รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และ ...เป นต...

รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวม ของประชาชน

ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน

ทปรกษา ศ.ดร.มงสรรพ ขาวสอาด

บรรณาธการ ยวด คาดการณไกล

ผชวยบรรณาธการ คณาวฒ เอยมสำอางค

สนบสนนการจดพมพ สำนกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.)

ภายใตแผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณทด (นสธ.)

สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม

พมพท โรงพมพเดอนตลา

ปก ดษฎ บญชยศร

รปเลม วฒนสนธ สวรตนานนท

พมพครงแรก กรกฎาคม 2555

จำนวน 1,000 เลม

ราคา 100 บาท

ผเขยน ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

คำนำ ผสนบสนนการจดพมพ

ตงแตประเทศไทยมการประกาศใชรฐธรรมนญ พ.ศ.2540

เปนตนมา เปนผลใหมการตราพ.ร.บ.กำหนดแผนและขนตอนการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 อาจกลาว

ไดวา เปนการเปดศกราชใหมของการกระจายอำนาจการปกครอง

สวนทองถนของไทย กอเกดหนวยปกครองในระดบพนทเพมมากขน

ซงนอกจากหนวยเทศบาลแลว ยงมองคการบรหารสวนจงหวดและ

องคการบรหารสวนตำบล นบรวมจำนวนกวาหมนแหงทวประเทศ

เพอใหบรการสาธารณะแกประชาชน ตอมาภายหลงยงมการประกาศใช

รฐธรรมนญฉบบใหม พ.ศ.2550 ทเพมอำนาจใหกบองคกรปกครอง

สวนทองถนมากขนเปนลำดบ

จากวนนนจวบจนถงวนน 15 ป แหงการกระจายอำนาจยคใหม

หากมองในแงด การกระจายอำนาจไดเปดโอกาสการพฒนาศกยภาพและ

การบรหารจดการใหกบทองถนโดยชมชนทองถนเพมมากขน อยางไร

กตาม หลายฝายยงเหนรวมกนวาการพฒนาความเจรญและสรางความ

เขมแขงใหกบทองถนนาจะไปไดไกลกวาน ในแงนเอง เมอคณะกรรมการ

จดประชมสมชชาปฏรป ครงท 2 พ.ศ.2555 ในปนเอง กำหนดใหมการ

ทบทวนประเดนโครงสรางอำนาจระหวางรฐบาล ทองถนและชมชน จง

พบวาความเหลอมลำของอำนาจดงกลาวยงคงดำรงอย กลาวคอ รฐยง

คงรวมศนยอำนาจไวทสวนกลาง ทองถนยงประสบอปสรรคจากกฎระเบยบ

ทรฐสวนกลางกำหนด สมชชาปฏรปจงเรยกรองการปฏรปโครงสราง

อำนาจเพอมงสการปรบดลอำนาจระหวางรฐบาล ทองถนและชมชน

ขอมลทางบรรณานกรมของสำนกหอสมดแหงชาต อภชาต สถตนรามย. รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจและการมสวนรวมของประชาชน.-- เชยงใหม : แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม, 2555. 146 หนา. 1.ไทย--รฐธรรมนญ. 2. การกระจายอำนาจ. 3. การมสวนรวมของประชาชน. 4. องคกรปกครองสวนทองถน. I. . 342.593 ISBN 978-974-672-712-9

คำนำ ผเขยน

หนงสอฉบบนกำเนดขนครงแรกในรปแบบของบทความประกอบ

การสมมนาทางวชาการประจำปครงท 34 ของคณะเศรษฐศาสตร หวขอ

“ไดเวลาปฎรป เพอเศรษฐกจทเปนธรรม” และถกนำเสนอตอสาธารณะ

ในวนท 20 กรกฎาคม 2554 ณ หอประชมศรบรพา มหาวทยาลย

ธรรมศาสตร ทาพระจนทร ในการนคณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลย

ธรรมศาสตร ไดกรณาสนบสนนทนการวจยทงหมด และตอมายงกรณา

อนมตลขสทธในการตพมพเผยแพรครงนใหอกดวย ผเขยนจงขอขอบคณ

คณะเศรษฐศาสตรตนสงกดของผเขยนเปนอยางยง สำหรบความกรณา

ขางตน

ผเขยนตองขอขอบคณ สำนกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรม

สขภาพ (สสส.) ภายใตแผนงานสรางเสรมการเรยนรนโยบายสาธารณะทด

(นสธ.) สถาบนศกษานโยบายสาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม (PPSI)

ซงเหนวา งานชนนมคณประโยชนเพยงพอแกการจดพมพขนใหมใน

รปแบบหนงสอ เพอใหมการเผยแพรในวงกวางมากขน หากความกรณา

ของนสธ.ตอผเขยนในครงนจะยงประโยชนใดๆ ใหแกสาธารณะแลว

ผเขยนขอยกประโยชนนนใหแกทางแผนงาน นสธ.

งานวจยของ ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย เรอง รฐธรรมนญ การ

กระจายอำนาจและการมสวนรวมของประชาชนเลมน สนบสนนโดย

คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ผลการศกษาสอดคลอง

ยนยนและสนบสนนตอประเดนปญหาทกลาวขางตน วาทองถนยงม

ขอจำกดในการดำเนนภารกจทไดรบการถายโอนและการมสวนรวมของ

ประชาชนในกลไกการบรหารของทองถน แมวารฐธรรมนญในฐานะท

เปนสถาบนหลกของชาตไดกำหนดกรอบการกระจายอำนาจไวชดเจน

กตาม แตในทางปฏบต ผวจยพบวา ทองถนตกอยภายใตโครงกรอบ

แรงจงใจทตองรบผดชอบตอรฐสวนกลางมากกวาเจตนารมณของ

ประชาชนในทองถน ขณะเดยวกน บทวจารณของผทรงคณวฒทง

สองทาน คอ ศ.รงสรรค ธนะพรพนธ และ รศ.วฒสาร ตนไชย ไดให

มมมองทงสนบสนนและเสรมเพมเตมแงคดบางประการไวอยางนาสนใจ

สำนกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ (สสส.) ภายใต

แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด (นสธ.) สถาบนศกษานโยบาย

สาธารณะ มหาวทยาลยเชยงใหม จงเหนวาเนอหาสาระของงานวจย

ดงกลาวควรคาแกการเผยแพร ไมเพยงเฉพาะแกผเกยวของในเรอง

กระจายอำนาจ แตยงมความสำคญยงตอการเรยนรของประชาชนใน

วงกวางทเกยวของโดยตรงในฐานะเปนผมสวนรวมในกระบวนการประชา-

ธปไตย ทงระดบชาตและระดบทองถน จงหวงเปนอยางยงวา ความร

จากหนงสอเลมนจะสรางความตระหนกใหกบผอาน และเปนสวนหนงท

จะนำการเปลยนแปลงมาสการกระจายอำนาจอยางสมดลใหเกดขนไดใน

ทสด

คณะทำงานวชาการ

แผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด (นสธ.)

นอกจากองคกรทงสองขางตนททำใหงานชนนถอกำเนดขนไดใน

บรรณพภพแลว ผเขยนขอขอบคณบคคลตอไปน ซงมสวนอยางสำคญใน

การสรางงานชนนคอ อาจารยรงสรรค ธนะพรพนธ ผกรยทางในถนน

ทางปญญาสายน งานศกษาเรองเศรษฐศาสตรรฐธรรมนญของอาจารย

รงสรรคกลายเปนจดเรมตนของงานชนนโดยทอาจารยไมทราบมากอน

นอกจากน เมอผเขยนนำเสนอตอสาธารณะเปนครงแรกนน อาจารย

รงสรรคยงกรณารบภาระเปนผใหความเหนตองานชนน ซงไดรวบรวม

พมพเปนสวนหนงของหนงสอนแลว ผเขยนจงขอถอโอกาสนขอบคณ

อาจารยรงสรรคเปนอยางยง เชนกนผเขยนขอขอบคณอาจารยวฒสาร

ตนไชย ผวจารณบทความชนนอกทานหนง สำหรบความเหนทเปน

ประโยชนสำหรบการศกษาประเดนการกระจายอำนาจในสงคมไทย

ตอไปในอนาคต ผเขยนขอขอบคณนายเกยรตศกด คำส ผชวยนกวจย

ของงานชนน ทชวยหาขอมลและจดเตรยมตนฉบบอยางดเยยม

สดทายน เปนทแนนอนวาความผดพลาดบกพรองของงานชนน

เปนของผเขยนแตเพยงผเดยว

อภชาต สถตนรามย

สารบญ

1. ความนำ 9

2. ประชาธปไตย การกระจายอำนาจ และการมสวนรวม 11

3. รฐธรรมนญ พ.ศ.2540 จดเรมตนของการกระจายอำนาจยคใหม 14

4. โครงสรางสงจงใจทางการเมองระดบทองถน 23

5. ความเปนอสระขององคกรปกครองสวนทองถนดานงบประมาณ 58

6. รฐสวนกลางกบการบรหารบคคลสวนทองถน 75

7. ผลงานขององคกรปกครองสวนทองถน 82

ภายใตอำนาจนำของรฐสวนกลาง

8. ทมาและความเปนอสระของคณะกรรมการการกระจายอำนาจ 90

ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

9. บทสรป 95

บรรณานกรม 103

ภาคผนวก 108

บทวจารณ โดย ศ.รงสรรค ธนะพรพนธ 127

บทวจารณ โดย รศ.วฒสาร ตนไชย 136

รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | �

วตถประสงคหลกของบทความนคอ การวเคราะหโครงกรอบแรง

จงใจ (Incentive Matrix) ซงถกกำหนดโดยกฎหมายกระจายอำนาจทงใน

ระดบรฐธรรมนญและระดบพระราชบญญต วามผลตอการกำกบพฤตกรรม

ของนกการเมองทองถนและประชาชนอยางไร สวนวตถประสงครองนนจะ

เปนการพจารณากลไกการกำกบการทำงานอนๆ ขององคกรปกครองทองถน

เชนความเปนอสระดานงบประมาณรวมดวย

บทความนแบงเปน 8 สวน โดยสวนแรก เปนการอภปรายแนวคด

เบองตน วาดวยความสำคญของการกระจายอำนาจและระบบประชาธปไตย

ตอการพฒนา สวนทสอง จะเสนอเนอหาของรฐธรรมนญทงฉบบป พ.ศ.

2540 และ 2550 ในสวนทวาดวยการกระจายอำนาจ สวนทสาม

จะอภปรายถงโครงกรอบแรงจงใจ (Incentive Matrix) ทกำกบพฤตกรรม

ของนกการเมองทองถนและประชาชน ซงมทมาจากกฎหมายกระจาย

อำนาจระดบพระราชบญญต สวนทส จะชถงการกำกบดานงบประมาณ

ผเขยนขอขอบคณ นายเกยรตศกด คำส ผชวยนกวจยของงานชนน ทชวยหาขอมลและ

จดเตรยมตนฉบบอยางดเยยม แนนอนวาความผดพลาดบกพรองของงานชนนปนของ

ผเขยนแตเพยงผเดยว

1 ความนำ

10 | รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | 11

ของทองถนโดยรฐสวนกลาง สวนทหา จะบรรยายอยางคราวๆ ถง

อทธพลของรฐสวนกลางตอการบรหารบคคลของทองถน สวนทหก

จะกลาวถงผลงานของทองถนทผานมา สวนทเจด จะบรรยายถงทมา

และความเปนอสระของคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน ในสวนสดทาย จะเปนบทสรป

สำหรบ Amartya Sen (1999) และ Dani Rodrik (2007) แลว

ระบอบประชาธปไตยและการมสวนรวมทางการเมองของประชาชนนน

เปนเงอนไขบงคบกอน (Preconditions) ของการพฒนา (Development)

และการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจอยางมคณภาพ (High-quality

Growth) Sen เสนอวาเปาหมายทแทจรงของการพฒนานน ไมไดอยท

การเพมขนของรายได เนองจากอยางมากทสด รายไดกเปนแตเพยง

เครองมอ (Means) ทอาจจะทำใหคณภาพชวตหรอสมรรถนะ

(Capabilities) ของประชาชนสงขน สำหรบ Sen แลว เปาหมายของ

การพฒนาทแทจรงคอ การเพมขนของเสรภาพ (Freedom) ของ

ประชาชน ซงกคอการทคนผหนงเลอกทจะเปนหรอกระทำการบาง

ประการ ตามแตทเขาจะใหคณคา (Freedom to do x or being x,

according to their own values) ในแงนแลว ระบอบเสรนยม

ประชาธปไตย ซงรบประกนสทธทางการเมองของประชาชนนบตงแต

สทธในการแสดงออก (Freedom of Expression) สทธในการรวมกลม

และชมนมทางการเมอง ฯลฯ นน เปนทงเปาหมายแหงการพฒนาโดย

ตวมนเอง และเปนเครองมอเพอการพฒนาทมประสทธผล (Effective

Means for Development) ดงเชนขอคนพบของ Sen ทวาไมเคยเกด

เหตการณอดตายรวมหม (Famine) ขนเลยในระบบการปกครองทเปน

2 ประชาธปไตย การกระจายอำนาจ

และการมสวนรวม


ประชาธปไตย เพราะการปกครองในระบอบนมกลไก เชนการเลอกตง

และเสรภาพของสอสารมวลชน บงคบใหผปกครองตองใสใจตอความ

เปนอยของประชาชน ในแงนประชาธปไตยจง “กนได” และเปนเครอง

มอในการพฒนาทมประสทธผล เพราะเสรภาพจากความอดอยาก ยอม

เปนพนฐานอนจำเปนทจะทำใหบคคลหนงมสมรรถนะ (Capabilities)

ในการเลอกเปน หรอเลอกกระทำการบางอยางตามทเขาใหคณคาได

สำหรบ Rodrik การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนและ

การกระจายอำนาจ (Participatory and Decentralized Politics) ภายใต

ระบอบประชาธปไตยนน เปนเครองมอทมประสทธผลทสดของการสราง

สถาบน (กฎ-กตกา) ทด (Good Institution) 1 กลาวอกแบบคอ การม

สวนรวม การกระจายอำนาจ และประชาธปไตยนน เปนกรอบแมบท

ของการสรางกฎทด (เปนกฎของการสรางกฎ หรอเปน Meta-

institution) เนองจากการกระจายอำนาจและการมสวนรวมของประชาชน

จะเปนกลไกหลกในการรวบรวมความรทองถน (Local Knowledge) ซง

สำคญสำหรบการสรางสถาบนของสงคมหนง ใหเหมาะสมกบสภาพ

เฉพาะของสงคมนนๆ สาเหตท Rodrink เชอวาความรทองถนสำคญ

ตอการสรางสถาบน เพราะวาสถาบนประเภทใดประเภทหนง ซงมความ

สำคญตอความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ เชน ความมนคงของระบบ

กรรมสทธ (Security of Property Rights) อาจจะมรปแบบทแตกตาง

กนไปในแตละสงคม แตทำหนาทเดยวกน ตวอยางในกรณนคอการสราง

หลกประกนใหแกนกลงทนวา เขาจะสามารถเกบเกยวผลตอบแทนจาก

การลงทนของเขาได โดยไมมผอนมาแยงชงไป แตหลกประกนนอาจจะ

ไมจำเปนตองเปนระบบกรรมสทธแบบเอกชนกได เชน ในกรณของ

ประเทศจนทผลงทนจำนวนมากใชระบบกรรมสทธรวมของชมชนทองถน

เปนตน

แนวคดทงสองขางตน มจดรวมทการยำเนนความสำคญของการ

กระจายอำนาจและการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองตาม

เจตนารมณของตนเอง ซงเปนสาระหลกหนงของระบอบประชาธปไตย

และเปนเครองมอหลกของการพฒนาเศรษฐกจอยางมคณภาพดวย ดงนน

วตถประสงคของบทความนกคอ การวเคราะหวา นบตงแตรฐธรรมนญ

ฉบบป พ.ศ.2540 บงคบใหรฐสวนกลางเปลยนแปลงกฏ-กตกาการ

กระจายอำนาจสทองถนอยางขนานใหญนน การเปลยนแปลงนทำให

ประชาชนทองถนสามารถมสวนรวมในการกำหนดนโยบายของทองถน

เพอการปกครองของตนเองไดมากนอยเพยงใด

1 Rodrink ใหความหมายของสถาบนไววา “a set of humanly devised behavioral rules

that goven and shape the interactions of human beings, in part by helping

them to form expectations of what other people will do”. Ibid.,154.


รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 นบไดวาเปน

รฐธรรมนญทใหความสำคญกบการปกครองสวนทองถนมากทสดนบตง

แตประเทศไทยมรฐธรรมนญมา 16 ฉบบ (โกวทย พวงงาม. 2552 :

335) รฐธรรมนญฉบบนจงเปนจดเรมทบงคบใหรฐตองดำเนนการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ผานการกำหนด

กฎกตกา ซงกลายเปนบทบญญตสำคญในสองหมวดคอ หมวด 5 แนว

นโยบายพนฐานแหงรฐ และหมวด 9 การปกครองสวนทองถน โดยม

รายละเอยดไลเรยงตามลำดบดงน

หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐมาตรา 78 บญญตวา

รฐตองกระจายอำนาจใหทองถนพงตนเองและตดสนใจในกจการทองถน

ไดเอง พฒนาเศรษฐกจทองถนและระบบสาธารณปโภคและสาธารณปการ

ตลอดทงโครงสรางพนฐานสารสนเทศในทองถนใหทวถงและเทาเทยมกน

ทวประเทศ รวมทงพฒนาจงหวดทมความพรอมใหเปนองคกรปกครอง

สวนทองถนขนาดใหญ โดยคำนงถงเจตนารมณของประชาชนจงหวดนน

การกำหนดดงกลาว ถอไดวาเปนกตกาสำคญทเปดโอกาสใหรฐทำการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

3 รฐธรรมนญ พ.ศ.2540

จดเรมตนของการกระจายอำนาจยคใหม

นอกจากในหมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ บทบญญตทชให

เหนถงทศทางในการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ยงปรากฎอยในหมวด 9 วาดวยการปกครองสวนทองถน ในมาตราท

282-290 ซงมสาระสำคญ 6 ประการ ดงตอไปน

ประการแรก ความเปนอสระขององคกรปกครองสวน

ทองถน มาตรา 282 บญญตไววา รฐจะตองใหความเปนอสระแก

ทองถนตามหลกแหงการปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชน

ในทองถน โดยไมกระทบตอมาตรา 1 ทระบไววา ประเทศไทยเปนราช

อาณาจกรอนหนงอนเดยวจะแบงแยกมได สวนในมาตรา 283 วรรค 2

ระบวาการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถน ตองทำเทาทจำเปน

ตามทกฎหมายบญญต แตตองเปนไปเพอการคมครองประโยชนของ

ประชาชนในทองถน หรอประโยชนของประเทศเปนสวนรวม ทงนจะ

กระทบถงสาระสำคญแหงหลกการปกครองตนเองตามเจตนารมณของ

ประชาชนในทองถน หรอนอกเหนอจากทกฎหมายบญญตไวมได และ

สดทายในมาตรา 284 ไดระบไววา องคกรปกครองสวนทองถนทงหลาย

ยอมมความเปนอสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบรหาร

การบรหารงานบคคล การเงนและการคลง และมอำนาจหนาทของตนเอง

โดยเฉพาะ

ประการทสอง ความตอเนองของการกระจายอำนาจ เนองจาก

รฐปฏเสธการกระจายอำนาจมาตลอด ทำใหขาดกระบวนการ ขนตอน

และความตอเนองของการกระจายอำนาจ ดงนน ในมาตรา 284 วรรค 3

จงไดบงคบไววา เพอพฒนาการกระจายอำนาจเพมขนใหแกทองถน

อยางตอเนอง ใหมกฎหมายกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจ

ซงอยางนอยตองมสาระสำคญดงตอไปน


(1) การกำหนดอำนาจและหนาทในการจดระบบการบรการ

สาธารณะระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกร

ปกครองสวนทองถนดวยกนเอง

(2) การจดสรรสดสวนภาษและอากรระหวางรฐกบองคกร

ปกครองสวนทองถน โดยคำนงถงภาระหนาทของรฐกบองคกรปกครอง

สวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองเปนสำคญ

(3) จดใหมคณะกรรมการขนคณะหนงทำหนาทตาม (1) และ

(2) ประกอบดวยผแทนของหนวยราชการทเกยวของ ผแทนขององคกร

ปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒซงมคณสมบตตามทกฎหมาย

บญญต โดยมจำนวนเทากน

ประการทสาม การปรบเปลยนทมาของผบรหารทองถน

เดมโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนมกจะประกอบไปดวยผบรหาร

ทมไดมาจากการเลอกตง เชน บทบาทของผวาราชการจงหวดในองคการ

บรหารสวนจงหวด กำนน ผใหญบานในองคการบรหารสวนตำบล

เปนตน (นนทวฒน บรมานนท.2552 : 91) รฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.

2540 (มาตรา 285) จงกำหนดใหผบรหารทองถนมาจากการเลอกตง

โดยตรงของประชาชน หรอมาจากความเหนชอบของสภาทองถน

ซงสมาชกสภาทองถนตองมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน

ประการทส การบรหารบคคล เดมระบบการบรหารบคคลสวน

ทองถนไมเออตอการไหลเวยนของขาราชการและพนกงานสวนทองถน

ดวยกนเอง และในขณะเดยวกนคณะกรรมการตางๆ ทดแลการบรหาร

บคคล มกจะประกอบไปดวยคนของขาราชการสวนกลางทงหมด

(สมคด เลศไพฑรย. 2547 : 259) เพอเปนการแกปญหาดงกลาวมาตรา

288 จงระบวา การแตงตงและการใหพนกงานและลกจางขององคกร

ปกครองสวนทองถนพนจากตำแหนง ตองเปนไปตามความตองการและ

ความเหมาะสมของแตละทองถน และตองไดรบความเหนชอบจากคณะ

กรรมการพนกงานสวนทองถนกอน ทงนตามทกฎหมายบญญต โดย

คณะกรรมการพนกงานสวนทองถนจะตองประกอบดวย ผแทนของ

หนวยราชการทเกยวของ ผแทนขององคกรปกครองสวนทองถน และ

ผทรงคณวฒซงมคณสมบตตามทกฎหมายบญญต โดยมจำนวนเทากน

ประการทหา อำนาจหนาท มาตรา 289 กำหนดใหองคกร

ปกครองทองถนมหนาทบำรงรกษาศลปะจารตประเพณภมปญญา

ทองถนหรอวฒนธรรมอนดของทองถน องคกรปกครองสวนทองถน

ยอมมสทธทจะจดการศกษาอบรมและการฝกอาชพตามความเหมาะสม

และตามความตองการภายในทองถน และเขาไปมสวนรวมในการจดการ

ศกษาอบรมของรฐ สวนมาตรา 290 ระบวา เพอสงเสรมและรกษา

คณภาพสงแวดลอม องคกรปกครองสวนทองถนยอมมอำนาจหนาทตาม

ทกฎหมายบญญต ซงกฎหมายนตองมสาระสำคญอยางนอย 3 ประการ

คอ 1) การจดการ การบำรงรกษา และการใชประโยชนจากทรพยากร

ธรรมชาตและสงแวดลอมทอยในเขตพนท 2) การเขาไปมสวนในการ

บำรงรกษาทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมทอยนอกเขตพนท เฉพาะ

ในกรณทอาจมผลกระทบตอการดำรงชวตของประชาชนในพนทของตน

3) การมสวนรวมในการพจารณาเพอรเรมโครงการหรอกจกรรมใด

นอกเขตพนทซงอาจมผลกระทบตอคณภาพสงแวดลอมหรอสขภาพ

อนามยของประชาชนในพนท

ประการสดทาย การมสวนรวมของประชาชน กอนรฐธรรมนญ

ฉบบ พ.ศ.2540 จะบงคบใช นอกจากการเลอกตงสมาชกสภาทองถน

แลว ประชาชนแทบจะไมมชองทางในการมสวนรวมในการปกครองสวน

18 | รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | 1�

ทองถน แตหลงจากนน ประชาชนมชองทางในการมสวนรวมการ

ปกครองสวนทองถนมากขน มาตรา 286 กำหนดวาราษฎรผมสทธเลอก

ตงในองคกรปกครองสวนทองถนใด ซงมจำนวนไมนอยกวาสามในสของ

จำนวนผมสทธเลอกตงทมาลงคะแนนเสยง เหนวาสมาชกสภาทองถน

หรอผบรหารทองถนผใดขององคกรปกครองสวนทองถนนนไมสมควร

ดำรงตำแหนงตอไป ใหสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถนผนนพน

จากตำแหนง ทงน ตามทกฎหมายบญญต สวนมาตรา 287 กำหนดให

ผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใดมจำนวนไมนอยกวา

กงหนงของจำนวนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน ม

สทธเขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณา

ออกขอบญญตทองถนได

โดยสรป บทบญญตในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.

2540 บงคบใหรฐสวนกลางตองกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถน เพอใหทองถนมอสระมากขน ทงในดานการดำเนนนโยบาย การ

บรหารบคคล การจดการศกษาและการจดการทรพยากร และกำหนดให

รฐตองมแผนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนอยาง

ชดเจน รวมทงใหลดการกำกบของรฐสวนกลางตอองคกรปกครอง

สวนทองถนและสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน จงกลาวไดวา

รฐธรรมนญ ฉบบพ.ศ.2540 เปนจดเรมตนของการกระจายอำนาจ

ยคใหมอยางแทจรง

2.1 รฐธรรมนญ พ.ศ.2550 เพมอำนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถน

คณะรฐประหาร 19 กนยายน พ.ศ.2549 ประกาศยกเลก

รฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 และจดใหมการรางรฐธรรมนญฉบบใหม

จนกระทงมการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550

ในวนท 24 สงหาคม พ.ศ.2550 รฐธรรมนญฉบบนมบทบญญตท

เกยวของกบการกระจายอำนาจสทองถนและการปกครองสวนทองถนอย

ในสองหมวดสำคญคอ หมวด 5 แนวนโยบายพนฐานแหงรฐ และหมวด

14 วาดวยการปกครองสวนทองถน ซงเมอพจารณาบทบญญตตางๆ

เทยบเคยงกบรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2540 จะพบวาฉบบ พ.ศ.2550

(ดรายละเอยด ในภาคผนวก ตารางท 1) สงเสรมใหมการกระจาย

อำนาจเพมขน โดยสามารถแบงออกไดเปน 6 ประเดน ดงตอไปน

ประการแรก สรางแนวนโยบายตอการดำเนนงานของ

องคกรปกครองสวนทองถน และสงเสรมบทบาทในการจดการ

ศกษาของทองถน เหนไดจากบทบญญตในมาตรา 78 (2) ทระบวา

รฐตองจดระบบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน

ใหมขอบเขต อำนาจหนาท และความรบผดชอบทชดเจนเหมาะสมแก

การพฒนาประเทศ และสนบสนนใหจงหวดมแผนและงบประมาณเพอ

พฒนาจงหวด เพอประโยชนของประชาชนในพนท สวนมาตรา 80 (4)

ระบไววา รฐตองสงเสรมและสนบสนนการกระจายอำนาจเพอใหองคกร

ปกครองสวนทองถน มสวนรวมในการจดการศกษาเพอพฒนามาตรฐาน

คณภาพการศกษาใหเทาเทยมและสอดคลองกบแนวนโยบายพนฐาน

แหงรฐ


ประการทสอง เพมความเปนอสระใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถน เหนไดจากมาตรา 281 ซงกำหนดวา รฐจะตองสงเสรมใหองคกร

ปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลกในการจดทำบรการสาธารณะและ

มสวนรวมในการตดสนใจแกปญหาในพนท และในมาตรา 282 วรรค 2

ทกำหนดวา ในการกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนใหมการ

กำหนดมาตรฐานกลางเพอเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถน

เลอกไปปฏบตเองได โดยคำนงถงความเหมาะสมและความแตกตางใน

ระดบของการพฒนาและประสทธภาพในการบรหารขององคกรปกครอง

สวนทองถนในแตละรปแบบ โดยไมกระทบตอความสามารถในการ

ตดสนใจดำเนนงานตามความตองการขององคกรปกครองสวนทองถน

รวมทงจดใหมกลไกการตรวจสอบการดำเนนงานโดยประชาชนเปนหลก

ประการทสาม สรางความชดเจนในการจดสรรและจด

เกบรายได โดยบงคบใหกฎหมายกระจายอำนาจ ตองกำหนดการ

จดสรรรายไดระหวางราชการสวนกลางและราชการสวนภมภาคกบ

องคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวย

กนเอง โดยคำนงถงการกระจายอำนาจเพมขนตามลำดบความสามารถ

ขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ (มาตราท 283 วรรค 3)

พรอมกนนนกกำหนดใหมกฎหมายรายไดทองถน เพอกำหนดอำนาจ

หนาทในการจดเกบภาษและรายไดอนขององคกรปกครองสวนทองถน

โดยมหลกเกณฑทเหมาะสมตามลกษณะของภาษแตละชนด การจดสรร

ทรพยากรในภาครฐ การมรายไดทเพยงพอกบรายจายตามอำนาจหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน โดยคำนงถงระดบขนการพฒนา

ทางเศรษฐกจของทองถน สถานะทางการคลงขององคกรปกครองสวน

ทองถน และความยงยนทางการคลงของรฐ (มาตรา 283 วรรค 4) โดย

ใหมการทบทวนกฎหมายรายไดทองถนทกระยะเวลาไมเกน 5 ป (มาตรา

283 วรรค 5)

ประการทส ยกระดบการบรหารงานบคคล โดยกำหนด

ใหการบรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนตองมมาตรฐานท

สอดคลองกนและอาจไดรบการการพฒนารวมกน หรอสบเปลยน

บคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนได นอกจากนน ใน

การบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน ยงกำหนดใหม

องคกรพทกษคณธรรมของขาราชการสวนทองถน เพอสรางระบบ

คมครองคณธรรมและจรยธรรมในการบรหารงานบคคล (มาตรา 288)

ประการทหา สรางความโปรงใสใหแกการดำเนนงานของ

สมาชกและผบรหารทองถน โดยการกำหนดใหนำบทบญญตท

เกยวกบการกระทำทเปนการขดกนแหงผลประโยชนมาบงคบใชกบ

สมาชกสภาและผบรหารทองถน (มาตรา 284 วรรค 10)

ประการสดทาย เพมการมสวนรวมของประชาชนและ

ชมชนเหนไดจาก หนง กำหนดใหมกลไกการตรวจสอบการดำเนนงาน

ขององคกรปกครองสวนทองถนโดยประชาชนเปนหลก (มาตรา 282

วรรค 2) สอง กำหนดใหประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการ

บรหารกจการขององคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวน

ทองถนตองจดใหมวธการทใหประชาชนมสวนรวมและในกรณทการ

กระทำขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบตอชวตความเปน

อยของประชาชนในทองถนในสาระสำคญ องคกรปกครองสวนทองถน

ตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระทำการเปนเวลา

พอสมควร และในกรณทเหนสมควร หรอไดรบการรองขอจากประชาชน


ผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองจดใหมการรบฟง

ความคดเหนกอนการกระทำนน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยง

ประชามตเพอตดสนใจกได พรอมทงจดทำรายงานผลการดำเนนงานใน

รอบปใหประชาชนไดรบทราบ เพอประชาชนจะไดมสวนรวมในการตรวจ

สอบและกำกบการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน

(มาตรา 287) สาม ไมไดกำหนดจำนวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

และจำนวนผลงคะแนนเสยงถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน

เพยงแตกำหนดเปนหลกการกวางๆ ไววา จำนวนผมสทธเขาชอ

หลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบรายชอ ใหเปนไปตาม

ทกฎหมายบญญต (มาตรา 285, 286) สกำหนดใหชมชนมสวนรวม

ในการรกษาคณภาพสงแวดลอม (มาตรา 290 (4))

โดยสรป รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 มทศทาง

ในการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเพมขน โดยการ

เพมอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ลดอำนาจสวนกลาง

ยกระดบการบรหารงานบคคล สรางความโปรงใสและเพมการมสวนรวม

ของประชาชน

แมวาองคกรปกครองระดบทองถนมกำเนดทยาวนานแลว แต

กลาวไดวาจดเปลยนครงสำคญทสดในแงโครงสรางขององคกรนนเกดขน

เมอรฐสภาไดพจารณาผานกฎหมายทองถนแกไขเพมเตม 3 ฉบบ ไดแก

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) ฉบบท 3 พ.ศ.2546,

พระราชบญญตเทศบาลฉบบท 12 พ.ศ.2546, และพระราชบญญตสภา

ตำบลและองคการบรหารสวนตำบล (อบต.) ฉบบท 5 พ.ศ.2546 ทง

สามฉบบมผลบงคบใชในปลายป พ.ศ.2546 สาระสำคญของกฎหมาย

ขางตนคอ การกำหนดใหฝายบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนมา

จากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนในทองถน ทำใหทกตำแหนงของ

องคกรปกครองระดบทองถนในทกระดบมาจากการเลอกตงโดยตรงจาก

ประชาชนเปนครงแรกในป พ.ศ.2546 2

กอนป พ.ศ.2546 การแบงแยกอำนาจของอบต.มลกษณะทเปน

ระบบรฐสภาเชนเดยวกบโครงสรางในระดบชาต กลาวคอฝายบรหารมา

2 ดรายละเอยดประวตความเปนมาคราวๆ ของอบต.ไดใน “กำเนดและพฒนาการองคการ

บรหารสวนตำบล” ทhttp://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนดและพฒนาการองคการ

บรหารสวนตำบล

4 โครงสรางสงจงใจ

ทางการเมองระดบทองถน


จากการแตงตงของสมาชกสภาอบต. และสภาอบต.มอำนาจลงมตไมไว

วางใจ ฝายบรหาร ในขณะทฝายบรหารกมอำนาจยบสภาอบต.ได

โครงสรางเชนนกอใหเกดความไรเสถยรภาพของฝายบรหาร ทำใหการ

ทำงานไมตอเนอง ปญหาเชนนจงทำไปสการเคลอนไหว 3 เพอเปลยน

โครงสรางของอบต. (รวมทงอบจ.) ใหมรปแบบประธานาธบดในปจจบน

ทมสาระหลกแตกตางจากระบบรฐสภาคอ ทงฝายบรหารและฝายสภามา

จากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ดงนน ฝายบรหารจงไมมอำนาจ

ยบสภา และฝายสภากไมมอำนาจลงมตไววางใจนายกอบต.

3 การเคลอนไหวนเกดขนหลงจากสมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทยประสบความ

สำเรจในการผลกดนการแกไขกฎหมายเทศบาลใหเทศบาลมฝายบรหารทมาจากการเลอกตง

โดยตรง เหตผลทใชในการเคลอนไหวคอ หนง โครงสรางทนายกเทศมนตรมาจากมตของ

สภาเทศบาล ทำใหนายกเทศมนตรตองพงพาหรอตองการหาเสยงสนบสนนขางมากจาก

สภาเทศบาล ฉะนน หากนายกเทศมนตรไมสามารถควบคมเสยงขางมากในสภาเทศบาลได

กเปนการเปดชองใหฝายสภาเทศบาลสามารถโคนนายกเทศมนตรออกจากตำแหนงได

สงผลใหในสมยหนงๆ มการเปลยนแปลงผบรหารทองถนบอยครง สอง การเปลยนแปลง

นายกเทศมนตรบอยครง กอใหเกดผลเสยตอการบรหารงานในเทศบาล เพราะจะทำให

นโยบายขาดความตอเนอง และยากทจะผลกดนนโยบายตางๆ เปนรปธรรมได และทายทสด

ผลเสยหรอความเสยหายตกแกประชาชนในทองถน สาม โครงสรางทนายกเทศมนตรมาจาก

มตของสภาเทศบาล เปนโครงสรางทนายกเทศมนตรตองเอาใจสมาชกสภาโดยใหผล

ประโยชนตางตอบแทนระหวางกนในรปแบบตางๆ เพอรกษาเสยงขางมากเอาไว ทำใหนายก

เทศมนตรตองคอยเอาใจสมาชกสภาเทศบาลมากกวาเอาใจประชาชน ในสวนของอบต.และ

อบจ,กมปญหาในลกษณะเดยวกน เหตผลเหลานจงเปนทมาของการแกกฎหมายใหฝาย

บรหารมาจากการเลอกตงโดยตรง (เพงอาง)

4.1 โครงสรางและความสมพนธทางอำนาจระหวางฝายบรหาร

อบต.และสภาอบต.

ในปจจบนองคการบรหารสวนตำบล (อบต.) ประกอบดวยสองสวน

คอฝายบรหาร นำโดยนายกอบต.และสภาอบต. ซงเปนฝายนตบญญต

ของตำบล โดยอบต.มโครงสรางและการแบงแยกอำนาจดงรายละเอยด

ตอไปน 4

สภาอบต.ประกอบดวย สมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบล

มาจากการเลอกตงหมบานละ 2 คน ในกรณทองคการบรหารสวนตำบลใด

ม 1 หมบาน ใหหมบานนนเลอกสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบล

จำนวน 6 คน และในกรณทองคการบรหารสวนตำบลใดม 2 หมบาน ให

องคการบรหารสวนตำบลนนมสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบล

หมบานละ 3 คน โดยอายของสภาอบต. มกำหนด 4 ปนบตงแต

วนเลอกตง (ม.45) 5 และกฎหมายกำหนดวาใหสภาอบต.เปนผเลอก

ประธานและรองประธานสภาอบต.ไดไมเกนหนงคน (ม.48)

4 การศกษาของบทความนมงความสนใจไปทอบต.เปนหลก โดยจะกลาวถงองคกรปกครอง

ทองถนระดบองคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) และเทศบาลเทาทจำเปนเทานน จะไมกลาว

ถงกทม.และเมองพทยาเลย เนองจากอบต.เปนองคกรทองถนทใกลชดกบประชาชนจำนวน

มากทสดในประเทศ แตในแงโครงสรางแลว อบจ.และเทศบาลกมโครงสรางแบบเดยวกบ

อบต.ทกประการ 5 หากมไดกลาวเปนอยางอนการอางองมาตราตางๆ ตอไปน หมายถงมาตราตางๆ ของ

พระราชบญญตสภาตำบลและองคการบรหารสวนตำบล พ.ศ.2537 (ฉบบท 6) แกไขเพมเตม

ป พ.ศ.2552


สวนฝายบรหารของอบต.ประกอบดวย นายกอบต.ทมาจาก

การเลอกตงโดยตรงของประชาชนจากทกหมบานทอยในเขตพนทของ

อบต.นน โดยมวาระการดำรงตำแหนงคราวละ 4 ป นายกอบต.สามารถ

แตงตงรองนายกและเลขานการนายกไดไมเกน 2 และ 1 คนตามลำดบ

ซงทงสองตำแหนงตองไมเปนสมาชกสภา (ม.58, 58/2, 58/3) และ

จะตองพนจากตำแหนงเมอนายกอบต.พนจากตำแหนงดวย

ในแงความสมพนธทางอำนาจระหวางสภาและนายก อบต.นน

มประเดนทสมควรพจารณาดงน

ก) กอนทนายกอบต.จะรบหนาท นายกจะตองจดทำนโยบายเปน

ลายลกษณอกษรแจกแกสมาชกสภาและแถลงนโยบายตอสภา โดยไมม

การลงมต (ม.58/5) รวมทงจดทำรายงานผลการปฏบตงานตามนโยบาย

ประจำปแถลงแกสภาทกปดวย

ข) นายกมสทธเขาประชมสภาอบต.และแถลงขอเทจจรงและ

แสดงความเหนเกยวกบงานในหนาทของตนตอทประชม แตไมมสทธ

ออกเสยง (ม.58/6)

ค) ในขณะทสมาชกสภาไมนอยกวาหนงในสาม มสทธเขาชอ

เสนอญตตขอเปดอภปรายทวไปตอการทำงานของนายก แตสภาไมม

อำนาจลงมตไมไววางใจนายก (ม.58/7)

ง) สมาชกอบต.มสทธตงกระทถามนายกหรอรองนายกได (ม.56/1)

จะเหนไดวา กฎหมายออกแบบใหมการแบงแยกอำนาจระหวาง

ฝายบรหารและฝายนตบญญตออกจากกนอยางเบดเสรจ ทงสองฝายมา

จากการเลอกตงโดยตรงของประชาชนและตองรบผดโดยตรงตอผเลอกตง

ดงนน จงมระดบอำนาจทเทาเทยมกน เพอคานอำนาจซงกนและกน เชน

ประเดนในขอ ค) ทแมวาสภาจะมอำนาจขอเปดอภปรายทวไปแตกไมม

อำนาจลงมตไมไววางใจ ในขณะทกฎหมายกมไดมอบอำนาจใหนายกม

สทธยบสภาอบต. เนองจากทงสองฝายมอำนาจเทาเทยมกนดงทกลาว

แลว ในกรณทสภาและนายกมขอขดแยงกน กฎหมายจงออกแบบใหม

กลไกยตขอขดแยงดงเชนความในมาตรา 87/1, 87/2 ในกรณทสภาไม

รบหลกการแหงรางขอบญญตงบประมาณรายจายประจำป โดยมนาย

อำเภอและกรรมการรวมระหวางสองฝายเปนสวนหนงของกลไกในการ

“ฝาทางตน” หากกลไกนยงไมสามารถแกขอขดแยงไดแลว นายอำเภอก

จะเสนอผวาราชการจงหวดใหสงยบสภา หรอสงใหนายกอบต.พนจาก

ตำแหนง แลวแตกรณ

จากกรอบความสมพนธทางอำนาจขางตนนน อาจเรยกระบบนได

วาเปนระบบความสมพนธทางการเมองแบบ “ประธานาธบด” ซงแตกตาง

อยางสำคญจากระบบ “รฐสภา” ทเราคนเคย เมอเปรยบเทยบขอด-

ขอเสยของสองระบบนตามแนวคดทางรฐศาสตรทวไปแลว อาจกลาวได

วา ระบบแรกมขอดททงสภาและฝายบรหารมเสถยรภาพสง ทำใหการ

ทำงานของทงสองสวนมความตอเนอง เพราะทงสองฝายไมมอำนาจ

“ลม” อกฝายหนงได และมความเขมขนของการคานอำนาจสงกวาระบบ

รฐสภา เนองจากฝายสภาอาจเปนคนละพวกกบฝายบรหาร ซงตางจาก

ระบบรฐสภาทฝายบรหารมาจากเสยงขางมากในสภา จงอาจกลาวไดวา

ฝายบรหารแบบรฐสภาครอบงำฝายสภาไดเกอบตลอดเวลา เหตผลน

ทำใหฝายบรหารของระบบประธานาธบดมแนวโนมทจะมประสทธผล

(Effectiveness) ในการทำงานนอยกวาระบบรฐสภา หรอกลาวเชงตรง

ขามไดวา ระบบรฐสภานนฝายบรหารจะมอำนาจมากกวา (Strong

Executive) ระบบประธานาธบด เพราะระบบรฐสภามการคานอำนาจ

นอยกวา ขอดอกประการหนงของระบบประธานาธบดคอ การทฝาย


บรหารมาจากการเลอกตงโดยตรงของประชาชน ทำใหนายกอบต.ม

ความชอบธรรม (Legitimacy) ของนโยบายทสงกวา และมการมอบ

หมายงานจากประชาชนชดเจนกวา (Mandate) ระบบรฐสภา

แตในทางปฏบตแลวพบวา กฎหมายการเลอกตงทองถนไมได

หามใหผสมครนายกอบต.สมครเปนทม รวมกบผทสมครสมาชกสภา

อบต. ทำใหผสมครนายกมแรงจงใจในการสมครเปนทม เพราะสามารถ

ใชฐานเสยงรวมกบผสมครสมาชกสภาในแตละหมบานได และเมอเปน

พวกเดยวกนแลว การคานอำนาจในสภากจะลดความเขมขนลงอกดวย

จากแรงจงใจเชนนเองทำใหอบต.จำนวนมากในปจจบนมสมาชกสภาและ

ฝายบรหารเปนพวกเดยวกน ดงนน การคานอำนาจทเขมขนในระบบ

ประธานาธบดตามทออกแบบโดยกฎหมาย จงไมเกดขนจรง หรอไมม

ความเขมขนเทาทคาดหวงไว กลาวอกแบบคอ ความสมพนธทางอำนาจ

ระหวางสภาและนายกอบต.ในทางปฏบต กลายเปนแบบผสมระหวาง

ระบบประธานาธบดและระบบรฐสภาททำใหฝายบรหารมความเขมแขง

สงมาก (Super-strong Executives) ในขณะเดยวกนกมเสถยรภาพสง

ดวย ผลทงสองประการนอาจมนยยะตอไปดวยวา ความรบผดของนายก

อบต.ตอผเลอกตงมความชดเจนมากกวาในระบบปกต เพราะนายกไม

สามารถอางไดวา การทตนมผลงานไมดเทาทควรนน เกดจากการขดขวาง

ของเสยงสวนใหญในสภาอบต.

4.2 การรบผดขององคการบรหารสวนตำบลตอประชาชน :

เขตเลอกตงและระดบการแขงขนในการเลอกตง

หากเปรยบเทยบขนาดของเขตเลอกตงระหวางอปท.ทกระดบแลว

อบต.จะมขนาดเลกทสดและใกลชดกบประชาชนมากทสด เนองจาก

พ.ร.บ.การเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ.2545

มาตรา 13 (3) กำหนดใหหมบานเปนเขตเลอกตงสมาชกสภา ในขณะท

กำหนดใหตำบลเปนเขตเลอกตงนายกอบต. 6 ในปจจบนอบต.มขนาด

ประชากรเฉลย 6,319 คน แตสวนใหญของอบต.จำนวน 2,855 แหง

ซงคดเปน 50% ของอบต.ทงหมด มขนาดตงแต 5,001-10,000 คน สวน

อบต.ขนาดใหญทมประชากรมากกวา 10,000 คน ม 610 แหง หรอ

คดเปน 11% เทานน ในขณะทอบต.ขนาดเลกสด ซงมประชากรนอยกวา

5,000 คน มจำนวน 2,302 แหง คดเปน 39% การทสวนใหญของอบต.

มเขตเลอกตงคอนขางเลกนกอใหเกดผล 3 ประการคอ หนง ผออกเสยงม

โอกาสทจะใชสทธสงกวาเขตเลอกตงขนาดใหญ เพราะคะแนนเสยงของ

เขาสามารถกำหนดผลการเลอกตงไดมากกวา สอง ผออกเสยงม

แรงจงใจและมขอมลทจะตดตาม-ตรวจสอบ (Monitoring) ผลงานของ

อบต.มากกวา 7 นอกจากความเลกของเขตเลอกตงแลว ผลทงสองประการน

6 ในระดบอบจ. กฎหมายกำหนดใหเขตอำเภอเปนเขตเลอกตงของสมาชกอบจ.และกำหนด

ใหเขตจงหวดเปนเขตเลอกตงของนายกอบจ. 7 ประกอบกบหนาทหลกของอบต.นนมผลชดเจนตอชวตความเปนอยประจำวนของชาวบาน

สงนยอมทำใหเขามขอมลในการประเมนผลงานของอบต.


ยงถกเสรม (Reinforced) ดวยความสมพนธแบบซงหนา ทงในลกษณะ

คนบานถนเดยวกนและ/หรอความเปนเครอญาต จนอาจกลาวอางไดวา

ขอมลขาวสาร ทงในแงคณสมบตสวนตวและผลงานของผสมครไหลเวยน

ในหมผเลอกตงดวยตนทนคอนขางตำ จงไมแปลกเลยเมอผลการสนทนา

กลมกบชาวบานจำนวน 3 กลมของอบต.แหงหนงในจงหวดอบลราชธาน

ซงประกอบดวยหมบานจำนวน 14 หมและมประชากรประมาณหมนคนเศษ

พบวา ชาวบานมขอมลเกยวกบอปนสย ความเปนมา ฐานะและผลงาน

ของนายกอบต.คนปจจบนและคแขงของนายกทานนคอนขางด 8 สาม

เมอเขตเลอกตงเลกและมความสมพนธแบบซงหนา ยอมทำใหตนทน

สวนตวในการหาเสยงของผสมครตำแหนงทางการเมองในระดบน

ตำทสด เมอเทยบกบการเลอกตงในระดบอนๆ ประเดนนมผลสงเสรม

การแขงขนใหเขมขนขน

เมอพจารณาในแงทำนบกดขวางการลงสมครแขงขนใน

ตำแหนงทางการเมองระดบอบต.แลว จะพบวามคอนขางตำ ตวอยางเชน

การกำหนดคณสมบตของผสมครสมาชกสภาอบต. มาตรา 47 ทว

กำหนดใหผมสทธสมครรบเลอกตงตองมคณสมบตดงนคอ ก) มชออยใน

ทะเบยนบานในหมบานของตำบลทสมครตดตอกนไมนอยกวา 1 ป

ข) ไมมพฤตกรรมในทางทจรต หรอถกสงใหพนจากตำแหนงทาง

การเมองระดบทองถน เพราะมผลประโยชนทบซอนไมถงหาป ค) ม

คณสมบตและไมมลกษณะตองหามตามกฎหมายวาดวยการเลอกตง

8 กจกรรมสนทนากลมในพนท เมอวนท 24-25 มนาคม 2554

สมาชกสภาทองถน หรอผบรหารทองถน สวนมาตรา 58/1 กำหนด

คณสมบตผสมครตำแหนงนายกอบต.วา ตองมอายไมตำกวา 30 ป

และตองจบการศกษาไมตำกวามธยมตอนปลายเทานน ในขณะทผทจะ

สมครตำแหนงนายกเทศมนตรและนายกอบจ.จะตองจบการศกษาระดบ

ปรญญาตร

ดงนน จงอาจสรปไดวา หนง จากการททำนบเขาสสนามเลอกตง

มนอย ในขณะทตนทนหาเสยงตำเมอเทยบกบการเลอกตงระดบอนๆ

ยอมทำใหการแขงขนในสนามอบต.นเขมขนทสด ซงสอดคลองกบขอมล

จากพนทตวอยาง ชาวบานใหขอมลวา การเลอกตงระดบ อบต.มการ

แขงขนสงทสด เมอเทยบกบทงการเลอกตงระดบชาตและระดบอบจ.

และสดสวนการใชสทธเลอกตงของชาวบานกสงสดดวย 9 สอง จาก

ตรรกะขางตน อาจสรปเพมไดวา อตราการแลกเปลยน (Term of

Trade) ระหวางคะแนนเสยงกบผลงานของอบต.นาจะเปนประโยชนตอ

ชาวบานมากทสดเมอเทยบกบสนามการเมองอนๆ ในแงน ระดบการ

รบผดตอชาวบานของอบต.กนาจะสงกวาอปท.ประเภทอนดวย

9 เพงอาง


4.3 การมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถนและตนทนธรกรรมท

ตองจาย (Transaction Costs of Participation in Local

Politics)

การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในระดบทองถนถอไดวา

เปนหวใจสำคญของการปกครองสวนทองถน ทงน เพราะการปกครองสวน

ทองถน โดยหลกการหมายถงการกระจายอำนาจทงทางการเมองและ

การบรหารใหคนในชมชนเปนผกำหนดทศทางและการดแลแกปญหาของ

ชมชนเอง ดงนน การมสวนรวมของประชาชนจงแยกออกจากการปกครอง

ทองถนไมได (อรทย กกผล. 2550 : 87) และการมสวนรวมของ

ประชาชนในการเมองระดบทองถน ยงถอไดวาเปนหวใจสำคญในการ

พฒนาประชาธปไตยในระดบทองถน ทจะเปนรากฐานสำคญตอการ

พฒนาประชาธปไตยในระดบชาต

อยางไรกตาม การมสวนรวมทางการเมองของประชาชนมตนทน

ปฏบตการทางการเมอง (Political Transaction Cost) ทตองเสย หาก

ตนทนปฏบตการทางการเมองยงสงมากเพยงใด สงจงใจในการมสวนรวม

ทางการเมองยอมมนอยมากเพยงนน (รงสรรค ธนะพรพนธ. 2545 : 220)

ดงนน ในสวนนจะกลาวถงตนทนปฏบตการทางการเมองทเกดขน

จากการเขาไปมสวนรวมทางการเมองของประชาชนในทองถน ในกรณ

การเขาชอเสนอขอบญญตทองถน และการเขาชอถอดถอนผบรหารและ

สมาชกสภาทองถน ไลเรยงตามลำดบ

4.3.1 การเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

กฎหมายการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนทงสามระดบ (อบต.

มาตรา 71, เทศบาล มาตรา 61 ทว ,อบจ. มาตรา 52) กำหนดให

ประชาชนสามารถเขาชอเสนอขอบญญตทองถนได โดยใหเปนไปตาม

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.2542

ในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนตามพระราชบญญตดงกลาว

ประชาชนจะตองยนขอเสนอตอประธานสภาทองถน เพอนำเขาสการ

พจารณาของสภาทองถน (ด แผนภาพท 1 ในภาคผนวก) เมอสภาทองถน

ผานการพจารณารางดงกลาวและไดรบความเหนชอบจากสภา จะตอง

สงรางดงกลาวใหใหนายอำเภอ (ในกรณของ อบต.) หรอผวาราชการ

จงหวดพจารณา (ในกรณของเทศบาลและองคการบรหารสวนจงหวด)

ถานายอำเภอและผวาราชการจงหวดไมเหนชอบกบรางขอบญญต

ดงกลาว ใหสงรางขอบญญตนนพรอมดวยเหตผลไปยงสภาทองถนเพอ

พจารณาใหมได โดยในการพจารณาใหมถาสมาชกสภาทองถนมมต

ยนยนตามรางขอบญญตเดม ไมนอยกวาสองในสามของจำนวนสมาชก

สภาทองถนทงหมดเทาทมอย กใหผบรหารทองถนประกาศใชขอบญญต

นนตอไป (อบต. มาตรา 71, เทศบาล มาตรา 62, อบจ. มาตรา 53)

การเขาชอเสนอขอบญญตทองถนตามขนตอนดงกลาวมตนทน

ปฎบตการทเกดขน จากขอกำหนดทสำคญสองสวนคอ จำนวนผเขาชอ

เสนอขอบญญตทองถนและลกษณะของคำรอง


1)จำนวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.

2542 กำหนดใหผมสทธเลอกตงจำนวนไมนอยกวากงหนงของจำนวนผม

สทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนนน 10 มสทธเขาชอรองขอตอ

ประธานสภาทองถนเพอดำเนนการใหสภาทองถนพจารณาออกขอบญญต

ทองถนได (ม. 4)

10 เกณฑกงหนงของผมสทธเลอกตงนถกกำหนดโดยรฐธรรมนณฉบบป พ.ศ.2540 มาตรา

287 แตรฐธรรมนณฉบบป พ.ศ.2550 มาตรา 286 ไมกำหนดจำนวนผเขาชอรองขอ

จำนวน ผมสทธเลอกตง

(ใชจำนวน ประชากรแทน)

จำนวน อบต.

จำนวนเทศบาล

จำนวน อบจ.

จำนวน

ผเขาชอเสนอ

ขอบญญต (คน)

ตารางท 1 แสดงจำนวนองคการบรหารสวนตำบล/เทศบาลและจำนวน

ผเขาชอเสนอขอบญญตทองถนในแตละชวงของจำนวนผมสทธเลอกตง

1-5,000 5,001-10,000

10,001-20,000

20,001-50,000

50,001-100,000

มากกวา 100,000

2,302 2,855

574

35

1

10

733 838

296

104

27

75

-

-

-

-

-

-

1-2,500 2,501-5,000

5,001-10,000

10,001-25,000

25,001-50,000

มากกวา 50,000

ทมา : คำนวณจากขอมลของกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน และ สำนกงานคณะกรรมการการเลอกตง

จากขอมลในตาราง 1 แสดงใหเหนวาจำนวนประชากรทตอง

รวบรวมเพอเขาชอเสนอขอบญญตทองถนขององคกรปกครองสวนทองถน

ในแตละระดบมจำนวนทแตกตางกนขนอยกบจำนวนประชากรในพนท

โดยองคการบรหารสวนตำบลจำนวน 3,465 แหง และเทศบาลจำนวน

1,275 แหงหรอคดเปน 60% และ 63.5% ของจำนวน อบต. และ

เทศบาลทงหมดตามลำดบ จะตองรวบรวมรายชอประชาชนใหไดมาก

กวา 2,500 ราย ซงถอวาเปนจำนวนทคอนขางสงสำหรบประชาชนใน

ทองถน ในขณะทองคการบรหารสวนจงหวดทง 75 จงหวดหรอคดเปน

100% จะตองรวบรวมรายชอประชาชนใหไดมากกวา 50,000 ราย

การทพระราชบญญตดงกลาว กำหนดกฎเกณฑจำนวนประชาชน

ทตองเขาชอเสนอขอบญญตทองถน โดยไมคำนงถงขอเทจจรงเชง

ประชากรเปนผลใหองคกรปกครองสวนทองถนจำนวนมาก เสยโอกาสใน

การทประชาชนจะเขามามสวนรวมในกระบวนการดงกลาว เพราะตนทน

ทเกดขนจากการรวบรวมประชากรแปรตามจำนวนประชากรทตองรวบรวม

ซงขอมลในตารางไดแสดงใหเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนในระดบ

อบต. และเทศบาลมากกวา 60% มตนทนในการรวบรวมรายชอคอนขาง

สง และตนทนดงกลาวมคาสงมากสำหรบองคกรปกครองสวนทองถน

ระดบจงหวด นอกจากนน จำนวนดงกลาว ยงถอไดวาเปนจำนวนทสง

มากเมอเปรยบเทยบกบการเขาชอเสนอกฎหมายในระดบประเทศ

ทกำหนดใหประชาชนทมสทธเลอกตงเพยง 10,000 รายหรอคดเปน

1 ตอ 4,400 เทาของประชากรทงประเทศ สามารถเขาชอเพอเสนอ

กฎหมายได ดงกรณของ อบจ.ทผรองในทกจงหวดจะตองรวบรวมใหได

มากกวาหาหมนรายชอ


2)ลกษณะคำรอง

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.

2542 กำหนดใหคำรองขอใหประธานสภาทองถนดำเนนการใหสภา

ทองถนพจารณาออกขอบญญตทองถน ตองมรายละเอยดดงตอไปน

(มาตรา 5)

(1) ชอ ทอย และลายมอชอของผเขาชอทกคน พรอมทงสำเนา

บตรประจำตวประชาชน

(2) รางขอบญญตทองถนซงตองมขอกำหนดทชดเจนเพยงพอวาม

ความประสงคจะตราขอบญญตทองถนในเรองใดทอยในอำนาจหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถนนน

(3) รายชอผแทนของผเขาชอทจะมอำนาจดำเนนกจการทเกยวของ

กบการเสนอและการพจารณาขอบญญตทองถน

(4) คำรบรองของผแทนของผเขาชอตาม (3) วาผเขาชอทกคน

เปนผมสทธเลอกตง

การทพ.ร.บ. ดงกลาว กำหนดใหประชาชนทยนเสนอขอบญญต

ทองถน จะตองรวบรวมสำเนาบตรประชาชนของผทเขาชอ สะทอนให

เหนถงตนทนปฎบตการทางการเมองทเกดขนจากการรวบรวมรายชอ ซง

จะมคามากนอยเพยงใด ยอมขนอยกบรายชอทตองรวบรวม สวนการ

กำหนดใหประชาชนตองแนบรางขอบญญตทองถน ในการเสนอ

ขอบญญตทองถนนน ถอไดวาเปนตนทนปฎบตการทางการเมองท

คอนขางสง สำหรบประชาชนในทองถน เพราะในการรางขอบญญต

ทองถน ตองอาศยความรความสามารถในทางกฎหมาย ซงอาจอยนอก

ขอบขายความสามารถของประชาชนในทองถน

จากทกลาวมาจะเหนวาการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน ม

ตนทนปฎบตการทางการเมองสง โดยเกดจากการกำหนดหลกเกณฑ

จำนวนผเขาชอ โดยไมคำนงถงขอเทจจรงของประชากรในทองถนและ

การกำหนดใหมการแนบรางขอบญญตทองถนเขาไปในการเสนอ

ขอบญญต ซงสอดคลองกบผลการศกษาของ อรทย กกผล (2550) ทได

ชใหเหนปญหาการมสวนรวมในการออกขอบญญตทองถน เกดจากการ

กำหนดใหประชาชนแนบขอบญญตทองถน และงานศกษาของ ศรลดา

ประสบทรพย (2545) ทไดชใหเหนวาเกดจากขอกำหนดจำนวนประชากร

ในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

เมอการมสวนรวมในการเสนอขอบญญตทองถนมตนทนปฎบต

การทางการเมองสงและประชาชนตองแบกรบภาระดงกลาว เปนเหต

ใหการเขาชอเสนอกฎหมายในระดบทองถนเปนไปไดยาก ประชาชนจงไมม

แรงจงใจในการทจะเขาไปมสวนรวมในกระบวนการดงกลาว จงไมนา

แปลกใจทแมกฎหมายดงกลาว จะเปดชองใหประชาชนมสทธเสนอราง

กฎหมายในระดบทองถนมานานนบทศวรรษ แตมประชาชนในทองถน

เสนอขอบญญตทองถนเพยงกรณเดยว 11

11 กรณของเทศบาลตำบลสเทพ ประชาชนไดเสนอขอบญญตควบคมการสรางอาคารสง


4.3.2 การเขาชอถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน

กฎหมายจดตงทองถนขององคกรปกครองสวนทองถนทงสาม

ระดบ(อบต. มาตรา 47 ตร และ มาตรา 64 ,เทศบาล มาตรา 19 และ

มาตรา 48 ปญจทศ, อบจ. มาตรา 11 และมาตรา 36) กำหนดให

ประชาชนสามารถเขาชอเพอถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถนได

โดยใหเปนไปตามพระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอน

สมาชกและผบรหารทองถน พ.ศ.2542

ในกระบวนการยนถอดถอน ประชาชนทตองการยนถอดถอน

จะตองยนคำรองในการถอดถอนตอผวาราชการจงหวด ซงผวาราชการ

จงหวดจะตองทำการตรวจสอบเอกสารดงกลาว พรอมทงแจงไปยงผถก

รองเรยน เพอชแจงขอเทจจรง และในขณะเดยวกนกตองแจงไปยง

ทมา : พ.ร.บ. วาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกและผบรหารทองถน พ.ศ.2542

ตารางท 2 แสดงเกณฑการกำหนดจำนวนผเขาชอถอดถอนสมาชก

และผบรหารทองถน

ผมสทธเลอกตง เกน 500,000 - 1,000,000 คน

ผมสทธเลอกตง ไมเกน 100,000 คน

จำนวนผมสทธเลอกตงของอปท.

ผมสทธเลอกตง เกน 100,000 - 500,000 คน

ผมสทธเลอกตง เกน 1,000,000 คน

จำนวนผเขาชอถอดถอน ไมนอยกวา 1 ใน 5

จำนวนผเขาชอถอดถอน

ไมนอยกวา 20,000 คน



ตารางท 3 แสดงจำนวนองคกรปกครองสวนทองถนในแตละระดบทม

จำนวนประชากรตามเกณฑทกำหนด

- ผมสทธเลอกตง ไมเกน 100,000 คน

จำนวนผมสทธเลอกตงของอปท.

ผมสทธเลอกตง เกน 100,000 - 500,000 คน

ผมสทธเลอกตง เกน 500,000 - 1,000,000คน

ผมสทธเลอกตง เกน 1,000,000 คน

1,998

จำนวนอบต.

จำนวนเทศบาล

จำนวนอบจ.

10 42

5,767

-

-

- - 5

- 27

ทมา : ขอมลจากกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน และ สำนกงานคณะกรรมการ การเลอกตง

คณะกรรมการการเลอกตงประจำจงหวด ใหดำเนนกระบวนการลงคะแนน

เสยงถอดถอน (ดแผนภาพท 2 ในภาคผนวก) ในกระบวนการดงกลาว

ประชาชนจะตองเปนผแบกรบตนทนทเกดจากการรวบรวมรายชอเพอยน

ถอดถอน

พระราชบญญต วาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชก

และผบรหารทองถน พ.ศ.2542 กำหนดหลกเกณฑจำนวนผเขาชอ

ถอดถอนผบรหารทองถนและสมาชกสภาทองถน ดงแสดงในตารางท 2

จากหลกเกณฑดงกลาว เมอดจากประชากรทอยในเขตองคกร

ปกครองสวนทองถน (ดตารางท 3) จะพบวาองคกรปกครองสวนทองถน

ในระดบองคการบรหารสวนตำบล ตกอยภายใตหลกเกณฑท 1 จำนวน

5,767 แหงหรอคดเปน 100% ของจำนวนอบต. ทงหมด สวนเทศบาล


ทมา

: ขอม

ลจาก

กรมส

งเสร

มการ

ปกคร

องสว

นทอง

ถน แ

ละ ส

ำนกง

านคณ

ะกรร

มการ

การเลอ

กตง

ตารา

งท 4

แสด

งจำน

วนอง

คการ

บรหาร

สวนต

ำบล/

เทศบ

าลแล

ะจำน

วนผเ

ขาชอ

ถอดถ

อนใน

แตละ

ชวงข

องจำ

นวนผ

ม

สทธเ

ลอกต

ง (เก

ณฑ 1

ใน

5)

จำน

วนผม

สทธเ

ลอกต

ง

(ใชจ

ำนวน

ประ

ชากร

แทน

)

จำน

วน

อบต.

จำน

วน

เทศบ

าล

จำน

วน

ผเขา

ชอ

ถอดถ

อน

จำน

วน3

ใน

4ขอ

งผมา

ใช

สทธ

กรณ

ใช

สทธ

100%

จำน

วน3

ใน

4ขอ

งผมา

ใช

สทธ

กรณ

ใช

สทธ

80%

จำน

วน3

ใน

4ขอ

งผมา

ใช

สทธ

กรณ

ใช

สทธ

60%

5,00

1-10

,000

5,00

1-10

,000

มากก

วา 1

0,00

0

2,85

5

2,85

5

610

733

838

1,00

1-2,00

0

427

มากก

วา

2,00

0

838

1-3,75

0

3,75

1-7,50

0 3,00

1-6,00

0

มากก

วา

7,50

0

1-3,00

0

มากก

วา

6,00

0

1-2,25

0

2,25

1-3,60

0

มากก

วา

3,60

0

ตกอยภายใตหลกเกณฑดงกลาวจำนวน 1,998 แหงหรอคดเปน 99.5%

ของจำนวนเทศบาลทงหมด โดยภายใตหลกเกณฑดงกลาว ผเขาชอ

ถอดถอนจะตองรวบรวมรายชอใหไดจำนวนไมนอยกวา 1 ใน 5 ของผม

สทธเลอกตงในพนท จากหลกเกณฑดงกลาว จะพบวาองคการบรหาร

สวนตำบลจำนวน 3,465 แหงคดเปน 60% ของจำนวนอบต. ทงหมด

(ดตารางท 4) และเทศบาลจำนวน 1,265 แหง คดเปน 63.3% ของ

จำนวนเทศบาลทงหมด จะตองรวมรวมรายชอประชาชนใหเกน 1,000

รายขนไป(ตวเลขจะเพมสงขนตามจำนวนผมสทธเลอกตง) ซงจำนวน

ดงกลาว ไดสรางตนทนทคอนขางสงสำหรบประชาชนในทองถน จงไม

นาแปลใจทแมจะมการบงคบใชพระราชบญญตดงกลาวมานานนบ

ทศวรรษ แตมการยนถอดถอนทเกดขนจรงเพยง 9 ครง (ดตารางท 5)

สำหรบองคการบรหารสวนจงหวด จากตารางท 3 พบวา องคการ

บรหารสวนจงหวด จำนวน 42 แหง อยภายใตหลกเกณฑท 2 ซงจะตอง

รวบรวมรายชอใหไดไมนอยกวา 20,000 ราย สวนอก 21 จงหวดตอง

รวบรวมรายชอใหไดไมนอยกวา 25,000 ราย และอก 5 จงหวดตองรวม

รวมรายชอใหไดไมตำกวา 30,000 ราย ซงจำนวนดงกลาวนอกจากจะ

สะทอนใหเหนตนทนปฏบตการทางการเมองทสงแลว ยงสะทอนใหเหน

วา จำนวนดงกลาวเปนจำนวนทสงมากเมอเทยบกบการยนถอดถอน

ผดำรงตำแหนงทางการเมองในระดบชาต ทกำหนดใหรวบรวมรายชอ

เพยง 20,000 คน หรอคดเปน 1 ตอ 2,200 เทาของประชากรทง

ประเทศ จากสถตการยนถอดถอนสมาชกและผบรหารทองถนทผานมา

พบวา (ดตารางท 5) ไมมการยนถอดถอนในองคกรปกครองสวนทองถน

ขนาดใหญ (เทศบาลเมอง, เทศบาลนคร, องคการบรหารสวนจงหวด)


ยงไปกวานน การใชหลกเกณฑจำนวนผเขาชอยนถอดถอนท

เหมอนกนระหวางผบรหารและสมาชกสภาทองถน ยงเปนผลใหการยน

ถอดถอนสมาชกสภาทองถนเปนไปไดยาก โดยเฉพาะอยางยง ในองคกร

ปกครองสวนทองถนขนาดใหญ เพราะประชาชนตองประสบกบตนทนใน

การรวบรวมรายชอทสงและไมสมเหตสมผล ตวอยางเชน ในองคการ

บรหารสวนตำบล ก มผมสทธเลอกตงทงสน 3,000 คน และหมบาน ข

ซงเปนหมบานทอยในตำบล ก มผมสทธเลอกตง 200 คน มสมาชกสภา

องคการบรหารสวนตำบล 2 คน หากประชาชนในหมบานดงกลาว

ตองการยนถอดถอนสมาชกสภาในหมบานของตน จะตองรวบรวมราย

ชอเพอยนถอดถอนใหไดไมตำกวา 600 คน มากกวาประชากรทมสทธ

เลอกตงในหมบานถง 3 เทา ซงแทบจะเปนไปไมไดเลยทจะสำเรจ

ดงเชนกรณการยนถอดถอน สมาชกสภาองคการบรหารสวนตำบล

หม 11 อบต.โนนภบาล อ.แกดำ จ.มหาสารคาม ทการยนถอดถอน

ดงกลาวไมนำไปสการลงคะแนนเสยง เพราะผเขาชอถอดถอนมจำนวน

ไมถงหนงในหาของผมสทธเลอกตงในเขต นอกจากนน ยงพบวา ตลอด

ระยะเวลาทผานมานบทศวรรษมการยนถอดถอน สมาชกสภาทองถน

เพยงกรณเดยวและเกดขนในองคกรปกครองทองถนขนาดเลก ไมปรากฎ

วาเกดขนในองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญระดบเทศบาลและ

องคการบรหารสวนจงหวด (ดตารางท 5)

นอกจากประชาชนจะตองประสบกบตนทนปฏบตการทางการ

เมองทเกดจากการรวบรวมรายชอในระดบทสงแลว เมอมการลงคะแนน

เสยงถอดถอน กเปนไปไดยากทการยนถอดถอนดงกลาวจะประสบผล

สำเรจ ทงนเพราะ การยนถอดถอนจะประสบความสำเรจกตอเมอม

ประชาชนออกมาใชสทธเกนกงหนงของผมสทธเลอกตงและมจำนวน

12 เกณฑมากกวาสามในส และเกณฑเกนกงหนงนนกำหนดโดยรฐธรรมนณฉบบ พ.ศ.2540

มาตรา 286 แตมาตรา 285 แหงรฐธรรมนณฉบบ พ.ศ.2550 ตดเกณฑทงสองออก ดงนน

หากมการแกไขพ.ร.บ.ฉบบนโดยกำหนดใหใชเกณฑทออนลงกจะไมเปนการละเมดรฐธรรมนญ

ผเหนดวยวาจะถอดถอนผบรหารหรอสมาชกสภาทองถนมากกวา 3 ใน

4 ของผมาใชสทธ 12 ตารางท 4 ไดแสดงใหเหนจำนวนผมสทธเลอกตงท

ตองแสดงความเหนดวยในกรณทประชาชนออกมาใชสทธในระดบตางๆ

โดยจะพบวา จำนวนดงกลาวเปนจำนวนทคอนขางสง ซงจากสถตการยน

ถอดถอนสมาชกและผบรหารทองถน (ด ตารางท 5) พบวา แมจะมการ

ยนถอดถอนถง 9 ครง แตมการยนถอดถอนทสำเรจเพยง 3 ครง โดย

สาเหตสวนใหญทการยนถอดถอนไมสำเรจเกดจากมผลงคะแนนเหนดวย

ใหถอดถอนผบรหารทองถน นอยกวา 3 ใน 4 ของผมาใชสทธ

จากทกลาวจะเหนวา การยนถอดถอนสมาชกผบรหารทองถน ม

ตนทนปฏบตการทางการเมองทสง โดยเฉพาะในองคกรปกครองสวน

ทองถนทมประชากรมากกวา 5,000 ขนไป ซงมมากถง 60% ในกรณ

ขององคการบรหารสวนตำบล 63.5% ในกรณของเทศบาล และ 100%

ในกรณขององคการบรหารสวนจงหวด สวนการยนถอดถอนสมาชกสภา

ทองถน พบวามความเปนไปไดนอย ซงนอกจากการยนถอดถอนจะ

ประสบปญหาทมตนทนปฏบตการทสงแลว ยงประสบปญหาความเปนไป

ไดยากทการยนถอดถอนจะประสบความสำเรจ ซงสอดคลองกบผลการ

ศกษาของ วฒสาร ตนไชย (2548) ทไดชใหเหนวาการกำหนดใหการ

ลงชอถอดถอนจะประสบผลสำเรจเมอมผมาลงคะแนนเสยงมากกวากง


1. อบต.โพนงาม อ.โกสมพสย

จ.มหาสารคาม

พนทยนถอดถอน

2 ก.พ. 2546

วน/เดอน/ป

มตไมพนตำแหนง

ผลการยนถอดถอน

2. อบต.โนนภบาล อ.แกดำ

จ.มหาสารคาม

(ถอดถอนสมาชกสภาตำบล หม 11)

2 ก.พ. 2546 ไมมการลงคะแนนเสยง

ถอดถอน เนองจากผเขา

ชอถอดถอนมจำนวน

ไมถงหนงในหาของผม

สทธเลอกตงในเขต

3. อบต.หวยโกน อ.เฉลมพระเกยรต

จ.นาน

28 ม.ค. 2550 พนจากตำแหนง

4. อบต.ปาแฝก อ.พรเจรญ

จ.หนองคาย

17 ม.ค. 2550 มตไมพนตำแหนง

5. อบต.หาดสง อ.โกรกพระ

จ.นครสวรรค

18 ม.ค. 2550 มตไมพนตำแหนง

6. อบต.พระธาต อ.เชยงกลาง

จ.นาน

7. อบต.นาเสยว อ.เมอง

จ.ชยภม

12 ม.ค. 2551

27 ม.ค. 2551

มตไมพนตำแหนง

พนจากตำแหนง

8. เทศบาลตำบลบานเกาะ อ.เมอง

จ.อตรดตถ

7 ธ.ค. 2551 มตไมพนตำแหนง

9. อบต.โนนแดง อ.บานเขวา

จ.ชยภม

7 ม.ค. 2552 พนจากตำแหนง

ทมา : พ.ร.บ. วาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกและผบรหารทองถน พ.ศ.2542

ตารางท 5 แสดงสถตการการยนถอดถอนผบรหารทองถน หนงและตองเหนดวยวาจะถอดถอนผบรหารทองถนมากกวา 3 ใน 4

ของผมาใชสทธ เปนปจจยทมผลตอความลมเหลวในการถอดถอน

ผบรหารทองถน

สรปแลว แมรฐธรรมนญและกฎหมายจดตงองคกรปกครองสวน

ทองถน มเจตนารมณทจะสงเสรมใหเกดการมสวนรวมของประชาชนใน

ระดบทองถน เปดโอกาสใหประชาชนสามารถยนถอดถอนสมาชกสภาและ

ผบรหารทองถน และสามารถเขาชอเสนอขอบญญตทองถน แตการ

ออกแบบดงกลาว มไดคำนงถงตนทนปฎบตการทางการเมองทเกดขน

ทำใหการเขาไปมสวนรวมทางการเมองผานกลไกสองประการน มตนทนสง

และประชาชนตองเปนผแบกรบตนทนเหลานน เปนผลใหประชาชนไมม

แรงจงใจในการเขาไปมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถน ทำใหกลไก

เหลานไมมประสทธผลในทางปฏบต ดงนน นอกจากกลไกการเลอกตงแลว

กลไกอนทางกฎหมายทจะบงคบใหผดำรงตำแหนงทางการเมองของอปท.

รบผดชอบตอประชาชนในเขตเลอกตงของตวเองจงไมมผลในทางปฏบต

ขอสงเกตอกประการหนงคอ กฎหมายในระดบ พ.ร.บ. ซงในกรณน

คอ พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.2542

และพ.ร.บ.จดตงอปท.ทงสามประเภทนน มผลบงคบใชถาวรกวากฎหมาย

รฐธรรมนญเสยอก กลาวคอ ทงๆ ทรฐธรรมนญฉบบ พ.ศ.2550 ได

ตดเกณฑเชงจำนวน ซงมผลทำใหตนทนปฏบตการทางการเมองสงออก

แลวกตาม แตกมไดมการแกกฎหมายในระดบพ.ร.บ.ใหอนวตรตาม

เจตนารมณของรฐธรรมนญฉบบใหม


4.4 การรบผดของฝายบรหารและสมาชกสภาอบต.ตอรฐ

พ.ร.บ.จดตงองคกรปกครองสวนทองถน (อปท.) ทงสามประเภทคอ

อบต. เทศบาล และอบจ.ไดกำหนดอำนาจและกลไกหลากหลายประการ

ซงทำใหอปท.ตองรบผดตอรฐ แตการรบผดตอรฐในอปท.แตละประเภท

จะแตกตางกน โดยองคการบรหารสวนตำบลจะตองรบผดตอรฐมากทสด

รองลงมาคอเทศบาล สวนองคการบรหารสวนจงหวดมระดบการรบผดตอ

รฐนอยทสด กลาวอกแบบคอกฎหมายใหอำนาจกระทรวงมหาดไทยมาก

ทสดในการกำกบ-ควบคมอบต. (ดตารางท 2 เปรยบเทยบอำนาจการ

กำกบอปท.ของรฐ ภาคผนวก) อำนาจและกลไกเหลานมหลายลกษณะ

ดงรายละเอยดตอไปน

4.4.1 อำนาจการระงบการปฏบตราชการ ยบสภา และสงใหพน

จากตำแหนง

กฎหมายใหอำนาจรฐสวนกลางผานกลไกของกระทรวงมหาดไทย

ในการกำกบควบคมอบต.ไวอยางกวางขวางในมาตรา 90, 91, 92 ซง

เปนอำนาจระงบการปฏบตงานของนายกอบต. อำนาจยบสภาและปลด

ผบรหารของอบต.พนจากตำแหนงตามลำดบ ทงๆ ท อำนาจในสาม

มาตรานเปนอำนาจท “รนแรง” แตทงสามมาตรากลบมลกษณะรวมคอ

การมอบอำนาจใหนายอำเภอและผวาราชการจงหวดสามารถใชสทธ

อตวนจฉยอยางกวางขวางมาก จนอาจกลาวไดวา มอำนาจระดบ “ครอบ

จกรวาล” ดงน

นายอำเภอมอำนาจเรยกสมาชกสภา ฝายบรหารอบต. ตลอดจน

เจาหนาททกระดบมาทำการสอบสวน รวมทงเรยกเอกสารและรายงานใดๆ

มาตรวจสอบ เมอตรวจสอบแลวเหนวานายกอบต.อาจปฏบตในทางทเสย

หายแกอบต.เอง หรอแกราชการ และเมอนายอำเภอแนะนำตกเตอนแลว

ไมปฏบตตาม ในกรณฉกเฉนใหนายอำเภอมอำนาจออกคำสงระงบการ

ปฏบตงานของนายกอบต.ได แลวคอยรายงานใหผวาฯ ชขาด (ม.90)

เหนไดวา นายอำเภอมอำนาจวนจฉยสงมากในการตดสนวาการกระทำใด

อาจทำใหเสยหาย หรออะไรเปนกรณฉกเฉน

มาตรา 91 ระบวา “เพอคมครองประโยชนของประชาชน” ในเขต

อบต.หรอของประเทศเปนสวนรวม นายอำเภออาจเสนอความเหนตอผวาฯ

ใหยบสภาอบต.กได หากผวาฯ เหนดวย กเพยงแตตองแสดงเหตผลไว

ในคำสงยบสภา เหนไดวาการกำหนดเงอนไขแหงการสงยบสภาเพยง

“เพอคมครองประโยชนของประชาชน” นนเปนเงอนไขในระดบ “ครอบ

จกรวาล” ขอจำกดการใชอำนาจของผวาราชการในกรณนมเพยงแคตอง

ระบ “เหตผล” ซงอาจเปนอะไรกไดไวในคำสงเทานน

นอกจากลกษณะครอบจกรวาลแลว อำนาจในสองมาตราขางตน

ยงอาจมลกษณะการใชอำนาจกอนผลของการกระทำจะปรากฎ

(Preemptive) อกดวย ซงผใชอำนาจหลกเลยงไมไดทจะตองคาดการณ

ไปขางหนาวา การกระทำใดจะกอใหเกดผลในลกษณะท “อาจทำใหเสย

หาย” หรอจะเปน “ผลรายแกประโยชนของประชาชน” คำถามคอผใช

อำนาจสามารถคาดการณผลของการกระทำหนงๆ ไดแมนยำเพยงใด

ลกษณะ “ครอบจกรวาล” กปรากฎเชนกนในมาตรา 92 ซงให

อำนาจนายอำเภอเสนอผวาฯ ใหสงใหนายก รองนายก ประธานและรอง

ประธานสภาอบต.พนจากตำแหนง หากผดำรงตำแหนงขางตนกระทำ

การ “ฝาฝนตอความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของประชาชน หรอ

ละเลยไมปฏบตตามหรอปฏบตการไมชอบดวยอำนาจหนาท” และให


คำสงของผวาฯเปนทสด คำถามคอ อะไรจะเปนเกณฑในการระบวา

การกระทำใดเปนการฝาฝนตอความสงบเรยบรอยหรอสวสดภาพของ

ประชาชน ยงไปกวานน การกำหนดใหคำสงของผวาฯ เปนทสดนน

ยอมเทากบการตดสทธของผถกกลาวหาในการอทธรณคำสง ทงๆ ท

ผถกสงใหพนจากตำแหนงจะถกตดสทธในการลงสมครรบเลอกตงระดบ

ทองถนถง 5 ป

ดงนน จงอาจสรปไดวา อำนาจทรนแรงในทงสามกรณและเงอนไข

ของการใชอำนาจทมลกษณะ “ครอบจกรวาล” และเบดเสรจเดดขาด

แตนายอำเภอและผวาฯ กลบเปนทงผกลาวหา ผสอบสวน และเปนผใช

ดลพนจสงลงโทษโดยไมสามารถอทธรณได อำนาจทเขมขนในระดบน

ยอมสรางแรงจงใจสงมากใหผดำรงตำแหนงทางการเมองทงหมดใน

ระดบอบต. อาจตองสยบยอมตออำนาจสงการของขาราชการรฐสวนกลาง

ทงๆ ทเขาเขาสตำแหนงจากการเลอกตงของประชาชน

3.4.2 อำนาจอนมต-ยบยง

พ.ร.บ.จดตงอปท.นอกจากใหอำนาจควบคมอยางกวางขวางใน

หวขอขางตนแลว ยงมอบอำนาจใหขาราชการมหาดไทยสามารถ

แทรกแซงการทำงานของอปท.ไดสงผานอำนาจอนมต ยบยง เชนเดยว

กบขางตน มหาดไทยมอำนาจแทรกแซงการทำงานของอบต.มากทสดใน

บรรดาอปท. อนมรายละเอยดดงน

กลาวไดวา อำนาจอนมต-ยบยงแทรกแซงการทำงานของอบต.

ทสำคญทสดมอยสองประการคอ

หนง อำนาจแทรกแซงกระบวนการกำหนดงบประมาณรายจาย

(มาตรา 87) นอกจากกฏหมายจะกำหนดใหนายกอบต.เสนอราง

งบประมาณตามระเบยบและวธการทมหาดไทยกำหนดแลว ผวาราชการ

จงหวดยงเปนผตดสนชขาด (Veto Player) ในการเปนผอนมตคน

สดทาย เนองจากมาตรานกำหนดวา เมอรางงบประมาณผานความ

เหนชอบจากสภาอบต.แลว ใหเสนอตอนายอำเภอเพอพจารณาอนมต

หากนายอำเภอไมอนมตรางขอบญญตรายจายประจำปใหแจงเหตผล

และสงกลบไปยงสภาอบต. ถาสภาอบต.มมตยนยนตามรางเดม ให

นายอำเภอสงไปใหผวาราชการจงหวด ถาผวาฯเหนชอบกบรางดงกลาว

กใหสงรางไปยงนายอำเภอเพอลงชออนมต หากผวาฯไมเหนชอบกใหราง

ขอบญญตนนอนตกไป

เปนทนาสงเกตวา ผวาฯ ไมจำเปนตองใหเหตผลเลยวา เหตใดจง

ไมเหนดวยกบรางนน กลาวอกแบบคอ ผวาฯ มอำนาจสมบรณในการ

ชขาดการผานรางงบประมาณของอบต. ดงนน อำนาจตามมาตรานจง

สรางแรงจงใจใหนายกอบต.ตองเกรงใจนายอำเภอ และอาจตองสรางสาย

สมพนธทดตอผวาราชการจงหวด ซงทำใหเกดการตอรองผลประโยชน

ระหวางกนเกดขน (ตวอยาง ดกรอบท 1)

สอง นายอำเภอมอำนาจยบยงรางขอบญญต ซงผานความเหน

ชอบของสภาอบต.แลว ตามอำนาจในมาตรา 71 เนองจากกฎหมาย

กำหนดใหสภาอบต.ตองเสนอรางขอบญญตทผานความเหนชอบแลวให

นายอำเภอพจารณา หากนายอำเภอไมเหนชอบกบราง กใหสงคนแกสภา

อบต.เพอพจารณาใหม หากสภาตองการยนยนรางขอบญญตเดม กตอง

ลงมตดวยเสยงสองในสามของจำนวนสมาชกสภา จงจะสามารถประกาศ

ใชขอบญญตนได สรปไดวา ความเหนของนายอำเภอมคณคาเทยบเทา


13 สมภาษณนายกอบต.แหงหนงในจงหวดนครปฐม ณ วนท 11 เมษายน 2553 14 สมภาษณนายกอบต.แหงหนงในจงหวดปรมณฑลของกทม. ณ วนท 1 พฤษภาคม

2554

กบความเหนของสมาชกสภาอบต. ซงผานการเลอกตงจำนวนสองใน

สามเลยทเดยว เหนไดชดเจนวา อำนาจอนมต-ยบยงในสองประเดนขาง

ตนนน กระทบกบสาระหลกในการปกครองตนเองของทองถน ทตองม

อสระจากรฐสวนกลางตอการตดสนใจเกยวกบกจการของทองถน ทงใน

แงของความเปนอสระในการกำหนดงบประมาณและการออกขอบงคบ

ของทองถน

นอกจากอำนาจแทรกแซงในสองประเดนขางตน ซงถอไดวากระทบ

กบ “หวใจ” ของความเปนอสระของทองถน ซงกคอความเปนอสระ

ทางการเงนและความเปนอสระของการออกขอกำหนดทองถนแลว

กฎหมายฉบบนยงใหอำนาจนายอำเภอเปนผอนญาตใหเปด-ขยายเวลา

ประชมวสามญ และขยายเวลาในการประชมสมยสามญของสภาอบต.

(ม.54-55) อกดวย คำถามคอ มเหตผลใดทจะตองควบคมการทำงาน

ขององคกรทองถนในรายละเอยดระดบน ซงหากไมมความจำเปน กจะ

เปนการขดขวางการทำงานของทองถนแทน

4.4.3 อำนาจในการสงการและกำหนดขอบเขตอำนาจหนาทของ

อบต.

ในการกำหนดอำนาจหนาทของอบต.นน กฎหมายออกแบบให

อำนาจหนาทของรฐสวนกลางมฐานะทเหนอกวาอำนาจหนาทของทองถน

อยางชดเจน ดงสองประเดนตอไปนคอ

หนง ภายใตมาตรา 67 ซงกำหนดหนาทหลากหลายประการท

อบต.ตองทำนน ม.67 (9) กำหนดใหอบต. “ปฏบตหนาทอนตามททาง

ราชการมอบหมายโดยจดสรรงบประมาณหรอบคลากรใหตามความจำเปน

กรอบท 1

ตวอยางนายอำเภอในจงหวดนครปฐมตอรองกบ

นายกอบต. แหงหนงวาใหอบต.ตงงบประมาณสนบสนน

กจกรรมวนแมของทางอำเภอ เนองจากทางอำเภอไมมงบประมาณ

ในเรองน 13 เพอแลกกบการอนมตรางงบประมาณ ในอกกรณ

หนง นายอำเภอในจงหวดปรมณฑลรอบกทม.ทำหนงสอขอรบ

การสนบสนนทางการเงนไปยงอบต.แหงหนงในเดอน พฤษภาคม

2554 จำนวนทงสน 7 รายการดงนคอ โครงการปองกนแกไข

ปญหาเอดส และตอสยาเสพตด ซงเปนโครงการทอบต.ทำใน

พนทของตวเองอยแลว โครงการจดการแขงขนฟตบอล อดหนน

กงกาชาด ฝกอบรมสมาชกอาสารกษาดนแดน (ซงไมจำเปน

เพราะไมใชเมองชายแดน ในทศนะของนายกอบต.) การรกษา

ความเรยบรอย การจดทำแผนพฒนาหมบาน รวมเปนเงนทงสน

1 แสนบาทเศษ แมวานายกทานนจะไมเหนดวย แตกตองใหเงน

อดหนน เนองจากตองการรกษาความสมพนธทดกบนายอำเภอ

นายกทานนเลาตอไปวา ในหลายกรณ โดยเฉพาะอยางยงในภาค

อสานอบต.ถก “ตอรอง” หนกมาก บางครงในรปแบบ “หนงสอ

ลอย” ซงกคอการขอเงนแบบปากเปลาจากทางอำเภอ พรอม

กบกลาววา “หากทางอำเภอขอใหเรา “ดแล” แลวเราไมจดให

ตอไปกจะทำงานดวยกนยาก 14


และสมควร” ดงนน รฐสวนกลางจงสามารถสงการใหอบต.ปฏบตตาม

นโยบายของสวนกลางได โดยไมจำเปนตองปรกษาหารอ หรอไดรบความ

ยนยอมจากอบต. ในแงนอบต.จงมฐานะเปนเชนกลไกรฐประเภทอนๆ

สอง มาตรา 69 ซำเตมมาตราขางตนโดยระบวา อำนาจหนาท

ตามกฎหมายของอบต.นน “ไมเปนการตดอำนาจหนาทของกระทรวง

ทบวง กรม หรอองคการหรอหนวยงานของรฐ ในอนทจะดำเนนกจการ

ใดๆ” เพยงแตหนวยงานเหลานน “นำความเหนของอบต.ไปประกอบ

การพจารณาดำเนนกจการนนดวย” ดงนน เมอหนวยงานของรฐ

พจารณาความเหนของอบต.แลวจะไมทำตามกยอมได ทงๆ ทอบต.เปน

ตวแทนของคนในพนท ขอบญญตในสองมาตราน จงเปนการยนยนถง

ความเหนอกวาของรฐสวนกลางตออำนาจหนาทของอบต. และสามารถ

สงการใหอบต.ทำงานตามทสวนกลางตองการได และหนวยงานเหลาน

ไมจำเปนตองฟงเสยงของอบต. จงไมแปลกเลยทหลากหลายโครงการ

ของรฐ เชนการสรางโรงไฟฟา สายสงแรงสง หรอเขอน ซงไมเปนท

ตองการของคนในพนทจะเกดขนได

ตวอยางหนงทแสดงใหเหนความเหนอกวาของหนวยงานรฐอยาง

ชดเจน (ดในกรอบท 2)

กรอบท 2

ตวอยางของอบต.แหงหน งในอำเภออมกอย

จ.เชยงใหมทมพนทของทงตำบลตงอยในเขตปาสงวน ทำให

ไมมผใดเลยทมเอกสารสทธในทดนของตน เนองจากพชททำ

กำไรใหชาวบานมากทสดคอการปลกกระหลำปลและมะเขอเทศ

ดงนน สงทชาวบานตองการจากอบต.คอการสรางถนน เพอ

การขนสงพชผลออกสตลาด และอางเกบนำ ตามกฎหมาย

ปาไมหากบงคบใชอยางเขมงวดแลว ตำบลนจะดำรงอยไมไดเลย

โดยไมตองพดถงการสรางโครงสรางพนฐานทงสอง เพอแก

ปญหาน อบต.และหนวยงานปาไมจงสรางขอตกลงรวมอยาง

ไมเปนทางการขนคอ ปาไมอนญาตใหทำการกอสรางได แต

หามใชเครองจกรกลขนาดใหญและจะยดเครองจกรหากม

การนำมาใช เนองจากกลววาจะมการลกลอบนำเครองจกรเหลาน

ไปขยายพนทเพาะปลก อนเปนการทำลายปาไม ในแงนความ

ตองการโครงสรางพนฐานของชาวบานจงถกจำกดโดยหนวยงาน

ของรฐ (Garden, Lebel, and Charunee, 2010, 152-153)


4.4.4 อำนาจในการกำกบการปฏบตงานของอบต.ผานการ

กำหนดกฎระเบยบตางๆ

มาตรา 88 กำหนดวา ระเบยบวาดวยการคลง การงบประมาณ

การโอนการจดการทรพยสน การซอ การจาง คาตอบแทน และคาจาง

ใหเปนไปตามระเบยบทกำหนดโดยกระทรวงมหาดไทย รวมทงใหอำนาจ

แกมหาดไทยทจะออกระเบยบเกยวกบการดำเนนงานอนๆ ใหอบต.

ปฏบตได โดยระเบยบตางๆ นนตอง “คำนงถงความเปนอสระความ

คลองตวและความมประสทธภาพ” ในการทำงานของอบต.ดวย สรปแลว

มหาดไทยนอกจากมอำนาจควบคมอบต.ผานเครองมอตางๆ ทกลาวมา

ขางตนแลว ยงควบคมผานการออกระเบยบจำนวนมากอกดวย การณ

ปรากฎวา ระเบยบในหลายกรณมไดคำนงถงความเปนอสระความคลองตว

และความมประสทธภาพในการทำงานของอบต. (ดตวอยาง ในกรอบท

3 และ 4)

สรป จากทอภปรายมาทงหมดขางตนจะเหนไดวา รฐมอำนาจ

หลายหลาก ตงแตอำนาจอนมต ยบยง ระงบการปฏบตราชการ ยบสภา

ปลดออกจากตำแหนง กำหนดระเบยบควบคมการปฏบตงาน เพอกำกบ

และควบคมการกระทำของอบต. อำนาจเหลานในหลายประเดนม

ลกษณะรนแรง-เบดเสรจ เชน การปลดออกจากตำแหนง จงสมควรทจะ

มการระบเงอนไขแหงการใชอำนาจไวอยางชดเจน แตปรากฎวากฎหมาย

กลบเขยนในลกษณะ “ครอบจกรวาล” ทำใหนายอำเภอและผวาราชการ

จงหวดสามารถใชดลพนจไดอยางกวางขวาง เมอเผชญกบความไมชดเจน

เชนน ผดำรงตำแหนงทางการเมองทองถน จงมแรงจงใจทจะสยบยอม

หรอกระทำการเอาใจผถออำนาจ กลาวอกแบบคอ กฎหมายกำหนดใหม

กรอบท 3

ตวอยางของสภาองคการบรหารสวนตำบลทาชนะ

อำเภอทาชนะ จงหวดสราษฎรธาน ไดมมตยกเลกสถานท

สรางอาคารททำการ อบต. แหงใหม ทไดมมตไวในครงกอน

หนา โดยเปลยนทกอสรางใหมจากหม 5 เปนหม 7 แตมต

ดงกลาวถกยกเลกโดย ผวาราชการจงหวด ซงกรมสงเสรมการ

ปกครองสวนทองถนไดชแจงเหตผลวา มตดงกลาวเปนมตท

ไมชอบดวยระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการ

ประชมสภาทองถน พ.ศ.2547 เพราะในการเสนอญต นาย

สมชาย โตะมะหวน ไมไดยกมอขนพนศรษะเพอขออนญาต

ประธานสภา อบต. ทาชนะเสนอญตต และไมมการรบรองญต

ตจากสมาชกสภา อบต.ทาชนะ และประธานสภาไมไดบรรจ

ญตตดงกลาวเขาระเบยบวาระการประชม ตามหลกเกณฑและ

วธการตามขอ 38 วรรค 5 ขอ 39 และ ขอ 63 วรรค 1 ตาม

ระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยขอบงคบการประชมสภา

ทองถน พ.ศ.2547 15

15 หนงสอกระทรวงมหาดไทย ท มท 0804.7/12525 ลงวนท 22 ตลาคม 2551 เรอง

หารอเกยวกบการยกเลกมตของสภาองคการบรหารสวนตำบลทาชนะ อำเภอทาชนะ

จงหวดสราษฎรธาน

รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | 57

กรอบท 4

ตวอยางการออกระเบยบซงเกดขนจากปญหาความ

ขดแยงระหวางนายอำเภอและอบต. ซงเกดขนทจงหวด

ชมพร กรณการบกรกทดนสาธารณะ เนองจากกฤษฎกาตความ

ใหอำเภอและอบต.มหนาทรวมกนในการดแลทดนสาธารณะ

กรณนนายอำเภอเหนวาเอกชนรายหนงบกรกทดนสาธารณะ

จงยนฟองตอศาล ตอมาศาลตดสนใหผถกฟองชนะคด

นายอำเภอจงตองการอทธรณ และตองการให อบต.มาเปน

โจทกรวม รวมทงเปนผรบภาระคาใชจายในคด แตนายก

อบต.ซงไมเหนดวยกบนายอำเภอมาตงแตตนวาเอกชนรายนน

บกรกทดน จงปฏเสธการเขารวม ตอมากระทรวงมหาดไทยจง

ออกระเบยบกระทรวงมหาดไทยวาดวยการดแลรกษาและ

คมครองปองกนทดนอนเปนสาธารณสมบตของแผนดนสำหรบ

พลเมองใชรวมกน พ.ศ.2553 (ขอ 6) กำหนดใหอบต.ตองเปน

โจทกรวมดวย 16

16 สมภาษณนายกอบต.แหงหนงในจงหวดปรมณฑลของกทม. ณ วนท 1 พฤษภาคม

2554

กลไกจำนวนมากททำใหทองถนตองรบผดตอรฐ แมวาเจตนารมณของ

รฐธรรมนณทงฉบบป พ.ศ.2540 (มาตรา 283) และ พ.ศ.2550 (มาตรา 282)

จะระบอยางชดเจนวา การกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนตองทำ

เทาทจำเปน และจะกระทบถงสาระสำคญแหงหลกการปกครองตนเอง

ตามเจตนารมณของประชาชนในทองถนไมไดกตาม

ในอกดานหนง แมวากฎหมายจะออกแบบใหประชาชนสามารถ

มสวนรวมทางการเมอง นอกเหนอจากการเลอกตง โดยสามารถเปน

ผรเรมถอดถอนผดำรงตำแหนงทางการเมองทองถน และสามารถเขาชอ

เสนอขอบญญตทองถนได แตดวยเงอนไขตางๆ ทกฎหมายกำหนดให

ประชาชนจะตองปฏบต หากตองการใชกลไกทงสองนน โดยไมไดคำนง

ถงตนทนธรกรรมจำนวนมากทประชาชนตองแบกรบ ทำใหกลไกเหลาน

ไมมประสทธผลในทางปฏบต ดงนน นอกจากกลไกการเลอกตงแลว

กลไกอนทางกฎหมายทจะบงคบใหผดำรงตำแหนงทางการเมองของอปท.

รบผดตอประชาชนในเขตเลอกตงของตวเองนน แทบจะไมมผลในทาง

ปฏบตเลย ทกลาวมาทงหมดนอาจทำใหเรากลาวอางไดวา กฎหมายอปท..

ในปจจบนนน บงคบใหอปท.รบผดตอรฐมากกวารบผดตอประชาชน และ

อาจจะละเมดเจตนารมณของรฐธรรมนญอกดวย


การกำกบดแลทองถนนอกจากจะกระทำการผานกฎหมายและ

ขอบงคบตางๆ แลว รฐยงสามารถกำกบ-ควบคมอปท.ผานการกำหนด

งบประมาณรายปไดอกทางหนงดวย ซงมรายละเอยดดงน

5.1 โครงสรางรายไดของอปท.

โครงสรางรายไดของอปท.นน ประกอบดวยรายไดจากสสวน

(ดตารางท 6) คอ

หนง รายไดทอปท.จดเกบเองในแตละทองถน ซงมสดสวน

นอยทสดและมกมสดสวนไมเกนรอยละสบของรายไดทงหมด

สอง รายไดทกฎหมายกำหนดใหเปนของอปท. แตรฐ

สวนกลางทำหนาเปนผจดเกบให (เพอความมประสทธภาพในการจดเกบ)

แลวสงมอบใหอปท.ทงหมด เชน ภาษลอเลอนและรายไดจากการทำ

นตกรรมอสงหารมทรพย เปนตน แตบางรายการของสวนน เชน สวนหนง

ของภาษมลคาเพม (VAT) ตองผานการจดสรรสดสวนระหวางรฐและ

อปท.โดยคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

(กกถ.) อนเปนองคกรจดตงขนตามพ.ร.บ.กำหนดแผนและขนตอนการ

กระจายอำนาจใหแกอปท.พ.ศ. 2542 รายไดสวนทสองมคาประมาณ 35%-

40% ของรายไดรวม ลกษณะสำคญของรายไดประเภททหนงและบางสวน

5 ความเปนอสระของ

องคกรปกครองสวนทองถน ดานงบประมาณ

17 การทภาษมลคาเพมอยในรายไดทงประเภทแบงใหและจดเกบให เปนไปตามขอบญญต

ของพ.ร.บ.กำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจฯ และพ.ร.บ.จดตงอปท.อกสามฉบบ

ตามลำดบ

ของประเภททสองคอ กฎหมายกำหนดใหเปนรายไดของอปท.หมด

ทงจำนวน กกถ.ไมมสทธในการพจารณาแบงสรรระหวางรฐกบอปท.

สาม รายไดจากภาษและอากรทกฎหมายกำหนดใหรฐบาล

กลางแบงกบอปท. เชน ภาษมลคาเพม (VAT) 17 ซงตองผานการ

พจารณาจดสรรจากคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถน (กกถ.) เนองจากภาษบางตวกฎหมายไมไดระบอยางชดเจน

วาใหจดสรรระหวางสวนกลางกบสวนทองถนอยางไร ทผานมารายได

ประเภทนมกมสดสวนตำกวา 20% และมแนวโนมลดลง

สวนรายไดประเภทสดทายคอ เงนอดหนนจากรฐบาลกลาง

ซงรฐบาลจดสรรใหกบอปท.ผานพ.ร.บ.งบประมาณรายจายประจำปของ

รฐบาล รายไดประเภทนมสดสวนเพมสงขนอยางมากจนมนำหนก

ประมาณ 40% ของรายไดของอปท.ในปจจบน สาเหตสำคญทสดสวน

ของรายไดประเภทนมแนวโนมเพมขนเรอยๆ นน เพราะพ.ร.บ.กำหนด

แผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกอปท.ฉบบทสอง (พ.ศ.2549)

กำหนดใหรฐบาลตองเพมสดสวนรายไดของทองถนตอรายไดของรฐบาล

ขนเรอยๆ จนไมตำกวารอยละ 35 และตองไมนอยกวารอยละ 25 แต

เนองจากฐานภาษและอตราภาษทกฎหมายกำหนดไวใหเปนรายไดของ

อปท.มไดมการเปลยนแปลง ทำใหรายไดประเภทอนของอปท.เพมขน

ไมทนกบการเพมขนของรายไดของรฐบาล รฐบาลจงตองเพมรายไดให

อปท.ในรปแบบเงนอดหนน เพอรกษาสดสวนระหวางรายไดของอปท.ตอ


.แห

ลงรา

ยได

จดหา

เอง

รฐจด

เกบใ

ห

รฐแบ

งให

เงนอ

ดหนน

รวมร

ายได

ทอ

งถน

จดหา

เอง**

จดเก

บให*

*

รฐแบ

งให*

*

เงนอ

ดหนน

**

2546

22,258

.00

60,218

.00

35,504

.00

30,147

.13

148,12

7.00

15.03

40.65

23.97

20.35

2550

32,021

.00

120,72

8.00

123,57

4.90

123,57

4.90

341,62

4.00

9.37

35.34

19.11

36.17

2547

24,786

.00

82,623

.00

66,067

.19

66,067

.19

216,57

6.00

11.44

38.15

19.90

30.51

2551

35,223

.00

128,67

6.00

131,07

4.90

131,07

4.90

359,97

4.00

9.78

35.75

18.06

36.41

2548

27,018

.00

95,370

.00

95,873

.23

95,873

.23

267,26

1.00

10.11

35.68

18.33

35.87

2552

38,745

.00

140,67

9.00

134,54

8.50

134,54

8.50

385,8.00

72

10.04

36.46

18.63

34.87

2549

29,110

.00

110,19

0.00

110,21

3.90

110,21

3.90

311,31

4.00

9.35

35.40

19.85

35.40

2553

29,110

.00

126,58

9.00

125,36

3.00

125,36

3.00

326,46

2.00

8.92

38.78

13.91

38.40

2554

38,745

.00

148,10

9.00

158,37

5.40

158,37

5.40

415,72

9.00

9.32

35.63

16.96

38.10

ทมา

: กร

มสงเสร

มการ

ปกคร

องสว

นทอง

ถนแล

ะสำน

กงาน

คณะก

รรมก

ารกร

ะจาย

อำนา

จใหแ

ก อป

ท.** (% ข

องรา

ยไดร

วม)

ตารา

งท 6

แสด

งแหล

งราย

ไดขอ

งอปท

. และ

สดสว

นราย

ไดใน

แตละ

ประเ

ภทตอ

รายไ

ดรวม

ป 25

46-2

554

(หนว

ย: ล

านบา

ท)

รายไดของรฐบาลกลางใหเปนไปตามขอบญญตของพ.ร.บ.กำหนดแผน

และขนตอนการกระจายอำนาจฯ 18

หากพจารณาในแงความเปนอสระของทองถนในแงแหลงทมาของ

รายไดแลว อาจอภปรายในประเดนนไดวา รายไดทอปท.จดหาเองนนม

สดสวนตำมาก (ประมาณ 10%) และเมอรวมกบรายไดจากภาษทรฐจด

เกบใหแลวมสดสวนนอยกวาครงหนงของรายไดทงหมด ทงๆ ทแหลง

รายไดทงสองนเปนฐานของความเปนอสระดานการเงนของอปท.จาก

รฐบาลกลาง เนองจากสวนใหญของเงนรายไดสองประเภทนไมขนอยกบ

การตดสนใจของกกถ. หรอกลาวอกแบบไดวา ปจจบนอปท.ตองพงพง

รายไดจากแหลงทสามและสเกอบ 60% ซงเปนแหลงรายไดทรฐบาล

กลางมอทธพลสงในการจดสรรวงเงนงบประมาณ จงอาจสรปไดวา

อปท.มความเปนอสระดานโครงสรางรายไดคอนขางตำจากรฐบาลกลาง

5.2 โครงสรางเงนอดหนนกบความเปนอสระของอปท.

เนองจากแหลงเงนไดประเภทนคดเปนประมาณ 40% ของรายรบ

ของอปท. และรายไดประเภทนแบงออกไดเปนสามประเภทยอยๆ (ด

ตาราง 7) ซงในแตละประเภทนน อปท.มระดบความเปนอสระในการใช

จายไมเทากน 19 จงสมควรทจะตองอภปรายในรายละเอยดเพมเตมดงน

18 สมภาษณคณวระชย ชมสาคร ผอำนวยการสวนกระจายอำนาจดานการเงนและ

การคลง สำนกงานคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

สำนกนายกรฐมนตร วนท 6 พ.ค. 2554 ธรรมศาสตร ทาพระจนทร 19 ในขณะทรายไดสามประเภทแรกนน อปท.มอสระเตมทในการใชจาย


คอ หนง กลาวโดยทวไปแลวงบประเภททหนงคอ “เงนอดหนนทวไป”

หรอเรยกกนอกชอหนงวา “เงนอดหนนตามอำนาจหนาท” ซงอปท.ม

ความเปนอสระในการใชจายมากทสดเทยบเทากบรายไดทอปท.จดเกบเอง

กลบมสดสวนลดลงเรอยๆ โดยเฉพาะอยางยง ในระยะหลงๆ จาก

ประมาณรอยละ 51 ของงบอดหนนทงหมดในป พ.ศ.2550 เปนรอยละ 23

ของป พ.ศ.2553 แตเพมเปน 33% ในป พ.ศ.2554 สอง งบประเภท

“เงนอดหนนกำหนดวตถประสงค 20 ซง อปท.มระดบความเปนอสระใน

การใชจายรองลงมานน กลดลงเชนกน โดยลดลงจาก 42% ในป พ.ศ.

2550 เปน 18% ใน พ.ศ.2554 และเปนทนาสงเกตวา หลงจากท

งบประเภทดงกลาว ถกโยกมาอยในสวนงบอดหนนทวไปนบแตป พ.ศ.

2551 ซงทำให อปท. มอสระในการใช 100% งบดงกลาวกมอตราการ

ลดลงอยางรวดเรว

สาม ในทางตรงขาม งบอดหนนในสวน “เงนอดหนนเฉพาะกจ”

กลบมสดสวนเพมขนมากในชวงหลง โดยเพมขนจากเพยง 1.1% ของ

งบอดหนนทงหมดในป พ.ศ.2548 เปน 16% ใน พ.ศ.2551 แลวกระโดด

เปน 36% ในป พ.ศ.2552 และ 49% ในพ.ศ.2554 ทงๆ ทอปท.ไมม

ความอสระในการใชจายงบเงนอดหนนเฉพาะกจเลย ดวยเหตวา รฐบาล

จะเปนผกำหนดใหอปท.นำไปใชในเรองใดเรองหนงเทานน จะโยกงบไป

ใชในเรองอนๆ ทอปท.เหนควรไมได นอกจากน ยงมปญหาในแงความ

20 นบตงแตป 2551 เปนตนมานน กกถ.ไดยกเลกการจดงบประมาณประเภทน แตเมอ

พจารณาจากการแจกแจงรายละเอยดของงบประมาณแลวปรากฎวา รายการทเดมอยใน

หมวด “กำหนดวตถประสงค” นนถกนบไปรวมกบหมวด “เงนอดหนนทวไป” ทงหมด ดงนน

เงนหมวด “กำหนดวตถประสงค” ในตารางท 7 ขางลางนจงเปนการจดประเภทโดยผเขยน ทมา

: กร

มสงเสร

มการ

ปกคร

องสว

นทอง

ถนแล

ะสำน

กงาน

คณะก

รรมก

ารกร

ะจาย

อำนา

จใหแ

ก อป

ท.

ตารา

งท 7

แสด

งจำน

วนเงนอ

ดหนน

และส

ดสวน

เงนอ

ดหนน

ประเภท

ตางๆ

เทย

บกบจ

ำนวน

เงนอ

ดหนน

ทงหม

ด ป

2546

-255

4 (ห

นวย

: ลา

นบาท

)

ประ

เภท

เงน

อด

หน

น

อดหน

น

ทวไป

อดหน

น

เฉพาะ

กจ

รวมเ

งน

อดหน

น

อดหน

น

ทวไป

กำหน

ด

วตถป

ระสง

ค

2546

23,855

.38

(36.11

%)

20,339

.44

(67.47

%)

9,80

7.69

(32.53

%)

30,147

.13

(100

%)

2550

25

47

2551

25

48

2552

25

49

2553

25

54

62,995

.05

(50.98

%)

47,252

.32

(49.29

%)

66,651

.68

(50.85

%)

50,427

.09

(45.75

%)

57,382

.35

(42.65

%)

50,427

.09

(45.75

%)

29,062

.62

(23.18

%)

52,062

.63

(32.87

%)

51,298

.09

(41.51

%)

9,28

1.74

(7.51%

)

123,57

4.90

(100

%)

32,375

.92

(49%

)

9,83

5.89

(14.89

%)

66,067

.19

(100

%)

43,346

.25

(33.07

%)

21,077

.01

(16.08

%)

131,07

4.90

(100

%)

47,524

.18

(49.57

%)

1,09

6.73

(1.14%

)

95,873

.23

(100

%)

46,717

.44

(34.72

%)

30,448

.69

(22.63

%)

134,54

8.48

(100

%)

49,398

.73

(44.82

%)

10,388

.03

(9.43%

)

110,21

3.85

(100

%)

45,209

.11

(36.06

%)

51,091

.3

(40.75

%)

125,36

3.0

(100

%)

27,966

.37

(17.66

%)

78,346

.43

(49.47

%)

158,37

5.4

(100

%)


แผนภาพท1การจดสรรเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถนปงบประมาณพ.ศ.2554

เงนอดหนน (๑๗๓,๙๐๐.๐๐)

กทม. (๑๓,๖๒๙.๕๗)

กรมสงเสรมการปกครอง สวนทองถน (๑๕๘,๓๗๕.๔๓)

สำนกงานปลดสำนก นายยกรฐมนตร (๕๐๐.๐๐)

๑. เงนรางวลการบรหารจดการทด (๒๕๐.๐๐) ๒. เงนรางวลการจดเกบรายได อปท. (๒๕๐.๐๐)

รายการกำหนดวตถประสงคเดม ๙ รายการ (๒๗,๙๖๖.๓๗) ๑. ชดเชยคาโดยสารรถไฟ (๐.๘๐)

๒. บรการสาธารณสข (๘๙๐.๐๐)

๓. อาหารกลางวน (๑๕,๒๕๒.๙๖)

๔. อาหารเสรม(นม) (๑๑,๐๔๐.๘๘)

๕. การบรหารสนามกฬา (๙๕.๐๖)

๖. เบยยงชพผปวยเอดส (๒๒๓.๖๓)

๗. ศนยบรการทางสงคม (๓.๕๐)

๘. สถานสงเคราะหคนชรา (๙๐.๙๐)

๙. สงเสรมศกยภาพจดการศกษา (๓๖๘.๖๕)

๑. สบนำดวยไฟฟา (๙๐๖.๕๖)

๒. สนบสนนถายโอนบคลากร (๑,๓๕๓.๒๑)

๓. การศกษาภาคบงคบ (คารกษาพยาบาล) (๕๐๐.๐๐)

๔. การศกษาภาคบงคบ (คาเชาบาน) (๘๐.๐๐)

๕. การศกษาภาคบงคบ (บำเหนจบำนาญ) (๑,๕๔๓.๒๑)

๖. สนบสนนศนยเดกเลก (๖,๔๕๔.๔๐)

๗. กอสรางศนยเดกเลก (๓๑๒.๙๒)

๘. ครภณฑการศกษาโรงเรยนทองถน (๑๐๑.๕๘)

๙. โครงการแผนปฎบตการสงแวดลอม (๑,๒๗๕.๑๒)

๑๐. แกปญหานำ ทน.นครราชสมา (๒๐๕.๐๒)

๑๑. เงนเดอนคร คาจางประจำการศกษา (๑๑๒๒๖.๘๒)

๑๒. โครงสรางหลกประกนผสงอาย (๓๑๐๖๘๓๑)

๑๓. โครงการเรยนฟร ๑๕ ป (๒๙๔๒๕๗

๑๔. โครงการอสม. (๗๒๔๐๕๖)

๑๕. การสนบสนนเสรมสรางสวสดการ (๕๗๓๙๕๘)

ทางสงคมใหแกคนพการ

๑๖. คาตอบแทนผปฎบตงานชายแดนภาคใต (๒๕๔.๐๗)

๑๗. พฒนา อปท.กรณเรงดวน (๘,๑๔๒.๑๑)

๑๘. พฒนาทางหลวงทองถน (๓,๔๐๖.๒๔)

๑๙. ลานกฬาเอนกประสงค (๗๒๐.๐๐)

๒๐. ตามยทธศาสตรการพฒนา อปท. (๔,๐๑๕.๘๗)

อบจ. เทศบาล และอบต. (๑๕๘,๘๗๕.๔๓)

เมองพทยา (๑,๓๙๕.๐๐)

เงนอดหนนเฉพาะกจ (๗๘,๓๔๖.๔๓)

เงนอดหนนทวไป (๘๐,๐๒๙.๐๐)

หนวย : ลานบาท

เงนอดหนนตามอำนาจหนาท (๕๒,๐๖๒.๖๓)

หลงปรบลดแปรเพม

หมายเหต รายการท ๑๗ เปนรายการทไดรบการ

แปรญตตเพมเตม

โปรงใสทงตอกระบวนการงบประมาณของตวอปท. และวงเงนทอปท.

แตละแหงไดรบการจดสรร ยงไปกวานน สดสวนของเงนอดหนนทงสาม

ประเภท ยงเปลยนแปลงอยางรนแรงระหวางปงบประมาณอกดวย อนเปน

สาเหตสำคญหนงททำใหอปท.แตละแหงไมสามารถประมาณการรายได

ของตนไดดเทาทควร ทำใหขาดประสทธภาพในการวางแผนงบประมาณ

ตามมา

สรปไดวา ความแตกตางทสำคญทสดระหวางเงนอดหนนทวไป

(อดหนนตามอำนาจหนาทและอดหนนกำหนดวตถประสงค) กบเงน

อดหนนเฉพาะกจ มสองประเดนคอ ความเปนอสระในการใชจายของ

อปท. และความโปรงใสของกระบวนการงบประมาณ โดยรวมแลวเงน

อดหนนทวไปมอบความเปนอสระและความโปรงใสแกอปท.มากกวาเงน

อดหนนเฉพาะกจ การทแนวโนมสดสวนของเงนอดหนนเฉพาะกจท

เพมสงขนมาตลอด จนคดเปนเกอบ 50% ของงบอดหนนทงหมด หรอม

มลคาถง 78,346.43 ลานบาทในปงบประมาณ 2554 จงเปนสงทนากงวล

สาเหตทเงนอดหนนเฉพาะกจมความโปรงใสและความเปนอสระนอย

กวานน สามารถอภปรายโดยใชงบประมาณป 2554 เปนตวอยางได

ดงตอไปน

5.3 การจดสรรเงนอดหนนใหแกอปท. ปงบประมาณ 2554

ในปงบประมาณ 2554 นน รฐบาลจดสรรงบอดหนนแกอบจ.

เทศบาล และอบต.เปนเงนทงสน 158,875.43 ลานบาท ซงแบงเปนเงน

อดหนนทวไปจำนวน 80,029 ลานบาทและเงนอดหนนเฉพาะกจจำนวน

78,346.43 ลานบาท อนมรายละเอยดตามผงการจดเงนอดหนนขางลางน


จากผงขางตน เฉพาะสวนเงนอดหนนตามอำนาจหนาทเทานน ท

อปท.จะมอสระเตมทในการนำไปกำหนดในรางขอบญญตงบประมาณ

รายจายประจำปของตวเอง ซงตองผานการอนมตของสถาทองถนในทาย

ทสด ขอดอกประการหนงคอ การจดสรรวงเงนใหแกอปท.ในแตละระดบ

และแตละแหงนนมกฎเกณฑการจดสรรทชดเจน ซงกำหนดโดยกกถ.

ทำใหอปท.แตละแหงไมตอง “วงงบประมาณ” ตวอยางเชน การจดสรร

งบในสวนของเทศบาลใหแกเทศบาลแตละแหงนน จะแบงรอยละ 50

ตามจำนวนประชากร และอกรอยละ 50 ใหแบงเทากนทกแหง หรอใน

สวนของอบต.กใชเกณฑทงสองเชนกน แตเปลยนสดสวนจาก 50:50

เปน 40:60 21

สวนเงนอดหนนกำหนดวถตประสงควงเงน 27,966.37 ลานบาท

หากเปนชวงเวลาในอดตกอนปพ.ศ.2551 รายการใชจายจำนวน 9

รายการขางตนนน อปท.จะตองนำไปใชจายตามวตถประสงค ซง

กำหนดมาจากรฐบาลกลางแลวเทานน โดยไมสามารถนำเงนไปใชจาย

อยางอนไดเลย ในแงนรายการเหลานจงเปนรายการทรฐบาลกลาง

กำหนดใหอปท.เปนกลไกในการทำงานของรฐบาลกลาง ตวอยางงานตาม

นโยบายในความหมายนกคอ คาอาหารกลางวน เบยยงชพผปวยเอดส

และอาหารเสรม (นม) ซงคดเปน 95% ของงบอดหนนกำหนดวตถประสงค

21 ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเรอง หลกเกณฑ

การจดสรรเงนอดหนนทวไปเพอสนบสนนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถน ปงบประมาณ พ.ศ.2554 ในราชกจจานเบกษา เลม 127 ตอนพเศษ 145 ง หนา 67

วนท 17 ธนวาคม 2553 ขอ 4 และ ขอ 5

ของป พ.ศ.2554 ดวยสาเหตนเองททำใหอปท.มองวา 22 งบประมาณใน

สวนนจะตองไมรวมเปนสวนหนงของงบประมาณทกฎหมายกำหนดใหรฐ

จดใหอปท. 23 แตกรรมการกกถ.ทานหนงเหนวา ประเดนนกอาจมองอกแบบ

ไดวา 9 รายการขางตนนน กเปนสวนหนงของหนาทอปท.ทจะตองจด

สวสดการดแลทองถนอยแลว จะถอวาเปนงบ “หาเสยง” ของรฐบาล

กลางไมได

อยางไรกตาม นบตงแตป พ.ศ.2551 เปนตนมา กกถ.ไดยบวงเงน

ในสวนเงนอดหนนกำหนดวตถประสงคเขาเปนสวนหนงของงบเงนอดหนน

ทวไป ดงนน ในปจจบนอปท.จงมอสระทจะนำเงนสวนนไปใชจายได

เฉกเชนเดยวกบวงเงนอดหนนตามอำนาจหนาททกประการ สวนสาเหตท

ผงขางตนยงคงมรายการ“กำหนดวตถประสงค” อยนน กเพยงเพอการ

สอสารความเขาใจกบอปท.วา กกถ.ไดจดสรรเงนในรายการเหลานนไว

ใหแลว ตามทเคยจดสรรใหในปกอนๆ 24

22 หนงสอท ส.ท.ท. (สมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทย) 339/2554 ลงวนท 28

มนาคม 2554 เรอง กฏหมายทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน การกระจายอำนาจฯ

การกำหนดสดสวนรายได และกรอบแนวทางการจดสรรเงนอดหนนใหแกอปท. และ หนงสอ

ท ส.ท.ท. 516/2554 วนท 3 พฤษภาคม 2554 เรองขอใหชวยเหลอกรณทสภาผแทนราษฎร

ไดแปรญตตปรบลดงบประมาณไป 8,142 ลานบาท 23 เนองจากพ.ร.บ.กำหนดแผนและขนตอนฯ กำหนดใหรฐบาลจดงบใหอปท.ไมนอยกวา 25%

ของรายไดของรฐบาล ในทศนะของอปท.แลวงบประมาณสดสวนนควรเปนงบทอปท.มอสระ

ในการกำหนดการใชจาย ไมใชเปนการทำตามนโยบายของรฐบาลกลาง ดงนน หากรฐบาล

ตองการใหอปท.เปนกลไกในการดำเนนนโยบายของรฐบาลแลว จงสมควรทรฐบาลจะตอง

จดหางบประมาณตางหากมาให 24 สมภาษณ รศ.ดร.สกนธ วรญญวฒนา ในฐานะกรรมการกกถ. วนท 8 ม.ย. 2554

ธรรมศาสตร ทาพระจนทร และคณวระชย ชมสาคร ผอำนวยการสวนกระจายอำนาจดาน

การเงนและการคลง สำนกงานคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวน

ทองถน สำนกนายกรฐมนตร วนท 6 พ.ค. 2554 ธรรมศาสตร ทาพระจนทร


สวนทเปนปญหามากคอเงนอดหนนเฉพาะกจ

ประการแรกคอปญหาในระดบอปท.เอง เนองจากงบสวนนถอเปน

เงนนอกงบประมาณของอปท. จงไมตองบรรจเขาเปนสวนหนงของรางขอ

บญญตรายจายประจำปของอปท. ดงนน สภาทองถนจงไมมโอกาสใน

การพจารณาใดๆ ทงสน อนเปนการขดกบหลกการกำหนดงบประมาณ

ในระบอบประชาธปไตยของทองถน ดงนน จงเปนไปไดทจะเกดกรณ

ทสภาทองถนไมเหนดวยกบโครงการของฝายบรหาร และไมอนมต

งบประมาณของโครงการนน แตฝายบรหารกสามารถทจะผลกดนโครงการ

ดงกลาวได หากไดรบจากการสนบสนนจากเงนอดหนนเฉพาะกจ

ประการทสอง รฐบาลกลาง “แฝง” งบหาเสยงของรฐบาลกลาง

จำนวนมากเขามาเปนสวนหนงของงบทองถน ดงรายการท 12-15 ใน

ผงขางตน นบตงแตโครงการหลกประกนผสงอาย โครงการเรยนฟร 15 ป

โครงการ อสม. และการเสรมสรางสวสดการทางสงคมใหแกผพการ ซง

โครงการทงสนมมลคาถง 45,991 ลานบาท หรอคดเปน 58.7% ของงบ

อดหนนเฉพาะกจ หากรวมงบอดหนนเฉพาะกจทเปนนโยบายหาเสยงกบ

งบอดหนนกำหนดวตถประสงคในสวนทอปท.เหนวาเปนการทำตามนโยบาย

ของรฐบาลเขาดวยกนแลว จะมมลคาทงสน 72,508 ลานบาท หรอคด

เปน 46% ของงบอดหนนทงหมดทกประเภท ปญหางบแฝงนเองททำให

องคกรตวแทนของอปท.ทงสามประเภทยนขอเรยกรองไปยงนายก

รฐมนตรอภสทธ เมอวนท 28 มนาคม 2554 25 ใหการตงงบประมาณ

ของอปท.ในป 2555 ไมนบรวมโครงการของรฐบาลกลางทงสน

7 โครงการของปงบประมาณ 2554 เขาเปนสวนหนงของงบสำหรบอปท.

เพราะเหนวาเปนงบทตองใชเพอทำตามนโยบายของรฐบาล

ประการสามปญหาความโปรงใสและความเทาเทยมของการ

จดสรรงบเฉพาะกจแกอปท.แตละแหง เปนททราบกนดในวงการอปท.วา

หากอปท.แหงใดตองการไดรบการจดสรรงบในสวนน ซงมชอแตกตางกน

ไปในแตละป แตสวนใหญแลวจะเปนงบเกยวกบการกอสราง จะตองไป

“วงงบ” สำหรบปงบประมาณ 2554 ตวอยางทชดเจนทสดคอ รายการท

17 ในผงขางตน ในชอ “พฒนาอปท.กรณเรงดวน” จำนวน 8,142

ลานบาท ซงมสามโครงการยอยคอ พฒนาทางหลวงทองถน (ถนนไรฝน)

ลานกฬาเอนกประสงค และตามยทธศาสตรการพฒนาอปท. 26 งบกอนน

มปญหาเปนพเศษ เนองจากทมาของงบประมาณนเกดขนจากการแปรญตต

โดยสภาผแทนฯ ตดทอนงบประมาณในสวนทเปนงบอดหนนกำหนด

วตถประสงคจำนวน 12 รายการ เชนโครงการอาหารกลางวน ศนยเดกและ

โรงเรยนถกปรบลด 1,307 ลานบาท งบชดเชยรายไดทลงในหาจงหวด

ชายแดนภาคใตจำนวน 972 ลานบาทถกตดออกหมด เปนตน โดย

26 ผทเกยวของในวงการอปท.ทานหนงชวา ระดบความเขมขนในกจกรรม “วงงบ” กบ

รายการตางๆ ในงบอดหนนเฉพาะกจนนไมเทากน จดสงเกตคอ รายการทเกยวกบการจด

ซอ-จดจาง เชนซอครภณฑ จางเหมากอสราง ดงในรายการท 7 กอสรางศนยเดกเลก

(312.92 ลาน) และรายการท 8 ครภณฑการศกษาโรงเรยนทองถน (101.58 ลาน) กจะตอง

วงงบอยางเขมขนเชนเดยวกบรายการท 17 ขางตน สวนการวงงบเชนรายการท 3-5 ในผงจะ

มความเขมขนตำ เพราะคาใชจายแตละรายการมสตรคอนขางตายตวในการจดสรรงบ

ประมาณ

25 หนงสอท ส.ท.ท. (สมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทย) 339/2554 ลงวนท 28

มนาคม 2554 เรอง กฏหมายทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน การกระจายอำนาจฯ

การกำหนดสดสวนรายได และกรอบแนวทางการจดสรรเงนอดหนนใหแกอปท. กราบเรยน

ฯพณฯ นายกรฐมนตร (ในฐานะประธานกกถ.)


12 โครงการนถกตดงบรวมกนเปนเงน 8,142 ลานบาท ในอกทางหนง

นกการเมองกลมนก “ประสาน” ใหกรมสงเสรมการปกครองทองถนตง

ของบประมาณจำนวนทเทากนไวรอรบงบทถกปรบลด 27 และกลายเปน

รายการท 17 ในทายทสด การถกตดงบประมาณสวนนกอปญหาใหกบ

อปท.โดยตรง เชน โครงการอาหารกลางวนและนม ซงอปท.มคาใชจาย

รายหวทชดเจน เมอถกตดงบแลว อปท.กจะไมมงบประมาณพอจาย

ทางอปท.จงเรยกรองใหนายกรฐมนตรรบผดชอบ เพราะกรมสงเสรมการ

ปกครองทองถนเปนหนวยงานของรฐบาล แตไปทำการ “สมยอม” กบ

ส.ส.ทแปรญตต ทงๆ ทงบทงหมดผานการอนมตโดยคณะรฐมนตรมา

กอนแลว นายกรฐมนตรอภสทธจงรบขนตนวา จะนำงบกลางจำนวน 7

พนลานบาทมาชดเชย ซงกยงไมเพยงพอ 28

ดงทกลาวแลววา อปท.ตอง “วงงบ” กบเงนอดหนนเฉพาะกจ

สาเหตสำคญเกดจากหลกเกณฑการจดสรรทสรางแรงจงใจใหอปท.ตอง

วงงบ ตวอยางเชนประกาศหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนรายการ

27 การทตองทำเชนนนน เนองจากส.ส.ไมมอำนาจแปรญตตทเปนการเพมงบประมาณใหแกโครงการใด

มแตอำนาจตดทอนงบประมาณ จงตองตดทอนงบประมาณจากบางแหง เพอทจะมเงนเหลอพอจดสรร

สำหรบรายการทใหหนวยงานของรฐตงงบประมาณรอรบไว 28 หนงสอท ส.ท.ท. (สมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทย) 339/2554 ลงวนท 28 มนาคม

2554 เรอง กฏหมายทเกยวของกบองคกรปกครองสวนทองถน การกระจายอำนาจฯ การกำหนดสดสวน

รายได และกรอบแนวทางการจดสรรเงนอดหนนใหแ กอปท. และ หนงสอทส.ท.ท. 516/2554 วนท 3

พฤษภาคม 2554 เรองขอใหชวยเหลอกรณทสภาผแทนราษฎรไดแปรญตตปรบลดงบประมาณ

ไป 8,142 ลานบาท

พฒนาอปท.กรณเรงดวนปงบประมาณ 2552 29 ซงมวงเงนสงถง 12,000

ลานบาทนน กำหนดหลกเกณฑ, ประเภทโครงการทจะไดรบการจดสรร

และกลไกการพจารณาโครงการไวอยางหลวมๆ กวางๆ ซงเปนการเปด

โอกาสใหมการใชดลยพนจอยางกวางขวางในการตดสนใหอปท.แหงใดแหง

หนงไดหรอไมไดรบการจดสรร ดงรายละเอยดเฉพาะทสำคญตอไปน 30

หนง ประเภทของโครงการทจะไดรบการจดสรรม 6 ประเภทคอ

โครงการพระราชดำร, โครงการตามนโยบายของรฐบาล, พฒนาแหลง

นำเพออปโภคหรอเพอการเกษตร, พฒนาเสนทางคมนาคม, ปองกน

สาธารณภย, หรอซอมแซมโครงสรางพนฐานทางเศรษฐกจ โดยโครงการ

ทขอรบการจดสรรตองมลกษณะ “งบลงทนเฉพาะรายการทเปนสง

กอสราง” และมลกษณะ “เรงดวนและจำเปน” ดงนน สาระหลกของ

โครงการทจะไดรบการพจารณาคอ ตองเปนโครงการทมการกอสราง

เทานน สวนสงกอสรางนนจะสรางเพอการใด เปนประเดนรอง เนองจาก

คาดไดวา อปท.ทกแหงสามารถคดคนโครงการทเขาขาย “เรงดวนและ

จำเปน” ภายใตโครงการในหกประเภทขางตนไดเสมอ

สอง กลไกการพจารณาโครงการ กำหนดใหกรมสงเสรมการ

ปกครองสวนทองถนแตงตงคณะกรรมการพจารณากลนกรองโครงการ

29 เนองจากในปจจบนยงไมมการประกาศหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนรายการพฒนา

อปท.กรณเรงดวนปงบประมาณ 2554 ดงนนในทนจงจะใชประกาศเรองเดยวกนของ

ปงบประมาณ 2552 ในการวเคราะหแนวทางการจดสรร โดยคาดวาประกาศป 2554 จะออก

มาในแนวทางเดยวกน 30 ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองทองถนเรอง การจดสรรเงน

อดหนนเฉพาะกจสำหรบอปท.กรณเรงดวน ปงบประมาณ พ.ศ.2552 ราชกจจานเบกษา เลม

126 ตอนพเศษ 3 ง หนา 65 วนท 8 ม.ค. 2552


ประกอบดวย ผแทนสวนราชการทเกยวของ 31, ผแทนสมาคมอบจ.,

ผแทนสมาคมเทศบาล, ผแทนสมาคมอบต. 32, ผทรงคณวฒดานการ

การพฒนาทองถนทประธานกกถ.มอบหมายไมเกน 5 คน, และผทรง

คณวฒดานการพฒนาทองถนทอธบดกรมสงเสรมฯ เหนสมควรไมเกน

5 คน เพอตรวจสอบโครงการวามความถกตองตามหลกเกณฑทกำหนด

อกประเดนทนาสงเกตอยางยงคอ แมกระทงในกรณทอปท.เสนอโครงการ

ทนอกเหนอจากหลกเกณฑขางตนแลว แตเปนโครงการท “จำเปนเรงดวน

และเปนประโยชนตอประชาชน” กสามารถยนโครงการเพอเสนอให

ประธานกกถ.เปนผพจารณากได

จากองคประกอบของคณะกรรมการขางตนจะเหนไดวา มผแทน

อปท.เพยง 3 คน แตประธานกกถ.และอธบดกรมสงเสรมฯ แตงตง

ผทรงฯ ไดอกฝายละ 5 คน ในขณะทอธบดกรมสงเสรมฯ แตงตง

ผแทนสวนราชการทเกยวของไดอกดวย จงอาจสรปในประการแรกไดวา

ผแทนอปท.เปนองคประกอบขางนอยของกรรมการคณะนเสมอ เนองจาก

กรรมการ ทแตงตงโดยฝายรฐบาลกลางอกสามสวนนน รวมกนแลวอยาง

นอยทสดมถง 11 คน ดงนน ความเหนของฝายอปท.จงมนำหนกนอย

มากในกรรมการชดน กฎเกณฑเชนนยอมสรางแรงจงใจใหอปท.แตละ

แหงตอง “วงงบ” กบฝายรฐสวนกลางมากกวาฝายอปท. ประการทสอง

31 เนองจากอปท.มไดเปนหนวยงานราชการ ในขนตอนกระบวนการงบประมาณอปท.

จงไมสามารถขอรบการจดสรรไดโดยตรงจากสำนกงบประมาณ ดงนน การตงงบอดหนน

เฉพาะกจจงตองใหหนวยงานรฐตางๆ เปนผขอตงวงงบประมาณ อนเปนทมาของกรรมการ

ในตำแหนงน 32 เนองจากตวประกาศมไดระบอยางชดเจนวา ตวแทนตำแหนงทงสขางตนนมตวแทนฝาย

ละกคน ผวจยจงถอวา มฝายละหนงคน

ในกรณทประธานกกถ. 33 เปนนกการเมองทอยพรรคเดยวกบรฐมนตร

วาการกระทรวงมหาดไทย ดงเชนในป พ.ศ.2552 แลวพรรคนจะม

อทธพลสงมากในการจดสรรใหอปท.ใดไดรบการจดสรรงบอดหนนเฉพาะ

กจรายการน เพราะนกการเมองในสองตำแหนงนสามารถประสานกนไดวา

จะแตงตงใครเปนผทรงคณวฒ ซงมจำนวนมากทสดในคณะกรรมการ

จากทอภปรายขางตน อาจสรปไดวาในแตละปงบประมาณนน

เงนอดหนนเฉพาะกจจำนวนนบหมนลานบาท มหลกเกณฑในการจดสรร

ทไมชดเจน ทำใหผมอำนาจตดสนใจ ซงกคอนกการเมองและขาราชการ

ในกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน สามารถใชดลยพนจในการเลอก

อดหนนอปท.แหงหนงแหงใดไดอยางกวางขวาง กตกาการจดสรรเชนน

ยอมสงสญญาณและสรางแรงจงใจอยางแรงใหผบรหารอปท.ตอง “วง

เขาหา” สรางความสมพนธกบนกการเมองระดบชาตโดยเฉพาะอยางยง

กบสส.ในพนทของตน 34 และขาราชการสวนกลางอยางหลกเลยงไมได

33 พ.ร.บ.กำหนดแผนและขนตอนกระจายอำนาจระบใหนายกรฐมนตรเปนประธานกกถ.โดย

ตำแหนง แตอาจมอบหมายใหรองนายกรฐมนตรทานใดเปนประธานแทนกได ในสภาพ

การเมอง “ปกต” นายกรฐมนตรกบรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยจะมาจากพรรค

เดยวกนเนองจากกระทรวงมหาดไทยเปนกระทรวง “เกรดเอ” ดงนน พรรคทเปนแกนนำของ

รฐบาลกจะควบคมกระทรวงนดวย แตเมอการเมองไมอยในสภาพ “ปกต” ดงเชนทเกดขนใน

ชวงการจดตงรฐบาลอภสทธ พรรคภมใจไทยจงมอำนาจตอรองกบพรรคประชาธปตยสงกวา

ปกต ทำใหไดนงวาการกระทรวงมหาดไทย พรอมกบมอบหมายใหรองนายกรฐมนตรชวรตน

ชาญวรกล จากพรรคภมใจไทย เปนประธานกกถ. ในปนดวย 34 หรอในทางตรงกนขาม ส.ส.พนทอาจเปนผเขาหาผบรหารอปท.เอง โดยดงโครงการเหลาน

เขาพนททองถน เพอเปนขอแลกเปลยนผลประโยชนกบฝายทองถน เชนใหฝายทองถนเปน

ฐานเสยง หรอเปนหวคะแนนใหกบตน


หรอกลาวอกแบบไดวา วธการจดสรรงบประมาณเชนนทำใหผบรหาร

ทองถนไมเปนอสระจากสวนกลาง และอาจตอง “เขาสงกด” กบนกการ

เมองของพรรคการเมองระดบชาต ทงๆ ทฝายทองถนอาจจะตองการ

รกษา “ความเปนกลางทางการเมอง” ของตนจากพรรคการเมองกได 35

การจดสรรงบอดหนนเฉพาะกจในลกษณะขางตน ยงอาจสราง

แรงจงใจใหอปท.ไมมความพยายามทจะแสวงหารายไดจากทองถนของ

ตนเอง เพราะการ “ตอสาย” กบผมอำนาจสวนกลางอาจมตนทน

ทางการเมองทตำกวาความพยายามในการจดเกบภาษทองถน ซงอาจ

ทำใหการคลงทองถนมแนวโนมการขาดดลเชงโครงสราง (Deficit

Biased) กได นอกจากน วธการจดสรรทไมชดเจนขางตนยอมหลกเลยง

ไมไดทจะกอใหเกดความไมแนนอนตอรายไดทองถน ซงจะสงผลตอการ

วางแผนงบประมาณและประสทธภาพการใชจายของอปท.ในทายทสด

35 เปนททราบกนทวไปวา สส.ฝายรฐบาลยอมมอทธพลในการดงโครงการเขาพนทของตว

มากกวาสส.ฝายคาน ดงนน ฝายทองถนในอกดานหนง จงมแรงจงใจทจะ “ไมสงกดพรรค”

ดวยเชนกน เพราะการเขาสงกดยอมมความเสยงจากการ “แทงมา” ผดตวดวยเชนกน

บคลากรขององคกรปกครองสวนทองถนถอไดวาเปนกลไกสำคญ

สวนหนงในการทจะขบเคลอนใหการดำเนนงานขององคกรปกครองสวน

ทองถนประสบความสำเรจ (ชลยพร อมรวฒนา และคณะ, 2551 : 4-13)

ดงนน ในชวงเรมตนของการกระจายอำนาจ ความเปนอสระในการ

บรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน จงถกรองรบดวย รฐธรรมนญ

ฉบบป 2540 36 (มาตรา 284 และ 288) และนำไปส พระราชบญญต

ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542

พ.ร.บ. ดงกลาวกำหนดใหการบรหารบคคลสวนทองถนประกอบดวย

คณะกรรมการสวนทองถน 3 ระดบ คอ 1) คณะกรรมการมาตรฐานการ

บรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) 2) คณะกรรมการกลางขาราชการ

หรอพนกงานสวนทองถน (ก. กลาง) 3) คณะกรรมการขาราชการหรอ

พนกงานสวนทองถนระดบจงหวด (ก. จงหวด) โดยกรรมการใน 2) และ

3) จะแบงออกเปนสามสวนตามองคกรปกครองสวนทองถนในแตละประเภท

ดงแสดงในแผนภาพ

36 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2550 กำหนดหลกการนเชนเดยวกน

6 รฐสวนกลางกบการบรหารบคคลสวนทองถน


ทงน การบรหารงานบคคลภายใตพระราชบญญตดงกลาว

มสวนทชใหเหนถงความไมเปนอสระในการบรหารงานบคคลขององคกร

ปกครองสวนทองถนอยางนอย 3 ประการคอ ประการทหนง การ

ครอบงำคณะกรรมการมาตรฐานบรหารงานบคคลสวนทองถน (ก.ถ.) ของ

รฐสวนกลาง เหนไดจากการทรฐสวนกลางนอกจากจะมตวแทนอยในคณะ

กรรมการแลว รฐสวนกลางยงเปนผดำเนนการหลกในการคดเลอกคณะ

กรรมการในสวนอนๆ กลาวคอ บทบญญตในพระราชบญญตบรหารงาน

บคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 กำหนดใหคณะกรรมการมองคประกอบ

สามสวน สวนแรกเปนกรรมการโดยตำแหนง ซงเปนตวแทนจากภาครฐ

สวนทสอง เปนกรรมการผทรงคณวฒ ซงถกคดเลอกจากคณะรฐมนตร

ซงคณะรฐมนตรกเปนตวแทนของรฐสวนกลาง และสวนทสามคอ ผแทน

คณะกรรมการในระดบตางๆ (มาตรา 30) (ดตารางท 8) โดยในการคดเลอก

ประธานคณะกรรมการ กำหนดใหกรรมการในแตละสวนเสนอรายชอ

คณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน(ก.ถ.)

องคกรปกครองสวนทองถน

คณะกรรมการกลางขาราชการ

องคการบรหารสวนจงหวด

คณะกรรมการขาราชการ


คณะกรรมการกลางพนกงาน

เทศบาล

คณะกรรมการพนกงาน

เทศบาล

คณะกรรมการกลางพนกงาน

สวนตำบล

คณะกรรมการพนกงานสวน

ตำบล

สำนกงานปลดกระทรวงมหาดไทย

บคคลขนมาแลว ใหบคคลเหลานนคดเลอกกนเอง ภายใตการดำเนนงาน

ของรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย ตามหลกเกณฑและเงอนไขทคณะ

รฐมนตรกำหนด (มาตรา 31) ซงการเปดโอกาสใหรฐสวนกลางเขาเขามาม

บทบาทในการคดเลอกผทรงคณวฒ การกำหนดหลกเกณฑและเงอนไข

การคดเลอกประธาน เทากบเปดโอกาสใหรฐสวนกลางเขามามอำนาจใน

การกำหนดตวแทนผทรงคณวฒและประธาน ก.ถ.ได ซงหากเปนเชนนน

จรง การทำงานของคณะกรรมการยอมไมเปนไปตามเจตนารมณของ

กฎหมาย ทตองการใหการบรหารบคคลสวนทองถนมความเปนอสระ

เพราะฝายรฐสวนกลางจะครอบงำการทำหนาทตางๆ ของ ก.ถ.

ตารางท8แสดงองคประกอบของคณะกรรมการมาตรฐานบรหารงานบคคลสวนทองถน

• เลขาธการ ก.พ.

• เลขาธการ สศช.

• ผอำนวยการ

สำนกงบประมาณ

• ปลดกระทรวง

การคลง

• ปลดกระทรวง

มหาดไทย

• อธบดกรมสง

เสรมการ

ปกครองทองถน

กรรมการ

โดยตำแหนง

จำนวน6คน

ผทรงคณวฒ5คน ผแทนคณะกรรมการบรหาร

สวนบคคลในแตละ

ระดบจำนวน6คน

• ดานการบรหาร

งานทองถน


งานบคคล

• ดานระบบราชการ


และการจดการ

• ดานกฎหมาย

• ผแทนคณะกรรมการกลางขาราชการ

อบจ.

• ผแทนคณะกรรมการกลางพนกงาน

เทศบาล

• ผแทนคณะกรรมการกลางพนกงาน

สวนตำบล

• ผแทนคณะกรรมการขาราชการ

กทม.

• ผแทนคณะกรรมการพนกงานเมอง

พทยา

• ผแทนคณะกรรมการพนกงาน

อปท. อน

(ถาม)

แผนภาพท2โครงสรางคณะกรรมการมาตรฐานการบรหารงานบคคลสวนทองถน


นอกจากนน การกำหนดใหสำนกงาน ก.ถ. อยภายใตสำนกงาน

ปลดกระทรวงมหาดไทย (มาตรา 36) และกำหนดใหหวหนาสำนกงาน

ก.ถ. ซงเปนบคคลากรของมหาดไทย เปนเลขานการคณะกรรมการชด

ดงกลาว อาจทำใหการดำเนนงานตางๆ ถกครอบงำโดยกระทรวง

มหาดไทยได การครอบงำ ก.ถ. จากรฐสวนกลางยอมมผลโดยตรงตอ

ความเปนอสระในการบรหารบคคลสวนทองถน นอกจากรฐสวนกลาง

เปนผมสวนไดสวนเสยโดยตรงจากการกระจายอำนาจในการบรหาร

บคคลใหทองถนแลว ภายใต พ.ร.บ. ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทอง

ถน พ.ศ.2542 ก.ถ.มบทบาททสำคญในฐานะทเปนองคกรสงสดในการ

บรหารงานบคคลสวนทองถน มหนาทในการสรางมาตรฐาน กำหนด

ทศทางในการบรหารงานบคคลสวนทองถน กำหนดหลกเกณฑและ

เงอนไขการคดเลอกผแทนองคกรปกครองสวนทองถนและผทรงคณวฒ

ในคณะกรรมการกลางขาราชการหรอพนกงานสวนทองถน พรอมทง

พฒนาบคลากรของทองถนใหมประสทธภาพและคณภาพ (ดอำนาจ

หนาทโดยละเอยดในภาคผนวกตารางท 3)

โดยสรป การเปดโอกาสใหรฐสวนกลางเขามามบทบาทในการ

คดเลอกคณะกรรมการผทรงคณวฒ กำหนดหลกเกณฑและเงอนไขการ

คดเลอกประธาน ใหสำนกงาน ก.ถ. อยภายใตสำนกงานปลดกระทรวง

มหาดไทย และกำหนดใหหวหนาสำนกงาน ก.ถ. เปนเลขานการ ก.ถ.

เทากบเปดโอกาสใหรฐสวนกลางมอำนาจนำในการบรหารงานและการ

ตดสนใจตางๆ ของ ก.ถ. ซงหากเปนเชนนนจรง ยอมทำใหองคกร

ปกครองสวนทองถนขาดความเปนอสระในการบรหารบคคลของตนเอง

ประการทสอง ความเปนกลางของประธานคณะกรรมการกลาง

และคณะกรรมการขาราชการหรอพนกงานสวนทองถน การท พ.ร.บ.

ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 กำหนดให รฐมนตร

วาการกระทรวงมหาดไทย หรอรฐมนตรชวยวาการกระทรวงมหาดไทย

เปนประธานคณะกรรมการกลางขาราชการหรอพนกงานสวนทองถน

(มาตรา 16 (1), 24 (1), 26 (1)) และกำหนดใหผวาราชการจงหวด

เปนประธานคณะกรรมการขาราชการหรอพนกงานของรฐ (มาตรา 23

(1), 25 (1), 28 (1)) อาจกอใหเกดปญหาการขาดความเปนกลางในการ

ปฎบตงานได เพราะทงรฐมนตรและผวาฯ ตางเปนตวแทนของรฐสวน

กลาง ซงสอดคลองกบขอสรปผลการศกษาของ นครนทร เมฆไตรรตน

และคณะ (2546) ทชใหเหนวา การใหผวาราชการจงหวดเปนประธาน

คณะกรรมการขาราชการและพนกงานสวนทองถน อาจกอใหเกดปญหา

การขาดความเปนกลางและกอใหเกดปญหาในแงทผแทนจากหนวย

ราชการหรอองคกรปกครองสวนทองถนไมกลาทจะเสนอความคดเหนท

ขดแยงกบผวาราชการจงหวด ซงการขาดความเปนกลางดงกลาว อาจ

นำไปสปญหาความไมเปนอสระในการบรหารงานบคคลขององคกรปกครอง

สวนทองถนได

ประการสดทาย จากการศกษาของ เฉลมชย รตนจนท (ม.ป.ป)

ชใหเหนวา การท พ.ร.บ. ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542

ใหอำนาจคณะกรรมการบรหารงานบคคลสวนทองถนมากเกนขอบเขตท

รฐธรรมนญกำหนด อาจเปนการละเมดตอรฐธรรมนญได เพราะถา

พจารณาตามหลกกฎหมาย รฐธรรมนญไดวางหลกการความเปนอสระ

ใหแกการบรหารบคคลสวนทองถนไว จะขาดความเปนอสระไดเฉพาะท

รฐธรรมนญไดบญญตไวในมาตรา 288 กลาวคอ ในรฐธรรมนญฉบบป

พ.ศ.2540 (มาตรา 288) กำหนดใหคณะกรรมการพนกงานสวนทองถน

มอำนาจเพยงการแตงตง การใหพนจากตำแหนง การโยกยาย การเลอน


ตำแหนง การเลอนเงนเดอนพเศษ การลงโทษ แตใน พ.ร.บ. ระเบยบ

บรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 กลบใหอำนาจคณะกรรมการ

พนกงานสวนทองถนในขอบเขตทกวางขวางกวาทบญญตไวในรฐธรรมนญ

เชน อำนาจในการบรรจ คดเลอก กำหนดอตราเงนเดอน วธจายเงน

เดอน ฯลฯ เปนตน ซงอำนาจเหลานควรจะเปนอำนาจโดยตรงของ

องคกรปกครองสวนทองถน ตามหลกความเปนอสระในการบรหารบคคล

ขององคกรปกครองสวนทองถนทบญญตไวในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.

2540 37

นอกจากปญหาดงกลาวแลว นครนทร เมฆไตรรตนและคณะ

(2546) ยงไดชใหเหนวา 1) การบรหารงานบคคลสวนทองถน ยงขาด

ความเปนเอกภาพ เพราะยงมความทบซอนกนของอำนาจหนาทของ

คณะกรรมการระดบชาตและระดบจงหวด และในระดบจงหวดยงพบวา

มาตรฐานหลกเกณฑและแนวทางการปฎบตของพนกงานสวนทองถนยง

ไมสอดคลองกน และ 2) ปญหาเกยวกบองคประกอบของคณะกรรมการ

ในองคการบรหารงานบคคล ทไมมตวแทนของพนกงานสวนทองถนนง

อยในคณะกรรมการ 38

37 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550 กำหนดหลกการนเชนเดยวกน 38 จากปญหาดงกลาว ภายใตบทบญญตของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2550

จงกำหนดใหคณะกรรมการบรหารบคคลสวนทองถน ตองประกอบดวยตวแทนทมาจากขาราชการ

หรอพนกงานสวนทองถน (มาตรา 288)

จากทกลาวมา จะเหนวา บทบญญตใน พ.ร.บ. ระเบยบบรหาร

งานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 ใหอำนาจคณะกรรมการพนกงานสวน

ทองถนเกนกวาทรฐธรรมนญบญญตและ ยงเปดโอกาสใหรฐสวนกลาง

เขามามบทบาทครอบงำการบรหารบคคลสวนทองถนได ซงหากเปนเชน

นนจรง ยอมทำใหการบรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน ขาด

ความอสระ และอาจขดตอเจตนารมณในรฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.2550

ทตองการใหองคกรปกครองสวนทองถน มความเปนอสระในการบรหาร

งานบคคลได


การกระจายอำนาจในหวงทศวรรษทผานมา แมจะยงมขอจำกด

อยมาก แตองคกรปกครองสวนทองถนหลายๆแหงกลบสามารถผลต

นวตกรรมบรการสาธารณะเพอตอบสนองตอประชาชนในพนทไดอยาง

เปนรปธรรมและเหนผล พรอมทงยงไดรบความเชอถอและความพอใจใน

บรการเพมขนจากประชาชน ในขณะเดยวกน แมองคกรปกครองสวน

ทองถนจะถกกำกบอยางเขมงวดจากรฐสวนกลาง แตปญหาการทจรตก

ยงคงดำรงอยในองคกรปกครองสวนทองถน ในสวนนจงจะอภปราย

ประเดนขางตนไลเรยงไปตามลำดบ

7.1 องคกรปกครองสวนทองถนกบนวตกรรมในการผลตบรการ

สาธารณะ

ในการผลตบรการสาธารณะ พบวาองคกรปกครองสวนทองถน

หลายๆ แหงแสดงใหเหนถงศกยภาพในการผลตบรการสาธารณะ เพอ

ตอบสนองตอประชาชนในพนทไดอยางเปนรปธรรม ดงตวอยางนวตกรรม

ทจะกลาวถง 2 ดาน ตอไปน

1) ดานนวตกรรมในการศกษา เชน กรณหองสมดชายหาด

เคลอนทของเทศบาลนครสงขลา ทไดดำเนนการโดยมเปาหมายเพอ

เปนการสรางแหลงความร ความบนเทงใหกบเยาวชน เปนแหลงพกผอน

7 ผลงานขององคกรปกครองสวนทองถน

ภายใตอำนาจนำของรฐสวนกลาง

ใหกบประชาชน และเปนสอกลางในการทำกจกรรมรวมกนในครอบครว

หรอกรณขององคการบรหารสวนตำบลบางนอน จดหวดระยอง ซงรวม

กบโรงเรยนประถมศกษา จดคายเยาวชนจนตคณต เพอแกปญหาการ

ขาดทกษะดานคณตศาสตรของเดกนกเรยนในพนท ผลปรากฎวาเดก

นกเรยนทผานการอบรมดงกลาวมผลสมฤทธทางคณตศาสตรดขน ใน

กรณสดทาย เทศบาลเมองทาโขลง จงหวดปทมธาน สรางศนยพฒนา

เดกเลกขน เพอทจะรองรบปรมาณเดกนกเรยนทเพมขนมาก จนโรงเรยน

อนบาลและศนยเดกเลกของรฐในพนทไมสามารถรองรบได โดยในการ

จดการศกษาไมมการคดคาธรรมเนยมจากผปกครอง ซงสามารถชวย

แบงเบาภาระของผปกครองและทำใหเดกยากไรไดเขาถงโอกาสทางการ

ศกษา (วระศกด เครอเทพ, 2548 : 31-42)

2) ดานนวตกรรมในการสรางสรรคการบรการสาธารณะ

ทองถน เชน กรณขององคการบรหารสวนตำบลหวยยายจว จงหวด

ชยภม ทจดตงกองทนหมบานเอออาทร เพอทจะแกปญหาประชาชนใน

ตำบล ซงมฐานะยากจนและประสบกบปญหาการขาดแคลนการดแล

เอาใจใส ทงตอเดกเลก คนชรา ผพการ ผเจบปวย และในกรณทประสบ

ปญหาภยพบตตางๆ โดยมการสบทบทนรวมกนระหวางองคการบรหาร

สวนตำบลและประชาชนในพนทโดยเงนทไดมาจะนำไปจดสรรเพอการ

ดแลกลมบคคลทไดกลาวไปในเบองตน เปนตน (วระศกด เครอเทพ,

2548: 173-174)

นอกจากนวตกรรมทง 2 ดานทไดกลาวไป ยงมนวตกรรมใน

การผลตบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถนอกหลายๆ

ดานทยงมไดกลาวถง เชน ดานการสาธารณสข ดานการดแลรกษา

ความสงบเรยบรอยและความปลอดภยในชมชน ดานการดแลสงแวดลอม


ดานการพฒนาการเมองและการมสวนรวม 39 ทองคกรปกครองสวน

ทองถนสามารถดำเนนงานไดอยางเปนรปธรรมและประสบผลสำเรจ

พรอมกนนน องคกรปกครองสวนทองถนหลายๆแหง ยงมโครงการหรอ

กจกรรมทมความเปนเลศในดานตางๆ เชน ความเปนเลศดานความ

โปรงใสและสงเสรมการมสวนรวมของประชาชน ดานการเสรมสราง

สนตสขและความสมานฉนท และดานการเสรมสรางเครอขาย รฐ เอกชน

และประชาสงคม เปนตน ซงในทกๆ ป สถาบนพระปกเกลากจะมการ

มอบรางวลดงกลาวใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทมคณสมบตเขา

หลกเกณฑ 40

จากทกลาวมาจะเหนวา แมองคกรปกครองสวนทองถนจะขาด

ความเปนอสระในการใชเครองมอตางๆ ในการผลตบรการสาธารณะเพอ

ตอบสนองตอประชาชนในพนท แตองคกรปกครองสวนทองถนหลายๆ

แหงกไดแสดงใหเหนถงศกยภาพและความพรอมในการผลตบรการ

สาธารณะเพอตอบสนองตอประชาชนไดเปนอยางด

7.2 องคกรปกครองสวนทองถนในสายตาของประชาชน

องคกรปกครองสวนทองถนสวนใหญถอไดวาเปนหนวยงานใหมท

มบทบาทตอการจดบรการสาธารณะใหแกประชาชนในทองถน (ยกเวน

เทศบาล) โดยประชาชนจะเชอถอไววางใจหรอเชอมนตอการทำงาน

39 ด วรศกด เครอเทพ. (2548). นวตกรรมสรางสรรคขององคกรปกครองสวนทองถน.

กรงเทพฯ :สำนกงานกองทนสนบสนนการวจย. 40 ด ฐานขอมลรางวลพระปกเกลา http://www.kpi.ac.th/kpiaward/

องคกรปกครองสวนทองถนมากเพยงใด ยอมขนอยกบผลงานทองคกร

ปกครองสวนทองถนไดปฎบตไว จากผลการสำรวจของสถาบน

พระปกเกลาพบวา ประชาชนมความเชอมนในการทำงานขององคกร

ปกครองสวนทองถนเพมขน จากรอยละ 63.5 ในป 2545 เปนรอยละ

71.8 ในป พ.ศ.2548 หลงจากนน ความเชอมนในการทำงานขององคกร

ปกครองสวนทองถนมระดบลดลง สอดคลองกบสถาบนอนๆ ซงเปนผล

มาจากวกฤตทางการเมองไทย ทกอตวขนในหวงเวลานน อยางไรกตาม

เมอเปรยบเทยบความเชอมนในการทำงานของรฐบาล/คณะรฐมนตรกบ

องคกรปกครองสวนทองถนในสายตาประชาชน จะพบวาระดบความเชอ

มนตอองคกรปกครองสวนทองถนอยในระดบทสงกวา และการลดลงของ

ระดบความเชอมนในการทำงานขององคกรปกครองสวนทองถนอยใน

ระดบทตำกวารฐบาล/คณะรฐมนตร โดยในป พ.ศ.2553 ความเชอมน

ของประชาชนทองถนตอรฐบาล/คณะรฐมนตรอยทรอยละ 47.4 สวน

องคกรปกครองสวนทองถนอยทรอยละ 59.7 สำหรบระดบความเชอมน

ของประชาชนตอสมาชกสภาทองถน เมอเทยบกบสมาชกสภาผแทน

ราษฎร พบวา มระดบสงกวาสมาชกสภาผแทนราษฎรและมแนวโนมเพม

สงขนเรอยๆ จากป 2550-2553 (ดกราฟท 1)


90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 2545 2546 2550 2547 2551 2548 2552 2549 2553


รฐบาล/คณะรฐมนตร

สมาชกสภาทองถน

สมาชกสภาผแทนราษฎร

ทมา : ผวจย ขอมลจากสถาบนพระปกเกลา, 2553

หมายเหต : สมาชกสภาทองถน ไมมขอมลในป 2545-2546 รฐบาล/คณะรฐมนตร ไมม

ขอมล ป 2545 และ สมาชกสภาผแทนราษฎรไมมขอมลในป 2545 และ 2547

ในขณะทความพงพอใจตอการใชบรการขององคกรปกครองสวน

ทองถน จากผลการสำรวจของสถาบนพระปกเกลา ตงแตป พ.ศ.2548-

2553 พบวาอยในระดบทมากกวารอยละ 80 มาโดยตลอด โดยในป

พ.ศ.2548 มระดบความพงพอใจในการใชบรการอยทรอยละ 87.2 และ

เพมขนเปนรอยละ 89.7 ในป พ.ศ.2553 (สถาบนพระปกเกลา. 2553)

จากทกลาวมาจะเหนวา แมองคกรปกครองสวนทองถนจะมขอ

จำกดมากมายในการผลตบรการสาธารณะ แตองคกรปกครองสวนทองถน

กยงไดรบความเชอมนและความพอใจตอการใชบรการขององคกรปกครอง

สวนทองถนในระดบทคอนขางสง

กราฟท 1 แสดงระดบความเชอถอไววางใจของประชาชนตอสถาบน

ตางๆ ระหวางป 2545-2553

41 ดงเชนพาดหวขาวตอไปน แฉทจรตป’52 อปท. แชมปโกง สญรวม 2 พนลาน (ไทย

โพสต), อปท. แชมปถกยนรองทจรต (ขาวสด), อปท.ครองแชมปโกง ดบเพลงด ปปช. งด

อสส. (ไทยโพสต), ป.ป.ช.–สตง. ลาทจรตองคกรปกครองสวนทองถน. ผลาญงบแสนลาน

(ผจดการ),เตรยมตง ป.ป.ช. จงหวด เชอดอปท. ทจรต (คมชดลก), ป.ป.ช. ลยลางทจรต

ทองถน มมตฟนอดตนายกเลกเทศบาลสราษฎร-อดตนายก อบจ.มหาสารคาม(มตชน)

7.3 องคกรปกครองสวนทองถนกบการทจรต

การทจรต เปนปญหาหนงทกอใหเกดภาพลกษณทางลบตอองคกร

ปกครองสวนทองถน เหนไดจากพาดหวขาวเรองราวการทจรตขององคกร

ปกครองสวนทองถนผานสอกระแสหลกทมมาอยางตอเนอง 41 และเมอด

สถตการทจรตขององคกรปกครองสวนทองถนทสำนกงาน ป.ป.ช. ได

รวบรวมระหวางป พ.ศ.2543-2550 พบวามเรองรองเรยนตอบคลากร

(ผบรหาร สมาชกสภา พนกงาน) ขององคกรปกครองสวนทองถน ทงสน

5,508 เรอง เกยวของกบผถกกลาวหาจำนวน 9,467 ราย (ดตารางท 9)

ตารางท9แสดงการทจรตในองคกรปกครองสวนทองถนป2543-2550

หนวยงาน

องคการบรหารสวนตำบล

เทศบาล


กรงเทพมหานคร

เมองพทยา

ผถกกลาวหา(ราย)

ถกกลาวหาวากระทำการทจรต(เรอง)

ลำดบ

1 3,235

1,705

283

273

12

5,778

2,766

411

442

40

2

3

4

5

ทมา : สำนกงาน ป.ป.ช. (2550) อางถงใน โกวทย พวงงาม, 2550


โดยองคกรปกครองสวนทองถนในระดบองคการบรหารสวนตำบลมสถต

การรองเรยนการทจรตมากทสด

การทองคการบรหารสวนตำบลมสถตเรองการรองเรยนการทจรต

มากทสด สวนหนงอาจเกดจากการทองคกรปกครองสวนทองถนในระดบ

ดงกลาวมจำนวนมากกวาจำนวนทองถนในระดบอนๆ (ปจจบนม อบต.

5,767 แหง) และการทองคกรปกครองสวนทองถนในภาพรวม ยงคงม

เรองราวการทจรตเพมขนเรอยๆ 42 เราอาจคาดหมายถงสาเหตคราวๆ

ไดวา หนง เกดจากการทองคกรปกครองสวนทองถน มภาระงานและ

งบประมาณเพมขน ทำใหโอกาสในการทจรตสงขนตาม สอง อาจเกดจาก

การกำกบตรวจสอบของเจาหนาทของรฐ (นายอำเภอ ผวาราชการจงหวด

รวมทงองคกรอนๆ ทมหนาทเกยวของ) ทไมมประสทธผลทงในแง

กฎเกณฑการกำกบตรวจสอบและการบงคบใช แมวากฎหมายจดตง

องคกรปกครองสวนทองถนจะใหอำนาจในการตรวจสอบไวในระดบสง

กตาม

โดยสรป แมองคกรปกครองสวนทองถนไทย จะขาดความเปน

อสระในการใชเครองมอตางๆในการผลตบรการสาธารณะเพอตอบสนอง

ตอประชาชนในพนท แตองคกรปกครองสวนทองถนหลายๆ แหงกได

แสดงใหเหนถงศกยภาพและความพรอมในการผลตบรการสาธารณะเพอ

42 จากการรวบรวมสถตกรณทจรตขององคกรปกครองสวนทองถนระหวางป พ.ศ.2544-2552

ของ ป.ป.ช. พบวามเรองรองเรยน จำนวน 7,452 เรอง มผถกกลาวหา 13,686 ราย (คม ชด ลก)

ตอบสนองตอประชาชนไดอยางเปนรปธรรมและเหนผล พรอมกนนน

องคกรปกครองสวนทองถนกไดรบความเชอมนจากประชาชนเพมขนและ

ประชาชนมความพอใจในการใชบรการขององคกรปกครองสวนทองถน

ในระดบสง อยางไรกตาม องคกรปกครองสวนทองถนกยงคงมปญหา

เรองการทจรต ซงอาจเปนตวชวดคราวๆ ไดวา การใหอำนาจรฐ

สวนกลางกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนอยาง “ครอบจกรวาล”

ในรปแบบปจจบนยงไมสามารถแกปญหาการทจรตขององคกรปกครอง

สวนทองถนได

�0 | รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | �1

พระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 (ฉบบท 2 แกไขป พ.ศ.2549)

กำหนดองคประกอบของคณะกรรมการการกระจายอำนาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน (กกถ.) ใหมาจากสามสวนคอ ผแทนหนวยราชการท

เกยวของ ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒ ดงแสดงใน

ตาราง 10 โดยมนายกรฐมนตรหรอรองนายกรฐมนตร ซงนายกรฐมนตร

มอบหมายเปนประธาน และใหหวหนาสำนกงานคณะกรรมการกระจาย

อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเปนเลขานการคณะกรรมการ

อำนาจหนาทของคณะกรรมการฯ ทสำคญคอ การจดทำแผนการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน จดสรรภารกจในการ

ใหบรการสาธารณะระหวางรฐกบทองถน ทองถนกบทองถน จดสรร

สดสวนภาษและอากรระหวางรฐกบทองถน และทองถนดวยกนเอง

นอกจากนน ยงมหนาทอนๆ อกรวม 16 ขอ ตามทบญญตไวในมาตราท

12 (ดตารางท 4 ในภาคผนวก) จากอำนาจหนาทดงกลาวจะเหนวา

คณะกรรมการฯ มบทบาทสำคญอยางยงตอการขบเคลอนการกระจาย

อำนาจการปกครองใหแกอปท. กลาวอกแบบคอ กกถ.เปนหวใจหลกใน

การขบเคลอนและควบคมทศทางของการกระจายอำนาจ การทำงาน

ของคณะกรรมการชดดงกลาว จะบรรลเจตนารมณในการกระจาย

8 ทมาและความเปนอสระ

ของคณะกรรมการการกระจายอำนาจ ใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ตารางท10แสดงองคประกอบของคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแก


• กระทรวงมหาดไทย

- รฐมนตรวาการกระทรวง

มหาดไทย

- ปลดกระทรวงมหาดไทย

- อธบดกรมสงเสรมการ

ปกครองทองถน

• กระทรวงการคลง

- รฐมนตรวาการกระทรวง

การคลง

- ปลดกระทรวงการคลง

• กระทรวงศกษาธการ

- ปลดกระทรวงศกษาธการ

• กระทรวงสาธารณสข

- ปลดกระทรวงสาธารณสข

• สำนกนายกรฐมนตร

- เลขาธการคณะกรรมการ

กฤษฎกา

- เลขาธการคณะกรรมการ

พฒนาการเศรษฐกจและ

สงคมแหงชาต

- เลขาธการ ก.พ.

- ผอำนวยการสำนก

งบประมาณ

• องคการบรหาร สวนจงหวด - นายก อบจ. - นายก อบจ. • เทศบาล - นายกเทศมนตร - นายกเทศมนตร - นายกเทศมนตร • องคการบรหาร สวนตำบล - นายก อบต. - นายก อบต. - นายก อบต. - นายก อบต. • องคกรรปแบบพเศษ - ผวาฯ กทม. - นายกเมองพทยา

- ดานบรหารราชการ แผนดน - ดานการพฒนา ทองถน - ดานเศรษฐศาสตร - ดานการปกครอง สวนทองถน - ดานกฎหมาย

กรรมการโดยตำแหนง

(12คน)

กรรมการผแทนองคกรปกครองสวน

ทองถน(12คน)

กรรมการผทรงคณวฒ

(12คน)


อำนาจใหทองถนปกครองตนเองมากนอยเพยงใด ปจจยหนงยอมขนกบ

ทมาของคณะกรรมการตวแทนในสวนตางๆวา มความเปนอสระเพยง

พอทจะทำหนาทเปนตวแทนของภาคสวนนนๆ อยางแทจรงหรอไม

ความเปนอสระของกรรมการในภาคสวนตางๆ สวนหนงพจารณา

ไดจากกระบวนการคดเลอกคณะกรรมการ ในกรณของภาครฐ ตวแทนท

จะเขามาเปนคณะกรรมการเปนตวแทนโดยตำแหนง ในกรณขององคกร

ปกครองสวนทองถน ตวแทนมาจากการใหผบรหารทองถนคดเลอก

กนเอง ตามหลกเกณฑและวธการทนายกรฐมนตรกำหนด และกรณ

สดทายผทรงคณวฒ ทตามเจตนารมณของผรางกฎหมายตองการให

กรรมการสวนนมความเปนกลาง มความอสระ 43 ไดมาจากการสรรหา

โดยเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทนายกรฐมนตรกำหนด

ตามประกาศหลกเกณฑและวธการคดเลอกกรรมการผแทน

องคกรปกครองสวนทองถนและสรรหากรรมการผทรงคณวฒในคณะ

กรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542

และฉบบแกไข พ.ศ.2546 กำหนดใหการคดเลอกผแทนองคกรปกครอง

สวนทองถน ในกรณของเทศบาลและองคการบรหารสวนตำบล ใหผวา

ราชการจงหวดเปนประธานจดประชมผแทนองคกรปกครองสวนทองถน

ในระดบดงกลาว เพอทำการการคดเลอกกนเองในแตละจงหวด (ขอ 9

(1) (ข)) แลวใหอธบดกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนเปนประธาน

43 ดงนน ในบางเรองจงอาจตดสนใจเขาขางรฐบาล และบางเรองกตดสนใจเขาขางทองถน

ตามความเหมาะสม (สมคด เลศไพทรย. 2546 :109)

จดประชมตวแทนดงกลาวเพอทำการคดเลอกกนเอง (ขอ 9 (2)) สวน

อบจ. ใหอธบดกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถนเปนประธานจด

ประชมเพอใหผบรหารองคการบรหารสวนจงหวดคดเลอกกนเอง (ขอ 2)

สำหรบกรณการสรรหาผทรงคณวฒ ใหมคณะกรรมการสรรหา

ผทรงคณวฒ (คสว.) ประกอบดวย ปลดสำนกนายกรฐมนตรเปน

ประธานกรรมการ ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงมหาดไทย

เลขาธการคณะกรรมการการอดมศกษา เลขาธการคณะกรรมการ

กฤษฎกา เลขาธการก.พ. เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจ

และสงคมแหงชาต และอธบดกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน เปน

กรรมการ (ขอ 15) โดย คสว. ทำหนาทเสนอรายชอบคคลทสมควร

เปนกรรมการผทรงคณวฒใหนายกรฐมนตรพจารณา ในกรณทนายก

รฐมนตรไมเหนชอบ ใหคสว. สรรหารายชอใหมจนกวานายกรฐมนตรจะ

เหนชอบ (ขอ 18)

จากหลกเกณฑและวธการคดเลอกดงกลาว จะเหนวาภาครฐม

บทบาทคอนขางสงในกระบวนการคดเลอกผแทนองคกรปกครองสวน

ทองถน และมบทบาทสงมาก ในกรณการสรรหาผทรงคณวฒ กรรมการ

สรรหามแตตวแทนของภาครฐเทานน และผไดรบการเสนอชอยงตองได

รบความเหนชอบจากนายกรฐมนตรในทายทสดดวย การทภาครฐม

บทบาทคอนขางสงในการคดเลอกผแทนอปท.และผทรงคณวฒ เทากบ

เปดโอกาสใหรฐสามารถกำหนดตวผแทนทองถนและผทรงคณวฒได ซง

หากเปนเชนนนจรง ยอมทำใหปฎบตงานของคณะกรรมการไมเปนไป

ตามเจตนารมณของกฎหมายและขาดความเปนอสระจากรฐ ซงเปนผม

สวนไดสวนเสยโดยตรงในการกระจายอำนาจใหแกอปท.


นอกจากความเปนอสระของคณะกรรมการฯ ในแงทมาแลว

กรรมการกกถ.ทานหนง 44 เหนวา คณะกรรมการตองทำงานภายใตขอ

จำกดอยางนอย 2 ขอคอ 1) คณะกรรมการฯ ไมมอำนาจสงการให

หนวยงาน ราชการปฎบตตาม มอำนาจเพยงการเสนอใหคณะรฐมนตร

พจารณา ซงครม.อาจจะเหนดวย หรอไมเหนดวยกได 2) สถานะของ

สำนกงาน ทเปนเพยงสำนกงานอยในสงกดของสำนกงานปลดสำนก

นายกรฐมนตร ทำใหมขอจำกดทงทางดานบคลากรและงบประมาณ ซง

ทำใหการปฎบตหนาทของสำนกงานตามทกฎหมายบญญตเปนไปไดยาก

และขาดการทำงานเชงรกอกดวย

44 สมภาษณ รศ.ดร.สกนธ วรญญวฒนา วนท ม.ย. 2554

จากการอภปรายทงหมดขางตน อาจสรปประเดนหลกๆ ไดดง

ตอไปน

9.1 สรปสาระสำคญ

รฐธรรมนญฉบบป พ.ศ.2540 ในฐานะแมบททางสถาบนของสงคม

การเมองไทย (Meta-Institution) ซงกคอกตกาของการสรางกฎ-กตกาใน

ระดบรองๆลงมา กำหนดอยางชดเจนวา รฐสวนกลางจะตองกระจาย

อำนาจทงดานการเมองและการคลง ใหทองถนปกครองตนเองตาม

เจตนารมณของประชาชน และบงคบดวยวา “การกำกบดแลองคกรสวน

ทองถน ตองทำเทาทจำเปน...ทงนจะกระทบถงสาระสำคญแหงหลกการ

ปกครองตนเองตามเจตนารมณของประชาชนในทองถน...มได” (มาตรา

282) กตกาแมบทขอนถกสบทอดในมาตรา 281 แหงรฐธรรมนญฉบบป

พ.ศ.2550 แมวาจะเปนรฐธรรมนญทเกดจากการรฐประหาร พ.ศ.2549

กตาม การณกลบปรากฎวากฏ-กตกาการกระจายอำนาจในระดบรอง ซง

บญญตในกฎหมายการปกครองทองถนหลายฉบบ โดยเฉพาะอยางยง

กฎหมายจดตงอปท.ทงสามฉบบ แมจะมการแกไขหลายครง แตกยง

ละเมดหลกการของกตกาแมบทตอไป ในแงทการกำกบดแลองคกร

ทองถนจากรฐสวนกลาง ไมเปนไปตามสาระหลกแหงการปกครองตนเอง

9. บทสรป


ตามเจตนารมณของคนทองถน ดงนน รฐธรรมนญไทยจงมไดมสภาพ

บงคบในฐานะทเปนกฎแหงการสรางกฎทแทจรง

การละเมดกตกาแมบทขางตน ปรากฎอยางชดเจนในกฎหมายจด

ตงองคกรทองถนทงสามระดบ และถกตอกยำดวย พ.ร.บ.เขาชอถอดถอน

และ พ.ร.บ.การยนเสนอขอบญญตทองถน กฎหมายทงหาฉบบ ในฐานะ

กฎ-กตการะดบรอง ไดสรางโครงกรอบแรงจงใจ (Incentive Matrix) ให

ผเลนในองคการปกครองทองถนมพฤตกรรมไปในทศทางทตองรบผด

(Accountable) ตอรฐสวนกลางมากกวาการรบผดตอประชาชนในทองถน

โดยทระดบของความรบผดตอรฐของอบต.อยในระดบสงสด รองลงมาคอ

เทศบาลและอบจ.ตามลำดบ และในขณะเดยวกนอบต.กรบผดตอ

ประชาชนสงสดดวย สวนอบจ.นนรบผดตอประชาชนในระดบตำสด

ทงหมดนมนยยะวา อทธพลของในการกำหนดนโยบายทองถนตาม

เจตนารมณของประชาชนทองถนมนอยกวารฐสวนกลางดวย

สาเหตทองคการบรหารสวนตำบลตองรบผดตอรฐมากกวา

ประชาชน และในขณะเดยวกนกมระดบการรบผดตอประชาชนสงสด

เมอเปรยบเทยบกบเทศบาลและองคการบรหารสวนจงหวดนน เนองจาก

พ.ร.บ.จดตงอบต.ใหอำนาจกำกบ-ควบคมแกกระทรวงมหาดไทยสงทสด

ตวอยางเชน นายอำเภอ-ผวาราชการจงหวดมอำนาจตงแตการสอบสวน

ระงบการปฏบตราชการ ยบสภา และสงใหพนจากตำแหนง ยงไปกวานน

การใชอำนาจเหลานมลกษณะ“ครอบจกรวาล” ในแงทกลไกมหาดไทย

สามารถใชดลยพนจไดอยางกวางขวาง และเกอบจะไมมขอจำกดในการ

ใชอำนาจเลย รวมทงยงมลกษณะเบดเสรจเดดขาดอกดวย นายอำเภอ

และผวาราชการจงหวด เปนทงผกลาวหา ผสอบสวน และเปนผใช

ดลยพนจสงลงโทษ โดยผดำรงตำแหนงทางการเมองของอบต.ไม

สามารถอทธรณได อกตวอยางหนงคอ นายอำเภอและผวาราชการม

อำนาจอนมตและยบยง ไมใหประกาศใชรางงบประมาณรายจายประจำ

ปและรางขอบญญตอนๆ ซงผานการพจารณาของสภาอบต.แลว

อนเปนการแทรกแซงกระบวนการกำหนดนโยบายในระดบทละเมด

หลกการปกครองตนเองของทองถนอยางยง ดงนน อำนาจทเขมขนใน

ระดบขางตนยอมสรางแรงจงใจสงมากใหผดำรงตำแหนงทางการเมองของ

อบต. ตองสยบยอมตออำนาจของรฐสวนกลาง ทงๆ ทเขาเขาสตำแหนง

จากการเลอกตงของประชาชน

ในอกดานหนงของโครงกรอบแรงจงใจ ซงกำกบพฤตกรรรมของ

อบต.ใหรบผดตอประชาชนนน ประกอบดวย กลไกสองดานคอ หนง

กลไกการเลอกตง เนองจากเขตเลอกตงอบต.มขนาดเลก ในขณะ

เดยวกนทำนบการเขาสตำแหนงทางการเมอง ทงในแงคณสมบตผสมคร

และตนทนรวมในการหาเสยงกตำทสด เมอเทยบกบกรณของอบจ.

เทศบาล และส.ส. ทำใหการแขงขนในสนามอบต.เขมขนมาก ประกอบ

กบการทโครงสรางความสมพนธทางอำนาจระหวางผบรหารและสภา

อบต.ในทางปฎบต ทำใหฝายบรหารมอำนาจเหนอกวาฝายสภามาก

กลาวอกแบบคอ ฝายบรหารของอบต.มความเขมแขงมากกวาฝายบรหาร

ในระบบรฐสภาเสยอก (Super-strong Executives) ในขณะเดยวกนฝาย

บรหารกมเสถรยภาพสงกวาฝายบรหารในระบบรฐสภาอกดวย เนองจาก

สภาอบต.ไมมอำนาจลงมตไมไววางใจนายกอบต. ในแงนความรบผด

ของนายกอบต.ตอผเลอกตงจงมความชดเจน-โปรงใสมากกวาระบบ

รฐสภา เพราะนายกอบต.ไมสามารถอางไดวา การทตนมผลงานไมดเทา

ทควรนนเกดจากการขดขวางของเสยงสวนใหญในสภาอบต. สาเหต

ทงหมดขางตนทำใหอบต. ซงเปนองคกรปกครองทองถนมความใกลชด

�8 | รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน | ��

กบประชาชนมากทสด ตองรบผดตอประชาชนมากทสดเมอเทยบกบ

อปท.อกสองประเภท

สอง กลไกการถอดถอนผดำรงตำแหนงทางการเมองและการเขา

ชอเสนอขอบญญตทองถน กลไกทงสองนถกออกแบบใหเปนกลไกเสรม

การเลอกตง เพอใหอบต.รบผดตอประชาชนมากขน และเพมการมสวน

รวมทางการเมองของประชาชน อยางไรกตาม ดวยเงอนไขตางๆ ท

กฎหมายกำหนดใหประชาชนจะตองปฏบต หากตองการใชกลไกทงสอง

นน ถกออกแบบโดยไมไดคำนงถงตนทนธรกรรมจำนวนมากทประชาชน

ตองแบกรบ ทำใหกลไกเหลานไมมประสทธผลในทางปฏบต ดงนน

นอกจากกลไกการเลอกตงแลว กลไกอนทางกฎหมายทจะบงคบให

ผดำรงตำแหนงทางการเมองของอปท.รบผดตอประชาชนในเขตเลอกตง

ของตวเองนนแทบจะไมมผลในทางปฏบตเลย ทกลาวมาทงหมดนอาจ

ทำใหกลาวอางไดวา โครงกรอบแรงจงใจ ซงกำหนดขนจากกฎหมาย

ระดบ พ.ร.บ.หลายฉบบนน อาจทำใหอบต.มพฤตกรรมทรบผดตอรฐ

สวนกลางมากกวารบผดตอประชาชนในทองถน 45

45 ผเขยนเหนวา ขอความนสามารถปรบใชกบองคกรทองถนระดบเทศบาลและอบจ.ในระดบ

ความเขมขน (degree) ทแตกตางกนไดดวยกลาวคอ เมอเทยบกบอบต.แลว อบจ.รบผดตอ

ทงรฐสวนกลางและประชาชนนอยทสด เนองจาก หนง กฎหมายจดตงอบจ.ใหอำนาจกำกบ

แกมหาดไทยนอยกวาในกรณของอบต.มาก สอง เขตเลอกตงทใหญระดบจงหวด ทำใหเกด

ก) คะแนนเสยงของประชาชนหนงคนมผลนอยมากตอการกำหนดวาผสมครคนใดจะชนะการ

เลอกตง ข) มตนทนธรกรรมทสงมากๆ ในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนและการ

ถอดถอน ทงก) และ ข) ทำใหกลไกการรบผดตอประชาชนของอบจ.ออนแรงมาก สวนระดบ

การรบผดของเทศบาลตอรฐและประชาชนนนขนกบขนาดของเทศบาล ยงเทศบาลมขนาด

ใหญเชน เทศบาลนคร ระดบความรบผดจะเขาใกลอบจ. สวนเทศบาลตำบลระดบความรบ

ผดจะเขาใกลอบต.

นอกจากอำนาจการกำกบควบคมอปท.ตามกฎหมายจดตงของ

อปท.แลว รฐสวนกลางยงกำกบการทำงานของอปท.ผานการจดสรร

งบประมาณใหแกทองถนอกดวย การกำกบดานงบประมาณนมสอง

ลกษณะคอ วงเงนและประเภทของวงเงนงบประมาณ ในประการแรก

เนองจากอปท.จดหารายไดจากทองถนของตวเองไดเพยง 10% ของราย

ไดอปท.ทงหมดเทานน ทำใหรายไดอกประมาณ 90% ตองขนตอการ

จดสรรจากคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกทองถน (กกถ.) ซงรฐบาล

กลางมอำนาจนำในกกถ. ในระดบตางๆ กน ตามแตประเภทของรายได

สามแบบดงนคอ ก) รายไดประเภทรฐจดเกบให ขนาดของวงเงนนขน

กบการจดสรรของกกถ.นอยทสด ข) ประเภทรฐแบงให กกถ.มอำนาจ

จดสรรวงเงนสงขน ค) ประเภทเงนอดหนน กกถ.มอำนาจจดสรรสงสด

หรอกลาวโดยรวมไดวา วงเงนรายไดประมาณ 90% ของอปท.จะมยอด

รวมเทาไรขนกบการจดสรรทรฐบาลกลางมอำนาจนำ

ประการทสอง อปท.มอสระในการใชจายรายไดทงสประเภทไม

เทากน รายไดประเภทเงนอดหนนนนอปท.มความเปนอสระในการใช

จายนอยทสด กวาครงหนงของรายไดประเภทนคอสวนของเงนอดหนน

เฉพาะกจ ซงคดเปน 20% ของรายไดทงหมดของอปท.นน อปท.

กลบไมมอสระในการกำหนดเลยวา จะนำรายไดสวนนไปใชจายอะไร

แตกลบตองใชจายตามรายการทกำหนดมาแลวจากรฐสวนกลาง ซงมาก

กวาครงหนงของงบเฉพาะกจนเปนงบประมาณสำหรบ “นโยบายหาเสยง”

ของรฐบาลทมอำนาจในขณะน สวนวงเงนอกนบหมนลานบาทของ

งบเฉพาะกจนน นอกจากจะถกกำหนดลวงหนาแลววา อปท.ตองเอาไป

ใชจายอะไรบาง กฎเกณฑการจดสรรเงนกอนนใหแกอปท.แตละแหงนน

ยง “จงใจ” ออกแบบใหมลกษณะทกวางๆ หลวมๆ ทำใหอปท.แตละแหง


ตอง “วงงบประมาณ” ซงหมายความวานกการเมองทองถนตอง “เขา

สงกด” ตอสายกบนกการเมองระดบชาต และ/หรอสรางสายสมพนธกบ

ขาราชการของกรมสงเสรมการปกครองทองถน เพอดงงบประมาณส

ทองถนตน

นอกจากขาดความเปนอสระดานการคลงเทาทควรแลว บทบญญต

ใน พ.ร.บ. ระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 ยงเปดโอกาส

ใหรฐสวนกลางมอำนาจนำตอการบรหารบคคลสวนทองถนไดดวย สงน

อาจทำใหการบรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน ขาดความ

อสระไดอกเชนกน ดงนน อาจสรปในภาพรวมไดวา อปท.ถกควบคมจาก

สวนกลางในสามมตดวยกนคอ อำนาจการกำกบดแล, งบประมาณ, และ

การบรหารบคคล จนทำใหอปท.อาจมพฤตกรรมทตองรบผดตอรฐสวน

กลางมากกวาประชาชนในทองถน ซงเปนการละเมดหลกการทกำหนดโดย

รฐธรรมนญวา การปกครองทองถนตองเปนไปตามเจตจำนงของประชาชน

ในทองถน ยงไปกวานนคณะกรรมการกระจายอำนาจใหองคกรปกครอง

สวนทองถน (กกถ.) ซงเจตนารมณของกฎหมายกำหนดใหเปนองคกรททำ

หนาทขบเคลอนการกระจายอำนาจ กลบถกครอบงำดวยรฐสวนกลาง

อนเปนผมสวนไดเสยโดยตรงจากการกระจายอำนาจ สงนยอมทำให

ความคบหนาของการกระจายอำนาจเปนไปอยางเชองชา

แมวาการปกครองทองถนในปจจบนจะตกอยใตการควบคมอยาง

เขมขนของรฐสวนกลาง ทำใหทองถนขาดความเปนอสระในการ

ปฎบตงาน เพอตอบสนองความตองการของประชาชนในพนท แต

องคกรปกครองสวนทองถนหลายๆแหงไดแสดงใหเหนถงศกยภาพและ

ความพรอมในการผลตบรการสาธารณะอยางเปนรปธรรมและม

ประสทธผล ทงในการทำงานประจำตามอำนาจหนาทและการสราง

นวตกรรมบรการสาธารณะใหมในหลายๆ ดานเชน การเพมคณภาพการ

ศกษา สรางสวสดการดแลผดอยโอกาส ฯลฯ จงไมแปลกเลยทอปท.จะ

ไดรบความเชอมนจากประชาชนเพมขนเรอยๆ และสงกวาคณะรฐมนตร

และสภาผแทนราษฎรของรฐสวนกลาง ในขณะเดยวกน ประชาชนกม

ความพอใจตอการใชบรการของอปท.ในระดบสง อยางไรกตาม องคกร

ปกครองสวนทองถนกยงคงมปญหาเรองการทจรต เชนเดยวกบหนวยงาน

อนๆ ซงอาจเปนตวชวดคราวๆ เบองตนไดวา การใหอำนาจรฐสวน

กลางกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนอยาง “ครอบจกรวาล” ใน

รปแบบปจจบนยงไมสามารถแกปญหาการทจรตขององคกรปกครองสวน

ทองถนได

9.2 ขอเสนอแนะ

จากขอสรปหลกขางตนทวา อปท.โดยเฉพาะอยางยง อบต. ตกอย

ใตโครงกรอบแรงจงใจททำใหตองรบผดตอรฐมากกวาเจตนารมณของ

ประชาชนในทองถน สงนยอมมนยยะวา อทธพลของประชาชนในการ

กำหนดนโยบายทองถนมนอยกวารฐสวนกลาง ดงนน ทางออกจาก

ปญหานกคอ การหาจดสมดลใหมระหวางอำนาจควบคมของรฐกบอำนาจ

การควบคมของประชาชน ซงอาจแกไขไดดงน

1. ลดอำนาจการกำกบควบคมของรฐ โดยเฉพาะอยางยง

อำนาจการสงระงบการปฏบตราชการ ยบสภา และสงใหพนจากตำแหนง

ซงมลกษณะครอบจกรวาลและเบดเสรจเดดขาด รวมทงอำนาจในการ

อนมต-ยบยงรางงบประมาณประจำป และรางขอบญญตอนๆ ซงผาน

การพจารณาของสภาอปท.แลว


2. เพมอสระทางการคลงแกอปท. โดยใหอปท.มแหลงรายได

จากทองถน ซงเปนอสระจากการจดสรรของรฐเพมขน ตวอยางเชน การ

ออกกฎหมายเกบภาษจากฐานทรพยสนในเรองทดนและสงปลกสราง

และกำหนดใหรายไดภาษอากรจากฐานนเปนรายไดของทองถนทงหมด

ขอเสนอนนอกจากจะเปนการลดการพงพงการจดสรรวงเงนงบประมาณ

จากรฐแลว ยงเปนการแกปญหาสดสวนทเพมขนเรอยๆ ของรายได

ประเภทเงนอดหนนอกดวย

3. ยกเลกการจดสรรเงนอดหนนประเภทเฉพาะกจใหแก

อปท. เพราะเปนแหลงทมาของการสงใหอปท.ทำตามนโยบายหาเสยง

ของรฐบาลกลาง และการวงงบประมาณของอปท. ซงเปดชองใหแกการ

ทจรตไดในปจจบน

4. แกไขขอบญญตใน พ.ร.บ.เขาชอถอดถอนผดำรง

ตำแหนงการเมองทองถนและพ.ร.บ.เขาชอเสนอขอบญญตทองถน

ใหเปนไปในทศทางทลดตนทนธรกรรมทเกดจากการทำตามเงอนไขทระบไว

ในกฎหมายทงสองฉบบ และเพอใหความรเรมของประชาชนมโอกาส

สำเรจมากขน เชนการลดสดสวนทกำหนดไวในพระราชบญญตวาดวย

การเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.2542 ซงกำหนดใหตองลารายชอ

ผมสทธเลอกตงจำนวนไมนอยกวากงหนงของจำนวนผมสทธเลอกตงใน

อปท.นนๆ เพอเสนอขอบญญต ขอกำหนดนทำใหการยนขอบญญตใน

ระดบอบจ.ของทกจงหวด ตองลารายชอขนตำมากกวา 50,000 ราย ซง

มากกวาการยนรางกฎหมายในระดบประเทศทกำหนดไวเพยง 10,000

รายเทานน เปนตน

บรรณานกรม

กระทรวงมหาดไทย. หนงสอกระทรวงมหาดไทย ท มท 0804.3/12525 ลงวนท

22 ตลาคม 2551. เรอง หารอเกยวกบการยกเลกมตของสภาองคการ

บรหารสวนตำบททาชนะ อำเภอทาชนะ จงหวดสราษฎรธาน. (ออนไลน).

เขาถงไดใน : http://www.thailocaladmin.go.th/work/ebook/

eb280952/pdf1/A49.pdf. วนทสบคนขอมล 14 มถนายน 2554.

กรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน. ขอมลรายชอเทศบาล. (ออนไลน). เขาถง

ไดใน : www.thailocaladmin.go.th/.../ขอมล%20อปท.../ขอมลรายชอ

เทศบาล%202553(30%20ก.ย.%2053).xls. วนทสบคนขอมล 11 พฤษภาคม

2554.

กรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน. ขอมลรายชอ อบต. (ออนไลน). เขาถงได

ใน : http://www.thailocaladmin.go.th/work/apt/apt.jsp. วนทสบคน

ขอมล 11 พฤษภาคม 2554.

“กำเนดและพฒนาการองคการบรหารสวนตำบล.” (ออนไลน). เขาถงไดใน :

http://thaipoliticsgovernment.org/wiki/กำเนดและพฒนาการองคการ

บรหารสวนตำบล. สบคนขอมลวนท 11 พฤษภาคม 2554

ชลยพร อมรวฒนา และคณะ.(2551). รายงานฉบบสดทาย การวจยวาดวยการ

ปรบบทบาทภารกจสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน และแนวทาง

การจดสรรทรพยากร โครงการขบเคลอนยทธศาสตรการพฒนา ในชวงแผน

พฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 10 ไปสการปฎบต. กรงเทพฯ :

สำนกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

นนทวฒน บรมานนท. (2552). การปกครองสวนทองถน. พมพครงท 5.

กรงเทพฯ : วญญชน.

ประกาศกำหนดหลกเกณฑและวธการการเลอกกรรมการผแทนองคกรปกครอง

สวนทองถนและการสรรหากรรมการผทรงคณวฒในคณะกรรมการกระจาย

อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542. (23 ธนวาคม 2542).

ราชกจจานเบกษา. เลม 166 ตอนพเศษ 106. หนา 42.


ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนเรอง

หลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนทวไปเพอสนบสนนการกระจายอำนาจให

แกองคกรปกครองสวนทองถน ปงบประมาณ พ.ศ.2554. (17 ธนวาคม

2553). ราชกจจานเบกษา. เลม 127 ตอนพเศษ 145 ง. หนา 67.

ประกาศคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองทองถนเรอง การ

จดสรรเงนอดหนนเฉพาะกจสำหรบอปท.กรณเรงดวนปงบประมาณ

พ.ศ.2552. (8 ม.ค. 2552). ราชกจจานเบกษา เลม 126 ตอนพเศษ 3 ง.

หนา 65.

“ป.ป.ช.–สตง. ลาทจรตองคกรปกครองสวนทองถน. ผลาญงบแสนลาน,”

(2550, 9 กรกรฎาคม). ผจดการ. (ออนไลน). เขาถงไดใน : http://www2.

manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9500000079710. วน

ทสบคนขอมล 1 มถนายน 2554.

“ป.ป.ช. ลยลางทจรตทองถน มมตฟนอดตนายกเลกเทศบาลสราษฎร-อดตนายก

อบจ.มหาสารคาม,”(2552,5 ตลาคม). มตชน.(ออนไลน). เขาถงไดใน :

http://www.matichon.co.th/news_detail.php?newsid=1254736929&

grpid=&catid=01. วนทสบคนขอมล 1 มถนายน 2554.

พระราชบญญตเทศบาล พ.ศ. 2496 (ฉบบท 13) แกไขป พ.ศ.2552. (ออนไลน).

เขาถงไดใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%b705/%b705-

20-9999-update.pdf. วนทสบคนขอมล 24 มนาคม 2554.

พระราชบญญตสภาตำบลและองคการบรหารสวนตำบล พ.ศ.2537 (ฉบบท 6)

แกไขป พ.ศ. 2552.(ออนไลน). เขาถงไดใน : http://web.krisdika.go.th/

data/law/law2/%ca52/%ca52-20-9999-update.pdf. วนทสบคนขอมล

24 มนาคม 2554.

พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 (ฉบบท 4) แกไขป 2552.

(ออนไลน). เขาถงไดใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/

%cd16/%cd16-20-9999-update.pdf. วนทสบคนขอมล 24 มนาคม

2554.

พระราชบญญตกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถน พ.ศ.2542 (ฉบบท 2) แกไขป 2549. (ออนไลน). เขาถงไดใน :

http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%a1100/%a1100-20-9999-

update.pdf. วนทสบคนขอมล 24 มนาคม 2554.

พระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอ

ผบรหารทองถน พ.ศ.2542. (ออนไลน). เขาถงไดใน : http://web.krisdika

.go.th/data/law/law2/%c756/%c756-20-2542-a0001.pdf. วนทสบคน

ขอมล 24 มนาคม 2554.

พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.2542. (ออนไลน).

เขาถงไดใน : http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%c754/%c754-

20-2542-a0001.pdf. วนทสบคนขอมล 24 มนาคม 2554.

รงสรรค ธนะพรพนธ. (2546). เศรษฐศาสตรรฐธรรมนญ: บทวเคราะหรฐธรรมนญ

แหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540. กรงเทพฯ : มตชน.

วระศกด เครอเทพ. (2548). นวตกรรมสรางสรรคขององคกรปกครองสวนทอง

ถน. กรงเทพฯ :สำนกงานกองทนสนบสนนการวจย.

วระชย ชมสาคร. (2554, 6 พฤษภาคม). ผอำนวยการสวนกระจายอำนาจ ดาน

การเงนและการคลง สำนกงานคณะกรรมการกระจายอำนาจใหแกองคกร

ปกครองสวนทองถน สำนกนายกรฐมนตร. สมภาษณ.

วฒสาร ตนไชย. (2548). กระบวนการวาดวยการถอดถอนสมาชกและผบรหาร

ทองถน กรณการศกษาการเขาชอถอดถอน นายกองคการบรหารสวนตำบล

โพนงาม อำเภอโกสมพสย จงหวดมหาสารคาม. เอกสารประกอบการ

สมมนาวชาการ ครงท 7 เรองการเมองฐานประชาชน : ความยงยนของ

ประชาธปไตย. กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา.

ศรลดา ประสพทรพย. (2545). กระบวนการใหประชาชนเขาชอเสนอขอบญญต

ทองถน. วทยานพนธนตศาสตรมหาบณฑต,จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สกนธ วรญวฒนา. (2554, 8 มถนายน).กรรมการผทรงคณวฒคณะกรรมการ

กระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน. สมภาษณ.

สมคด เลศไพทรย. (2547). กฎหมายการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: สำนก

พมพคณะรฐมนตรและราชกจจานเบกษา.


สมคด เลศไพทรย. (2546). การปรบปรงกฎหมายกระจายอำนาจใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน . ศนยศกษาการพฒนาประชาธปไตย

มหาวทยาลยธรรมศาสตร.

สถาบนพระปกเกลา. (2553). วดระดบความเชอมนของประชาชนตอสถาบน

ตางๆ และความพงพอใจตอการบรการของรฐ พ.ศ.2546-2553. (ออนไลน).

เขาถงไดใน : http://www.kpi.ac.th/portal/knowledge/article_

detail.php?id=17 . วนทสบคน 13 พฤษภาคม 2554.

สำนกงานคณะกรรมการการเลอกตง. สรปขอมลสถตการใชสทธเลอกตง ส.ส.

23 ธนวาคม 2550. (ออนไลน). เขาถงไดใน : http://www.ect.go.th/

newweb/th/election/index4.php. วนทสบคน 11 พฤษภาคม 2554

สำนกงานสงเสรมการปกครองสวนทองถนจงหวดสรนทร. สกปพเศษ? บทเรยน

ราคาแพงอบต. 6 ศพเปดเวทคนอำนาจตองยอมรบการตรวจสอบภาค ปปช.

(ออนไลน). เขาถงไดใน : http://surinlocal.go.th/index.php?id_news=

10&mod=news_old_full&path=news. วนทสบคน 11 พฤษภาคม 2554

อรทย กกผล.(2550). กฎหมายทเกยวของกบการมสวนรวมของประชาชน กรอบ

ความคด ประเดนสำคญ ความทาทาย และทศทางในอนาคต.ใน อรทย

กกผลและ ภควต อจฉรยปญญา, บรรณาธการ.เอกสารประกอบการ

สมมนาทางวชาการ เรอง การขบเคลอนรฐธรรมนญ’50 สการปฎบต:

กฎหมายทเกยวของกบการปกครองทองถน ระหวางวนท 11-13 ธนวาคม

พ.ศ.2550. หนา 87-96. กรงเทพฯ : สถาบนพระปกเกลา.

“อปท. แชมปถกยนรองทจรต,”(2552,16 ธนวาคม). ขาวสด. (ออนไลน). เขาถง

ไดใน : http://www.khaosod.co.th/view_news.php?newsid=

TUROd01EVXdNVEUyTVRJMU1nPT. วนทสบคน 1 มถนายน 2554.

“อปท. ครองแชมปโกง ดบเพลงด ปปช. งด อสส,”(2553,18 สงหาคม). ไทย

โพสต.(ออนไลน). เขาถงไดใน : http://www.ryt9.com/s/tpd/966068.

วนทสบคนขอมล 1 มถนายน 2554.

“แฉทจรตป’52อปท.แชมปโกงสญรวม 2 พนลาน,” (2552,16 ธนวาคม). ไทย

โพสต. (ออนไลน). เขาถงไดใน : http://www.ryt9.com/s/tpd/854228.

วนทสบคน 1 มถนายน 2554.

“เตรยมตง ป.ป.ช. จงหวด เชอดอปท. ทจรต,”(2550,26 มนาคม). คม ชด ลก.

(ออนไลน ) . เขาถงไดใน : http://news.sanook.com/pol i t ic/

politic_113756.php. วนทสบคนขอมล 1 มถนายน 2554.

“แฉ“มท.-อปท.”ถกรองเรยนคอรปชนสงสด,”(2553,17 สงหาคม). คม ชด ลก.

(ออนไลน). เขาถงไดใน : http://thairecent.com/Politic/2010/700632/.

วนทสบคนขอมล 1 มถนายน 2554.

โกวทย พวงงาม. (2552). การปกครองทองถนไทย. พมพครงท 7. กรงเทพฯ:

วญญชน.

Garden, P., Lebel, L., and Charunee Chirangworapat (2010) “Local

Government Reforms as Work in Progress” in The Politics of

Decentralization: Natural Resource Management in Asia. Chusak

Wittayapak and Peter Vandergeest, eds., Mekong Preea: Chiang

Mai, pp.137-160.

Rodrik, D. (2007). “ Institutions for High-Quality Growth”, In One

Economics Many Recipes: Globalization, Institutions and

Economics Growth, Princeton University Press: Princeton. pp.153-

183.

Sen, A. (1999). Development As Freedom Oxford University Press:

Oxford.

Thawilwadee Bureekul.,Brown, Gordon. (2007). Monitoring the pulse of

the nation : indicators of democratization and good governance

in Thailand 2005-2007. Bangkok : King Prajadhipok’s Institution.


มาตรา 78 (2) รฐตองจดระบบการบรหารราชการสวนกลาง สวนภมภาค และ

สวนทองถน ใหมขอบเขต อำนาจหนาท และความรบผดชอบทชดเจนเหมาะสม

แกการพฒนาประเทศ และสนบสนนใหจงหวดมแผนและงบประมาณเพอพฒนา

จงหวด

มาตรา 80 (4) รฐตองสงเสรมและสนบสนนการกระจายอำนาจเพอใหองคกร

ปกครองสวนทองถน มสวนรวมในการจดการศกษาเพอพฒนามาตรฐานคณภาพ

การศกษาใหเทาเทยมและสอดคลองกบแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ

มาตรา 281 รฐจะตองสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนหนวยงานหลก

ในการจดทำบรการสาธารณะและมสวนรวมในการตดสนใจแกปญหาในพนท

มาตรา 282 วรรค 2 การกำกบดแลองคกรปกครองสวนทองถนใหมการกำหนด

มาตรฐานกลางเพอเปนแนวทางใหองคกรปกครองสวนทองถนเลอกไปปฎบตเอง

ได โดยคำนงถงความเหมาะสมและความแตกตางในระดบของการพฒนาและ

ประสทธภาพในการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนในแตละรปแบบโดยไม

กระทบตอความสามารถในการตดสนใจดำเนนงานตามความตองการขององคกร

ปกครองสวนทองถน รวมทงจดใหมกลไกการตรวจสอบการดำเนนงานโดย

ประชาชนเปนหลก

มาตรา 283 วรรค 3 ใหมกฎหมายกำหนดแผนและขนตอนการกระจายอำนาจ

เพอกำหนดการแบงอำนาจหนาทและจดสรรรายไดระหวางราชการสวนกลางและ

ราชการสวนภมภาคกบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครอง

สวนทองถนดวยกนเอง โดยคำนงถงการกระจายอำนาจเพมขนตามระดบความ

รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2550

ตารางผ1แสดงบทบญญตทไมมในรฐธรรมนญฉบบปพ.ศ.2540แตม

อยในฉบบพ.ศ.2550

ภาคผนวก สามารถขององคกรปกครองสวนทองถนแตละรปแบบ รวมทงกำหนดระบบ

ตรวจสอบและประเมนผล โดยมคณะกรรมการประกอบดวยผแทนหนวย

ราชการทเกยวของ ผแทนองคกรปกครองสวนทองถน และผทรงคณวฒ

โดยมจำนวนเทากน เปนผดำเนนการใหเปนไปตามกฎหมาย

มาตรา 283 วรรค 4 ใหมกฎหมายรายไดทองถน เพอกำหนดอำนาจ

หนาทในการจดเกบภาษและรายไดอนขององคกรปกครองสวนทองถน โดย

มหลกเกณฑท เหมาะสมตามลกษณะของภาษแตละชนด การจดสรร

ทรพยากรในภาครฐ การมรายไดทเพยงพอกบรายจายตามอำนาจหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน โดยคำนงถงระดบขนการพฒนาทาง

เศรษฐกจของทองถน สถานะทางการคลงขององคกรปกครองสวนทองถน

และความยงยนทางการคลงของรฐ

มาตรา284วรรค10 ใหนำบทบญญตมาตรา 265 มาตรา 266 มาตรา

267 และมาตรา 268 มาใชบงคบกบสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถน

หรอผบรหารทองถน แลวแตกรณ ดวยโดยอนโลม

มาตรา 288 การบรหารบคคลขององคกรปกครองสวนทองถนตองม

มาตรฐานทสอดคลองกนและอาจไดรบการการพฒนารวมกนหรอสบเปลยน

บคลากรระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนได

มาตรา288วรรค2 การบรหารงานบคคลขององคกรปกครองสวนทองถน

ตองมองคกรพทกษคณธรรมของขาราชการสวนทองถน เพอสรางระบบ

คมครองคณธรรมและจรยธรรมในการบรหารงานบคคล

มาตรา 287 ประชาชนในทองถนมสทธมสวนรวมในการบรหารกจการของ

องคกรปกครองสวนทองถน โดยองคกรปกครองสวนทองถนตองจดใหม

วธการทใหประชาชนมสวนรวมดงกลาวไดดวย

ในกรณทการกระทำขององคกรปกครองสวนทองถนจะมผลกระทบ

ตอชวตความเปนอยของประชาชนในทองถนในสาระสำคญ องคกรปกครอง

สวนทองถนตองแจงขอมลรายละเอยดใหประชาชนทราบกอนกระทำการ

เปนเวลาพอสมควร และในกรณทเหนสมควรหรอไดรบการรองขอจาก


ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถน ตองจดใหมการรบฟง

ความคดเหนกอนการกระทำนน หรออาจจดใหประชาชนออกเสยงประชามต

เพอตดสนใจกได ทงน ตามทกฎหมายบญญต

องคกรปกครองสวนทองถนตองรายงานการดำเนนงานตอประชาชน

ในเรองการจดทำงบประมาณ การใชจาย และผลการดำเนนงานในรอบป เพอ

ใหประชาชนมสวนรวมในการตรวจสอบและกำกบการบรหารจดการของ


มาตรา 285 ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนใดเหน

วาสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอผบรหารทองถนผใดของ

องคกรปกครองสวนทองถนนนไมสมควรดำรงตำแหนงตอไป ใหมสทธลง

คะแนนเสยงถอดถอนสมาชกสภาทองถน คณะผบรหารทองถนหรอผบรหาร

ทองถนผนนพนจากตำแหนง ทงน จำนวนผมสทธเขาชอ หลกเกณฑและวธ

การเขาชอ การตรวจสอบรายชอ และการลงคะแนนเสยง ใหเปนไปตามท

กฎหมายบญญต

มาตรา 286 ประชาชนผมสทธเลอกตงในองคกรปกครองสวนทองถนมสทธ

เขาชอรองขอตอประธานสภาทองถนเพอใหสภาทองถนพจารณาออกขอ

บญญตทองถนได

จำนวนผมสทธเขาชอ หลกเกณฑและวธการเขาชอ รวมทงการตรวจสอบราย

ชอ ใหเปนไปตามทกฎหมายบญญต

มาตรา290(4) ชมชนมสวนรวมในการรกษาคณภาพสงแวดลอม

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

ตารา

งท 2

แสด

งการ

กำกบ

ดแลอ

งคกร

ปกคร

องสว

นทอง

ถนขอ

งราช

การส

วนกล

าง ต

าม พ

.ร.บ

. จดต

งองค

กรปก

ครอง

สวนท

องถน

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

8 ห

ากสภ

ายงย

นยน

2 ใน

3 ใหผ

วารา

ชการ

จงหว

ดสงต

อใหร

ฐมนต

รวาก

ารกร

ะทรว

ง

มหาด

ไทยเปน

ผวนจ

ฉย ค

ำวนจ

ฉยถอ

เปนท

สนสด

ผว

าราช

การจ

งหวด

ม. 7

7 วร

รค 2

-

- ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

2

นายอ

ำเภอ

(กร

ณ

เทศบ

าลตำ

บล)

-

- - นายอ

ำเภอ

ม. 9

0 วร

รค 3

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

(กรณ

ทนาย

อำเภ

อ

สงเรอง

มา)

ม. 8

7 วร

รค 5

การก

ำกบ

ดแลผ

านกา

รยบ

ยงแล

ะให

ความ

เหน

ชอบ

หรอ

อนญ

าต

สงเพ

กถอน

มต

ของอ

งคกา

รบรห

ารสว

นจงห

วด

ระงบ

การป

ฎบตง

าน

ของผ

บรหา

รองค

กรปก

ครอง

สวนท

องถน

ตตกร

างขอ

บญญตง

บประ

มาณ

ประจ

ำปหร

อขอบ

ญญต

งบปร

ะมาณ

เพมเ

ตม


อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

กรรม

การส

ามญปร

ะจำส

ภา

องคก

ารบร

หารส

วนจง

หวด

ม. 5

7 - - รฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย

ม. 7

3 (7)

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 6

4

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 6

2 วร

รค 3

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 6

7 ทว

รฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย

ม. 6

6

- นายอ

ำเภอ

ม. 8

7 วร

รค 3

-4

- สภาอ

งคกา

รบรห

ารสว

น

ตำบล

ม. 8

3

อนมต

ขอบญ

ญต/

เทศบ

ญญต

เมอเกด

กรณฉก

เฉนแ

ละเรยก

ประช

ม

สภาอ

งคกา

รบรห

ารสว

นจงห

วด/

สภาเทศ

บาลไ

มได

อนมต

และส

งคนร

างขอ

บญญต/

เทศบ

ญญตง

บประ

มาณปร

ะจำป

หรอข

อบญญต/

เทศบ

ญญต

งบปร

ะมาณ

รายจ

ายเพ

มเตม

อน

มตกา

รจาย

เงนอ

ดหนน

และเงน

ลงทน

อน

มตกา

รกเงน

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

เสนอ

เรอง

ตอผว

าราช

การจ

งหวด

ใหผว

าราช

การจ

งหวด

ดำเน

นการ

ให

(ผวา

ราชก

ารจง

หวดไ

มไดเ

ปนผม

อำนา

จ

ในกา

รอนม

ต)

ม. 4

3

ผวาร

าชกา

รจงห

วด***

ม. 5

3 วร

รค 3

ผว

าราช

การจ

งหวด

และส

ภาอง

คการ

บรหา

รสวน

จงหว

ด

ม. 4

9 แล

ะในก

ารออ

กหลก

เกณฑ ว

ธการ

และ

เงอน

ไขใน

การท

ำกจก

ารดง

กลาว

ใหเป

นอำน

าจ

ของก

ระทร

วงมห

าดไท

ย ได

รบคว

ามยน

ยอมจ

ากรา

ชการ

สวนท

องถน

ท

เกยว

ของแ

ละ อ

บจ. ทเ

กยวข

อง ท

งนตา

มเงอ

นไข

ทกำห

นดใน

กฎกร

ะทรว

ง

ม. 4

6

- ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 6

2 วร

รค 3

- รฐ

มนตร

วากา

ร

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม.57

ทว

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

2 วร

รค 2

หรอก

ระทร

วงมห

าดไท

ย

กรณทข

าราช

การไมอ

ย

ในอำ

นาจข

อง

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

นายอ

ำเภอ

ม. 7

1 วร

รค 3

- -

อนญาต

ในกา

รขอย

มตวข

าราช

การ

มาชว

ยปฎบ

ตภาร

กจใน

องคก

ร

ปกคร

องสว

นทอง

ถน

อำนา

จในก

ารเห

นชอบ

รางข

อบญญต

และส

งคนก

รณไม

เหนช

อบ

ใหคว

ามเห

นชอบ

ใหอง

คการ

บรหา

ร

สวนจ

งหวด

มอบใ

หเอก

ชนทำ

กจกา

ร

ซงอย

ในหน

าทขอ

งองค

การบ

รหาร

สวนจ

งหวด

อนมต

ใหทำ

การน

อกเขตพ

นท

และก

ารทำ

การร

วมกบ

บคคล

อน


อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

นายก

องคก

ารบร

หารส

วนจง

หวด

ม. 4

0

- ประธ

านสภ

าองค

การบ

รหาร

สวนจ

งหวด

ม. 2

5

กรณขย

ายเวลา

ตองไดร

บควา

มเหน

ชอบจ

ากสภ

า

ไมนอ

ยกวา

1 ใน

3 ปร

ะธาน

สภาอ

งคกา

รบรห

ารสว

นจงห

วด

ม. 2

2 วร

รค 4

รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วง

มหาด

ไทย

ม. 4

8 ทว

าวสต

กร

ะทรว

งมหา

ดไทย

ม. 4

8 อฎ

ฐารส

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 2

6

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 2

4 วร

รค 4

- - นายอ

ำเภอ

ม.54

นายอ

ำเภอ

ม. 5

3 วร

รค 4

เหนส

มควร

ใหผบ

รหาร

ทองถ

นและ

ขารา

ชการ

ในสง

กดเท

ศบาล

มอำน

าจ

เปรย

บเทย

บคดล

ะเมด

เทศบ

ญญต

ใหคว

ามเห

นชอบ

ในกา

รกำห

นด

อำนา

จหนา

ทของ

สำนก

ปลดเ

ทศบา

ล

และส

วนรา

ชการ

อนแล

ะอำน

าจใน

การเหน

ชอบใ

หตงส

วนรา

ชการ

อน

ตามท

นายก

เทศม

นตรป

ระกา

ศ อน

ญาต

ใหเป

ดและ

ขยาย

เวลา

ประช

มวสา

มญ

ขยาย

เวลา

ในกา

รประ

ชมสม

ยสาม

ญ

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

- รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วงมห

าดไท

ย

ม. 7

9

รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วงมห

าดไท

ย

ม. 8

0 วร

รค 2

ผวาร

าชกา

รจงห

วด (เส

นอรฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย)

ม. 8

0

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 2

0

รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วง

มหาด

ไทย

ม. 7

3 รฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย

ม. 7

4 วร

รค 2

ผว

าราช

การจ

งหวด

(เสนอ

รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วง

มหาด

ไทย)

ม. 7

4 วร

รค 1

นายอ

ำเภอ

ม. 4

8

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 9

2 วร

รค 2

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 9

1 วร

รค 2

นายอ

ำเภอ

(เสนอ

ผวา

ราชก

ารจง

หวด)

ม. 9

1

แตงต

งประ

ธานแ

ละรอ

งประ

ธานส

ภา

องคก

ารบร

หารส

วนทอ

งถนต

ามคำ

แนะน

ำของ

สภาท

องถน

ให

ผบรห

ารทอ

งถนแ

ละปร

ะธาน

/

รองป

ระธา

นสภา

ทองถ

นใหพ

นจาก

ตำแห

นง

ยบสภ

าองค

การบ

รหาร

สวนท

องถน

พรอ

มทงแ

สดงเหต

ผลใน

คำสง

เสนอ

ความ

เหนเ

พอย

บสภา

องคก

าร

บรหา

รสวน

ทองถ

น

การก

ำกบ

ดแลผ

านกา

รแตง

ตงแ

ละให

พน

หรอ

เสน

อให

พน

จากต

ำแห

นง


อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

9

ผวาร

าชกา

รจงห

วด(เส

นอรฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย)

ม. 5

5/1

ผวาร

าชกา

รจงห

วด (เส

นอรฐ

มนตร

วากา

ร

กระท

รวงม

หาดไ

ทย)

ม. 5

5 วร

รค 5

ผวาร

าชกา

รจงห

วด**

(เสนอ

รฐมน

ตรวา

การ

กระท

รวงม

หาดไ

ทย)

ม. 7

2 ผว

าราช

การจ

งหวด

(เสนอ

รฐมน

ตรวา

การ

กระท

รวงม

หาดไ

ทย)

ม. 6

2 จต

วา

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

(เสนอ

รฐมน

ตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย)

ม. 6

2 ตร

วรร

ค 5

นายอ

ำเภอ

(เสนอ

ผวาร

าชกา

รจงห

วด)

ม. 9

2

นายอ

ำเภอ

(เสนอ

ผวา

ราชก

ารจง

หวด)

ม. 8

7/2

นายอ

ำเภอ

(เสนอ

ผวาร

าชกา

รจงห

วด)

ม. 8

7/1

วรรค

5

เสนอ

ใหผบ

รหาร

ทองถ

นพนจ

าก

ตำแห

นง

เสนอ

เพอย

บสภา

บรหา

รสวน

ทองถ

น

ถาไม

ผานร

างขอ

บญญต/

เทศบ

ญญต

งบปร

ะมาณ

เสนอ

เพอส

งใหผ

บรหา

รทอง

ถน

พนจ

ากตำ

แหนง

กรณ

ไมเสนอ

รางข

อบญญต/

เทศบ

ญญต

งบปร

ะมาณ

ตามเ

วลาท

กำหน

ด

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

9 - ผว

าราช

การจ

งหวด

ม. 1

1 (8) วร

รค 2

ม. 3

6(8) ว

รรค

2

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม.77

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 7

2 - ผว

าราช

การจ

งหวด

ม.19

(8) ว

รรค

2

ม. 4

8 ปญ

จทศ

(8)

วรรค

3

ผวาร

าชกา

รจงห

วด*

ม. 7

1

นายอ

ำเภอ

(กรณ

เทศบ

าล

ตำบล

)

นายอ

ำเภอ

ม. 9

2 นา

ยอำเภอ

ม. 4

7 ตร

(8) ว

รรค

2 นา

ยอำเภอ

ม.47

ตร

(9) วร

รค 2

ม. 6

4 (8) วร

รค 2

นายอ

ำเภอ

ม. 9

0

สอบส

วนกา

รปฎบ

ตงาน

ของผ

บรหา

ร

ทองถ

น วน

จฉยม

ตของ

สภาท

ทำกา

ร

ถอดถ

อนสม

าชกส

ภาดว

ยกนเ

อง

วนจฉ

ยสมา

ชกภา

พขอ

งสภา

องคก

ร

ปกคร

องสว

นทอง

ถนแล

ะผบร

หาร

ทองถ

น

กำกบ

ดแลก

ารปฏ

บตงา

นของ

องคก

ร

ปกคร

องสว

นทอง

ถนแล

ะเรย

ก

สอบส

วนผบ

รหาร

และส

มาชก

สภา

องคก

ารบร

หารส

วนทอ

งถน

การก

ำกบ

ดแลผ

านกา

รตรว

จสอบ

/วน

จฉยแ

ละออ

กระเ

บยบ


อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

- กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 7

6 (ไมร

วมอำ

นาจใ

นการ

ออกร

ะเบย

บเกย

วกบ

การด

ำเนน

งานอ

นๆ)

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 6

9

-

รฐมน

ตรวา

การก

ระทร

วง

มหาด

ไทย

ม. 7

0 กร

ะทรว

งมหา

ดไทย

ม. 6

9 (ไมร

วมอำ

นาจใ

น

การอ

อกระ

เบยบ

เกยว

กบ

การด

ำเนน

งานอ

นๆ)

- -

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 8

9

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 8

8

- กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 8

7

ตรวจ

สอบก

ารคล

ง กา

รบญชห

รอ

การเงน

อนๆ

กำหน

ดระเบย

บวาด

วยกา

รคลง

การง

บประ

มาณ ก

ารโอ

นการ

จดกา

ร

ทรพยส

น กา

รซอ

การจ

าง

คาตอ

บแทน

คาจ

าง แ

ละ

ออกร

ะเบย

บเกย

วกบก

ารดำ

เนนง

าน

อนๆ

ออกร

ะเบย

บใหอ

งคกา

รบรห

ารสว

น

จงหว

ดออก

ขอบญ

ญตเ

พอเกบ

คา

ธรรม

เนยม

ทเกด

จากก

ารใช

บรกา

ร

สาธา

รณะท

องคก

ารบร

หารส

วน

จงหว

ดจดข

น กำ

หนดร

ะเบย

บและ

วธกา

รในก

าร

ออกข

อบญญตง

บประ

มาณรา

ยจาย

ประจ

ำปแล

ะราย

จายเพมเ

ตม

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

- กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 7

4 (9)

- กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 5

0

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 4

5/10

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 4

8 จต

ววสต

- - - กร

ะทรว

งมหา

ดไทย

ม. 5

0 (9)

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 8

6 - กร

ะทรว

งมหา

ดไทย

ม. 8

3 - กร

ะทรว

งมหา

ดไทย

ม. 6

9/1

กำหน

ดคาต

อบแท

นของ

สมาช

กและ

ผบรห

ารอง

คกรป

กครอ

งสวน

ทองถ

น กำ

หนดร

ายจา

ยอนๆ

ของ

องคก

าร

บรหา

รสวน

จงหว

ด ออ

กระเบย

บในก

ารกเ

งน

ออกร

ะเบย

บการ

ดำเน

นการ

ในเชง

พาณ

ชยขอ

งองค

การบ

รหาร

สวน

จงหว

ด ออ

กกฎห

มาย

ระเบ

ยบ ข

อบงค

บ

หลกเ

กณฑแล

ะวธก

ารใน

การป

ฏบต

งานต

ามอำ

นาจห

นาทข

ององ

คกร

ปกคร

องสว

นทอง

ถน


อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

- - ผวาร

าชกา

รจงห

วด(เส

นอรฐ

มนตร

วากา

รกระ

ทรวง

มหาด

ไทย)

ม.22

วรร

ค 6

ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 2

2

- - ผวาร

าชกา

รจงห

วด

(เสนอ

รฐมน

ตรวา

การ

กระท

รวงม

หาดไ

ทย)

ม. 2

4 วร

รค 3

ผว

าราช

การจ

งหวด

ม. 2

4 วร

รค 2

หนวย

ราชก

าร

ม. 6

7 (9)

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 6

5 วร

รค 2

นายอ

ำเภอ

(เสนอ

ผวาร

าชกา

ร

จงหว

ด)

ม. 5

3 วร

รค 3

นา

ยอำเภอ

ม. 5

3 วร

รค 2

กำหน

ดหนา

ทใหอ

งคกา

รบรห

ารสว

น

ทองถ

นปฏบ

ตตาม

และ

องคก

าร

บรหา

รสวน

ทองถ

นตอง

จดสร

รงบ

ประม

าณแล

ะบคล

ากรในก

ารดำ

เนน

งาน

กำหน

ดระเบย

บและ

วธกา

รในก

าร

เปรย

บเทย

บคดล

ะเมด

ขอบญ

ญต

องคก

รปกค

รองส

วนทอ

งถน

เสนอ

คำสง

ยบสภ

าองค

การบ

รหาร

สวนท

องถน

กรณไม

สามา

รถจด

การ

ประช

มครง

แรกไ

ดตาม

กำหน

ดเวล

า

กำหน

ดระเบย

บขอบ

งคบใ

นการ

ประช

ม

อบต.

อง

คการ

บรหา

ร ส

วนทอ

งถน

เทศบ

าล

อบจ.

การก

ำกบด

แล

- - ผวาร

าชกา

รจงห

วด

ม. 3

5/5

วรรค

4

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 2

0, 2

6 แต

ไมมใ

หดำเนน

กจกร

รมตา

งๆ

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 7

5 รฐ

บาล

ม. 5

9 ผว

าราช

การจ

งหวด

ม. 4

8 ทศ

วรร

ค 4

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 2

3 แต

ไมมใ

หดำเนน

กจกร

รมตา

งๆ

- - นายอ

ำเภอ

ม. 5

8/5

กระท

รวงม

หาดไ

ทย

ม. 5

2

นำเท

ศบาล

มาคว

บคมด

แลโด

ยตรง

ใหเงนอ

ดหนน

สหกา

ร

แจงใหน

ายกอ

งคกา

รบรห

ารสว

นทอง

ถนจด

ทำนโ

ยบาย

แจงต

อสภา

องคก

ารบร

หารส

วนทอ

งถน

กำหน

ดใหส

มาชก

สภาอ

งคกา

ร

บรหา

รสวน

ทองถ

นทำก

ารปร

ะชม

ครงแ

รก

อนๆ

* ไม

ไดกล

าวถง

ฝายบ

รหาร

เทศบ

าล

** ไมไ

ดกลา

วถงว

ามอำ

นาจส

อบสว

นแตบ

อกวา

สงคำ

รองต

อรฐม

นตรไดเ

ลย

*** นา

ยกอง

คการ

บรหา

รสวน

จงหว

ดถาไ

มเหน

ชอบก

บขอบ

ญญตใ

หสงใหผ

วาวน

จฉยช

ขาด

ม. 4

5


(1) กำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางในการรกษาระบบคณธรรมเกยวกบการ

บรหารงานบคคลโดยเฉพาะในเรองการแตงตงและการใหพนจากตำแหนงของพนก

งานสวนทองถน รวมตลอดถงการกำหนดโครงสรางอตราเงนเดอนและประโยชน

ตอบแทนอนใหมสดสวนทเหมาะสมแกรายไดและการพฒนาทองถนตามอำนาจหนาท

ขององคกรปกครองสวนทองถน ทงน การกำหนดมาตรฐานกลางและแนวทางจะตอง

ไมมลกษณะเปนการกำหนดหลกเกณฑการบรหารงานบคคลโดยเฉพาะเจาะจงท

ทำใหองคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถบรหารงานบคคลตามความตองการและ

ความเหมาะสมของแตละองคกรปกครองสวนทองถนได

(2) กำหนดแนวทางการพฒนาการบรหารงานบคคลสวนทองถนเพอรองรบการ

กระจายอำนาจการปกครองสวนทองถน

(3) กำหนดหลกเกณฑและเงอนไขการคดเลอกตามมาตรา 16 วรรคสาม มาตรา 24

วรรคสาม และมาตรา 26 วรรคสาม (การคดเลอกผทรงคณวฒและผแทนองคกร

ปกครองสวนทองถน ในคณะกรรมการกลางบรหารงานบคคลสวนทองถน)

(4) สงเสรมใหมการศกษา วเคราะห หรอวจยเกยวกบการบรหารงานบคคลสวนทอง

ถน

(5) ใหคำปรกษา คำแนะนำ และพจารณาปญหาเกยวกบการบรหารงานบคคลสวน

ทองถนแกองคกรปกครองสวนทองถน

(6) ประสานงานกบคณะรฐมนตร หนวยงานของรฐ องคกรปกครองสวนทองถนคณะ

กรรมการขาราชการตามกฎหมายวาดวยระเบยบขาราชการประเภทตาง ๆ คณะ

กรรมการกลางขาราชการหรอพนกงานสวนทองถน และคณะกรรมการขาราชการ

หรอพนกงานสวนทองถน เพอสงเสรมใหการบรหารงานบคคลสวนทองถนม

ประสทธภาพ

(7) ปฏบตการอนตามทกำหนดไวใพระราชบญญตนหรอกฎหมายอน

ตารางผ3แสดงใหเหนอำนาจหนาท

ของคณะกรรมการมาตรฐานบรหารงานบคคลสวนทองถน

(1) จดทำแผนการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนและ แผนปฏบต

การเพอขอความเหนชอบจากคณะรฐมนตรและรายงานตอรฐสภา

(2) กำหนดการจดระบบการบรการสาธารณะตามอำนาจและหนาทระหวางรฐ กบ

องคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง

(3) ปรบปรงสดสวนภาษและอากร และรายไดระหวางรฐกบองคกรปกครอง สวนทอง

ถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง โดยคำนงถงภาระหนาทของ

รฐ กบองคกรปกครองสวนทองถน และระหวางองคกรปกครองสวนทองถนดวย

กนเองเปนสำคญ

(4) กำหนดหลกเกณฑและขนตอนการถายโอนภารกจจากราชการสวนกลาง และ

ราชการสวนภมภาคใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

(5) ประสานการถายโอนขาราชการ ขาราชการสวนทองถน และพนกงาน

รฐวสาหกจระหวางสวนราชการ รฐวสาหกจ และองคกรปกครองสวนทองถนกบคณะ

กรรมการ พนกงานสวนทองถนหรอหนวยงานทเกยวของ เพอใหสอดคลองกบการ

กำหนดอำนาจและ หนาทการจดสรรภาษและอากร เงนอดหนน เงนงบประมาณท

ราชการสวนกลางโอนใหแก องคกรปกครองสวนทองถน และการถายโอนภารกจตาม

(2) (3) และ (4)

(6) เสนอแนะตอคณะรฐมนตรใหมการกระจายอำนาจการอนมตหรอการอนญาต

ตามทมกฎหมายบญญตใหตองขออนมตหรอขออนญาตไปใหองคกรปกครองสวนทอง

ถน โดย คำนงถงความสะดวก รวดเรวในการใหบรการประชาชน และการกำกบดแล

ใหเปนไปตาม กฎหมายนน ๆ เปนสำคญ

(7) เสนอแนะมาตรการดานการเงน การคลง การภาษอากร การงบประมาณ และ

การรกษาวนยทางการเงน การคลงขององคกรปกครองสวนทองถน

(8) เสนอแนะการตราพระราชบญญต พระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ

ขอบงคบ ระเบยบ และคำสงทจำเปนเพอดำเนนการใหเปนไปตามแผนการกระจาย

อำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตอคณะรฐมนตร

(9) เรงรดใหมการตราพระราชกฤษฎกา ออกกฎกระทรวง ประกาศ ขอบงคบ

ระเบยบ และคำสงทจำเปนเพอดำเนนการใหเปนไปตามแผนการกระจายอำนาจใหแก

องคกร ปกครองสวนทองถน

ตารางผ4แสดงอำนาจหนาทของคณะกรรมการกระจายอำนาจ


(10) เสนอแนะตอคณะรฐมนตรในการจดสรรเงนงบประมาณทจดสรรเพมขน ใหแก

องคกรปกครองสวนทองถน เนองจากการถายโอนภารกจจากสวนกลาง

(11) พจารณาหลกเกณฑการจดสรรเงนอดหนนใหแกองคกรปกครองสวนทองถน

ตามความจำเปน

(12) เสนอแนะและจดระบบตรวจสอบและการมสวนรวมของประชาชนใน ทองถน

(13) เสนอความเหนตอนายกรฐมนตรเพอพจารณาสงการในกรณทปรากฏวา สวน

ราชการหรอรฐวสาหกจไมดำเนนการตามแผนการกระจายอำนาจใหแกองคกร

ปกครองสวน ทองถน

(14) เสนอรายงานเกยวกบการกระจายอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ตอ

คณะรฐมนตรอยางนอยปละหนงครง

(15) ออกประกาศกำหนดตามทกำหนดไวในพระราชบญญตน

(16) ปฏบตการอนตามทกำหนดไวในพระราชบญญตนและกฎหมายอน

ประกาศของคณะกรรมการตาม (15) เมอไดประกาศในราชกจจานเบกษาแลว ใหใช

บงคบได

ขนตอนการยนเสนอขอบญญตทองถนตามพ.ร.บ.

วาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถนพ.ศ.2542

ผยนคำรอง เปนผแทนเขาชอ

(ม. 5)

คำรอง

(พรอมลายเซนผเขาชอเสนอ

ขอบญญต) (ม. 5)

ประธานสภาทองถน (ม. 5)

ครบตามจำนวนและ

คณสมบตถกตอง

รายชอคงเหลอครบตามจำนวน

รายชอไมครบตามจำนวน ไมครบ

ครบ

จำหนายเรอง

ปดประกาศรายชอผเขาชอ ไว ณ ททำการ อปท หรอในเขต ชมชนหนาแนน

จดใหสภาทองถนดำเนนการ พจารณาขอบญญต

แจงใหผแทนของผเขาชอทราบ เพอดำเนนการจดใหมการเขาชอเพมเตมใหครบภายใน 30 วน

ตรวจสอบ

1. จำนวนผเขาชอถอดถอน

2. เปนผมสทธเลอกตงใน

ทองถนนนและ

3. ไมเสยสทธเลอกตง (จาก

ทองถนและอำเภอนน)

เปดใหผมรายชอแตไมไดเขาชอยนคำรองคดคานตอประธานสภาทองถนภายใน 20 วนนบแตวนปดประกาศ

ลกษณะคำรอง (ม. 5)

1. ชอ ทอย ลายมอชอของผ

เขาชอทกคน พรอมสำเนา

บตรประชาชน

2. รางขอบญญตทองถน

3. รายชอผแทนของผเขาชอ

4. คำรบรองของผแทนเขาชอ

วาทกคนมสทธ

จำนวนผเขาชอเสนอขอบญญตทองถน

จำนวนไมนอยกวากงหนงของจำนวนผม

สทธเลอกตงใน อปท นน (ม. 4)

1. ผมสทธเลอกตงในเขต ทองถนนนๆ

2. ไมเสยสทธเลอกตง

ยนตอ

แผนภาพผ1


ประกาศผลการลงคะแนน

ขนตอนการยนถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน ตาม พ.ร.บ. วาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกและผบรหารทองถน

พ.ศ. 2542

ผวาราชการจงหวด (สำนกงานทองถน จงหวด)

(ม. 5)

คำรอง (พรอมลายเซนผเขา ชอถอดถอน)(ม. 5)

ลกษณะคำรอง (ม. 6)

1. ชอ ทอย ลายมอชอของ

ผเขาชอทกคน พรอม

สำเนาบตรประชาชน

2. รายละเอยดขอเทจรง

3. รายชอผแทนของผเขาชอ

4. คำรบรองของผแทนเขา

ชอวาทกคนมสทธ

เกณฑจำนวนผเขาชอถอดถอน 1. ไมเกน 1 แสนคน = 1 ใน 5 2. เกน 1 แสน- 5 แสน = > 2 หมน 3. เกน 5 แสน – 1 ลาน = > 2.5 หมน 4. เกน 1 ลาน = > 3 หมน

ตรวจสอบ 1. จำนวนผเขาชอ ถอดถอน 2. เปนผมสทธเลอกตงใน ทองถนนนและ 3. ไมเสยสทธเลอกตง (จากทองถนและอำเภอนน)

ครบตามจำนวนและ คณสมบตถกตอง

ผถกรองจดทำคำชแจงขอเทจจรง แกขอกลาวหาตอ ผวจ. ภายใน 30 วนนบตงแตรบคำรอง

กำหนดวนลงคะแนนเสยง ไมเกน 90วนนบแตวนทไดรบคำรองจาก ผวจ. (ม. 9)

ครบกำหนด 30 วน นบตงแตแจงคำรองใหผถกรอง

แจงผถกรอง ภายใน 7 วนนบตงแตไดรบรบคำรอง (ม. 7 ว. 2)

สงให กกต (ม. 7 ว. 2)

ดำเนนการประกาศ ตามกระบวนการลงคะแนนเสยงถอดถอน

- ยกคำรอง - แจงผรอง

คำรองตกไป (ม. 23 ว. 1 )

พนจากตำแหนง (ม. 23 ว.)

มาใชสทธเกน กงหนงแตเหนดวยนอยกวา 3 ใน 4 ของผมาใชสทธ

มาใชสทธเกนกงหนงและเหนดวย

มากกวา 3 ใน 4 ของ ผมาใช สทธ

มาใชสทธไมถง กงหนงของผมสทธ

ออกเสยง

1. ผมสทธเลอกตงทองถนใน เขตเลอกตงนน 2. ไมเสยสทธเลอกตง

ผวาราชการจงหวด (สำนกงานทองถน จงหวด)

(ม. 5)

ยนตอ

ไมครบ/ไมถกตอง

บทวจารณ โดย ศ.รงสรรค ธนะพรพนธ *

ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย ไดผลตบทความทางวชาการททรง

คณคาและจะยงประโยชนตอวงวชาการตอไปในอนาคต ผมมประเดนท

ตองการพดถง 6 ประเดน สวนใหญเปนบทรำพงรำพน แตไมใชรำพง

รำพนโดย ลำพ (ลำพเปนนามปากกาของรงค วงศสวรรค)

ประเดนแรก ผมอยากพดถงบทสรปการวเคราะหของบทความท

อาจารยอภชาตนำเสนอเมอครน เพอใหชดเจนในการทจะวจารณตอไป

บทความเรอง “รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจและการมสวน

รวมของประชาชน” นำเสนอการวเคราะหโดยไดบทสรปหลกวา

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทยทงฉบบ พ.ศ.2540 และฉบบ พ.ศ.

2550 เปน Meta Institution ทไรประสทธภาพและไรประสทธผล ใน

หนงสอเศรษฐศาสตรรฐธรรมนญซงอาจารยอภชาตกลาวถงดวยความ

เคารพ ผมแปลคำวา Meta Institution วา “อภมหาสถาบน” อาจารย

ชยอนนต สมทรวนช ทานมหนงสอถงผมวา ผมแปลผด ควรจะแปลวา

“เอกสถาบน (สถาบนทเปนหนง)”

* บทความฉบบนเปนการถอดเทปการวจารณการนำเสนอของ ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย โดย

ศ.รงสรรค ธนะพรพนธ คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ในงานประชมสมมนาทาง

วชาการประจำป พ.ศ.2554 ในหวขอ “ไดเวลาปฏรป เพอเศรษฐกจทเปนธรรม” ณ หอประชม

ศรบรพา มหาวทยาลยธรรมศาสตร ทาพระจนทร เมอวนพธท 20 กรกฎาคม 2554 จดโดย

คณะเศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

แผนภาพผ2


สถาบนในวชาเศรษฐศาสตรไมไดหมายถง Organization

ไมไดหมายถง Institution ในความหมายโดยทวไป แตสถาบนในวชา

เศรษฐศาสตรยงมความหมายไปถง “Rules of The Game กตกาการ

เลนเกมส” รฐธรรมนญกำหนดกตกาการเลนเกมสในสงคมการเมอง

แตทรฐธรรมนญเปน Meta Institution เพราะรฐธรรมนญใหอำนาจใน

การผลตกตกาการเลนเกมสอนๆ

อาจารยอภชาตนำเสนอบทวเคราะหใหเราเหนวา รฐธรรมนญทง

ฉบบ พ.ศ.2540 และฉบบป 2550 เปน Meta Institution ทไร

ประสทธภาพและไรประสทธผล เพราะไมสามารถผลตกฎหมายลกหรอ

กฎหมายประกอบรฐธรรมนญทเกอกลการกระจายอำนาจการเมองการ

ปกครองเพอใหประชาชนสามารถปกครองตนเองได อนนเปนบทสรป

หลกของบทความและผมจะกลบมาวจารณบทสรปหลกน

บทความเรองนยงคงนำเสนอการว เคราะหบทสรปรองอก

3 ประการคอ

• ประการแรก องคกรปกครองสวนทองถนรบผดตอรฐบาล

สวนกลางมากกวารบผดตอประชาชนทองถน เนองจาก

รฐบาลสวนกลางมอำนาจตามกฎหมายและกลไกการบรหาร

ราชการแผนดนในการควบคมกำกบการบรหารและการ

ตดสนใจขององคกรปกครองสวนทองถน เปนการควบคม

กำกบการคลงทองถน รวมทงการควบคมกำกบการบรหารงาน

บคคล ถงขนทอาจกลาวไดวามไดเปนไปตามเจตนารมณ

ของรฐธรรมนญ

• ประการทสอง ประชาชนไมสามารถมสวนรวมทางการเมอง

มากเทาทควร ทงในการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน และ

การเขาชอถอดถอนผบรหารองคกรปกครองสวนทองถนและ

สมาชกสภาทองถน ทงนเนองจากตนทนการปฏบตการ หรอ

ตนทนธรกรรม (ทในวชาเศรษฐศาสตรเรยกวา Transaction

Cost) ในการมสวนรวมทางการเมองนนสงมาก

• ประการทสาม องคกรปกครองสวนทองถนไมมอธปไตย

ทางการคลง มอำนาจในการจดเกบภาษและจดหารายได

ของตนเองนอย แปลวาสดสวนทสำคญตองพงพงรายไดจาก

ภาษทรฐบาลสวนกลางแบงปนใหและเงนอดหนนทรฐบาล

สวนกลางจดสรรให โดยเฉพาะอยางยง เงนอดหนนเฉพาะกจ

นเปนบทสรปจากบทความทอาจารยอภชาตนำเสนอเมอครน

มบทสรปหลกหนงประเดนและมบทสรปรองอก 3 ประเดน

ประเดนทสอง ทผมอยากพดถงคอ จดเดนของบทความ

บทความนมจดเดนอยางนอย 3 ประการ

• ประการแรก ผเขยนพยายามนำบทบญญตในรฐธรรมนญ

และกฎหมายทเกยวของมาประกอบการวเคราะห รวมทง

ปจจยทางสถาบนอนๆ โดยเฉพาะอยางยง สถาบนการเมอง

การปกครองและจารตของสงคมชนบท

• ประการทสอง ผเขยนพยายามนำแนวความคดและทฤษฏ

เศรษฐศาสตรมาใชประโยชนในการอธบายพฤตกรรมและ

ปรากฏการณในสงคมการเมอง การนำ Transaction Cost

Economics มาอธบายการมสวนรวมทางการเมองทคอนขาง

นอยของประชาชน ทงการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน


และการเขาชอถอดถอนผบรหารองคการปกครองสวน

ทองถนและสมาชกสภาทองถนเปนไปอยางเหมาะสม

• ประการทสาม ผ เขยนพยายามนำขอมลทไดจากการ

สมภาษณภาคสนามมาประกอบการวเคราะห นเปนจดเดน

3 ประการ ของบทความ

ประเดนทสาม ทผมอยากพดถงคอ บทสรปหลกทอาจารย

อภชาตเสนอการวเคราะห ทำไมรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 และตอมา

พ.ศ.2550 จงเปน Meta Institution ทไรประสทธภาพและไรประสทธผล

ในการกระจายอำนาจการปกครองเพอใหประชาชนสามารถปกครอง

ตนเองได บทความนพยายามอธบายวา เหตใดจงเกดการกระจายอำนาจ

การเมองการปกครอง และเหตใดการกระจายอำนาจดงกลาวจงมไดเปน

ไปตามเจตนารมณของรฐธรรมนญ แตบทความนไมไดนำเสนออรรถาธ

บายวาเหตใดรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 และฉบบพ.ศ.2550 จงเปน

Meta Institution ทไรประสทธภาพและไรประสทธผล ในการกระจาย

อำนาจทางการเมองเพอใหประชาชนสามารถปกครองตนเองได

ผเขยนฟนธงวา รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 เปนกลไกสำคญทกอ

ใหเกดการกระจายอำนาจการเมองการปกครอง โดยทรฐธรรมนญ

ฉบบพ.ศ.2550 ชวยเพมอำนาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน แต

รฐธรรมนญทงสองฉบบลมเหลวในการเอออำนวยใหประชาชนสามารถ

ปกครองตนเอง อรรถาธบายทผเขยนใชจงอยทบทบญญตในรฐธรรมนญ

สองหมวด หมวดแรก คอ หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ (หมวด 5

ทงในรฐธรรมนญฉบบป 2540 และฉบบป 2550) หมวดทสอง คอ

บทบญญตในหมวดการปกครองสวนทองถน (หมวด 9 ในรฐธรรมนญ

ฉบบป 2540 หรอหมวด 14 ในรฐธรรมนญฉบบป 2550)

ผเขยนมไดเขยนใหชดเจนวา หมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐ

เปนเพยงพระอนดบไมใชพระเอกในการขบเคลอนกระบวนการในการ

กระจายอำนาจการเมองการปกครอง เพราะบทบญญตในหมวดแนว

นโยบายพนฐานแหงรฐหาไดมนำยาใดๆ ทงสน เพราะเปนเพยง Policy

Menu ทรฐบาลจะทำกได ไมทำกได หาไดมผลบงคบใชไม แมรฐบาล

มไดดำเนนโยบายใดๆ ในหมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐเลย กหาไดม

ความผดตามรฐธรรมนญไม

แมรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 จะเสกสรรใหมสภาทปรกษาเศรษฐกจ

และสงคมแหงชาตเพอกำกบการดำเนนนโยบายของรฐบาล กเปนเพยงการ

สถาปนาองคกรเสอกระดาษเพอใหเปลองงบประมาณแผนดนเทานนเอง

ขอนพงพจารณาเปนพนฐานกคอ บทบญญตในหมวดแนวนโยบายพน

ฐานแหงรฐขดตอ Spirit ของระบอบประชาธปไตย รฐบาลภายใตระบอบ

ประชาธปไตยควรมเสรภาพในการผลตนโยบาย และประชาชนภายใต

ระบอบประชาธปไตยควรมเสรภาพในการบรโภคนโยบาย ทำไมจงตอง

ผลตหรอตองบรโภคตาม Policy Menu ทกำหนดโดยสภารางรฐธรรมนญ

การสงเสรมใหทองถนมสทธทางการปกครองตนเองปรากฏ

ในหมวดแนวนโยบายพนฐานแหงรฐครงแรกในรฐธรรมนญ

ฉบบพ.ศ.2511 และปรากฏตอมาในรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2521 และ

ปรากฏตอมาในรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2534 แกไขเพมเตมใน พ.ศ.2538 น

เปนรฐธรรมนญ 3 ฉบบกอนรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 หากหมวดแนว

นโยบายพนฐานแหงรฐ เปนกลไกสำคญในการผลกดนการกระจาย

อำนาจการเมองการปกครอง เหตไฉนการกระจายอำนาจดงกลาวจงไม

เกดขนเมอมการบงคบใชรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2511 คำตอบของคำถาม

ขางตนนอยทกฎหมายลกหรอกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ


กฎหมายลกหรอกฎหมายประกอบรฐธรรมนญเปนนวตกรรมของ

รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2511

กด รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2521 กด รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2534 แกไขเพม

เตม พ.ศ.2538 กด ไมมบทบญญตใหตรากฎหมายลกหรอกฎหมาย

ประกอบรฐธรรมนญเพอใหอนวตรตามบทบญญตแหงรฐธรรมนญ จารต

เกยวกบกฎหมายประกอบรฐธรรมนญทรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 สรางขน

และสบตอมาในรฐธรรมนญฉบบพ.ศ. 2550 กคอ การจำแนกกฎหมาย

ประกอบรฐธรรมนญออกเปน 3 ระดบ คอ

ระดบ D1 เปนกฎหมายประกอบรฐธรรมนญทมการระบเงอนเวลา

ในการตรากฎหมาย ถายงเปนกฎหมายประกอบรฐธรรมนญทสำคญกยง

ตองตราในเวลาอนรวดเรว และระบสาระสำคญและหลกการสำคญตอ

กฎหมาย

ระดบ D2 กฎหมายประกอบรฐธรรมนญระดบ D2 มการระบ

เงอนเวลาในการตรากฎหมายแตไมไดระบหลกการและไมไดระบสาระ

สำคญของกฎหมาย

ระดบ D3 กฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ระดบ D3 เปน

กฎหมายประกอบรฐธรรมนญทไมระบเงอนเวลาในการตราและไมระบ

สาระสำคญและหลกการกฎหมาย

ตวอยางของกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ระดบ D3 ไดแก

กฎหมายวาดวยสทธชมชน รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 มบทบญญตวา

ดวยสทธชมชน แตมไดกำหนดเงอนเวลาในการบญญตสทธชมชนและ

มไดกำหนดหลกการและสาระสำคญของกฎหมายวาดวยสทธชมชน

ขอเทจจรงปรากฏวา เมอรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 ถงแกอนจกรรมดวย

การรฐประหารเดอนกนยายน พ.ศ.2549 รฐสภายงมไดผลตกฎหมาย

สทธชมชน ทงๆ ทรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 บงคบใชมาเกอบ 9 ปแลว

ตวอยางของกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ ระดบ D1 ไดแก

กฎหมายเลอกตง กฎหมายพรรคการเมอง กฎหมายศาลปกครอง

กฎหมายศาลรฐธรรมนญ ฯลฯ รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 นอกจากจะ

ระบเงอนเวลาในการบญญตกฎหมายเหลานแลว ยงกำหนดหลกการและ

สาระสำคญของกฎหมายดวย

กฎหมายการปกครองทองถนเปนกฎหมายประกอบรฐธรรมนญ

ระดบ D2 คอ มการระบเงอนเวลาในการตรากฎหมาย แตมไดระบหลก

การและสาระสำคญของกฎหมายทจะตองตรา รฐธรรมนญฉบบพ.ศ.

2540 กำหนดเงอนเวลาวาจะตองตราใหแลวเสรจภายใน 2 ปนบแตวน

ประกาศใชรฐธรรมนญ (อยในหมวดเฉพาะกาล มาตรา 334 (1)) รฐ

ธรรมนญฉบบพ.ศ.2550 ระบไววาตองตราใหเสรจภายใน 2 ปนบแตวนท

รฐบาลแถลงนโยบายตอรฐสภา แตถามกรณทปรากฏวากฎหมายใดท

ตราขนกอนวนประกาศใชรฐธรรมนญ มเนอหาสาระเปนไปตาม

บทบญญตแหงรฐธรรมนญนกใหถอเปนการยกเวนทจะไมตองดำเนนการ

ตามมาตราน (อยในหมวดเฉพาะกาล มาตรา 303 (5))

การทรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 และฉบบพ.ศ.2550 ระบใหมการ

ตรากฎหมายการปกครองสวนทองถนและกำหนดเงอนเวลาทจะตองตรา

กฎหมายนนแตไมไดระบหลกการของกฎหมาย ไมไดระบสาระสำคญ

ของกฎหมาย จงเปดชองใหสมาชกรฐสภาและสวนราชการละเลงกน

ตามใจชอบ กลาวโดยสรปกคอ การทรฐธรรมนญมไดกำหนดหลกการ

และสาระสำคญของกฎหมายประกอบรฐธรรมนญวาดวยการปกครอง

ทองถน ทำใหรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 ตอมารฐธรรมนญฉบบพ.ศ.

2550 เปน Meta Institution ทไรประสทธผลและไรประสทธภาพในการ


กระจายอำนาจการเมองการปกครองใหเปนไปตามหลกการปกครอง

ตนเองของประชาชน

ประเดนท 4 คอ เรอง Optimum Size ขององคกรปกครองสวน

ทองถน อาจารยอภชาตกลาวถงองคการบรหารสวนตำบลดวยสำเนยงท

เอยงไปขางชนชม

อบต.เปนองคกรปกครองสวนทองถนทมขนาดเลก เหมอนตว

อาจารยอภชาต เปนตลาดการเมองทม Barrier to Entry คอนขางนอย

ตนทนทางการเมองในการรณรงคการเลอกตงไมสง ผบรหารและสมาชก

สภาอบต.มความใกลชดประชาชน ขอมลขาวสารคอนขางเปด การแขง

ขนคอนขางเขมขน เปนสงท เรารบรจากสงทอาจารยอภชาตเขยน

สำเนยงเสยงเสนาะของผเขยนเกยวกบอบต. กอใหเกดคำถามเกยวกบ

การวจยในอนาคตวาอะไรคอ Optimum Size ขององคกรปกครองสวน

ทองถน แลวเราจะดำเนนการใหองคกรปกครองสวนทองถนม Optimum

Size ไดอยางไร

ประเดนท 5 ความเปนอสระทางการคลง บทความนำเสนอบท

วเคราะหวาดวยความไมเปนอสระทางการคลง และมขอเสนอแนะอนนำ

ไปสการเปนอสระทางการคลง แตมคำถามทไมคอยไดถามและเปน

คำถามทยงไมมคำตอบทชดเจนคอ องคกรปกครองสวนทองถนตองการ

ความเปนอสระทางการคลงจรงหรอไม มองคกรปกครองสวนทองถน

ใดบางทตองการความเปนอสระทางการคลงและทไมตองการความเปน

อสระทางการคลงมมากนอยเพยงใด ระดบความเปนอสระทางการคลงท

เหมาะสมควรจะเปนอยางไร องคกรปกครองสวนทองถนจำนวนไมนอย

อยในเขตพนทยากจน ศกยภาพในการเกบภาษอากรและการหารายได

ของ อปท.เหลานยอมอยในระดบตำ ภาษอากรและรายไดอนทหาไดไม

พอเพยงทจะใชผลต Local Public Goods เอง จำเปนตองพงเงน

อดหนนจากรฐบาลสวนกลาง และเราไมมความรทชดเจนวา ในอดตท

ผานมารฐบาลสวนกลางมบทบาทในการเกลยความเจรญเตบโตระหวาง

ทองถนหรอไม มการผนทรพยากรจากเขตเศรษฐกจรงเรองมาสเขต

เศรษฐกจยากจนหรอไม องคกรปกครองสวนทองถนในพนทยากจนได

รบเงนอดหนนตอหวจากรฐบาลสวนกลางมากกวาองคกรปกครองสวน

ทองถนในเขตเศรษฐกจรงเรองหรอไม นเปนประเดนท 5

ประเดนท 6 บทสงทาย แมวารฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540 จะเปน

Meta Institution ทลมเหลวในการอำนวยการใหมการกระจายอำนาจ

การเมองการปกครองใหเปนไปตามหลกการการปกครองตนเองของ

ประชาชน ขอทตองยอมรบกคอ หากปราศจากกฎหมายประกอบ

รฐธรรมนญวาดวยการปกครองทองถนทรฐธรรมนญฉบบพ.ศ.2540

อำนวยการใหมการผลต การกระจายอำนาจการเมองการปกครองจะ

เปนไปอยางเชองชา มากกวาทเราเหนในปจจบนมาก

การกระจายอำนาจการเมองการปกครองภายใตรฐธรรมนญ

ฉบบพ.ศ.2540 ถกวจารณวา เกดขนในสภาวะททองถนยงมความไมพรอม

โดยเฉพาะอยางยง ในประเดนศกยภาพในการบรหารจดการและศกยภาพ

ในดานการคลง

ในชวงเวลาทศวรรษเศษทผานมา การกระจายอำนาจการเมอง

การปกครองไดกอใหเกดกระบวนการเรยนรอยางกวางขวาง Learning

by Doing ของ Kenneth J. Arrow ยงคงใชอธบายเรองนไดด ใน

ประการสำคญ ความตนตวทางการเมองและจตสำนกประชาธปไตยเบง

บานอยางทไมเคยปรากฏมากอน

ขอบคณ


กอนอนตองขอขอบคณคณะเศรษฐศาสตรท เชญผมในฐานะ

นกสงคมสงเคราะหมาวจารณบทความทางเศรษฐศาสตรในวนน ผมขอ

อนญาตชนชม อ.อภชาต ผมคดวาอาจารยไดรวบรวมขอเทจจรงและ

กรอบความคดในเรองทเกยวของกบการกระจายอำนาจและการมสวน

รวมภายใตขอกำหนดของรฐธรรมนญคอนขางสมบรณ อาจจะเปนบท

ความแรกๆทมความสมบรณมาก เมอมความสมบรณมาก การวจารณก

ทำไดยากเพราะไมรวาจะวจารณตรงไหน

อยางไรกตาม ผมคดวาความสมบรณในสวนของบทความน

เปนบทความทมสวนสำคญ จะเปนกรอบใหญสำหรบการสรางคำถาม

การวจยอยางมาก ทเกยวของกบเรองการกระจายอำนาจและการม

สวนรวมผานระบบรฐธรรมนญ เพราะฉะนน ความครบถวนทกประเดน

ผมคดวานาจะไดทำ ทสำคญกคอ การวเคราะหในบางเรอง อาจารยม

Evidence Base หรอมตวอยาง เพยงแตขอตวอยางนนมนำหนก

เพยงพอตอการยนยนสงทคนพบมากนอยแคไหน

* บทความฉบบนเปนการถอดเทปการวจารณการนำเสนอของ ผศ.ดร.อภชาต สถตนรามย โดย

รศ.วฒสาร ตนไชย คณะสงคมสงเคราะหศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร ในงานประชมสมมนา

ทางวชาการประจำป พ.ศ.2554 ในหวขอ “ไดเวลาปฏรป เพอเศรษฐกจทเปนธรรม” ณหอประชม

ศรบรพา มหาวทยาลยธรรมศาสตร ทาพระจนทร เมอวนพธท 20 กรกฎาคม 2554 จดโดยคณะ

เศรษฐศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร

บทวจารณ โดย รศ.วฒสาร ตนไชย * ผมขออนญาตทจะใชเวลาสนๆ วจารณใน 4 เรอง คอ หนง

เรองฐานคด สอง คอกรอบการศกษาของอาจารยเอง สาม คอ ขอเทจ

จรงทนำเสนอใน Paper สดทาย คอ ความทาทายนกเศรษฐศาสตร

สาธารณะดวยวาจะชวยกนกระจายอำนาจไดอยางไร

เรองแรก เรองฐานคด ผมคดวาอาจารยไดสรางโจทยในเรอง

ของรฐธรรมนญ วารฐธรรมนญคลายๆ กบเปนกรอบทเปนฐานคดสำคญ

ทเรยกวาเปน Meta Institution ทอาจารยรงสรรคไดกรณาอธบายไววา

รฐธรรมนญคอกตกาของการเลมเกมส ซงผมคอนขางเหนดวยวา ความ

จรงแลวรฐธรรมนญกเปนเพยงกรอบของการสรางหลกประกนบางอยาง

กรอบของการกำหนดแนวทาง แตวาในตวรฐธรรมนญเองนนทจะเปน

Meta Institution คงไมสามารถประสบความสำเรจไดถาไมมกลไกของ

การขบเคลอนหรอพลง ซงกลไกอนน ผมคดวาสงทเราไมไดแตะ และ

อาจจะทำใหเราเขาใจวาเมอมเกณฑการเลนทดแลว กตกาการเลน

ทดแลว มนจะทำใหเกดการเปลยนแปลงทด ผมคดวากลไกทมความ

สำคญทเราอาจจะยงมองไมเหนกคอ กลไกประการแรก แนนอนท

อ.รงสรรคพดและอาจารยไดพดเอง คอ กรอบกฎหมายทออกมาตาม

รฐธรรมนญ แมวารฐธรรมนญ พ.ศ.2550 มหลายเรองทกำหนดใหมการ

ออกกฎหมายหรอบางเรองขอใหไปแกและมสภาพบงคบไมเกน 1 ป

แตนบจนถงวนนจนเกอบจะเขยนใหม กยงไมไดแกไขเพมเตมอะไร

ยกตวอยางเชน มาตรา 288 ทกำหนดเรองการบรหารเงนและบคคล วา

ตองเปนกรรมการ 4 ฝาย ตองใหบงคบภายใน 1 ป คอ หลงจากม

รฐธรรมนญแลวภายใน 1 ปตองมการแก จนวนนกยงเปน 3 ฝาย แต

กมความพยายามในการสรางความชอบธรรมและการตความโดย

คณะกรรมการกฤษฎกาวา ตราบใดทยงไมแกกฎหมายกยงใชไดตอไป


ถาเปนลกษณะนตอไป ทศทางของการทจะบอกวา Meta Institution จะ

เปนตวขบเคลอนการเปลยนแปลงกคงเปนไปไดยาก

กลไกประการทสอง ทผมคดวามสวนสำคญในการผลกดน

ในเรองของการทจะทำใหกรอบกตกานนเดนไดนอกจากตวกฎหมายกคอ

เรองของ เจตนารมณทางการเมอง บงเอญวาในสถานการณน ทาน

อาจารยไมไดวางเรองของสถานการณทเปลยนแปลงไปในแตละชวงเวลา

ของการศกษาครงน ซงมนทำใหเราอาจจะมองภาพคลาดเคลอนไปบาง

ในแงของเจตนารมณทางการเมอง และปจจยทแทรกซอนเขามาทางการ

เมองในแตละชวงเวลามความสำคญ ในกรอบกตกานน ผมคดวา

ถาอาจารยไดกรณาเพมเตมวา การทจะทำให Meta Institution สำเรจ

นำไปสเรองการกระจายอำนาจและการมสวนรวมทด ขอเสนอแนะทควร

จะเปนกลไกสำคญควรจะมอะไร

เรองทสองเรองกรอบการศกษาผมคดวา อ.อภชาต ไดพยายาม

วางกรอบการศกษาอยในความจำกดในเรองของขอกฎหมาย ฉะนน

ในเรองของขอกฎหมาย ผมคดวากฎหมายหลายตวมความจำกดในตวเอง

แตความสำเรจของกฎหมายนนอยทเรองอนทตอจากกฎหมาย ยก

ตว อยางเชน อ.รงสรรคไดสรปตอนทายวา การกระจายอำนาจเมอสำเรจ

จรง เพราะมกฎหมายกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 และจรงๆ ทสำเรจ

กเพราะวากฎหมายบงคบใหมการถายโอนเงนไปไมนอยกวารอยละ 20

(2 แสนกวาลานบาท) ซงแตเดมทองถนมเพยงรอยละ 8 ของรายไดสทธ

ของรฐบาล เหตผลนนเปนเหตผลทมความสำคญมาก สงทผมพยายาม

อานและคนหาด อาจารยยงไมคอยไดแตะในเรองแผนยทธศาสตร

การกระจายอำนาจ เพราะจรงๆ ในแผนยทธศาสตรมหลายเรองท

เขยนเอาไวละเอยดขนและกมหลายเรองทอาจารยตงวาไมมนน ไป

ปรากฏอยในฐานะเครองมอ เพยงแตวาในวนนการหยบใชและการบงคบ

ใชอาจจะยงมปญหาอย

ดงนน ในแงของกรอบการศกษา ผมคดวาอาจารยยงตดอยกบ

กรอบกฎหมาย โดยเฉพาะอาจารยอางองกบกฎหมายทเกยวของกบ

รฐธรรมนญ ไมวาจะเปนกฎหมายในการเสนอขอบญญต กฎหมายใน

เรองการถอดถอน ซงจรงๆ แลว หากจะนยาม เรองทสองในกรอบ

การศกษา การนยามในเรองของการมสวนรวมของประชาชน อาจารย

นยามอยในกรอบเรองของการเสนอขอบญญตและการถอดถอนเทานน

ซงความจรงผมคดวาปรากฏการณและพฒนาการในเรองการมสวนรวม

ของประชาชนตอการกระจายอำนาจในชวงทศวรรษทผานมาเปลยนไป

เยอะ ความรสกทม Ownership ของประชาชนตอการเฝาดการพฒนา

มมากขน เพยงแตวากรณศกษาเหลานนไมไดถกหยบยกขนมา ดงนน

คำอธบายในการทเสนอวาไมประสบความสำเรจในการมสวนรวมดวย

การมองจากกฎหมายเสนอขอบญญตและกฎหมายการถอดถอนนนอาจ

จะยงไมครบถวนสมบรณ

ถาผมจะตงขอโตแยงกคอวา การเสนอขอบญญตของทองถน

คำถามใหญมากคอ วนนสภาทองถนมอำนาจในการออกขอบญญตมาก

นอยแคไหน ประการทสอง การเสนอขอบญญตในระบบรฐธรรมนญไทย

เปนเพยงการเสนอเพอปรกษาหารอ เพราะอำนาจตดสนใจสดทายเปน

อำนาจของสภา ไมวาจะเปนระดบชาตหรอระดบทองถนกตาม หรอ

อำนาจในเรองของการถอดถอน ซงอาจารยไดพยายามอธบายวา

รฐธรรมนญ พ.ศ.2550 พยายามแกเรองน ซงกเปนความจรง เพราะ

เจตนา ผมเองมสวนในฐานะคณะกรรมาธการยกราง และเปนคนราง

เรองน ผมคดวาเจตนาในการแกเรองการถอดถอน กใหไปแกกฎหมาย


เสยวา สามในสหรอครงหนงนนเปนไปไมได แตในทสดกไมไดแก นคอ

ความจรง แตสงทสำคญกคอในกรอบกฎหมาย 2 เรองน เรองของการ

ถอดถอนแมวาจะมประสทธภาพ แตในขณะเดยวกนเครองมอนเปน

เครองมอทางการเมองทมทงทางบวกและทางลบ

ในทางกลบกน ถาถอดถอนได พบวาการถอดถอนของทองถน

ตางจากการถอดถอนระดบชาต ระดบชาตนนตองมการไตสวนฐาน

ความผด แตทองถน นายกไมยมใหกเสนอถอดถอนไดแลว เพราะฉะนน

ไมมขอจำกดอะไรเพยงแตมจำนวนคนใหครบ เพราะฉะนน ตรงนจงม

โอกาสมากทจะกลายเปนเครองมอทางการเมองของระบบการเมองท

มการแขงขน

ในกรอบการศกษาทผมอยากจะเรยนวาเปนเรองใหญทผมมอง

ผมอาน Paper น ผมวามความ Comprehensive แตสงเดยวกนทผม

มองเหนกคอวา มนเปนคำอรรถาธบายทเปนเชง Cross Section คอ

มอง ณ เวลาน แตความเปนจรงในเรองการกระจายอำนาจและการม

สวนรวมนนเปน Longitudinal Analysis เปนเรองของพฒนาการทมการ

ปรบเปลยน มเรองของบรบททเกยวของ มความเปนพลวตรในหวงเวลา

ซงบงเอญวาอาจารยอาจจะไมไดใสเขาไป เมอไมใสเขาไป จงทำให

ความสมบรณของ Paper นยงไมครบถวนพอในฐานะทเราอยใน

สถานการณทจะวเคราะหสงทเกดขน

เพราะฉะนน ทง 3 เรองของกรอบการศกษาทหนงคอ เรองของ

การนยาม กำหนดในเรองของกรอบกฎหมายอยางเดยว อนทสอง คอ

เรองของการนยามการมสวนรวม ซงผมคดวาอาจมความหมายทกวาง

กวาน และเรองทสามคอ หวงเวลาการวเคราะห

เรองทสาม เรองขอเทจจรง เปนประเดนเลกนอยเทานน

ขอเทจจรงทอาจารยอภชาตกรณาเสนอใน Paper นนมหลายเรองทเปน

ความจรง แตบงเอญวาบางเรองมความคลาดเคลอนกนไป เชน การพด

เรองแรงจงใจของนกการเมองทจะเขามา เนองจากอาจารยวเคราะหจาก

องคการบรหารสวนตำบล และวเคราะหในเชงของขนาด (Size) ท

เหมาะสมตอการเลอกตง และ ยนยนวา นายกอบต.ใกลชดกบประชาชน

ความจรงถาอาจารยวเคราะหในเชงเปรยบเทยบกบเทศบาล เทศบาลจะ

ยงเลกกวาอก เทศบาลแหงหนงม 700 คน 400 คนกไดเปนนายก

เพราะฉะนน ยงใกลเขาไปใหญ วนนจงไมใชขอสรปวา 5,000 คนเปน

ขนาดทด ซงถาเราเตมเขาไปกจะเหนชดเจน

อนทสอง ผมคดวาจดเปลยนสำคญของเรองพฤตกรรมนกการ

เมองวนน คอ เรองของการทจะทำใหวนนหลง พ.ศ.2546 ซงอาจารย

ไดฉายวาป พ.ศ.2546 เราเรมตนการเลอกตง ผมขอเสรมนดเดยว

วากอนนนในป พ.ศ.2545 กมการเลอกตงทางตรงแลวแตทำเฉพาะ

เทศบาลนคร แลวในป พ.ศ.2546 มาแกไข ตรงนทำใหเกดการ

เปลยนสำคญอนหนงของพฤตกรรมทางการเมองและความรบผดตอ

ประชาชน กคอ ทำใหเกดการแขงขนทางนโยบายของทองถนเกดขน

เมอศกษาไปลกๆ จะเหนวามการเปลยนแปลงของขอเสนอทคนจะเปน

Candidate นายก จะไมใชพดแควาเรยกงายใชคลอง จะไมใชพดวา

ชออะไร ชอเลนอะไร ไมใชเปนลกกำนนแลวจะไดเปน แตมนตองกลบ

เปนวา ผมจะทำอะไร กระบวนการตรงนทำใหเกดการตรวจสอบของ

ภาคประชาชน และยอนกลบไปถงนยามทเรยนขางตนวาการมสวนรวม

ของประชาชน ถาเราไปนยามทกวางกวาเรองการถอดถอน เราจะเหน

ชดวาตรงนม Momentum ทสงมาก


ขอเทจจรงบางประการ เชน อาจารยพดเรองการกำกบดแล ผม

คอนขางเหนดวยเรองอำนาจการกำกบดแลทครอบจกรวาล เพยงแต

ขอเสนอแนบทาย ไมแนใจวาอาจารยอาจจะพดยงไมจบ เนองจากเวลาสน

อาจารยพดวาเมอเขาสงแลวไมสามารถอทธรณได ความจรงแลวอทธรณ

ได ผวาราชการจงหวดสงพนกอทธรณรฐมนตร นายอำเภอสงพน

กอทธรณผวาฯ และทไกลกวานน กลไกอกอนหนงคอการฟองรองตอ

ศาลปกครอง ทมปญหามากคอ เมอผวาฯ สงพนแลว เขาฟองศาล

ปกครอง ฟองศาลปกครองเสรจ ศาลปกครองกฟนธงวาคำสงนนไมชอบ

ดวยกฎหมาย แตกไมมประโยชนแลวเพราะการเลอกตงไดดำเนนการ

ไปแลว ไดนายกคนใหมแลวเรยบรอย กไดแตความชอบธรรมในทางศาล

แตวากตกาเหลานนไดดำเนนไปแลว ซงเรามขอเสนอแนะ ไดพยายาม

แกกฎหมายทองถนวา ถามการฟองศาลปกครอง หามมการเลอกตงได

หรอไม ซงไดเสนอไวพอสมควร อนนกเปนขอเทจจรงทผมอยากเรยน

เพมเตมใหอาจารย

อกเรองหนง คอ การบรหารการคลง ซงผมคอนขางเหนดวยกบ

อาจารยวาเปนระบบทไมเอออำนวย แตโจทยนเปนโจทยใหญทผมอยาก

พดวาเปนความทาทาย เพราะวาวนน เรองการคลง อาจารยยกตวอยาง

8,000 ลานบาท 8,000 ลานบาททมการเปลยนแปลงโดยกรรมาธการ

ในทสดแลว ระบบนผมเรยนวา ขอเทจจรงกคอมการจดสรรเงนทกำหนด

วตถประสงค เชน เงนซอมถนน กจดเงนกอนไป 8,000 ลานบาท แลวก

ไปจดสรรให เฉพาะคนซอมถนนเทานน วนดคนดกรรมาธการ

งบประมาณทานกยกเลกทงหมด ทานบอกวาใหเปนงบเฉพาะกจเปน

อบต.เรงดวน ซงพวกเรากแซวกนวาเปน อบต.วงดวน ระบบนกถกยาย

เมอถกยาย ถามวาใครไดประโยชน Stakeholders ไดประโยชน

ผแทนราษฎรไดประโยชน ทกปแปรญตตประมาณ 10,000-

20,000 ลานบาทในงบประมาณทเปนเงนอดหนนเพอไปไวตรงกลางแลว

จดสรรใหม แตวาใครไดประโยชนบาง สภาผแทนราษฎรไดประโยชน

อนนไมมความทาทายเทาไหร เพราะทกคนไดเทากน กรรมาธการได

มากหนอย สส.ไดงบประมาณ หรอทองถนไดประโยชนไหม ทองถนเอง

กไดประโยชนเพราะอยางไรกไดโครงการ ประชาชนกไดประโยชน ไดบอ

ไดสระ คอ ไดทงหมด เสยเรองเดยวคอ ระบบ ระบบนจงเปนระบบทยง

แกไมตก และผมอยากทาทายวา ขอเสนอทอาจารยดเรกพดนาจะนำมา

ใชได เรองของ Budget Oversight เพราะวาวนนเรามระบบน

หวขอท 7 เรองการบรหารงานบคคล ผมเหนดวย กจบความ

ทาทายตรงน ของการบรหารงานบคคล กคอ ดลยภาพระหวางความ

เปนอสระของผบรหารทองถนกบมาตรฐานคณธรรม ผมคดวาดลยภาพน

กำลงมปญหาในระบบ และเรองการบรหารงานบคคลถาไมรบแกไขกจะ

เปนปญหา

ประการสดทายคอ เรองทจะพด Result Base คอ เรองของ

Performance ของทองถนทด อาจารยยกตวอยางหลายแหงทเปนผล

การศกษาของอาจารยวระศกดและของสถาบนพระปกเกลา ผมเหนดวย

แตวาความจรงถาศกษาลกกวานจะเหนวาเรามขอจำกดในเรองการ

สรางนวตกรรมของการจดการดแลประชาชนโดยทองถนคอนขางมาก

ดวยการตความวาเปนอำนาจหนาทของทองถน อนนเปนปญหาใหญมาก

วนนมทองถนทแทรกแซงตลาดกลางผลไม รบซอผลไมจากตลาดกลาง

เพอพยงราคา ปรากฏวาวนนกฤษฎกาตความวาทำไมได เพราะไมใช

อำนาจหนาท ปญหาแบบนเปนปญหาเชงความเขาใจและตรรกะ หรอ

การมองปรชญาการปกครองทองถนของผตความและผมอำนาจในการ


ตรวจสอบ คอ สำนกงานตรวจเงนแผนดน (สตง.) สองหนวยน คอ

สำนกกฤษฎกาและสตง. เปนหนวยทจะตองทำความชดเจนวา ทองถน

ควรมอำนาจหนาทอยางไร อนนสบเนองครบเพราะ ปรชญาของเราเขยน

วา ทองถนมอำนาจตอไปน แปลวาถาไมเขยนไวแปลวาทำไมได แตใน

หลายสงคมบอกวา หามทองถนทำเรองตอไปน ถาไมเขยนไวกแปลวา

ทำไดหมด ตรงนเปนปรชญาของการมอง เพราะฉะนน เรองนกเปน

นวตกรรมทมขอจำกด ในเรองคณะกรรมการกระจายอำนาจ ผมเหน

ดวยครบวาไมมอะไรทมอสระเตมทและไมไดจดสรร

ขอเสนอทผมอยากทาทายในวนนคอ

ผมคดวาถาอาจารยจะเตมในเรองสถานการณหรอจดเปลยน

ทผมคดวาเปน Context ทสำคญ Context ทสำคญของสงคมใน

ชวงเวลาสบกวาปทผานมา จากประสบการณของผม ประการแรกคอ

จดเปลยนในเรองการปฏรปราชการ ผมคดวาจดนมแรงกระแทกท

สำคญ และในรฐธรรมนญ พ.ศ.2550 ถาทานสงเกตดๆ จะเหนวาเปน

ครงแรกทรฐธรรมนญเขยนเรองราชการภมภาคไวในรฐธรรมนญ กอน

หนานนไมเคยมหรอกครบ แตผมไมอยากอธบายวาเพราะอะไรใหทานไป

ศกษาเอาเอง แตวาการเขยนแบบนมนทำใหเกดการสถาปนาความ

เขมแขงของราชการภมภาค ซงเปน Dilemma ตอการกระจายอำนาจ

ชดเจน

นอกจากนน การปฏรปราชการตอนนน เปนสวนสำคญทจะทำให

เกดการปฏรปโครงสรางของกรมตางๆ ตรงนมสวนสำคญมากนะครบ ทม

ผลตอการกระจายอำนาจในชวงป พ.ศ.2545 บวกกบแนวคดของทางการ

เมองในหวงเวลานนกคอ การสถาปนาความเขมแขงของราชการภมภาค

ผานระบบผวา CEO และพฒนาการมาถงวนน กคอการทำใหจงหวดเปน

เหมอนกบงบประมาณ ในพ.ร.บ.งบประมาณมมาตราทวาดวยการตงงบ

ประมาณจงหวดและอนๆ แตซงแนนอนวา วนนแมวารปแบบจะไมชดเจน

ขนอยกบนโยบายรฐบาล ปทแลวรฐบาลใหไปหมนแปดพนลานบาท แตก

ไมแนวารฐบาลตอไป ถาอยากเหนราชการภมภาคเขมแขงกจะเพมเงนให

ทสำคญกวานน คอการแกกฎหมายในวนน ใหรางสดทายของ

ราชการ ยงคงอยชวฟาดนสลาย กคอ สถาบนกำนนผใหญบาน วนนม

การแกกฎหมายแลวททำใหสถาบนกำนนผใหญบานยบไมได เพราะฉะนน

จดเหลานเปน TurningPoint ทสำคญ

นอกจากนน ทผมคดวาเปนจดสำคญในเชงสถานการณกคอ เรอง

ของการเปลยนแปลงของการเลอกตงทางตรง ผมคดวาเปนจดเปลยน

สำคญ

เรองทสาม คอการแขงขนทางการเมองระดบชาตทมงเนน

นโยบายประชานยม ทมงเนนสวสดการประชาชน ตรงนทำใหม

Break Out ของภาพลกษณ หรอหนาตาของการทำงาน และมผลทางออม

กบการทอาจารยวเคราะหวามเงนทสงไปใหทองถน แตเปนเงนทเปน

นโยบายรฐบาลมากขน สงเหลานเปนสงทเกดขน และทำใหเกดการแยง

Scene กนระหวางการเมอง สวนราชการ และองคกรปกครองทองถน ตอ

การดแลประชาชน

ประการสดทาย ทผมคดวาในบรบทนมสวนหนงทผมเหนดวยกบ

ทานอาจารยรงสรรค ตอนทายกคอวา มระบบทมการเรยนรและพฒนา

ในทางบวกและทางลบ กรรมาธการงบประมาณกมวธเรยนร เมอกอน

รฐธรรมนญเขยนวา หามไมใหมเงนตอหวของ ส.ส. ทานกมวธของทาน

ในการจดการ เพราะฉะนน กเปนการเรยนรทางลบของระบบ การเรยนร

146 | รฐธรรมนญ การกระจายอำนาจ และการมสวนรวมของประชาชน

ขององคกรปกครองสวนทองถนเองทมการพฒนา เรยนรวธการจะไดมา

ซงโครงการ เรยนรวธการตางๆทงทางดและไมด ประชาชนกมการ

เรยนร เพราะฉะนน ผมคดวากระบวนการกระจายอำนาจและการม

สวนรวมนนเดนไปดวยกน บนพนฐานของ Learning Curve ของสงคม

ประการสดทาย ทผมอยากทาทายฝากคณะเศรษฐศาสตร

ผมอยากไดคำตอบมานานแลววา ตกลงแลว

ประการทหนง คลายกบทาน อ.รงสรรค Optimum Size ของ

ทองถนทเหมาะสมตอการบรหารจดการทมประสทธภาพ ควรเปนเทาไร

ประการทสองคอ Minimum Standard Expenditure ทจะทำให

ประชาชนอยไดควรเปนเทาไร ถาตอบแบบนได เราจะตอบไดมากขน

ประการทสาม เปนโจทยใหญมาก กคอ โครงสรางภาษของ

ประเทศ อะไรควรเปนภาษของประเทศ หรอของรฐ อะไรควรเปนภาษ

ทองถน จะสรางความ Localize กบความแตกตางในพนทไดอยางไร

สงเหลานเปนโจทยทผมคดวามความทาทาย

นอกจากทอาจารยอภชาตไดกรณาตอบอธบาย ในความเหนสวน

ตวของผม ผมขอชนชมอาจารย อาจารยบอกกบผมกอนหนาขนเวทวา

ผมจบเรองการกระจายอำนาจมาเพยง 3 เดอนเทานน แตผมคดวา

ขอเสนอของอาจารยมการเขยนรวบรวมเรยบเรยงไดสมบรณมาก

พอสมควร ถาอาจารยจะไปเพมเตม หรอไปแตะประเดนทเปน Research

Question ใหกบลกศษยลกหา และนกวชาการทานอนๆ ผมคดวาจะม

คณปการตอการกระจายอำนาจของประเทศไทยมาก

ขอบคณ

รัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และ ...เป นต...

Documents