คดีปกครองเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร (ป พ.ศ. ๒๕๔๙ – ๒๕๕๑)

สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง

มีนาคม ๒๕๕๒

คํานํา ตามที่สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครองไดจัดทําเอกสารทางวิชาการ เร่ือง คดีปกครองเก่ียวกับการควบคุมอาคาร เลม ๑ ซึ่งมีเน้ือหาเปนการสรุปสาระสําคัญของพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ พรอมแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลาง นับตั้งแตศาลปกครองเปดทําการเม่ือป พ.ศ. ๒๕๔๔ จนกระทั่งถึงป พ.ศ. ๒๕๔๘ เพ่ือสนับสนุนและ เปนแนวทางในการปฏิบัติหนาที่ใหแกพนักงานคดีปกครอง ซึ่งทําหนาที่ชวยงานพิจารณาพิพากษาคดีของตุลาการศาลปกครอง และยังเปนแหลงขอมูลในการศึกษาคนควาแกผูสนใจทั่วไป โดยไดเผยแพรตั้งแตเม่ือเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๔๙ นั้น ขณะนี้มีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ในคดีพิพาทเก่ียวกับการควบคุมอาคารเพ่ิมขึ้นจํานวนมาก สมควรปรับปรุงเพ่ิมเติมใหเปนปจจุบัน สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครองจึงไดจัดทําเอกสารวิชาการฉบับน้ีขึ้น โดยมีลักษณะเปนการรวบรวมคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทประเภทนี้ตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๔๘ ในสวนที่ตอเนื่องจากเอกสารวิชาการฉบับเดิม จนกระทั่งถึงคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่สํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครองไดรับมาภายในสิ้นป พ.ศ. ๒๕๕๑ และเปนการจัดทําตามโครงสรางของเอกสารวิชาการฉบับเดิม ดังน้ัน จากลักษณะการนําเสนอขอมูลของเอกสารวิชาการฉบับน้ี ประกอบกับเพื่อใหเกิดประโยชนอยางสมบูรณครบถวน ผูอานจึงสามารถศึกษาขอมูลไดจากเอกสารทั้ง ๒ ฉบับควบคูกันไป สํานักงานศาลปกครองหวังเปนอยางยิ่งวา เอกสารวิชาการฉบับน้ีจะเปนประโยชนในการสนับสนุนการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองเก่ียวกับการควบคุมอาคารใหเปนไปดวยความรวดเร็ว และเปนแหลงขอมูลที่เปนประโยชนตอการศึกษาคนควาแกผูสนใจตอไป (นายสุชาติ เวโรจน) เลขาธิการสํานักงานศาลปกครอง ๒๕๕๒

สารบัญ หนาบทที่ ๑ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเกีย่วกับ ๑ การควบคุมอาคารตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหง พระราชบญัญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๑ เขตอํานาจศาล ๑ ๑.๑.๑ คดีพิพาทเกี่ยวกบัความชอบดวยกฎหมายของกฎ ๑ ๑.๑.๒ คดีพิพาทเกี่ยวกบัความชอบดวยกฎหมายของคําส่ัง ๕ ๑.๒ การเปนผูมีสิทธิฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง ๑๖ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๒.๑ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอน ๑๖ หรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได (ก) กรณีฟองขอใหเพิกถอนกฎ ๑๖ (ข) กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําส่ัง ๑๙ (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ ๑๙ (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ ๒๓ ๑.๒.๒ คําขอบังคับ ๓๒ ๑.๓ การดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดี ๓๔ ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๓.๑ การอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ๓๔ (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมาย ๓๕ กําหนดไว (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวายังไมไดดําเนินการตามขั้นตอน ๓๗ ที่กฎหมายกําหนดไว ๑.๓.๒ การอุทธรณตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ๔๗ ๑.๔ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี ๕๐ ๑.๔.๑ กรณีฟองขอใหเพิกถอนกฎ ๕๐

(๒)

หนา ๑.๔.๒ กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังหรือการกระทําของหนวยงาน ๕๒ ทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองภายในกําหนด ๕๒ ระยะเวลาการฟองคดี (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองเม่ือพนกําหนด ๕๗ ระยะเวลาการฟองคดี ๑.๕ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ๖๖ ๑.๕.๑ การฟองคดีขอใหเพิกถอนกฎ ๖๖ ๑.๕.๒ การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําส่ัง ๖๙ (๑) การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําส่ังไมออกใบอนุญาต ๖๙ หรือตออายุใบอนุญาต (๑.๑) กรณีการขออนุญาตกอสราง ดัดแปลงอาคาร ๖๙ (๑.๒) กรณีการตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร ๗๕ (๒) การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําส่ังระงับการกอสราง ๘๐ หามใช ใหรื้อถอนอาคาร (๒.๑) กรณีการกอสรางอาคารในที่สาธารณประโยชน ๘๐ (๒.๒) กรณีการกอสราง ดัดแปลงอาคารโดยไมไดรับอนุญาต ๘๘ (๒.๓) กรณีการกอสรางอาคารโดยไมถูกตอง ๙๖ ตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต (๒.๔) กรณีการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารที่มีสภาพ ๑๐๒ ที่อาจเปนอันตรายตอประชาชน (๒.๕) กรณีการกอสรางอาคารรุกล้ําถนนสาธารณะ ๑๐๔ (๓) การฟองคดีขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคาร ๑๐๕

(๓)

หนา บทที่ ๒ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเกีย่วกับ ๑๑๕ การควบคุมอาคารตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหง พระราชบญัญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๒.๑ เขตอํานาจศาล ๑๑๕ ๒.๑.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาท ๑๑๕ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ๒.๑.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนคดีพิพาท ๑๑๙ ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ๒.๒ การเปนผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง ๑๒๐ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๒.๒.๑ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย ๑๒๑ โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได ๒.๒.๒ คําขอบังคับ ๑๒๓ ๒.๓ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี ๑๒๓ ๒.๓.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองภายในกําหนด ๑๒๔ ระยะเวลาการฟองคดี ๒.๓.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองเม่ือพนกําหนด ๑๒๕ ระยะเวลาการฟองคดี ๒.๔ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ๑๒๘ ๒.๔.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่ ๑๒๘ กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาว ลาชาเกินสมควร ๒.๔.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่ ๑๔๔ กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาว ลาชาเกินสมควร

(๔)

บทที่ ๓ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเกีย่วกับ ๑๕๕ การควบคุมอาคารตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหง พระราชบญัญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๓.๑ เขตอํานาจศาล ๑๕๕ ๓.๑.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ๑๕๕ ๓.๑.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ๑๕๖ หนา ๓.๒ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย ๑๕๘ โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได ๓.๓ การดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดี ๑๖๐ ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๓.๔ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี ๑๖๐ ๓.๕ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ๑๖๓

บทที่ ๔ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเกีย่วกับ ๑๗๒ การควบคุมอาคารตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๕) แหง พระราชบญัญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ

บทที่ ๕ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในประเด็นคําขอ ๑๗๗ วิธีการชั่วคราวกอนการพิพากษา ๕.๑ การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคําส่ังทางปกครอง ๑๗๗ ๕.๑.๑ กรณีที่ศาลส่ังทเุลาการบังคับตามคําส่ังทางปกครอง ๑๗๗ ๕.๑.๒ กรณีที่ศาลไมสั่งทุเลาการบังคับตามคําส่ังทางปกครอง ๑๘๒ ๕.๒ การบรรเทาทุกขชัว่คราวกอนการพิพากษา ๑๘๓

ภาคผนวก ดัชนีคําสั่งศาลปกครองสูงสุด ก-ฉ ดัชนีคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ช-ฎ

บทที่ ๑ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสดุในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร

ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจดัตั้งศาลปกครองฯ ๑.๑ เขตอํานาจศาล ๑.๑.๑ คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของกฎ การฟองคดีตอศาลปกครองเพ่ือขอใหเพิกถอนกฎน้ัน หากเปนกฎที่ออกโดยองคกรปกครองสวนทองถิ่นจะเปนคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน ตามมาตรา ๑๐ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เชน กรณีฟองขอใหเพิกถอนขอ ๓ (๒) ของขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง กําหนดบริเวณซึ่งอาคารบางชนิดจะปลูกสรางขึ้นมิได (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๒๒ เน่ืองจากเจาพนักงานทองถิ่นออกคําส่ังระงับการใชอาคารของผูฟองคดีโดยอาศัยอํานาจจากบทบัญญัติดังกลาว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๗/๒๕๔๕) แตหากเปนกฎท่ีออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี จะเปนคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดตามมาตรา ๑๑ (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด๑ในคดีพิพาทเก่ียวกับการควบคุมอาคารพบวา มีคดีพิพาทเก่ียวกับความชอบดวยกฎหมายของกฎที่นาสนใจ ดังนี้ (๑) กรณีฟองวาขอ ๕๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ๒ ไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากขัดตอรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ผูฟองคดีฟองวา เจาพนักงานทองถิ่นออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารสวนที่กอสรางดัดแปลงแลวถอยรนใหหางจากเขตที่ดินอยางนอย ๕๐ เซนติเมตร หรือจะตองไดรับ

๑ ในเอกสารวิชาการฉบับนี้ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด หมายถึง แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๔๘ ในสวนที่ตอเนื่องจากเอกสารวิชาการ เร่ือง คดีปกครองเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร เลม ๑ จนกระท่ังถึงคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดท่ีสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครองไดรับมาภายในส้ินป พ.ศ. ๒๕๕๑ ๒ ในเอกสารวิชาการฉบับนี้ การกลาวอางกฎกระทรวง ฉบับท่ี .. (พ.ศ. ....)ฯ หมายถึง กฎกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒

๒

ความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียงเสียกอน ตามขอ ๕๐๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาขอ ๕๐ ดังกลาวออกโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากขัดตอมาตรา ๓๔ มาตรา ๔๕ มาตรา ๒๘๖ มาตรา ๒๙๗ มาตรา ๔๘๘ และมาตรา ๖๐๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

๓ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๕๐ ผนังของอาคารที่มีหนาตาง ประตู ชองระบายอากาศหรือชองแสง หรือระเบียงของอาคารตองมีระยะหางจากแนวเขตที่ดิน ดังนี้ (๑) อาคารที่มีความสูงไมเกิน ๙ เมตร ผนังหรือระเบียงตองอยูหางเขตท่ีดินไมนอยกวา ๒ เมตร (๒) อาคารท่ีมีความสูงเกิน ๙ เมตร แตไมถึง ๒๓ เมตร ผนังหรือระเบียงตองอยูหางเขตที่ดินไมนอยกวา ๓ เมตร ผนังของอาคารที่อยูหางเขตที่ดินนอยกวาตามที่กําหนดไวใน (๑) หรือ (๒) ตองอยูหางจากเขตที่ดินไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร เวนแตจะกอสรางชิดเขตท่ีดินและอาคารดังกลาวจะกอสรางไดสูงไมเกิน ๑๕ เมตร ผนังของอาคารท่ีอยูชิดเขตท่ีดินหรือหางจากเขตท่ีดินนอยกวาท่ีระบุไวใน (๑) หรือ (๒) ตองกอสรางเปนผนังทึบ และดาดฟาของอาคารดานนั้นใหทําผนังทึบสูงจากดาดฟาไมนอยกวา ๑.๘๐ เมตร ในกรณีกอสรางชิดเขตท่ีดินตองไดรับความยินยอมเปนหนังสือจากเจาของท่ีดินขางเคียงดานนั้นดวย ๔-๙ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๓ อํานาจอธิปไตยเปนของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริยผูทรงเปนประมุขทรงใชอํานาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้ มาตรา ๔ ศักดิ์ศรีความเปนมนุษย สิทธิและเสรีภาพของบุคคล ยอมไดรับความคุมครอง มาตรา ๒๘ บุคคลยอมอางศักด์ิศรีความเปนมนุษยหรือใชสิทธิและเสรีภาพของตนไดเทาท่ีไมละเมิดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลอ่ืน ไมเปนปฏิปกษตอรัฐธรรมนูญ หรือไมขัดตอศีลธรรมอันดีของประชาชน บุคคลซึ่งถูกละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่รัฐธรรมนูญนี้รับรองไว สามารถยกบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้เพ่ือใชสิทธิทางศาลหรือยกขึ้นเปนขอตอสูคดีในศาลได มาตรา ๒๙ การจํากัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลท่ีรัฐธรรมนูญรับรองไวจะกระทํามิได เวนแตโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติแหงกฎหมายเฉพาะเพ่ือการท่ีรัฐธรรมนูญนี้กําหนดไวและเทาท่ีจําเปนเทานั้น และจะกระทบกระเทือนสาระสําคัญแหงสิทธิและเสรีภาพนั้นมิได กฎหมายตามวรรคหน่ึงตองมีผลใชบังคับเปนการท่ัวไปและไมมุงหมายใหใชบังคับแกกรณีใดกรณีหนึ่งหรือแกบุคคลใดบุคคลหนึ่งเปนการเจาะจง ท้ังตองระบุบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญท่ีใหอํานาจในการตรากฎหมายนั้นดวย บทบัญญัติวรรคหนึ่งและวรรคสองใหนํามาใชบังคับกับกฎหรือขอบังคับท่ีออกโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติแหงกฎหมายดวยโดยอนุโลม (มีตอหนาถัดไป)

๓

ขอใหศาลเพิกถอนขอ ๕๐ วรรคทาย ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา โดยที่ผูฟองคดีฟองวารัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย (ผูถูกฟองคดี) ออกกฎกระทรวง ฉบับพิพาทโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากเปนการขัดตอรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย เม่ือกฎกระทรวงดังกลาวออกโดยไดรับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี คดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ประกอบกับมาตรา ๑๑ (๒) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งอยูในอํานาจศาลปกครองสูงสุดที่จะรับไวพิจารณาได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๔/๒๕๔๙) (๒) กรณีฟองวากฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากขัดตอความสงบเรียบรอยและศีลธรรมอันดีของประชาชน และเปนบทบัญญัติ ที่บั ง คับในลักษณะที่ มี เ งื่ อนไขขัดกับสภาพทางสั งคมและสภาพทางเศรษฐกิจ ผิดวัตถุประสงคและเจตนารมณของพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีเปนผูซื ้ออาคารสรางใหมที่ยังกอสรางไมแลวเสร็จตอจากเจาของเดิม ฟองวา กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ออกโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากเปนสาเหตุใหเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังไมอนุญาตใหผูฟองคดีตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว โดยใหเหตุผลวาไดรับอนุญาตมาแลวรวม ๘ คร้ัง และเปนการตออายุคร้ังที่ ๔ หลังจากกฎกระทรวงพิพาทมีผลใชบังคับแลว ผูฟองคดีเห็นวา กฎกระทรวงฉบับดังกลาวไมอาจใชบังคับกับกรณีอาคารของผูฟองคดีไดเน่ืองจากอาคารดังกลาวไดเริ่มขออนุญาตไวกอนกฎกระทรวงพิพาทมีผลบังคับใช และเจาของเดิมไดทําการกอสรางและขอตอใบอนุญาตเร่ือยมา ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับดังกลาวมีวัตถุประสงคและเจตนารมณใหมีผลใชบังคับกับเจาของอาคารที่ไดขออนุญาตกอสรางอาคารขึ้นใหมภายหลังจากการออกกฎกระทรวงแลวเทาน้ัน

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๔-๙ หนา ๒) มาตรา ๔๘ สิทธิของบุคคลในทรัพยสินยอมไดรับความคุมครอง ขอบเขตแหงสิทธิและการจํากัดสิทธิเชนวาน้ี ยอมเปนไปตามที่กฎหมายบัญญัติ การสืบมรดกยอมไดรับความคุมครอง สิทธิของบุคคลในการสืบมรดกยอมเปนไปตามท่ีกฎหมายบัญญัติ มาตรา ๖๐ บุคคลยอมมีสิทธิมีสวนรวมในกระบวนการพิจารณาของเจาหนาท่ีของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครองอันมีผลหรืออาจจะมีผลกระทบตอสิทธิและเสรีภาพของตน ท้ังนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ

๔

กฎกระทรวงฉบับดังกลาวจึงขัดตอความสงบเรียบรอยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เปนกฎกระทรวงที่ไมชอบดวยกฎหมาย และเปนบทกฎหมายบังคับในลักษณะที่มีการยึดถือจํานวนครั้งวาจะตออายุใบอนุญาตใหไดอีกไมเกิน ๓ คร้ัง คร้ังละ ๑ ป อันเปนการกําหนดเง่ือนไขที่ขัดกับสภาพสังคมและสภาพเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเปนกฎกระทรวงที่สรางความเดือดรอนใหกับประชาชนทั่วไป ขอใหศาลเพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คดีนี้ผูฟองคดีฟองขอใหเพิกถอนกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ โดยผูฟองคดีเห็นวากฎกระทรวงดังกลาวออกมาโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากขัดตอความสงบเรียบรอยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เปนบทบัญญัติที่บังคับในลักษณะที่มีเง่ือนไขที่ขัดกับสภาพทางสังคมและสภาพทางเศรษฐกิจ ผิดวัตถุประสงคและเจตนารมณของพระราชบัญญัติควบคุมฯ อันเปนการฟองวา กระทรวงมหาดไทยและรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามลําดับ) ซึ่งเปนหนวยงานทางปกครองและเจาหนาที่ของรัฐออกกฎโดยไมถูกตองตามกฎหมาย จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับ การท่ีหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย โดยการออกกฎตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และเนื่องจากขอ ๗ (๒)๑๐ ของระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการเสนอเรื่องตอคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๓๑ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการเสนอเรื่องตอคณะรัฐมนตรี (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ กําหนดใหกฎกระทรวงตองผานความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีกอนประกาศใชบังคับเปนกฎหมาย ดังน้ัน คําฟองนี้จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับความชอบดวยกฎหมายของกฎที่ออกโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองสูงสุด ตามมาตรา ๑๑ (๒) ประกอบกับมาตรา ๔๗ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๑๓/๒๕๕๐)

๑๐ ระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรี วาดวยการเสนอเรื่องตอคณะรัฐมนตรี พ.ศ. ๒๕๓๑ แกไขเพิ่มเติม (ฉบับท่ี ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ขอ ๗ เร่ืองท่ีใหเสนอตอคณะรัฐมนตรี มีดังนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๒) รางพระราชบัญญัติ รางพระราชกําหนด รางพระราชกฤษฎีกา รางกฎกระทรวง ฯลฯ ฯลฯ

๕

๑.๑.๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของคําสั่ง กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารมีบทบัญญัติใหอํานาจเจาพนักงานทองถิ่นสามารถออกคําสั่งทางปกครองไดในหลายกรณี ซึ่งอาจแบงไดเปน ๒ ประเภทใหญ ๆ คือ การส่ังการเก่ียวกับคําขอตาง ๆ และการสั่งการใหมีการระงับการกระทําอันเปนการฝาฝนกฎหมายวาดวย การควบคุมอาคารตามที่กฎหมายดังกลาวบัญญัติ จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดพบวา มีกรณีคดีพิพาทจากการดําเนินการออกคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นทั้ง ๒ ประเภท ที่นาสนใจ ดังนี้ (๑) กรณีฟองวาเจาพนักงานทองถิ่นออกคําสั่งใหแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณใหถูกตอง โดยไมชอบดวยกฎหมาย ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตกอสรางซุมประตูรั้วโครงการหมูบาน ตอมา นายกองคการบริหารสวนตําบลเนินพระ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําส่ังจํานวน ๓ ฉบับ ใหผูฟองคดีจัดการแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณใหถูกตอง ผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังทั้ง ๓ ฉบับดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากเปนการออกคําสั่งที่ไมตรงกันทั้ง ๓ คร้ัง ไมสั่งในคราวเดียวใหเสร็จส้ิน และเปนการสั่งแบบกวาง ๆ โดยไมไดบอกรายละเอียดที่ตองแกไขเปนรายการ ๆ ไป และการกระทําดังกลาวมีเจตนากลั่นแกลงผูฟองคดีใหไดรับความเสียหายตอชื่อเสียงและความเชื่อถือเก่ียวกับธุรกิจ ขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหมีการออกใบอนุญาตกอสรางซุมประตูรั้วของโครงการหมูบานใหแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๓/๒๕๕๑) (๒) กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งไมอนุญาตใหกอสรางอาคาร ผูฟองคดีฟองวาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากคําสั่ งของนายกเทศมนตรีเมืองสุพรรณบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ที่ไมใหกอสรางอาคารเพื่อใชสําหรับพักฟนสุนัขที่บุตรสาวของผูฟองคดีเปดคลินิกรักษาสัตว เนื่องจากถูกรองเรียนวาอาคารทางดานทิศเหนือ หางจากแนวเขตไมถึง ๓ เมตร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีหยุดการกอสรางอาคาร

๖

ดังกลาว ตอมา ผูฟองคดีเสนอแบบแปลนใหม ปรากฏวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังแบบแปลนจํานวน ๙ รายการ ซึ่งผูฟองคดีแกไขตามคําสั่งดังกลาวแลว แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคํ าสั่ ง ไม อนุญาตให ผู ฟ อ งค ดีก อสร า งอาคาร โดยอ า งว าส วนของอาคารไม ถู กต อ ง ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยการกอสรางอาคารมิไดรับอนุญาตและมีสวนดานหลัง ของอาคารที่กอสรางผิดตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ขอ ๓๔ วรรคสอง๑๑ จึงไมอนุญาตใหกอสรางอาคารจนกวาจะแกไขอาคารและแบบแปลนแผนผังใหถูกตอง ผูฟองคดี เห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ กระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากผูฟองคดีดําเนินการแกไขแบบแปลนใหมแลวแตผูถูกฟองคดีที่ ๑ กลับไมพิจารณาแบบแปลนใหมน้ี และมีคําส่ังไมอนุญาต ใหกอสรางอาคารดังกลาว จึงขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งดังกลาวและออกใบอนุญาตใหผูฟองคดี และหามมิใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ กระทําการใด ๆ อันมีลักษณะเปนการสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนหรือสรางภาระใหเกิดกับผูฟองคดีในการกอสรางอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีนี้เปนการกลาวอางวาเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๓/๒๕๕๐) (๓) กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งใหระงับการกอสราง ดัดแปลง หรือเคลื่อนยายอาคาร คําส่ังหามใชอาคาร และคําสั่งใหแกไขและย่ืนขอรับใบอนุญาต (๓.๑) ผูฟองคดีฟองวาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากคําสั่งของผูอํานวยการเขตบางเขน (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) จํานวน ๓ ฉบับ ไดแก คําส่ังใหดําเนินการแกไขและ ใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสราง ดัดแปลง หรือเคลื่อนยายอาคาร คําสั่งหามใชอาคารหรือยอมใหบุคคลใดใชอาคาร และคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารเนื่องจากกอสรางผิดไปจากแบบที่ไดรับอนุญาต ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐ

๑๑ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๓๔ ฯลฯ ฯลฯ หองแถวหรือตึกแถว ตองมีท่ีวางดานหลังอาคารกวางไมนอยกวา ๓ เมตร เพ่ือใชติดตอถึงกันโดยไมใหมีสวนใดของอาคารย่ืนลํ้าเขาไปในพื้นท่ีดังกลาว เวนแตการสรางบันไดหนีไฟภายนอกอาคารที่ยื่นลํ้าไมเกิน ๑.๔๐ เมตร

๗

ออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งเปนคดีปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๓๓/๒๕๔๙) (๓.๒) ผูฟองคดีฟองวา การที่เทศบาลนครเชียงใหม (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร คําสั่งใหผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร และคําส่ังหามผูฟองคดีหรือบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคาร และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลหรือเขตราชการสวนทองถิ่นจังหวัดเชียงใหม (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย เพราะการออกคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ในลักษณะดังกลาวเปนการไมเปดโอกาสใหผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารและจงใจมิใหผูฟองคดีประกอบกิจการตอไป ขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดี ทั้งสองดังกลาว และใหผูฟองคดีไดยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารอยางถูกตองตอไป ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่ งอยู ในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ ง (๑ ) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๓/๒๕๕๐) (๓ .๓ ) ผูฟองคดีฟองวา ไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการที่ผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการดัดแปลงอาคาร หาม ผูฟองคดีใชหรือเขาไปในสวนใดของอาคารหรือบริเวณอาคาร และใหดําเนินการแกไขและ ยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดี ที่ ๑ ทั้ง ๓ ฉบับตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ วินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองตอศาลเพ่ือขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้งสามฉบับ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีนี้เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการ โดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๓/๒๕๕๐)

๘

(๓.๔) ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีไดทุบหองแถวจํานวน ๕ คูหา ที่ชํารุดทรุดโทรมและทําการกอสรางอาคารหลังใหมแทน ตอมา นายกเทศมนตรีเมืองมหาสารคาม (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีหนังสือแจงผูฟองคดีวากอสรางอาคารทับแนวถนนผังเมือง อีกทั้งไมได รับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นไดแจงเตือนให ผูฟองคดีหยุดดําเนินการถึงสองคร้ัง แตผูฟองคดีกลับกอสรางจนแลวเสร็จถึงประมาณรอยละ ๙๐ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและระงับการใชอาคารไวกอนจนกวา จะไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมชอบดวยกฎหมาย ทําใหผูฟองคดีไมสามารถใชประโยชนในอาคารได ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารโดยไมได รับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๒๑๑๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ หรือ แจงตอเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นจึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและระงับการใชอาคาร ตามมาตรา ๔๐ (๑) และ (๒)๑๓ แหงพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน เม่ือผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย จึงนําคดีมาฟองตอศาลขอใหเพิกถอนคําส่ังดังกลาว คดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐออกคําส่ังทางปกครองโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๙๗/๒๕๕๑)

๑๒-๑๓ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๒๑ ผูใดจะกอสราง ดัดแปลง หรือเคล่ือนยายอาคารตองไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถ่ิน หรือแจงตอเจาพนักงานทองถ่ินและดําเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ มาตรา ๔๐ ในกรณีท่ีมีการกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารโดยฝาฝนบทบัญญัติแหงพระราชบัญญตัินี้ กฎกระทรวง หรือขอบัญญัติทองถ่ินท่ีออกตามพระราชบัญญัตินี้หรือกฎหมายอื่นท่ีเกี่ยวของ ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจดําเนินการดังนี้ (๑) มีคําส่ังใหเจาของหรือผูครอบครองอาคาร ผูควบคุมงาน ผูดําเนินการ ลูกจาง หรือบริวารของบุคคลดังกลาว ระงับการกระทําดังกลาว (๒) มีคําส่ังหามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณที่มีการกระทําดังกลาว และจัดใหมีเครื่องหมายแสดงการหามนั้นไวในท่ีเปดเผยและเห็นไดงาย ณ อาคารหรือบริเวณดังกลาว และ (๓) พิจารณามีคําส่ังตามมาตรา ๔๑ หรือมาตรา ๔๒ แลวแตกรณีภายในสามสิบวันนับแตวันท่ีไดมีคําส่ังตาม (๑)

๙

(๓.๕) ผูฟองคดีฟองวา การที่นายกองคการบริหารสวนตําบลบานอิฐ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีหนังสือแจงใหผูฟองคดีปฏิบัติตามประกาศกรมโยธาธิการและผังเมือง เรื่อง กําหนดหลักเกณฑการใชประโยชนในทรัพยสินเพ่ือประโยชนในการวางและจัดทําผังเมืองรวม ในทองที่ จังหวัดอางทอง พ .ศ . ๒๕๕๐ และมีคําสั่ งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร ตามใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางอาคารโดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาตตาม มาตรา ๓๙ ทวิ และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตจังหวัดอางทอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําวินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดี เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่แจงใหผูฟองคดีปฏิบัติตามประกาศกรมโยธาธิการและผังเมืองฯ คําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร และคําวินิจฉัยอุทธรณของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และใหผูฟองคดีดําเนินการกอสรางอาคารพิพาทตอไปได ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการ โดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใด ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖๗/๒๕๕๑) หมายเหตุ คดีนี้ศาลปกครองสูงสุดมีคําวินิจฉัยตอไปวา แมคดีนี้และ คดีหมายเลขดําที่ ๑๙๓๙/๒๕๕๐ ซึ่งอยูระหวางการดําเนินกระบวนพิจารณาของศาลปกครองชั้นตน จะเปนคดีที่เก่ียวเนื่องใกลชิดกัน เน่ืองจากคดีดังกลาวมีประเด็นที่ศาลปกครองชั้นตนตองวินิจฉัยวาการท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําสั่งอันเปนเหตุแหงการฟองคดีดังกลาวเปนการกระทําละเมิดตอ ผูฟองคดีหรือไม และหากเปนการกระทําละเมิด ผูถูกฟองคดีจะตองชดใชคาเสียหายแกผูฟองคดีเพียงใด อันเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตก็เปนกรณีที่มีสภาพแหงขอหาและคําขอบังคับ ตลอดจนประเด็นของคดีที่ศาลจะตองวินิจฉัยแตกตางกัน คดีนี้จึงไมเปนการฟองซอนกับคดีหมายเลขดําที่ ๑๙๓๙/๒๕๕๐ ซึ่งตองหามตาม ขอ ๓๖ (๑) แหงระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ (๔) กรณีฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคาร ผูฟองคดีฟองวา ไดรับความเดือดรอนจากการที่นายกเทศมนตรี นครนนทบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกนาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) เพ่ือกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๕ ชั้น ๑ หลัง เปนอาคารพาณิชยและพักอาศัยบนที่ดินซึ่งอยูติดกับที่ดิน และสิ่งปลูกสรางของผูฟองคดี ผูฟองคดีเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางอาคารสูงกวาอาคารอ่ืน ๆ

๑๐

ในบริเวณนั้น เปนการทําลายบรรยากาศของการอยูอาศัย มีการกอสรางโดยเวนระยะหาง จากบานของผูฟองคดีไมเกิน ๒ เมตร อีกทั้ง ยังปดบังแสงแดดและทิศทางลมของบานผูฟองคดี จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดี ฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางและที่ไดทําการตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารพิพาท จึงเปนกรณีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๙/๒๕๔๙) (๕) กรณีฟองขอใหเพิกถอนใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางและดัดแปลงอาคาร โดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาต ตามมาตรา ๓๙ ทวิ ผูฟองคดีฟองวา การที่นายกองคการบริหารสวนตําบลปากชอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ออกใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางและดัดแปลงอาคาร โดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาต ตามมาตรา ๓๙ ทวิ ใหแกบริษัท ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ตามที่หัวหนาสวนโยธา องคการบริหารสวนตําบลปากชอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) และปลัดองคการบริหารสวนตําบลปากชอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) เสนอ อันมีผลทําใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ เร่ิมตนกอสรางและดัดแปลงอาคารไดตั้งแตวันที่ไดรับใบแจงดังกลาว เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากอาคารที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ประสงคจะกอสรางและดัดแปลงเขาขายเปนโรงงานตามพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕ ที่ดินซึ่งเปนสถานที่กอสรางอาคารตั้งอยูในเขตพ้ืนที่สีเขียวเปนที่ดินประเภทชนบทและเกษตรกรรม ตามผังเมืองรวมเมืองปากชอง จังหวัดนครราชสีมา และอยูติดกับลํารางสาธารณประโยชน แตผูถูกฟองคดีทั้งสี่มิไดปฏิบัติใหถูกตองตามกฎกระทรวงและประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม ที่ออกตามความในพระราชบัญญัติโรงงาน พ.ศ. ๒๕๓๕ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ และพระราชบัญญัติสงเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอมแหงชาติ พ.ศ. ๒๕๓๕ ในการถมดินของ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มิไดจัดใหมีการระบายนํ้าอยางเพียงพอ ขณะทําการกอสรางไดปลอยน้ําทิ้ง น้ําเสีย และสิ่งปฏิกูลลงสูลํารางสาธารณประโยชน ซึ่งขัดตอพระราชบัญญัติการขุดดินและถมดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ขอใหศาลเพิกถอนใบรับแจงที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๑ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖/๒๕๕๑)

๑๑

(๖) กรณีฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตใหรื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนเปนผูเชาตึกแถวจากวัดยานนาวาเพื่ออยูอาศัย ฟองวา นาย ท. ยื่นคําขออนุญาตรื้อถอนอาคาร ซึ่งผูอํานวยการเขตสาทร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) อนุญาตใหรื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนเห็นวา การออกใบอนุญาตดังกลาวใหนาย ท. ซึ่งมิใชเจาของอาคารหรือผูรับมอบอํานาจจากเจาของอาคาร และมิไดยื่นแบบแปลนสําหรับ การร้ือถอน เปนการออกคําส่ังทางปกครองที่ไมชอบดวยกฎหมาย อีกทั้งนาย ท. ทําการรื้อถอนอาคารซึ่งติดกับอาคารพักอาศัยของผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคน โดยไมมีมาตรการเพ่ือความปลอดภัยใหแกอาคารขางเคียง ทําใหเกิดฝุนละอองจํานวนมาก มีเสียงดัง เศษวัสดุหลนลงบนบานของผูฟองคดีบางรายซึ่งทําใหผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนเดือดรอนเสียหาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือนาย ท. ผูรับมอบอํานาจจากวัดยานนาวา ขออนุญาตร้ือถอนอาคารตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดออกใบอนุญาตใหรื้อถอนอาคารดังกลาว เห็นวา ใบอนุญาตดังกลาวออกโดยเจาหนาที่ของรัฐ ซึ่งมีอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ใบอนุญาตดังกลาวกอใหเกิดสิทธิแกผูรับใบอนุญาตในการรื้อถอนอาคาร ใบอนุญาตดังกลาวจึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕๑๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เม่ือผูฟองคดีฟองวา คําส่ังทางปกครองดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย จึงเปนกรณีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ซึ่งศาลปกครองมีอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําส่ังไดตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๔/๒๕๕๐)

๑๔ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ “คําส่ังทางปกครอง” หมายความวา (๑) การใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาท่ีท่ีมีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันท่ีจะกอ เปล่ียนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาท่ีของบุคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรือชั่วคราว เชน การส่ังการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ การรับรอง และการรับ จดทะเบียน แตไมหมายความรวมถึงการออกกฎ (๒) การอื่นท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ฯลฯ ฯลฯ

๑๒

(๗) กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร (๗.๑) ผูฟองคดีฟองวา เจาหนาที่ของผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ตรวจพบวาผูฟองคดีดัดแปลงอาคาร จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตามมาตรา ๔๑๑๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตผูฟองคดี ไมดําเนินการใหแลวเสร็จภายในเวลาที่กําหนด ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารสวนที่ดัดแปลงเพิ่มเติมทั้งหมดโดยให แลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง ผูฟองคดีมีหนังสืออุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ตอมา ผูถูกฟองคดี ที่ ๓ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่ง ใหรื้อถอนอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๑/๒๕๕๐) (๗.๒) ผูฟองคดีฟองวา การที่องคการบริหารสวนตําบลเขารูปชาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารชั้นเดียวที่ผูฟองคดีตอเติมโดยอางวาการตอเติมอาคารดังกลาวไมชอบดวยขอ ๔๑๖ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ กลาวคือ ผลการตอเติมทําใหอาคารของผูฟองคดีมีความยาวเกินกวา ๔๐ เมตร และมีจํานวนคูหาเกินกวาที่กฎกระทรวงฉบับดังกลาวกําหนด เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืน ในจังหวัดสงขลา (ผูถูกฟองคดีที่ ๒)

๑๕ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๑ ถาการกระทําตามมาตรา ๔๐ เปนกรณีท่ีสามารถแกไขเปล่ียนแปลงใหถูกตองได ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจส่ังใหเจาของอาคารยื่นคําขออนุญาต หรือดําเนินการแจงตามมาตรา ๓๙ ทวิ หรือดําเนินการแกไขเปล่ียนแปลงใหถูกตองภายในระยะเวลาที่กําหนดแตตองไมนอยกวาสามสิบวัน ในกรณีท่ีมีเหตุอันสมควร เจาพนักงานทองถ่ินจะขยายระยะเวลาดังกลาวออกไปอีกก็ได และใหนํามาตรา ๒๗ มาใชบังคับโดยอนุโลม ๑๖ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๔ หองแถว ตึกแถว หรือบานแถวจะสรางตอเนื่องกันไดไมเกินสิบคูหา และมีความยาวของอาคารแถวหนึ่ง ๆ รวมกันไมเกิน ๔๐ เมตร โดยวัดระหวางจุดศูนยกลางของเสาแรกถึงจุดศูนยกลางของเสาสุดทาย ไมวาจะเปนเจาของเดียวกัน และใชโครงสรางเดียวกันหรือแยกกันก็ตาม

๑๓

มีคําวินิจฉัยอุทธรณใหยกอุทธรณของผูฟองคดีที่อุทธรณคําส่ังดังกลาวของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําสั่ง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๙/๒๕๕๐) (๗.๓) ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีไดเขาถือครองและปลูกสรางอาคารในที่ปาเลนคลองพาราอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดิน ตอมา องคการบริหารสวนตําบลปาคลอกและนายกองคการบริหารสวนตําบลปาคลอก (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามลําดับ) ออกคําสั่งให ผูฟองคดีรื้อถอนอาคารที่กอสรางโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นและกอสรางในที่ หามกอสรางตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีจึงฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังของ ผูถูกฟองคดีทั้งสอง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คดีนี้ผูฟองคดีกลาวอางวาผูฟองคดีมีสิทธิ ใชประโยชนในที่สาธารณสมบัติของแผนดิน การออกคําส่ังไมถูกตองตามขั้นตอน ไมแจงสิทธิอุทธรณ ไมระบุเหตุผลชัดเจน และออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารเพียงรายเดียวเปนการ เลือกปฏิบัติ มิไดยกเร่ืองกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองขึ้นเปนขออาง ประเด็นในการพิจารณาคดี คงมีแตเพียงวาคําส่ังทางปกครองของผูถูกฟองคดีทั้งสองชอบดวยกฎหมายหรือไม และผูฟองคดีปลูกสรางอาคารโดยไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานหรือไมเทาน้ัน คดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับ การท่ีหนวยงานทางปกครองและเจาหนาที่ของรัฐออกคําสั่งโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๐/๒๕๕๐) (๗.๔) ผูฟองคดีฟองวา การท่ีผูอํานวยการเขตมีนบุรี (ผูถูกฟองคดี) มีคําส่ังใหนาย ป. ซึ่งเปนบิดาของผูฟองคดี รื้อถอนอาคาร และการที่ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงวา จะเขาทําการร้ือถอนอาคารตามคําสั่งดังกลาว โดยนาย ป. จะตองรวมเสียคาใชจายในการรื้อถอนอาคาร เปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี และ หามผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับ การท่ีหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปนการออกกฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง

๑๔

ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐) (๗.๕) ผูฟองคดีฟองขอใหศาลปกครองเพิกถอนคําสั่งของนายกเทศมนตรีเมืองนาน (ผูถูกฟองคดี) ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร (รั้วคอนกรีต) ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คําส่ังพิพาทเปนคําส่ังที่ผูถูกฟองคดีซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐใชอํานาจตามมาตรา ๔๐ (๓)๑๗ และมาตรา ๔๒๑๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางผูฟองคดีกับผูถูกฟองคดีในอันที่จะกระทบตอสถานภาพของสิทธิของผูฟองคดีในการกอสรางร้ัวคอนกรีตดังกลาวเปนการถาวร คําส่ังดังกลาวจึงเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕๑๙ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ คดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบดวยกฎหมายของคําส่ัง ทางปกครอง อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคําสั่งของศาลปกครองตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๐๒/๒๕๕๐) (๗.๖) ผูฟองคดีฟองวา เมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กชั้นเดียวจํานวน ๕ หลัง โดยใหเหตุผลวาผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมชอบดวยกฎหมายเพราะไมแจงเหตุผลกอนที่จะออกคําสั่งตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลเมืองพัทยา และเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และผูถูกฟองคดีที่ ๒ วินิจฉัยอุทธรณวา ที่ดินพิพาทของผูฟองคดีมีความลาดชันเกินรอยละ ๓๕ ตองหามมิใหออกเอกสารสิทธิ

๑๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๘ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๒ ถาการกระทําตามมาตรา ๔๐ เปนกรณีท่ีไมสามารถแกไขเปล่ียนแปลงใหถูกตองได หรือเจาของอาคารมิไดปฏิบัติตามคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๔๑ ใหเจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจส่ังใหเจาของหรือผูครอบครองอาคาร ผูควบคุมงานหรือผูดําเนินการ รื้อถอนอาคารนั้นท้ังหมดหรือบางสวนไดภายในระยะเวลาที่กําหนด แตตองไมนอยกวาสามสิบวันโดยใหดําเนินการรื้อถอนตามหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขที่กําหนดในกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา ๘ (๑๑) หรือขอบัญญัติทองถ่ินท่ีออกตามมาตรา ๙ หรือมาตรา ๑๐ ๑๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔ หนา ๑๑

๑๕

ตามขอ ๑๔ (๒)๒๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติ ใหใชประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ผูฟองคดีเห็นวาผูฟองคดีครอบครองและทําประโยชน ในที่ ดินพิพาทมากอนใชประมวลกฎหมายที่ ดิน จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําส่ัง ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คดีนี้เหตุแหงการฟองคดีเกิดจากการท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร ค.ส.ล. ชั้นเดียวจํานวน ๕ หลัง โดยใหเหตุผลวาผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทโดยไมไดรับอนุญาต จากเจาพนักงานทองถิ่น ผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมชอบดวยกฎหมาย เพราะไมแจงเหตุผลกอนที่จะออกคําสั่งตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง อันเปนการโตแยงคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยไมมีปญหาเก่ียวเนื่องดวยที่สาธารณสมบัติของแผนดิน ขอพิพาทในคดีนี้จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐออกคําส่ังโดยไมชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๓๗/๒๕๕๑) (๘ ) กรณีเจาพนักงานทองถ่ินฟองขอให เพิกถอนคําวิ นิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณที่วินิจฉัยเพิกถอนคําสั่งของตน เทศบาลตําบลกังแอน (ผูฟองคดี) ฟองวา การที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณจังหวัดสุรินทร (ผูถูกฟองคดี) มีคําวินิจฉัยอุทธรณใหเพิกถอนคําสั่งของนายกเทศมนตรีตําบลกังแอนในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารที่สั่งใหนาย บ. นาง ท. และนาย ก. ระงับการกอสรางอาคาร หามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณกอสรางทั้งหมดโดยใหมีผลยอนหลังตั้งแตวันที่มีคําสั่ง เปนการกระทําที่ไมชอบ

๒๐ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ขอ ๑๔ ท่ีดินท่ีจะออกโฉนดท่ีดินตองเปนท่ีดินท่ีผูมีสิทธิในที่ดินไดครอบครองและทําประโยชนแลว และเปนท่ีดินท่ีสามารถออกโฉนดที่ดินไดตามกฎหมาย แตหามมิไดใหออกโฉนดที่ดินสําหรับท่ีดิน ดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๒) ท่ีเขา ท่ีภูเขา และพ้ืนท่ีท่ีรัฐมนตรีประกาศหวงหามตามมาตรา ๙ (๒) แหงประมวลกฎหมายที่ดิน แตไมรวมถึงท่ีดินซึ่งผูครอบครองมีสิทธิครอบครองโดยชอบดวยกฎหมายตามประมวลกฎหมายที่ดิน ฯลฯ ฯลฯ

๑๖

ดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาวโดยใหมีผลยอนหลังตั้งแตวันที่ผูฟองคดีไดรับทราบคําวินิจฉัยอุทธรณ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมาย ไมวาจะเปน การออกกฎ คําส่ัง หรือการกระทําอ่ืนใด ซึ่งอยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๑/๒๕๕๑) หมายเหตุ แมคดีนี้จะเปนคดีที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง แตศาลวินิจฉัยวาผูฟองคดีไมเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๒ การเปนผูมีสิทธิฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๒.๑ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได (ก) กรณีฟองขอใหเพิกถอนกฎ จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดพบวา เปนกรณีที่ ผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากความคงอยูของกฎ เม่ือเจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งใหผูฟองคดีกระทําการหรือมีคําสั่งไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารโดยอาศัยอํานาจตามกฎฉบับพิพาท ดังปรากฏรายละเอียดตามคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี (๑) เจาของอาคารที่ปลูกสรางมากอนพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มีผลใชบังคับ ไดรับอนุญาตใหซอมแซมอาคารดังกลาว จะตองดําเนินการ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ โดยรื้ออาคารดานที่ชิดแนวเขตที่ดินแลวถอยรนใหหางจากเขตที่ดินอยางนอย ๕๐ เซนติเมตร หรือจะตองไดรับความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียงเสียกอน เจาของอาคารพิพาทจึงเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได อันเน่ืองมาจากกฎกระทรวงดังกลาว

๑๗

ผูฟองคดีเปนเจาของอาคารที่อยูอาศัย ๒ ชั้น ลักษณะคร่ึงตึกคร่ึงไม ซึ่งไดรับอนุญาตใหซอมแซมอาคารดังกลาว ฟองวา ผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากขอ ๕๐๒๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ โดยเห็นวาอาคารที่อยูอาศัยของผูฟองคดีปลูกชิดเขตที่ดินมากอนที่กฎกระทรวงฉบับดังกลาวใชบังคับ การที่จะใหผูฟองคดีไปขอความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียงซึ่งเคยมีความขัดแยงเก่ียวกับคาใชจายในการกอสรางรั้วรวมกันมากอน จึงไมเปนการยุติธรรมและฝนจิตใจผูฟองคดี อีกทั้งขัดตอมาตรา ๓ มาตรา ๔ มาตรา ๒๘ มาตรา ๒๙ มาตรา ๔๘ และมาตรา ๖๐ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย๒๒ ขอใหศาลเพิกถอนขอ ๕๐ วรรคทาย ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีกอสรางอาคาร ที่อยูอาศัย ๒ ชั้น คร่ึงตึกคร่ึงไม มานานเกินกวา ๓๐ ป โดยดานทิศตะวันออกซ่ึงเปนดานหลังอาคารปลูกหางจากเขตที่ดิน ๒๐ เซนติเมตร และกอนที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ใชบังคับ ปจจุบันสภาพอาคารเกิดการชํารุดผุพังเปนบางสวน ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหซอมแซม ซึ่งจะตองดําเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ โดยจะตองรื้ออาคารดานดังกลาว แลวถอยรนใหหางจากเขตที่ดินอยางนอย ๕๐ เซนติเมตร หรือจะตองไดรับความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียงเสียกอน จึงทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได อันเนื่องมาจากกฎกระทรวงดังกลาว และการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายตองอาศัยคําบังคับตามมาตรา ๗๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ ผูฟองคดีจึงเปนผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๔/๒๕๔๙) (๒) เจาของอาคารที่ยื่นคําขอเพื่อตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร ซึ่งเจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตดังกลาว เ น่ืองจาก ขัดตอกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ขอ ๒ ซึ่งเพิ่มเติมเปนขอ ๖/๑ วรรคสอง๒๓

๒๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒ ๒๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔-๙ หนา ๒-๓ ๒๓ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๒ ใหเพ่ิมความตอไปน้ีเปนขอ ๖/๑ ขอ ๖/๒ และขอ ๖/๓ แหงกฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ (มีตอหนาถัดไป)

๑๘

ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ เปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ผูฟองคดีเปนผูซื้ออาคารสรางใหมที่ยังกอสรางไมแลวเสร็จตอจาก เจาของเดิม ฟองวา ผูวาราชการกรุงเทพมหานครซึ่งเปนเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังไมอนุญาต ใหผูฟองคดีตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว โดยใหเหตุผลวาไดรับอนุญาตมาแลวรวม ๘ คร้ัง และเปนการตออายุครั้งที่ ๔ หลังจากกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ มีผลใชบังคับแลว ผูฟองคดีเห็นวากฎกระทรวงฉบับดังกลาวไมอาจใชบังคับกับกรณีอาคารของผูฟองคดีได เน่ืองจากอาคารดังกลาวเริ่มขออนุญาตไวตั้งแตวันที่ ๒๓ กุมภาพันธ ๒๕๓๖ และเจาของเดิมกอสรางและ ขอตอใบอนุญาตเรื่อยมา ประกอบกับกฎกระทรวงฉบับดังกลาวมีวัตถุประสงคและเจตนารมณ ใหมีผลใชบังคับกับเจาของอาคารที่ไดขออนุญาตกอสรางอาคารขึ้นใหมภายหลังจากการออกกฎกระทรวงแลวเทาน้ัน กฎกระทรวงฉบับดังกลาวจึงขัดตอความสงบเรียบรอยและศีลธรรมอันดีของประชาชน เปนกฎกระทรวงที่ไมชอบดวยกฎหมาย และเปนบทกฎหมายบังคับในลักษณะที่มีการยึดถือจํานวนคร้ังวาจะตออายุใบอนุญาตใหไดอีกไมเกิน ๓ คร้ัง คร้ังละ ๑ ป อันเปนการกําหนด

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๒๓ หนา ๑๗) “ขอ ๖/๑ ในการพิจารณาคําขอตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารหรือดัดแปลงอาคาร ถาเปนการขอตออายุใบอนุญาตครั้งแรก ใหเจาพนักงานทองถ่ินอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตไดเปนระยะเวลาไมเกินอายุใบอนุญาตตามขอ ๒/๑ ในกรณีท่ีไดมีการตออายุใบอนุญาตตามวรรคหนึ่งมาแลว เจาพนักงานทองถ่ินจะอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตไดตอเมื่อดําเนินการกอสรางฐานรากทั้งหมดของอาคารแลวเสร็จ หรือมีการกอสรางหรือดัดแปลงโครงสรางของอาคารไปแลวเกินรอยละสิบของพ้ืนท่ีอาคารที่ไดรับอนุญาต โดยเจาพนักงานทองถ่ินจะตออายุใบอนุญาตใหไดอีกไมเกินสามคร้ัง ครั้งละหนึ่งป ใหผูไดรับอนุญาตตามวรรคสองมีหนาท่ีรายงานความคืบหนาในการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารตอเจาพนักงานทองถ่ินทุกเกาสิบวัน ท้ังนี้ ใหเจาพนักงานทองถ่ินส่ังการใหนายชางหรือนายตรวจไปตรวจสอบการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารทุกคร้ังท่ีไดรับรายงาน การตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารหรือดัดแปลงอาคารทุกครั้ง ผูขอตออายุใบอนุญาตจะตองแกไขแบบแปลนของอาคารใหมีหรือปรับปรุงระบบการปองกันอัคคีภัยและระบบความปลอดภัยภายในอาคารโดยใหเปนไปตามกฎกระทรวงหรือขอบัญญัติทองถ่ินซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ท่ีใชบังคับในขณะที่ยื่นคําขอตออายใุบอนุญาตนั้น ฯลฯ ฯลฯ”

๑๙

เง่ือนไขที่ขัดกับสภาพสังคมและสภาพเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเปนกฎกระทรวงที่สรางความเดือดรอนใหกับประชาชนทั่วไป ขอใหศาลเพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีเปนเจาของอาคารที่ยื่นคําขอเพ่ือตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร ผูวาราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังไมอนุญาตใหผูฟองคดีตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว เน่ืองจากขัดกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ขอ ๒ ซึ่งเพ่ิมเติมเปนขอ ๖/๑ วรรคสอง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ผูฟองคดีจึงเปนผูไดรับ ความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๑๓/๒๕๕๐) (ข) กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่ง ในกรณีการฟ อ งขอ ให เ พิกถอนคํ าสั่ ง ของ เจ าพ นักงานท อ งถิ่ น จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดพบวา โดยหลักการแลว ผูที่รับคําสั่งคือ ผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได จากคําส่ังดังกลาว ซึ่งอาจมีกรณีตองพิจารณาเกี่ยวกับสถานะของผูรับคําส่ังประกอบดวย รวมไปถึงความสัมพันธระหวางคําส่ังอันเปนเหตุแหงการฟองคดีกับความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูฟองคดีอางวาไดรับตองมีความสัมพันธกัน นอกจากนี้ ยังมีบางกรณีที่บุคคลภายนอกเปนผูไดรับ ความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากคําสั่ง ตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารของเจาพนักงานทองถิ่นไดเชนกัน อาทิ กรณีเจาของอาคารขางเคียงกับอาคารที่ไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น และจากการศึกษายังพบวามีกรณี ที่วินิจฉัยถึงการเปนผูเสียหายในทางนิตินัย ซึ่งเปนเร่ืองเฉพาะกรณีดังตัวอยางคําวินิจฉัยของ ศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ (๑.๑) การที่เจาพนักงานทองถ่ินออกคําสั่งใหกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนบริษัทจํากัดซึ่งเปนเจาของอาคารพิพาท ดําเนินการแกไขอาคารพิพาท ถือวาเปนการแจงคําส่ังใหเจาของอาคารพิพาททราบแลว เจาของอาคารพิพาท

๒๐

จึงเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดีซึ่งเปนบริษัทจํากัดฟองวา ผูฟองคดีไดรองเรียนไปยังผูอํานวยการเขตบางกะป (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) เพ่ือใหตรวจสอบอาคารซึ่งอยูขางเคียงกับอาคาร ของผูฟองคดี เน่ืองจากอาคารดังกลาวเกิดการทรุดตัว เปนเหตุใหดึงอาคารของผูฟองคดีทรุดตัวเอียงเขาไปหา ทําใหเสาตอมอ คาน พ้ืนอาคารของผูฟองคดีแตกราวทุกชั้น แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ กลับกลาวหาวาผูฟองคดีดัดแปลงอาคารโดยไมไดรับอนุญาต และออกคําสั่งใหนางสาว ก. ซึ่งเปนกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนผูฟองคดี ระงับการดัดแปลงอาคารของผูฟองคดี และคําส่ังใหดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงอาคารพิพาทใหถูกตองและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตอเจาพนักงานทองถิ่น หรือดําเนินการแจงตอเจาพนักงานทองถิ่นและดําเนินการ ตามมาตรา ๓๙ ทวิ ภายใน ๓๐ วัน ผูฟองคดียื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๓ วินิจฉัยไมรับพิจารณาอุทธรณเพราะวาผูฟองคดีไมใชผูรับคําสั่ง ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําสั่งใหนางสาว ก. ดําเนินการแกไขอาคารที่ทรุดตัวใหอยูในสภาพที่มีความม่ันคงแข็งแรง โดยตองดําเนินการตามหลักวิศวกรรมศาสตรที่ดี โดยไดรับการตรวจสอบและเสนอวิธีแกไข ตลอดจนขั้นตอนในการดําเนินการโดยสถาบันที่เชื่อถือได ซึ่งมีวุฒิวิศวกรสาขาวิศวกรรมโยธาเปนผูรับรอง และจะตองดําเนินการ ใหแลวเสร็จภายใน ๔๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ เห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําสั่งดังกลาวไปยังนางสาว ก. โดยระบุตัวผูรับคําสั่งผิดไป คําสั่งดังกลาวจึงไมมีผลผูกพันนางสาว ก. แมจะปรากฏวาผูฟองคดีเปนเจาของอาคารแตก็ไมใชผูรับคําส่ังจึงไมมีสิทธิอุทธรณคําส่ังดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงไมรับอุทธรณ ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับ คําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังกลาว จึงนําคดีมาฟองตอศาลขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ใชอํานาจออกคําสั่งใหนางสาว ก. ซึ่งเปนกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนผูฟองคดี ใหดําเนินการแกไขอาคารพิพาท จึงถือวาเปนการแจงคําส่ังใหผูฟองคดีทราบแลว และเนื่องจากคําส่ังดังกลาวเปนการใชอํานาจตามกฎหมายของเจาหนาที่ที่มีผลเปนการสรางนิติสัมพันธขึ้นระหวางบุคคลในอันที่จะกอ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบตอสถานภาพของสิทธิหรือหนาที่ของบุคคล ไมวาจะเปนการถาวรหรือชั่วคราว คําส่ังดังกลาวจึงมีลักษณะเปนคําส่ัง

๒๑

ทางปกครองตามมาตรา ๕๒๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เม่ือผูฟองคดีไดรับแจงคําสั่งดังกลาว ผูฟองคดีจึงเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได ตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๗๙/๒๕๔๘) (๑.๒) ผูตอเติมและเปนเจาของอาคารที่เจาพนักงานทองถิ่นสั่งใหรื้อถอน เปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเน่ืองจากคําสั่งใหรื้อถอนอาคารดังกลาว ผูฟองคดีฟองวา การที่องคการบริหารสวนตําบลเขารูปชาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารชั้นเดียวที่ผูฟองคดีตอเติมจากดานขางของอาคารเลขที่ ๒๔/๑๓๕ ซึ่งเปนอาคารหลังหนึ่งในจํานวน ๑๐ หลัง ที่ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ดัดแปลงอาคาร หรือร้ือถอนอาคาร โดยอางวาการตอเติมอาคารดังกลาวไมชอบดวยขอ ๔๒๕ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ กลาวคือ ทําใหอาคารที่ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางมีความยาวเกินกวา ๔๐ เมตร และมีจํานวนคูหาเกินกวาที่กฎกระทรวงฉบับดังกลาวกําหนด เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ในเขตเทศบาลและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืน ในจังหวัดสงขลา (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําวินิจฉัยอุทธรณใหยกอุทธรณของผูฟองคดีที่อุทธรณคําสั่งดังกลาว เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีเปนผูตอเติมและเปนเจาของอาคารที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ สั่งใหรื้อถอน ผูฟองคดีจึงเปนผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเนื่องจากคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๙/๒๕๕๐) (๑.๓) เม่ือผูฟองคดียังคงครอบครองและพักอาศัยอยูในอาคารพิพาทขณะที ่ม ีการรื ้อถอนอาคารขางเคียงตามคําสั ่งอนุญาตใหรื ้อถอนอาคารของ

๒๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔ หนา ๑๑ ๒๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๖ หนา ๑๒

๒๒

เจาพนักงานทองถิ่น แมเดิมการครอบครองอาศัยดังกลาวจะอยูโดยสิทธิของสัญญาเชาและสัญญาเชาไดสิ้นสุดลงแลวก็ตาม ผูฟองคดีก็ยังถือวาเปนผูไดรับความเดือดรอนเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเน่ืองมาจากการออกใบอนุญาตใหรื้อถอนอาคารดังกลาว ผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนเปนผูเชาตึกแถวจากวัดยานนาวาเพ่ืออยูอาศัย ฟองวา ผูอํานวยการเขตสาทร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ออกใบอนุญาตใหรื้อถอนอาคาร แกนาย ท. ผูรับมอบอํานาจจากวัดยานนาวาโดยไมชอบดวยกฎหมาย และนาย ท. รื้อถอนอาคารซึ่งติดกับอาคารพักอาศัยของผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคน โดยไมมีมาตรการเพื่อความปลอดภัยใหแกอาคารขางเคียง ทําใหเกิดฝุนละอองจํานวนมาก มีเสียงดัง เศษวัสดุหลนลงบนบานของผูฟองคดีบางรายซึ่งทําใหผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนเดือดรอนเสียหาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา แมอาคารที่รื้อถอนเปนอาคารของวัดยานนาวาและอยูในที่ดินของวัดยานนาวา ซึ่งผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนอาศัยอยูโดยสิทธิแหงสัญญาเชาและ สัญญาเชาดังกลาวไดสิ้นสุดลงแลวก็ตาม แตเม่ือผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนยังคงครอบครองอาคารและพักอาศัยอยูในอาคารพิพาทขณะท่ีมีการร้ือถอนอาคารขางเคียง การรื้อถอนอาคารดังกลาว อาจสงผลกระทบตออาคารที่ผูฟองคดีทั้งย่ีสิบเอ็ดคนพักอาศัย กรณีจึงเห็นไดวาผูฟองคดีทั้งย่ีสิบเอ็ดคนไดรับความเดือดรอนเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเนื่องมาจากคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ผูฟองคดีทั้งยี่สิบเอ็ดคนจึงเปนผูมีสิทธิฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๙๔/๒๕๕๐) (๑.๔) แมผูฟองคดีจะมิใชผูมีชื่อเปนเจาของกรรมสิทธ์ิอาคาร ที่เจาพนักงานทองถ่ินมีคําส่ังใหรื้อถอนและแจงวาจะเขาทําการรื้อถอน แตผูฟองคดี เปนผูครอบครองอาคารดังกลาว ก็ถือไดวาเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเน่ืองมาจากคําส่ังและการใชมาตรการบังคับทางปกครองดังกลาว ผูฟองคดีซึ่งเปนผูครอบครองอาคารพิพาทที่มีชื่อนาย ป. บิดาของผูฟองคดีเปนเจาของกรรมสิทธิ์ฟองวา การที่ผู อํานวยการเขตมีนบุรี (ผูถูกฟองคดี) มีคําสั่งใหนาย ป. รื้อถอนอาคารโครงเหล็ก และการที่ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงวาจะเขาทําการ รื้อถอนอาคารตามคําสั่งดังกลาว โดยนาย ป. จะตองรวมเสียคาใชจายในการรื้อถอนอาคาร

๒๓

เปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดี และ หามผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีเปนผูมีสิทธิครอบครองอาคารที่ผูถูกฟองคดีมีคําสั่งใหนาย ป. รื้อถอนบางสวนและที่ผูถูกฟองคดีจะเขาทําการ รื้อถอน ผูฟองคดีจึงเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเน่ืองมาจากคําส่ังทางปกครองและการใชมาตรการบังคับทางปกครองดังกลาว ตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐) (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ (๒.๑) เม่ือบอเลี้ยงกุงของผูฟองคดีตั้งอยูคนละดานกับโครงการทาเทียบเรือของผูรองสอดและมีระยะหางประมาณ ๑๔ กิโลเมตร ประกอบกับสภาพนิเวศวิทยาโดยรอบโครงการยังคงปรากฏสัตวนํ้าใหเห็นอยูตามปกติ และพบวามีกระชังเลี้ยงสัตวนํ้าอยูบริเวณใกลเคียงกับโครงการ ความเสียหายที่เกิดแกบอเลี้ยงกุงของผูฟองคดีจึงไมอาจฟงไดวาเปนผลมาจากการกอสรางอาคารทาเทียบเรือของผูรองสอด ผูฟองคดีจึงไมเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากการที่เจาพนักงานทองถ่ินออกใบอนุญาตกอสราง ดัดแปลง หรือรื้อถอนอาคารใหแกผูรองสอดเพื่อกอสรางอาคารทาเทียบเรือ ผูฟองคดีฟองวา เทศบาลตําบลสิงหนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคาร ดัดแปลงอาคาร หรือร้ือถอนอาคารใหแกผูรองสอดเพ่ือกอสรางอาคารทาเทียบเรือ โดยไมไดดําเนินการตามมาตรา ๔๖๒๖ มาตรา ๕๖๒๗ มาตรา ๕๙๒๘ และมาตรา ๒๙๐๒๙

๒๖-๒๙ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๔๖ บุคคลซึ่งรวมกันเปนชุมชนทองถ่ินดั้งเดิมยอมมีสิทธิอนุรักษหรือฟนฟูจารีตประเพณี ภูมิปญญาทองถ่ิน ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของทองถ่ินและของชาติ และมีสวนรวมในการจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมอยางสมดุลและยั่งยืน ท้ังนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ มาตรา ๕๖ สิทธิของบุคคลท่ีจะมีสวนรวมกับรัฐและชุมชนในการบํารุงรักษา และการไดประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ และในการคุมครอง สงเสริม และรักษาคุณภาพ (มีตอหนาถัดไป)

๒๔

ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ทําใหผูฟองคดีซึ่งประกอบอาชีพ เลี้ยงกุงบริเวณทะเลสาบสงขลารวมทั้งประชาชนและชุมชนในเขตของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรับ ความเดือดรอนในทางสิ่งแวดลอม ขอใหศาลมีคําพิพากษาใหเทศบาลตําบลสิงหนครและจังหวัดสงขลา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามลําดับ) ปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ในขณะยื่นฟองคดีนี้ตอศาลปกครองชั้นตน ผูฟองคดีประกอบอาชีพเลี้ยงกุง โดยบอเลี้ยงกุงของผูฟองคดีตั้งอยูในทะเลสาบสงขลาซึ่งอยูคนละดาน

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๒๖-๒๙ หนา ๒๓) ส่ิงแวดลอม เพ่ือใหดํารงชีพอยูไดอยางปกติและตอเนื่อง ในส่ิงแวดลอมท่ีจะไมกอใหเกิดอันตรายตอสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน ยอมไดรับความคุมครอง ท้ังนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ การดําเนินโครงการหรือกิจกรรมที่อาจกอใหเกิดผลกระทบอยางรุนแรงตอคุณภาพสิ่งแวดลอมจะกระทํามิได เวนแตจะไดศึกษาและประเมินผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอม รวมท้ังไดใหองคการอิสระ ซึ่งประกอบดวยผูแทนองคการเอกชนดานส่ิงแวดลอมและผูแทนสถาบันอุดมศึกษาท่ีจัดการศึกษาดานส่ิงแวดลอม ใหความเห็นประกอบกอนมีการดําเนินการดังกลาว ท้ังนี้ ตามท่ีกฎหมายบัญญัติ สิทธิของบุคคลที่จะฟองหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ ราชการสวนทองถ่ิน หรือองคกรอื่นของรัฐ เพ่ือใหปฏิบัติหนาท่ีตามที่กฎหมายบัญญัติไวในกฎหมายตามวรรคหนึ่งและวรรคสองยอมไดรับความคุมครอง มาตรา ๕๙ บุคคลยอมมีสิทธิไดรับขอมูล คําชี้แจง และเหตุผล จากหนวยราชการ หนวยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการสวนทองถ่ิน กอนการอนุญาตหรือการดําเนินโครงการหรือกิจกรรมใดท่ีอาจมีผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือสวนไดเสียสําคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนทองถ่ิน และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกลาว ท้ังนี้ ตามกระบวนการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนท่ีกฎหมายบัญญัติ มาตรา ๒๙๐ เพ่ือสงเสริมและรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม องคกรปกครองสวนทองถิ่นยอมมีอํานาจหนาท่ีตามท่ีกฎหมายบัญญัติ กฎหมายตามวรรคหนึ่งอยางนอยตองมีสาระสําคัญดังตอไปนี้ (๑) การจัดการ การบํารุงรักษา และการใชประโยชนจากทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมท่ีอยูในเขตพ้ืนท่ี (๒) การเขาไปมีสวนในการบํารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติและส่ิงแวดลอมท่ีอยูนอกเขตพ้ืนท่ีเฉพาะในกรณีท่ีอาจมีผลกระทบตอการดํารงชีวิตของประชาชนในพื้นท่ีของตน (๓) การมีสวนรวมในการพิจารณาเพ่ือริเริ่มโครงการหรือกิจกรรมใดนอกเขตพื้นท่ีซึ่งอาจมีผลกระทบตอคุณภาพส่ิงแวดลอมหรือสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่

๒๕

กับโครงการทาเทียบเรือของผูรองสอดและมีระยะหางประมาณ ๑๔ กิโลเมตร จึงเห็นไดวา จากสภาพที่ตั้งทางภูมิศาสตรดังกลาว ตามความเขาใจของบุคคลทั่วไปยอมเห็นวามีความเปนไปไดนอยมากที่การกอสรางอาคารทาเทียบเรือของผูรองสอดจะสงผลกระทบถึงบอเลี้ยงกุงของผูฟองคดี สวนขออางของผูฟองคดีที่วา สถานที่กอสรางอยูบริเวณปากอาวไทยหรือปากรองน้ําระหวางทะเลสาบสงขลากับอาวไทย ซึ่งเปนเสนทางน้ําไหลเขาออกทะเลสาบสงขลาตลอดเวลาตามสภาพน้ําขึ้น น้ําลง หรือสภาพลมพัด เม่ือมีการกอสรางอาคารยอมสงผลกระทบถึงบอเลี้ยงกุงของ ผูฟองคดีนั้น ก็เปนเพียงการกลาวอางของผูฟองคดีเองโดยปราศจากพยานหลักฐานหรือขอมูลอางอิงทางวิชาการที่สนับสนุน ประกอบกับปรากฏตามเอกสารภาพถายบริเวณโครงการกอสรางอาคารทาเทียบเรือที่ผูรองสอดยื่นตอศาลในวันน่ังพิจารณาคดีคร้ังแรกซ่ึงผูฟองคดีไดตรวจสอบแลวไมคัดคาน แสดงใหเห็นถึงสภาพนิเวศวิทยาโดยรอบโครงการที่ยังคงปรากฏสัตวน้ําใหเห็นอยูตามปกติ อีกทั้งยังพบวามีกระชังเลี้ยงสัตวน้ําอยูบริเวณใกลเคียงกับโครงการดวย ความเสียหาย ที่เกิดแกบอเลี้ยงกุงของผูฟองคดีจึงไมอาจเปนผลมาจากการกอสรางอาคารทาเทียบเรือของ ผูรองสอด นอกจากน้ี ผูฟองคดีแถลงยอมรับตอศาลในวันนั่งพิจารณาคดีคร้ังแรกวา ผูฟองคดี เลิกประกอบอาชีพเลี้ยงกุงมาเปนเวลาสองปแลว ดังน้ัน เม่ือพิเคราะหตามขอเท็จจริงดังกลาว จึงฟงไมไดวาผูฟองคดีเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากการที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคาร ดัดแปลงอาคาร หรือร้ือถอนอาคารใหแกผูรองสอดเพื่อกอสรางอาคารทาเทียบเรือ ผูฟองคดีจึงมิใชผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๓๖/๒๕๔๙) (๒.๒) ผูอยูอาศัยในฐานะบริวารของเจาของอาคาร โดยนิตินัยมิใชผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีเปนผูอาศัยในอาคารเพิงไมชั้นเดียวที่นาง ว. เปน ผูปลูกสรางใหอยูในฐานะบริวารเพื่อดูแลที่ดิน ฟองวา เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารเนื่องจากกอสรางโดยไมไดรับใบอนุญาตและเปนกรณีที่ ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลเมืองพัทยาและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณ ผูฟองคดีจึงฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังของ

๒๖

ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีรับตามคําฟองวา อาคารพิพาทปลูกสรางโดยนาง ว. บนที่ดินที่นาง ว. มีสิทธิครอบครอง ผูฟองคดีเปนเพียงผูอาศัยในฐานะบริวาร ฉะนั้น โดยนิตินัยผูอยูอาศัยในฐานะบริวารจึงมิใช ผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการกระทําของผูถูกฟองคดีทั้งสองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดีจึงมิใชผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๗/๒๕๔๙) (๒.๓) บริวารของจําเลยตามคําพิพากษาของศาลยุติธรรมไมเปนผูมีสิทธิฟองคดีขอใหเพิกถอนคําวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณที่ไมรับคําอุทธรณของตน ในกรณีที่เจาพนักงานทองถิ่นออกคําสั่งใหตนในฐานะบริวารของจําเลยรื้อถอนอาคารออกจากที่ดินพิพาท ศาลจังหวัดชลบุรีมีคําพิพากษาใหจําเลยและบริวาร (ผูฟองคดี) รื้อถอนสิ่งปลูกสรางออกไปจากที่ดินพิพาท โดยมีคําสั่งใหงดการบังคับคดีไวชั่วคราวจนกวา ศาลอุทธรณภาค ๒ จะมีคําสั่งเปลี่ยนแปลงเปนอยางอ่ืน จําเลยมีคํารองขอใหศาลจังหวัดชลบุรี มีคําส่ังคุมครองชั่วคราวกรณีนายกเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารออกจากที่ดินพิพาท โดยอางวาผูฟองคดีเปนบริวารของจําเลยที่ไดรับการคุมครองตามคําสั่งศาลดังกลาว ซึ่งศาลจังหวัดชลบุรีเห็นวาหากผูฟองคดีเปนบริวารของจําเลยจริงยอมไดรับความคุมครองตามที่ศาลมีคําสั่งใหงดการบังคับคดีอยูในตัว จึงใหยกคํารอง ตอมา ผูฟองคดีไดนําคดีมาฟอง ตอศาลปกครองเพื่อขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร และ คําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาล เขตเมืองพัทยา และเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ที่สั่งไมรับคําอุทธรณของผูฟองคดี และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รับคําอุทธรณของผูฟองคดีไวพิจารณาตอไป ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีฟงขอเท็จจริงไดวาผูฟองคดีอางตนเปนบริวารของจําเลยตามคําพิพากษาของศาลจังหวัดชลบุรี การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําสั่งใหผูฟองคดีในฐานะบริวารของจําเลยรื้อถอนอาคารออกจากที่ดินพิพาท จึงไมกระทบสิทธิหรือหนาที่ของผูฟองคดี หากผูฟองคดีเห็นวาตนไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากคําส่ังหรือการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ก็ชอบที่จะขอใหจําเลยในคดีเดิมรองขอตอศาลยุติธรรม ใหพิสูจนวาผูฟองคดีเปนบริวารของจําเลยและไดรับความคุมครองตามคําสั่งของศาลในคดีดังกลาว ผูฟองคดีจึงไมใชผูที่ มีสิทธิฟองคดีขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๒

๒๗

ที่ไมรับคําอุทธรณของผูฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔/๒๕๕๐) (๒ .๔ ) เ ม่ือคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําวิ นิจฉัย ใหเจาพนักงานทองถิ่นใชดุลพินิจส่ังใหผูฟองคดีแกไขแบบแปลนตามคําขอเพื่อใหถูกตองตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอนมีคําสั่งอนุญาตใหกอสรางอาคาร ขณะย่ืนฟองคดีเจาพนักงานทองถิ่นยังมิไดมีคําสั่งใดเก่ียวกับกรณีที่เปนขอพิพาทในคดีน้ีใหม ผูฟองคดี จึงยังไมอยูในฐานะท่ีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายจากคําสั่งของเจาพนักงานทองถ่ินดังกลาว ผูฟองคดีฟองวาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากคําสั่งของนายกเทศมนตรีเมืองสุพรรณบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ที่ไมอนุญาตใหกอสรางอาคารเพื่อใชสําหรับพักฟนสุนัขที่บุตรสาวของผูฟองคดีเปดคลินิกรักษาสัตว เน่ืองจากถูกรองเรียนวาอาคารทางดาน ทิศเหนือหางจากแนวเขตไมถึง ๓ เมตร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีหยุดการกอสรางอาคารดังกลาว ตอมา ผูฟองคดีเสนอแบบแปลนใหมโดยใหดานทิศเหนือเปนดานขางของอาคารไมใชดานหลังของอาคาร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังแบบแปลนจํานวน ๙ รายการ ซึ่งผูฟองคดีแกไขตามคําส่ังดังกลาวแลว แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังไมอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารโดยอางวาสวนของอาคารไมถูกตองตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอสรางอาคารโดยมิไดรับอนุญาตและมีสวนดานหลังของอาคารที่กอสรางผิดไปจากกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ ขอ ๓๔ วรรคสอง๓๐ จึงไมอนุญาตใหกอสรางอาคารจนกวาจะแกไขอาคารและแบบแปลนแผนผัง ใหถูกตอง ผูฟองคดียื่นอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตจังหวัดสุพรรณบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) เม่ือพนกําหนด ๙๐ วันแลวยังไมไดรับแจงผลการวินิจฉัยอุทธรณ จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ไมอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารและออกใบอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารไดตามแบบแปลน และหามมิใหผูถูกฟองคดี ที่ ๑ กระทําการใด ๆ อันมีลักษณะเปนการสรางขั้นตอนโดยไมจําเปนที่สรางภาระใหเกิดกับผูฟองคดีในการกอสรางอาคารของผูฟองคดีดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยอุทธรณวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นยังไมไดใชดุลพินิจส่ังใหผูฟองคดี

๓๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๑ หนา ๖

๒๘

แกไขแบบแปลนตามที่ขอแกไขทางเขาซ่ึงถือวาเปนดานหนาอาคาร เ พ่ือใหถูกตองตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการตามขั้นตอนใหถูกตองตามพระราชบัญญัติดังกลาวกอน จึงเห็นไดวา คําสั่งทางปกครองที่ไมอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทและคําขอของผูฟองคดีที่ใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ไมอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารและออกใบอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารไดตามแบบแปลน รวมทั้ง คําขออ่ืน เปนอันยุติลงดวยคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และปรากฏวาขณะนี้อยูระหวางการดําเนินการของกองชางเทศบาล โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังมิไดมีคําสั่งใดเกี่ยวกับกรณีที่เปนขอพิพาทในคดีนี้ใหม แสดงวาผูฟองคดียังไมถูกกระทบสิทธิจากการมีคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูฟองคดีจึงไมอยูในฐานะที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายจากคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๓/๒๕๕๐) (๒.๕) เม่ือผูฟองคดีมิไดเปนเจาของที่ดินหรืออาคารที่อยูใกลชิดหรือติดตอกับอาคารที่เจาพนักงานทองถิ่นออกใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงโดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๓๙ ทวิ และแมวาผูฟองคดีจะไดอางถึงความเสียหายที่จะเกิดกับธุรกิจของผูฟองคดีภายหลังเปดใชอาคารแลว ความเสียหายดังกลาวก็มิไดเปนผลโดยตรงจากการออกใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงของเจาพนักงานทองถิ่น จึงไมอาจถือไดวาผูฟองคดีเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงอาคารดังกลาว ผูฟองคดีฟองวาไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการที่นายกองคการบริหารสวนตําบลปากชอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ออกใบรับหนังสือแจงความประสงค จะกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนยายอาคาร หรือเปลี่ยนการใชอาคาร โดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๓๙ ทวิ ใหแกบริษัท ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ตามที่หัวหนาสวนโยธา องคการบริหารสวนตําบลปากชองและปลัดองคการบริหารสวนตําบลปากชอง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓ และที่ ๔ ตามลําดับ) เสนอ อันมีผลใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ เร่ิมตนกอสรางและดัดแปลงอาคารไดตั้งแตวันที่ไดรับใบรับแจงดังกลาว เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนใบรับแจงดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารมีเจตนารมณที่จะควบคุม การกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน เคลื่อนยาย และใชหรือเปลี่ยนแปลงการใชอาคารเพ่ือประโยชน

๒๙

แหงความมั่นคงแข็งแรง ความปลอดภัย การปองกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม การผังเมือง การสถาปตยกรรม และการอํานวยความสะดวกแกการจราจร เทาน้ัน มิไดมีเจตนารมณที่จะคุมครองสิทธิหรือประโยชนของผูประกอบธุรกิจคาปลีกด้ังเดิม (โชวหวย) ดังเชนผูฟองคดีแตประการใด ดังน้ัน บุคคลซ่ึงไดรับหรืออาจจะไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายโดยตรงและเปนการเฉพาะตัวจากใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางและดัดแปลงอาคาร โดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๓๙ ทวิ ฉบับพิพาทที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงคงมีแตเพียงเจาของหรือผูครอบครองที่ดินหรืออาคารที่อยูใกลชิดหรือติดตอกับอาคาร ที่จะมีการกอสรางหรือดัดแปลง หรือบุคคลซ่ึงความเปนอยูหรือการใชสอยที่ดินหรืออาคาร จะถูกกระทบกระเทือนเน่ืองจากการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารตามใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางและดัดแปลงอาคารดังกลาวเทาน้ัน เม่ือผูฟองคดีไมไดเปนผูมีที่ดิน อาคารบานเรือนที่อยูอาศัย และมิไดประกอบกิจการในบริเวณใกลเคียงอาคารที่เปนเหตุแหงการฟองคดี แมจะกลาวอางวาผูฟองคดีจะไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายโดยตรงจากการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เพราะ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีเจตนาจะใชอาคารเปนสถานที่ประกอบกิจการหางสรรพสินคาขนาดใหญ จึงยอมเล็งเห็นอยางชัดเจนวาจะมีผลกระทบตอธุรกิจคาปลีกด้ังเดิมของผูฟองคดี นั้น ก็เปนที่เห็นไดอยูในตัววาความเดือดรอนเสียหายที่จะเกิดแกผูฟองคดีมิใชผลโดยตรงจากใบรับหนังสือแจง ความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงอาคารฉบับพิพาท แตเปนผลโดยตรงจากการที่ผูถูกฟองคดี ที่ ๑ ใชอาคารที่กอสรางตามใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงอาคารดังกลาวประกอบกิจการหางสรรพสินคาขนาดใหญภายหลังการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารเสร็จส้ิน กรณีจึงไมอาจถือไดวาผูฟองคดีเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดที่จะมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองวา การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกใบรับหนังสือแจงความประสงคจะกอสรางหรือดัดแปลงอาคารโดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาต ตามมาตรา ๓๙ ทวิ ฉบับพิพาทใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย แตอยางใด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๖/๒๕๕๑ และคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๖๑/๒๕๕๐, ที่ ๘๖๖/๒๕๕๐, ที่ ๙๑๗/๒๕๕๐, ที่ ๔๓/๒๕๕๑, ที่ ๑๑๔/๒๕๕๑ และที่ ๑๕๔/๒๕๕๑ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน)

๓๐

(๒.๖) เจาของอาคารพิพาทซึ่งไมมีสิทธิตามกฎหมายท่ีจะเขาปลูกสรางอาคารในที่สาธารณสมบัติของแผนดิน ไมเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นที่สั่งใหรื้อถอนอาคารที่กอสรางโดยไมไดรับอนุญาต ผูฟองคดีซึ่งเขาถือครองและปลูกสรางอาคารในที่ปาเลนคลองพาราอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินโดยไมไดรับอนุญาต ฟองวา องคการบริหาร สวนตําบลปาคลอกและนายกองคการบริหารสวนตําบลปาคลอก (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และที่ ๒ ตามลําดับ) ออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงปรากฏตามคําฟองวา ผูฟองคดีเขาไปยึดถือปลูกสรางอาคารในที่ปาเลนคลองพาราอันเปนที่สาธารณสมบัติของแผนดินโดยไมไดรับอนุญาต การกระทําของผูฟองคดีจึงไมชอบดวยกฎหมาย และโดยที่ไมมีบทบัญญัติของกฎหมายวาพนักงานเจาหนาที่จะตองดําเนินการกับผูที่ฝาฝนตอกฎหมายพรอมกันทุกราย เม่ือผูฟองคดีไมมีสิทธิ ตามกฎหมายที่จะเขาปลูกสรางอาคารในที่สาธารณสมบัติของแผนดินแลว การที่ผูถูกฟองคดีทั้งสองมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารที่กอสรางโดยไมไดรับอนุญาต แมจะไมไดดําเนินการกับ ผูปลูกสรางอาคารในที่สาธารณสมบัติของแผนดินรายอ่ืนดวยก็ไมกระทบสิทธิที่มีอยูตามกฎหมาย ผูฟองคดีจึงมิใชเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดี ทั้งสองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๐/๒๕๕๐) (๒.๗) เจาพนักงานทองถ่ินผูออกคําสั่งทางปกครองในชั้นตนไมอาจเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได อันเนื่องจากคําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณที่ใหเพิกถอนหรือแกไขคําสั่งทางปกครองในชั้นตนของตน ที่จะมีสิทธิฟองคดีขอใหศาลปกครองมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ เ ทศบาลตํ าบล กั ง แอน (ผู ฟ อ งค ดี ) ฟ อ ง ว า กา ร ท่ีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณจังหวัดสุรินทร (ผูถูกฟองคดี) มีคําวินิจฉัยอุทธรณใหเพิกถอนคําสั่งของนายกเทศมนตรีตําบลกังแอนในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารที่สั่งใหนาย บ. นาง ท. และนาย ก. ระงับการกอสรางอาคาร หามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไป

๓๑

ในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณกอสรางทั้งหมดโดยใหมีผลยอนหลังตั้งแตวันที่มีคําส่ัง เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คําสั่งของนายกเทศมนตรีตําบลกังแอนและคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีเปนคําสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕๓๑ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ แตโดยที่ มาตรา ๕๒๓๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีเจตนารมณที่จะใหคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณทบทวนคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นทั้งในปญหาขอเท็จจริงและปญหาขอกฎหมาย และมีอํานาจยกอุทธรณในกรณีที่เห็นวาคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นถูกตอง เพิกถอนคําส่ังของ เจาพนักงานทองถิ่นในกรณีที่เห็นวาคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นไมถูกตอง หรือแกคําสั่งของ เจาพนักงานทองถิ่นในกรณีที่เห็นวาคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นถูกตองบางสวนและผิดหรือ ไมถูกตองบางสวน ทั้งน้ี เพ่ือคุมครองเอกชนจากการใชอํานาจโดยไมชอบดวยกฎหมายหรือตามอําเภอใจของเจาพนักงานทองถิ่นและเพื่อใหการบังคับใชกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารเปนไปอยางมีประสิทธิภาพ คําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณไมวาจะวินิจฉัย

๓๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔ หนา ๑๑ ๓๒ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๕๒ ผูขอรับใบอนุญาต ผูไดรับใบอนุญาต ผูแจงตามมาตรา ๓๙ ทวิ และผูไดรับคําสั่งจากเจาพนักงานทองถ่ินตามพระราชบัญญัตินี้มีสิทธิอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณไดภายในสามสิบวันนับแตวนัทราบคําส่ัง การอุทธรณตามวรรคหนึ่งใหทําเปนหนังสือและยื่นตอเจาพนักงานทองถ่ินผูออกคําส่ังดังกลาว และใหเจาพนักงานทองถ่ินจัดสงอุทธรณและเอกสารหลักฐานท่ีเกี่ยวของท้ังหมดไปยังคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณภายในสิบวันนับแตวันท่ีไดรับอุทธรณ ใหคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําวินิจฉัยอุทธรณตามวรรคหน่ึงภายในหกสิบวันนับแตวันท่ีไดรับอุทธรณ แลวแจงคําวินิจฉัยพรอมดวยเหตุผลเปนหนังสือไปยังผูอุทธรณและเจาพนักงานทองถ่ิน ถาผูอุทธรณไมเห็นดวยกับคําวินิจฉัยอุทธรณ ใหเสนอคดีตอศาลภายในสามสิบวันนับแตวันท่ีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณ ในกรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณหรือศาลไดมีคําวินิจฉัยหรือคําพิพากษาเปนประการใด ใหเจาพนักงานทองถ่ินปฏิบัติตามน้ัน ในระหวางอุทธรณ หามมิใหผูอุทธรณหรือเจาพนักงานทองถ่ินกระทําการใดแกอาคารอันเปนมูลกรณีแหงการอุทธรณ เวนแตอาคารนั้นจะเปนภยันตรายตอบุคคลหรือทรัพยสินหรือมีลักษณะซึ่งไมอาจรอได ใหนํามาตรา ๔๗ มาใชบังคับแกการแจงคําวินิจฉัยอุทธรณโดยอนุโลม

๓๒

ไปในทางใดก็ตาม ยอมมีผลผูกพันเจาพนักงานทองถิ่นผูออกคําสั่งทางปกครองในชั้นตนใหจําตองเคารพและปฏิบัติตาม และโดยนิตินัยแลวไมอาจถือไดเลยวาเจาพนักงานทองถิ่นผูออกคําส่ัง ทางปกครองในชั้นตนเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดอันเนื่องจากคําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณที่ใหเพิกถอนหรือแกคําส่ังทางปกครองในชั้นตนของตนและมีสิทธิฟองคดีขอใหศาลปกครองมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ดังนั้น ผูฟองคดีโดยนายกเทศมนตรีตําบลกังแอนซึ่งเปนเจาพนักงานทองถิ่น จึงมิใชผูที่ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได อันเนื่องจากคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ัง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖๑/๒๕๕๑) ๑.๒.๒ คําขอบังคับ ผลการศึกษาคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดเก่ียวกับคําขอบังคับพบวา ศาลปกครองสูงสุดมีแนวทางการพิจารณาโดยสรุปวาจะตองเปนคําบังคับที่ศาลปกครองสามารถกําหนดใหไดตามมาตรา ๗๒ แหงพระราชบัญญัติ จัดตั้ งศาลปกครองฯ เ พ่ือให ความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูฟองคดีไดรับหมดสิ้นไป มิฉะน้ันศาลจะไมรับคําฟองไวพิจารณา นอกจากน้ี หากเปนกรณีที่ศาลมีคําสั่งรับคําฟองไวพิจารณาแลว ตอมาในภายหลังคําสั่งอันเปน เหตุแหงการฟองคดีหมดสิ้นไป ศาลก็จะจําหนายคดีนั้นออกจากสารบบความเน่ืองจากเปนกรณีที่ ไมมีกรณีที่ศาลจะตองออกคําบังคับตามคําขอของผูฟองคดี ดังปรากฏตามตัวอยางคําวินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี (๑) คําขอใหศาลตรวจสอบการปฏิบัติงานของเจาพนักงานทองถ่ินวามีการเลือกปฏิบัติและละเวนการปฏิบัติหนาที่หรือไม เปนคําขอที่ศาลไมอาจกําหนด คําบังคับใหไดตามมาตรา ๗๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดีฟองวา การที่นายกเทศมนตรีตําบลชางเผือก (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งหามผูฟองคดีใชอาคารหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคาร และมีคําส่ังใหผูฟองคดีไปยื่นคําขออนุญาตดัดแปลงอาคารพิพาทเปนการเลือกปฏิบัติโดยไมเปนธรรม เพราะมีผูกอสรางอาคารที่ผิดกฎหมายในเขตเทศบาลตําบลชางเผือกหลายราย แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ กลับดําเนินการเฉพาะกับ

๓๓

ผูฟองคดีเพียงรายเดียวเทาน้ัน ขอใหศาลตรวจสอบการปฏิบัติงานของเทศบาลตําบลชางเผือกตามขอเท็จจริงในพ้ืนที่จริงวามีการเลือกปฏิบัติและละเวนการปฏิบัติ มิใชการใหทํารายงานเสนอ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คําขอของผูฟองคดีที่ขอใหศาลตรวจสอบการปฏิบัติงานของ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตามขอเท็จจริงในพื้นที่จริงวามีการเลือกปฏิบัติและละเวนการปฏิบัติมิใชการใหทํารายงานเสนอ เปนคําขอที่ศาลไมอาจกําหนดคําบังคับใหไดตามมาตรา ๗๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๔/๒๕๕๐) (๒) เม่ือเจาพนักงานทองถ่ินเพิกถอนคําส่ังเดิมและออกคําส่ังใหมเหตุแหงการฟองคดีจึงหมดไป ศาลไมจําตองมีคําบังคับตามคําขอใหเพิกถอนคําสั่งเดิม ผูฟองคดีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของนายกเทศมนตรีเมืองนาน (ผูถูกฟองคดี) ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร ลงวันที่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีเพิกถอนคําส่ังลงวันที่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๕๐ และไดออกคําสั่งใหม ลงวันที่ ๕ มิถุนายน ๒๕๕๐ จึงเปนกรณีที่เหตุแหงการฟองคดีหมดสิ้นไปแลว ผูฟองคดีไมเปน ผูเดือดรอนหรือเสียหายจากคําส่ังที่ถูกเพิกถอนที่ศาลจะตองมีคําบังคับตามที่กําหนดในมาตรา ๗๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จึงมีคําสั่งยืนตามคําสั่งศาลปกครองชั้นตนที่ไมรับคําฟอง ไวพิจารณา (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๐๒/๒๕๕๐)๓๓ (๓) เม่ือในระหวางการพิจารณาของศาลปกครองชั้นตน เจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งยกเลิกคําสั่งอันเปนมูลเหตุแหงการฟองคดีน้ีแลว ความเดือดรอนเสียหายจากคําสั่งดังกลาวจึงหมดส้ินไป ไมมีกรณีที่ศาลจะตองออกคําบังคับตามคําขอของผูฟองคดีอีกตอไป ผูฟองคดีฟองวา เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหรื้อถอนอาคารของผูฟองคดีโดยไมชอบดวยกฎหมาย ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวปรากฏวาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาล เขตเมืองพัทยา และเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนใน

๓๓ อยางไรก็ดี ในตอนทายของคําส่ังนี้ศาลปกครองสูงสุดไดกลาวไวดวยวา ผูฟองคดีอาจฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังใหมของผูถูกฟองคดีท่ีส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนรั้วคอนกรีตได หากไดดําเนินการอุทธรณและไดมีคําวินิจฉัยอุทธรณตามท่ีกฎหมายกําหนดแลว

๓๔

จังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) วินิจฉัยอุทธรณยืนตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยอุทธรณยืนตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ แตผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย อันเปนเหตุแหงการฟองคดีนี้เพ่ือขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังดังกลาวของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอมา ระหวางการพิจารณาของศาลปกครองชั้นตน ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังยกเลิกคําส่ังรื้อถอนอาคารดังกลาวแลว ความเดือดรอนหรือเสียหายของผูฟองคดีจากคําส่ังดังกลาวจึงหมดสิ้นไป ไมมีกรณีที่ศาลจะตองออกคําบังคับตามคําขอของผูฟองคดีตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จึงมีคําสั่งใหยืนตามคําสั่งของศาลปกครองชั้นตนที่ใหจําหนายคดีออกจากสารบบความ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๑-๓๓๓/๒๕๔๙ และคําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๓๔-๓๓๕/๒๕๔๙ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน) ๑.๓ การดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ๑.๓.๑ การอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาตรา ๕๒๓๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนดใหผูไดรับคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นโดยตรงมีสิทธิอุทธรณคําส่ังดังกลาว อันเปนกรณีที่กฎหมายกําหนดขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายในเรื่องเก่ียวกับคําสั่งตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารของเจาพนักงานทองถิ่นไวโดยเฉพาะ อยางไรก็ดี นอกจากตัวผูรับคําส่ังของ เจาพนักงานทองถิ่นโดยตรงจะเปนผูมีสิทธิฟองคดีแลว ยังมีกรณีบุคคลที่มิใชผูรับคําส่ังโดยตรงเปนผูมีสิทธิฟองคดีเพื่อขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่น ซึ่งมีขอพิจารณาเกี่ยวกับการดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายตามที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดี โดยจะกลาวถึงในหัวขอ ๑.๓.๒ ตอไป จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในประเด็นเกี่ยวกับการอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ พบวา มีทั้งกรณีที่วินิจฉัยวาไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดไวแลว และกรณีที่วินิจฉัยวายังไมไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดไว ดังนี้

๓๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๓๕

(๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไดดําเนินการตามข้ันตอนที่กฎหมายกําหนดไว (๑.๑) กรณีที่ผูฟองคดีไดอุทธรณคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณภายในกําหนดระยะเวลาตามกฎหมายและไดมีคําวินิจฉัยอุทธรณแลว ถือไดวากอนฟองคดีน้ีผูฟองคดีไดดําเนินการเพื่อใหมีการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายที่เกิดแกตนตามข้ันตอนหรือวิธีการสําหรับแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายที่กฎหมายกําหนดไวโดยเฉพาะและไดมีการส่ังการตามกฎหมายนั้นแลว ผูฟองคดีฟองวา การที่องคการบริหารสวนตําบลเขารูปชาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารชั้นเดียวที่ผูฟองคดีตอเติมจากดานขางของอาคารเลขที่ ๒๔/๑๓๕ โดยอางวาการตอเติมอาคารดังกลาวไมชอบดวยขอ ๔๓๕ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืน ในจังหวัดสงขลา (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําวินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดีที่อุทธรณคําสั่งดังกลาว ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามขั้นตอนและภายในระยะเวลาที่ มาตรา ๕๒๓๖ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนด และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดมีคําวินิจฉัยอุทธรณแลว กรณีจึงถือไดวากอนฟองคดีนี้ผูฟองคดีไดดําเนินการเพ่ือใหมีการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายที่เกิดแกตนตามขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายที่กฎหมายกําหนดไวโดยเฉพาะและไดมีการส่ังการตามกฎหมายนั้นแลวตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๙/๒๕๕๐) (๑.๒) เม่ือคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณพิจารณาอุทธรณไมแลวเสร็จภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณตามมาตรา ๕๒๓๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ การที่ผูฟองคดีนําคดีมาฟองเม่ือพนกําหนดระยะเวลาดังกลาวจึงถือวาผูฟองคดีได

๓๕ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๖ หนา ๑๒ ๓๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑ ๓๗ เพ่ิงอาง

๓๖

ดําเนินการตามข้ันตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายตามที่กฎหมายเฉพาะกําหนดไวแลว ผูฟองคดีซึ่งเปนบริษัทจํากัดฟองวา ผูอํานวยการเขตบางกะป (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ใชอํานาจออกคําส่ังลงวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ ใหนางสาว ก. ซึ่งเปนกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนผูฟองคดีใหดําเนินการแกไขอาคารของผูฟองคดีที่ทรุดตัวใหอยูในสภาพที่มีความม่ันคงแข็งแรง ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) เม่ือวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยอุทธรณลงวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ไมรับอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดี จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ใชอํานาจออกคําสั่งลงวันที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๔๗ แจงใหนางสาว ก. ซึ่งเปนกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนผูฟองคดีใหดําเนินการแกไขอาคารพิพาท ถือวาเปนการแจงคําส่ังใหผูฟองคดีทราบแลว เม่ือผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ อุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงเปนการอุทธรณคําสั่งภายใน ๓๐ วัน นับแตวันทราบคําสั่งตามมาตรา ๕๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตเน่ืองจากผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยไมรับอุทธรณของผูฟองคดีลงวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ จึงเห็นไดวา การพิจารณาอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ เปนการพิจารณาเกินกําหนดระยะเวลา ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณ ซึ่งก็คือภายในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๔๗ ตามบทบัญญัติเดียวกัน ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ พิจารณาอุทธรณไมแลวเสร็จภายในกําหนดเวลาดังกลาว ผูฟองคดียอมมีสิทธินําคดีมาฟองเม่ือพนกําหนดระยะเวลาดังกลาว การท่ีผูฟองคดียื่นคําฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ จึงถือวาผูฟองคดีไดดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายตามที่กฎหมายเฉพาะกําหนดไวแลว ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๗๙/๒๕๔๘)

๓๗

(๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวายังไมไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดไว (๒ .๑ ) เ ม่ือผูฟองคดีไมไดยื่นอุทธรณคําสั่ งกอนการฟองคดี ตอศาลปกครอง จึงเปนกรณีไมปฏิบัติตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (๒.๑.๑) ผูฟองคดีฟองวาไดยื่นคําขออนุญาตสรางสะพานไม (ชั่วคราว) เพ่ือขามคลองไปสูถนนในหมูบานซ่ึงมีการโอนใหเปนทางสาธารณประโยชนแลว แตผูอํานวยการเขตวังทองหลาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ไมอนุญาตใหผูฟองคดีสรางสะพานไมดังกลาว ผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังดังกลาวและมีคําส่ังใหมโดยอนุญาตใหกอสรางสะพานตามที่ผูฟองคดีขอ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา หนังสือแจงผลการไมอนุญาตใหสรางสะพานไมดังกลาวเปนการใชอํานาจตามกฎหมายของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่มีผลกระทบตอสิทธิของผูฟองคดีและมีสภาพเปนคํา ส่ังทางปกครองตามมาตรา ๕๓๘ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หากผูฟองคดีไมพอใจคําสั่งดังกลาว ผูฟองคดีจะตองอุทธรณคําสั่งตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณภายใน ๓๐ วัน นับแตวันทราบคําสั่ง ตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง๓๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอน และเม่ือไดรับแจงผล การพิจารณาหรือไมไดรับแจงผลการพิจารณาภายในระยะเวลาที่กฎหมายกําหนดไวหรือภายในระยะเวลาอันสมควร จึงจะนําคดีมาฟองตอศาลได เม่ือขอเท็จจริงในคดีนี้ผูฟองคดีชี้แจงเพ่ิมเติม ตอศาลวา หลังจากไดรับคําส่ังดังกลาวจนถึงกอนฟองคดีนี้ผูฟองคดียังไมไดดําเนินการอุทธรณหรือโตแยงใด ๆ เก่ียวกับคําสั่งดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ หรือตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กรณีจึงเปนการที่ผูฟองคดียังไมไดดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนเสียหายตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๒๒/๒๕๕๑)

๓๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔ หนา ๑๑ ๓๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๓๘

(๒.๑.๒) ผูฟองคดีฟองวาไดยื่นคําขออนุญาตกอสรางซุมประตูรั้วโครงการหมูบาน ตอมา นายกองคการบริหารสวนตําบลเนินพระ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําส่ัง จํานวน ๓ ฉบับ ใหผูฟองคดีจัดการแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณใหถูกตอง แตผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ทั้ง ๓ ฉบับดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหมีการออกใบอนุญาตกอสรางซุมประตูรั้วของโครงการหมูบานใหแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําส่ังทั้ง ๓ ฉบับ ใหผูฟองคดีจัดการแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณใหถูกตองนั้น เปนการใชอํานาจตามมาตรา ๒๗ วรรคหนึ่ง๔๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือผูฟองคดีไมไดอุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามมาตรา ๕๒๔๑ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงเปนกรณีที่ยังไมไดดําเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนดกอนฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ ผูฟองคดีจึงไมมีสิทธินําคดีมาฟองตอศาลปกครอง (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๐๓/๒๕๕๑) (๒.๑.๓) ผูฟองคดีกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๕ ชั้น ซึ่งผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๔ ชั้น ผูอํานวยการเขตสาทร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) จึงมีคําส่ังลงวันที่ ๑๓ พฤศจิกายน ๒๕๓๕ ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร คําสั่งลงวันที่เดียวกัน ใหผูฟองคดีรื้อถอนชั้น ๕ ของอาคารพิพาท และคําสั่งลงวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๓๖ หามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนของอาคาร ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณาอาคารพิพาทตามคําทักทวงของสํานักเทศกิจที่เห็นวาอาคารพิพาทสามารถแกไขใหถูกตองได จึงมีคําส่ังลงวันที่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๓๗ ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารบางสวนพรอมย่ืนคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารใหถูกตอง

๔๐ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๒๗ ในการตรวจพิจารณาคําขอรับใบอนุญาต ใหเจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจส่ังใหผูขอรับใบอนุญาตแกไขเปล่ียนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณท่ีไดยื่นไว เพ่ือใหถูกตองและเปนไปตามกฎกระทรวงที่ออกตามมาตรา ๘ หรือขอบัญญัติทองถ่ินท่ีออกตามมาตรา ๙ หรือมาตรา ๑๐ และใหนํามาตรา ๒๕ วรรคสาม มาใชบังคับโดยอนุโลม ฯลฯ ฯลฯ ๔๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๓๙

แตผูฟองคดีมิไดดําเนินการตามคําสั่งดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําสั่งลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๔๗ ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารชั้น ๕ ออกทั้งหมด ผูฟองคดีจึงอุทธรณคําส่ังฉบับลงวันที่ ๑๖ มกราคม ๒๕๔๗ ดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีมติเพิกถอนคําสั่งดังกลาว และคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารบางสวนพรอมยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารใหถูกตอง เน่ืองจากซํ้าซอนกับคําส่ังใหรื้อถอนอาคารชั้น ๕ ที่ออกในคร้ังแรก แตผูฟองคดีเห็นวาเปนการวินิจฉัยเกินคําอุทธรณ จึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร คําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนชั้น ๕ ของอาคารพิพาท และคําสั่งหามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนของอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีโตแยงคําสั่งระงับการกอสรางอาคาร คําสั่งใหรื้อถอนอาคารชั้น ๕ และคําสั่งหามบุคคลใดใชหรือเขาไปในอาคารพิพาท โดยมิไดอุทธรณคําสั่งกอนนําคดีมาฟองศาลปกครองตามมาตรา ๕๒๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนกรณีที่มิไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดกอนฟองคดี (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๖๒/๒๕๕๑) (๒.๒) แมผูรับคําสั่งจะกลาวอางวาคําสั่งใหรื้อถอนอาคารไมชอบดวยกฎหมาย แตคําสั่งดังกลาวยอมมีผลในทางกฎหมายตอไปตราบเทาที่ยังไมมีการเพิกถอนคําสั่งทางปกครองนั้น การที่ผูฟองคดียังไมอุทธรณคําสั่งน้ันตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง๔๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนกรณีที่ผูฟองคดียังไมดําเนินการตามข้ันตอน ที่กฎหมายกําหนดไวกอนการฟองคดี ผูฟองคดีทั้งหาสิบคนเปนผูประกอบอาชีพประมงชายฝงนํ้าตื้นบริเวณชายหาดตําบลบางพระ ฟองวา เจาพนักงานทองถิ่น เทศบาลตําบลบางพระ (ผูถูกฟองคดี) กระทําการตอไปน้ีโดยไมชอบดวยกฎหมาย (๑) มีคํา ส่ังใหผูฟองคดีที่ ๑ รื้อถอนอาคาร ตามมาตรา ๔๒๔๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ (๒) มีประกาศเทศบาลตําบลบางพระ เร่ือง กําหนดการรื้อถอนอาคารโรงเรือนแมงกะพรุน ลงวันที่ ๖ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ แจงใหผูฟองคดีที่ ๑ ทราบวา เทศบาลตําบลบางพระกําหนดร้ือถอนอาคารดังกลาวหลังจากปดประกาศเปนเวลา

๔๒ เพ่ิงอาง ๔๓ เพ่ิงอาง ๔๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๔๐

ไมนอยกวา ๗ วัน โดยเจาของ ผูครอบครอง ผูรับผิดชอบงานออกแบบอาคารจะตองรวมกัน เสียคาใชจายตามมาตรา ๔๓ วรรคหน่ึง๔๕ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน (๓) มีประกาศเทศบาลตําบลบางพระ เร่ือง อาคารสิ่งปลูกสรางที่รุกล้ําที่สาธารณะ ลงวันที่ ๗ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ แจงให ผูบุกรุกที่สาธารณะรื้อถอนอาคารและสิ่งปลูกสรางตลอดจนขนยายวัสดุสิ่งของออกจากพ้ืนที่สาธารณะภายในกําหนดเจ็ดวันนับแตปดประกาศ หากไมดําเนินการเทศบาลตําบลบางพระ จะดําเนินการตามกฎหมายตอไป ขอใหศาล (๑) เพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี (๒) เพิกถอนประกาศฉบับลงวันที่ ๖ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ (๓) เพิกถอนประกาศฉบับลงวันที่ ๗ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ และ (๔) หามผูถูกฟองคดีรื้อถอนโรงเรือนแมงกะพรุน เพิงพัก หรือส่ิงอันใดบริเวณชายหาดและ ในทะเล ศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังไมรับคําฟองในขอหาตามคําขอขอที่ ๑ ขอที่ ๒ และขอที่ ๔ ในสวนที่เก่ียวกับหรือสืบเนื่องจากคําส่ังร้ือถอนอาคารตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารและคําฟองของผูฟองคดีที่ ๑ ไวพิจารณา คงรับเฉพาะคําฟองตามคําขอขอที่ ๓ และขอที่ ๔ ในสวนที่เก่ียวกับการบุกรุกที่สาธารณะของผูฟองคดีที่ ๒ ถึงผูฟองคดีที่ ๕๐ ไวพิจารณาตอไป

๔๕ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๓ ถาไมมีการรื้อถอนอาคารตามคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๔๒ ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจดังตอไปนี้ (๑) ยื่นคําขอฝายเดียวโดยทําเปนคํารองตอศาล นับแตระยะเวลาที่กําหนดไวตามมาตรา ๔๒ ไดลวงพนไป ขอใหศาลมีคําส่ังจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิไดปฏิบัติการตามคําส่ังของเจาพนักงานทองถ่ินตามมาตรา ๔๒ โดยใหนําประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพงมาใชบังคับโดยอนุโลม (๒) ดําเนินการหรือจัดใหมีการรื้อถอนอาคารดังกลาวไดเองโดยจะตองปดประกาศกําหนดการรื้อถอนไวในบริเวณนั้นแลวเปนเวลาไมนอยกวาเจ็ดวัน และเจาของหรือผูครอบครองอาคาร ผูรับผิดชอบงานออกแบบอาคาร ผูรับผิดชอบงานออกแบบและคํานวณอาคาร ผูควบคุมงาน และผูดําเนินการ จะตองรวมกันเสียคาใชจายในการนั้น เวนแตบุคคลดังกลาวจะพิสูจนไดวาตนมิไดเปนผูกระทําหรือมีสวนรวมในการกระทําท่ีเปนการฝาฝนกฎหมาย ในการดําเนินการรื้อถอนอาคารตามวรรคหนึ่ง เมื่อเจาพนักงานทองถิ่นหรือผูซึ่งดําเนินการแทน เจาพนักงานทองถ่ินไดใชความระมัดระวังตามสมควรแกพฤติการณแลว บุคคลตามวรรคหนึ่งจะเรียกรองคาเสียหายจากเจาพนักงานทองถ่ินหรือผูซึ่งดําเนินการแทนเจาพนักงานทองถ่ินไมได ฯลฯ ฯลฯ

๔๑

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีมีคําส่ังใหผูฟองคดีที่ ๑ รื้อถอนอาคารออกจากพื้นที่ใหแลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่งนี้ตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คําส่ังดังกลาวจึงเปนคําส่ังทางปกครองตามมาตรา ๕๔๖ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยผูถูกฟองคดีไดปดประกาศคําส่ังดังกลาว ที่อาคารพิพาทเม่ือวันที่ ๒๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ และผูฟองคดีที่ ๑ ไดรับคําสั่งในวันเดียวกัน จึงตองถือวาผูฟองคดีที่ ๑ ทราบคําส่ังดังกลาวแลวเม่ือพนกําหนด ๓ วัน นับแตวันที่ไดมีการ ปดประกาศ คือ ในวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๕๔๙ ตามมาตรา ๔๗ ทวิ๔๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือผูฟองคดีที่ ๑ เห็นวาคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย ก็ตองใชสิทธิยื่นอุทธรณโตแยงคําส่ังของผูถูกฟองคดีตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณภายในระยะเวลา ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดทราบคําส่ังตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ซึ่งเปนหลักเกณฑ ในการยื่นอุทธรณคําส่ังที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดไวโดยเฉพาะ เม่ือผูฟองคดีที่ ๑ ใหถอยคําตอศาลวา ไดรับทราบสิทธิการอุทธรณคําสั่งดังกลาวตั้งแตในขณะที่ไดรับคําส่ังแลวแตมิไดยื่นอุทธรณ ดังนั้น แมผูฟองคดีที่ ๑ จะกลาวอางวาคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ใหผูฟองคดีที่ ๑ รื้อถอนอาคารไมชอบดวยกฎหมาย ผูฟองคดีที่ ๑ จึงไมตองปฏิบัติตามคําส่ังดังกลาว แตคําส่ังดังกลาว ยอมมีผลในทางกฎหมายตอไปและคําส่ังดังกลาวจะไมสิ้นผลลงหากยังไมมีการเพิกถอนคําส่ัง ทางปกครองน้ันตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง๔๘ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ดังน้ัน การท่ีผูฟองคดีที่ ๑ ไมไดใชสิทธิยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวตามที่มาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนด จึงเปนกรณีที่ผูฟองคดีที่ ๑ มิไดดําเนินการตามที่กฎหมาย

๔๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔ หนา ๑๑ ๔๗ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๗ ทวิ การแจงคําส่ังของเจาพนักงานทองถ่ินท่ีส่ังใหระงับการกระทําท่ีเปนการฝาฝนบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัตินี้หรือใหรื้อถอนอาคาร ใหทําเปนหนังสือสงทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับใหผูซึ่งจะตองรับคําส่ังดังกลาว ณ ภูมิลําเนาของผูนั้น และใหปดประกาศคําส่ังดังกลาวไวในที่เปดเผยและเห็นไดงาย ณ อาคารหรือบริเวณท่ีมีการกระทําดังกลาว และใหถือวาผูซึ่งจะตองรับคําส่ังไดทราบคําส่ังนั้นแลวเมื่อพนกําหนดสามวันนับแตวันท่ีไดมีการปดประกาศดังกลาว ๔๘ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๒ ฯลฯ ฯลฯ คําส่ังทางปกครองยอมมีผลตราบเทาท่ียังไมมีการเพิกถอนหรือส้ินผลลงโดยเงื่อนเวลาหรือโดยเหตุอื่น ฯลฯ ฯลฯ

๔๒

กําหนดขั้นตอนหรือวิธีการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายในเรื่องน้ีไวโดยเฉพาะ ผูฟองคดีที่ ๑ จึงไมมีสิทธิฟองคดีในขอที่ ๑ ขอที่ ๒ และขอที่ ๔ ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๔๗/๒๕๕๐) (๒.๓) แมคําสั่งใหรื้อถอนอาคารจะเปนคําสั่งที่เก่ียวเน่ืองมาจากกรณีตอเติมดัดแปลงอาคารพิพาท แตเม่ือผูฟองคดีไมไดอุทธรณคําสั่งใหรื้อถอนอาคารที่ทําการตอเติมตามหนังสือแจงของเจาพนักงานทองถ่ิน จึงถือวาเปนการยื่นฟองคดีโดยยังมิไดดําเนินการตามที่กฎหมายเฉพาะไดกําหนดข้ันตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายไวโดยเฉพาะ ผูฟองคดีเปนผูไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๔ ชั้น จํานวน ๑ หลัง เพ่ือใชเปนอาคารพาณิชย – พักอาศัย ตอมา ผูฟองคดีตอเติมอาคารในที่ดินดานหลังอาคารเชื่อมตอกับอาคารเดิม ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดี) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารในบริเวณที่ตอเติมภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง และมีคําสั่งหามใชหรือ เขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณที่ดัดแปลงอาคาร ผูฟองคดีจึงมีหนังสืออุทธรณคําสั่งดังกลาว ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําวินิจฉัยใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่หามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณที่ดัดแปลงอาคาร สวนคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารในบริ เวณที่ตอเติมผูฟองคดีมิได อุทธรณคํา ส่ัง เปนการฝาฝนมาตรา ๕๒๔๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงไมตองวินิจฉัยอุทธรณคําส่ังดังกลาว ผูฟองคดีเห็นวาคําวินิจฉัยอุทธรณไมชอบดวยกฎหมาย จึงนําคดีมาฟองตอศาลเพ่ือขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ให ผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร และคําสั่งอ่ืนที่เก่ียวเนื่องทั้งหมด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา แมคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารในบริเวณที่ตอเติมจะเปนคําส่ังที่เก่ียวเนื่องมาจากกรณีตอเติมดัดแปลงอาคารพิพาท แตเม่ือผูฟองคดีไมไดอุทธรณคําส่ังดังกลาว จึงถือวาผูฟองคดียังมิไดดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการอันเปนสาระสําคัญตามที่กฎหมายกําหนดไวในมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีจึงไมมีสิทธิฟองคดีนี้ตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓/๒๕๕๑)

๔๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๔๓

หมายเหตุ เก่ียวกับคําส่ังใหรื้อถอนอาคารตามขอเท็จจริงในคดีนี้ การแจงคําสั่งจะตองปฏิบัติตามมาตรา ๔๗ ทวิ๕๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยจะตองแจง ๒ วิธี คือ โดยทางไปรษณียตอบรับไปยังผูรับคําสั่งและโดยการปดประกาศคําส่ัง ณ อาคารหรือบริเวณที่มีการกระทําความผิดตอกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร จึงมีกรณีพิจารณาวา สิทธิการอุทธรณคําสั่งจะเร่ิมนับเม่ือใด ซึ่งคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดฉบับน้ีไดมีขอวินิจฉัยกรณีนี้วา ผูฟองคดีไดรับแจงคําส่ังดังกลาวทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับและมีผูรับคําส่ังดังกลาวในวันที่ ๑๘ ตุลาคม ๒๕๔๙ แลว จึงถือไดวามีการแจงคําส่ังใหผูฟองคดีทราบโดยชอบดวยกฎหมายแลว อีกทั้งผูถูกฟองคดีไดแจงสิทธิการอุทธรณคําสั่งตามหนังสือแจงดังกลาวแลวตามมาตรา ๔๐ วรรคหน่ึง๕๑ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งสิทธิในการอุทธรณของผูรับแจงคําส่ังดังกลาว ตองเปนไปตามหนังสือแจงคําส่ังนั้น สวนการปดคําส่ังเปนการประกาศใหทราบเทาน้ัน การปดคําส่ังจึงไมเก่ียวกับระยะเวลาการยื่นอุทธรณ (๒.๔) แมคําสั่งใหระงับการกอสรางและคําส่ังใหรื้อถอนอาคาร จะมิไดถูกสงทางไปรษณียลงทะเบียนไปยังผูฟองคดีซึ่งเปนผูเชาที่ดินเพื่อกอสรางอาคารพิพาทโดยตรง แตเม่ือเจาพนักงานทองถิ่นไดปดประกาศดังกลาวโดยชอบ ณ อาคารที่มีคําสั่งใหรื้อถอน ซึ่งมีขอความแจงสิทธิอุทธรณและระยะเวลาอุทธรณสมบูรณครบถวน ดวยแลว การที่ผูฟองคดีนําคดีมายื่นฟองตอศาลขอใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาวโดยยังมิไดอุทธรณคําสั่งตามกฎหมายกอน จึงเปนกรณีที่ยังไมดําเนินการตามข้ันตอนหรือวิธีการแกไขความเดือดรอนเสียหายตามที่กฎหมายเฉพาะกําหนดกอนการฟองคดีตอศาล ผูฟองคดีทั้งสองทําสัญญาเชาที่ ดินของโรงพยาบาลกรุงเทพ คริสเตียนกับมูลนิธิแหงสภาคริสตจักรในประเทศไทยเพื่อกอสรางอาคารสําหรับประกอบกิจการ

๕๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๗ หนา ๔๑ ๕๑ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔๐ คําส่ังทางปกครองที่อาจอุทธรณหรือโตแยงตอไปไดใหระบุกรณีท่ีอาจอุทธรณหรือโตแยง การยื่นคําอุทธรณหรือคําโตแยง และระยะเวลาสําหรับการอุทธรณหรือการโตแยงดังกลาวไวดวย ในกรณีท่ีมีการฝาฝนบทบัญญัติตามวรรคหนึ่ง ใหระยะเวลาสําหรับการอุทธรณหรือการโตแยงเริ่มนับใหมตั้งแตวันท่ีไดรับแจงหลักเกณฑตามวรรคหนึ่ง แตถาไมมีการแจงใหมและระยะเวลาดังกลาวมีระยะเวลาส้ันกวาหนึ่งป ใหขยายเปนหนึ่งปนับแตวันท่ีไดรับคําส่ังทางปกครอง

๔๔

คาขาย ฟองวา มูลนิธิฯ แจงใหผูฟองคดีทั้งสองทราบวา ผูอํานวยการเขตบางรัก (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) มีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารจนกวาจะไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๔๐ (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คําส่ังหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารตามมาตรา ๔๐ (๒) และคําสั่งใหดําเนินการแกไขและใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสราง ตามมาตรา ๔๑ ผูฟองคดีทั้งสองทราบวามูลนิธิฯ ไดอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ เม่ือวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ แตยังไมทราบผลการพิจารณาอุทธรณ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําสั่งใหมูลนิธิฯ รื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีทั้งสองเห็นวา คําสั่งดังกลาวทําใหผูฟองคดีทั้งสองไดรับความเดือดรอน และผูฟองคดีทั้งสองซ่ึงเปนเจาของอาคารกลับไมไดรับคําสั่งจากผูถูกฟองคดีที่ ๓ และเปนการออกคําสั่งกอนมีผลการวินิจฉัยอุทธรณคําสั่งขางตน จึงเปนการออกคําส่ังที่ไมชอบดวยกฎหมาย ผูฟองคดีจึงยื่นฟองขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังใหระงับการกอสรางและคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร และหามผูถูกฟองคดีกระทําการร้ือถอนอาคารของผูฟองคดีทั้งสอง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๓ แจงคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารและคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ๒ วิธี คือ สงทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับถึงมูลนิธิแหงสภาคริสตจักรในประเทศไทย เม่ือวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๙ และวันที่ ๒๐ มกราคม ๒๕๕๐ ตามลําดับ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ปดประกาศคําส่ังดังกลาว ณ อาคารท่ีมีคําสั่งใหรื้อถอน เม่ือวันที่ ๓ ตุลาคม ๒๕๔๙ และวันที่ ๒๔ มกราคม ๒๕๕๐ ปรากฏตามหลักฐานภาพถายการปดประกาศคําส่ังพรอมทั้งลายมือชื่อพยานในการปดประกาศ จึงตองถือวาผูฟองคดีทั้งสองรับทราบคําสั่งแลวเม่ือพนกําหนด ๓ วัน นับแตวันที่ไดมีการ ปดประกาศ ตามมาตรา ๔๗ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และคําส่ังทั้ง ๒ ฉบับดังกลาวมีขอความเกี่ยวกับการแจงสิทธิอุทธรณและระยะเวลาอุทธรณสมบูรณครบถวน ดังน้ัน ขออางของ ผูฟองคดีทั้งสองที่วาการแจงคําสั่งดังกลาวไมสมบูรณและเปนปญหาขอเท็จจริงที่ยังไมยุติจึงไมอาจรับฟงได เม่ือผูฟองคดีทั้งสองยังมิไดดําเนินการอุทธรณคําสั่งตอผูมีอํานาจพิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ แตกลับนําคดีมาฟองตอศาล จึงถือวาผูฟองคดียังมิไดดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับ การแกไขความเดือดรอนเสียหายตามที่กฎหมายกําหนดไวเปนการเฉพาะกอนนําคดีมาฟองตอศาล ตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนผูไมมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖/๒๕๕๑)

๔๕

(๒.๕) หนังสือแจงใหผูฟองคดีปฏิบัติตามคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นที่ใหแกไขและยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางดัดแปลงอาคาร และคําส่ังใหรื้อถอนอาคารเปนเพียงหนังสือเตือนใหผูฟองคดีปฏิบัติตามคําสั่งดังกลาว มิใชคําสั่งใหมและ ไมกอใหเกิดสิทธิในการโตแยงใด ๆ เม่ือผูฟองคดีมิไดอุทธรณคําสั่งของเจาพนักงานทองถ่ินดังกลาว จึงเปนกรณีไมปฏิบัติตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ ผูฟองคดีฟองวา ผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีหนังสือลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ แจงใหผูฟองคดีปฏิบัติตามคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นจํานวน ๓ ฉบับ ที่ใหแกไขและใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางดัดแปลงอาคาร และคําสั่งอีก ๑ ฉบับ ที่ใหรื้อถอนสิ่งปลูกสรางดังกลาว ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งฉบับลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๔ พิจารณาแลวเห็นวา คําส่ังทั้ง ๔ ฉบับกอนหนาน้ีไดมีการแจงคําส่ังโดยชอบ ดวยกฎหมายและถือวาไดรับทราบคําส่ังน้ันแลว แตผูฟองคดีมิไดอุทธรณคําส่ังทั้ง ๔ ฉบับ ดังกลาว และหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่แจงใหผูฟองคดีปฏิบัติตามคําสั่งทั้ง ๔ ฉบับ เปนเพียงหนังสือแจงเตือนเทาน้ัน ไมกอใหเกิดสิทธิในการอุทธรณ จึงมีมติไมรับพิจารณาเร่ืองของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งทั้ง ๔ ฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุด วินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงฟงไดวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ สงคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขและย่ืนคําขอรับใบอนุญาตกอสร างดัดแปลงอาคารจํานวน ๓ ฉบับ ใหผูฟองคดีทางไปรษณียตอบรับ ณ บานเลขที่ ๓๓๘ ปรากฏวาไมมีผูรับคําส่ัง เจาหนาที่ จึงนําคําส่ังไปปดที่ตัวอาคารพิพาท จึงเปนการสงคําสั่งใหแกเจาของหรือผูครอบครองอาคารโดยชอบตามมาตรา ๔๗๕๒ และ

๕๒ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๗ การส่ังหรือการแจงของเจาพนักงานทองถ่ินตามพระราชบัญญัตินี้ นอกจากกรณีตามมาตรา ๔๐ (๒) และมาตรา ๔๗ ทวิ ใหทําเปนหนังสือสงทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับใหผูขอรับใบอนุญาต ผูไดรบัใบอนุญาต ผูแจงตามมาตรา ๓๙ ทวิ เจาของหรือผูครอบครองอาคาร ผูดําเนินการหรือผูควบคุมงาน แลวแตกรณี ณ ภูมิลําเนาของผูนั้น หรือจะทําเปนบันทึกและใหบุคคลดังกลาวลงลายมือชื่อรับทราบก็ได ในกรณีท่ีเจาพนักงานทองถ่ินไมอาจดําเนินการตามวรรคหนึ่งได ใหปดประกาศสําเนาคําส่ังหรือหนังสือแจง แลวแตกรณี ไวในที่เปดเผยและเห็นไดงาย ณ อาคารหรือบริเวณท่ีตั้งอาคารที่ทําการกอสราง (มีตอหนาถัดไป)

๔๖

มาตรา ๔๗ ทวิ๕๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แลว สําหรับกรณีคําสั่งอีก ๑ ฉบับ ที่ให ผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาทน้ัน ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๑ มีนาคม ๒๕๔๖ และลงวันที่ ๑ พฤษภาคม ๒๕๔๖ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ขอใหผอนผันระงับการรื้อถอนอาคารพิพาทตามคําสั่งฉบับดังกลาวไวกอน เน่ืองจากอาคารพิพาทสามารถขออนุญาตกอสรางใหถูกตองตามกฎหมายได จึงเปนกรณีที่ผูฟองคดีไดรับทราบคําสั่งดังกลาวแลว สวนหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ลงวันที่ ๑๗ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เปนเพียงหนังสือแจงเตือนใหผูฟองคดีปฏิบัติตามคําส่ังทั้ง ๔ ฉบับดังกลาว จึงไมใชคําส่ังใหมและไมกอใหเกิดสิทธิในการโตแยงใด ๆ ดังน้ัน เม่ือผูฟองคดีมิไดอุทธรณคําส่ังทั้ง ๔ ฉบับ ตามมาตรา ๕๒๕๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอนนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง จึงเปนกรณีไมปฏิบัติตามบทบัญญัติของมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๓๖๑/๒๕๕๑) (๒.๖) เม่ือผูฟองคดีไมไดอุทธรณคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่น ที่ใหระงับการกอสรางและระงับการใชอาคารไวกอนจนกวาจะไดรับอนุญาตจาก เจาพนักงานทองถ่ินกอนการฟองคดี จึงยังไมมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตเม่ือคําสั่งดังกลาวมิไดระบุกรณีที่อาจอุทธรณหรือโตแยง วิธีการยื่นคําอุทธรณหรือคําโตแยง และระยะเวลาสําหรับการอุทธรณหรือการโตแยง ตามมาตรา ๔๐๕๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงไมตัดสิทธิในการยื่นฟองคดีน้ีใหม หากไดดําเนินการตามที่กฎหมายกําหนดแลว ผูฟองคดีทั้ งสองฟองวา กระทรวงมหาดไทยได มีประกาศกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๒๕ (พ.ศ. ๒๕๔๐) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ใหบังคับใชผังเมืองรวมในทองที่ตําบลเก้ิง ตําบลทาสองคอน ตําบลตลาด ตําบลแกงเลิงจาน

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๕๒ หนา ๔๕) ดัดแปลง รื้อถอน เคล่ือนยาย ใชหรือเปล่ียนการใชนั้นและใหถือวาผูขอรับใบอนุญาต ผูไดรับใบอนุญาต ผูแจงตาม มาตรา ๓๙ ทวิ เจาของหรือผูครอบครองอาคาร ผูดําเนินการ หรือผูควบคุมงาน ไดทราบคําส่ังหรือหนังสือแจงนั้นแลวเมื่อพนกําหนดเจ็ดวันนับแตวันท่ีไดมีการปดประกาศดังกลาว ๕๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๗ หนา ๔๑ ๕๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑ ๕๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๕๑ หนา ๔๓

๔๗

และตําบลแวงนาง อําเภอเมืองมหาสารคาม จังหวัดมหาสารคาม ซึ่งที่ดินของผูฟองคดีทั้งสองอยูในแนวเขตบริเวณที่ที่จะเวนคืนเพ่ือขยายถนน ผูฟองคดีรอเปนเวลาสิบปแลวไมมีการขยายถนน และปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคามแนะนําวายังไมมีแผนและงบประมาณในการกอสราง อีกทั้งยังมีถนนเลี่ยงเมืองหลายสาย หากผูฟองคดีจะกอสรางอาคารไมใหญโตคงไมมีปญหา ผูฟองคดีทั้งสองจึงทุบหองแถวจํานวน ๕ คูหา ที่ชํ า รุดทรุดโทรมและทําการกอสรางอาคารหลังใหม ตอมา นายกเทศมนตรีเมืองมหาสารคาม (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีหนังสือแจงผูฟองคดีทั้งสองวากอสรางอาคารทับแนวถนนผังเมือง อีกทั้งไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นไดแจงเตือนใหผูฟองคดีทั้งสองหยุดดําเนินการถึงสองคร้ัง แตผูฟองคดี ทั้งสองกลับกอสรางจนแลวเสร็จถึงประมาณรอยละ ๙๐ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดี ทั้งสองระงับการกอสรางและระงับการใชอาคารไวกอนจนกวาจะไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมชอบดวยกฎหมาย ทําใหผูฟองคดี ทั้งสองไมสามารถใชประโยชนในอาคารได ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีทั้งสองมิไดอุทธรณคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่ให ผูฟองคดีทั้งสองระงับการกอสรางและระงับการใชอาคารไวกอนจนกวาจะไดรับอนุญาตจาก เจาพนักงานทองถิ่นตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามที่กฎหมายกําหนด ผูฟองคดีทั้งสอง จึงยังนําคดีมาฟองตอศาลปกครองไมไดตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ อยางไรก็ตาม คําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาวมิไดระบุกรณีที่อาจอุทธรณหรือโตแยง วิธีการย่ืนคําอุทธรณหรือคําโตแยง และระยะเวลาสําหรับการอุทธรณหรือการโตแยงดังกลาวไวดวย และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ก็ไมมีการแจงใหม และระยะเวลาในการยื่นอุทธรณสั้นกวา ๑ ป ซึ่งกฎหมายกําหนดใหขยายระยะเวลายื่นอุทธรณเปน ๑ ป นับแตวันที่ไดรับคําส่ังทางปกครองตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ดังน้ัน จึงไมตัดสิทธิผูฟองคดี ทั้งสองที่จะยื่นฟองคดีนี้ หากไดดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายดังกลาวกําหนด และไมพอใจ ในผลวินิจฉัยอุทธรณ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๙๗/๒๕๕๑) ๑.๓.๒ การอุทธรณตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ดังที่กลาวมาแลวในหัวขอ ๑.๓.๑ วา ในกรณีที่ผูมีสิทธิฟองคดีเปนผูรับคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นโดยตรง บุคคลดังกลาวจะตองดําเนินการอุทธรณคําส่ังของเจาพนักงาน

๔๘

ทองถิ่นตามมาตรา ๕๒๕๖ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอนนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง สวนกรณีที่ผูมีสิทธิฟองคดีมิใชผูรับคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นโดยตรงนั้น พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ไมไดกําหนดสิทธิการอุทธรณคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นไว แตเน่ืองจากสิทธิของบุคคลดังกลาวถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดในการพิจารณาออกคําส่ังทางปกครองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ซึ่งมีฐานะเปนคูกรณีในการพิจารณาทางปกครองตามมาตรา ๒๑๕๗ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ดังนั้น ผูมีสิทธิฟองคดีที่มิใชผูรับคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นโดยตรงจึงตองยื่นอุทธรณคาํสัง่ตามมาตรา ๔๔๕๘ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน กอนการฟองคดีตอศาลปกครอง จากการศึกษาคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดพบวา มีกรณีที่ศาลวินิจฉัยวาผูฟองคดีที่มิใชผูรับคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นโดยตรงไมเปนคูกรณีในการพิจารณาทางปกครอง อันจะตองอุทธรณคําสั่งตามบทบัญญัติดังกลาว ผูฟองคดีจึงมีสิทธิฟองคดีไดทันที ดังคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี บุตรของผูไดรับคําส่ังใหรื้อถอนอาคารมิใชคูกรณีที่ในกระบวนการพิจารณาออกคําสั่งดังกลาว จึงไมมีสิทธิอุทธรณคําสั่งดังกลาวตามข้ันตอนและระยะเวลาที่กําหนดในมาตรา ๔๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ผูฟองคดีฟองวา การที่ผูอํานวยการเขตมีนบุรี (ผูถูกฟองคดี) มีคําส่ังใหนาย ป. ซึ่งเปนบิดาของผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร และการที่ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงนาย ป. วาจะเขาทําการ

๕๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑ ๕๗-๕๘ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๒๑ บุคคลธรรมดา คณะบุคคล หรือนิติบุคคล อาจเปนคูกรณีในการพิจารณาทางปกครองไดตามขอบเขตที่สิทธิของตนถูกกระทบกระเทือนหรืออาจถูกกระทบกระเทือนโดยมิอาจหลีกเล่ียงได มาตรา ๔๔ ภายใตบังคับมาตรา ๔๘ ในกรณีท่ีคําส่ังทางปกครองใดไมไดออกโดยรัฐมนตรี และไมมีกฎหมายกําหนดขั้นตอนอุทธรณภายในฝายปกครองไวเปนการเฉพาะ ใหคูกรณีอุทธรณคําส่ังทางปกครองนั้น โดยยื่นตอเจาหนาท่ีผูทําคําส่ังทางปกครองภายในสิบหาวันนับแตวันท่ีตนไดรับแจงคําส่ังดังกลาว คําอุทธรณตองทําเปนหนังสือโดยระบุขอโตแยงและขอเท็จจริงหรือขอกฎหมายที่อางอิงประกอบดวย การอุทธรณไมเปนเหตุใหทุเลาการบังคับตามคําส่ังทางปกครอง เวนแตจะมีการส่ังใหทุเลา การบังคับตามมาตรา ๕๖ วรรคหนึ่ง

๔๙

รื้อถอนอาคารตามคําส่ังดังกลาว โดยนาย ป. จะตองรวมเสียคาใชจายในการรื้อถอนอาคาร เปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลพิพากษาหรือมีคําสั่งใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี และหามผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีมิใชผูไดรับคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่สั่งใหนาย ป. ซึ่งเปนบิดาของผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร จึงไมอาจอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และผูฟองคดีมิใชคูกรณีในกระบวนการพิจารณาออกคําส่ังดังกลาว จึงไมมีสิทธิอุทธรณคําสั่งดังกลาวตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กําหนดในมาตรา ๔๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กรณีจึงถือวาไมมีกฎหมายกําหนดขั้นตอนหรือวิธีการสําหรับการแกไข ความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูฟองคดีไดรับหรืออาจจะไดรับจากคําส่ังทางปกครองดังกลาวและจากมาตรการบังคับตามคําส่ังทางปกครองดังกลาวไวโดยเฉพาะ ผูฟองคดีจึงมีสิทธิฟองคดีนี้ไดทันที (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐) ขอสังเกต มีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในกรณีที่ผูฟองคดีมิใชผูไดรับแจงคําสั่งทางปกครองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารจากเจาพนักงานทองถิ่นเชนเดียวกับคําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐ นี้ ไดแก คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๖/๒๕๕๑ ซึ่งขอเท็จจริงปรากฏวา ผูฟองคดีเปนผูเชาที่ดินเพื่อปลูกสรางอาคารและเจาพนักงานทองถิ่นไดแจงคําสั่ง ใหรื้อถอนอาคารไปยังเจาของที่ดิน โดยมีการปดประกาศคําสั่งดังกลาว ณ อาคารท่ีจะตองรื้อถอนแตไมปรากฏขอเท็จจริงวามีการระบุชื่อผูรับคําส่ังโดยเฉพาะเจาะจงหรือไม ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีจะตองอุทธรณคําสั่งดังกลาวตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร กอนการฟองคดี ซึ่งแตกตางจากคําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐ ที่ศาลวินิจฉัยวาผูฟองคดีไมเปนคูกรณีในการพิจารณาทางปกครอง จึงไมตองอุทธรณคํา ส่ังตามมาตรา ๔๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กอนการฟองคดี อยางไรก็ดี ผลการวินิจฉัย ที่แตกตางกันดังกลาวอาจเนื่องมาจากขอเท็จจริงในสวนของการปดประกาศคําส่ัง ที่ไมปรากฏในคําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐

๕๐

๑.๔ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี ๑.๔.๑ กรณีฟองขอใหเพิกถอนกฎ จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวา ศาลมีแนวทางยอมรับ การถือเอาวันที่ผูฟองคดีไดรับผลกระทบจากการใชบังคับกฎ เปนวันที่ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึง เหตุแหงการฟองคดี ดังตวัอยางคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี เม่ือไมปรากฏขอเท็จจริงวาผูฟองคดีทราบคําส่ังที่ออกโดยอาศัยอํานาจตามกฎฉบับพิพาทในวันใด แตมีขอเท็จจริงวาผูฟองคดีไดอุทธรณคําสั่งนั้น เชนนี้ถือวาผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีอยางชาในวันที่ยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาว (๑) ผูฟองคดีฟองวาไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการที่เจาพนักงานทองถิ่นออกคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางดัดแปลงและสั่งใหผูฟองคดีแกไขสวนที่กอสรางมาแลวใหถูกตองตามแบบที่ขออนญุาตและดําเนินการตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ โดยจะตองร้ืออาคารดานดังกลาว แลวถอยรนใหหางจากเขตที่ดินอยางนอย ๕๐ เซนติเมตร หรือจะตองไดรับความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียงเสียกอน ผูฟองคดีเห็นวากฎกระทรวงดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนกฎกระทรวงพิพาท ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูอํานวยการเขตพญาไทมีหนังสือแจงนาย น. ผูไดรับใบอนุญาต (และเปนผูรับจางซอมแซมบานใหผูฟองคดี) ใหระงับการกอสราง ดัดแปลงอาคารจนกวาจะไดจัดการแกไขใหถูกตองตามที่ไดรับใบอนุญาตและสั่งใหแกไขสวนที่ไดกอสรางซอมแซมไปแลวใหถูกตองตามแบบแปลน ที่ไดรับอนุญาต หรือไมขัดตอกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ และไดปดคําสั่งดังกลาว ณ อาคารหรือบริเวณที่ตั้งอาคารเม่ือวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๔๔ อันเปนการปฏิบัติตามมาตรา ๔๗ ทวิ๕๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แมไมปรากฏวานาย น. แจงใหผูฟองคดีทราบคําส่ังดังกลาวเม่ือใด แตผูฟองคดีกลาวอางในคําฟองวาผูฟองคดีมอบอํานาจใหนาย น. ยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามมาตรา ๕๒๖๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยปรากฏตอมาวานาย น. มีหนังสือลงวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๔ อุทธรณคําสั่งดังกลาวตอประธานกรรมการพิจารณาอุทธรณ กรณีจึงถือไดวาผูฟองคดีไดรับผลกระทบจากกฎกระทรวงฉบับดังกลาว

๕๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๗ หนา ๔๑ ๖๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๕๑

อันถือเปนวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีอยางชาเม่ือวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๔๔ แลว อีกทั้งการฟองคดีเพ่ือขอใหเพิกถอนกฎไมมีกฎหมายกําหนดใหตองดําเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายไวโดยเฉพาะตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดีจึงไมจําตองอุทธรณและรอผลการพิจารณาอุทธรณกอนการฟองคดี เม่ือผูฟองคดีนําคดีนี้มาฟองตอศาลปกครองในวันที่ ๑๓ มีนาคม ๒๕๔๙ จึงเปนการฟองคดี เม่ือพนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ อีกทั้งการฟองคดีดังกลาวก็ไมใชเพ่ือประโยชนแกสวนรวมหรือมีกรณีที่ มี เหตุ จําเปน อ่ืนที่ศาลจะรับคําฟองไว พิจารณาตามมาตรา ๕๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติเดียวกันได (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๓๔/๒๕๔๙) (๒) ผูฟองคดีเปนผูซื้ออาคารสรางใหมที่ยังกอสรางไมแลวเสร็จตอจาก เจาของเดิม ฟองวา เจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังไมอนุญาตใหผูฟองคดีตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว โดยใหเหตุผลวาไดรับอนุญาตมาแลวรวม ๘ คร้ัง และเปนการตออายุคร้ังที่ ๔ หลังจากกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ มีผลใชบังคับแลว ผูฟองคดีเห็นวา กฎกระทรวงฉบับดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย และเปนบทกฎหมายบังคับในลักษณะที่มีการยึดถือจํานวนครั้งวาจะตออายุใบอนุญาตใหไดอีกไมเกิน ๓ คร้ัง คร้ังละ ๑ ป อันเปนการกําหนดเง่ือนไขที่ขัดกับสภาพสังคมและสภาพเศรษฐกิจ อีกทั้งยังเปนกฎกระทรวงที่สรางความเดือดรอนใหกับประชาชนทั่วไป ขอใหศาลเพิกถอนกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ขอเท็จจริงในคดีนี้ปรากฏวากฎกระทรวงฉบับดังกลาวประกาศในราชกิจจานุเบกษาเม่ือวันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๔๔ จึงถือวาประชาชนยอมรูหรือควรรูถึงการดํารงอยูของกฎกระทรวงดังกลาวตั้งแตวันประกาศ แตเนื่องจากผูฟองคดีเปนผูยื่นคําขอตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร เม่ือเจาพนักงานทองถิ่น มีคําสั่งไมอนุญาตใหผูฟองคดีตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว เนื่องจากไดรับอนุญาต ใหตออายุใบอนุญาตมาแลวรวม ๘ คร้ัง และเปนการตออายุคร้ังที่ ๔ หลังจากกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ มีผลบังคับใช จึงขัดตอกฎกระทรวงฉบับดังกลาว และผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๙ อุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ดังน้ัน ผูฟองคดีจึงควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีนับแตวันที่ไดรับแจงคําสั่ง เม่ือไมปรากฏวาผูฟองคดีไดรับแจงคําสั่งดังกลาวในวันใด แตผูฟองคดีควรจะไดรูถึงเหตุแหงการฟองคดีอยางชาที่สุดในวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๔๙ ซึ่งเปนวันที่ผูฟองคดียื่นอุทธรณคําสั่งของผูวาราชการกรุงเทพมหานคร การที่ผูฟองคดี

๕๒

นําคดีมาฟองตอศาลปกครองสู งสุดในวันที่ ๙ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ จึ ง เปนการฟองคดี เม่ือพนระยะเวลา ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ประกอบกับการฟองคดีนี้เปนการฟองเพ่ือรักษาสิทธิหรือประโยชนของผูฟองคดีโดยเฉพาะ และผูที่ไดรับผลกระทบจากกฎกระทรวงดังกลาวจํากัดอยูเฉพาะแตผูฟองคดีเทาน้ัน มิไดมีผลกระทบตอบุคคลอ่ืน จึงไมอาจถือวาจะเปนประโยชนแกสวนรวมหรือ มีเหตุ จําเปนอ่ืนที่ศาลปกครองจะรับคดีนี้ ไว พิจารณาไดตามมาตรา ๕๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๑๓/๒๕๕๐) ๑.๔.๒ กรณีฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งหรือการกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดเก่ียวกับกําหนดระยะเวลาการฟองคดีกรณีฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังหรือการกระทําของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐพบวา ศาลมีแนวทางในการพิจารณาวาผูฟองคดีตองยื่นฟองตอศาลปกครองภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตก็มีบางคดีที่ศาลวินิจฉัยวาจะตองยื่นฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และในกรณีที่เปนการอุทธรณตามมาตรา ๕๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ซึ่งผูมีอํานาจหนาที่ในการพิจารณาอุทธรณไดพิจารณาอุทธรณ ไมแลวเสร็จภายใน ๖๐ วัน นับแตวันไดรับคําอุทธรณ ผูอุทธรณจะมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองภายในกําหนดระยะเวลา ๙๐ วัน นับแตวันพนกําหนดวันที่ ๖๐ ดังกลาว ทั้งน้ี ตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ดังปรากฏตัวอยางตามคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี (๑) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองภายในกําหนดระยะเวลา การฟองคดี (๑.๑) กรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณฝากสงคําวินิจฉัยอุทธรณโดยทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับ วันที่นําจายใหแกผูรับเปนวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณ ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคาร แตไดรับคําสั่งใหแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน ซึ่งผูฟองคดี

๕๓

ไมเห็นดวยกับคําสั่งดังกลาว จึงอุทธรณตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําสั่งยกอุทธรณ ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับคําวินิจฉัยอุทธรณ จึงนําคดีมาฟอง ตอศาลปกครอง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงปรากฏตามคําชี้แจงของหัวหนา ที่ทําการไปรษณียวา ไปรษณียลงทะเบียนตอบรับที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณฝากสง คําวินิจฉัยอุทธรณถึงผูฟองคดีเม่ือวันที่ ๖ กันยายน ๒๕๔๘ ไดทําการนําจายใหแกผูรับเม่ือวันที่ ๙ กันยายน ๒๕๔๘ โดยมีผูรับแทนชื่อ ส. เก่ียวของเปนบุคคลที่อยูในบาน ดังน้ัน เม่ือผูฟองคดีนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง เม่ือวันที่ ๗ ตุลาคม ๒๕๔๘ จึงถือวายังไมพนกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๙/๒๕๕๐) (๑.๒) เจาพนักงานทองถ่ินออกคําสั่งใหมที่มีเน้ือหาเชนเดียวกับคําสั่งเดิม เม่ือผูรับคําสั่งอุทธรณคําสั่งใหม ผูมีอํานาจหนาที่ในการพิจารณาอุทธรณไดวินิจฉัยอุทธรณจากคําสั่งใหม ถือวาคําสั่งและคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาวเปนคําสั่งทางปกครองที่มีสภาพเปนคําสั่งใหม ระยะเวลาการฟองคดีจึงเร่ิมนับจากวันที่ทราบผลการพิจารณาอุทธรณคําสั่งใหม ผูฟองคดีฟองวา นายกเทศมนตรีเมืองสุโขทัยธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนคอนกรีตที่เทพ้ืนและโครงไมมุงสังกะสีดานหลังอาคารบริเวณทางหนีไฟ และรื้อถอนผนังไมก้ันดานหลังระหวางหองแถวบริเวณทางหนีไฟ ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาว ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลหรือเขตราชการสวนทองถิ ่นอื่นในจังหวัดสุโขทัย (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดี จึงนําคดีมาฟองตอศาลปกครองชั้นตน (ศาลปกครองพิษณุโลก) ซึ่งศาลจําหนายคดีออกจาก สารบบความเนื่องจากผูฟองคดีไมทําคําคัดคานคําใหการหรือทําหนังสือแจงความประสงคใหศาลพิจารณาพิพากษาคดีตอไปภายในระยะเวลาที่ศาลกําหนด และศาลปกครองสูงสุดมีคําส่ังยืนตามศาลปกครองชั้นตน ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการแจงความรองทุกขตอพนักงานสอบสวนสถานีตํารวจภูธรอําเภอเมืองสุโขทัยใหดําเนินคดีกับผูฟองคดีขอหาฝาฝนคําส่ังเจาพนักงานทองถิ่น อัยการจังหวัดสุโขทัยพิจารณาแลวแจงใหพนักงานสอบสวนแจงผูถูกฟองคดีที่ ๑ จัดสงคําส่ังเดิม ใหผูฟองคดีอีกคร้ัง แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ กลับมีคําส่ังใหมซึ่งมีเน้ือหาเชนเดียวกับคําส่ังเดิม ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒

๕๔

ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การที่พนักงานอัยการแจงใหพนักงานสอบสวนแจง ผูถูกฟองคดีที่ ๑ สงคําสั่งเดิมไปใหผูฟองคดีใหม แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ กลับดําเนินการออกคําส่ัง อีกฉบับหนึ่ง และเมื่อผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณ จากคําส่ังดังกลาวนั้น คําสั่งของผูถูกฟองคดีทั้งสองจึงเปนคําส่ังทางปกครองและมีสภาพเปนคําสั่งใหมตางหากจากคําสั่งเดิมของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณเดิมของผูถูกฟองคดีที่ ๒ กรณี ไมตองหามตามขอ ๙๗ แหงระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ เม่ือผูฟองคดีรับทราบ ผลการพิจารณาอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เม่ือวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๕๐ และนําคดีนี้มาฟองตอศาลปกครองชั้นตนเม่ือวันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการฟองคดีภายในเวลาที่กฎหมายกําหนดตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๔๙/๒๕๕๑) หมายเหตุ แมคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาเปนการฟองคดีภายในระยะเวลาที่กฎหมายกําหนดตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ โดยมิไดปรับใชมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตหากนับจากวันที่ผูฟองคดีไดรับทราบผลการพิจารณาอุทธรณจนถึงวันฟองคดีก็เปนการฟองคดีภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณ ซึ่งเขาหลักเกณฑตามบทบัญญัติของมาตรา ๕๒ วรรคสี่ อยางไรก็ดี การที่ศาลปกครองสูงสุดพิจารณากําหนดระยะเวลาการฟองคดีนี้ โดยนํามาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาปรับใช โดยไมนํามาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาปรับใชกับคดีนี้ อาจเน่ืองมาจากศาลปกครองสูงสุดเห็นวา เปนกรณีที่ เจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังทางปกครองใหมและผูมีอํานาจหนาที่ในการวินิจฉัยอุทธรณก็รับวินิจฉัยอุทธรณคําสั่งทางปกครองใหมนั้น ซึ่งกรณีดังกลาวพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มิไดมีบทบัญญัติเปนการเฉพาะวาจะตองฟองคดีตอศาลอยางไร จึงตองนํากําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองมาใชบังคับแกกรณีนี้ (๑.๓) การนับระยะเวลาการฟองคดีกรณีวันสุดทายของกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตรงกับวันหยุดราชการ (๑.๓.๑) กรณีระยะเวลาการฟองคดีครบกําหนดในวันอาทิตย ผูฟองคดีฟองวา การที่องคการบริหารสวนตําบลเขารูปชาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารชั้นเดียวที่ผูฟองคดีตอเติมโดยอางวาการตอเติม

๕๕

อาคารดังกลาวไมชอบดวยขอ ๔๖๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ และคําวินิจฉัยอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืน ในจังหวัดสงขลา (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ที่ใหยกอุทธรณของผูฟองคดีเปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณเมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม ๒๕๔๙ ผูฟองคดีจึงตองยื่นฟองคดีนี้ภายใน ๓๐ วัน นับแตวันดังกลาว คือ ภายในวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่๖๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกับมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ แตเนื่องจากวันที่ ๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ เปนวันอาทิตย ซึ่งเปนวันหยุดราชการประจําสัปดาหของตุลาการศาลปกครองตามประกาศประธานศาลปกครองสูงสุด เร่ือง วันและเวลาทํางาน และวันหยุดราชการของตุลาการศาลปกครอง ลงวันที่ ๒๗ กุมภาพันธ ๒๕๔๔ ดังน้ัน วันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ ซึ่งเปนวันเริ่มตนทํางานใหมของตุลาการศาลปกครองถัดจากวันหยุดราชการประจําสัปดาห จึงเปนวันสุดทายของระยะเวลาการฟองคดีนี้ตามมาตรา ๑๙๓/๘๖๓ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การท่ีผูฟองคดียื่นฟองคดีนี้ตอ ศาลปกครองชั้นตนเม่ือวันที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๙ จึงเปนการยื่นฟองภายในกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามที่กฎหมายกําหนด (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๘๙/๒๕๕๐) (๑.๓.๒) กรณีระยะเวลาการฟองคดีครบกําหนดในวันจันทร ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบใหเปนวันหยุดราชการเปนกรณีพิเศษทั่วประเทศ เพื่อใหหนวยงานที่เก่ียวของรณรงคใหประชาชนไปใชสิทธิออกเสียงประชามติ ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีไดตกลงใหนางสาว ร. เชาที่ดินของผูฟองคดีโดยเชาเฉพาะที่ดินและไมมีสิ่งปลูกสรางใด ๆ เพ่ือใชเปนที่ประกอบกิจการคาขาย (เปนตลาดนัดรถยนตและรถยนตที่ใชแลว) ตอมา ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังจํานวน ๓ ฉบับ ลงวันที่ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๔๙ ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร หามมิให

๖๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๖ หนา ๑๒ ๖๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑ ๖๓ ประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย มาตรา ๑๙๓/๘ ถาวันสุดทายของระยะเวลาเปนวันหยุดทําการตามประกาศเปนทางการหรือ ตามประเพณี ใหนับวันท่ีเร่ิมทําการใหมตอจากวันท่ีหยุดทําการนั้นเปนวันสุดทายของระยะเวลา

๕๖

ผูฟองคดีหรือบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารสวนที่กอสรางอาคารโดยมิไดรับอนุญาต และใหผูฟองคดีรื้อถอนสวนที่กอสรางอาคารโดยมิไดรับอนุญาต ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดีและไดแจงใหผูฟองคดีทราบตามหนังสือ ลงวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ผูฟองคดีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณเม่ือวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ คําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และเพิกถอนที่จอดรถยนตของอาคารในโฉนดที่ดินของผูฟองคดีออกจากแบบแปลนแผนผัง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณเม่ือวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๐ ซึ่งหากผูฟองคดีไมเห็นพองดวยกับคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว ผูฟองคดีจะตองนําคดีมายื่นฟองตอศาลปกครองภายใน ๓๐ วันนับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คือ ภายในวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๐ อยางไรก็ตาม คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบใหวันจันทรที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๐ เปนวันหยุดราชการเปนกรณีพิเศษท่ัวประเทศ เพ่ือใหหนวยงานที่เก่ียวของรณรงคใหประชาชนไปใชสิทธิออกเสียงประชามติในวันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๐ จึงมีผลทําใหวันที่ ๒๐ สิงหาคม ๒๕๕๐ เปนวันหยุดทําการตามประกาศ ดังน้ัน วันสุดทายของระยะเวลาการยื่นฟองคดีดังกลาวจึงตองนับวันที่เร่ิมทําการใหมตอจากวันที่หยุดทําการน้ัน คือวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๕๐ ตามมาตรา ๑๙๓/๘ แหงประมวลกฎหมายแพงและพาณิชย การท่ี ผูฟองคดีนําคดีมายื่นฟองตอศาลปกครองเมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการยื่นฟองคดีภายในระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกับมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๙๐/๒๕๕๐) (๑.๔) กรณีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณไมอาจพิจารณาอุทธรณใหแลวเสร็จภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณ ผูฟองคดียอมมีสิทธินําคดีมาฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันพนกําหนดระยะเวลาดังกลาว ผูฟองคดีซึ่งเปนบริษัทจํากัดฟองวา ผูอํานวยการเขตบางกะป (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ออกคําส่ังใหนางสาว ก. ซึ่งเปนกรรมการผูมีอํานาจลงนามกระทําการแทนผูฟองคดีดําเนินการแกไขอาคารของผูฟองคดีที่ทรุดตัวใหอยูในสภาพที่มีความม่ันคงแข็งแรง ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓)

๕๗

แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยไมรับอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ อุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยไมรับอุทธรณของผูฟองคดีลงวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ จึงเห็นไดวา การพิจารณาอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ เปนการพิจารณาเกินกําหนดระยะเวลา ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณ ซึ่งก็คือภายในวันที่ ๑๒ ตุลาคม ๒๕๔๗ ตามมาตรา ๕๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ดังนั้น การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ พิจารณาอุทธรณไมแลวเสร็จภายในกําหนดเวลาดังกลาว ผูฟองคดียอมมีสิทธินําคดีมาฟองเม่ือพนกําหนดระยะเวลาดังกลาว การที่ผูฟองคดียื่นคําฟองตอศาลปกครองเมื่อวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ จึงเปนการยื่นฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่ พนกําหนดวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๗๙/๒๕๔๘) (๒) กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองเมื่อพนกําหนดระยะเวลา การฟองคดี (๒.๑) เม่ือการแจงคําวินิจฉัยอุทธรณเปนไปโดยชอบตามมาตรา ๖๙ วรรคสาม๖๔ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ถือวาวันที่หนังสือแจง ไปถึงภูมิลําเนาของผูรับคําส่ังเปนวันที่ผูน้ันรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี (๒.๑.๑) ผูฟองคดีฟองวา นายกเทศมนตรีเมืองกระบี่ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารของผูฟองคดี โดยไมชอบดวยกฎหมาย เม่ือผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาว คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ เห็นวา การแจงคําสั่งดังกลาวใหผูฟองคดีทราบเปนการแจงโดยการปดคําสั่ง ณ ที่ทําการกอสราง

๖๔ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๖๙ การแจงคําส่ังทางปกครอง การนัดพิจารณา หรือการอยางอื่นท่ีเจาหนาท่ีตองแจงใหผูท่ีเกี่ยวของทราบอาจกระทําดวยวาจาก็ได แตถาผูนั้นประสงคจะใหกระทําเปนหนังสือก็ใหแจงเปนหนังสือ การแจงเปนหนังสือใหสงหนังสือแจงตอผูนั้น หรือถาไดสงไปยังภูมิลําเนาของผูนั้นก็ใหถือวาไดรับแจงตั้งแตในขณะที่ไปถึง ในการดําเนินการเรื่องใดท่ีมีการใหท่ีอยูไวกับเจาหนาท่ีไวแลว การแจงไปยังท่ีอยูดังกลาวใหถือวาเปนการแจงไปยังภูมิลําเนาของผูนั้นแลว

๕๘

อาคาร โดยมิไดแจงเปนหนังสือสงทางไปรษณียลงทะเบียนตอบรับ ณ ภูมิลําเนาของผูฟองคดี อีกทางหนึ่ง เปนการไมปฏิบัติใหถูกตองครบถวนตามที่กฎหมายกําหนด คําส่ังดังกลาวจึงยังไมมีผลใชบังคับตามกฎหมาย และทําใหคําส่ังที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารท้ังหมดยังไมมีผลใชบังคับตามกฎหมายไปดวย จึงวินิจฉัยใหออกคําส่ังใหมใหถูกตองตามกฎหมาย ตอมา รองนายกเทศมนตรีเมืองกระบี่ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร ใหผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร และสั่งหามมิใหผูฟองคดีใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารหลังดังกลาวทั้งหมด ผูฟองคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๘ อุทธรณขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ เพิกถอนคําสั่งดังกลาว และตอมาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําวินิจฉัยยกอุทธรณ ผูฟองคดีจึงนําคดีมาย่ืนฟองตอศาลปกครองเมื่อวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๘ ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีทั้งสองทุกคําสั่ง อนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารได และใหชดใชคาเสียหาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวา นาย ช. ซึ่งเปนผูรับมอบอํานาจจากผูฟองคดีไดยื่นอุทธรณ ตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามหนังสือลงวันที่ ๑๕ กันยายน ๒๕๔๘ จากน้ันคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีคําวินิจฉัยลงวันที่ ๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ ใหยกอุทธรณของผูฟองคดี ตอมา สํานักงานโยธาธิการและผังเมืองจังหวัดกระบี่มีหนังสือลงวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ แจงคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว โดยใหเจาหนาที่นําสงหนังสือฉบับดังกลาวดวยตนเองตามที่อยูซึ่งนาย ช. ใหไว ในหนังสืออุทธรณ และนาย ก. เปนผูรับหนังสือดังกลาวไวเม่ือวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ จึงถือวาการแจงไปยังที่อยูดังกลาวเปนการแจงไปยังภูมิลําเนาของผูฟองคดีแลว ซึ่งการแจงไปยังภูมิลําเนาของบุคคลน้ันใหถือวาไดรับแจงตั้งแตในขณะที่ไปถึง ดังน้ัน เม่ือเจาหนาที่ของสํานักงานโยธาธิการและผังเมืองจังหวัดกระบี่ไดนําสงหนังสือแจงผลการวินิจฉัยอุทธรณใหผูฟองคดีทราบตามที่อยูดังกลาว และมีผูรับหนังสือเม่ือวันที่ ๒๘ พฤศจิกายน ๒๕๔๘ จึงถือวาวันดังกลาวเปนวันที่ผูฟองคดีไดรับแจงผลการวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๖๙ วรรคสอง และวรรคสาม แหงพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งหากผูฟองคดีไมเห็นพองดวยกับคําวินิจฉัยอุทธรณ ผูฟองคดีตองยื่นคําฟองตอศาลปกครองภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กลาวคือ ภายในวันที่ ๒๘ ธันวาคม ๒๕๔๘ การท่ี ผูฟองคดียื่นฟองคดีนี้ตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๒๙ ธันวาคม ๒๕๔๘ จึงเปนการยื่นฟองเม่ือพนกําหนดระยะเวลาตามบทบัญญัติดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๒๕/๒๕๔๙)

๕๙

(๒.๑.๒) ผูฟองคดีฟองวา การท่ีองคการบริหารสวนตําบลคึกคัก (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารของผูฟองคดี และเมื่อผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ผูถูกฟองคดีที่ ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี เปนการกระทําที่ไมชอบ ดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังใหรื้อถอนอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา หลังจากที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยนายกองคการบริหารสวนตําบลคึกคักในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังลงวันที่ ๑๕ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารแลว ผูฟองคดีไมเห็นดวยจึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๓ มีนาคม ๒๕๕๐ อุทธรณคําส่ังตอ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณาแลวมีคําวินิจฉัยใหยกอุทธรณ ซึ่งคําวินิจฉัยดังกลาวถือเปนคําส่ังทางปกครองตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดแจงคําวินิจฉัยไปใหผูฟองคดีทราบโดยมีคนชื่อ ส. เปนผูรับไวแทนเม่ือวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๕๐ ถือวาไดมีการแจงคําส่ังทางปกครองโดยชอบดวยกฎหมายแลวตามมาตรา ๖๙ วรรคสาม แหงพระราชบัญญัติฉบับเดียวกัน เม่ือผูฟองคดีรับทราบผลการวินิจฉัยอุทธรณของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ เม่ือวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๕๐ จึงถือวาวันดังกลาวเปนวันที่ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี ผูฟองคดีจึงตองยื่นฟองคดีตอศาลภายในวันที่ ๑๙ กรกฎาคม ๒๕๕๐ การที่ผูฟองคดียื่นฟองคดีตอศาลเม่ือวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการลวงพนระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ สวนที่ผูฟองคดีอางวาบุคคลผูรับ คําวินิจฉัยอุทธรณไวแทนผูฟองคดีไมไดบอกใหผูฟองคดีทราบ และตอมาบุคคลดังกลาวไดลาออกจากงานไปแลวนั้น เห็นวา เม่ือมีบุคคลรับไวแทนผูฟองคดียอมถือวาผูฟองคดีไดรับทราบผลการพิจารณาอุทธรณแลว สวนบุคคลท่ีรับไวแทนแตไมไดแจงใหผูฟองคดีทราบถือเปนเรื่องสวนตัวระหวางผูฟองคดีกับบุคคลดังกลาว โดยมิอาจถือไดวามีเหตุจําเปนอ่ืนที่ศาลจะรับคําฟองไวพิจารณาตามมาตรา ๕๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๗๐/๒๕๕๐) (๒.๒) วันที่ผูฟองคดีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณถือเปนวันที่ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี (๒.๒.๑) ผูฟองคดีฟองวา ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) โดยผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารสวนที่

๖๐

ดัดแปลงเพิ่มเติมทั้งหมดโดยใหแลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง เม่ือผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ปรากฏวาผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองตอศาลปกครองเพื่อขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๓ แจงผลการวินิจฉัยอุทธรณใหแกผูฟองคดีทราบโดยสงทางไปรษณียลงทะเบียน อันเปนการดําเนินการตามมาตรา ๕๒ วรรคสาม๖๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ซึ่งเปนบทบัญญัติของกฎหมายที่กําหนดไวเปนการเฉพาะ การที่ผูฟองคดีไดรับหนังสือแจงผลการวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ปรากฏตามใบตอบรับในประเทศเม่ือวันที่ ๒๓ ธันวาคม ๒๕๔๙ แตนําคดีมาฟองตอศาลปกครองชั้นตนเม่ือวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ ๒๕๕๐ จึงเปนการยื่นฟองคดีเม่ือพนกําหนดระยะเวลา ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณ ตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่๖๖ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ประกอบกับมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๗๑/๒๕๕๐) (๒.๒.๒) ผูฟองคดีฟองวา การที่เทศบาลนครเชียงใหม (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร คําสั่งใหผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร และคําส่ังหามผูฟองคดีหรือบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคาร และการที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลหรือเขตราชการสวนทองถิ่นจังหวัดเชียงใหม (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี เปนการกระทําที่ไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว และใหผูฟองคดีไดยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารอยางถูกตองตอไป ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือพิจารณาคําฟองของผูฟองคดีที่วา ในวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๘ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยอุทธรณถึงผูฟองคดีโดยยืนตามคําสั่งเดิมของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูฟองคดีแนบสําเนาหนังสือแจงคําวินิจฉัยอุทธรณเปนเอกสารประกอบคําฟอง ซึ่งปรากฏขอความเขียนดวยลายมือวา “รับ ๑๗ มิ.ย. ๔๘” ประกอบกับคําใหการของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และนายกเทศมนตรีนครเชียงใหม (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ที่วา เม่ือวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๘ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ แจงผลการวินิจฉัยอุทธรณ

๖๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑ ๖๖ เพ่ิงอาง

๖๑

ใหผูฟองคดีและผูถูกฟองคดีทั้งสองทราบ โดยปรากฏวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรับหนังสือในวันที่ ๒๐ มิถุนายน ๒๕๔๘ ซึ่งเปนเวลาใกลเคียงกันแลว (วันที่ ๑๘ และวันที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๔๘ ตรงกับ วันเสารและวันอาทิตย) เชื่อไดวาผูฟองคดีไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตั้งแตวันที่ ๑๗ มิถุนายน ๒๕๔๘ ดังนั้น การท่ีผูฟองคดียื่นคําฟองคดีนี้ตอศาลปกครองชั้นตนเม่ือวันที่ ๑๑ สิงหาคม ๒๕๔๘ จึงเปนการยื่นฟองคดีเม่ือพนกําหนด ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๕๓/๒๕๕๐) (๒ .๓) กรณีที่คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณไมอาจพิจารณาอุทธรณใหแลวเสร็จภายใน ๖๐ วันนับแตวันที่ไดรับอุทธรณ เหตุแหงการฟองคดี เร่ิมนับตั้งแตวันที่ลวงพนกําหนดระยะเวลาดังกลาว ผูฟองคดีฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการกอสราง ดัดแปลงรื้อถอน หรือเคลื่อนยายอาคาร และคําส่ังใหดําเนินการแกไข และใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคลื่อนยายอาคาร ตามคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นรวม ๔ ฉบับ โดยอางวาผูฟองคดีมิใชเจาของหรือผูครอบครองอาคารหรือผูกอสรางอาคารใด ๆ ตามคําส่ัง ทั้ง ๔ ฉบับ ผูฟองคดีจึงยื่นอุทธรณคําส่ังตอผูอํานวยการเขตวังทองหลาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) แตปจจุบันยังไมไดรับคําวินิจฉัยอุทธรณ จึงนําคดีมาฟองตอศาลขอใหเพิกถอนคําส่ังทั้ง ๔ ฉบับขางตน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดียื่นอุทธรณขอใหเพิกถอนคําสั่งของ เจาพนักงานทองถิ่นตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ เม่ือวันที่ ๘ มกราคม ๒๕๔๖ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงตองสงอุทธรณไปยังคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณภายใน ๑๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณ คือ ตองสงใหคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณอยางชาภายในสิ้นเดือนมกราคม ๒๕๔๖ และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณจะตองพิจารณาอุทธรณใหแลวเสร็จภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับอุทธรณ คือ อยางชาภายในสิ้นเดือนเมษายน ๒๕๔๖ ตามมาตรา ๕๒ วรรคสองและวรรคสาม แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมิไดพิจารณาอุทธรณใหเสร็จตามระยะเวลาดังกลาว เหตุแหงการฟองคดีเริ่มนับตั้งแตวันที่ลวงพนเดือนเมษายน ๒๕๔๖ รวมเวลาที่หนวยงานจะตองแจงคําวินิจฉัยใหผูฟองคดีทราบตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จึงถือไดวาผูฟองคดีไดรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีไมเกินกลางป ๒๕๔๖ โดยผูฟองคดีจะตองนําคดีมาฟองตอศาลปกครองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึง

๖๒

เหตุแหงการฟองคดี คือ นับแตวันที่พนกลางป ๒๕๔๖ เม่ือผูฟองคดีนําคดีมาฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๒๐ กรกฎาคม ๒๕๔๙ เกินกําหนดเวลาฟองคดีถึง ๒ ปเศษ จึงเปนการยื่นฟองคดี เม่ือลวงพนกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามบทบัญญัติดังกลาว (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๖๐/๒๕๕๐) (๒.๔) กรณีที่ผูฟองคดีอางวารูเหตุแหงการฟองคดีจากคําพิพากษาของศาลปกครองกลาง ระยะเวลาการฟองคดีจึงเริ่มนับตั้งแตวันที่ศาลปกครองกลาง มีคําพิพากษาคดีน้ัน ผูฟองคดีฟองวา ศาลปกครองกลางมีคําพิพากษาในคดีที่ผูฟองคดีฟองผูอํานวยการสํานักการโยธา (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) และผูอํานวยการกองควบคุมอาคาร (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) วาละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ ปลอยใหบริษัท ว. กอสรางอาคาร ๕ ชั้น และ ๘ ชั้น โดยไมถูกตองตามกฎหมาย ผูฟองคดีทราบจากคําพิพากษาดังกลาววา ใบอนุญาตกอสรางอาคาร ๘ ชั้น ที่ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ออกใหแกบริษัท ว. เปนใบอนุญาตที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารฉบับดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือศาลปกครองกลางมีคําพิพากษาคดีดังกลาวเม่ือวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๘ จึงถือวาวันดังกลาวเปนวันที่ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี ผูฟองคดีจึงตองนําคดีมาฟองภายในวันที่ ๙ มกราคม ๒๕๔๙ เม่ือผูฟองคดีนําคดีมาฟองเม่ือวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๔๙ จึงเปนการฟองคดีเม่ือพนกําหนดเวลา ๙๐ วันนับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี ตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๙๒๐/๒๕๔๙) (๒ .๕) กรณีผูฟองคดีมิใชคูกรณีในการออกคําส่ังทางปกครอง ที่ใหรื้อถอนอาคาร แตเปนผูที่จะไดรับผลกระทบจากคําสั่งดังกลาว วันที่รูหรือควรรูถึง เหตุแหงการฟองคดีคือวันที่ผูฟองคดีรูถึงคําสั่งน้ัน ผูฟ องคดีซึ่ ง เปนผู ครอบครองอาคารพิพาทฟองว า การ ท่ีผูอํานวยการเขตมีนบุรี (ผูถูกฟองคดี) มีคําส่ังใหนาย ป. ซึ่งเปนบิดาของผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาท และการที่ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงวาจะเขาทําการรื้อถอนอาคารตามคําส่ังดังกลาว โดยนาย ป. จะตองรวมเสียคาใชจายในการรื้อถอนอาคาร เปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี และหามผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุด

๖๓

วินิจฉัยวา ผูฟองคดีมิใชผูไดรับคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่สั่งใหนาย ป. ซึ่งเปนบิดาของผูฟองคดี รื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีมิใชคูกรณีในกระบวนการพิจารณาออกคําส่ังดังกลาว จึงมีสิทธิฟองคดีนี้ภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงการที่ผูถูกฟองคดีมีคําสั่งดังกลาวและรูถึงการที่ผูถูกฟองคดีจะใชมาตรการบังคับใหเปนไปตามคําส่ังทางปกครองดังกลาว เม่ือผูถูกฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๐ ถึงนาย ป. แจงวา จะเขาทําการรื้อถอนอาคารตามที่ไดมีคําสั่งลงวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๔๘ โดยจะเขาทําการร้ือถอนอาคารในวันที่ ๒๙ มกราคม ๒๕๕๐ เวลา ๑๐ นาฬิกา และผูฟองคดีเองก็กลาวอางในคําฟองวา หนังสือที่ผูถูกฟองคดีมีไปถึงนาย ป. สงไปที่รานของผูฟองคดีเม่ือวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๐ กรณีจึงเชื่อไดโดยปราศจากขอสงสัยวาผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงการที่ผูถูกฟองคดีมีคําส่ังและการที่ผูถูกฟองคดีจะเขาทําการร้ือถอนอาคาร เม่ือวันที่ ๒๖ มกราคม ๒๕๕๐ เปนอยางชา การที่ผูฟองคดียื่นฟองคดีนี้ตอศาลปกครองชั้นตนเม่ือวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการยื่นคําฟองเม่ือพนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี ตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๖๘๔/๒๕๕๐) (๒.๖) กรณีฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตใหกอสรางอาคารที่ออกใหแกเจาของอาคารขางเคียง วันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีคือวันที่ผูฟองคดีรูถึงการปลูกสรางอาคารพิพาท (๒.๖.๑) ผูฟองคดีฟองวา ผูอํานวยการเขตสะพานสูง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ออกใบอนุญาตใหนาย ป. กอสรางอาคารซ่ึงตั้งอยูติดกับบานของผูฟองคดี ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย ผูฟองคดีไดรองทุกขตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ ขอใหรื้อถอนอาคารของนาย ป. และบานของนาง ย. เนื่องจากกอสรางโดยไมถูกตอง แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มิไดดําเนินการแกไขให ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ออกใหแกนาย ป. ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีการออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกนาย ป. นั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหนาย ป. โดยชอบดวยกฎหมายในป พ.ศ. ๒๕๔๑ และนาย ป. กอสรางอาคารแลวเสร็จในป พ.ศ. ๒๕๔๒ สวนบานของนาง ย. กอสรางแลวเสร็จมาประมาณ ๑๔ ป โดยไมปรากฏวาผูฟองคดีไดรองทุกขตอเจาหนาที่วาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย หรือใชสิทธิฟองรองตอศาลยุติธรรม ซึ่งเปนศาลที่มีอํานาจพิจารณาในขณะนั้น เม่ือผูฟองคดีนําคดีนี้มาฟองตอศาลปกครองในวันที่ ๒๖ ธันวาคม ๒๕๔๔ จึงพนกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๖/๒๕๔๘)

๖๔

(๒.๖.๒) ผูฟองคดีฟองวา นายกเทศมนตรีนครนนทบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกนาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) เม่ือวันที่ ๒๗ มิถุนายน ๒๕๔๔ เพ่ือกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๕ ชั้น ๑ หลัง เปนอาคารพาณิชยและพักอาศัยบนที่ดินซึ่งอยูติดกับที่ดินและสิ่งปลูกสรางของผูฟองคดีโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เหตุแหงการฟองคดีนี้เกิดจากการท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ ปลูกสรางอาคารชิดกับที่ดินและสิ่งปลูกสรางของผูฟองคดีมากเกินไป คือ หางจากร้ัวบานของผูฟองคดีไมเกิน ๒ เมตร ดังน้ัน ผูฟองคดีควรที่จะไดรูเหตุดังกลาวตั้งแตผูถูกฟองคดีที่ ๒ เร่ิมตนลงมือกอสรางประมาณเดือนกรกฎาคม ๒๕๔๔ ภายหลังจากที่ไดรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร เพราะตามสภาพแลวบุคคลธรรมดายอมสามารถรูไดวามีการกอสรางที่อยูชิดกับที่ดินของตนมากเกินไป ดังนั้น เม่ือผูฟองคดีนําคดีนี้มาฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๕ จึงเปนการฟองคดี เม่ือพนกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๙/๒๕๔๙) (๒.๗) กรณีที่มีคําชี้แจงอันเปนเหตุแหงการฟองคดีจากเจาพนักงานทองถิ่น ๒ ครั้ง วันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี คือ วันที่ผูฟองคดีไดรับคําชี้แจง ในคร้ังแรก หรืออยางชาที่สุดคือวันที่ผูฟองคดีมีหนังสือคัดคานคําชี้แจงของเจาพนักงานทองถ่ินคร้ังแรก ผูฟองคดีทั้งสองเปนเจาของที่ดินขางเคียงกับอาคารพิพาท ฟองวา นายกเทศมนตรีนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กระทําการโดยไมชอบดวยกฎหมายในการอนุญาตใหนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๗) กอสรางอาคารชิดเขตที่ดินของผูฟองคดี โดยผูฟองคดีทั้งสองมิไดใหความยินยอมเปนหนังสือ ผูฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือลงวันที่ ๑๘ เมษายน ๒๕๔๘ ลงวันที่ ๓ สิงหาคม ๒๕๔๘ และลงวันที่ ๑๖ สิงหาคม ๒๕๔๘ คัดคานการอนุญาตตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๘ แจงวา การย่ืนคําขอถูกตองตามที่กฎหมายกําหนดจึงไดอนุญาตใหผูถูกฟองคดีที่ ๗ กอสรางอาคารได แตผูฟองคดีทั้งสองไมเห็นดวยจึงโตแยงตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตามหนังสือลงวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือลงวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๕๔๘ แจงวาการยื่นคําขอและการไดรับอนุญาตกอสรางของผูถูกฟองคดีที่ ๗ เปนไปตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีทั้งสองจึงฟองขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีทั้งสองรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตั้งแต

๖๕

วันที่ผูฟองคดีที่ ๑ ไดรับคําชี้แจงในครั้งแรกจากผูถูกฟองคดีที่ ๒ ฉบับลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๘ หรืออยางชาที่สุด คือวันที่ผูฟองคดีทั้งสองมีหนังสือคัดคานคําชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๒ อีกคร้ังหน่ึง คือ วันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ (มิใชนับแตวันที่ผูฟองคดีทั้งสองไดรับหนังสือแจงของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในคร้ังที่ ๒) การที่ผูฟองคดีทั้งสองยื่นฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ จึงเปนการยื่นฟองคดีเม่ือพนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๙๐/๒๕๕๐) (๒.๘) กรณีฟองเมื่อพนระยะเวลาการฟองคดีและมิใชคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะ ซึ่งลักษณะการฟองคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะจะตองมีวัตถุประสงคเพื่อคุมครองผลประโยชนที่มีลักษณะเปนการตอบสนองความตองการของประชาชนสวนใหญในสังคม และยังผลใหเกิดความสงบเรียบรอยของสังคมโดยรวม ผูฟองคดีฟองวา ผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังโดยไมชอบดวยกฎหมายใหผูฟองคดีระงับการดัดแปลงอาคาร หามผูฟองคดีใชหรือเขาไป ในสวนใดของอาคารหรือบริเวณอาคาร และใหดําเนินการแกไขและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ผูฟองคดีอุทธรณคํา ส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้งสามฉบับตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ตอมา ผูถูกฟองคดี ที่ ๒ วินิจฉัยยกอุทธรณ ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองตอศาลเพ่ือขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี ที่ ๑ ทั้งสามฉบับ และคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีไดรับหนังสือแจงผลการวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เม่ือวันที่ ๙ กรกฎาคม ๒๕๔๗ แตนําคดีมาฟองตอศาลเม่ือวันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ อันเปนการยื่นฟองคดีเม่ือพนกําหนดระยะเวลา ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงคําวินิจฉัยอุทธรณตามมาตรา ๕๒ วรรคสี่ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกับมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ สําหรับการที่ศาลปกครองชั้นตนเห็นวาคดีนี้เปนการฟองคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะ ซึ่งผูฟองคดีจะยื่นฟองคดีเม่ือใดก็ไดตามมาตรา ๕๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เนื่องจากกฎหมายควบคุมอาคารเปนกฎหมายควบคุมเก่ียวกับความปลอดภัย การปองกันอัคคีภัย และการสาธารณสุข อันเปนบทบัญญัติเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะ นั้น เห็นวา การที่จะ

๖๖

พิจารณาวาการฟองคดีดังกลาวเปนการฟองคดีที่เก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะอันมีผลทําใหการฟองคดีจะยื่นฟองเม่ือใดก็ไดนั้น ศาลจําตองพิจารณาในเบื้องตนกอนวาขอเท็จจริงและพฤติการณที่ปรากฏในคดี อันหมายถึง การกระทําทั้งหลายที่เปนเหตุแหงการฟองคดี รวมไปถึง คําขอของผูฟองคดี มีลักษณะเปนการฟองคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะหรือไม ซึ่งลักษณะของการฟองคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะนั้นจะตองปรากฏวา การฟองคดีดังกลาวมีวัตถุประสงคเพ่ือคุมครองผลประโยชนที่มีลักษณะเปนการตอบสนองความตองการของประชาชนสวนใหญในสังคมและยังผลใหเกิดความสงบเรียบรอยของสังคมโดยรวม โดยการคุมครองผลประโยชนที่วาน้ีไมไดมีลักษณะที่ใหประโยชนเปนการเฉพาะเจาะจงตอบุคคลใดหรือตัวบุคคล ที่ดําเนินการเองหรือกลุมสมาชิกใดในสังคมเปนการเฉพาะเจาะจง เม่ือคดีนี้เปนกรณีที่ผูฟองคดี ยื่นฟองคดีตอศาลปกครองเพ่ือขอใหเยียวยาความเดือดรอนหรือเสียหายเพ่ือคุมครองเฉพาะประโยชนของผูฟองคดีหรือรักษาสิทธิประโยชนของผูฟองคดีโดยเฉพาะเทาน้ัน หาไดมีผลเปนการฟองคดีเก่ียวกับการคุมครองประโยชนสาธารณะอันมีผลทําใหผูฟองคดีจะยื่นฟองคดีเม่ือใดก็ได ตามมาตรา ๕๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๓/๒๕๕๐) ๑.๕ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ๑.๕.๑ การฟองคดีขอใหเพิกถอนกฎ เม่ือกฎกระทรวงฉบับพิพาทมีเน้ือหาเปนเพียงการกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขในการพิจารณาคําขอตออายุใบอนุญาตของเจาพนักงานทองถิ่น เพ่ือปฏิบัติใหเปนแนวทางเดียวกันเทาน้ัน มิไดมีลักษณะเปนการหามหรือการจํากัด การประกอบกิจการอยางใดอยางหน่ึงหรือการประกอบอาชีพหน่ึงอาชีพใด และมิไดมีการกําหนดหามหรือจํากัดการแขงขันโดยเสรีอยางเปนธรรม แมจะมีผลเปนการจํากัดสิทธิของบุคคลในทรัพยสินอยูบางแตก็ไมเกินความจําเปน การกําหนดเงื่อนไขดังกลาวจึงไมถึงกับกระทบกระเทือนสาระสําคัญแหงสิทธิของบุคคลในทรัพยสิน ขอกําหนดของกฎกระทรวง

๖๗

ฉบับพิพาทจึงไมขัดตอมาตรา ๕๐๖๗ และมาตรา ๒๙๖๘ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และไมกอใหเกิดภาระแกประชาชนเกินสมควร คดีนี้ผูฟองคดีไดรับใบอนุญาตใหกอสรางอาคารต้ังแตป พ.ศ. ๒๕๓๓ และไดรับการตออายุใบอนุญาตเรื่อยมา จนเม่ือป พ.ศ. ๒๕๔๔ ไดมีการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ โดยขอ ๒ ของกฎกระทรวงฉบับน้ีไดเพ่ิมเติมขอ ๖/๑๖๙ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ.๒๕๒๘)ฯ กําหนดเง่ือนไขในการตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารวา อาคารที่จะไดรับการตออายุใบอนุญาตตองทําการสรางฐานรากของตัวอาคารใหแลวเสร็จกอน หรือมีการกอสรางโครงสราง ของอาคารไปแลวเกินรอยละสิบของพื้นที่อาคารที่ไดรับอนุญาต เปนเหตุใหการขอตออายุใบอนุญาตคร้ังหลังสุดเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังไมตออายุใบอนุญาตใหผูฟองคดีโดยอาศัยหลักเกณฑ ตามกฎกระทรวงดังกลาว ผูฟองคดีเห็นวาหลักเกณฑตามกฎกระทรวงดังกลาวขัดตอมาตรา ๕๐ และมาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และกอใหเกิดภาระ แกประชาชนเกินสมควร จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนขอ ๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ในสวนที่ เ พ่ิมเติมขอ ๖/๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ .ศ. ๒๕๒๘)ฯ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ขอ ๒ ในสวนที่เพ่ิมเติมขอ ๖/๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ เปนเพียงการกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเงื่อนไขในการพิจารณาคําขอตออายุใบอนุญาตของเจาพนักงานทองถิ่นแตละแหงใหเปนแนวทางเดียวกันเทาน้ัน มิไดมีลักษณะเปนการหามหรือการจํากัดการประกอบกิจการอยางใดอยางหน่ึงหรือการประกอบอาชีพหนึ่งอาชีพใด และมิไดมีการกําหนดหามหรือการจํากัดการแขงขันโดยเสรีอยางเปนธรรมตามมาตรา ๕๐ วรรคหนึ่ง

๖๗ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ มาตรา ๕๐ บุคคลยอมมีเสรีภาพในการประกอบกิจการหรือประกอบอาชีพและการแขงขันโดยเสรีอยางเปนธรรม การจํากัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทํามิได เวนแตโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติแหงกฎหมายเฉพาะเพ่ือประโยชนในการรักษาความมั่นคงของรัฐหรือเศรษฐกิจของประเทศ การคุมครองประชาชนในดานสาธารณูปโภค การรักษาความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน การจัดระเบียบการประกอบอาชีพ การคุมครองผูบริโภค การผังเมือง การรักษาทรัพยากรธรรมชาติหรือส่ิงแวดลอม สวัสดิภาพของประชาชน หรือเพ่ือปองกันการผูกขาด หรือขจัดความไมเปนธรรมในการแขงขัน ๖๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔-๙ หนา ๒ ๖๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๓ หนา ๑๗-๑๘

๖๘

ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และแมการกําหนดหลักเกณฑดังกลาวจะมีผลเปนการจํากัดสิทธิของบุคคลในทรัพยสินอยูบาง แตก็ไมเกินความจําเปน เพราะเปนการกําหนดเง่ือนไขที่ไดผานการปรึกษาหารือและผานการรับฟงความคิดเห็นจากหนวยงานและบุคคล ที่เก่ียวของทั้งภาครัฐและเอกชน ซึ่งเห็นพองตองกันวาอยูในวิสัยที่จะปฏิบัติได การกําหนดเงื่อนไขดังกลาวจึงไมถึงกับกระทบกระเทือนสาระสําคัญแหงสิทธิของบุคคลในทรัพยสิน ดังน้ัน ขอกําหนดของกฎกระทรวงดังกลาวจึงไมขัดตอมาตรา ๕๐ และมาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และไมกอใหเกิดภาระแกประชาชนเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ ฟ.๒๐/๒๕๕๑) ความเห็นแยง ตุลาการศาลปกครองสูงสุดเสียงขางนอยเห็นวา การออกขอกําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ มีลักษณะเปนการกระทําที่เกินความจําเปนและกระทบตอสาระสําคัญแหงสิทธิและเสรีภาพของประชาชน และขัดตอหลักสัดสวนระหวาง การพิจารณาประโยชนสาธารณะกับผลประโยชนเอกชน รวมถึงการใชมาตรการไมตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารก็มีลักษณะที่รุนแรงเกินความจําเปน ทั้งที่ สามารถใชมาตรการในการปรับรายวันได นอกจากน้ัน ยังกระทบตอสิทธิทรัพยสินของบุคคลเน่ืองจากไมสามารถเขาดําเนินการใดกับอาคารที่เจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งไมตออายุใบอนุญาต กฎกระทรวงดังกลาวจึงขัดตอมาตรา ๒๙ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ประกอบมาตรา ๓๗๐ ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ ซึ่งศาลปกครองควรมีคําพิพากษา เพิกถอนกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ

๗๐ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๔๙ มาตรา ๓ ภายใตบังคับบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้ ศักด์ิศรีความเปนมนุษย สิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาค บรรดาที่ชนชาวไทยเคยไดรับการคุมครองตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยทรงเปนประมุขและตามพันธกรณีระหวางประเทศท่ีประเทศไทยมีอยูแลว ยอมไดรับการคุมครองตามรัฐธรรมนูญนี้

๖๙

๑.๕.๒ การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําสั่ง (๑) การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําสั่งไมออกใบอนุญาต หรือตออายุใบอนุญาต (๑.๑) กรณีการขออนุญาตกอสราง ดัดแปลงอาคาร (๑.๑.๑) เจาพนักงานทองถิ่นมีหนาที่ตรวจสอบวา ผูขอรับใบอนุญาตยื่นคําขอตามแบบและแนบเอกสารถูกตองครบถวนหรือไม ตามขอ ๑ (๑)๗๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ เม่ือผูยื่นคําขอไมแนบเอกสารสิทธิในที่ดินตามที่กฎกระทรวงกําหนด เจาพนักงานทองถ่ินจึงชอบที่จะปฏิเสธคําขอรับใบอนุญาตได และกรณีดังกลาวถือเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได ดังน้ัน เจาพนักงานทองถ่ินจึงมีอํานาจสั่งใหรื้อถอนอาคารดังกลาวไดแมเปนกรณีที่พนระยะเวลา ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดมีคําสั่งระงับการกอสรางแลวก็ตาม คดีนี้ผูฟองคดีทําสัญญาเชาที่ดินกับบริษัท ล. จํากัด และกอสรางอาคารลงบนที่ดินดังกลาวโดยไมไดขออนุญาตจากนายกองคการบริหารสวนตําบล เชิงทะเล (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหระงับการกอสรางอาคารไวจนกวาจะไดรบัอนุญาต และใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร ตอมา ผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารโดยแนบสัญญาเชาที่ดิน แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือแจงวาที่ดินบริเวณดังกลาว ไมมีเอกสารสิทธิในที่ดิน จึงไมสามารถออกใบอนุญาตกอสรางอาคารได และใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับหนังสือดังกลาว ผูฟองคดีจึงฟองขอใหศาลเพิกถอนคําส่ัง ไมออกใบอนุญาตกอสรางอาคารและคําสั่งใหรื้อถอนอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือปรากฏวาผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคาร โดยแนบสัญญาเชาที่ดินเปนเอกสารประกอบ แตไมสามารถระบุวาผูใหเชาเปนเจาของที่ดินที่มีเอกสารสิทธิในที่ดินตามที่กําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ัง

๗๑ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ เจาของอาคารผูใดประสงคจะขอรับใบอนุญาต (๑) กอสรางอาคาร ดัดแปลงอาคาร หรือร้ือถอนอาคาร ใหยื่นคําขออนุญาตตามแบบ ข.๑ พรอมดวยเอกสารตามท่ีระบุไวในแบบ ข.๑ ตอเจาพนักงานทองถ่ิน ฯลฯ ฯลฯ

๗๐

ปฏิเสธการออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดีจึงชอบดวยกฎหมาย สวนที่ผูฟองคดีอางวาที่ดินมือเปลาไมมีเอกสารสิทธิคงมีแตการเขาครอบครองและใชประโยชนในที่ดินเทาน้ัน ศาลเห็นวาสิทธิครอบครองและใชประโยชนในที่ดินอันจะถือไดวามีสิทธิครอบครองในที่ดินไดตองเปนการ เขาครอบครองที่ดินมือเปลาโดยชอบดวยกฎหมาย การเขาครอบครองที่ดินมือเปลาภายหลังวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๔๙๗ อันเปนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินมีผลบังคับใช จะตองมีหนังสือสําคัญแสดงสิทธิ อันไดแก ใบจอง สวนผูที่ไดครอบครองและทําประโยชนในที่ดินมือเปลาอยูกอนวันที่ประมวลกฎหมายที่ดินใชบังคับตองมีหนังสือสําคัญเปน ส.ค.๑ น.ส.๓ หรือหนังสือสําคัญแสดงกรรมสิทธิ์อ่ืนๆ ขออางของผูฟองคดีดังกลาวจึงฟงไมขึ้น สําหรับกรณีคําส่ังใหรื้อถอนอาคารของผูฟองคดีนั้น เห็นวา การที่ผูฟองคดีกอสรางอาคารโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น และไมสามารถแสดงเอกสารสิทธิในที่ ดินที่ใชกอสรางตามที่กฎหมายกําหนด เปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีอํานาจส่ังใหเจาของหรือผูครอบครองอาคารรื้อถอนอาคารน้ันทั้งหมดหรือบางสวนภายในระยะเวลาที่กําหนด ตามมาตรา ๔๒๗๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ สวนการที่มาตรา ๔๐ (๓)๗๓ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว กําหนดวา ใหมีคําส่ังตามมาตรา ๔๒ ภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดมีคําสั่งระงับการกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๐ (๑) นั้น เห็นวา ระยะเวลาดังกลาวเปนเพียงกรอบเวลาการทํางานของเจาพนักงานทองถิ่น และกฎหมายมิไดบัญญัติว าหากพนกําหนดระยะเวลาแลวจะใช อํานาจส่ังใหรื้ อถอนอาคารไม ได ฉะน้ัน การท่ี ผูถูกฟองคดีออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารภายหลังมีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารเกินกวา ๓๐ วัน จึงไมมีผลทําใหคําสั่งนั้นไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓/๒๕๔๙) (๑ .๑ .๒ ) การที่ เจาพนักงานทองถิ่นออกคํา ส่ังใหระงับ การกอสรางอาคารพิพาทภายหลังอาคารดังกลาวกอสรางแลวเสร็จ เปนเพียงทําใหคําสั่งน้ันไมมีผลในทางปฏิบัติ แตหามีผลใหคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมายไม และแมขอเท็จจริงที่วาเจาของที่ดินไมยินยอมใหมีการกอสรางอาคารพิพาทในที่ดินของตนจะไดมาจากการที่เจาพนักงานทองถ่ินสอบถามไปยังเจาของที่ดินโดยตรง กรณีก็อาศัยเปนเหตุใหเจาพนักงาน

๗๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๗๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๗๑

ทองถ่ินมีคําสั่งไมอนุญาตใหกอสรางอาคารตามคําขอในกรณีที่เหตุไมชอบดวยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ.๒๕๒๘)ฯ ได คดีนี้ผูฟองคดีปลูกสรางอาคารลงบนที่ดินของการรถไฟแหงประเทศไทยโดยไมไดรับอนุญาตกอสรางอาคารจากเจาพนักงานทองถิ่น ผูอํานวยการเขตจตุจักร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) จึงมีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารพิพาทและคําสั่งหามมิใหผูฟองคดีใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารพิพาทหรือบริเวณอาคารพิพาท และใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองและย่ืนคําขอรับใบอนุญาตโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๐ (๑) (๒)๗๔ และมาตรา ๔๑๗๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งทั้งสองฉบับดังกลาวแตคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) วินิจฉัยยกอุทธรณ ตอมา ผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคารพิพาทโดยไมมีหนังสือยินยอมใหกอสรางอาคารพิพาทจากเจาของที่ดิน ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีหนังสือสอบถามไปยังการรถไฟแหงประเทศไทยและไดรับการยืนยันวาไมยินยอมใหผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาท ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงไมออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังทั้งสองฉบับ และขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ืออาคารพิพาทปลูกสรางโดยไมไดขออนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ผูถูกฟองคดี ที่ ๒ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นจึงมีอํานาจตามกฎหมายที่จะออกคําส่ังใหระงับการกอสรางอาคารพิพาทและคําส่ังหามมิใหผูฟองคดีใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารพิพาทหรือบริเวณอาคารพิพาทได การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําส่ังทั้งสองฉบับดังกลาวโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๒๑๗๖ ประกอบมาตรา ๔๐ (๑) (๒) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนการออกคําส่ังโดยชอบดวยกฎหมาย แมอาคารพิพาทจะกอสรางเสร็จกอนที่จะตรวจพบวาเปนการกอสรางโดยไมไดรับอนุญาต แตก็ไมมีบทกฎหมายใดหามมิใหมีการออกคําส่ังระงับการกอสรางอาคารใด ๆ ที่กอสรางเสร็จแลว เพียงแตมีผลใหคําสั่งดังกลาวไมมีผลในทางปฏิบัติเทาน้ัน หาทําใหคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมายไม เม่ือขอเท็จจริงฟงตอไปไดวาการรถไฟแหงประเทศไทย

๗๔ เพ่ิงอาง ๗๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๗๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๗๒

ซึ่งเปนเจาของที่ดินไมยินยอมใหผูฟองคดีปลูกสรางอาคารพิพาทในที่ดินของการรถไฟแหงประเทศไทย ผูฟองคดีจึงไมอยูในฐานะที่จะไดรับใบอนุญาตใหกอสรางอาคารพิพาทตามขอ ๑ (๑)๗๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดีจึงเปนการกระทําโดยชอบดวยกฎหมาย แมวาขอเท็จจริงดังกลาวผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะทราบโดยการมีหนังสือสอบถามไปยังการรถไฟแหงประเทศไทยโดยตรง เน่ืองจากมีผูยื่นคํารองขออนุญาตปลูกสรางในพื้นที่บริเวณดังกลาวหลายราย และเจาของที่ดินเปนหนวยงานของราชการ หากมีขอสงสัยหนวยงานแตละหนวยงานก็สามารถมีหนังสือสอบถามไปยังหนวยงานที่เก่ียวของได เพ่ือใชประกอบการพิจารณาคําขออนุญาตแตละรายใหเสร็จสิ้นโดยเร็ว หาจําตองขอจากผูขอใบอนุญาตกอน การกระทําดังกลาวของผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมิไดเปนการกระทําเกินขอบอํานาจ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓๐/๒๕๕๐ และคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓๑/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๒/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๓/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๔/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๕/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๖/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๗/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๘/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๓๙/๒๕๕๐, ที่ อ.๑๔๐/๒๕๕๐ และ ที่ อ.๑๔๑/๒๕๕๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน) (๑.๑.๓) เม่ือที่ดินบริเวณที่ขออนุญาตดัดแปลงอาคารเพ่ือติดตั้งถังเก็บกาซอยูในบริเวณท่ีตองหามใชประโยชนเพื่อจัดตั้งโรงงานประเภทบรรจุกาซ เก็บกาซ ฯลฯ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๑๔ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ การที่เจาพนักงานทองถิ่นไมอนุญาตใหดัดแปลงอาคารจึงชอบดวยขอ ๒๗๗๘ ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาวแลว

๗๗ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๘ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ใหกําหนดแบบของคําขออนุญาต ใบอนุญาตและใบรับรองตามแบบทายกฎกระทรวงนี้ ดังตอไปนี้ (๑) แบบคําขออนุญาตกอสรางอาคาร ดัดแปลงอาคาร หรือร้ือถอนอาคารใหใชแบบ ข.๑ ฯลฯ ฯลฯ ๗๘ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๔๑๔ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ ขอ ๒๗ ใหผูมีอํานาจหนาท่ีในการควบคุมการกอสรางอาคารหรือการประกอบกิจการในเขตผังเมืองรวมปฏิบัติการใหเปนไปตามกฎกระทรวงนี้

๗๓

ผูฟองคดีประกอบกิจการบรรจุกาซโดยไดรับอนุญาต ใหติดตั้งถังเก็บและจายกาซแบบเหนือพ้ืนดิน และไดรับอนุญาตตั้งโรงงานโดยไดรับใบอนุญาตกอสรางอาคารเพ่ือใชเปนโรงบรรจุกาซ ตอมา ผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตดัดแปลงอาคาร เพ่ือขอติดตั้งถังเก็บกาซเพิ่ม แตผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ไมอนุญาต เน่ืองจากกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๑๔ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมืองฯ กําหนดใหบริเวณที่ผูฟองคดียื่นคําขอขยายโรงงานเปนบริเวณพื้นที่ตองหามใชประโยชน เพ่ือตั้งโรงงาน ฯลฯ ประเภทที่บรรจุกาซ เก็บกาซ หองบรรจุกาซ ตามกฎหมายวาดวยการบรรจุกาซปโตรเลียม ฯลฯ ผูฟองคดีจึงอุทธรณคํา ส่ังดังกลาว และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) วินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดีดวยเหตุเดียวกัน ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ เนื่องจากเปนการขออนุญาตติดตั้งถังเก็บกาซบนแทนขาฐานคอนกรีตเดิม ที่กอสรางไวแลวจึงไมอยูในบังคับของกฎกระทรวงฉบับดังกลาว จึงนําคดีมาฟองตอศาลเพื่อขอใหเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีรับวาแบบแปลนแสดงพื้นที่โรงงานที่ยื่นพรอมคําขออนุญาตกอสรางอาคาร ประกอบดวยแทนขาฐานคอนกรีตเพ่ือรองรับถังเก็บกาซทั้งหมดจํานวน ๑๒ แทน แตผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตติดตั้งถังเก็บกาซครั้งแรกเพียง ๖ ถัง เม่ือแทนขาฐานคอนกรีตดังกลาวสรางขึ้น เพ่ือใชรองรับถังเก็บกาซ จึงเปนสิ่งที่สรางขึ้นอยางอ่ืนซ่ึงบุคคลอาจเขาใชสอยได แทนขาฐานคอนกรีตเพ่ือรองรับถังเก็บกาซจึงมีลักษณะเปนอาคารตามมาตรา ๔๗๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเม่ือผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตติดตั้งถังเก็บกาซเพิ่มจํานวน ๖ ถัง บนแทนขาฐานคอนกรีตที่มีการกอสรางไวแลว ถือไดวาเปนการเปลี่ยนแปลงสวนของอาคารซึ่งไดกอสรางไวแลว ใหผิดไปจากเดิม จึงมีลักษณะเปนการดัดแปลงอาคารตามบทบัญญัติเดียวกัน ผูฟองคดีจึงตอง ยื่นคําขออนุญาตดัดแปลงอาคารโดยการติดตั้งถังเก็บกาซเพ่ิมตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ในฐานะ

๗๙ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้ “อาคาร” หมายความวา ตึก บาน เรือน โรง ราน แพ คลังสินคา สํานักงาน และส่ิงท่ีสรางขึ้นอยางอื่น ซึ่งบุคคลอาจเขาอยูหรือเขาใชสอยได และหมายความรวมถึง ฯลฯ ฯลฯ

๗๔

เจาพนักงานทองถิ่น ตามมาตรา ๒๑๘๐ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีความมุงหมายเพ่ือควบคุมความม่ันคงแข็งแรง ความปลอดภัยของอาคาร การปองกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม การผังเมือง ฯลฯ ประกอบกับขอ ๗๘๑ ของระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยหลักเกณฑ วิธีการตรวจสอบและพิจารณาการขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการบรรจุกาซ และการออกใบอนุญาตประกอบกิจการบรรจุกาซ พ.ศ. ๒๕๒๙ ซึ่งอาศัยอํานาจตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๙) ออกตามความในประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘ ลงวันที่ ๒๙ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๑๔ อันมีลักษณะเปนกฎหมายเฉพาะในเรื่องนี้ กําหนดวา ในกรณีที่สถานที่ตั้งของสถานที่บรรจุกาซใดอยูภายใตบังคับของกฎหมายอ่ืน ผูประกอบกิจการบรรจุกาซ ตองปฏิบัติตามกฎหมายน้ันดวย ดังนั้น การติดตั้งถังเก็บกาซบนแทนขาฐานคอนกรีตที่กอสรางไวเดิมจึงตองนําพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มาใชบังคับกับการขออนุญาตในกรณีดังกลาวดวย และโดยที่กฎหมายแตละฉบับมีความมุงหมายในการใชบังคับแตกตางกัน กาซปโตรเลียมเหลวนั้นเปนเชื้อเพลิงอันตราย การบรรจุกาซจึงตองมีเครื่องมือ เครื่องใช และสถานที่ใชบรรจุกาซ ที่ไดมาตรฐานและปลอดภัยภายในพื้นที่ที่กําหนดตามกฎหมาย กรณีจึงไมเปนการบังคับใชกฎหมายที่กอใหเกิดภาระหนาที่จนเกินสมควรแกผูฟองคดี และเม่ือขอเท็จจริงรับกันวาที่ดินบริเวณที่ผูฟองคดีขออนุญาตดัดแปลงอาคารโดยการติดตั้งถังเก็บกาซเพ่ิมนั้นอยูในอาณาบริเวณที่ตองหามใชประโยชนเพ่ือจัดตั้งโรงงานประเภทบรรจุกาซ เก็บกาซ ฯลฯ ตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๑๔ (พ.ศ. ๒๕๔๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติการผังเมืองฯ เม่ือโรงงานของผูฟองคดีเปนโรงงานประกอบกิจการบรรจุกาซและผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตดัดแปลงอาคารโดยการติดตั้งถังเก็บกาซเพ่ิมภายหลังกฎกระทรวงฉบับดังกลาวมีผลใชบังคับแลว จึงตองหามมิใหใชประโยชนในที่ดินเพ่ือกิจการตามที่ผูฟองคดียื่นคําขอ ยกเวนเฉพาะกิจการบรรจุกาซเดิมจํานวน ๖ ถัง ที่ไดประกอบกิจการตามที่ไดรับอนุญาตในที่ดินมากอนที่จะมีกฎกระทรวง ใหใชประโยชนในที่ดินเพ่ือกิจการดังกลาวตอไปได

๘๐ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๘๑ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย วาดวยหลักเกณฑ วิธีการตรวจสอบและพิจารณาการขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการบรรจุกาซ และการออกใบอนุญาตประกอบกิจการบรรจุกาซ พ.ศ. ๒๕๒๙ ขอ ๗ ในกรณีท่ีสถานที่ตั้งของสถานที่บรรจุกาซใดอยูภายใตบังคับของกฎหมายอื่น ผูประกอบกิจการบรรจุกาซตองปฏิบัติตามกฎหมายนั้นดวย

๗๕

ตามมาตรา ๒๗๘๒ แหงพระราชบัญญัติการผังเมืองฯ และเม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนเจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจหนาที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ในการควบคุมดูแลการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารในเขตผังเมืองรวม การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมอนุญาตใหผูฟองคดีดัดแปลงอาคารโรงงานโดยการติดตั้งถังเก็บกาซเพ่ิม เพราะเปนการใชประโยชนในที่ดินขัดตอกฎกระทรวง ฉบับดังกลาว จึงชอบดวยขอ ๒๗๘๓ ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาวแลว คําวินิจฉัยอุทธรณของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่ใหยกอุทธรณของผูฟองคดีดวยเหตุเดียวกันจึงชอบดวยกฎหมายเชนกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓๓/๒๕๕๑) (๑.๒) กรณีการตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร (๑.๒.๑) การพิจารณาคําขอตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคาร เจาพนักงานทองถ่ินตองพิจารณาคําขอตามหลักเกณฑและวิธีการตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ที่มีผลใชบังคับอยูในขณะท่ีมีการย่ืนคําขอนั้น คดีนี้ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๒๐ ชั้น จํานวน ๑ หลัง เม่ือ พ.ศ. ๒๕๓๖ และภายหลังไดมีการตออายุใบอนุญาต รวม ๕ คร้ัง โดยครั้งสุดทายไดรับการตออายุใบอนุญาตใหถึงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ และวันที่ ๑๗ กันยายน

๘๒ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ มาตรา ๒๗ ในเขตที่ไดมีกฎกระทรวงใหใชบังคับผังเมืองรวมแลว หามบุคคลใดใชประโยชนท่ีดิน ผิดไปจากที่กําหนดไวในผังเมืองรวม หรือปฏิบัติการใด ๆ ซึ่งขัดกับขอกําหนดของผังเมืองรวมนั้น ความในวรรคหนึ่งมิใหใชบังคับแกกรณีท่ีเจาของหรือผูครอบครองที่ดินไดใชประโยชนท่ีดินมากอนท่ี จะมีกฎกระทรวงใหใชบังคับผังเมืองรวม และจะใชประโยชนท่ีดินเชนนั้นตอไปเมื่อมีกฎกระทรวงใหใชบังคับ ผังเมืองรวมแลว แตถาคณะกรรมการผังเมืองเห็นวาการใชประโยชนท่ีดินเชนนั้นตอไปเปนการขัดตอนโยบายของผังเมืองรวมในสาระสําคัญท่ีเกี่ยวกับสุขลักษณะความปลอดภัยของประชาชนและสวัสดิภาพของสังคม คณะกรรมการผังเมืองมีอํานาจกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขท่ีเจาของหรือผูครอบครองที่ดินจะตองแกไขเปล่ียนแปลง หรือระงับการใชประโยชนท่ีดินเชนนั้นตอไปภายในระยะเวลาที่เห็นสมควรได การกําหนดหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขดังกลาวใหคํานึงถึงกิจการท่ีมีการใชประโยชนท่ีดิน สภาพของท่ีดินและทรัพยสินอื่นท่ีเกี่ยวกับท่ีดิน การลงทุน ประโยชนหรือความเดือดรอนรําคาญท่ีประชาชนไดรับจากกิจการนั้น ท้ังนี้ ใหคณะกรรมการผังเมืองเชิญเจาของหรือผูครอบครองที่ดินมาแสดงขอเท็จจริง และความคิดเห็นประกอบดวย ฯลฯ ฯลฯ ๘๓ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๗๘ หนา ๗๒

๗๖

๒๕๔๔ ผูฟองคดีไดยื่นคําขอตออายุใบอนุญาตอีก ผูอํานวยการสํานักการโยธา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ไดใหเจาหนาที่ไปตรวจสอบการกอสรางอาคารของผูฟองคดี ปรากฏวาไดมีการเจาะเสาเข็มเสร็จแลว และหยุดทําการกอสราง รองผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ซึ่งไดรับมอบอํานาจจากผูวาราชการกรุงเทพมหานครในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นไดมีคําส่ังไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาต เน่ืองจากยังมิไดดําเนินการกอสรางฐานรากทั้งหมดของอาคารแลวเสร็จ อันเปนการ ขัดตอกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ และผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือแจงคําส่ังดังกลาว ใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีอุทธรณตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณาแลวเห็นวา การตอกเสาเข็มไวเพียงอยางเดียวยังไมอาจถือไดวาไดดําเนินการกอสรางฐานรากทั้งหมดของอาคารแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงมีอํานาจที่จะ ไมตออายุใบอนุญาตใหกอสรางได แตการมีหนังสือแจงผลโดยไมใชแบบ ค.๒ มิใชคําส่ังไมอนุญาต ที่ถูกตองตามกฎหมาย จึงวินิจฉัยใหเพิกถอนหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาวและ ใหดําเนินการออกคําสั่งไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตใหม โดยใชแบบ ค.๒ ใหถูกตองตามกฎกระทรวงตอไป และตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดดําเนินการตามที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดมีคําวินิจฉัยแลว ซึ่งกรณีดังกลาวผูฟองคดีเห็นวา คําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมชอบดวยกฎหมายเพราะเปนการพิจารณานอกเหนือคําอุทธรณ จึงมีประเด็นเพียงขอใหเพิกถอนหนังสือแจงของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และใหมีคําส่ังตออายุใบอนุญาตใหแกผูฟองคดีเทาน้ัน และกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ไมมีผลบังคับยอนหลังกับใบอนุญาตท่ีออกไปแลว จึงขอใหศาลมีคําวินิจฉัยใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดี และใหเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีไดยื่นขอตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารภายหลังที่กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ มีผลใชบังคับ ดังน้ัน การตออายุใบอนุญาตจึงตองพิจารณาตามกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ซึ่งขอ ๖/๑ วรรคสอง๘๔ กําหนดใหการตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารจะกระทําได เม่ือไดมีการกอสรางฐานรากทั้งหมดของอาคารแลวเสร็จ หรือมีการกอสรางอาคารไปแลวเกินรอยละสิบของพื้นที่อาคารที่ไดรับอนุญาต เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวา ผูฟองคดีไดดําเนินการกอสรางอาคารเพียงเจาะเสาเข็มแลวเสร็จเทาน้ัน กรณีไมอาจถือไดวาไดดําเนินการกอสรางฐานรากทั้งหมด ของอาคารเสร็จแลว จึงไมเปนไปตามหลักเกณฑที่จะตออายุใบอนุญาตได ดังน้ัน การท่ีผูถูกฟองคดี

๘๔ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๒๓ หนา ๑๗-๑๘

๗๗

ที่ ๓ มีคําสั่งไมตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารใหผูฟองคดี จึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย และเม่ือขอเท็จจริงรับฟงไดวา การกอสรางอาคารของผูฟองคดีไมเปนไปตามหลักเกณฑที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนด ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ก็ยอมมีอํานาจวินิจฉัยวาผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีอํานาจที่จะไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตกอสรางได รวมทั้ง เม่ือคําส่ังไมอนุญาตดังกลาว ใชแบบคําส่ังไมถูกตองตามที่กฎหมายกําหนด ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีอํานาจเพิกถอนคําส่ัง ที่ไมถูกตองและใหออกคําส่ังใหมไดตามมาตรา ๕๑๘๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว จึงชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๕/๒๕๔๙ และคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๓๓/๒๕๔๙ และที่ อ.๒๒๖/๒๕๔๙ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน) (๑.๒.๒) เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารแลวเสร็จจํานวน ๔ หลัง จากจํานวน ๕ หลัง คิดเปนพ้ืนที่ที่มีการกอสรางแลวเสร็จเกินรอยละสิบของพื้นที่อาคาร ทุกหลังตามที่ไดรับอนุญาตรวมกันแลว จึงเปนไปตามขอ ๔๘๖ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ประกอบกับขอ ๖/๑ วรรคสอง๘๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ที่เจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจตออายุใบอนุญาตได การที่เจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่ง ไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดีจึงเปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย ค ดี น้ี ผู ฟ อ ง ค ดี ไ ด รั บ อ นุญ า ต จ า ก ผู ว า ร า ช ก า รกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ใหกอสรางอาคารจํานวน ๕ หลัง และไดรับการตออายุ

๘๕ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๕๑ ใหคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีอํานาจหนาท่ีดังตอไปนี้ (๑) พิจารณาวินิจฉัยอุทธรณคําส่ังของเจาพนักงานทองถ่ินตามพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ ๘๖ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๔ ใบอนุญาตกอสรางอาคารหรือดัดแปลงอาคารที่ไดมีการตออายุไวแลวกอนวันท่ีกฎกระทรวงน้ีใชบังคับ ถาประสงคจะขอตออายุใบอนุญาตอีก ใหดําเนินการตามที่กําหนดในขอ ๖/๑ วรรคสอง วรรคสาม และวรรคส่ี ๘๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๓ หนา ๑๗-๑๘

๗๘

ใบอนุญาตตลอดมา ในการยื่นคําขอตออายุใบอนุญาตครั้งหลังสุดผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบแลวปรากฏวาผูฟองคดีกอสรางอาคารแลวเสร็จจํานวน ๔ หลัง สวนหลังที่ ๕ ยังไมไดกอสรางฐานรากของอาคารซึ่งไมถือวาเปนการกอสรางโครงสรางของอาคารไปแลวเกินรอยละสิบของพ้ืนที่อาคาร ที่ไดรับอนุญาตตามขอ ๖/๑ วรรคสอง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ แกไขเพ่ิมเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ จึงมีคําสั่งไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตตามมาตรา ๓๕๘๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดียื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือพิจารณาจากความสัมพันธในเร่ืองพื้นที่อาคารตามขอ ๒/๑๘๙ และพ้ืนที่อาคารที่ไดรับอนุญาตตามขอ ๖/๑๙๐ ประกอบกับหลักการและเหตุผลในการประกาศใชกฎกระทรวงฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ซึ่งแกไขเพ่ิมเติมกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ซึ่งมีเจตนารมณที่มุงประสงคจะผอนผันใหเจาของอาคาร ที่ขาดตออายุใบอนุญาตหรือประสบปญหาทางเศรษฐกิจสามารถขออนุญาตตอเจาพนักงานทองถิ่นเพ่ือดําเนินการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารตอไปจนเสร็จหรือจนสามารถใชงานไดอยางปลอดภัยแลว

๘๘ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓๕ ใบอนุญาตท่ีออกตามมาตรา ๒๑ หรือมาตรา ๒๒ ใหใชไดตามระยะเวลาที่กําหนดไวในใบอนุญาต ถาผูไดรับใบอนุญาตประสงคจะขอตออายุใบอนุญาตจะตองย่ืนคําขอกอนใบอนุญาตส้ินอายุ และเมื่อไดยื่นคําขอดังกลาวแลว ใหดําเนินการตอไปไดจนกวาเจาพนักงานทองถ่ินจะส่ังไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตนั้น ๘๙ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ใหเพ่ิมความตอไปนี้เปนขอ ๒/๑ แหงกฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ “ขอ ๒/๑ ในการออกใบอนุญาตตามขอ ๒ ถาเปนกรณีท่ีเปนการอนุญาตใหกอสรางอาคารหรือดัดแปลงอาคาร ใหเจาพนักงานทองถ่ินกําหนดอายุใบอนุญาตตามขนาดของพ้ืนท่ีอาคารสวนที่จะทําการกอสรางดัดแปลง ดังนี้ (๑) พ้ืนท่ีของอาคารขนาดนอยกวา ๑๐,๐๐๐ ตารางเมตร ใหกําหนดอายุใบอนุญาตหนึ่งป (๒) พ้ืนท่ีของอาคารขนาดตั้งแต ๑๐,๐๐๐ ตารางเมตร แตไมถึง ๑๐๐,๐๐๐ ตารางเมตร ใหกําหนดอายุใบอนุญาตสองป (๓) พ้ืนท่ีของอาคารขนาดตั้งแต ๑๐๐,๐๐๐ ตารางเมตรขึ้นไป ใหกําหนดอายุใบอนุญาตสามป” ๙๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๓ หนา ๑๗-๑๘

๗๙

พ้ืนที่อาคารที่ไดรับอนุญาตตามขอ ๖/๑ วรรคสอง ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาว สําหรับกรณีที่ เปนการไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคารหลายหลังโดยมีใบอนุญาตเพียงฉบับเดียวยอมหมายถึงพ้ืนที่อาคารทุกหลังตามที่ไดรับอนุญาตรวมกัน เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวาในขณะที่ผูฟองคดียื่นคําขอตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารเปนเวลาภายหลังจากที่มีการบังคับใชกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ซึ่งแกไขเพ่ิมเติมกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงตองพิจารณาตามขอ ๔๙๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ประกอบกับขอ ๖/๑ วรรคสอง๙๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ดังกลาว เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารแลวเสร็จจํานวน ๔ หลัง คิดเปนพ้ืนที่ที่มีการกอสรางแลวเสร็จเกินรอยละสิบของพื้นที่อาคารทุกหลังตามที่ไดรับอนุญาตรวมกันแลว จึงเปนไปตามหลักเกณฑที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จะตออายุใบอนุญาตได การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดีจึงเปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมาย เม่ือคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมชอบดวยกฎหมายแลว การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ อาศัยอํานาจตามมาตรา ๕๑ วรรคหนึ่ง (๑)๙๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ วินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดีโดยอาศัยขอเท็จจริงและเหตุผลประกอบการวินิจฉัยในทํานองเดียวกันกับผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงเปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมายเชนเดียวกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๐๑/๒๕๕๐) ความเห็นแยง ตุลาการศาลปกครองสูงสุดเสียงขางนอยเห็นวา การตีความวาพ้ืนที่อาคารที่ไดรับอนุญาตหมายถึงพ้ืนที่ของอาคารทั้งหมดจะทําใหเกิดชองโหวในการบังคับใชกฎหมายและกอใหเกิดความลักลั่นในการบังคับใชกฎหมาย โดยหากตีความวาพ้ืนที่ของอาคารที่ไดรับอนุญาตหมายถึงพ้ืนที่ของอาคารแตละหลัง นาจะเปนการตีความที่ถูกตองและเปนธรรมกวา คดีนี้ขอเท็จจริงฟงไดวาผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตมาแลวครั้งละ ๑ ป รวม ๔ คร้ัง โดยหลังจากการตออายุใบอนุญาตครั้งที่ ๔ เม่ือวันที่ ๒๕ กรกฎาคม ๒๕๔๔ เพียงไมก่ีวันก็ไดมีการออกกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ ออกมาบังคับใชในวันที่ ๒ สิงหาคม ๒๕๔๔ ผูฟองคดีจึงมีเวลาเกือบ ๑ ปที่จะดําเนินการกอสรางโครงสรางของอาคารหลังที่ ๕ ใหไดรอยละสิบของพื้นที่ของอาคารดังกลาว ซึ่งมิไดเปนเรื่องพนวิสัยที่จะดําเนินการเชนน้ันไดหากผูฟองคดีตั้งใจจริงที่จะปฏิบัติตามกฎหมาย สวนผูถูกฟองคดีที่ ๒ เม่ือพิจารณาอุทธรณของผูฟองคดีแลว

๙๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๘๖ หนา ๗๗ ๙๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๓ หนา ๑๗-๑๘ ๙๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๘๕ หนา ๗๗

๘๐

มีความเห็นแตกตางกันจึงหารือไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นวา คําวา พ้ืนที่อาคารที่ไดรับอนุญาตตามขอ ๖/๑ วรรคสอง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๗ (พ.ศ. ๒๕๔๔)ฯ หมายถึง พ้ืนที่อาคารแตละหลัง ที่ไดรับอนุญาต และเม่ือทราบความเห็นดังกลาวแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงวินิจฉัยยกอุทธรณของ ผูฟองคดี เชนนี้ถือเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ พยายามใหความเปนธรรมแกผูฟองคดีแลว แตเปนเรื่องของการตีความกฎหมายจึงไมอาจวินิจฉัยตามอุทธรณของผูฟองคดีได ดังน้ัน คําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ไมอนุญาตใหตออายุใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูฟองคดีและคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่วินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดีจึงเปนการกระทําโดยชอบดวยกฎหมายแลว (๒) การฟองคดีขอใหเพิกถอนคําสั่งระงับการกอสราง หามใช ใหรื้อถอนอาคาร (๒.๑) กรณีการกอสรางอาคารในที่สาธารณประโยชน (๒.๑.๑) การที่เจาพนักงานทองถ่ินออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารโดยอาศัยขอเท็จจริงที่มิไดมีอยูจริงในขณะเวลาออกคําสั่ง เปนการออกคําสั่งโดยไมชอบ ดวยกฎหมาย คดีนี้ผูฟองคดีเปนผู เชาที่ ดินตามหลักฐาน ส.ค. ๑ เลขที่ ๒๖๗ หมูที่ ๒ ตําบลบอผุด อําเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎรธานี จากนาง ป. ไดกอสรางอาคารบนที่ดินดังกลาวเพ่ือใชเปนสถานที่จําหนายอาหาร โดยมิไดขออนุญาตตอนายกเทศมนตรีตําบลเกาะสมุย (ผูถูกฟองคดี) ตอมา เม่ือผูถูกฟองคดีตรวจพบจึงมีคําส่ังแจงไปยังผูฟองคดีซึ่งเปนเจาของอาคารใหทําการร้ือถอนอาคารดังกลาว เน่ืองจากผูฟองคดีไดกอสรางอาคารโดยไมไดรับอนุญาตและเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได เพราะเปนการกอสราง ในที่สาธารณประโยชน โดยบริเวณเดียวกันไดมีการออกหนังสือสําคัญสําหรับที่หลวง (น.ส.ล.) เลขที่ ๕๐๙๔๔ และเม่ือผูฟองคดีอุทธรณ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณไดวินิจฉัยยืนตามคําส่ังของผูถูกฟองคดี ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําของผูถูกฟองคดีเปนไปโดยมิชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากบริเวณดังกลาวเปนที่ดินซ่ึงมีการครอบครองโดยมีหลักฐานสําหรับที่ดินเปน ส.ค. ๑ มิไดเปนที่สาธารณประโยชน ประกอบกับมีผูคัดคานการออก น.ส.ล. ดังกลาว โดยอางวาเปนเจาของ ที่พิพาทและไดนําขอพิพาทไปฟองตอศาล ซึ่งคดีอยูระหวางการพิจารณาของศาลจังหวัด จึงขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว ศาลปกครองสูงสุด

๘๑

วินิจฉัยวา ขอกําหนดในขอ ๒๙๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความ ในพระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ซึ่งกําหนดไวโดยสรุปวา ในการออก น.ส.ล. นั้น หากไมมีผูใดคัดคาน ใหดําเนินการออก น.ส.ล. ตอไป แตหากมีผูคัดคานใหผูคัดคานน้ันไปใชสิทธิทางศาล และใหรอการออก น.ส.ล. เฉพาะสวนที่คัดคานจนกวาจะไดมีคําพิพากษาถึงที่สุดของศาลแสดงวาผูคัดคานไมมีสิทธิในที่ดินน้ันแลว ดังน้ัน เม่ือขอเท็จจริงรับฟงไดวา มีการออก น.ส.ล. เลขที่ ๕๐๙๔๔ โดยเวนวางไวมิไดครอบคลุมพ้ืนที่พิพาทที่ผูฟองคดีกอสรางอาคารดวยเหตุที่มีผูคัดคานการออก น.ส.ล. โดยไดนําขอพิพาทเก่ียวกับที่ดินแปลงนี้ฟองคดีตอศาลและอยูระหวางการพิจารณาพิพากษาของศาลจังหวัด กรณีจึงยังไมอาจรับฟงไดเปนที่ยุติวาที่พิพาทมีสถานะในทางกฎหมายเปนที่สาธารณประโยชนหรือไม โดยจะตองรอผลการวินิจฉัยคดีดังกลาวใหเปนที่สุดเสียกอน การที่ผูถูกฟองคดีออกคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารดวยเหตุที่เปนการกอสรางลงใน ที่สาธารณประโยชนจึงเปนการออกคําส่ังโดยอาศัยขอเท็จจริงที่มิไดมีอยูจริงในขณะเวลาที่ออกคําส่ังดังกลาว จึงเปนการออกคําส่ังโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๙/๒๕๔๙)

๙๔ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๒๖ (พ.ศ. ๒๕๑๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติใหใชประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ ขอ ๒ เมื่อไดรับคําขอตามขอ ๑ แลว ใหอธิบดีจัดใหมีการสอบสวนและรังวัดทําแผนท่ีตามวิธีการรังวัดเพ่ือออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน และประกาศการออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงใหประชาชนทราบ มีกําหนดสามสิบวัน โดยปดไวในท่ีเปดเผย ณ สํานักงานที่ดินจังหวัด หรือสํานักงานท่ีดินสาขาหนึ่งฉบับ ณ ท่ีวาการอําเภอหรือกิ่งอําเภอทองท่ี หรือท่ีทําการเขตหน่ึงฉบับ ท่ีทําการกํานันหนึ่งฉบับ และในบริเวณท่ีดินนั้นหนึ่งฉบับ ในเขตเทศบาลใหปดไว ณ สํานักงานเทศบาลอีกหนึ่งฉบับ ในประกาศดังกลาวใหมีแผนที่แสดงแนวเขตที่ดินท่ีจะออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงและกําหนดระยะเวลาท่ีผูมีสวนไดเสียจะคัดคานไวดวย ซึ่งตองไมนอยกวาสามสิบวันนับแตวันประกาศ ถาไมมีผูคัดคานใหดําเนินการออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงตอไป ถามีผูคัดคานใหอธิบดีรอการออกหนังสือสําคัญสําหรับท่ีหลวงไวจนกวาจะไดมีคําพิพากษาถึงท่ีสุดของศาลแสดงวาผูคัดคาน ไมมีสิทธิในท่ีดินนั้น

๘๒

(๒.๑.๒) การปลูกสรางอาคารในที่สาธารณะโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นภายหลังจากพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ใชบังคับแลว เปนการฝาฝนมาตรา ๔๐๙๕ และไมอาจแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได เจาพนักงานทองถ่ินจึงมีอํานาจออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารไดตามมาตรา ๔๒๙๖ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้ผูฟองคดีทั้งหาปลูกสรางอาคารรุกล้ําที่สาธารณะบริเวณชายทะเล ซึ่งอาคารของผูฟองคดีมีหมายเลขประจําบานตามพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔ แลว ตอมา มีผูรองเรียนตอเจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) วาบานของผูฟ องคดีทั้ งห าปลูกสร างอาคารรุกล้ํ าที่ สาธารณะชายทะเลและไม ได รับอนุญาต ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหรื้อถอนอาคารตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวภายในระยะเวลาที่กําหนด เนื่องจากปลูกสรางอาคารโดยไมไดรับอนุญาตและเปนการปลูกสรางในที่สาธารณะอันเปนการกระทําที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลง ใหถูกตองได ผูฟองคดีทั้งหาจึงอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลเมืองพัทยาและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ผูมีอํานาจพิจารณาอุทธรณพิจารณาแลวมีมติวา คําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ชอบดวยกฎหมายแลว แตผูฟองคดีทั้งหาเห็นวาคําส่ังดังกลาวไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากผูฟองคดีทั้งหาไดเขาอยูอาศัยในที่พิพาทมากอนการใชบังคับพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และกอนหนา ที่ จะ มีการ จัดตั้ ง เ มืองพัทยา บานของผูฟองคดี จึงไมต องดวยกรณีที่ จะ ร้ือถอนอาคาร ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีอาคารของผูฟองคดีทั้งหาไมมีพยานหลักฐานที่สามารถพิสูจนไดวาอาคารพิพาทปลูกสรางกอนที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีผลใชบังคับในบริเวณที่พิพาท จึงตองถือวาอาคารดังกลาวของผูฟองคดีทั้งหาปลูกสรางหลังจากพระราชบัญญัติดังกลาวใชบังคับโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นและไดปลูกสราง ในที่สาธารณะอันเปนกรณีการกอสรางอาคารฝาฝนมาตรา ๔๐ และเปนกรณีที่ไมอาจแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองไดตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว คําสั่งของผูถูกฟองคดี ที่ ๑ ที่สั่งใหผูฟองคดีทั้งหารื้อถอนอาคารและคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่วินิจฉัยยืน

๙๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๙๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๘๓

ตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๕ – ๓๗๙/๒๕๔๙ และคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๘/๒๕๔๙ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน) (๒.๑.๓) เม่ือพยานหลักฐานที่แสวงหามาไดไมอาจรับฟงไดวาที่ดินที่กอสรางอาคารพิพาทเปนที่สาธารณประโยชน คําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นที่สั่งให ผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาทเนื่องจากกอสรางอาคารบุกรุกที่สาธารณประโยชนจึงเปนคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมาย คดีนี้ผูฟองคดีครอบครองที่ดินพิพาทมาตั้งแตป พ.ศ. ๒๔๘๐ ในวันที่ ๕ มีนาคม ๒๔๙๗ ผูฟองคดีทําหนังสือยินยอมใหตัดถนนผานที่ดินพิพาทบางสวนดานทิศตะวันตกยาวตลอดจากทิศเหนือไปทิศใตขนานกับซอยสายใน ตอมา เม่ือวันที่ ๒๔ พฤษภาคม ๒๔๙๘ ผูฟองคดีแจงการครอบครองที่ดินดังกลาวตาม ส.ค.๑ โดยแจงขางเคียง ดานทิศตะวันตกจดซอยสายใน จากน้ันประมาณป พ.ศ. ๒๕๐๐ ผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาท ไปตามความยาวของถนนเพื่อใหเชาขายของที่ระลึก ภายหลังมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบ การปกครองสวนทองถิ่นเปนเมืองพัทยา มีการขยายถนนดังกลาวและเรียกวาถนนพัทยาสาย ๒ และตอมา ในป พ.ศ. ๒๕๔๔ มีหนังสือรองเรียนตอนายกเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) วาผูฟองคดีบุกรุกที่ดินสาธารณประโยชน สํานักงานการชางเมืองพัทยารายงานวา ผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทรุกล้ําทางสาธารณประโยชนโดยตรวจสอบเทียบเคียงกับรูปแผนที่การรังวัดสอบเขตที่ดิน ตามโฉนดที่ดินของนาง บ. ซึ่งมีการแกไขขางเคียงดานทิศใตเดิมติดถนนสาธารณประโยชน เปนถนนพัทยาสาย ๒ ตามคํารับรองของผูแทนของนายอําเภอบางละมุง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาทท่ีบุกรุกที่สาธารณะออกทั้งหมด เน่ืองจากเจาของอาคารไมไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น และการกระทําน้ันไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามกฎหมายโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ ยืนยันคําส่ังดังกลาว ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ที่ดินตามโฉนดที่ดินของนาง บ. ออกเม่ือป พ.ศ. ๒๕๑๒ ไมปรากฏวามีดานใดจดถนนพัทยาสาย ๒ แตดานทิศตะวันออกจดทางสาธารณประโยชนซึ่งนาจะเปนซอยสายใน แสดงวาในขณะ ออกโฉนดท่ีดินดังกลาวยังคงมีซอยสายในอยู และอาคารพิพาทกอสรางในที่ดินพิพาทมาตั้งแตป

๘๔

พ.ศ. ๒๕๐๐ ซึ่งเปนการกอสรางมากอนการออกโฉนดที่ดินดังกลาว กรณีจึงมีเหตุนาเชื่อวาภายหลังกอสรางอาคารพิพาทแลวซอยสายในยังคงมีอยู อาคารพิพาทจึงไมไดกอสรางทับซอยสายในดังที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ กลาวอาง ประกอบกับกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ อางวา อาคารพิพาทอยูติดกับที่ดินดังกลาวของนาง บ. จึงตองฟงวาอาคารพิพาทปลูกทับซอยสายในนั้นมีขอพิรุธไมควรแกการรับฟงหลายประการ กลาวคือ การรังวัดสอบเขตที่ดินของนาง บ. ที่เอาแผนที่มาเปนพยานหลักฐานอางวาอาคารพิพาทรุกที่สาธารณะไมปรากฏวาไดแจงใหผูฟองคดีในฐานะเจาของที่ดินขางเคียงไประวังแนวเขต แสดงวาหลักฐานตามสารบบที่ดินของนาง บ. ไมไดติดกับอาคารพิพาท อีกประการหนึ่ง แนวเขตที่ดินของนาง บ. ตามแผนที่สอบเขตที่ดินอางวาทิศตะวันออกจดถนนพัทยาสาย ๒ ก็ผิดจากความเปนจริง หลักฐานแผนที่จากการรังวัดสอบเขตที่ดินของนาง บ. จึงไมมีน้ําหนักพอฟงไดวา เปนแนวเขตที่ดินที่ถูกตอง ประกอบกับผูรับมอบอํานาจจากผูถูกฟองคดีที่ ๓ รับวาจากการ ดูสถานที่เกิดเหตุยังไมสามารถระบุไดวาอาคารพิพาทสรางรุกล้ําที่สาธารณะหรือไม คงมีแตแผนที่สอบเขตที่ดินของนาง บ. ที่มีการขอรังวัดและในที่สุดไดยกเลิกไปแลวเทาน้ันที่ระบุวาอาคารพิพาทนาจะตั้งอยูบนถนนสาธารณประโยชน นอกจากนี้ อาคารพิพาทกอสรางมาหลายสิบปแลว และมีเอกชนเชาที่ดินที่กอสรางอาคารพิพาทบางสวนจากผูฟองคดีเพ่ือใชเปนทางเขาออกสูถนนพัทยาสาย ๒ พยานหลักฐานดังกลาวที่แสวงหามาไดไมอาจรับฟงไดวาที่ดินที่กอสรางอาคารพิพาท เปนที่สาธารณประโยชน ดังน้ัน คําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ที่สั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาทเน่ืองจากกอสรางอาคารบุกรุกที่สาธารณประโยชน จึงเปนคํา ส่ังที่ ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๓/๒๕๕๐) (๒.๑.๔) การปลูกสรางอาคารในที่ดินสาธารณะจะตองไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถ่ินกอน โดยผูกอสรางตองนําหลักฐานการอนุญาตใหกอสรางในที่ดินจากหนวยงานของรัฐที่ดูแลหรือเก่ียวของมาแสดงประกอบการขออนุญาต หากบุคคลนั้นไมสามารถนําสงหลักฐานดังกลาวภายในเวลาอันสมควร กรณีจึงจะถือวาการปลูกสรางอาคารพิพาทโดยมิไดรับอนุญาตดังกลาวเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได เจาพนักงานทองถ่ินชอบที่จะมีคําสั่งใหรื้อถอนอาคารดังกลาวตอไป คดีนี้ผูฟองคดีปลูกสรางอาคารพิพาทโดยมิไดขออนุญาตตอเจาพนักงานทองถิ่น (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) เปนเหตุใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งลงวันที่ ๔ กุมภาพันธ ๒๕๔๒ ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารดังกลาวจนกวาจะไดรับใบอนุญาตจาก

๘๕

ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอมา ผูฟองคดียื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคาร (แบบ ข.๑) ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจเอกสารประกอบคําขออนุญาตแลวเห็นวายังไมครบถวน จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๖ มีนาคม ๒๕๔๒ แจงใหผูฟองคดีนําเอกสารสิทธิในการครอบครองที่ดิน หนังสือยินยอมใหกอสรางในที่ดิน และเอกสารอ่ืนอีกจํานวนหนึ่งสงเพ่ิมเติม แตผูฟองคดีไมดําเนินการ จนกระทั่งเม่ือประมาณ เดือนกุมภาพันธ ๒๕๔๔ ผูฟองคดีดําเนินการกอสรางอาคารอีกคร้ังหน่ึง ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังลงวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๔๔ ใหระงับการกอสรางอาคารโดยสิ้นเชิงจนกวาจะไดรับอนุญาต และตอมา ไดมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารทั้งหมดภายใน ๓๕ วัน ผูฟองคดียื่นอุทธรณคําส่ังดังกลาว ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ เห็นวา การออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารดังกลาวเพราะไมสามารถขอรับใบอนุญาตได เ น่ืองจากกอสรางบนที่ ดินสาธารณประโยชนตามมาตรา ๓๙ ตรี (๑)๙๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเปนการออกคําสั่งหลังคําสั่งระงับการกอสรางอันเปนไปตามมาตรา ๔๐ (๓)๙๘ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี แตผูฟองคดีเห็นวาคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และคําวินิจฉัย

๙๗ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒

มาตรา ๓๙ ตรี ในกรณีท่ีเจาพนักงานทองถ่ินตรวจพบในภายหลังวา ผูแจงไดแจงขอมูลหรือ ยื่นเอกสารไวไมถูกตองหรือไมครบถวนตามท่ีระบุไวในมาตรา ๓๙ ทวิ ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจส่ังใหผูแจงมาดําเนินการแกไขใหถูกตองหรือครบถวน ภายในเจ็ดวันนับแตวันท่ีไดรับแจงคําส่ังดังกลาว ภายในหนึ่งรอยยี่สิบวันนับแตวันท่ีไดออกใบรับแจงตามมาตรา ๓๙ ทวิ หรือนับแตวันท่ีเริ่มการกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารตามที่ไดแจงไว แลวแตกรณี ถาเจาพนักงานทองถ่ินไดตรวจพบวาการกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารตามที่ไดแจงไว แผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณของอาคารที่ไดยื่นไวตามมาตรา ๓๙ ทวิ ไมถูกตองตามบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัตินี้ หรือกฎหมายอื่นท่ีเกี่ยวของ ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีหนังสือแจงขอทักทวงใหผูแจงตาม มาตรา ๓๙ ทวิ ทราบโดยเร็ว และใหมีอํานาจดําเนินการตามมาตรา ๔๐ มาตรา ๔๑ มาตรา ๔๒ หรือมาตรา ๔๓ แลวแตกรณี ถาเจาพนักงานทองถิ่นมิไดมีหนังสือแจงขอทักทวงใหผูแจงตามมาตรา ๓๙ ทวิ ทราบภายในกําหนดเวลาตามวรรคสอง ใหถือวาการกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารดังกลาวไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถ่ินแลว เวนแตในกรณีดังตอไปนี้ (๑) การกระทําดังกลาวเปนการรุกลํ้าท่ีสาธารณะ

ฯลฯ ฯลฯ

๙๘

อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๒-๑๓ หนา ๘

๘๖

อุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมชอบดวยกฎหมาย เพราะผูถูกฟองคดีที่ ๑ มิไดดําเนินการ ตามขั้นตอนที่กําหนดไวตามมาตรา ๔๐๙๙ และมาตรา ๔๑๑๐๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ อีกทั้งบริเวณที่ปลูกสรางอาคารพิพาทผูฟองคดีและราษฎรในบริเวณนั้นครอบครองอยูอาศัย มาเปนเวลานานโดยทางราชการเคยเก็บคาเชา จึงไมอาจถือวาผูฟองคดีกอสรางอาคารรุกล้ํา ที่สาธารณะ จึงนําคดีมาฟองขอใหยกเลิกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารดังกลาว และสั่งใหดําเนินการ ตามขั้นตอนเพ่ือออกใบอนุญาตกอสรางใหแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มีวัตถุประสงคสําคัญในดานการควบคุมเก่ียวกับความม่ันคงแข็งแรง ความปลอดภัย การปองกันอัคคีภัย การสาธารณสุข การรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม การผังเมือง การสถาปตยกรรม และการอํานวยความสะดวกแกการจราจร ดังที่ปรากฏในหมายเหตุ ทายพระราชบัญญัติดังกลาว จึงมิไดมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการหามกอสรางอาคารบนที่ ดินสาธารณประโยชนอยางชัดแจง แตเม่ือพิจารณาบทบัญญัติมาตรา ๘๑๐๑ มาตรา ๙๑๐๒ มาตรา ๑๐๘๑๐๓

๙๙ เพ่ิงอาง

๑๐๐

อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๕ หนา ๑๒ ๑๐๑-๑๐๔ ประมวลกฎหมายที่ดิน มาตรา ๘ ฯลฯ ฯลฯ ท่ีดินอันเปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกันหรือใชเพ่ือประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะ หรือเปนท่ีท่ีไดหวงหามหรือสงวนไวตามความตองการของทบวงการเมือง อาจถูกถอนสภาพหรือโอนไปเพื่อใชประโยชนอยางอ่ืน หรือนําไปจัดเพ่ือประชาชนได ในกรณีดังตอไปนี้ (๑) ท่ีดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน ถาทบวงการเมือง รัฐวิสาหกิจหรือเอกชนจัดหาท่ีดินมาใหพลเมืองใชรวมกันแทนแลว การถอนสภาพหรือโอนใหกระทําโดยพระราชบัญญัติ แตถาพลเมืองไดเลิกใชประโยชนในท่ีดินนั้นหรือท่ีดินนั้นไดเปล่ียนสภาพไปจากการเปนท่ีดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน และมิไดตกไปเปนกรรมสิทธิ์ของผูใดตามอํานาจกฎหมายอื่นแลว การถอนสภาพใหกระทําโดยพระราชกฤษฎีกา (๒) ท่ีดินท่ีใชเพ่ือประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะ หรือท่ีดินท่ีไดหวงหามหรือสงวนไวตาม ความตองการของทบวงการเมืองใด ถาทบวงการเมืองนั้นเลิกใชหรือไมตองการหวงหามหรือสงวนตอไป เมื่อไดมีพระราชกฤษฎีกาถอนสภาพแลว คณะรัฐมนตรีจะมอบหมายใหทบวงการเมืองซึ่งมีหนาท่ีเปนผูใชหรือจัดหาประโยชนก็ได แตถาจะโอนตอไปยังเอกชน ใหกระทําโดยพระราชบัญญัติ และถาจะนําไปจัดเพ่ือประชาชนตามประมวลกฎหมายนี้หรือกฎหมายอื่น ใหกระทําโดยพระราชกฤษฎีกา ฯลฯ ฯลฯ (มีตอหนาถัดไป)

๘๗

และมาตรา ๑๐๘ ทวิ๑๐๔ แหงประมวลกฎหมายที่ดิน ประกอบกับขอเท็จจริงที่ปรากฏวาที่ดินที่ปลูกสรางอาคารพิพาทรวมทั้งที่ดินในบริเวณชุมชนเดียวกันมีราษฎรครอบครองปลูกสรางบานพักอาศัย อยูเปนเวลานานแลวโดยทางราชการเคยเก็บคาเชา ทําใหเห็นไดวาการกอสรางอาคารพิพาทของ ผูฟองคดีอาจแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได หากเปนไปตามเงื่อนไขและไดปฏิบัติใหถูกตองตามที่กฎหมายที่ เ ก่ียวของบัญญัติไว ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงตองมีคํา ส่ังตามมาตรา ๔๑๑๐๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ใหผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตเสียกอน สําหรับขอเท็จจริงตามคดีนี้ แมผูถูกฟองคดีที่ ๑ จะมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารจนกวาจะไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น โดยมิไดมีคําสั่งตามมาตรา ๔๑ โดยชัดแจงก็ตาม แตเม่ือผูฟองคดี ยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๐ (๑)๑๐๖ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงไมตองมีคําส่ังใหผูฟองคดี ยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารอีก เม่ือผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารแลว

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๑๐๑ - ๑๐๔ หนา ๘๖) มาตรา ๙ ภายใตบังคับกฎหมายวาดวยการเหมืองแรและการปาไม ท่ีดินของรัฐนั้น ถามิไดมีสิทธิครอบครองหรือมิไดรับอนุญาตจากพนักงานเจาหนาท่ีแลว หามมิใหบุคคลใด (๑) เขาไปยึดถือ ครอบครอง รวมตลอดถึงการกนสรางหรือเผาปา ฯลฯ ฯลฯ มาตรา ๑๐๘ ผูใดฝาฝนมาตรา ๙ อยูกอนวันท่ีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใชบังคับ พนักงานเจาหนาท่ีหรือผูซึ่งไดรับมอบหมายจากพนักงานเจาหนาท่ีมีอํานาจแจงเปนหนังสือใหผูฝาฝนปฏิบัติตามระเบียบท่ีคณะกรรมการกําหนด ถาผูฝาฝนเพิกเฉยหรือไมปฏิบัติใหถูกตองตามระเบียบ ใหพนักงานเจาหนาท่ีมีคําส่ังเปนหนังสือใหผูฝาฝนออกจากท่ีดินและหรือร้ือถอนส่ิงปลูกสรางในท่ีดินนั้นภายในระยะเวลาที่กําหนด ถาไมปฏิบัติตามคําส่ังของพนักงานเจาหนาท่ี ตองระวางโทษจําคุกไมเกินหนึ่งป หรือปรับไมเกนิหาพันบาท หรือท้ังจําท้ังปรับ ฯลฯ ฯลฯ มาตรา ๑๐๘ ทวิ นับต้ังแตวันท่ีประกาศของคณะปฏิวัติฉบับนี้ใชบังคับ ผูใดฝาฝนมาตรา ๙ ตองระวางโทษจําคุกไมเกินหนึ่งป หรือปรับไมเกินหาพันบาท หรือท้ังจําท้ังปรับ ถาความผิดตามวรรคหนึ่งไดกระทําแกท่ีดินซึ่งเปนสาธารณสมบัติของแผนดินท่ีประชาชน ใชรวมกันหรือท่ีใชเพ่ือประโยชนของแผนดินโดยเฉพาะตองระวางโทษจําคุกไมเกินสามป หรือปรับไมเกิน หนึ่งหมื่นบาท หรือท้ังจําท้ังปรับ ฯลฯ ฯลฯ ๑๐๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๑๐๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๘๘

ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจเอกสารประกอบคําขออนุญาตแลวแจงใหผูฟองคดีนําเอกสารที่ขาดอยู สงใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๑ ซึ่งเอกสารที่สําคัญคือเอกสารสิทธิในการครอบครองที่ดินและหนังสือยินยอมใหกอสรางในที่ดิน และโดยที่ผูฟองคดีรูอยูแลววาอาคารที่ผูฟองคดีกอสรางตั้งอยูบนที่ดิน ที่เปนที่สาธารณประโยชนซึ่งผูฟองคดีไมสามารถมีเอกสารสิทธิในการครอบครองที่ดินได ผูฟองคดีจึงตองไปขออนุญาตจากหนวยงานของรัฐที่ดูแลหรือเก่ียวของเพ่ือนําหลักฐานมาแสดงตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ แตผูฟองคดีไมไดดําเนินการ และดําเนินการกอสรางอีกเม่ือประมาณเดือนกุมภาพันธ ๒๕๔๔ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังลงวันที่ ๒ มีนาคม ๒๕๔๔ ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร โดยส้ินเชิงจนกวาจะไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ดังน้ี คําส่ังดังกลาวเปนเพียงการยืนยันคําส่ังระงับการกอสรางของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ลงวันที่ ๔ กุมภาพันธ ๒๕๔๒ เทาน้ัน ไมไดมีผล เปนการยกเลิกหรือเพิกถอนคําส่ังลงวันที่ ๔ กุมภาพันธ ๒๕๔๒ อันจะทําใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตองมีคําสั่งตามมาตรา ๔๑ เสียกอนจึงจะมีคําสั่งตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเม่ือผูฟองคดีไมสามารถจัดสงเอกสารตามที่ระบุไวในแบบ ข.๑ ใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๑ จนกระทั่งระยะเวลาลวงเลยไปประมาณ ๒ ป กรณีจึงตองถือวาการกอสรางอาคารพิพาทของผูฟองคดี ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองโดยการยื่นคําขอรับใบอนุญาตตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ได ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีอํานาจ สั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารทั้งหมดไดภายในระยะเวลาที่กําหนดแตตองไมนอยกวา ๓๐ วัน ตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว การออกคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารทั้งหมดภายใน ๓๕ วัน จึงชอบดวยขั้นตอนในการใชอํานาจตามกฎหมายแลว และแมคําสั่งดังกลาวจะมิไดระบุเหตุผลวาการกอสรางอาคารพิพาทโดยมิไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นของผูฟองคดีเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองโดยการยื่นคําขอรับใบอนุญาตไดก็ตาม แตก็ไดระบุวาเปนการออกคําสั่งโดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยถูกตองแลว กรณีจึงเปนเพียงขอบกพรองในการออกคําส่ังที่ยังไมถึงขนาดที่จะทําใหคําส่ังดังกลาวเปนคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๗๗/๒๕๕๑) (๒.๒) กรณีการกอสราง ดัดแปลงอาคารโดยไมไดรับอนุญาต (๒.๒.๑) เจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจออกคําส่ังระงับการดัดแปลงอาคารไดแมการดัดแปลงอาคารพิพาทจะแลวเสร็จกอนมีคําสั่ง

๘๙

เม่ืออาคารที่ดัดแปลงน้ันใชเพ่ือประกอบกิจการพาณิชยกรรมจึงไมมีลักษณะเปนอาคารชั่วคราวเพ่ือใชประโยชนในการกอสรางอาคารถาวร หรืออาคารเพื่อใชประโยชนชั่วคราวที่มีกําหนดเวลาการรื้อถอนตามมาตรา ๗ (๗)๑๐๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แมเจาพนักงานทองถ่ินจะมิไดปดประกาศการหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารพิพาทตามกฎหมายก็หามีผลทําใหคําสั่งหามใชดังกลาวเสียไปไม คดีนี้ผูฟองคดีไดดัดแปลงอาคารไมบางสวนเปนอาคารคอนกรีตเสริมเหล็กโดยไมไดรับอนุญาตจากผูอํานวยการเขตพระนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาเปนอาคารที่กรมธนารักษฟองขับไลจนกระท่ังศาลมีคําพิพากษาใหรื้อถอนแลว แตอยูระหวางรอการร้ือถอนจากเจาพนักงานบังคับคดี และการที่ผูฟองคดีดัดแปลงอาคารดังกลาวก็เพ่ือใชประโยชนชั่วคราว จึงไดรับการยกเวนผอนผัน หรือกําหนดเง่ือนไขในการปฏิบัติตามมาตรา ๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการดัดแปลงอาคาร หามใชหรือเขาไปในสวนใดๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคาร และใหดําเนินการแกไขและ ยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับคําสั่งดังกลาว เนื่องจากคําสั่งระงับการดัดแปลงอาคารเปนการออกคําส่ังหลังจากที่ผูฟองคดีไดดัดแปลงอาคารเสร็จแลว สวนคําส่ัง หามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารก็มิไดจัดใหมีการหามนั้นในที่เปดเผยบริเวณอาคารที่ดัดแปลง อีกทั้งคําส่ังดังกลาวไมไดทําตามรูปแบบที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กําหนด ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีอํานาจที่จะออกคําส่ังใหผูฟองคดีในฐานะเจาของอาคารระงับ การดัดแปลงอาคารดังกลาวได แมอาคารดังกลาวไดดัดแปลงเสร็จสิ้นกอนที่จะมีคําสั่ง อาคารของ

๑๐๗ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๗ ใหรัฐมนตรีมีอํานาจออกกฎกระทรวงยกเวน ผอนผัน หรือกําหนดเง่ือนไขในการปฏิบัติตามพระราชบัญญัตินี้ไมวาท้ังหมดหรือบางสวนเกี่ยวกับอาคาร ดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๗) อาคารชั่วคราวเพื่อใชประโยชนในการกอสรางอาคารถาวรหรืออาคารเพ่ือใชประโยชนเปนการชั่วคราว ท่ีมีกําหนดเวลาการรื้อถอน ฯลฯ ฯลฯ

๙๐

ผูฟองคดีที่มีการดัดแปลงใชสําหรับประกอบกิจการรานอาหารและใหคนพักอาศัยรายวันอันเปนการใชอาคารเพ่ือกิจการพาณิชยกรรม จึงไมมีลักษณะเปนอาคารชั่วคราวเพื่อใชประโยชนในการกอสรางอาคารถาวร หรืออาคารเพ่ือใชประโยชนเปนการชั่วคราวที่มีกําหนดเวลาการร้ือถอน ตามมาตรา ๗ (๗) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตามที่ผูฟองคดีกลาวอาง การดัดแปลงอาคารของผูฟองคดีจึงไมไดรับการยกเวนหรือผอนผันไมตองขออนุญาตตามมาตรา ๒๑๑๐๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ สําหรับเร่ืองรูปแบบของคําสั่งน้ัน เห็นวา คําสั่งดังกลาวมีขอความอันเปนเหตุผลในการออกคําสั่งไวครบถวนไมวาจะเปนขอเท็จจริงอันเปนสาระสําคัญ ขอกฎหมาย ที่อางอิง ขอสนับสนุนในการใชดุลพินิจ ซึ่งถือวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการตามมาตรา ๓๔๑๐๙ มาตรา ๓๖๑๑๐ และมาตรา ๓๗๑๑๑ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ครบถวนแลว สวนการที่ไมมีการจัดใหมีเครื่องหมายแสดงการหามเขาใชอาคารดังกลาวในบริเวณอาคารนั้น เห็นวา มิไดมีผลทําใหคําส่ังดังกลาวเสียไปแตอยางใด ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีมีคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการดัดแปลงอาคาร หามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารและใหดําเนินการยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร จึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๖/๒๕๔๙) (๒.๒.๒) เม่ือเจาพนักงานทองถิ่นตรวจพบอาคารที่ปลูกสรางโดยไมไดรับอนุญาตยอมมีอํานาจสั่งหามเจาของอาคารใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคาร

๑๐๘ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๐๙-๑๑๑ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๔ คําส่ังทางปกครองอาจทําเปนหนังสือหรือวาจาหรือโดยการส่ือความหมายในรูปแบบอื่นก็ได แตตองมีขอความหรือความหมายที่ชัดเจนเพียงพอท่ีจะเขาใจได มาตรา ๓๖ คําส่ังทางปกครองที่ทําเปนหนังสืออยางนอยตองระบุ วันเดือนและปท่ีทําคําส่ัง ชื่อและตําแหนงของเจาหนาท่ีผูทําคําส่ัง พรอมท้ังมีลายมือชื่อของเจาหนาท่ีผูทําคําส่ังนั้น มาตรา ๓๗ คําส่ังทางปกครองที่ทําเปนหนังสือและการยืนยันคําส่ังทางปกครองเปนหนังสือตองจัดใหมีเหตุผลไวดวย และเหตุผลนั้นอยางนอยตองประกอบดวย (๑) ขอเท็จจริงอันเปนสาระสําคัญ (๒) ขอกฎหมายที่อางอิง (๓) ขอพิจารณาและขอสนับสนุนในการใชดุลพินิจ ฯลฯ ฯลฯ

๙๑

ดังกลาวได และเม่ือปรากฏวาอาคารพิพาทไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารได เวนแตจะมีการรื้อถอนอาคารทั้งหมดแลวดําเนินการกอสรางใหม เชนน้ีเจาพนักงานทองถิ่นยอมมีอํานาจออกคําสั่งตามมาตรา ๔๒๑๑๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ใหเจาของอาคารหรือผูครอบครอง ผูควบคุมงาน หรือผูดําเนินการร้ือถอนอาคารพิพาทได คดีนี้นายกเทศมนตรีนครอุดรธานี (ผูถูกฟองคดี ) ตรวจสอบพบวา อาคารของผูฟองคดีจํานวน ๑๙ หลังกอสรางโดยไมไดรับอนุญาต จึงมีคําส่ัง หามผูฟองคดีใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารดังกลาว ตอมา ผูถูกฟองคดีตรวจสอบพบวา ผูฟองคดียังคงฝาฝนคําส่ังและพิจารณาเห็นวาสภาพอาคารพิพาทไมม่ันคงแข็งแรงและมีลักษณะ ขัดตอกฎกระทรวงที่ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ หลายฉบับ อันเปนกรณีที่ ไมสามารถแกไขใหถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารได จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาท ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตคณะกรรมการฯ มีมติยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดี หรือใหผูถูกฟองคดีสั่งใหผูฟองคดียื่นคําขออนุญาต หรือดําเนินการแจง ตามมาตรา ๓๙ ทวิ หรือใหแกไขสภาพอาคารพิพาทใหถูกตองตามมาตรา ๔๑๑๑๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาททั้ง ๑๙ หลัง โดยไมไดรับอนุญาตจากผูถูกฟองคดี ดังนั้น การที่ผูถูกฟองคดีอาศัยอํานาจ ตามมาตรา ๔๐ (๒)๑๑๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ออกคําสั่งใหผูฟองคดีในฐานะเจาของอาคารหามใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารพิพาท จึงเปนการดําเนินการตามอํานาจหนาที่และรูปแบบขั้นตอนของกฎหมายแลว สําหรับกรณีของคําส่ังใหรื้อถอนอาคารพิพาทนั้น การที่อาคารดังกลาวมีหองน้ําหองสวมไมถูกตองครบถวน หลังคามุงจาก ไมมีระบบระบายน้ํา ไมมีระบบปองกันอัคคีภัย และไมมีที่จอดรถ เปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีสามารถมีคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขเปลี่ยนแปลง ใหถูกตองไดตามมาตรา ๔๑ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน อยางไรก็ตาม โดยท่ีปรากฏขอเท็จจริงวาอาคารพิพาทไมมีผนังกันไฟและไมเวนที่วางดานหลังอาคารเปนทางเดิน ซึ่งขัดตอขอ ๒๑ วรรคสอง

๑๑๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๑๑๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๑๑๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๙๒

และวรรคสาม๑๑๕ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๕๑๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ อันมีผลใหโครงสรางของอาคารไมมีความม่ันคงแข็งแรง และไมมีความปลอดภัยตอการอยูอาศัยและประกอบอาชีพ ประกอบกับโดยสภาพของ ตัวอาคารเองก็เห็นไดอยางชัดแจงแลววาไมมีความม่ันคงแข็งแรง และมีลักษณะที่อาจกอใหเกิดอันตรายแกผูอยูอาศัย กรณีนี้จึงถือวาเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได เวนแตจะมีการร้ือถอนอาคารทั้งหมดแลวดําเนินการกอสรางใหมใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนด ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีออกคําส่ังตามมาตรา ๔๒๑๑๖ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ใหผูฟองคดี รื้อถอนอาคารพิพาท จึงเปนการใชดุลพินิจที่ชอบดวยกฎหมายและถูกตองตามรูปแบบขั้นตอนของกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒๓/๒๕๔๙) (๒.๒.๓) หอพระท่ีผูฟองคดีปลูกสรางข้ึนเพ่ืออํานวยความสะดวกใหประชาชนทั่วไปไดเขาใชเพื่อสักการะบูชาตนโพธ์ิ มิไดมีลักษณะเปนอาคารโบราณสถาน วัดวาอาราม หรือเปนสิ่งปลูกสรางที่ใชเพ่ือการศาสนา แตมีลักษณะเปนอาคารตามความหมายในมาตรา ๔๑๑๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ การกอสรางหอพระดังกลาวจึงตองขออนุญาตจากเจาพนักงานทองถ่ิน

๑๑๕ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕ (พ.ศ. ๒๕๑๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๒๑ ฯลฯ ฯลฯ หองแถวและตึกแถวซึ่งปลูกสรางติดตอกันเปนแนวยาวใหมีผนังกันไฟหนาไมนอยกวา ๒๐ เซนติเมตร ตั้งแตระดับพ้ืนดินขึ้นไปสูงเหนือหลังคาอาคารไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร ทุกระยะไมเกิน ๕ หอง และในกรณีท่ีหองแถวหรือตึกแถวดังกลาวปลูกสรางในท่ีดินเจาของเดียวกัน ใหเวนระยะหางระหวางหองแถวไมนอยกวา ๔.๐๐ เมตร โดยไมมีส่ิงกีดขวางและปกคลุมทุกระยะไมเกิน ๒๐ หอง อาคารพาณิชย หองแถว ตึกแถว โรงงานอุตสาหกรรม และอาคารสาธารณะ ตองมีท่ีวางเปนทางเดินหลังอาคาร เพ่ือใชติดตอถึงกันโดยกั้นเขตใหปรากฏกวางไมนอยกวา ๒.๐๐ เมตร เวนแตแนวอาคารดานหลังอยูติดตอกับทางสาธารณะ แตถาทางสาธารณะนั้นกวางไมถึง ๔.๐๐ เมตร ตองเวนทางเดินดานหลังอาคารกวาง ๒.๐๐ เมตร จากจุดกึ่งกลางทางสาธารณะน้ัน ฯลฯ ฯลฯ ๑๑๖ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๘ หนา ๑๔ ๑๑๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๗๙ หนา ๗๓

๙๓

คดีนี้ผูฟองคดีกอสรางหอพระโดยไมไดรับอนุญาต ผูอํานวยการเขตคันนายาว (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคาร คําส่ังหามมิใหบุคคลใดใชอาคาร และคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองโดยใหรนแนวอาคารดานหลังหางแนวที่ดินไมนอยกวา ๐.๕๐ เมตร หรือไดรับความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียง อาคารอยูอาศัยตองมีที่วางไมนอยกวา ๓๐ ใน ๑๐๐ สวนของพื้นที่ดิน และใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารภายใน ๓๐ วัน ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังทั้ง ๓ ฉบับดังกลาวซึ่งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานครและในเขตองคการบริหารสวนจังหวัดตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) วินิจฉัยยกอุทธรณกรณีคําส่ังใหระงับการกอสรางอาคารและคําสั่งหามมิใหบุคคลใดใชอาคาร และเพิกถอนคําส่ังใหแกไขและยื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคารและใหออกคําสั่งใหมใหถูกตอง ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขและยื่นคําขออนุญาตใหม แตเม่ือครบกําหนดเวลาแลว ผูฟองคดียังมิไดปฏิบัติตามคําสั่งดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงออกคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาวตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ เห็นวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขและยื่นคําขออนุญาตใหมในระหวางที่ยังไมพนกําหนดระยะเวลาที่ผูฟองคดีมีสิทธิเสนอคดีตอศาล จึงวินิจฉัยใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาวและคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีเห็นวาหอพระไมมีลักษณะเปนอาคารเน่ืองจากกอสรางเปนการชั่วคราวเพื่อใหชาวบานกราบไหวบูชาส่ิงศักด์ิสิทธิ์เทาน้ัน จึงขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีอางวาสรางหอพระดังกลาวขึ้นเพื่ออํานวยความสะดวกใหประชาชนทั่วไปไดเขาใชเพ่ือสักการะบูชาตนโพธิ์ โดยไดจัดสรางในที่ดินที่ผูฟองคดีมีกรรมสิทธิ์ และอาคารพิพาทดังกลาวมิไดมีลักษณะเปนอาคารโบราณสถาน วัดวาอาราม หรือเปนอาคารที่ใชเพ่ือการศาสนา ซึ่งมีกฎหมายควบคุมการกอสรางไวโดยเฉพาะ อาคารพิพาทจึงมีลักษณะเปนอาคารตามมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือผูฟองคดีมิไดยื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคารดังกลาวผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหระงับ การกอสรางอาคารตามมาตรา ๒๑๑๑๘ และมาตรา ๔๐๑๑๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว การท่ี ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณจึงชอบแลว สวนกรณีที่อาคารพิพาทมีระยะหางจากเขตที่ดินขางเคียงไมถึง ๐.๕๐ เมตร และมีผนังเปนอิฐบล็อกมีชองลม จึงไมมีลักษณะทึบโดยตลอดตามขอ ๕๐

๑๑๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๑๙ เพ่ิงอาง

๙๔

วรรคสอง๑๒๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําสั่งใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีแกไขและยื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคาร และใหออกคําสั่งใหมใหถูกตองตามมาตรา ๔๑๑๒๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร จึงชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๓๗/๒๕๔๙) (๒ .๒ .๔ ) การใช อํานาจของเจ าพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ในการออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารหรือคําสั่งหามใชอาคาร อันเปนการใชอํานาจทางปกครองบังคับกับผูที่กระทําการฝาฝนบทบัญญัติแหงกฎหมาย มิใชคําส่ังทางปกครองที่อาจกระทบสิทธิคูกรณีที่จะตองเปดโอกาสใหคูกรณีทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีโอกาสไดโตแยงและแสดงพยานหลักฐานของตนกอนทําคําสั่งตามมาตรา ๓๐ วรรคหน่ึง๑๒๒ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ คดีนี้ผูฟองคดีไดกอสรางเลาไกมีลักษณะเปนไมชั้นเดียวหลังคามุงดวยจาก ตอมา นายกเทศบาลตําบลชมพู (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) เห็นวาเลาไกดังกลาว ไดปลูกสรางในที่ดินที่เปนสาธารณสมบัติของแผนดินสําหรับพลเมืองใชรวมกัน และเปนอาคารที่กอสรางโดยไมไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น อีกทั้ง การกระทําดังกลาวไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารกับมีคําสั่งหามผูฟองคดีไมใหใชอาคารที่ยังไมไดรับใบอนุญาตเพ่ือประกอบกิจการใด ๆ ทั้งส้ิน โดยคําสั่งดังกลาวไดระบุเหตุผลวา ผูฟองคดีไดทําสวนและเลี้ยงไกโดยเจาของอาคารไมไดรับอนุญาต และเนื่องจากอาคารดังกลาวอาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ซึ่งผูฟองคดีไมไดดําเนินการตามคําสั่งและไมไดยื่นหนังสืออุทธรณโตแยงคัดคานคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณจังหวัดลําปาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดพิจารณาคําอุทธรณของเจาของอาคารรายอื่นที่ทําการกอสรางอาคารโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นรวมไปถึงกรณี

๑๒๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒ ๑๒๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๑๒๒ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๐ ในกรณีท่ีคําส่ังทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคูกรณี เจาหนาท่ีตองใหคูกรณีมีโอกาสที่จะไดทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีโอกาสไดโตแยงและแสดงพยานหลักฐานของตน ฯลฯ ฯลฯ

๙๕

ของผูฟองคดีดวย โดยวินิจฉัยวาการส่ังการของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนการปฏิบัติตามอํานาจหนาที่โดยชอบแลว ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับคําสั่งของผูถูกฟองคดีทั้งสอง จึงขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การท่ีเจาหนาที่ผูทําคําสั่งทางปกครองจะตองดําเนินการใหคูกรณีมีโอกาสที่จะไดรับทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีโอกาสไดโตแยงและแสดงพยานหลักฐานของตนกอนที่จะทําคําส่ังตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เปนกรณีที่กําหนดไวเพ่ือใชบังคับสําหรับคําสั่งทางปกครองที่ “อาจกระทบสิทธิ” ของคูกรณี ไมไดหมายถึงคําสั่งทางปกครองทุกประเภท เม่ือขอเท็จจริงตามคดีนี้เปนกรณีที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใชอํานาจทางปกครองบังคับกับผูฟองคดีซึ่งปลูกสรางอาคารโดยฝาฝนบทบัญญัติแหงกฎหมาย เพ่ือใหกระทําการตามที่กฎหมายกําหนดหรือละเวนการกระทําที่เปนการฝาฝนกฎหมายดังกลาว แมวาคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารจะเปนคําส่ังทางปกครองก็ตาม แตคําส่ัง ทางปกครองเชนวาน้ีมิใชคําสั่งทางปกครองที่อาจกระทบถึงสิทธิของผูฟองคดี ซึ่งจะตองอยูภายใตบังคับของมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําส่ังโดยใหเหตุผลดวยวา ผูฟองคดีปลูกสรางอาคารโดยไมไดรับอนุญาตและเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได พรอมทั้งอางบทอาศัยอํานาจในการออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารพิพาท ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เอาไวดวย จึงเปนคําสั่ง ทางปกครองที่ จัดใหมีเหตุผล ซึ่งมีเนื้อหาเขาใจไดเอาไวโดยชอบดวยมาตรา ๓๗๑๒๓ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ แลว คําส่ังดังกลาวของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงชอบดวยกฎหมาย สวนคําส่ังหามใชอาคารพิพาทน้ัน แมจะปรากฏวามีการอางบทกฎหมายและเหตุผลไมถูกตองบาง แตก็เห็นวาหามีผลกระทบตอเนื้อหาสาระของคําสั่งทางปกครองดังกลาวน้ีซึ่งไดอางบทอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๐ วรรคหนึ่ง๑๒๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยถูกตองแลว กรณีจึงเปนเพียงขอบกพรองในการออกคําส่ังที่ยังไมถึงขนาดจะทําใหคําสั่งนี้เปนคําส่ังที่ไมชอบดวยกฎหมาย ดังนั้น คําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร และคําส่ังหามผูฟองคดี ใชอาคาร จึงชอบดวยกฎหมายแลว (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๘/๒๕๔๙)

๑๒๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๐๙-๑๑๑ หนา ๙๐ ๑๒๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๙๖

(๒.๓) กรณีการกอสรางอาคารโดยไมถูกตองตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต (๒.๓.๑) กรณีที่ปรากฏวามีการกอสรางอาคารผิดไปจาก แบบแปลนที่ไดรับอนุญาต เจาพนักงานทองถิ่นยอมมีอํานาจสั่งหามผูฟองคดีใชอาคารพิพาทหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารพิพาท และมีคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขอาคาร ใหถูกตองตามกฎหมายได และการที่เจาพนักงานทองถิ่นเขารวมใหขอเท็จจริงในการพิจารณาอุทธรณโดยมิไดเปนกรรมการลงมติในการพิจารณาอุทธรณ หาเปนเหตุใหการพิจารณาอุทธรณน้ันไมชอบดวยกฎหมายไม คดีนี้นายกองคการบริหารสวนตําบลโพไรหวาน (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ตรวจสอบสภาพอาคาร ค.ส.ล. ๔ ชั้น ของผูฟองคดีที่กอสรางเพ่ือใชเปนหอพักนักศึกษา พบวามีการกอสรางผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต อีกทั้ง ยังเวนระยะหางระหวางผนังอาคารกับแนวเขตที่ดินขางเคียงนอยกวาที่กําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ นอกจากนั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังเห็นวาอาคารพิพาทเปนอาคารประเภทควบคุมการใช ซึ่งตองไดรบัใบรับรองกอนใชอาคาร จึงมีคําส่ังระงับการกอสรางอาคารและคําส่ังระงับใชอาคารพิพาทจนกวา จะไดรับใบรับรอง แตผูฟองคดีไมปฏิบัติตาม ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังระงับการกอสรางอาคารและคําส่ังระงับใชอาคารอีก ๒ คร้ัง ผูฟองคดีไดอุทธรณคําส่ังตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ ในเขตจังหวัดเพชรบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีมติวาอาคารพิพาทมิใชอาคารควบคุมการใช ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดยกเลิกคําสั่งระงับใชอาคารทั้งหมดพรอมทั้งมีคําสั่ง หามใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารพิพาท และคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขอาคารพิพาทใหถูกตอง นอกจากน้ันยังดําเนินคดีอาญาในความผิดดังกลาวกับผูฟองคดีดวย ตอมา ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งหามใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารและคําสั่งใหแกไขอาคารตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีมติยกอุทธรณ ผูฟองคดีจึงขอใหศาลเพิกถอนมติของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําส่ังของ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้งหมด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวา อาคารพิพาท ซึ่งมีความสูงเกิน ๙ เมตร แตไมถึง ๒๓ เมตร กอสรางผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต เน่ืองจากดานหลังอาคารกอสรางเปนระเบียง ทั้งที่ตามแบบแปลนกําหนดใหตองเปนผนังทึบ และมีระยะหางระหวางผนังอาคารกับแนวเขตที่ดินขางเคียงเพียง ๖๐ เซนติเมตร อันเปนการขัดตอขอ ๕๐๑๒๕ ของ

๑๒๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๙๗

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ดังน้ัน การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๑ อาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๐๑๒๖ ประกอบกับมาตรา ๔๑๑๒๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ออกคําสั่งจํานวน ๒ ฉบับ คือ คําสั่งหามผูฟองคดีใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารพิพาททั้งหมด และคําสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขอาคารพิพาทใหถูกตองตามกฎกระทรวงดังกลาว จึงชอบดวยกฎหมายแลว สําหรับกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ เขาใหถอยคําในการประชุมพิจารณาอุทธรณ โดยมิไดใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ เขารวมประชุมในฐานะกรรมการที่มีสิทธิลงมติ ถือเปนการดําเนินการประชุมภายใตขอบอํานาจตามกฎหมายโดยชอบแลว เม่ือวินิจฉัยแลววาคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จํานวน ๒ คําส่ังขางตนเปนคําส่ังที่ชอบดวยกฎหมาย การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีมติใหยกอุทธรณ ของผูฟองคดีจึงชอบดวยกฎหมายดวย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๒๖/๒๕๔๙) (๒.๓.๒) กรณีที่เจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังใหเจาของอาคารซึ่งกอสรางอาคารผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตแกไขสภาพอาคารใหถูกตองและ ยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตามมาตรา ๔๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ซึ่งเจาของอาคารไดดําเนินการแกไขและย่ืนขอรับใบอนุญาต แตมิไดแนบเอกสารหลักฐานตามที่กฎหมายกําหนด กรณีจึงถือไมไดวาไดมีการแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองแลว พนักงานทองถิ่นจึงมีอํานาจออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารในสวนที่ผิดจากแบบไดตามนัยมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน คดีนี้ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๒ ชั้น ๒ หลัง แตผูฟองคดีไดกอสรางอาคารโดยมีขนาดพ้ืนที่ผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต อีกทั้ง ยังกอสรางอาคารชิดแนวเขตที่ดินขางเคียงโดยไมไดรับความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียง เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาลเมืองสกลนคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีระงับ การกอสรางอาคารและยื่นคําขอรับใบอนุญาตใหมใหถูกตอง แตผูฟองคดีไมปฏิบัติตาม ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารในสวนพิพาท ตอมา ผูฟองคดีไดยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร แตขาดการรับรองแบบแปลนจากสถาปนิกตามหลักเกณฑที่กฎหมายกําหนดและหนังสือใหความยินยอมจากเจาของที่ดินขางเคียง ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือแจงใหผูฟองคดี

๑๒๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๒๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒

๙๘

สงเอกสารดังกลาว แตผูฟองคดีไมไดดําเนินการ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารในสวนพิพาท ผูฟองคดีจึงอุทธรณคําส่ังดังกลาว ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ไดมีมติยกอุทธรณ ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองศาลขอใหเพิกถอนคําส่ังรื้อถอนอาคารและคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือปรากฏขอเท็จจริงวา ผูฟองคดีกอสรางตอเติมอาคารผิดไปจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต และเม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขใหถูกตองแตผูฟองคดีไมยอมแกไข ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําสั่งใหรื้อถอนอาคารสวนที่ตอเติมผิดไปจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงเปนคําส่ังที่ชัดเจน ถูกตอง และชอบดวยกฎหมายแลว กรณีที่ผูฟองคดีอางวาไดแกไขแบบแปลนใหมและสงใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ แลวน้ัน เห็นวา เม่ือผูฟองคดียังไมใหสถาปนิกระดับสามัญขึ้นไปรับรองแบบแปลนอาคารที่มีพ้ืนที่รวมกันมากกวา ๑,๐๐๐ ตารางเมตร และยังไมไดจัดสงหนังสือใหความยินยอมใหกอสรางชิดแนวเขตของเจาของที่ดินขางเคียงทุกคน จึงถือไมไดวาผูฟองคดีไดแกไขแบบแปลนถูกตองแลว สวนผนังกออิฐที่กอชิดแนวเขตที่ดินที่ผูฟองคดีอางวาเปนรั้วน้ัน เห็นวา รั้วเปนอาคารชนิดหน่ึงตามนิยามคําวาอาคาร ใน (๒) ของมาตรา ๔๑๒๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และการกอสรางรั้วจะตองไดรับอนุญาตจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๒๑๑๒๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวกอน นอกจากน้ี ตามขอเท็จจริงเปนการกอแทนผนังกออิฐของตัวอาคารตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตโดยไมมีผนังกออิฐของตัวอาคารอีก ที่ผูฟองคดีอางวาเปนรั้วจึงเปนผนังกออิฐซึ่งถือเปนสวนหนึ่งของตัวอาคาร ขอกลาวอางของผูฟองคดีจึงไมอาจรับฟงได (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๕/๒๕๕๑)

๑๒๘ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้ “อาคาร” หมายความวา ตึก บาน เรือน โรง ราน แพ คลังสินคา สํานักงาน และส่ิงท่ีสรางขึ้นอยางอื่น ซึ่งบุคคลอาจเขาอยูหรือเขาใชสอยได และหมายความรวมถึง ฯลฯ ฯลฯ (๒) เขื่อน สะพาน อุโมงค ทางหรือทอระบายน้ํา อูเรือ คานเรือ ทาน้ํา ทาจอดเรือ รั้ว กําแพง หรือประตู ท่ีสรางขึ้นติดตอหรือใกลเคียงกับท่ีสาธารณะหรือส่ิงท่ีสรางขึ้นใหบุคคลท่ัวไปใชสอย ฯลฯ ฯลฯ ๑๒๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๙๙

(๒.๓.๓) เม่ืออาคารพิพาทมีระยะที่ตั้งของอาคารถึงแนวเขตที่ดินผิดไปจากแผนผังบริเวณที่ไดรับอนุญาตเกินรอยละย่ีสิบ ไมเขาขอยกเวนตามขอ (๑)๑๓๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ .ศ . ๒๕๒๘ )ฯ อีกทั้งอาคารดังกลาวตั้งอยูหางจาก คลองสาธารณะนอยกวาที่ขอ ๔๒ วรรคหนึ่ง๑๓๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ กําหนด แมตามสภาพขอเท็จจริงคลองดังกลาวจะตื้นเขินเปนพื้นดินโดยทั่วไปก็ตาม กรณีเปนการฝาฝนมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง๑๓๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เจาพนักงานทองถ่ินจึงมีอํานาจออกคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารพิพาทจนกวาจะไดจัดการ

๑๓๐ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ การกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารใหผิดไปจากแผนผังบริเวณ แบบแปลน และรายการประกอบแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต ตลอดจนวิธีการหรือเง่ือนไขที่เจาพนักงานทองถ่ินกําหนดไวในใบอนุญาต ใหกระทําไดในกรณีดังตอไปนี้ (๑) ไมเปนการเปล่ียนแปลงแผนผังบริเวณ เวนแตระยะท่ีตั้งของอาคารถึงขอบเขตที่ดินหรือขอบเขตท่ีสาธารณะผิดไปจากแผนผังบริเวณท่ีไดรับอนุญาตเกินรอยละยี่สิบ ฯลฯ ฯลฯ ๑๓๑ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๔๒ อาคารท่ีกอสรางหรือดัดแปลงใกลแหลงน้ําสาธารณะ เชน แมน้ํา คู คลอง ลําราง หรือลํากระโดง ถาแหลงน้ําสาธารณะนั้นมีความกวางนอยกวา ๑๐ เมตร ตองรนแนวอาคารใหหางจากเขตแหลงน้ําสาธารณะนั้นไมนอยกวา ๓ เมตร แตถาแหลงน้ําสาธารณะนั้นมีความกวางต้ังแต ๑๐ เมตรขึ้นไป ตองรนแนวอาคารใหหางจากเขตแหลงน้ําสาธารณะนั้นไมนอยกวา ๖ เมตร ฯลฯ ฯลฯ ๑๓๒ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓๑ หามมิใหผูใดจัดใหมีหรือดําเนินการกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารใหผิดไปจากแผนผังบริเวณ แบบแปลน และรายการประกอบแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต ตลอดจนวิธีการหรือเง่ือนไขท่ีเจาพนักงานทองถ่ินกําหนดไวในใบอนุญาต หรือใหผิดไปจากที่ไดแจงไวตามมาตรา ๓๙ ทวิ เวนแต (๑) เจาของอาคารนั้นไดยื่นคําขออนุญาตและไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถ่ินใหทําการแกไขเปล่ียนแปลงได (๒) เจาของอาคารนั้นไดแจงการแกไขเปล่ียนแปลงใหเจาพนักงานทองถ่ินทราบแลว หรือ (๓) การดําเนินการดังกลาวไมขัดตอกฎกระทรวงหรือขอบัญญัติทองถ่ินท่ีเกี่ยวของ หรือเปนกรณีตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ฯลฯ ฯลฯ

๑๐๐

แกไขใหถูกตองตามที่ไดรับอนุญาตตามมาตรา ๔๐ (๑)๑๓๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และมีคําสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามรายการและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงหรือแจงตอเจาพนักงานทองถิ่นและดําเนินการตาม มาตรา ๓๙ ทวิ ได คดีนี้ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคารเชื่อมกับอาคารเดิมเพ่ือใชเปนที่พักอาศัยบนที่ดินของผูฟองคดี ตอมา นายตรวจอาคารไดรายงานการตรวจสภาพการกอสรางอาคารของผูฟองคดีวามีการกอสรางอาคารผิดไปจากแบบแปลน แผนผังที่ไดรับอนุญาต และมีกรณีขัดตอขอ ๔๒ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ .ศ . ๒๕๔๓)ฯ และขอ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ผูอํานวยการเขตบางกอกนอย (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๐ (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และมีคําสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามรายการและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารภายในเวลาที่กําหนด ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาว คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) พิจารณาแลวมีคําวินิจฉัยใหยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีเห็นวาที่ดินที่กอสรางอาคารของผูฟองคดีไมมีสวนหน่ึงสวนใดติดทางสาธารณะ บริเวณที่ปลูกสรางอาคารไมมีทางสาธารณะหรือแมน้ําลําคลอง อาคารท่ีกอสรางเพิ่มเติมปรากฏเลขที่บานชัดเจน อยูแลว และกอนที่จะไดรับใบอนุญาตใหกอสรางอาคาร เจาหนาที่ก็ไดทําการตรวจสภาพจนออกใบอนุญาตใหแกผูฟองคดีแลว ผูถูกฟองคดีจึงไมอาจออกคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารและคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขได จึงขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ทั้ง ๒ ฉบับ กับอนุญาตใหผูฟองคดีกอสรางอาคารตามใบอนุญาตจนเสร็จ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทผิดไปจากแผนผังบริเวณที่ไดรับอนุญาต นั้น เห็นวา ตามแผนผังบริเวณที่ผูฟองคดีไดรับอนุญาตใหกอสรางมีลักษณะเปนรูปสี่เหลี่ยมผืนผาในแนวนอน เชื่อมกับอาคารหลังเดิมทางดานทิศตะวันออก ตั้งอยูหางจากเขตที่ดินดานทิศตะวันออก ๑๕ เมตร แตจากแผนผังบริเวณประกอบรายงานการตรวจสภาพอาคารของเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ปรากฏวาผังอาคารพิพาทมีลักษณะเปนรูปสี่เหลี่ยมผืนผาในแนวตั้ง เชื่อมกับอาคารหลังเดิมทางดานทิศใต ตั้งอยูหางจากเขตที่ดินดานทิศตะวันออก ๑ เมตร สวนผูฟองคดีกลาวอางแตเพียงวาไมไดกอสรางอาคารผิดไปจากแผนผังหรือแบบแปลนท่ีไดรับอนุญาตโดยมิไดแสดงพยานหลักฐานใด ๆ และมิได

๑๓๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๐๑

โตแยงวาแผนผังบริเวณประกอบรายงานของเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาวไมถูกตอง กรณีจึงตองฟงวาผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทตามแผนผังบริเวณประกอบรายงานของเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดังกลาวจริง เม่ือปรากฏวาอาคารพิพาทมีระยะที่ตั้งของอาคารถึงขอบเขตที่ดินผิดไปจากแผนผังบริเวณที่ไดรับอนุญาตเกินรอยละยี่สิบ ไมไดรับการยกเวนตามขอ (๑) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ การกอสรางอาคารพิพาทของผูฟองคดีจึงเปนการฝาฝนมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ สวนกรณีผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทหางจากเขตคลองมะนาวนอยกวา ๓ เมตร นั้น เห็นวา โฉนดที่ดินของผูฟองคดีไมไดระบุชัดเจนวามีเขตที่ดินติดตอกับคลองสาธารณประโยชนหรือไม แตโฉนดที่ดินซึ่งตั้งอยูดานทิศใตและทิศเหนือของโฉนดที่ดินของผูฟองคดีระบุวาดานทิศตะวันออกจดคลองมะนาว นอกจากนั้น โฉนดที่ดินซึ่งอยูอีกดานหน่ึงของฝงคลองมะนาวก็ระบุวาดานทิศตะวันตกจดคลองมะนาวเชนกัน ซึ่งสอดคลองกับระวางแผนที่ รูปที่ดินที่ผูถูกฟองคดียื่นตอศาลปกครองชั้นตน ประกอบกับผูฟองคดีลงลายมือชื่อรับทราบในการบันทึกปกเขตเพื่อลงในแผนที่สังเขปไวในสมุดปกเขตแขวงอรุณอัมรินทรในขณะที่ยื่นคําขออนุญาตกอสรางอาคาร วาดานทิศตะวันออกของที่ดินของผูฟองคดีติดคลองมะนาว ซึ่งมีความกวางประมาณ ๓ ถึง ๔.๕๐ เมตร กําหนดอาคารพิพาทหางเขตคลองมะนาวเปนระยะ ๑๕ เมตร โดยผูฟองคดีมิไดโตแยงคัดคานความถูกตองของเอกสารดังกลาว จึงรับฟงไดวาที่ดินของผูฟองคดีดานทิศตะวันออกติดกับคลองมะนาว แมในปจจุบันคลองมะนาวจะไมมีสภาพของความเปนคลองเพราะตื้นเขิน เปนพื้นดินโดยทั่วไปก็ตาม แตเม่ือยังไมมีการยกเลิกหรือเพิกถอนสภาพความเปนคลองสาธารณะ จึงตองถือวาคลองมะนาวยังคงมีสภาพเปนคลองสาธารณะอยูเชนเดิม เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทหางจากเขตที่ดินดานที่ติดกับคลองมะนาวประมาณ ๑ เมตร จึงถือไดวาผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทหางจากเขตแหลงนํ้าสาธารณะนอยกวา ๓ เมตร และเมื่อคลองมะนาวมีความกวางนอยกวา ๑๐ เมตร การกอสรางอาคารพิพาทของผูฟองคดีดังกลาวจึงขัดตอขอ ๔๒ วรรคหน่ึง ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ อันเปนการฝาฝนมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือผูฟองคดีกอสรางอาคารพิพาทผิดไปจากแผนผังบริเวณที่ไดรับอนุญาตซ่ึงเปนกรณีที่สามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีระงับการกอสรางอาคารพิพาทจนกวาจะไดจัดการแกไขใหถูกตองตามที่ไดรับอนุญาตตามมาตรา ๔๐ (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และออกคําสั่งใหผูฟองคดี

๑๐๒

ดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามรายการและยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงหรือแจงตอเจาพนักงานทองถิ่นและดําเนินการตามมาตรา ๓๙ ทวิ และการที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัย ยกอุทธรณของผูฟองคดีจึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๒๙/๒๕๕๑) (๒.๔) กรณีการกอสรางหรือดัดแปลงอาคารที่มีสภาพที่อาจเปนอันตรายตอประชาชน อาคารที่มีการทรุดตัวอยูตลอดเวลาทําใหโครงสรางของอาคารเกิดการแตกราว ถือไดวามีสภาพที่อาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ซึ่งเจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจออกคําสั่งใหแกไขอาคารได หากไมมีการแกไขตามคําสั่ง เจาพนักงานทองถ่ินยอมมีอํานาจออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารดังกลาวไดตามมาตรา ๔๖ วรรคสอง๑๓๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ คดีนี้ผูอํานวยการเขตบางนา (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ไดตรวจสอบอาคารเลขที่ ๓๑/๒๖ และเลขที่ ๓๑/๒๗ ซึ่งเกิดการทรุดตัวทําใหเสา คาน และผนังของอาคารแตกราว และเปนเหตุใหอาคารขางเคียงอีก ๔ คูหา ทรุดตัวไปดวย จึงไดมีคําส่ังใหผูฟองคดีซึ่งเปนเจาของอาคารเลขที่ ๓๑/๒๗ แกไขอาคาร รวมทั้งมีประกาศหามเขาและใชอาคารดังกลาว โดยกรณีดังกลาวผูฟองคดีมิไดอุทธรณคําสั่งแตไดมีหนังสือขอขยายระยะเวลาแกไขอาคาร ซึ่งภายหลังผูฟองคดีก็มิไดดําเนินการแกไขอาคารแตประการใด ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงไดมีคําส่ังอีกครั้งแจงใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขอาคารใหแลวเสร็จภายใน ๑๕ วัน นับแตวันที่ไดรับหนังสือ แตผูฟองคดีก็ยังคง

๑๓๔ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๔๖ ในกรณี ท่ีอาคารซึ่งกอสราง ดัดแปลง หรือเคล่ือนยายโดยไดรับอนุญาตตามพระราชบัญญัตินี้ หรือไดกอสราง ดัดแปลง หรือเคล่ือนยายกอนวันท่ีพระราชบัญญัตินี้ใชบังคับ มีสภาพหรือมีการใชท่ีอาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน หรืออาจไมปลอดภัยจากอัคคีภัยหรือกอใหเกิด เหตุรําคาญหรือกระทบกระเทือนตอการรักษาคุณภาพส่ิงแวดลอม ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจส่ังใหดําเนินการแกไขตามหลักเกณฑ วิธีการ และเง่ือนไขท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ในกรณีท่ีไมมีการปฏิบัติตามคําส่ังของเจาพนักงานทองถ่ินตามวรรคหนึ่ง และถาอาคารนั้นอาจเปนภยันตรายอยางรายแรงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจส่ังใหรื้อถอนอาคารนั้นไดโดยใหนํามาตรา ๔๒ มาใชบังคับโดยอนุโลม

๑๐๓

เพิกเฉย ประกอบกับรายงานผลการตรวจสอบของคณะกรรมการนายชางที่ผูถูกฟองคดีที ่๓ แตงตัง้ขึน้ สรุปไดวาอาคารพิพาทเกิดรอยแตกราวที่โครงสราง เสา คาน และผนัง ซึ่งมีสภาพที่อาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย และทรัพยสินซ่ึงสอดคลองกับบันทึกความเห็นของสํานัก การโยธา (กองควบคุมอาคาร) วาอาคารพิพาทมีการทรุดตัวอยูตลอดเวลา ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาท ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาว และคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ไดพิจารณาแลวมีคําสั่งวินิจฉัยยกอุทธรณของ ผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร และเพิกถอนคําวินิจฉัยอุทธรณดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือปรากฏวาอาคารของผูฟองคดีมีสภาพที่อาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน เนื่องจากฐานรากของอาคารทรุดตัว โครงสราง เสา คาน และผนังแตกราว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นจึงมีอํานาจตามมาตรา ๔๖ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ที่จะสั่งใหผูฟองคดีดําเนินการแกไขอาคารดังกลาวได ตามหลักเกณฑ วิธีการและเง่ือนไขที่กําหนดในกฎกระทรวง และหากกรณีไมมีการปฏิบัติตามคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่น และถาอาคารน้ันอาจเปนภยันตรายอยางรายแรง ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ก็ยอม มีอํานาจที่จะออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารนั้นไดตามมาตรา ๔๖ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว ดังน้ัน เม่ือขอเท็จจริงปรากฏวา ภายหลังที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดออกคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขอาคารแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําส่ังแตงตั้งคณะกรรมการนายชางตรวจสอบอาคารพิพาท ซึ่งผลการตรวจสอบปรากฏตามรายงานของคณะกรรมการดังกลาววา อาคารเลขที่ ๓๑/๒๖ และเลขท่ี ๓๑/๒๗ มีการทรุดตัวของฐานรากไมเทากัน ทําใหโครงสรางของอาคารเกิดการแตกราว อาคารทั้งสองมีสภาพ หรือมีการใชที่อาจเปนอันตรายตอชีวิต รางกาย และทรัพยสิน ซึ่งแมจะมิไดระบุวาอาคารพิพาทมีสภาพอาจเปนภยันตรายอยางรายแรง แตเม่ือพิจารณาประกอบรายงาน ผลการตรวจสอบของสํานักงานโยธา (กองควบคุมอาคาร ) ซึ่ ง เปนหนวยงานในสังกัดกรุงเทพมหานครวาอาคารพิพาทมีการทรุดตัวอยูตลอดเวลาอยางชา ๆ ซึ่งเปนการชี้ใหเห็นวา อาคารของผูฟองคดีไมมีความปลอดภัยที่จะพักอาศัย จึงถือวาเปนกรณีที่มีสภาพอาจเปนภยันตรายอยางรายแรงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ทั้งปรากฏวาผูฟองคดีก็ไดรูถึงสาเหตุปญหาของการทรุดตัวของอาคารแลวจากรายงานการตรวจสอบของบริษัท อ. ซึ่งแจงวาการทรุดตัว ของอาคารเกิดจากฐานรากไมแข็งแรง เห็นควรทําการเสริมฐานรากของอาคาร แตผูฟองคดีก็ไมไดดําเนินการแกไขอาคารพิพาทตามคําส่ัง จนระยะเวลาลวงเลยเกือบ ๓ ป ประกอบกับอาคารพิพาทมีการทรุดตัวตลอดเวลา การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารพิพาท

๑๐๔

โดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๖ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย อันเปนผลใหคําวินิจฉัยของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่วินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดีเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมายเชนเดียวกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๘๐/๒๕๔๙) (๒.๕) กรณีการกอสรางอาคารรุกล้ําถนนสาธารณะ การที่เจาหนาที่ของสํานักงานเขตหลักสี่ตรวจสอบอาคารพิพาทและแจงใหผูฟองคดีแกไขใหถูกตองกอนมีการออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ถือไดวากอนออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารพิพาทเจาพนักงานทองถิ่นไดเปดโอกาสใหคูกรณี ทราบขอเท็จจริงและใหโอกาสโตแยงคัดคานคําสั่งตามมาตรา ๒๗๑๓๕ และมาตรา ๓๐๑๓๖ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ แลว คดีนี้ผูฟองคดีเปนเจาของอาคารพิพาทที่มีการกอสรางตอเติม พ้ืนคอนกรีตและกันสาดรุกล้ําถนนสาธารณะ ผูอํานวยการเขตหลักส่ี (ผูถูกฟองคดี) จึงมีคําสั่ง โดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ๓ คําส่ัง คือ คําส่ังใหระงับการกอสรางตอเติมอาคาร คําสั่งหามมิใหผูฟองคดีหรือบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณของอาคารที่ตอเติม และคําส่ังใหรื้อถอนอาคารสวนที่ตอเติมรุกล้ําดังกลาว ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาว ปรากฏวาคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณมีมติยกอุทธรณและไมรับอุทธรณในสวนที่อาศัยอํานาจตามกฎหมายอ่ืนที่ไมเก่ียวของกับกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ผูฟองคดีจึงขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือขอเท็จจริงฟงเปนที่ยุติวา อาคารพิพาทมีการกอสรางส่ิงรุกล้ําถนนสาธารณะ การที่ผูถูกฟองคดีมีคําสั่งหามมิใหผูฟองคดีหรือบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารที่รุกล้ําดังกลาว โดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๐ (๒)๑๓๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กับมีคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคาร

๑๓๕ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๒๗ ใหเจาหนาท่ีแจงสิทธิและหนาท่ีในกระบวนการพิจารณาทางปกครองใหคูกรณีทราบตามความจําเปนแกกรณี ถาคําขอหรือคําแถลงมีขอบกพรองหรือมีขอความท่ีอานไมเขาใจหรือผิดหลง อันเห็นไดชัดวาเกิดจากความไมรูหรือความเลินเลอของคูกรณี ใหเจาหนาท่ีแนะนําใหคูกรณีแกไขเพิ่มเติมใหถูกตอง ๑๓๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒๒ หนา ๙๔ ๑๓๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๐๕

ในสวนที่รุกล้ําถนนสาธารณะ โดยอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๒๑๓๘ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน จึงเปนคําสั่งที่ชอบดวยกฎหมายแลว สําหรับขอโตแยงของผูฟองคดีที่วาการดําเนินการออกคําสั่งดังกลาวมิไดมีการแจงสิทธิและหนาที่ในกระบวนการพิจารณาทางปกครองใหผูฟองคดีทราบ ตามความจําเปนแกกรณีและมิไดเปดโอกาสใหผูฟองคดีไดทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและ มีโอกาสไดโตแยงแสดงพยานหลักฐานตามมาตรา ๒๗ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๓๐ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ การท่ีเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีแจงใหผูฟองคดีแกไขอาคาร ใหถูกตองกอนออกคําส่ังรื้อถอนอาคารแตผูฟองคดีไมปฏิบัติตาม ถือเปนการใหโอกาสโตแยงคัดคานคําส่ังตามมาตรา ๒๗ และมาตรา ๓๐ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวแลว ดังน้ัน การใชอํานาจของผูถูกฟองคดีในการออกคําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนพื้นคอนกรีตและกันสาดที่รุกล้ําถนนสาธารณะจึงชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๒/๒๕๔๘) (๓) การฟองคดีขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคาร (๓.๑) เม่ือผูฟองคดีมีฐานะเปนคูกรณีในการพิจารณาออกคําสั่งทางปกครอง คือ ใบอนุญาตกอสรางอาคารฉบับพิพาท เจาพนักงานทองถ่ินจึงตองแจงใหผูฟองคดีมีโอกาสทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีโอกาสโตแยงและแสดงพยานหลักฐานในกระบวนพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาวตามมาตรา ๓๐ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ กอนออกคําสั่งดังกลาว คดีนี้ผูฟองคดีฟองวา นายกองคการบริหารสวนตําบลสามรอยยอด (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกบริษัท ท. (ผูถูกฟองคดีที่ ๕) โดยไมชอบดวยกฎหมาย เนื่องจากปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจําก่ิงอําเภอสามรอยยอด (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไมไดใหผูฟองคดีมีโอกาสทราบขอเท็จจริงและไดโตแยงแสดงพยานหลักฐานกอนการออกใบอนุญาตดังกลาว จึงนําคดีมาฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ที่ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๕ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูวาราชการจังหวัดประจวบคีรีขันธ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) สั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ แจงใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ นําหนังสือรองเรียนคัดคานของผูฟองคดีและราษฎรไปประกอบการพิจารณาอนุญาตกอสรางอาคารอันเปนมูลพิพาทดวย ผูฟองคดีจึงเปนผูซึ่งไดเขามาในกระบวนพิจารณาทางปกครองและมีฐานะ

๑๓๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๑๐๖

เปนคูกรณีตามมาตรา ๕๑๓๙ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงตองแจงใหผูฟองคดีมีโอกาสทราบขอเท็จจริงอยางเพียงพอและมีโอกาสโตแยงและแสดงพยานหลักฐานในกระบวนการพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารตามมาตรา ๓๐ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว เม่ือคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๕ เปนการขออนุญาตกอสรางอาคารสาธารณะอันไดแกอาคารเก่ียวเน่ืองกับสุสานและฌาปนสถาน ซึ่งผูฟองคดีคัดคานการกอสรางอาคารดังกลาว สิทธิของผูฟองคดียอมจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคําสั่งออกใบอนุญาตกอสรางอาคาร จึงมีสิทธินําคดีมาฟองตอศาลปกครองไดตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ คําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ที่ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหผูถูกฟองคดีที่ ๕ จึงไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๔/๒๕๕๐) (๓.๒) แมวาตามแบบแปลนท่ีขออนุญาตกอสรางไมปรากฏสวนที่จัดไวใหเปนที่จอดรถยนตตามขอ ๘๓ (๑๖)๑๔๐ ขอ ๘๔ (๑๖)๑๔๑ และขอ ๘๕๑๔๒ ของขอบัญญัติ

๑๓๙ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ ในพระราชบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ “คูกรณี” หมายความวา ผูยื่นคําขอหรือผูคัดคานคําขอ ผูอยูในบังคับหรือจะอยูในบังคับของคําส่ัง ทางปกครอง และผูซึ่งไดเขามาในกระบวนการพิจารณาทางปกครองเนื่องจากสิทธิของผูนั้นจะถูกกระทบกระเทือนจากผลของคําส่ังทางปกครอง ๑๔๐-๑๔๒ ขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ ขอ ๘๓ อาคารตามประเภทดังตอไปนี้ ตองมีท่ีจอดรถ ท่ีกลับรถ และทางเขาออกของรถ คือ ฯลฯ ฯลฯ (๑๖) อาคารขนาดใหญยกเวนถังเก็บของเหลว สารเคมี หรือวัสดุอื่น ๆ ท่ีคลายกัน ไซโล อางเก็บน้ํา ฯลฯ ฯลฯ ขอ ๘๔ อาคารหรือสวนหน่ึงสวนใดของอาคารหลังเดียวหรือหลายหลัง ท่ีเปนอาคารประเภทที่ตองมีท่ีจอดรถ ท่ีกลับรถ และทางเขาออกของรถตามขอ ๘๓ ตองจัดใหมีท่ีจอดรถตามจํานวนท่ีกําหนดของแตละประเภทของอาคารที่ใชเพ่ือการนั้น ๆ ดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (มีตอหนาถัดไป)

๑๐๗

กรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ แตเม่ือพิเคราะหแบบแปลนพ้ืนชั้นลางหากปลอยโลงโดยไมมีการกั้นผนังใด ๆ นาจะอยูในวิสัยที่จะจอดรถยนตไดไมต่ํากวา ๑๑ คัน แบบแปลนในสวนชั้นลางของอาคารที่กําหนดใหมีการกั้นผนังเปนหอง จึงเปนการอนุญาตใหกอสรางโดยไมชอบ และโดยที่ปรากฏวาใบอนุญาตใหกอสรางอาคารพิพาทในภาพรวมเปนการอนุญาตใหกอสรางไดโดยชอบ ดังน้ัน การใหเพิกถอนการอนุญาตเฉพาะสวนที่อนุญาตโดยไมชอบ จึงเปนการชอบแลว คดีนี้ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) อนุญาตใหผูรองสอดกอสรางอาคาร ขณะจัดทําเสาเข็มฐานรากอาคารปรากฏวาบานของผูฟองคดีที่ ๑ แตกราวทั้งภายในและภายนอก ประตูเขาบานตก ทําใหไมสามารถไขกุญแจเขาออกบานได ผูฟองคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือรองเรียนตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูอํานวยการเขตดุสิต (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตรวจสอบแลวเชื่อวาเกิดจากการเจาะเสาเข็ม ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือชี้แจงผลการตรวจสอบใหผูฟองคดีที่ ๑ ทราบวาอาคารอยูในระหวางการทําฐานราก ยังไมมีสวนหนึ่งสวนใดผิดไปจากที่ไดรับอนุญาต และกําชับเจาของอาคารและผูดําเนินการใหดําเนินการดวยความรอบคอบ เปนไปตามเง่ือนไขที่กําหนดไวในใบอนุญาตโดยเครงครัด ผูฟองคดีเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกผูรองสอดโดยไมชอบดวยกฎหมาย เพราะตามรูปลักษณะของอาคารที่ขออนุญาตปลูกสรางนาจะเปนการขออนุญาตตอเติมดัดแปลงเปนการอยูอาศัยแบบแบงใหเชา และการกอสรางดังกลาวกอใหเกิดมลพิษทางสิ่งแวดลอมแกชุมชนในซอยนี้เปนอันมาก จึงฟองขอใหศาลมีคําส่ังเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยประเด็นเกี่ยวกับที่จอดรถของอาคารวา เม่ืออาคารที่ผูรองสอดขออนุญาตกอสรางมีความสูงจากระดับพ้ืนที่กอสรางถึง พ้ืนดาดฟา ๑๖.๑๐ เมตร และมีพ้ืนที่รวม ๑,๒๐๖ ตารางเมตร อาคารของผูรองสอดที่ขออนุญาต

(ตอจากเชิงอรรถที่ ๑๔๐-๑๔๒ หนา ๑๐๖) (๑๖) อาคารขนาดใหญ ใหมีท่ีจอดรถ ๑ คันตอพ้ืนท่ีอาคาร ๑๒๐ ตารางเมตร หรือใหมีท่ีจอดรถตามจํานวนที่กําหนดของแตละประเภทของอาคารที่ใชเปนท่ีประกอบกิจการในอาคารขนาดใหญนั้นรวมกัน ท้ังนี้ ใหถือท่ีจอดรถจํานวนที่มากกวาเปนเกณฑบังคับ ยกเวน โรงงาน คลังสินคา ฯลฯ ฯลฯ ขอ ๘๕ การคํานวณที่จอดรถตามที่กําหนดไวในขอ ๘๔ ใหคํานวณตามประเภทการใชสอยรวมกัน หรือประเภทอาคารโดยใหใชจํานวนที่จอดรถรวมที่มากกวาเปนเกณฑ หากมีเศษของจํานวนที่จอดรถในแตละประเภทการใชสอย ใหคิดเปนท่ีจอดรถ ๑ คันของแตละประเภท

๑๐๘

กอสรางจึงเปนอาคารขนาดใหญ ตามขอ ๕ (๑๐๑)๑๔๓ ของขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ และเม่ืออาคารของผูรองสอดตามแบบแปลนที่ขออนุญาตกอสราง มีพ้ืนที่ใชสอยรวม ๑,๒๐๖ ตารางเมตร ดังน้ัน ตามแบบแปลนที่ผูรองสอดขออนุญาตกอสรางจะตองจัดใหมีที่จอดรถได ๑๑ คัน ตามขอ ๘๓ (๑๖) ขอ ๘๔ (๑๖) และขอ ๘๕ ของขอบัญญัติเดียวกัน แมวาตามแบบแปลนที่ผูรองสอดขออนุญาตกอสรางไมปรากฏสวนที่จัดไวใหเปนที่จอดรถยนตตามขอกําหนดดังกลาว แตเม่ือพิเคราะหแบบแปลนพ้ืนชั้นลางหากปลอยโลงโดยไมมีการก้ันผนังใด ๆ นาจะอยูในวิสัยที่จะจอดรถยนตไดไมต่ํากวา ๑๑ คัน แบบแปลนในสวนชั้นลางของอาคาร ที่กําหนดใหมีการกั้นผนังเปนหอง จึงเปนการอนุญาตใหกอสรางโดยไมชอบ ซึ่งตองแกไขแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตใหชั้นลางเปดโลงตลอดทั้งชั้นจัดเปนที่จอดรถยนตทั้งหมด สวนที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําพิพากษาเพิกถอนคําส่ังอนุญาตใหกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ บางสวน นั้น เห็นวา เม่ือศาลปกครองชั้นตนพิจารณาแลวเห็นวา การออกใบอนุญาตกอสรางอาคารพิพาทในภาพรวมเปนการอนุญาตใหกอสรางไดโดยชอบ มีเฉพาะในสวนผนังอาคารดานทิศตะวันตกมีระยะหางจากแนวเขตที่ดินเพียง ๑.๑๕ เมตร ตามกฎกระทรวงตองกอสรางเปนผนังทึบ แตตามแบบแปลน การกอสรางมิไดกําหนดใหกอสรางเปนผนังทึบ เพราะมีหนาตาง ประตู ชองระบายอากาศหรือชองแสง ซึ่งขัดกับขอ ๕๐ วรรคสอง๑๔๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ใบอนุญาตกอสรางอาคารในสวนผนังอาคารดานทิศตะวันตกจึงไมชอบ การที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําพิพากษาเพิกถอนคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เฉพาะสวนที่ไมชอบดวยกฎหมาย จึงชอบตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๔๐/๒๕๕๐)

๑๔๓ ขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ ขอ ๕ ในขอบัญญัตินี้ ฯลฯ ฯลฯ (๑๐๑) “อาคารขนาดใหญ” หมายความวา อาคารที่กอสรางขึ้นเพ่ือใชพ้ืนท่ีอาคารหรือสวนใดของอาคารเปนท่ีอยูอาศัยหรือประกอบกิจการประเภทเดียวหรือหลายประเภท โดยมีพ้ืนท่ีอาคารรวมกันทุกชั้น ในหลังเดียวกันเกิน ๒,๐๐๐ ตารางเมตร หรืออาคารที่มีความสูงต้ังแต ๑๕ เมตรขึ้นไป และมีพ้ืนท่ีอาคารรวมกันทุกชั้นในหลังเดียวกันเกิน ๑,๐๐๐ ตารางเมตร การวัดความสูงของอาคารใหวัดจากระดับพ้ืนดินท่ีกอสรางถึง พ้ืนดาดฟา สําหรับอาคารทรงจั่วหรือปนหยาใหวัดจากระดับพ้ืนดินท่ีกอสรางถึงยอดผนังของชั้นสูงสุด ๑๔๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๐๙

(๓.๓) เจาพนักงานทองถิ่นหามีอํานาจออกใบอนุญาตกอสรางอาคารที่จะกอสรางในที่ดินแปลงที่ตกอยูในภาระจํายอมเพ่ือประโยชนแกที่ดินจัดสรรตามขอ ๓๐๑๔๕ ของประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ ไม ผูฟ องค ดีฟองว า ผู อํ านวยการ เขตสาทร (ผู ถู กฟองคดี ) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารให นาย ส. และพวกรวม ๓ คน กอสรางอาคารบนท่ีดินซ่ึงตกอยูในภาระจํายอมแหงที่ดินจัดสรรซ่ึงมีลักษณะที่ผูอยูอาศัยตองใชประโยชนรวมกันโดยมิชอบ จึงนําคดี มาฟองศาลขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การท่ีนาย ส. ผูเปนเจาของที่ดินไดขอรวมโฉนดที่ดินที่ไดจากการรับมรดก แลวขอแบงแยกที่ดิน เปนแปลงยอยจํานวน ๔๐ แปลง หลังจากนั้นไดกอสรางอาคารพาณิชยในที่ดินดังกลาว เพ่ือใหประชาชนโดยทั่วไปเชาและซ้ือขายในภายหลัง พฤติการณเชนนี้ แมนาย ส. จะมิไดขออนุญาตจัดสรรที่ดินตอพนักงานเจาหนาที่ตามกฎหมายวาดวยการจัดสรรที่ดิน แตการดําเนินการดังกลาว ก็เขาลักษณะเปนการจัดสรรที่ ดินตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ ซึ่งเปนกฎหมายที่ใชบังคับในขณะนั้น ดังนั้น การที่นาย ส. เวนที่ดิน แปลงโฉนดเลขที่ ๓๓๐๐๙ วางไวเพ่ือใหประชาชนที่พักอาศัยในโครงการไดใชประโยชน เปนทางเขาออกบานพักอาศัย เปนที่จอดรถยนตสวนบุคคล จอดรถสงสินคา และใชเปนพ้ืนที่ ขนถายสินคาตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๒๒ เปนตนมา โดยไมปรากฏวานาย ส. กระทําการใดอันเปนการขัดขวางหรือสงวนสิทธิมิใหผูพักอาศัยในโครงการดังกลาวใชสอยประโยชนจากท่ีดินบริเวณนี้ กรณีเชนนี้ถือไดวานาย ส. ไดแสดงออกโดยปริยายวาไดจัดใหที่ดินแปลงดังกลาวเพื่อการสาธารณูปโภคหรือบริการสาธารณะเพื่อประโยชนแกผูพักอาศัยในโครงการ จึงมีผลใหที่ดินแปลงดังกลาวตกอยูในภาระจํายอมเพื่อประโยชนแกที่ดินจัดสรรและเปนหนาที่ของผูจัดสรรหรือผูรับโอนกรรมสิทธิ์ที่จะบํารุงรักษากิจการดังกลาวใหคงสภาพเดิม จะกระทําการใด ๆ อันเปนเหตุใหประโยชนแหงภาระจํายอม

๑๔๕ ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับท่ี ๒๘๖ ลงวันท่ี ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ ขอ ๓๐ สาธารณูปโภคซึ่งผูจัดสรรท่ีดินไดจัดใหมีขึ้นเพ่ือการจัดสรรท่ีดินตามแผนผังและโครงการ ท่ีไดรับอนุญาต เชน ถนน สวนสาธารณะ สนามเด็กเลน ใหถือวาตกอยูในภารจํายอมเพื่อประโยชนแกท่ีดินจัดสรร และใหเปนหนาท่ีของผูจัดสรรท่ีดินหรือผูรับโอนกรรมสิทธิ์คนตอไปที่จะบํารุงรักษากิจการดังกลาวใหคงสภาพดังเชนท่ีไดจัดทําขึ้นโดยตลอดไป และจะกระทําการใด ๆ อันเปนเหตุใหประโยชนแหงภารจํายอมลดไปหรือเส่ือมความสะดวกมิได ฯลฯ ฯลฯ

๑๑๐

ลดไปหรือเสื่อมความสะดวกมิได ตามขอ ๓๐ ของประกาศของคณะปฏิวัติฉบับดังกลาว ผูถูกฟองคดีจึงไมมีอํานาจออกใบอนุญาตใหบุคคลใดกอสรางอาคารในที่ดินแปลงพิพาทน้ีได การที่ผูถูกฟองคดีออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแกนาย ส. กับพวกทําการกอสรางอาคารในที่ดินแปลงนี้ จึงเปนการกระทาํโดยไมชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๒/๒๕๕๑) (๓.๔) เม่ือในขณะที่เจาพนักงานทองถิ่นพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารพิพาทยังไมมีการตราขอบัญญัติทองถิ่นวาดวยการควบคุมอาคารออกมาใชบังคับ การที่เจาพนักงานทองถิ่นอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกับกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ เพียงเทาที่ ไม ขัดหรือแยงกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตามมาตรา ๗๙๑๔๖ ในการพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหกับเจาของอาคารพิพาทจึงเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย คดีนี้ น ายก เทศมนต รีนครปาก เกร็ ด (ผู ถู กฟ อ งค ดีที่ ๑ ) ออกใบอนุญาตใหนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และบริษัท อ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) กอสรางอาคาร โดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และหนังสือจังหวัดนนทบุรี ลงวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๓๔ เรื่อง การขออนุญาตกอสรางอาคารภายในเขตจังหวัดนนทบุรีที่กําหนดใหความสูงของอาคารสูงได ๒ เทาของระยะจากผนังอาคารถึงเขตทางฟากตรงขาม เพ่ือใหเปนไปตามเศรษฐกิจและราคาที่ดินที่สูงขึ้นมาใชโดยอนุโลม เน่ืองจากเทศบาลปากเกร็ดยังไมมีการตราขอบัญญัติทองถิ่นวาดวยการควบคุมอาคารออกมาใชบังคับ ผูฟองคดีเห็นวาทั้งความสูงของอาคาร ระยะหางจากแนวเขตที่ดินของผูฟองคดี และระยะหางจากเขตทางไมเปนไปตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕)ฯ จึงนําคดีมาฟองขอใหมีการดําเนินการตามกฎหมายกับผูถูกฟองคดี ที่ ๒ และที่ ๓ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ในขณะที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณาออกใบอนุญาต

๑๔๖ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๗๙ บรรดากฎกระทรวง เทศบัญญัติ ขอบัญญัติจังหวัด กฎ ขอบังคับ ประกาศ หรือคําส่ัง ซึ่งไดออกโดยอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ หรือพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางในเขตเพลิงไหม พุทธศักราช ๒๔๗๖ ใหคงใชบังคับไดตอไป ท้ังนี้ เพียงเทาท่ีไมขัดหรือแยงกับบทแหงพระราชบัญญัตินี้

๑๑๑

กอสรางอาคารใหกับผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ เทศบาลนครปากเกร็ดยังไมมีการตราขอบัญญัติทองถิ่นวาดวยการควบคุมอาคารออกมาใชบังคับ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ อาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกับกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ เพียงเทาที่ไมขัดหรือแยงกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตามมาตรา ๗๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ในการพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหกับผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงเปน การกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีความสูง ๑๖.๓๐ เมตร และมีพ้ืนที่ใชสอยโดยรวม ๑,๘๐๐ ตารางเมตร จึงมิใชเปนอาคารสูงและอาคารขนาดใหญพิเศษตามมาตรา ๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และตามขอ ๑๑๔๗ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕)ฯ เม่ือขอเท็จจริงฟงไดวาถนนดานหนาอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีความกวาง ๑๕.๙๔ เมตร กับระยะถอยรนดานหนาอาคารจากเขตทาง ๒.๘๐ เมตร รวมระยะราบจากผนังดานหนาอาคาร จดถึงแนวถนนฟากตรงขามเทากับ ๑๘.๗๔ เมตร สวนอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วัดระยะด่ิงระหวางพ้ืนดินถึงแนวกําแพงกันตกดาดฟามีความสูง ๑๗.๗๗ เมตร จึงเปนการปลูกสรางอาคาร ที่ไมสูงเกินกวาระยะราบจากผนังดานหนาของอาคารถึงแนวถนนฟากตรงขามตามขอ ๕๓๑๔๘ ของ

๑๔๗ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๓๓ (พ.ศ. ๒๕๓๕) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ในกฎกระทรวงนี้ “อาคารสูง” หมายความวา อาคารที่บุคคลอาจเขาอยูหรือเขาใชสอยไดโดยมีความสูงตัง้แต ๒๓.๐๐ เมตรขึ้นไป การวัดความสูงของอาคารใหวัดจากระดับพ้ืนดินท่ีกอสรางถึงพ้ืนดาดฟา สําหรับอาคารทรงจั่วหรือปนหยาใหวัดจากระดับพ้ืนดินท่ีกอสรางถึงยอดผนังของชั้นสูงสุด “อาคารขนาดใหญพิเศษ” หมายความวา อาคารท่ีกอสรางขึ้นเพ่ือใชอาคารหรือสวนหนึ่งสวนใดของอาคารเปนท่ีอยูอาศัยหรือประกอบกิจการประเภทเดียวหรือหลายประเภท โดยมีพ้ืนท่ีรวมกันทุกชั้นหรือชั้นหนึ่งชั้นใดในหลังเดียวกันตั้งแต ๑๐,๐๐๐ ตารางเมตรขึ้นไป ๑๔๘-๑๔๙ กฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๕๓ หามมิใหปลูกสรางอาคารมีระยะดิ่งระหวางพ้ืนดินถึงเพดานตรงยอดฝาหรือยอดผนัง สูงเกินกวาระยะราบจากผนังดานหนาของอาคารจดถึงแนวถนนฟากตรงกันขาม เวนแตในกรณีอาคารตามขอ ๕๖ หรือไดรับอนุญาตจากผูวาราชการจังหวัดเปนพิเศษ (มีตอหนาถัดไป)

๑๑๒

กฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหกับผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงชอบดวยกฎหมาย สําหรับอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๓ กอสรางถึงโครงสรางชั้นที่ ๔ แลวหยุดกอสราง ความสูงของอาคารถึงพ้ืนชั้นดาดฟา ๒๐.๒๐ เมตร ถึงยอดจ่ัว ๒๒.๓๕ เมตร พ้ืนที่ใชสอยของอาคาร ๒,๕๐๐ ตารางเมตร อาคารหลังน้ีจึงไมเปนอาคารสูงและอาคารขนาดใหญเชนกัน เม่ือการกอสรางอาคารไดถอยรนจากเขตท่ีดินของผูฟองคดี และของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระยะ ๖.๘๐ เมตร ดานหนาอาคารติดเขตทางถอยรนจากเขตทาง ๓.๙๕ เมตร จึงเปนระยะหางจากเขตที่ดินของผูฟองคดีไมต่ํากวา ๕๐ เซนติเมตร ตามขอ ๕๖ วรรคสอง๑๔๙ ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ สวนความสูงของอาคารตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตมีระยะด่ิงระหวางพื้นดินถึงเพดานตรงยอดฝาผนัง ๑๘.๕๐ เมตร จึงเปนอาคารที่ไมสูงเกินกวาระยะราบจากผนังดานหนาของอาคารจดถึงแนวถนนฟากตรงขามซ่ึงมีระยะ ๑๙.๙๘ เมตร ตามขอ ๕๓ ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ การที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหกับผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงชอบดวยกฎหมายเชนกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๕๘/๒๕๕๑) (๓.๕) เม่ือการกอสรางตอเติมอาคารสวนที่เปนทางเชื่อมระหวางอาคารสองหลังไมมีผลกระทบตอโครงสรางอาคารเดิมและไมเปนการเพ่ิมนํ้าหนักใหกับโครงสรางอาคารเดิมสวนหน่ึงสวนใดเกินรอยละสิบ อันเปนสาระสําคัญในการพิจารณาวาการกอสรางดังกลาวไมตองไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น ตามขอ ๑ (๓)๑๕๐ ของ

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๑๔๘-๑๔๙ หนา ๑๑๑) ขอ ๕๖ อาคารท่ีปลูกชิดกับท่ีดินของผูอื่น หรือชิดกับอาคารอีกหลังหนึ่งนั้น ถามีระยะหาง นอยกวา ๒๐๐ เซนติเมตร สําหรับอาคารสองชั้นลงมา หรือนอยกวา ๓๐๐ เซนติเมตร สําหรับอาคารเกินสองชั้นขึ้นไป หามมิใหมีหนาตาง ประตู หรือชองระบายลมในดานท่ีชิดกับเขตที่ดินหรืออาคารอื่นนั้น อยางไรก็ตาม อาคารท่ีปลูกชิดกับท่ีดินของผูอื่นนั้นจะมีระยะหางจากเขตท่ีดินนั้นต่ํากวา ๕๐ เซนติเมตร ไมได เวนแตจะปลูกสรางโดยวิธีตกลงทําผนังรวมกัน แตท้ังนี้ตองไมเสียประโยชนในทางสถาปตยกรรม ๑๕๐ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ การกระทําดังตอไปน้ี ไมถือเปนการดัดแปลงอาคาร คือ ฯลฯ ฯลฯ (มีตอหนาถัดไป)

๑๑๓

กฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ และ ขอ (๓)๑๕๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ การที่เจาพนักงานทองถิ่นออกใบอนุญาตใหกอสรางทางเชื่อมดังกลาว จึงเปนคําสั่งที่ชอบดวยกฎหมาย ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีมีบานพักอาศัยอยูในทองที่อําเภอ เมืองลําปาง จังหวัดลําปาง โดยมีอาคารโรงพยาบาลเขลางคนคร – ราม ตั้งอยูใกลเคียงกับบาน ที่ผูฟองคดีพักอาศัยอยู ผูฟองคดีและครอบครัวไดรับความเดือดรอนเสียหายจากคําส่ังของนายกเทศมนตรีนครลําปาง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ที่อนุญาตใหบริษัท โรงพยาบาลเขลางคนคร – ราม จํากัด กอสรางตอเติมอาคารสวนที่เปนทางเชื่อมระหวางอาคารโดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา บริษัท โรงพยาบาลเขลางคนคร – ราม จํากัด ไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคารหลังแรกเมื่อป พ.ศ. ๒๕๓๓ และอาคารหลังที่สองเม่ือป พ.ศ. ๒๕๓๙ ตอมา บริษัทประสงคที่จะทําการกอสรางดัดแปลงอาคารทั้งสองหลังใหมีทางเชื่อมระหวางกันเพ่ือใชเปนทางสําหรับขนยายผูปวยและอุปกรณทางการแพทย ประกอบกับผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยอมรับวาทางเชื่อมระหวางอาคารเขาลักษณะเปนอาคาร ดังน้ัน การกอสรางทางเชื่อมระหวางอาคารยอมมีลักษณะเปนทางหรือสิ่งที่สรางขึ้นอยางอ่ืนซ่ึงบุคคลอาจเขาอยูหรือเขาใชสอยได

(ตอจากเชิงอรรถที่ ๑๕๐ หนา ๑๑๒) (๓) การเปล่ียนแปลง การตอเติม การเพ่ิม การลด หรือการขยายซึ่งลักษณะของเขต แบบ รูปทรง สัดสวน น้ําหนัก เนื้อท่ีของสวนตาง ๆ ของอาคารท่ีไมเปนโครงสรางของอาคาร ซึ่งไมเปนการเพ่ิมน้ําหนักใหแกโครงสรางของอาคารเดิมสวนหนึ่งสวนใดเกินรอยละสิบ ฯลฯ ฯลฯ ๑๕๑ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ การกอสราง ดัดแปลง รื้อถอน หรือเคล่ือนยายอาคารใหผิดไปจากแผนผังบริเวณ แบบแปลน และรายการประกอบแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต ตลอดจนวิธีการหรือเง่ือนไขที่เจาพนักงานทองถ่ินกําหนดไวในใบอนุญาต ใหกระทําไดในกรณีดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๓) ไมเปนการเปล่ียนแปลง ตอเติม เพ่ิม ลด หรือขยายซึ่งลักษณะ ขอบเขต แบบ รูปทรง สัดสวน หรือเนื้อท่ีของสวนตาง ๆ ของอาคารท่ีไมเปนโครงสรางของอาคารอันเปนการเพ่ิมน้ําหนักใหแกโครงสรางของอาคารสวนหนึ่งสวนใดเกินรอยละสิบ ฯลฯ ฯลฯ

๑๑๔

ตามความหมายของคําวา “อาคาร” ตามมาตรา ๔๑๕๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และตามเอกสารประกอบการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณและเอกสารประกอบ คําแกอุทธรณของผูฟองคดีปรากฏวา การกอสรางดัดแปลงอาคารเดิมใหมีทางเชื่อมระหวางอาคารทําใหลักษณะขอบเขต แบบ รูปทรง สัดสวน น้ําหนัก เนื้อที่ของโครงสรางของอาคารเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอยางเห็นไดชัด การกอสรางทางเชื่อมระหวางอาคารจึงถือเปนการดัดแปลงอาคารตามความหมายของบทบัญญัติเดียวกัน อยางไรก็ตาม โดยที่ปรากฏตามรายงานการประชุมของคณะกรรมการเพ่ือพิจารณาตรวจสอบการขออนุญาตกอสรางตอเติมอาคารวา การกอสรางทางเชื่อมไมเปนการเพ่ิมนํ้าหนักใหกับโครงสรางอาคารเดิมสวนหนึ่งสวนใดเกินรอยละสิบ ประกอบกับหนังสอืชี้แจงของพนักงานอัยการซ่ึงไดสอบถามวิศวกรผูควบคุมงานยืนยันวาทางเชื่อมดังกลาวไมมีผลกระทบตอโครงสรางอาคารเดิมและไมเปนการเพ่ิมน้ําหนักใหกับโครงสรางอาคารเดิมสวนหนึ่งสวนใดเกินรอยละสิบ อันเปนสาระสําคัญในการพิจารณาวาการกอสรางดังกลาวไมตองไดรับอนุญาตจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตามขอ ๑ (๓) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ และ ขอ (๓) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ ฉะนั้น การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาต ใหกอสรางตอเติมอาคารสวนที่เปนทางเชื่อมระหวางอาคารสองหลังของโรงพยาบาลเขลางคนคร – ราม จึงชอบดวยกฎหมาย (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐๖/๒๕๕๑)

๑๕๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๗๙ หนา ๗๓

บทที่ ๒ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสดุในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร

ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหงพระราชบัญญัติจดัตั้งศาลปกครองฯ ๒.๑ เขตอํานาจศาล กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารมีบทบัญญัติกําหนดอํานาจหนาที่ของเจาพนักงานทองถิ่นในการสั่งการเก่ียวกับคําขอตาง ๆ รวมไปถึงอํานาจหนาที่ในการควบคุมดูแลการกอสราง ดัดแปลง เคลื่อนยาย หรือรื้อถอนอาคารใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ในกรณีที่เจาพนักงานทองถิ่นละเลยหรือปฏิบัติหนาที่ตามกฎหมายดังกลาวลาชา อาจถูกฟองคดีตอ ศาลปกครองเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ได จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวา มีทั้งกรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนและไมเปน คดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) ดังนี้ ๒.๑.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) (๑) กรณีผูฟองคดีฟองวา ไมทราบวานาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ไดปลูกสรางอาคารพิพาทตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตจากนายกเทศมนตรีนครนนทบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) หรือไม เนื่องจากมีการกอสรางโดยเวนระยะหางจากบานของผูฟองคดีไมเกิน ๒ เมตร อีกทั้ง ยังปดบังแสงแดดและทิศทางลมของบานของผูฟองคดี จึงนําคดีมาฟองขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารที่กอสรางตั้งแตชั้นที่ ๒ ขึ้นไป ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีทั้งสองฟองขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารที่กอสรางตั้งแตชั้นที่ ๒ ขึ้นไป เน่ืองจากอาคารที่พิพาทดังกลาวทําลายบรรยากาศการอยูอาศัย ในบริเวณน้ัน ปดบังแสงแดด และทิศทางลมของบานของผูฟองคดี เปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนาที่ตองติดตามตรวจสอบการแกไขความเดือดรอนดังกลาว เม่ือผูฟองคดีทั้งสองเห็นวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมดําเนินการแกไขความเดือดรอนเสียหายใหแกผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองน้ัน เปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๙/๒๕๔๙)

๑๑๖

(๒) กรณีผูฟองคดีทั้งสองฟองวา เทศบาลตําบลพนมสารคาม (ผูถูกฟองคดี ที่ ๑) ละเลยตอหนาที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยไมควบคุมดูแลใหบริษัท ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารและสาธารณูปโภคบริเวณถนนทาเกวียนใหเปนไปตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต เปนเหตุใหมีตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทติดตั้งอยูหนาอาคารทั้งสองคูหาที่ผูฟองคดีที่ ๒ เปนเจาของกรรมสิทธิ์ ทําใหผูฟองคดีทั้งสองไมสามารถนํารถยนตเขาออกในอาคารได จึงขอใหเคลื่อนยายตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทไปไวขางตลาดสด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๒๑/๒๕๕๐) (๓) กรณีผูฟองคดีฟองวา ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการที่นายกเทศมนตรีนครนครปฐม (ผูถูกฟองคดี) อนุญาตใหนาย ส. กอสรางอาคารโดยไมชอบ ดวยกฎหมาย เนื่องจากอาคารดังกลาวหางจากที่ดินและอาคารของผูฟองคดีไมถึง ๓ เมตร มีชองหนาตางและชองแสงหลายชอง ซึ่งไมถูกตองตามขอ ๕๐๑๕๓ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ .ศ. ๒๕๔๓)ฯ ผูฟองคดีจึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีเพ่ือขอใหตรวจสอบอาคารดังกลาว ซึ่งผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงวา เทศบาลนครนครปฐมไดตรวจสอบผังบริเวณและแบบแปลนแลวปรากฏวาอาคารดังกลาวมีระยะหางจากแนวเขตที่ดินเกิน ๓ เมตร และสูงเกิน ๙ เมตร จึงสามารถมีชองเปดชองแสงและหนาตางไดโดยไมขัดตอกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ผูฟองคดีไมเห็นดวยจึงมีหนังสือรองเรียนขอใหปดชองแสง หนาตาง ตอผูถูกฟองคดีอีกคร้ัง ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงยืนยันตามคําชี้แจงเดิม ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหผูถูกฟองคดีดําเนินการสั่งใหแกไขแบบกอสรางและแกไขสภาพตึกแถวของนาย ส. โดยปดชองหนาตางและ ชองแสงทุกชองที่ผนังดานทิศตะวันออกของตึกแถว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คดีนี้มีลักษณะเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๖๑/๒๕๕๐)

๑๕๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๑๗

(๔) กรณีผูฟองคดีฟองวา บริษัท อ. จํากัด (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ยื่นหนังสือ แจงความประสงคจะกอสรางอาคารโดยไมยื่นคําขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และนายกเทศมนตรีเมืองกันทรลักษณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) พิจารณาเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดําเนินการถูกตองตามพระราชบัญญัติดังกลาว จึงออกใบรับหนังสือใหแก ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําดังกลาวของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนการฝาฝนมติของสภาเทศบาลเมืองกันทรลักษณที่ไมเห็นชอบใหอนุญาตกอสราง เพราะอาคารดังกลาวมีพ้ืนที่การกอสรางเกินกวา ๘๐๐ ตารางเมตร ไมเปนไปตามประกาศกรมโยธาธิการและผังเมืองซ่ึงกําหนดหลักเกณฑการใชประโยชนในทรัพยสินเพื่อประโยชนในการวางและจัดทําผังเมืองรวมในทองที่จังหวัดศรีสะเกษ พ.ศ. ๒๕๕๐ ผูฟองคดีมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหแจงผูถูกฟองคดีที่ ๒ แกไขแบบกอสรางอาคารพิพาท แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพิกเฉย ผูฟองคดีจึงนําเร่ืองมายื่นฟองตอศาล เพ่ือขอใหเพิกถอนใบรับหนังสือแจงการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ หยุดการกอสรางอาคารที่ไดรับใบรับหนังสือแจงกอสรางตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ไวกอนจนกวาคดีจะถึงที่สุด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการท่ีหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๖๗/๒๕๕๐) (๕) กรณีผูฟองคดีฟองขอใหศาลบังคับใหเทศบาลนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) นายกเทศมนตรีนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และพวกรวม ๖ คน มีคําสั่งร้ือถอนอาคารพิพาทของนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๗) อันเปนการขอใหใชอํานาจหนาที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ดําเนินการกับผูถูกฟองคดีที่ ๗ ตามกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีอางวาไดรองทุกขตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ คัดคานการกอสรางอาคารพิพาทโดยอางวา ผูถูกฟองคดีที่ ๗ กอสรางอาคารชิดเขตที่ดินของผูฟองคดีโดยไมไดรับความยินยอมเปนหนังสือจากผูฟองคดี จึงเปนการฟองกลาวหาวา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอหนาที่ตามท่ีกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๙๐/๒๕๕๐)

๑๑๘

(๖) กรณีผูฟองคดีฟองวา ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการที่นายกองคการบริหารสวนตําบลน้ําแพร (ผูถูกฟองคดี) ไมดําเนินการใหเจาของอาคารขางเคียงกอสรางอาคารใหถูกตองตามกฎหมายทําใหน้ําไหลเขาทวมที่ดินของผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําส่ังศาลปกครองสูงสุด ที่ ๓๓๖/๒๕๕๑) (๗) กรณีผูฟองคดีฟองวา เจาของอาคารขางเคียงดัดแปลงอาคารโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นและอาจกอใหเกิดความเสียหายกับอาคารของผูฟองคดี จึงรองเรียนตอผูอํานวยการเขตปอมปราบศัตรูพาย (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ในฐานะผูปฏิบัติหนาที่แทนผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ซึ่งเปนเจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตผูถูกฟองคดีทั้งสองไมดําเนินการกับเจาของอาคารพิพาทดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนการฟองคดีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๘/๒๕๔๙) (๘) กรณีผูฟองคดีฟองวา เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาลเมืองฉะเชิงเทรา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งอนุญาตใหนาง น. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารชุดพักอาศัย ๔ ชั้น ซึ่งในระหวางกอสรางปรากฏวามีอิฐ หิน และนํ้าปูน ฯลฯ ตกหลนลงบนหลังคาบานและทรัพยสินของผูฟองคดี ผูฟองคดีมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพ่ือขอความเปนธรรมและรองทุกขตอเจาหนาที่ตํารวจ แตไมไดรับแจงผลการพิจารณา จึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ขอใหตรวจสอบอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วาการกอสรางถูกตองตามกฎหมายหรือไม ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบแลวเห็นวา อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางไมชอบดวยกฎหมาย จึงมีคําส่ังให ผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารในสวนที่ผิดกฎหมาย เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดรับคําส่ังแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดยื่นคําขอแกไขดัดแปลงอาคาร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือแจงการพิจารณา ใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับผลการพิจารณาดังกลาว เพราะผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมไดดําเนินการใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงย่ืนฟองตอ ศาลปกครองเพื่อขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ สั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับ

๑๑๙

การกอสราง รื้อถอนอาคาร และหามเปดใชอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนกรณีที่ผูฟองคดียื่นฟองตอศาลวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๓ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐๒/๒๕๕๑) ๒.๑.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) กรณีฟองวาเจาพนักงานทองถิ่นไมดําเนินการกับเจาของหอพักที่กอสรางเสาประตูรั้วรุกล้ําทางสาธารณะโดยไมไดรับอนุญาต และไมถูกตองตามกฎหมายควบคุมอาคารและเทศบัญญัติ แตมีขอเท็จจริงวาไมปรากฏหลักฐานแสดงวาเจาพนักงานทองถ่ินไดรับหนังสือรองเรียนกรณีดังกลาวจากผูฟองคดีแตอยางใด ผูฟองคดีฟองวา นายกเทศมนตรีนครเชียงใหม รองนายกเทศมนตรี นครเชียงใหม และเจาหนาที่ควบคุมการกอสราง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ถึงที่ ๓ ตามลําดับ) ละเลย ตอหนาที่ที่ใหเจาของหอพักกอสรางเสาประตูรั้วรุกล้ําเขามาในทางสาธารณะโดยไมไดรับอนุญาตและไมถูกตองตามกฎหมายควบคุมอาคารและเทศบัญญัติ ทําใหถนนสาธารณะที่ใชเปนทางเขาออกมีความคับแคบ กวางไมถึง ๓ เมตร ทําใหผูฟองคดีซึ่งมีบานพักอยูฝงตรงขามไมสามารถ กลับรถยนตเลี้ยวเขาออกประตูได ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๙ รองเรียน ไปยังผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยสงทางโทรสารในวันดังกลาว เพ่ือขอใหตรวจสอบและดําเนินการ ใหเปนไปตามกฎหมาย แตก็ไมไดรับการแกไข ขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดี สั่งใหเจาของหอพักร้ือถอนเสาประตูรั้วออก และใหกันสวนถนนใหกวางขึ้นตามเทศบัญญัติเปน ๕ เมตร และใหผูถูกฟองคดีดําเนินคดีกับเจาของหอพักที่ไมยื่นแบบขออนุญาตกอสรางใหถูกตองตามกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีอางวาสงหนังสือรองเรียนลงวันที่ ๒๗ ธันวาคม ๒๕๔๙ ใหแกผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทางโทรสาร แตไมปรากฏหลักฐานแสดงวาไดมีการสงหนังสือรองเรียนดังกลาวโดยทางโทรสารถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพียงแตแสดงสําเนาหนังสือรองเรียนแนบมาทายคําฟองเทาน้ัน และผูฟองคดีไมมีพยานหลักฐานที่แสดงวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรับหนังสือดังกลาวแลวละเลยไมปฏิบัติหนาที่ตามที่ถูกรองเรียน อีกทั้ง ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือชี้แจงขอเท็จจริงตอศาลวาไมเคยไดรับหนังสือตามที่ผูฟองคดีกลาวอาง และศาลไดสงสําเนาหนังสือชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาวใหผูฟองคดีทราบแลว ในวันที่ศาลปกครองชั้นตนไตสวนผูฟองคดีและผูถูกฟองคดีทั้งสาม ผูฟองคดีไมโตแยงคัดคานคําชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาว และ

๑๒๐

ศาลปกครองชั้นตนไดตรวจดูสําเนาทะเบียนรับหนังสือของเทศบาลนครเชียงใหมในชวงระยะเวลา ที่ผูฟองคดีกลาวอางวาไดสงหนังสือรองเรียนถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ แลว ไมปรากฏรายการรับหนังสือที่แสดงวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรับหนังสือรองเรียนจากผูฟองคดี กรณีจึงยังไมอาจถือไดวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่หรือปฏิบัติหนาที่ตามที่ผูฟองคดีรองเรียนลาชาเกินสมควร ฉะนั้น จึงไมอาจถือไดวามีกรณีพิพาทเก่ียวกับการที่เจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามท่ีกฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๘๗/๒๕๕๐) ขอสังเกต จากคําวินิจฉัยคดีนี้แสดงใหเห็นวา ศาลปกครองสูงสุดมีแนวทาง การพิจารณาวินิจฉัยวามีคดีพิพาทเก่ียวกับเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เกิดขึ้นหรือไม องคประกอบที่ถือเปนสาระสําคัญในการพิจารณาคือ ตองเคยมีการรองขอใหเจาหนาที่ของรัฐน้ันกระทําการมากอนที่จะนําคดีมายื่นฟองตอศาลปกครอง และเม่ือปรากฏขอเท็จจริงวาเจาหนาที่ของรัฐนั้นไมกระทําการตามอํานาจหนาที่ภายในเวลาอันสมควร หรือผูรองเรียนหรือผูรองขอเห็นวาเจาหนาที่ไดกระทําการแตยังไมเปนไปตามกฎหมาย จึงจะถือวามีขอพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ เกิดขึ้น ๒.๒ การเปนผูมีสิทธิฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคหน่ึง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ หลักการสําคัญในการเปนผูมีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ คือ ผูฟองคดีจะตองเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดจากเหตุแหงการฟองคดี และการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายของผูฟองคดีนั้น ศาลจําตองมีคําบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ คือ ศาลจะตองส่ังใหหัวหนาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เก่ียวของปฏิบัติหนาที่ภายในเวลาที่ศาลกําหนด ทั้งน้ี ในเร่ืองของการเปนผูเสียหายฯ ในคดีพิพาทประเภทน้ี หากเปนกรณีผูขออนุญาตตาง ๆ ตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ผูที่จะถือเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ ก็จะไดแกผูยื่นคําขออนุญาต แตสําหรับกรณี

๑๒๑

ที่ฟองวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐปลอยปละละเลยไมดําเนินการกับผูกอสรางดัดแปลงอาคารโดยขัดตอกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร บุคคลที่จะเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ ตามแนวทางการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดจะไดแก บุคคลผูมีอาคารหรือที่ดิน หรือ ผูอาศัยในอาคารที่ติดกับหรือใกลชิดกับอาคารที่เห็นวามีการฝาฝนกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร อยางไรก็ดี เม่ือศึกษาแนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดไมพบวามีคดีที่ศาลวินิจฉัยวา ผูฟองคดีเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายฯ ไวโดยตรง คงมีเพียงกรณีคําส่ังไมรับคําฟองไวพิจารณาดวยเหตุที่ผูฟองคดีไมใชผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายฯ ซึ่งจะไดกลาวถึงตอไป สวนกรณี คําขอบังคับไมพบวามีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่วินิจฉัยในประเด็นน้ีไวโดยตรงเชนเดียวกัน คงมีคดีที่ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวาไมมีกรณีที่จําตองออกคําบังคับอีก ดังรายละเอียดในคดีตอไปน้ี ๒.๒.๑ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได จากการศึกษาพบวามีคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่วินิจฉัยเกี่ยวกับประเด็นการเปนผูเดือดรอนเสียหายในคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ โดยตรง ซึ่งเปนกรณีที่ศาลวินิจฉัยวาผูฟองคดีไมเปนผูไดรับความเดือดรอนเสียหาย ดังนี้ (๑) กรณีที่ดินที่ผูฟองคดีกลาวอางสิทธิครอบครองยังอยูในระหวาง การพิสูจนสิทธิโดยศาลยุติธรรม จึงยังไมอาจถือไดวาผูฟองคดีเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะฟองตอศาลปกครองขอใหเจาพนักงานทองถิ่นร้ือถอนอาคารซึ่งบุคคลอ่ืนกอสราง ในที่ดินน้ันได ผูฟองคดีฟองวา มีบุคคลอ่ืนบุกรุกและปลูกสรางอาคารในที่ดินพิพาท ที่ผูฟองคดีมีสิทธิครอบครอง จึงมีหนังสือแจงนายกองคการบริหารสวนตําบลเกาะแกว (ผูถูกฟองคดี) ใหอาศัยอํานาจตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ รื้อถอนอาคารดังกลาวออกไป นับแตวันที่ไดรับหนังสือแจงจนเวลาลวงเลยเกาสิบวันแลวผูถูกฟองคดียังไมดําเนินการรื้อถอนอาคารดังกลาวในที่ดินพิพาทออกไป ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลส่ังใหผูถูกฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาวในที่ดินพิพาทออกท้ังหมด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีจะอยูในฐานะที่มีสิทธิฟองคดีกลาวหาวา

๑๒๒

ผูถูกฟองคดีละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามคดีนี้ไดนั้น ขอเท็จจริงจะตองฟงยุติไดกอนวาผูฟองคดีเปนผูมีสิทธิในที่ดินพิพาท เม่ือขอเท็จจริงรับกันวาผูฟองคดีฟองเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการพิสูจนสิทธิในที่ดินพิพาทตอศาลจังหวัดภูเก็ต ซึ่งคดียังอยูในระหวางการพิจารณา กรณีจึงยังฟงไมไดวาผูฟองคดีเปนผูมีสิทธิในที่ดินแปลงพิพาท ดังนั้น ผูฟองคดีจึงไมอยูในฐานะเปนผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได ที่มีสิทธิฟองคดีตอศาลปกครองไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๘๕/๒๕๔๙) (๒) เม่ืออาคารที่พักอาศัยหรือสถานประกอบกิจการคาขายของผูฟองคดีไมไดอยูใกลชิดกับอาคารพิพาทที่ไดรับใบอนุญาตใหกอสราง ประกอบกับผูฟองคดีอางวาเม่ืออาคารดังกลาวกอสรางแลวเสร็จจะสงผลกระทบตอการประกอบธุรกิจคาปลีกน้ัน ศาลเห็นวาเปนความเสียหายท่ียังหางไกลความเปนจริง ผูฟองคดีจึงไมเปนผูเสียหายที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนใบรับหนังสือแจงการกอสรางอาคาร กรณีที่ผูฟองคดีกลาวอางวาไดมีหนังสือถึงนายกเทศมนตรีเมืองกันทรลักษณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) เพ่ือแจงใหบริษัท อ. จํากัด (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) แกไขแบบกอสรางอาคาร ใหถูกตองตามประกาศกรมโยธาธิการและผังเมืองลงวันที่ ๗ มิถุนายน ๒๕๕๐ ซึ่งกําหนดหลักเกณฑการใชประโยชนในทรัพยสินเพ่ือประโยชนในการวางและจัดทําผังเมืองรวมในทองที่จังหวัดศรีสะเกษ พ.ศ. ๒๕๕๐ แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ มิไดดําเนินการ ผูฟองคดีจึงนําเร่ืองมายื่นฟองตอศาลเพ่ือขอใหเพิกถอนใบรับหนังสือแจงการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ หยุดการกอสรางอาคารท่ีไดรับใบรับหนังสือแจงกอสรางตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ไวกอนจนกวาคดีจะถึงที่สุด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ขอเท็จจริงนอกจาก จะฟงไดวา ผูฟองคดีมีบานพักอาศัยหรือสถานประกอบกิจการคาขายอยูหางไกลออกไปจากบริเวณที่กอสรางในระยะรัศมี ๘๐๐ เมตร ไมใกลชิดกับอาคารที่กอสรางของผูถูกฟองคดีที่ ๒ แลว ผูฟองคดีเพียงแตอางวาการที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางอาคารพิพาทมีขนาดพื้นที่เกินกวาประกาศกรมโยธาธิการและผังเมืองกําหนดจะทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนเสียหายในการดําเนินธุรกิจคาปลีกเทาน้ัน ไมไดชี้แจงใหศาลเห็นวา อาคารพิพาทที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางน้ันจะมีผลกระทบตอความเปนอยูโดยปกติสุขของผูฟองคดี ทําใหไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายอยางไร ประกอบกับขออางของ ผูฟองคดีวาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรือผลกระทบตอการประกอบธุรกิจคาปลีก

๑๒๓

หากใหมีการกอสรางอาคารพิพาทของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ก็มีสาเหตุมาจากการท่ีรัฐบาลมีนโยบาย เปดใหมีการแขงขันการคาอยางเสรีมากกวา และเม่ือปจจุบันยังไมมีกฎหมายที่เก่ียวของออกมา ใชบังคับหรือจํากัดสิทธิในทางการคาหามผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดําเนินการขยายธุรกิจในลักษณะเชนนี้ ทั้งประกาศกรมโยธาธิการและผังเมืองก็เปนประกาศที่ออกมาใชบังคับภายหลังจากที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบรับหนังสือแจงใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ โดยชอบดวยกฎหมายตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กอนแลว การที่ผูฟองคดีอางเอาเหตุดังกลาวมาเปนขออางวาไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจึงเปนการอางที่ยังหางไกลจากความเปนจริง ผูฟองคดีจึงไมใชผูไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงไดตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๖๗/๒๕๕๐) ๒.๒.๒ คําขอบังคับ คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดีจะตองมีคําขอ ที่ศาลปกครองสามารถออกคําบังคับไดตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน กลาวคือ สั่งใหหัวหนาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐที่เก่ียวของปฏิบัติตามหนาที่ภายในเวลาที่ศาลปกครองกําหนด ซึ่งจากการศึกษาไมพบวามีคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด ในประเด็นดังกลาว ๒.๓ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี เก่ียวกับกําหนดระยะเวลาการฟองคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคารนี้ จากการศึกษา คําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวา มีคดีที่มีประเด็นวินิจฉัยเก่ียวกับกําหนดระยะเวลาการฟองคดีโดยตรง ซึ่งเปนกรณีเจาของอาคารขางเคียงอาคารที่มีการกอสรางโดยฝาฝนกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารฟองวาเจาพนักงานทองถิ่นละเลยตอหนาที่หรือปฏิบัติหนาที่ลาชา โดยศาลปกครองสูงสุดมีแนวทางการพิจารณาวินิจฉัยใหนํากําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาใช ผลการศึกษาพบวาแนวทางการพิจารณาแบงออกเปน ๒ กรณี คือ กรณีที่หนึ่ง ตราบใดที่ยังไมมีการเยียวยาแกไขความเดือดรอนเสียหายของผูฟองคดี

๑๒๔

จะถือวาเหตุแหงการฟองคดียังคงเกิดขึ้นตลอดเวลาจนถึงวันที่ยื่นฟองคดี และกรณีที่สอง ถือวา ผูฟองคดีจะตองยื่นฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่ไดรับแจงผลการพิจารณาจากเจาพนักงานทองถิ่น ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาเปนคําชี้แจงที่ไมมีเหตุผลอันสมควร หรือนับแตวันที่พนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่ผูฟองคดีมีคํารองขอตอหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐใหปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนด แตไมไดรับคําชี้แจงจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐน้ัน ดังคดีตอไปน้ี ๒.๓.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการยื่นฟองภายในกําหนดระยะเวลาการฟองคดี (๑ ) เหตุแหงการฟองคดีหรือความเดือดรอนรําคาญยังคงมีอยู อยางตอเน่ืองตลอดเวลาจนกระทั่งถึงวันที่ยื่นฟองคดี ผูฟองคดีฟองวา ไมทราบวานาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ไดปลูกสรางอาคารพิพาทตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตจากนายกเทศมนตรีนครนนทบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) หรือไม เนื่องจากมีการกอสรางโดยเวนระยะหางจากบานของผูฟองคดีไมเกิน ๒ เมตร อีกทั้ง ยังปดบังแสงแดดและทิศทางลมของบานของผูฟองคดี จึงนําคดีมาฟองขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารที่กอสรางตั้งแตชั้นที่ ๒ ขึ้นไป ศาลปกครองสูงสุดวนิจิฉยัวา ในขณะที่ผูฟองคดีนําคดีมาฟองตอศาลปกครองน้ัน เหตุแหงการฟองคดีหรือความเดือดรอนรําคาญดังกลาวตามที่ผูฟองคดีกลาวอางยังคงมีอยูอยางตอเน่ืองตลอดมา อันถือไดวาเหตุแหงการฟองคดีเกิดขึ้นตลอดเวลาจนกระทั่งถึงวันที่ผูฟองคดียื่นฟองคดีนี้ ดังนั้น การที่ผูฟองคดียื่นฟองเม่ือวันที่ ๗ สิงหาคม ๒๕๔๕ จึงเปนการยื่นฟองภายในระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๔๙/๒๕๔๙) (๒) กรณีที่ผูฟองคดีมีหนังสือรองขอตอเจาพนักงานทองถ่ินเพื่อใหปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดและไดรับหนังสือชี้แจงแตผูฟองคดีเห็นวาไมมีเหตุผล เม่ือผูฟองคดีนําคดีมายื่นฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่ไดรับหนังสือแจงดังกลาว จึงเปนการย่ืนฟองภายในกําหนดระยะเวลาการฟองคดี ผูฟองคดีฟองวา เจาพนักงานทองถิ่น เทศบาลเมืองฉะเชิ ง เทรา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งอนุญาตใหนาง น. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารชุดพักอาศัย ๔ ชั้น ในระหวางกอสรางปรากฏวามีอิฐ หิน และนํ้าปูน ฯลฯ ตกหลนลงบนหลังคาบานและทรัพยสินของ

๑๒๕

ผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพ่ือขอความเปนธรรมและรองทุกขตอเจาหนาที่ตํารวจ แตไมไดรับแจงผลการพิจารณาจึงมีหนังสือลงวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๔๗ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ขอใหตรวจสอบอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วาการกอสรางถูกตองตามกฎหมายหรือไม ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบแลวเห็นวา อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางไมชอบดวยกฎหมาย จึงมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารในสวนที่ผิดกฎหมาย เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดรับคําส่ังแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดยื่นคําขอแกไขดัดแปลงอาคาร จากนั้นผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือลงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๗ แจงการพิจารณาใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีไมเห็นดวยกับผลการพิจารณาดังกลาว เพราะผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมไดดําเนินการใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงยื่นฟองตอศาลปกครองเมื่อวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ เพ่ือขอใหศาล มีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ สั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสราง รื้อถอนอาคาร และหามเปดใชอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา หลังจากที่ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๖ มกราคม ๒๕๔๗ รองเรียนตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ เก่ียวกับการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ แลว ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือลงวันที่ ๓๐ มิถุนายน ๒๕๔๗ แจงผลการพิจารณาใหผูฟองคดีทราบ ซึ่งผูฟองคดีเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมไดดําเนินการตามอํานาจหนาที่กับผูถูกฟองคดีที่ ๒ และยื่นฟองคดีตอศาลเม่ือวันที่ ๑๓ สิงหาคม ๒๕๔๗ จึงเปนการยื่นฟองคดีภายในกําหนดระยะเวลา การฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐๒/๒๕๕๑) ๒.๓.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการย่ืนฟองเม่ือพนระยะเวลาการฟองคดี (๑) กรณีที่มีการรองเรียนตอเจาพนักงานทองถิ่นในเหตุเดียวกันหลายคร้ัง วันที่ถือวาผูฟองคดีรูถึงเหตุที่เจาพนักงานทองถิ่นละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวย การควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติ คือ วันที่ผูฟองคดีไดรับคําชี้แจงจากเจาพนักงานทองถ่ินในครั้งแรก (๑.๑) ผูฟองคดีทั้งสองเปนเจาของที่ดินขางเคียงกับอาคารพิพาท ฟองวา ผูฟองคดีทั้ งสองไดรับความเดือดรอนหรือเ สียหายอันเ น่ืองจากการที่นายกเทศมนตรี นครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) อนุญาตใหนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๗) กอสรางอาคารชิดเขตที่ดินของผูฟองคดี โดยผูฟองคดีทั้งสองมิไดใหความยินยอมเปนหนังสือ ผูฟองคดีทั้งสองจึงรองเรียนตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๘ แจงวา

๑๒๖

ไดตรวจสอบเอกสารและแบบแปลนการกอสรางของผูถูกฟองคดีที่ ๗ แลวเห็นวาถูกตอง ตามกฎหมายจึงอนุญาตใหผูถูกฟองคดีที่ ๗ กอสรางอาคารได แตผูฟองคดีทั้งสองไมเห็นดวย จึงโตแยงตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ อีกคร้ังหน่ึงตามหนังสือลงวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือลงวันที่ ๑ ธันวาคม ๒๕๔๘ แจงวาการยื่นคําขอและการไดรับอนุญาตกอสรางของ ผูถูกฟองคดีที่ ๗ เปนไปตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีทั้งสองจึงฟองขอใหศาลมี คําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๖ สั่งรื้อถอนอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๗ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีที่ ๑ ไดรับหนังสือของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ลงวันที่ ๒๓ กันยายน ๒๕๔๘ ชี้แจงวา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดตรวจสอบเอกสารและแบบแปลนการกอสรางอาคารพิพาทของผูถูกฟองคดีที่ ๗ แลวเห็นวาถูกตองตามกฎหมาย จึงไดพิจารณาอนุญาตใหกอสรางอาคารพิพาท กรณีจึงถือไดวาผูฟองคดีทั้งสองรูถึงเหตุแหงการฟองคดี คือ เหตุที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติตั้งแตวันที่ไดรับ คําชี้แจงในครั้งแรกที่ผูฟองคดีทั้งสองเห็นวาไมถูกตอง ไมมีเหตุผล คือ วันที่ผูฟองคดีทั้งสองไดรับหนังสือชี้แจงดังกลาว หรืออยางชาที่สุด คือ วันที่ผูฟองคดีทั้งสองมีหนังสือคัดคานคําชี้แจงของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ อีกคร้ังหน่ึง คือ วันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๘ มิใชนับแตวันที่ผูฟองคดีทั้งสองไดรับหนังสือชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในคร้ังที่ ๒ หรืออยางชาที่สุดในวันที่ ๕ ธันวาคม ๒๕๔๘ ซึ่งเปนวันที่ผูฟองคดีทั้งสองมีหนังสือรองเรียนตอผูวาราชการจังหวัดอุบลราชธานี ที่จะถือวาผูฟองคดี ทั้งสองรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีในวันดังกลาวตามที่ผูฟองคดีทั้งสองอางมาในคํารองอุทธรณ การที่ผูฟองคดีทั้งสองยื่นฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ จึงเปน การยื่นฟองคดีเม่ือพนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๙๐/๒๕๕๐) (๑.๒) ผูฟองคดีทั้งสองฟองวา ผูฟองคดีทั้งสองไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการที่ผูถูกฟองคดีอนุญาตใหนาย ส. กอสรางอาคารโดยไมชอบดวยกฎหมาย เน่ืองจากอาคารดังกลาวหางจากที่ดินและอาคารของผูฟองคดีทั้งสองไมถึง ๓ เมตร มีชองหนาตางและ ชองแสงหลายชอง ซึ่งไมถูกตองตามขอ ๕๐๑๕๔ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ผูฟองคดีทั้งสองจึงมีหนังสือถึงนายกเทศมนตรีนครนครปฐม (ผูถูกฟองคดี) เพ่ือขอใหตรวจสอบ

๑๕๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๒๗

อาคารดังกลาว ตอมา ผูถูกฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๗ แจงวา เทศบาลนครนครปฐมไดตรวจสอบผังบริเวณและแบบแปลนแลวปรากฏวาอาคารดังกลาวมีระยะหางจาก แนวเขตที่ดินเกิน ๓ เมตร และสูงเกิน ๙ เมตร จึงสามารถมีชองเปดชองแสงและหนาตางได โดยไมขัดตอกฎกระทรวงฉบับดังกลาว ผูฟองคดีทั้งสองไมเห็นดวยกับหนังสือของผูถูกฟองคดี ฉบับดังกลาว จึงมีหนังสือรองเรียนขอใหปดชองแสง หนาตาง ตอผูถูกฟองคดีอีกคร้ัง ผูถูกฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๘ เมษายน ๒๕๔๙ แจงยืนยันตามคําชี้แจงเดิม ผูฟองคดีทั้งสองจึงนําคดีมาฟองตอศาลปกครองเม่ือวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๐ เพ่ือขอใหมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีดําเนินการสั่งใหแกไขแบบกอสรางและแกไขสภาพตึกแถวของนาย ส. โดยปดชองหนาตางและ ชองแสงทุกชองที่ผนังดานทิศตะวันออกของตึกแถว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดี ที่ ๒ มีหนังสือลงวันที่ ๒๘ กรกฎาคม ๒๕๔๗ รองเรียนไปยังผูถูกฟองคดีเพ่ือใหดําเนินการตรวจสอบและแกไขอาคารพิพาท ผูถูกฟองคดีจึงมีหนังสือลงวันที่ ๒๔ กันยายน ๒๕๔๗ แจงผลการตรวจสอบอาคารดังกลาว โดยผูฟองคดีที่ ๒ ไดรับหนังสือดังกลาวเม่ือวันที่ ๒๘ กันยายน ๒๕๔๗ ดังน้ัน จึงถือไดวาเหตุแหงการฟองคดีเกิดขึ้นนับแตวันที่ผูฟองคดีทั้งสองไดรับหนังสือชี้แจงจาก ผูถูกฟองคดี และผูฟองคดีทั้งสองไมพอใจในคําชี้แจงดังกลาว ผูฟองคดีทั้งสองจึงตองนําคดี มายื่นฟองตอศาลปกครองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูเหตุแหงการฟองคดี แตผูฟองคดีทั้งสอง นําคดีมายื่นฟองตอศาลปกครองเมื่อวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการฟองคดีเม่ือพนกําหนดระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๖๑/๒๕๕๐) (๒) วันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีอยางชาที่สุดคือวันที่ผูฟองคดียายทะเบียนบานเขาอยูในอาคารซึ่งมีตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทติดตั้งอยู หนาอาคารแลว ผูฟองคดีทั้งสองฟองวา เทศบาลตําบลพนมสารคาม (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ละเลยตอหนาที่ตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ โดยไมควบคุมดูแลใหบรษิทั ร. (ผูถกูฟองคดีที ่๒) กอสรางอาคารและสาธารณูปโภคบริเวณถนนทาเกวียนใหเปนไปตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต เปนเหตุใหมีตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทติดตั้งอยูหนาอาคารทั้งสองคูหาที่ผูฟองคดีที่ ๒ เปนเจาของกรรมสิทธิ์ ทําใหผูฟองคดีทั้งสองไมสามารถนํารถยนตเขาออกในอาคารได จึงขอใหเคลื่อนยายตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทไปไวขางตลาดสด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา

๑๒๘

เม่ือผูฟองคดีที่ ๒ เปนผูมีชื่อถือกรรมสิทธิ์ในอาคารเลขที่ ๒๒/๒๑ และ ๒๒/๒๒ เม่ือวันที่ ๖ มีนาคม ๒๕๔๔ สวนผูฟองคดีที่ ๑ ยายทะเบียนบานเขาอยูในอาคารเลขที่ ๒๒/๒๑ เม่ือวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ โดยในขณะนั้นมีตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทติดตั้งอยูหนาอาคารทั้งสองคูหาตั้งแตกอนป พ.ศ. ๒๕๔๖ แลว จึงถือวาอยางชาที่สุดในวันที่ ๔ สิงหาคม ๒๕๔๖ ซึ่งเปนวันที่ผูฟองคดีที่ ๑ ยายทะเบียนบานเขาอยูในอาคารเลขที่ ๒๒/๒๑ เปนวันที่ผูฟองคดีทั้งสองรูหรือควรรูวาอาคาร ทั้งสองคูหามีตูชุมสายโทรศัพทและเสาโทรศัพทติดตั้งอยูหนาอาคารแลว ผูฟองคดีตองนําคดีมาฟองภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี คือ อยางชาภายในวันที่ ๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๖ เม่ือผูฟองคดีนําคดีมาฟองเม่ือวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๕๐ จึงเปนการลวงพน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๒๑/๒๕๕๐) ๒.๔ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ๒.๔.๑ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (๑) การที่เจาพนักงานทองถ่ินไมดําเนินการรื้อถอนอาคารพิพาทกรณีที่เจาของอาคารพิพาทไมดําเนินการตามคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร และการที่เจาพนักงานทองถิ่นพิจารณาเพียงวาเจาของอาคารพิพาทไดตอเติมอาคารโดยไมไดรับอนุญาต และออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารในสวนที่ตอเติมโดยไมไดรับอนุญาต โดยมิไดพิจารณาวาอาคารที่ดัดแปลงสามารถแกไขใหถูกตองไดหรือไม อันเปนข้ันตอนสําคัญในการที่จะออกคําสั่ง แกผูฝาฝนดัดแปลงอาคารโดยไมไดรับอนุญาตตามมาตรา ๒๑๑๕๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ถือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ คดีนี้ผูฟองคดีรองเรียนตอผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และผูอํานวยการเขตปอมปราบศัตรูพาย (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) วา นาย พ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ตอเติมอาคารดานหลังจนชิดติดกับอาคารของผูฟองคดีและรุกล้ําเขามาในที่ดินของผูฟองคดี รวมทั้งตอเติมอาคารจาก ๓ ชั้น เปน ๕ ชั้น เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตรวจสอบพบวามีการตอเติมอาคารดานหลัง ปกคลุมทางเดินดานหลังของอาคาร และมีการตอเติมอาคารจาก ๓ ชั้น เปน ๕ ชั้น โดยไมไดรับ

๑๕๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๒๙

อนุญาตหรือไมไดแจงตอเจาพนักงานทองถิ่น จึงมีคําสั่งสําหรับกรณีการตอเติมอาคารดานหลัง ใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ ระงับการดัดแปลงอาคาร หามไมใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ และบุคคลใดใชหรือเขาไปในอาคารสวนที่ดัดแปลง และใหรื้อถอนสวนที่ดัดแปลงใหเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง สวนกรณีการตอเติมอาคารจาก ๓ ชั้น เปน ๕ ชั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําสั่งใหระงับการตอเติมอาคารดังกลาว และใหรื้อถอนสวนที่ตอเติมชั้นที่ ๔ และชั้นที่ ๕ ใหเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง ผูฟองคดีเห็นวาผูถูกฟองคดีทั้งสองไมไดแจงผลการดําเนินการใหผูฟองคดีทราบ จึงขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีทั้งสองปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนด โดยใหรื้อถอนอาคารสวนที่ตอเติมโดยไมไดรับอนุญาตใหแลวเสร็จภายใน ๒ เดือน นับแตวันที่ศาลมีคําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ รื้อถอนอาคารสวนที่ตอเติมดานหลัง เน่ืองจากเปนการกระทําที่ขัดตอขอ ๗๖ (๔)๑๕๖ ของขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมการกอสรางอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ อยางชัดเจน ไมจําตองพิจารณาวาการตอเติมอาคารรุกล้ําที่ดินแปลงอื่นหรือไม อีกทั้งยังเปนกรณีไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลง ใหถูกตองได เน่ืองจากทางเดินหลังอาคารกําหนดไวเพ่ือใชเปนทางหนีไฟ การปดทางเดินหลังอาคารจึงขัดกับความประสงคของกฎหมาย ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงมีอํานาจออกคําส่ังดังกลาว ตามมาตรา ๔๒๑๕๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตเม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไมปฏิบัติ ตามคําส่ังดังกลาว การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมดําเนินการรื้อถอนอาคารสวนที่ตอเติมดานหลัง ตามมาตรา ๔๓๑๕๘ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ถือไดวาเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ สวนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดัดแปลงอาคาร ๓ ชั้น เปน ๕ ชั้น นั้น เห็นวา

๑๕๖ ขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมการกอสรางอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๗๖ อาคารประเภทตาง ๆ จะตองมีท่ีวางอันปราศจากหลังคา หรือส่ิงปกคลุมไมนอยกวาสวนท่ีกําหนดไวดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๔) หองแถว ตึกแถว อาคารพาณิชย โรงงานอุตสาหกรรม และอาคารสาธารณะจะตองมีท่ีวาง โดยปราศจากส่ิงปกคลุมเปนทางเดินหลังอาคารไดถึงกันกวางไมนอยกวา ๒.๐๐ เมตร โดยใหแสดงเขตดังกลาว ใหปรากฏดวยในกรณีท่ีอาคารหันหลังเขาหากัน จะตองเวนทางเดินดานหลังไมนอยกวา ๔.๐๐ เมตร ฯลฯ ฯลฯ ๑๕๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๑๕๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๕ หนา ๔๐

๑๓๐

เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ พิจารณาแตเพียงวาผูถูกฟองคดีที่ ๓ ตอเติมอาคารโดยไมไดรับอนุญาต จากเจาพนักงานทองถิ่น และออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารในสวนที่ตอเติมโดยไมไดรับอนุญาต โดยมิไดพิจารณาวาอาคารที่ดัดแปลงสามารถแกไขใหถูกตองไดหรือไม ซึ่งการพิจารณาดังกลาว ถือเปนขั้นตอนสําคัญในการออกคํา ส่ังแกผูฝ าฝนดัดแปลงอาคารโดยไมได รับอนุญาต จากเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๒๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนการละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพพิากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๑๘/๒๕๔๙) (๒) เม่ือตั้งแตเวลาที่เกิดมูลกรณีแหงการกระทําผิดเม่ือเดือนมีนาคม ๒๕๔๒ จนถึงปจจุบัน ไมปรากฏวาเจาพนักงานทองถ่ินไดใชอํานาจตามกฎหมายวาดวย การควบคุมอาคารบังคับใหเจาของอาคารพิพาทซ่ึงมีผนังอาคารหางจากเขตที่ดินนอยกวาระยะที่กฎหมายกําหนดปฏิบัติใหเปนไปตามกฎหมาย จึงถือไดวาเจาพนักงานทองถ่ินละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนด การที่เจาพนักงานทองถิ่นไมอาจดําเนินการใด ๆ เก่ียวกับอาคารพิพาทเนื่องจากอยูระหวางการทบทวนคําสั่งทางปกครองของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณซึ่งตองรอขอยุติเก่ียวกับแนวเขตท่ีดินกอน ตามมาตรา ๕๒ วรรคหก๑๕๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แมจะมีความลาชาอยูบางก็ไมอาจถือวาเจาพนักงานทองถ่ินละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร คดีนี้ผูฟองคดีรองเรียนตอนายกเทศมนตรีตําบลวิหารแดง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ใหตรวจสอบอาคารพิพาท ๒ หลัง ของนาย อ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งผูฟองคดีเห็นวากอสรางโดยไมถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการกับอาคารดังกลาวไมสมํ่าเสมอ ทําใหอาคารยังคงกอสรางผิดไปจากที่กฎหมายกําหนด ขอใหศาลมีคําสั่ง ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการแกไขใหอาคารพิพาทถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ืออาคารพิพาทหลังแรกตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตไมมีสวนใดของอาคารหองแถวไมเดิมประกอบเปนสวนหนึ่งสวนใดของอาคารหลังน้ี แตเม่ือทําการกอสราง ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมรื้อฝาผนังหองแถวไมเดิมดานขางทั้งสองดานที่ติดกับอาคารของผูฟองคดี

๑๕๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓๒ หนา ๓๑

๑๓๑

ซึ่งเปนเขตที่ดินเดิม โดยกอสรางโครงเหล็กเสริมเสาไมเดิมใหแข็งแรงสูงเลยฝาผนังหองแถวไมเดิมไปจนสุดรางระบายน้ําติดหลังคาในแนวด่ิง สวนดานลางไดกอสรางเสาในแนวเดียวกับเสาอาคารดานหนาชิดเขตที่ดินของผูฟองคดีดานละหนึ่งเสาใหมีลักษณะเปนร้ัว แลวกอสรางคานรับผนังชองแสงจากเสาอาคารดานในตนแรกออกไปยังเสาที่อางวาเปนร้ัวดังกลาวทั้งสองตน แลวกอสรางผนังอิฐฉาบปูนเรียบจากเสาดังกลาวเปนแนวยาวลึกเขาไปตลอดจนถึงดานหลังอาคาร โดยดานทิศตะวันตกผนังสวนที่อยูชิดเสาดานหนาสูงประมาณ ๒.๕๐ เมตร สวนดานทิศตะวันออกกอสรางผนังอิฐมอญในแนวราบสูงจากพ้ืนประมาณ ๒ เมตร และสวนที่สูงจากผนังอิฐมอญขึ้นไปใชกระเบื้องแผนเรียบ กรุเปนผนังขึ้นไปจนถึงรางระบายน้ําดานบนสุด โดยไดกอสรางคานคอดินรับนํ้าหนักผนังอิฐมอญ ทั้งสองดาน และกอสรางเสาเหล็กรูปพรรณจากดานลางขึ้นไปจนถึงดานบนชิดรางระบายนํ้า เพ่ือใชเปนโครงสรางในการยึดเกาะของผนังอิฐมอญและกระเบื้องแผนเรียบใหมีความแข็งแรง ซึ่งการกอสรางเชนนี้ถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีเจตนากอสรางใหเปนผนังอาคารเพ่ือใชประโยชน ในการประกอบกิจการคาและในการใชสอยอาคารโดยตรง จึงถือไดวาเปนสวนหนึ่งของอาคารพิพาท มิไดมีสภาพเปนรั้วอาคาร เม่ืออาคารพิพาทมีผนังอาคารหางจากเขตที่ดินนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร จึงขัดตอขอ ๕๐๑๖๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ และเม่ือพิจารณาระยะเวลาที่เกิดมูลกรณีแหงการกระทําผิดตั้งแตเดือนมีนาคม ๒๕๔๒ จนถึงปจจุบัน ไมปรากฏวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดใชอํานาจตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารบังคับใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ปฏิบัติใหเปนไปตามกฎหมาย จึงถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนด สําหรับกรณีเสาอาคารดานหนาที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางชิดเขตที่ดินทั้งสองดาน รวมทั้งชายคา รางนํ้า และฐานรากคานคอดิน เห็นวา เสาอาคาร ชายคา รางนํ้าและ ฐานรากคานคอดินดังกลาวเปนโครงสรางและสวนประกอบที่สําคัญของอาคาร จึงเปนสวนหนึ่งของอาคาร แตมิไดมีลักษณะเปนผนังอาคารตามขอ ๕๐ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงสามารถกอสรางชิดเขตที่ดินไดโดยไมตองไดรับความยินยอมเปนหนังสือจากเจาของที่ดินขางเคียง แมคําสั่งที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ แกไขอาคารสวนชายคาหลังคาที่ยื่นชิดติดแนวเขตที่ดินขางเคียงมิใหรุกล้ําแนวเขตที่ ดินขางเคียง และใหแกไขเสา ที่รับชายคาที่ชิดแนวเขตที่ ดิน จะผิดหลงในสวนของการสั่งใหแกไขเสาอาคารดานหนาที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ เห็นวาเปนผนังอาคารก็ตาม แตก็เปนความเขาใจคลาดเคลื่อนในขอกฎหมาย และ

๑๖๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๓๒

ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ก็ไดหารือกรณีดังกลาวกับคณะกรรมการควบคุมอาคารแลว จึงถือไดวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติแลว สวนอาคาร ค.ส.ล. ๒ ชั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มิไดกอสรางใหเปนไปตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต ซึ่งเปนความผิดตามมาตรา ๓๑๑๖๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารจนกวาจะแกไขอาคาร ใหถูกตองตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต และมีคําส่ังใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงยื่นคําขออนุญาตกอสรางและดัดแปลงอาคารตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ เห็นวา แผนผังบริเวณแบบแปลนที่ขอแกไขมีขอบกพรองและเอกสารประกอบคําขออนุญาตไมครบถวน จึงออกคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ แกไขใหถูกตองภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับหนังสือ แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมดําเนินการภายในระยะเวลาที่กําหนด ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงออกคําส่ังไมอนุญาตตามคําขอและออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารในสวนที่กอสรางผิดแบบแปลนใหแลวเสร็จภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืน ในจังหวัดสระบุรีเม่ือพนระยะเวลาที่กฎหมายกําหนด เม่ือไมปรากฏวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดําเนินการรื้อถอนอาคารภายในระยะเวลาที่กําหนดไวในคําสั่ง จึงเปนหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่จะตองดําเนินการหรือจัดใหมีการร้ือถอนอาคารดังกลาวตามมาตรา ๔๓ (๒)๑๖๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ภายในระยะเวลาอันสมควร อยางไรก็ดี เม่ือตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดออกคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ แกไขอาคารในสวนที่กอสรางผิดแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตตามความเห็นของพยานผูเชี่ยวชาญภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตอเจาพนักงานทองถิ่นภายใน ๑๕ วัน นับแตวันที่พนกําหนด ๖๐ วัน อันเปนการออกคําส่ังใหม และผูถูกฟองคดีที่ ๒ อุทธรณคําส่ังดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณฯ ซึ่งคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณฯ รายงานตอศาลวายังไมอาจวินิจฉัยประเด็นพิพาท ในสวนที่เก่ียวกับระยะหางของที่ดินไดเนื่องจากยังไมทราบผลการรังวัดที่ดินแปลงดังกลาว เม่ือปญหาเก่ียวกับแนวเขตที่ดินยังไมไดขอยุติ คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณฯ จึงไมสามารถวินิจฉัยถึงความชอบดวยกฎหมายของคําสั่งดังกลาวไดตามมาตรา ๕๒ วรรคหก แหงพระราชบัญญัติ

๑๖๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๓๒ หนา ๙๙ ๑๖๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๕ หนา ๔๐

๑๓๓

ควบคุมอาคารฯ ดังนั้น แมการดําเนินการในสวนนี้จะมีความลาชาอยูบาง แตก็เกิดจากกระบวนการทบทวนคําสั่งทางปกครองตามที่กฎหมายกําหนด จึงไมอาจถือวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒๘/๒๕๔๙) (๓) เม่ือขอเท็จจริงฟงไดวาการออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหแก ผูรองสอดเปนไปโดยไมชอบดวยกฎหมายตั้งแตตน การที่เจาพนักงานทองถิ่นไมออกคําสั่งระงับการกอสรางและใหมีการรื้อถอนอาคารพิพาท หรือดําเนินการรื้อถอนอาคารพิพาทหากเจาของอาคารไมยอมร้ือถอนตามมาตรา ๔๐๑๖๓ ประกอบกับมาตรา ๔๒๑๖๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ ผูฟองคดีกับพวกเปนสมาชิกของนิคมสหกรณโคกขามและนิคมสหกรณบานไร ซึ่งมีที่ดินและประกอบอาชีพทํานาเกลือหรือทํากสิกรรมในที่ดินซ่ึงอยูในบริเวณนิคมสหกรณทั้งสองอางวา ไดรับผลกระทบและความเสียหายจากการตั้งโรงงานเย็บผาของผูรองสอดจึงมีหนังสือถึงองคการบริหารสวนตําบลพันทายนรสิงห (ผูถูกฟองคดีที่ ๕) และประธานกรรมการบริหารองคการบริหารสวนตําบลพันทายนรสิงห (ผูถูกฟองคดีที่ ๖) เพ่ือใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารและสั่งใหมีการรื้อถอนอาคารดังกลาว แตผูถูกฟองคดีที่ ๕ และผูถูกฟองคดีที่ ๖ มีหนังสือชี้แจงวาไมสามารถกระทําตามหนังสือรองเรียนได ผูฟองคดีกับพวกเห็นวาเปนคําชี้แจงที่ไมมีเหตุผลและฝาฝนตอกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังอนุญาตใหกอสรางอาคาร ใหผูถูกฟองคดี ที่ ๕ และผูถูกฟองคดีที่ ๖ ออกคําส่ังระงับการกอสรางและคําส่ังใหรื้อถอนอาคาร หากผูรองสอด ไมรื้อถอนใหผูถูกฟองคดีทั้งสองเขาร้ือถอนอาคารเอง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา พระราชบัญญัติจัดที่ดินเพื่อการครองชีพฯ มีเจตนารมณเพ่ือการจัดสรรที่ดินของรัฐใหแกประชาชนที่ไมมีที่ดินทํากินหรือมีแตไมเพียงพอ โดยมีวัตถุประสงคใหบุคคลดังกลาวไดมีสิทธิเขาถือครองทําประโยชนและ มีสิทธิในที่ดินเพ่ือเปนที่ตั้งเคหสถานและประกอบอาชีพเปนหลักแหลงในที่ดิน เม่ือการกอสรางอาคารของผูรองสอดขัดตอวัตถุประสงคดังกลาว การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๖ ออกคําส่ังอนุญาตให

๑๖๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๖๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๑๓๔

ผูรองสอดกอสรางอาคาร โดยไมไดพิจารณาพระราชบัญญัติจัดที่ดินเพ่ือการครองชีพฯ ซึ่งเปนกฎหมายที่เก่ียวของกับพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว จึงเปนการออกคําสั่งที่ไมชอบดวยกฎหมายมาตั้งแตตน เม่ือไดพิจารณาแลววาการออกใบอนุญาตตามขอพิพาทในคดีนี้ไมชอบดวยกฎหมาย ผูถูกฟองคดีที่ ๖ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นยอมมีหนาที่ใชดุลพินิจตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ สั่งการใหระงับ การกอสรางไวกอน และใชอํานาจตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติเดียวกันใหรื้อถอนอาคารพิพาท เน่ืองดวยการกอสรางอาคารของผูรองสอดเปนการขัดตอมาตรา ๑๕๑๖๕ แหงพระราชบัญญัติจัดที่ ดินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ และอยูนอกเหนือขอบเขตที่อธิบดีจะอนุญาตใหได ตามบทบัญญัติดังกลาว ดังน้ัน การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๖ ไมออกคําสั่งระงับการกอสรางและใหมีการรื้อถอนอาคารของผูรองสอด หรือดําเนินการรื้อถอนอาคารหากผูรองสอดไมยอมรื้อถอนเมื่อเปนกรณีตามมาตรา ๔๐ ประกอบมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงเปนการละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๒๕/๒๕๔๙) (๔) คําวา “ผนังทึบ” หมายถึง ฝาหรือสิ่งที่มีลักษณะคลายคลึงกัน มีลมอากาศหรือแสงสวางเขาออกไมไดหรือไมเพียงพอ เม่ือเจาของอาคารพิพาทแกไขผนังอาคารโดยปดหนาตางภายนอกและตีปดดวยกระเบื้องแผนเรียบบริเวณหนาตางภายในอาคารทั้งสองดานทําใหหนาตางไมสามารถใชงานไดอยางถาวร ลมหรือแสงสวางเขาออกไมได บุคคลผูอยูภายในและภายนอกอาคารไมสามารถมองทะลุชองหนาตางดังกลาวได ผนังอาคารดานดังกลาวจึงเปนผนังทึบอยางถาวรตามขอ ๕๐๑๖๖ ของกฎกระทรวงฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ แตกรณีของการใชอิฐบล็อกแกวใสแทนชองแสง อิฐบล็อกแกวเปนวัสดุ โปรงแสง มีความคงทนแข็งแรง แสงสามารถผานเขาออกได แมจะไมสามารถมองทะลุผาน

๑๖๕ พระราชบัญญัติจัดท่ีดินเพ่ือการครองชีพ พ.ศ. ๒๕๑๑ มาตรา ๑๕ หามมิใหผูใดเขาไปหาประโยชน ยึดถือ ครอบครอง ปลูกสราง กอสราง แผวถาง เผาปา หรือทําดวยประการใด ๆ อันเปนการทําลายหรือทําให เ ส่ือมสภาพที่ดิน หรือทําให เปนอันตรายแกทรัพยากรธรรมชาติในท่ีดินภายในเขตของนิคมเวนแตไดรับอนุญาตจากอธบิดี สมาชิกนิคมจะกระทําการตามวรรคหนึ่งไดโดยไมตองเสียเงินคาบํารุงตามมาตรา ๑๖ เฉพาะในที่ดิน ท่ีตนไดรับมอบใหเขาทําประโยชนเทานั้น ๑๖๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๓๕

อิฐบล็อกแกวได แตการที่แสงสามารถผานเขาออกไดถือวาเปนการรบกวนความเปนอยูของบุคคลในอาคารขางเคียงได และแมจะมีการทาสีทึบใหกลมกลืนกับผนังเดิมพรอมทั้งวางปดก้ันรูปภาพขนาดใหญจนแสงสวางไมสามารถผานเขาออกได ก็มิใชการเปนผนังทึบโดยถาวรตามขอ ๕๐ ของกฎกระทรวงดังกลาว จึงถือไดวาเจาของอาคารพิพาทยังมิไดแกไขผนังอาคารในสวนน้ีใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนด เจาพนักงานทองถิ่นยังคง มีหนาที่สั่งใหเจาของอาคารพิพาทดําเนินการแกไขใหถูกตองตามกฎหมาย ผูฟองคดีเปนเจาของอาคารขางเคียงกับอาคารพิพาทไดรองเรียนไปยังศูนยบริการรับเรื่องราวรองทุกขของกรุงเทพมหานครวา เจาของอาคารพิพาทกอสรางอาคาร พักอาศัยขนาด ๓ ชั้นโดยไมถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ซึ่งผูอํานวยการ เขตบางพลัด (ผูถูกฟองคดี) ตรวจสอบแลวปรากฏวา อาคารพิพาทกอสรางผิดจากแบบท่ีไดรับอนุญาต จึงมีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคาร หามใชอาคารสวนที่ผิดจากแบบ ใหดําเนินการแกไขและยื่นคําขอรับอนุญาตดัดแปลงอาคาร ตอมา เจาของอาคารดําเนินการตามคําสั่งดังกลาว ผูถูกฟองคดีจึงออกใบอนุญาตดัดแปลงอาคารใหแกเจาของอาคาร ผูฟองคดีเห็นวาอาคารพิพาท ยังไมไดแกไขใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนด จึงขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีดําเนินการตามอํานาจหนาที่ใหเปนไปโดยถูกตองตามกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีตรวจสอบพบวาอาคารพิพาทกอสรางผิดจากแบบที่ไดรับอนุญาต โดยผนังอาคารดานที่มีระยะหางจากเขตที่ดินนอยกวาระยะที่กฎหมายกําหนดมีหนาตางหางจากเขตที่ดิน ไมถูกตองทั้งสองดาน และผนังอาคารบริเวณชานพักบันไดชั้นที่สองและชั้นที่สามมีชองแสงหรือหนาตางหางจากเขตที่ดินไมถูกตองตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ จึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๐๑๖๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ออกคําส่ังหามใชอาคารสวนที่ผิดจากแบบ และใหแกไขใหถูกตองตามขอ ๕๐ ของกฎกระทรวงดังกลาว เน่ืองจากเห็นวาเปนกรณีที่สามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได พรอมทั้งใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารภายใน ๓๐ วัน จึงถือไดวาผูถูกฟองคดีในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นไดปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดไวในสวนนี้แลว สวนการแกไขผนังอาคารโดยปดหนาตางภายนอกและตีปดดวยกระเบื้องแผนเรียบบริเวณภายในอาคารและใสอิฐบล็อกแกวแทนชองแสง นั้น เห็นวา คําวา “ผนังทึบ” หมายถึง ฝาหรือสิ่งที่มีลักษณะคลายคลึงกัน มีลมอากาศหรือแสงสวางเขาออกไมได

๑๖๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๓๖

หรือไมเพียงพอ ตามนิยามคําวา “ผนัง” ตามขอ ๑๑๖๘ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ประกอบกับความหมายคําวา “ทึบ”๑๖๙ ตามพจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ เม่ือการแกไขโดยปดหนาตางภายนอกและตีปดดวยกระเบื้องแผนเรียบบริเวณหนาตางภายในอาคารทั้งสองดานทําใหหนาตางไมสามารถใชงานไดอยางถาวร ลมหรือแสงสวางเขาออกไมได บุคคลผูอยูภายในและภายนอกอาคารไมสามารถมองทะลุชองหนาตางดังกลาวได ทําใหผนังอาคารดานดังกลาวมีสภาพเปนผนังทึบอยางถาวรตามขอ ๕๐ ของกฎกระทรวงดังกลาวแลว สวนการใช อิฐบล็อกแกวใสแทนชองแสงน้ัน เห็นวา อิฐบล็อกแกวเปนวัสดุโปรงแสง แมมีความคงทนแข็งแรง แตแสงสามารถเขาออกได แมจะไมสามารถมองทะลุผานอิฐบล็อกแกวได แตการที่แสงสามารถ ผานเขาออกไดถือวาเปนการรบกวนความเปนอยูของบุคคลในอาคารขางเคียงได แมจะมีการทาสีทึบใหกลมกลืนกับผนังเดิมพรอมทั้งวางปดก้ันรูปภาพขนาดใหญจนแสงสวางไมสามารถผานเขาออกได ก็มิใชการเปนผนังทึบโดยถาวรตามขอ ๕๐ ของกฎกระทรวงดังกลาว จึงถือไดวาเจาของอาคารพิพาทยังมิไดแกไขผนังอาคารในสวนนี้ใหถูกตองตามที่กฎหมายกําหนด ผูถูกฟองคดียังคงมีหนาที่สั่งใหเจาของอาคารพิพาทดําเนินการแกไขใหถูกตองตามกฎหมาย กรณีจึงถือไดวาผูถูกฟองคดีละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๔๒๑๗๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๒๐/๒๕๕๐)

๑๖๘ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ในกฎกระทรวงนี้ ฯลฯ ฯลฯ “ผนัง” หมายความวา สวนกอสรางในดานตั้งซึ่งกั้นดานนอกหรือระหวางหนวยของอาคารใหเปนหลังหรือเปนหนวยแยกจากกัน ฯลฯ ฯลฯ ๑๖๙ พจนานุกรมฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๔๒ “ทึบ” หมายความวา มีลมอากาศหรือแสงสวางเขาออกไมไดหรือไมเพียงพอ ไมโปรงแสง ไมโปรง หนาแนน ๑๗๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๑๓๗

(๕) แมเจาของอาคารพิพาทกับเจาของที่ดินเดิมจะใหความยินยอมสรางอาคารพิพาทโดยเวนระยะหางจากแนวเขตที่ดินนอยกวาที่กฎหมายกําหนด และ ไมปรากฏวาไดมีการตกลงใหมีผลบังคับผูกพันผูที่จะซื้อที่ดินในอนาคต เม่ือผูฟองคดี ซึ่งเปนผูซื้อที่ดินแปลงขางเคียงกับอาคารพิพาทในเวลาตอมาและไมปรากฏวาไดมีการ ทําหนังสือยินยอมดังกลาวอีก กรณีจึงตองถือวาการกอสรางอาคารพิพาทไมมีหนังสือยินยอมใหกอสรางอาคารชิดเขตที่ดินรวมกันจากเจาของที่ดินแปลงขางเคียง อันเปนการ ฝาฝนขอ ๕๖ วรรคสอง๑๗๑ ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ การกอสรางอาคารโดยมีที่วางเปนทางเดินหลังอาคารฝาฝน ขอ ๒๑ วรรคสาม๑๗๒ ของกฎกระทรวงขางตน ถือเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขใหถูกตองได เจาพนักงานทองถ่ินจึงมีอํานาจหนาที่ออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารทั้งหมดหรือบางสวนแลวแตกรณี ตามมาตรา ๔๒๑๗๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีไดรองเรียนตอนายกเทศมนตรีตําบลกองดิน (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) วานาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารพิพาทโดยดานหลัง (ทิศใต) และดานขาง (ทิศตะวันตก) เวนระยะหางจากท่ีดินของผูฟองคดีไมถูกตองตามกฎหมาย ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบแลวพบวา มีการกอสรางคันหินติดเขตที่ดินของผูอ่ืนและเวนระยะดานขาง (ทิศตะวันตก) นอยกวา ๐.๕๐ เมตร และเวนระยะดานหลังอาคารนอยกวา ๒ เมตร ซึ่งไมตรงตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต จึงอาศัย

๑๗๑ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๔๘-๑๔๙ หนา ๑๑๒ ๑๗๒ กฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๒๑ ฯลฯ ฯลฯ อาคารพาณิชย หองแถว ตึกแถว โรงงานอุตสาหกรรม และอาคารสาธารณะ ตองมีท่ีวางเปนทางเดินหลังอาคาร เพ่ือใชติดตอถึงกันโดยกั้นเขตใหปรากฏกวางไมนอยกวา ๒.๐๐ เมตร เวนแตแนวอาคารดานหลังอยูติดตอกับทางสาธารณะ แตถาทางสาธารณะนั้นกวางไมถึง ๔.๐๐ เมตร ตองเวนทางเดินดานหลังอาคารกวาง ๒.๐๐ เมตร จากจุดกึ่งกลางทางสาธารณะน้ัน ฯลฯ ฯลฯ ๑๗๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔

๑๓๘

อํานาจตามมาตรา ๔๐ (๑)๑๗๔ และมาตรา ๔๑ วรรคหนึ่ง๑๗๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารพิพาทจนกวาจะไดจัดการแกไขใหถูกตองตามที่ไดรับอนุญาต โดยในรายการแนบทายคําสั่งดังกลาวผูถูกฟองคดีที่ ๑ เสนอแนะแนวทางแกไข ใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ทําหนังสือยินยอมเพื่อทําการกอสรางอาคารชิดเขตที่ดินรวมกับเจาของที่ดินแปลงขางเคียงทั้งดานขาง (ทิศตะวันตก) และดานหลัง (ทิศใต) แตคูกรณีไมสามารถตกลงกันได ขอใหศาลสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ปฏิบัติหนาที่สั่งการบังคับใหอาคารดังกลาวเปนไปตามกฎหมาย วาดวยการควบคุมอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา กรณีที่การกอสรางอาคารพิพาท โดยดานขาง (ทิศตะวันตก) ติดกับที่ดินของผูฟองคดี เห็นวา มูลเหตุพิพาทในคดีนี้เกิดขึ้นป พ.ศ. ๒๕๔๐ ซึ่งพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มิไดบัญญัติเก่ียวกับระยะหางของอาคารที่ปลูกชิดกับที่ดิน ของผูอ่ืนไว จึงตองนํากฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุม การกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ มาใชบังคับ โดยผลของมาตรา ๗๙๑๗๖ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ืออาคารพิพาทตั้งอยูบนที่ดินของนาย ก. ซึ่งยินยอมใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางอาคารในท่ีดินของตนจํานวน ๕ คูหา และตั้งอยูบนที่ดินของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เองจํานวน ๓ คูหา โดยดานขาง (ทิศตะวันตก) ของอาคารพิพาทมีลักษณะเปนผนังทึบและมีระยะหางจากแนวเขตที่ดินของผูฟองคดีนอยกวา ๐.๕๐ เมตร ซึ่งไมตรงตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตและไมเปนไปตามระยะหางที่กฎหมายกําหนด และศาลปกครองชั้นตนวินิจฉัยวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ เน่ืองจากไดมีหนังสือยินยอมจากนาย ส. และนาย ข. เจาของที่ดินเดิมใหกอสรางอาคารชิดเขตที่ดินได นั้น เห็นวา หนังสือยินยอมดังกลาวไมปรากฏวาไดมีการตกลงใหมีผลบังคับผูกพันผูที่จะซ้ือที่ดินในอนาคตหรือผูกพันผูฟองคดีดวย เม่ือนาย ส. และนาย ข. ขายที่ดินใหแกผูฟองคดีแลวไมปรากฏวาไดมีการทําหนังสือใหความยินยอมอีก แมหากมีการ ทําหนังสือยินยอมโดยนาย ส. และนาย ข. จริง ก็ไมทําใหมีผลผูกพันผูรับโอนสิทธิในอนาคตดวย ดังน้ัน การกอสรางอาคารจึงไมไดมีหนังสือยินยอมเพื่อใหทําการกอสรางอาคารชิดเขตที่ดินรวมกันจากเจาของที่ดินแปลงขางเคียง อันเปนการฝาฝนขอ ๕๖ วรรคสอง ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพียงแตมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารพิพาท โดยยังไมไดพิจารณามีคําส่ังใหรื้อถอนอาคารนั้นทั้งหมดหรือบางสวนภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่

๑๗๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๗๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๑๗๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔๖ หนา ๑๑๐

๑๓๙

ไดมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารพิพาทดังกลาว จึงเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ สําหรับกรณีดานหลัง (ทิศใต) ของอาคารพิพาทน้ัน เห็นวา อาคารพิพาทไดกอสรางโดยมีที่วางเปนทางเดินหลังอาคารกวางประมาณ ๐.๖๐ - ๑ เมตร จึงเปนการกอสรางอาคารพิพาทโดยฝาฝนขอ ๒๑ วรรคสาม ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ ดังกลาว และถือเปนกรณีที่ไมสามารถแกไขใหถูกตองไดเพราะกฎหมายกําหนด ขอหามไวโดยไมไดกําหนดทางแกไขเปนอยางอ่ืน การแกไขจึงไดแกการรื้อถอนอาคารเพื่อใหไดระยะหางตามกฎหมาย ดังน้ัน การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพียงแตมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับ การกอสรางอาคารพิพาท โดยยังไมไดพิจารณามีคําส่ังใหรื้อถอนอาคารน้ันทั้งหมดหรือบางสวนภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารพิพาทดังกลาว จึงเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติเชนกัน (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๘๖/๒๕๕๐) (๖) การกอสรางอาคารพิพาทบนที่ดินซึ่งตกอยูในภาระจํายอมแหงที่ดินจัดสรรถือเปนการฝาฝนกฎหมายอ่ืนที่เก่ียวของตามมาตรา ๔๐๑๗๗ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเปนกรณีที่ไมอาจแกไขใหถูกตองได คดีนี้ผูฟองคดีรองเรียนตอผูอํานวยการเขตสาทร (ผูถูกฟองคดี) วามีการกอสรางและตอเติมอาคารโดยมีสิ่งปกคลุมทางเดินดานหลังอาคารอันมีลักษณะขัดตอขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เร่ือง ควบคุมการกอสรางอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ นอกจากนั้น อาคารดังกลาว ไดกอสร างบนที่ ดิน ซ่ึงตกอยู ในภาระ จํายอมแหงที่ ดิน จัดสรร ซ่ึง มีลักษณะที่ผู อยู อาศัย ตองใชประโยชนรวมกัน แตผูถูกฟองคดีก็มิไดดําเนินการอยางใดกับอาคารพิพาท ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองศาลขอใหผูถูกฟองคดีปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ืออาคารพิพาทกอสรางบนที่ดินซึ่งตกอยูในภาระจํายอมแหงที่ดินจัดสรรตามประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ ๒๘๖ ลงวันที่ ๒๔ พฤศจิกายน ๒๕๑๕ จึงเปนการฝาฝน

๑๗๗ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๔๐

มาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง๑๗๘ แหงพระราชบัญญัติการจัดสรรที่ดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ ซึ่งเปนกฎหมายที่ใชบังคับในขณะกอสรางอาคารพิพาท อีกทั้งการกอสรางอาคารดังกลาวยังเปนการฝาฝนกฎหมายอ่ืน ที่เก่ียวของตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเปนกรณีที่ไมอาจแกไข ใหถูกตองได ผูถูกฟองคดีจึงมีอํานาจหนาที่ในการออกคําสั่งใหเจาของอาคารหรือผูครอบครองอาคารดังกลาวร้ือถอนอาคารภายในระยะเวลาที่กําหนด แตตองไมนอยกวา ๓๐ วัน ตามมาตรา ๔๒๑๗๙ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน และหากไมมีการร้ือถอนอาคารพิพาทตามคําสั่งดังกลาว ผูถูกฟองคดี ก็มีอํานาจดําเนินการหรือจัดใหมีการรื้อถอนไดเองตามมาตรา ๔๓ (๒)๑๘๐ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว เม่ือผูถูกฟองคดีมิไดดําเนินการตามบทบัญญัติแหงกฎหมายดังกลาวตามกรณีความผิดโดยลําดับ จึงถือไดวาผูถูกฟองคดีละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๒/๒๕๕๑) (๗) การที่เจาพนักงานทองถิ่นปลอยใหเวลาลวงเลยมาเปนเวลานาน โดยไมใชอํานาจตามมาตรา ๔๓๑๘๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ รื้อถอนกันสาด ที่ตอเติมโดยไมไดรับอนุญาต ทั้ง ๆ ที่ตนไดเคยมีคําสั่งใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนแลวถึง ๒ คร้ัง และเจาของอาคารพิพาทก็มิไดดําเนินการตามคําสั่ง ถือเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ คดีนี้นายกเทศมนตรีนครปากเกร็ด (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตใหนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ดัดแปลงอาคารโดยทํากันสาดอลูมิเนียมดานหลังอาคาร ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตอเติมกันสาดหลังคาเกรดไลทโครงเหล็กดานหนาอาคารและมีเพิงหลังคาเกรดไลทโครงเหล็ก

๑๗๘ พระราชบัญญัติการจัดสรรท่ีดิน พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๔๓ สาธารณูปโภคที่ผูจัดสรรที่ดินไดจัดใหมีขึ้นเพ่ือการจัดสรรท่ีดินตามแผนผังและโครงการท่ีไดรับอนุญาต เชน ถนน สวน สนามเด็กเลน ใหตกอยูในภาระจํายอมเพ่ือประโยชนแกท่ีดินจัดสรร และใหเปนหนาท่ีของผูจัดสรรท่ีดินท่ีจะบํารุงรักษาสาธารณูปโภคดังกลาวใหคงสภาพดังเชนท่ีไดจัดทําขึ้นนั้นตอไป และจะกระทําการใดอันเปนเหตุใหประโยชนแหงภาระจํายอมลดไปหรือเส่ือมความสะดวกมิได ฯลฯ ฯลฯ ๑๗๙ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๘ หนา ๑๔ ๑๘๐ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๔๕ หนา ๔๐ ๑๘๑ เพ่ิงอาง

๑๔๑

โดยไมไดรับอนุญาต ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนกันสาดดานหนาออกเน่ืองจากเปนกรณีแกไขไมไดตามมาตรา ๔๒๑๘๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ อุทธรณคําสั่งตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตจังหวัดนนทบุรี ซึ่งคณะกรรมการฯ วินิจฉัยยกอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ จากน้ันผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดแจงและปดประกาศสําเนา คําวินิจฉัยดังกลาวไวที่อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยังไมรื้อถอนกันสาดที่ตอเติม ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงแจงความรองทุกขตอพนักงานสอบสวนสถานีตํารวจภูธรอําเภอปากเกร็ด เพ่ือดําเนินคดีอาญากับผูถูกฟองคดีที่ ๒ และตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําสั่งคร้ังที่ ๒ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนกันสาดดานหนาอาคารออกภายใน ๓๐ วัน แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ขอขยายระยะเวลาออกไปอีก ๖๐ วัน ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมอนุญาต แตผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมไดใชอํานาจร้ือถอนเอง ผูฟองคดีจึงฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ รื้อถอนกันสาดดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การตอเติมกันสาดดานหนาอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ขอเท็จจริงเปนที่ยุติวา กระทําไปโดยยังไมไดรับอนุญาตจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๒๑๑๘๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเปนการดัดแปลงอาคาร ทําใหเหลือที่วางอันปราศจากสิ่งกอสรางปกคลุมเหลือนอยกวา ๓๐ ใน ๑๐๐ สวนของพ้ืนที่ชั้นใดชั้นหนึ่งที่มากท่ีสุดของอาคาร อันขัดตอขอ ๕๗ วรรคหนึ่ง (๑)๑๘๔ ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ จึงไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนหลังคากันสาดดานหนาอาคารใหแลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตทราบคําส่ัง ตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมรื้อถอน ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนคร้ังที่ ๒ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมไดดําเนินการตามมาตรา ๔๓ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน

๑๘๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๑๘๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๘๔ กฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๕๗ อาคารตองมีท่ีวางอันปราศจากส่ิงกอสรางปกคลุมไมนอยกวาสวนที่กําหนดไวดังตอไปนี้ (๑) อาคารที่พักอาศัย หองแถว ตึกแถว และอาคารอื่น ซึ่งใชเปนท่ีพักอาศัยดวย แตละหลังหรือหอง ใหมีท่ีวาง ๓๐ ใน ๑๐๐ สวนของพื้นท่ีชั้นใดชั้นหนึ่งท่ีมากท่ีสุดของอาคาร ฯลฯ ฯลฯ

๑๔๒

แตกลับปลอยใหเวลาลวงเลยมาเปนเวลานาน จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนด ใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๕๘/๒๕๕๑) (๘) เม่ือขอเท็จจริงยังคงปรากฏวาอาคารพิพาทในสวนของผนังและระเบียงอาคารยังไมมีการแกไขใหชอบดวยขอ ๕๐ วรรคหนึ่ง (๒)๑๘๕ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ตามคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่น การที่เจาพนักงานทองถิ่น ไมดําเนินการตามหนาที่ใหมีการแกไขอาคารพิพาทใหเปนไปตามกฎกระทรวงดังกลาว จึงเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ คดีนี้เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาลเมืองฉะเชิงเทรา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําสั่งอนุญาตใหนาง น. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารชุดพักอาศัย ๔ ชั้น ในระหวางกอสรางปรากฏวามีอิฐ หิน และน้ําปูน ฯลฯ ตกหลนลงบนหลังคาบานและทรัพยสินของผูฟองคดี ผูฟองคดี มีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพ่ือขอความเปนธรรมและรองทุกขตอเจาหนาที่ตํารวจแตไมไดรับแจงผลการพิจารณา จึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๑ ขอใหตรวจสอบอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ วา การกอสรางถูกตองตามกฎหมายหรือไม ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบแลวเห็นวา อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางไมชอบดวยกฎหมาย จึงมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารในสวนที่ผิดกฎหมาย เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดรับคําสั่งแลว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดยื่นคําขอแกไขดัดแปลงอาคาร ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีหนังสือแจงการพิจารณาใหผูฟองคดีทราบ ผูฟองคดีไมเห็นดวย กับผลการพิจารณาดังกลาว เพราะผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยังไมไดดําเนินการใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ รื้อถอนอาคารตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงยื่นฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหผูถูกฟองคดี ที่ ๑ สั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสราง รื้อถอนอาคาร และหามเปดใชอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ จึงขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งการตรวจสอบอาคารเปนหนาที่ประการหนึ่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ประกอบกับการกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ อยูในทองที่ความรับผิดชอบของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังน้ัน ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีอํานาจ

๑๘๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๔๓

ตรวจสอบอาคารตามหนังสือรองเรียนของผูฟองคดีได ตามมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง๑๘๖ มาตรา ๔๐๑๘๗ มาตรา ๔๑๑๘๘ และมาตรา ๔๒๑๘๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ อาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีความสูง ๑๔.๗๐ เมตร โดยแตละชั้นของอาคารมีชองแสงและระเบียง ซึ่งจะตองอยูหางจากเขตที่ดินไมนอยกวา ๓ เมตร แตผนังและระเบียงอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ อยูหางจากเขตที่ดินบานของผูฟองคดีเพียง ๒.๕๐ เมตร จึงไมชอบดวยขอ ๕๐ วรรคหน่ึง (๒) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ อยางไรก็ตาม ผนังและระเบียงอาคารอยูหางจากเขตที่ดินของผูฟองคดีไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร จึงเปนกรณีที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ สามารถแกไขดัดแปลงอาคารไดตามมาตรา ๔๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และขอ ๕๐ วรรคสอง๑๙๐ ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน แตเม่ือพิจารณาจากภาพถาย ที่ผูฟองคดีและผูถูกฟองคดีทั้งสองยื่นตอศาลแลวเห็นวา แมผูถูกฟองคดีที่ ๒ แกไขบริเวณผนัง ที่เปนกรอบทึบโดยการติดตั้งกระจกติดฟลมแลวก็ตาม การแกไขดังกลาวก็ยังไมเปนไปตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่สั่งใหแกไขโดยทําเปนผนังกออิฐทึบ จึงถือวาจากเขตที่ดินของผูฟองคดี ถึงผนังที่มีหนาตาง ประตู ชองระบายอากาศหรือชองแสง ยังมีระยะหางเทาเดิมคือ ๒.๕๐ เมตร ซึ่งไมชอบดวยกฎหมาย สวนระเบียงอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ อยูหางจากแนวเขตที่ดินของ ผูฟองคดีเพียง ๒ เมตรเศษ จึงไมชอบดวยขอ ๕๐ วรรคหนึ่ง (๒) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ อางวาไดทําการดัดแปลงประตูทางออกสูระเบียงโดยการ ปดก้ันชวงลางของประตูเดิมดวยกระจกทึบแสงสูงประมาณ ๑ เมตร และดานบนสวนที่เหลือ ทําเปนหนาตางบานเลื่อน จึงทําใหระเบียงเปลี่ยนสภาพเปนกันสาดนั้น เห็นวา จากภาพถาย ที่ผูฟองคดีสงใหศาลเพ่ือประกอบการพิจารณา การปดก้ันดังกลาวไมสามารถปองกันผูพักอาศัย ที่อยูในอาคารออกไปใชประโยชนจากระเบียงได ดังนั้น ระเบียงอาคารจึงยังไมเปลี่ยนสภาพเปนกันสาด การกอสรางอาคารในสวนของระเบียงจึงไมชอบดวยกฎหมายเชนเดียวกัน

๑๘๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๓๒ หนา ๙๙ ๑๘๗ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๑๘๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒ ๑๘๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๑๙๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๔๔

เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีอํานาจหนาที่ตามกฎหมายท่ีจะสั่งใหผูถูกฟองคดี ที่ ๒ ซึ่งเปนเจาของอาคารพิพาทในคดีนี้ทําผนังและระเบียงอาคารดานที่ติดกับเขตที่ดินของ ผูฟองคดีใหเปนไปตามขอ ๕๐ วรรคหนึ่ง (๒) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ได แตไมไดดําเนินการ จึงเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๐๒/๒๕๕๑) ๒.๔ .๒ กรณีที่ศาลวินิจฉัยวาไมเปนการละเลยตอหนาที่ตามท่ีกฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (๑) การถมดินสูงข้ึนมาเกือบเทากับความสูงของกําแพงร้ัวเพ่ือทําเปนฐานรากคานคอดินของอาคาร ไมอยูในความหมายของคําวา “ผนัง” ตามขอ ๑๑๙๑ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ จึงไมอยูในบังคับขอ ๕๐๑๙๒ ของกฎกระทรวง ฉบับเดียวกันที่กําหนดวา ผนังของอาคารที่มีความสูงไมเกิน ๙ เมตร และอยูหางเขตที่ดินนอยกวา ๒ เมตร ตองอยูหางจากเขตที่ดินไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร ฉะน้ัน การที่ เจาพนักงานทองถิ่นมิไดมีคําสั่งใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนสวนกอสรางดังกลาว จึงไมเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ คดีนี้เดิมเจาของอาคารพิพาทกอสรางอาคารในสวนหองครัวและสวมภายนอกอาคารชิดแนวเขตกําแพงรั้วแบงเขตที่ดินระหวางผูฟองคดีกับเจาของอาคารพิพาท โดยไมเวนระยะหางตามที่กําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ ผูฟองคดีไดรองเรียนเร่ืองดังกลาวตอนายกเทศมนตรีตําบลบานจ่ัน (ผูถูกฟองคดี) และผูถูกฟองคดีไดเรียกคูกรณี มาเจรจาไกลเกลี่ยขอพิพาทดังกลาว ซึ่งเจาของอาคารพิพาทยินยอมแกไขสภาพอาคารพิพาท ใหเปนไปตามที่กฎหมายกําหนด ภายหลังมีการดําเนินการแกไขแลว ผูฟองคดียังคงเห็นวา การแกไขผนังอาคารในสวนหองครัว เจาของอาคารพิพาทเพียงแตรื้อถอนเฉพาะสวนของผนัง ที่พนกําแพงรั้วเทาน้ัน คงเหลือสวนกอสรางที่มีความสูงเกือบเทากําแพงรั้ว ซึ่งมีลักษณะการเอาดินถมสูงเกือบเทากําแพงรั้วแลวหลอปูนปดมิไดรื้อถอน ในการน้ีผูถูกฟองคดีอางวาสวนของอาคารดังกลาวเปนฐานรากคานคอดินที่ไมอยูในบังคับของกฎกระทรวงดังกลาวที่ตองเวนระยะหาง

๑๙๑ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๖๘ หนา ๑๓๖ ๑๙๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๓ หนา ๒

๑๔๕

จากแนวเขตที่ดินขางเคียงไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร การดําเนินการของเจาของอาคารพิพาทและผูถูกฟองคดีดําเนินการตามที่กฎหมายกําหนดแลว แตผูฟองคดีไมเห็นดวยจึงขอใหศาลมีคําสั่งให ผูถูกฟองคดีสั่งใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนสิ่งกอสรางที่ยังมิไดรื้อถอนดังกลาวใหออกหางจากกําแพงรั้วไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การท่ีเจาของอาคารพิพาท ถมดินสูงเกือบเทากําแพงรั้วแบงแนวเขตที่ดินและหลอปูนแลวเอาดินถมเพ่ือทําเปนฐานรากคานคอดินของอาคารพิพาท มิไดมีลักษณะเปน “ผนัง” ตามที่กําหนดในกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ จึงไมอยูในบังคับของกฎกระทรวงดังกลาวที่กําหนดวา ผนังของอาคารท่ีมีความสูงไมเกิน ๙ เมตร และอยูหางจากท่ีดินนอยกวา ๒ เมตร ตองอยูหางจากแนวเขตที่ดินไมนอยกวา ๕๐ เซนติเมตร ดังน้ัน การท่ีผูถูกฟองคดีมิไดมีคําส่ังใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนสวนที่กอสรางติดกําแพงรั้วของผูฟองคดีออกไปนั้น ไมอาจถือวาผูถูกฟองคดีละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติเก่ียวกับกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๔๗/๒๕๔๘) (๒) ภายหลังจากไดรับเรื่องรองเรียนเก่ียวกับการกอสรางอาคารโดยฝาฝนกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร เจาพนักงานทองถิ่นไดดําเนินการกับเจาของอาคารพิพาทตามกระบวนการที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนดภายในเวลาอันสมควร จึงมิไดเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (๒.๑) คดีนี้ผูฟองคดีรองทุกขตอผูอํานวยการเขตสะพานสูง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ใหรื้อถอนอาคารของนาย ป. และบานของนาง ย. เน่ืองจากกอสรางและตอเติมอาคารโดยฝาฝนตอกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มิไดดําเนินการแกไข จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลส่ังใหกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ปฏิบัติหนาที่ใหครบถวนตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดตรวจสอบอาคารของ นาย ป. พบวากอสรางผิดแบบแปลนตามที่ไดรับอนุญาต จึงมีคําส่ังใหแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองตามแบบภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง หรือใหยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางดัดแปลงอาคาร แตนาย ป. ไมดําเนินการตามคําสั่ง ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงมีหนังสือแจงสถานีตํารวจใหดําเนินคดีกับนาย ป. และมีคําส่ังใหนาย ป. รื้อถอนอาคารสวนที่กอสรางผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต โดยนาย ป. มีหนังสืออุทธรณคําสั่งดังกลาว ซึ่งปจจุบันอยูระหวางการพิจารณาของคณะกรรมการพิจารณา

๑๔๖

อุทธรณ สวนอาคารของนาง ย. ตรวจสอบพบวาไดยื่นขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารเม่ือป พ.ศ. ๒๕๓๑ ซึ่งกอสรางมานานกวา ๑๔ ปแลว และไมพบวามีการตอเติมใด ๆ ตามการกลาวอางของผูฟองคดี ดังนั้น จากขอเท็จจริงดังกลาวเห็นไดวา นับแตไดรับเรื่องรองทุกขจากผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดดําเนินการตามขั้นตอนที่พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนดไว มิไดละเวนหรือละเลย ตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๖/๒๕๔๘) (๒.๒) คดีนี้ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ รองเรียนตอผูอํานวยการเขตจตุจักร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ซึ่งไดรับมอบอํานาจจากผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ วา มีการกอสรางอาคารประเภทโครงเหล็กขนาดใหญเพ่ือติดตั้งปายโฆษณาและอยูติดตอกับอาคารและที่ดินของ ผูฟองคดี อันนาจะเปนอันตรายแกชีวิตและทรัพยสินของผูอยูอาศัยในบริเวณดังกลาว อีกทั้ง ขอใหผูถูกฟองคดีทั้งสองตรวจสอบวาอาคารพิพาทไดรับใบอนุญาตกอสรางอาคารถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารหรือไม ตอมา เม่ือวันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๔๔ ผูฟองคดีมีหนังสือ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๓ ขอทราบผลการดําเนินการ และมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในวันเดียวกัน ใหดําเนินการตามอํานาจหนาที่กับอาคารพิพาท แตผูถูกฟองคดีทั้งสองกลับเพิกเฉย เม่ือวันที่ ๒๒ มกราคม ๒๕๔๕ ผูฟองคดีจึงมีหนังสือถึงผูถูกฟองคดีทั้งสองอีกคร้ัง เพ่ือใหดําเนินการกับอาคารพิพาทตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนด จนกระทั่งปจจุบันผูถูกฟองคดีทั้งสอง ก็ยังไมดําเนินการแตอยางใด เปนเหตุใหกิจการของผูฟองคดีไมมีลูกคาเชาอาคารพาณิชยของผูฟองคดี เน่ืองจากอาคารของผูฟองคดีถูกอาคารโครงเหล็กโฆษณาพิพาทบดบังทัศนียภาพ และลูกคา อาจเกิดความหวาดกลัวและรูสึกไมปลอดภัยจากการกอสรางอาคารพิพาทที่ไมไดมาตรฐาน จึงขอใหศาลมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดําเนินการตามอํานาจหนาที่ตามกฎหมาย กรณีการกอสรางอาคารประเภทโครงเหล็กขนาดใหญเพ่ือติดตั้งปายโฆษณาในที่ดินที่อยูใกลชิดติดกับที่ดินและอาคารของผูฟองคดี ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๓ ใหเจาหนาที่ตรวจสอบปรากฏวาอาคารโครงเหล็กติดตั้งปายโฆษณาพิพาทตามคํารองเรียนของ ผูฟองคดีเปนอาคารซ่ึงกอสรางโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ซึ่งเปนผูไดรับมอบอํานาจจากผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะ เจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จึงมีคําสั่งดวยวาจาใหบริษัท ม.

๑๔๗

ผูดําเนินการกอสรางอาคารพิพาทระงับการกอสรางอาคารและจะดําเนินการออกหนังสือตามคําสั่งน้ันตอไป ตอมา บริษัท ม. ไดยื่นหนังสือตอกองควบคุมอาคาร สํานักการโยธา กรุงเทพมหานคร วาประสงคจะกอสรางอาคารโดยไมยื่นขอรับใบอนุญาตตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ซึ่งรองผูอํานวยการสํานักการโยธา รักษาราชการแทนผูอํานวยการสํานักการโยธาออกใบรับหนังสือใหแกบริษัท ม. หลังจากน้ันผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๔๔ จํานวน ๒ ฉบับ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๓ เพ่ือขอทราบผลการดําเนินการกับอาคารพิพาท และถึงผูถูกฟองคดีที่ ๒ ใหดําเนินการตามอํานาจหนาที่ ตอมา เม่ือวันที่ ๑๘ ธันวาคม ๒๕๔๔ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดสงเจาหนาที่ตรวจสอบอาคารพิพาทและมีหนังสือประสานขอแบบกอสรางอาคารโครงเหล็กปายโฆษณาจากกองควบคุมอาคาร และวันที่ ๒๑ ธันวาคม ๒๕๔๔ ไดใหเจาหนาที่ขอคัดสําเนาแบบ ที่ไดแจงตอกองควบคุมอาคาร สํานักการโยธา อีกทั้ง มีคําสั่งใหบริษัท ม. ระงับการกอสรางอาคารพิพาทจนกวาจะไดรับแบบกอสรางจากสํานักการโยธาโดยใหฝายเทศกิจเฝาระวังการกอสราง เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๓ ตรวจสภาพอาคารพบวามีลักษณะผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต แตเปนกรณีที่สามารถแกไขใหถูกตองไดตามมาตรา ๔๑๑๙๓ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงมีคําสั่งลงวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๔๕ ใหระงับการกอสรางอาคารพิพาทจนกวาจะแกไขอาคารใหถูกตองตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต และหามบุคคลใดใชหรือเขาไปในบริเวณอาคารและใหบริษัท ม. แกไขสภาพอาคารใหถูกตองภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง และขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารใหถูกตอง แตผูกอสรางมิไดดําเนินการแกไขภายในระยะเวลาที่กําหนด ผูถูกฟองคดีที่ ๓ จึงแจงความรองทุกขที่สถานีตํารวจเม่ือวันที่ ๑๙ กุมภาพันธ ๒๕๔๕ ใหดําเนินคดีกับบริษัท ม. และนาย ป. ในฐานะผูควบคุมงานตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ดังน้ัน นับแตวันที่ผูฟองคดีมีหนังสือลงวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ จนถึงวันที่ ๒๗ มีนาคม ๒๕๔๕ ซึ่งเปนวันที่ผูฟองคดีนําคดีมาฟองตอศาล ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดปฏิบัติหนาที่เพ่ือใหเปนไปตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูถูกฟองคดีทั้งสองจึงมิไดละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๓๐/๒๕๔๙)

๑๙๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒

๑๔๘

(๓) แมการกอสรางอาคารพิพาทจะมีหนาตางชั้นที่ ๓ และชั้นที่ ๔ ดานหนาและดานหลังโดยมีระยะหางจากเขตทางสาธารณะและเขตที่ดินของผูอ่ืนนอยกวาที่กําหนดไวในกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุม การกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแกไขเพ่ิมเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๕๑๒)ฯ แตการกอสรางดังกลาวไดรับการผอนปรนตามมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง (๓)๑๙๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ จึงถือไมไดวาเจาพนักงานทองถ่ินละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ คดีนี้ผูฟองคดีฟองวา นาง ณ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ซึ่งเปนเจาของอาคารขางเคียงไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร ค.ส.ล. ๔ ชั้น กอสรางอาคารพิพาทโดยไมถูกตอง ตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร เนื่องจากประตู หนาตางมีระยะหางจากเขตที่ดินของผูอ่ืนและทางสาธารณะไมเปนไปตามที่กฎหมายกําหนด ผูฟองคดีเห็นวาเปนกรณีที่นายกเทศมนตรีตําบลบางเมือง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่น และผูวาราชการจังหวัดสมุทรปราการ (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ในฐานะเปนผูควบคุมดูแลผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยไมดําเนินการใหเปนไปตามที่กฎหมายกําหนด จึงขอใหศาลมีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการใหเปนไปตามกฎหมาย และใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ควบคุมดูแลการปฏิบัติงานของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหเปนไป โดยถูกตองตามกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคารพิพาทในป พ.ศ. ๒๕๓๖ การกอสรางอาคารจึงตองเปนไปตามบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕ (พ.ศ. ๒๕๑๒) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งมีผลใชบังคับอยูในขณะนั้น ตามมาตรา ๗๙๑๙๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ืออาคารของผูถูกฟองคดี ที่ ๓ ดานหนาอยูติดทางสาธารณะ มีประตู หนาตาง ของชั้นที่ ๒ ชั้นที่ ๓ และช้ันที่ ๔ มีระยะหาง ถึงเขตทางสาธารณะประมาณ ๒.๗๐ ถึง ๒.๗๕ เมตร อาคารดานหลังมีเขตติดตอกับที่ดินเอกชน มีประตู หนาตาง ของชั้นที่ ๒ ชั้นที่ ๓ และชั้นที่ ๔ มีระยะหางถึงเขตที่ดินประมาณ ๒.๘๐ ถึง ๒.๘๕ เมตร จึงถือไดวาประตู หนาตาง ชั้นที่ ๒ ของอาคารพิพาทดานหนาและดานหลังมีระยะหางจาก

๑๙๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๓๒ หนา ๙๙ ๑๙๕ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔๖ หนา ๑๑๐

๑๔๙

เขตทางสาธารณะ และเขตที่ดินของผูอ่ืนตามที่กําหนดไวในขอ ๕๖ วรรคหนึ่ง วรรคสอง๑๙๖ และขอ ๕๗ วรรคสาม๑๙๗ ของกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ แตประตู หนาตางชั้นที่ ๓ และชั้นที่ ๔ มีระยะหางจากเขตทางสาธารณะและเขตที่ดินของผูอ่ืนนอยกวาที่กําหนดไวในกฎกระทรวงดังกลาว อยางไรก็ตาม การกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ที่มีหนาตางชั้นที่ ๓ และชั้นที่ ๔ ดานหนาและดานหลัง ซึ่งมีระยะหางจากเขตทางสาธารณะและเขตที่ดินของผูอ่ืนนอยกวาที่กําหนดไวในกฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘)ฯ ไดรับการผอนปรนตามมาตรา ๓๑ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ประกอบกฎกระทรวง ฉบับที่ ๑๒ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ จึงถือไมไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ และ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๔๖/๒๕๔๙) (๔) แมเหตุที่เจาพนักงานทองถิ่นออกคําสั่งตามมาตรา ๔๐ (๑)๑๙๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ จะสืบเน่ืองมาจากการที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา แตก็ถือไดวาการกระทําของเจาพนักงานทองถิ่นดังกลาวเปนการปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติครบถวน อันเปนการแกไขเยียวยาความเดือดรอนของผูฟองคดีแลว จึงไมมีภาระหนาที่สวนใดที่เจาพนักงานทองถ่ินละเลยตอหนาที่อีก คดีนี้ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) อนุญาตใหผูรองสอดกอสรางอาคาร ขณะจัดทําเสาเข็มฐานรากอาคารปรากฏวาบานของผูฟองคดีแตกราวทั้งภายในและภายนอก ประตูเขาบานตก ทําใหไมสามารถไขกุญแจเขาออกบานได ผูฟองคดีจึงมีหนังสือรองเรียนตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูอํานวยการเขตดุสิต (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ซึ่งเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๒

๑๙๖ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๔๘-๑๔๙ หนา ๑๑๒ ๑๙๗ กฎกระทรวง (พ.ศ. ๒๔๙๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๕๗ ฯลฯ ฯลฯ หนาตาง ประตู ดานท่ีเปดสูภายนอก หมายถึง ชองเปดของผนังดานชิดทางสาธารณะ หรือดานท่ีติดตอกับเขตท่ีดินของผูอื่นไมนอยกวา ๒.๐๐ เมตร สําหรับอาคารตั้งแตชั้นท่ีสองลงมา หรือไมนอยกวา ๓.๐๐ เมตร สําหรับอาคารตั้งแตชั้นท่ีสามขึ้นไป ๑๙๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๕๐

ตรวจสอบแลวเชื่อวาเกิดจากการเจาะเสาเข็ม ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงมีหนังสือชี้แจงผลการตรวจสอบใหผูฟองคดีทราบวาอาคารอยูในระหวางการทําฐานราก ยังไมมีสวนหนึ่งสวนใดผิดไปจากที่ไดรับอนุญาต และกําชับเจาของอาคารและผูดําเนินการใหดําเนินการดวยความรอบคอบ เปนไปตามเง่ือนไขที่กําหนดไวในใบอนุญาตโดยเครงครัด ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ออกคําส่ังใหผูรองสอดระงับการทําเสาเข็มเจาะของฐานรากอาคารไวเปนการชั่วคราวตามคําส่ังของศาลปกครองชั้นตน แตผูฟองคดีเห็นวา การท่ีผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําสั่งดังกลาวเปนการปฏิบัติตามที่ศาลไดกําหนดวิธีการชั่วคราว มิใชเปนการปฏิบัติหนาที่โดยปกติของผูถูกฟองคดีที่ ๒ เอง และไมไดทําให การละเลยไมปฏิบัติหนาที่ตามอํานาจหนาที่ที่ควรปฏิบัติที่ผานมาเปนความถูกตองขึ้นมาได ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๒ ซึ่งมีอํานาจหนาที่ตามมาตรา ๔๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ไมปฏิบัติตามอํานาจหนาที่สั่งใหผูรองสอดระงับการกอสรางอาคารและใหผูรองสอดวางมาตรการอยางใดอยางหนึ่งเพื่อปองกันมิใหเกิดการเสียหายตอทรัพยสินของ ผูฟองคดีที่ไดรับความเสียหาย จึงถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ จนกระทั่งศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ สั่งใหผูรองสอดระงับการเจาะเสาเข็มไวเปนการชั่วคราวและใหเสนอมาตรการหรือวิธีการปองกันความเสียหายตอ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ เชนนี้แมวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะมีคําสั่งเพราะเหตุที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาก็ตาม แตตามคําส่ังของศาลปกครองชั้นตนดังกลาวเปนการกําหนดมาตรการใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ปฏิบัติหนาที่โดยใชอํานาจตามมาตรา ๔๐ (๑) แหงพระราชบัญญัติดังกลาว กรณีจึงถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนด ใหตองปฏิบัติครบถวน อันเปนการแกไขเยียวยาความเดือดรอนของผูฟองคดีแลว จึงไมมีภาระหนาที่สวนใดที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอภาระหนาที่อีก ศาลจึงไมจําตองกําหนดคําบังคับตามมาตรา ๗๒ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๔๐/๒๕๕๐) (๕) การท่ีเจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารและใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนอาคารพิพาททั้งหมดแลว แตเหตุที่ยังไมได รื้อถอนอาคารพิพาทเน่ืองจากตองรอผลคดีที่เจาของอาคารพิพาทฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาวของเจาพนักงานทองถ่ินและคําวินิจฉัยของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ

๑๕๑

ที่ยกอุทธรณของผูฟองคดี แมการดําเนินการในสวนน้ีจะมีความลาชาอยูบาง แตมิอาจ ถือไดวาเจาพนักงานทองถิ่นละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร คดีนี้ผูฟองคดีเปนเจาของอาคารขางเคียงกับอาคารพิพาทท่ีกอสราง ผิดจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตจากนายกองคการบริหารสวนตําบลบางมวง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และอาคารพิพาทยังมีระยะถอยรนจากเขตทางหลวงไมถึง ๖ เมตร จึงรองเรียนเรื่องดังกลาว ตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารและ ใหเจาของอาคารพิพาทรื้อถอนอาคาร แตเจาของอาคารพิพาทไดยื่นอุทธรณคําส่ังตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ โดยคณะกรรมการฯ มีมติยกอุทธรณ เจาของอาคารพิพาทจึงฟองคดี ตอศาลปกครองกลางขอใหเพิกถอนคําสั่งและคําวินิจฉัยดังกลาว ผูฟองคดีเห็นวาอาคารพิพาท ยังไมถูกร้ือถอน จึงนําคดีมาฟองศาลขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการร้ือถอนอาคารพิพาท ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตรวจสอบขอเท็จจริงตามขอรองเรียนของ ผูฟองคดีแลวจึงมีหนังสือแจงการเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารใหเจาของอาคารพิพาททราบ และตอมาไดมีคําส่ังใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนอาคารพิพาทภายใน ๖๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง การปฏิบัติหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนไปตามอํานาจหนาที่ที่กฎหมายควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติแลว เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารและ ใหเจาของอาคารพิพาทร้ือถอนอาคารพิพาทท้ังหมดแลว แตเหตุที่ยังไมไดรื้อถอนอาคารพิพาทเน่ืองจากเจาของอาคารพิพาทไดยื่นฟองคดีตอศาลปกครองกลาง ซึ่งขณะนี้คดีอยูระหวาง การพิจารณาของศาล ดังนั้น แมการดําเนินการในสวนน้ีจะมีความลาชาอยูบาง แตก็เกิดจาก การรอผลคดี กรณีจึงมิอาจถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๔๑/๒๕๕๑) (๖) เม่ือขอเท็จจริงในขณะเจาพนักงานทองถ่ินพิจารณาออกใบอนุญาตกอสรางอาคารพิพาท ตามแบบแปลนไดระบุที่วางสําหรับจอดรถยนตไวครบถวนตามกฎหมาย

๑๕๒

เชนน้ีโดยผลของมาตรา ๓๔ วรรคสอง๑๙๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ทําให ที่จอดรถยนตตามแบบแปลนใบอนุญาตกอสรางอาคารยังคงมีอยูเชนเดิม แมจะปรากฏขอเท็จจริงวาเจาของผูกอสรางอาคารพิพาทจะดัดแปลงที่จอดรถยนตบางสวนใหผิดไปจากแผนผังบริเวณแบบแปลนที่ไดรับอนุญาตเพื่อการอ่ืนโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น เม่ือเกิดเหตุรองเรียน เจาพนักงานทองถิ่นไดสอบสวนขอเท็จจริงและมีคําสั่ง ใหระงับการดัดแปลงและใหดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงพื้นที่หรือสิ่งที่สรางข้ึนใหกลับคืนสภาพเดิมตามมาตรา ๔๕๒๐๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ภายในระยะเวลา ที่กําหนด และไดรองทุกขตอพนักงานสอบสวนใหดําเนินคดีกับเจาของโครงการหองชุดดังกลาว กรณีจึงไมอาจถือวาเจาพนักงานทองถ่ินละเลยตอหนาที่ คดีนี้ผูฟองคดีเปนคูสัญญาในการทํา สัญญาจะซ้ือจะขายหองชุด ตามโครงการของบริษัท ค. (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ฟองวา ตามแบบแปลนที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดรับอนุญาตจะมีพ้ืนที่สําหรับจอดรถยนตทั้งสิ้น ๑๗ คัน แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดยื่นคําขอแบงแยกโฉนดเพ่ือเปนที่ตั้งของอาคารอพารตเมนท ทําใหพ้ืนที่ตามโครงการหองชุดดังกลาวนอยลง และสามารถจอดรถยนตไดเพียง ๖ คัน ผูฟองคดีเห็นวาเปนการเอาเปรียบคูสัญญาและขัดตอกฎหมาย จึงรองเรียนเร่ืองดังกลาวตอคณะกรรมการคุมครองผูบริโภค และคณะอนุกรรมการคุมครองผูบริโภคประจําจังหวัดชลบุรี ตอมา ผูวาราชการจังหวัดชลบุรีมีหนังสือแจงผลการพิจารณาแกผูฟองคดีวาการที่ เจาพนักงานที่ดินจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ดําเนินการรับจดทะเบียนอาคารหองชุดพิพาทชอบดวยกฎหมายแลว ประกอบกับในขณะโอนหองชุดแกคูสัญญาก็ไมมีบุคคลใดทักทวงในเรื่องดังกลาว อยางไรก็ตาม นายกเทศมนตรีเมืองแสนสุข (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ก็ไดมีคําส่ังตามความเห็นของคณะกรรมการสอบขอเท็จจริง ดําเนินคดีกับผูถูกฟองคดีที่ ๓ ในขอหาแกไขเปลี่ยนแปลงอาคาร

๑๙๙-๒๐๐ พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๓๔ ฯลฯ ฯลฯ ขอหามตามวรรคหนึ่งใหถือวาเปนภาระติดพันในอสังหาริมทรัพยนั้นโดยตรงตราบที่อาคารนั้น ยังมีอยู ท้ังนี้ ไมวาจะมีการโอนที่จอดรถ ท่ีกลับรถ และทางเขาออกของรถนั้นตอไปยังบุคคลอื่นหรือไมก็ตาม มาตรา ๔๕ ในกรณีท่ีมีการฝาฝนมาตรา ๓๔ ใหเจาพนักงานทองถ่ินมีอํานาจส่ังใหเจาของหรือ ผูครอบครองอาคาร ผูครอบครองพ้ืนท่ีหรือส่ิงท่ีสรางขึ้นดังกลาวหรือผูท่ีกระทําการฝาฝนมาตรา ๓๔ ระงับการกระทํานั้น และส่ังใหบุคคลดังกลาวดําเนินการแกไขเปล่ียนแปลงพ้ืนท่ีหรือส่ิงท่ีสรางขึ้นใหกลับคืนสูสภาพเดิมไดภายในระยะเวลาที่กําหนด และใหนํามาตรา ๔๓ มาใชบังคับโดยอนุโลม

๑๕๓

และใชอาคารประเภทควบคุมการใชกอนไดรับอนุญาต และใหดําเนินการแกไขสภาพอาคาร ใหถูกตองตามแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต แตระหวางดําเนินการผูฟองคดีไดยื่นฟองคดีขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ปฏิบัติหนาที่ใหถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ขณะที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหกับผูถูกฟองคดีที่ ๓ เพ่ือกอสรางอาคารชุด กฎกระทรวง ฉบับที่ ๗ (พ.ศ. ๒๕๑๗) ออกตามความ ในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ที่กําหนดเกี่ยวกับการจัดใหมี ที่จอดรถยนต ที่กลับรถยนต และทางเขาออกรถยนต ยังคงใชบังคับไดตอไปตามมาตรา ๗๙๒๐๑ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือขนาดพื้นที่ของอาคารชุดมีพ้ืนที่ใชสอย ๔,๘๑๕ ตารางเมตร และมีพ้ืนที่รวมกันทุกชั้น ๔,๐๐๐ ตารางเมตร (ไมรวมพื้นที่จอดรถยนต) จึงเปนอาคารขนาดใหญ ตามขอ ๑ (๑๒)๒๐๒ ของกฎกระทรวงฉบับดังกลาว และเม่ืออาคารชุดมีพ้ืนที่อาคารรวมกันทุกชั้น ในหลังเดียวกันรวม ๔,๐๐๐ ตารางเมตร จึงตองมีที่จอดรถยนตจํานวน ๑๗ คัน ตามขอ ๒ (๗)๒๐๓ และขอ ๓ (๒) (ซ)๒๐๔ ของกฎกระทรวงฉบับเดียวกัน ขอเท็จจริงในขณะผูถูกฟองคดีที่ ๑ พิจารณา

๒๐๑ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๔๖ หนา ๑๑๐ ๒๐๒-๒๐๔ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๗ (พ.ศ. ๒๕๑๗) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๑ ในกฎกระทรวงนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๑๒) “อาคารขนาดใหญ” หมายความวา อาคารท่ีสรางขึ้นเพ่ือใชอาคารหรือสวนหนึ่งสวนใดของอาคารเปนท่ีประกอบกิจการประเภทเดียวหรือหลายประเภท โดยมีความสูงจากระดับถนนตั้งแต ๑๕ เมตรขึ้นไป และมีพ้ืนท่ีรวมกันทุกชั้นในหลังเดียวกันเกิน ๑,๐๐๐ ตารางเมตร หรือมีพ้ืนท่ีรวมกันทุกชั้นหรือชั้นหนึ่งชั้นใด ในหลังเดียวกันเกิน ๒,๐๐๐ ตารางเมตร ฯลฯ ฯลฯ ขอ ๒ ใหกําหนดประเภทของอาคารซึ่งตองมีท่ีจอดรถยนต ท่ีกลับรถยนต และทางเขาออกของรถยนตไว ดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๗) อาคารขนาดใหญ ฯลฯ ฯลฯ (มีตอหนาถัดไป)

๑๕๔

ออกใบอนุญาตกอสรางอาคาร ตําแหนงที่จอดรถยนตทั้งหมดตามแบบแปลนอยูบริเวณที่วาง ครบจํานวน ๑๗ คัน ซึ่งสามารถอนุญาตใหกอสรางอาคารตามคําขอของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ได แตตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๓ ยื่นเรื่องขอแบงแยกที่ดิน ทําใหที่จอดรถยนตของอาคารชุดเหลือจํานวน ๖ คัน สวนที่จอดรถยนตอีก ๑๑ คัน อยูบนที่ดินแปลงที่แบงแยก การกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังกลาวเปนการดัดแปลงที่จอดรถยนตบางสวนใหผิดไปจากแผนผังบริเวณแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต เพ่ือการอ่ืนโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น อยางไรก็ดี ที่จอดรถยนตจํานวน ๑๑ คัน บนที่ดินแปลงแบงแยกยังคงสภาพใชเปนที่จอดรถยนตของอาคารชุด และเปนภาระติดพัน ในอสังหาริมทรัพยตราบที่อาคารชุดน้ันยังมีอยูโดยผลของกฎหมาย ตามมาตรา ๓๔ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ทําใหที่จอดรถยนตตามแบบแปลนใบอนุญาตกอสรางอาคารจํานวน ๑๗ คัน ยังคงมีอยูเชนเดิม เม่ือไมมีเหตุอ่ืนที่จะฟงไดวา อาคารชุดกอสรางโดยขาดความมั่นคงแข็งแรงหรือเกิดความชํารุดเสียหายจนเปนเหตุใหตองเพิกถอนใบอนุญาตกอสราง และมีผลใหตองรื้อถอนอาคาร ประกอบกับเม่ือเกิดเหตุรองเรียน ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดสอบสวนขอเท็จจริงและมีคําส่ัง ใหระงับการดัดแปลงและใหดําเนินการแกไขเปลี่ยนแปลงพื้นที่หรือส่ิงที่สรางขึ้นใหกลับคืนสภาพเดิมตามมาตรา ๔๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ภายในระยะเวลาที่กําหนด และผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดรองทุกขตอพนักงานสอบสวนใหดําเนินคดีกับผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังน้ัน จึงไมอาจถือไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ละเลยตอหนาที่ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๘๗/๒๕๕๑)

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๒๐๒-๒๐๔ หนา ๑๕๓) ขอ ๓ จํานวนที่จอดรถยนต ตองจัดใหมีตามกําหนดดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ (๒) ในเขตเทศบาลทุกแหงหรือในเขตทองท่ีท่ีไดมีพระราชกฤษฎีกาใหใชพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ใชบังคับ ฯลฯ ฯลฯ (ซ) อาคารขนาดใหญ ใหมีท่ีจอดรถยนตตามจํานวนท่ีกําหนดของแตละประเภทของอาคารที่ใชเปนท่ีประกอบกิจการในอาคารขนาดใหญนั้นรวมกัน หรือใหมีท่ีจอดรถยนตไมนอยกวา ๑ คัน ตอพ้ืนท่ีอาคาร ๒๔๐ ตารางเมตร เศษของ ๒๔๐ ตารางเมตร ใหคิดเปน ๒๔๐ ตารางเมตร ท้ังนี้ ใหถือท่ีจอดรถยนตจํานวน ท่ีมากกวาเปนเกณฑ อาคารขนาดใหญท่ีมีลักษณะเปนตึกแถวสูงไมเกินส่ีชั้น ตองมีท่ีจอดรถยนตอยูภายนอกอาคาร หรืออยูในหองใตดินของอาคารไมนอยกวา ๑ คันตอ ๒ หอง ฯลฯ ฯลฯ

บทที่ ๓ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสดุในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร

ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบัญญัติจดัตั้งศาลปกครองฯ ๓.๑ เขตอํานาจศาล ในการใชอํานาจของเจาพนักงานทองถิ่นตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร ไมวาจะเปนการสั่งการเกี่ยวกับคําขอตาง ๆ หรือเปนการใชอํานาจทางปกครองกับผูกระทําการ ฝาฝนกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร อาจเปนเหตุใหมีการฟองการกระทําของเจาพนักงานทองถิ่นเปนคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ อันเกิดจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ หรือคําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควร ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ได จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวา ศาลวินิจฉัยชัดเจนวาเหตุแหงการละเมิดน้ันตองมาจากการใชอํานาจ ทางปกครองเทาน้ัน ไมใชมาจากการใชอํานาจอ่ืน เชน การกระทําละเมิดอันเกิดจากการดําเนินกระบวนการยุติธรรมทางอาญา เปนตน และการฟองคดีตองเปนการฟองหนวยงานทางปกครอง ตนสังกัดของเจาหนาที่นั้นใหรับผิด ดังคดีตอไปน้ี ๓.๑.๑ กรณทีี่ศาลวินิจฉยัวาเปนคดพีิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) กรณีฟองขอใหชดใชคาเสียหายที่เกิดจากการรื้อถอนอาคาร ผูฟองคดีเปนผูเชาที่ ดินของวัดเทพกระษัตรีเพ่ือปลูกสรางบานพักอาศัย ฟองวา องคการบริหารสวนตําบลเชิงทะเล (ผูถูกฟองคดี) ซึ่งเปนราชการสวนทองถิ่นและเปนหนวยงานทางปกครอง และเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีซึ่งเปนเจาหนาที่ของรัฐ ใชอํานาจตามกฎหมายรื้อถอนอาคารของผูฟองคดี อันเปนการดําเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครอง ที่สืบเน่ืองจากการมีคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย ผูฟองคดีฟองขอใหผูถูกฟองคดีชดใชคาเสียหายที่เกิดจากการดําเนินการดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา เปนคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุด ที่ ๗๗๙/๒๕๕๐)

๑๕๖

๓.๑.๒ กรณีที่ศาลวินิจฉยัวาไมเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) (๑) กรณีเหตุละเมิดที่กอใหเกิดความเสียหายแกผูฟองคดีเกิดจากบุคคล ที่เขาพักอาศัยในอาคารพิพาท ผูฟองคดีเปนเจาของที่ดินขางเคียงกับอาคารพิพาท ฟองวา ผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายอันเนื่องจากการที่นายกเทศมนตรีนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) อนุญาตใหนาง ร. (ผูถูกฟองคดีที่ ๗) กอสรางอาคารชิดเขตที่ดินของผูฟองคดี โดยผูฟองคดีมิไดใหความยินยอมเปนหนังสือ ผูฟองคดีรองทุกขตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ และไดรับหนังสือชี้แจงแลว แตผูฟองคดีไมเห็นดวย เม่ือการกอสรางอาคารแลวเสร็จ มีบุคคลเขาพักอาศัยทิ้งขยะปฏิกูล ตามชองหนาตางลงสูที่ดินและหลังคาบานของผูฟองคดี รวมทั้งปลอยนํ้าเสียไหลเขามาในบริเวณบานของผูฟองคดี เปนเหตุใหรั้วคอนกรีตแตกราว ผนังและพื้นบานทรุดตัว ผูฟองคดีจางชางดําเนินการซอมแซมเสียคาใชจาย ขอใหศาลพิพากษาหรือมีคําสั่งใหเทศบาลนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ผูถูกฟองคดีที่ ๒ นาย ว. (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ปลัดเทศบาลนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) หัวหนาสวนควบคุมอาคารและผังเมือง เทศบาลนครอุบลราชธานี (ผูถูกฟองคดีที่ ๕) นาย ส. (ผูถูกฟองคดีที่ ๖) และผูถูกฟองคดีที่ ๗ รวมกันชดใชคาเสียหายพรอมดอกเบี้ย รวมทั้งคาธรรมเนียมศาลและคาทนายความ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๕ เปนเจาหนาที่ของรัฐตามมาตรา ๔๒๐๕ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งมาตรา ๔๐ (๒)๒๐๖ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ กําหนด ใหอํานาจแกเจาพนักงานทองถิ่นที่จะสั่งหามมิใหบุคคลใดใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณที่มีการกอสรางอาคารโดยฝาฝนบทบัญญัติแหงกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร กฎกระทรวงหรือขอบัญญัติทองถิ่นที่ออกตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร หรือกฎหมายอ่ืน ที่เก่ียวของ เม่ือผูฟองคดีฟองวาไดรองทุกขตอผูถูกฟองคดีที่ ๒ กรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๗ กอสราง

๒๐๕ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๔ ในพระราชบัญญัตินี้ “เจาหนาท่ี” หมายความวา ขาราชการ พนักงาน ลูกจาง หรือผูปฏิบัติงานประเภทอื่น ไมวาจะเปนการแตงต้ังในฐานะเปนกรรมการหรือฐานะอ่ืนใด ฯลฯ ฯลฯ ๒๐๖ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๕๗

อาคารชิดเขตที่ดินของผูฟองคดีโดยผูฟองคดีมิไดใหความยินยอมเปนหนังสือ ผูฟองคดีไดรับหนังสือชี้แจงแลวแตผูฟองคดีไมเห็นดวย และเม่ือการกอสรางอาคารแลวเสร็จ บุคคลที่เขาพักอาศัยทิ้งขยะปฏิกูลตามชองหนาตางลงสูที่ดินและหลังคาบานของผูฟองคดี รวมทั้งปลอยน้ําเสียไหลเขามาในบริเวณบานของผูฟองคดี เปนเหตุใหรั้วคอนกรีตแตกราว ผนังและพ้ืนบานทรุดตัว ผูฟองคดีจางชางดําเนินการซอมแซมเสียคาใชจาย ขอใหชดใชคาเสียหายหรือคาสินไหมทดแทน จึงเปนคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และผูฟองคดีไมอาจฟอง ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๕ ใหรับผิดเปนการสวนตัว แตตองฟองผูถูกฟองคดีที่ ๑ ซึ่งเปนหนวยงานของรัฐที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๕ สังกัดอยู ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง๒๐๗ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ อยางไรก็ตาม ปจจุบันอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๗ กอสรางแลวเสร็จมีผูคนเขามาพักอาศัย ผูพักอาศัยไดทิ้งขยะ สิ่งปฏิกูล ตามชองหนาตางลงสูที่ดินและหลังคาบานของผูฟองคดี ทั้งยังปลอยน้ําเสียไหลเขามาบริเวณบานพักอาศัยของผูฟองคดี เปนเหตุใหรั้วคอนกรีตแตกราว ผนังและพ้ืนบานทรุดตัว ผูฟองคดีวาจางชางซอมแซมและเสียคาใชจาย จึงมีคําขอทายฟองใหรวมกันชดใชคาเสียหายจํานวนดังกลาว พรอมดอกเบ้ียแกผูฟองคดีทั้งสอง ซึ่งเห็นไดวาเหตุละเมิดที่กอใหเกิดความเสียหายตามคําฟองดังกลาวเกิดจากผูคนที่เขาพักอาศัยในอาคารพิพาทที่กอสรางเสร็จแลวอยูในความรับผิดชอบดูแลของผูถูกฟองคดีที่ ๗ มิไดเกิดจากการกระทําละเมิดของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ถึงผูถูกฟองคดีที่ ๕ ที่ผูฟองคดีจะฟองขอใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตองรับผิดได จึงมิใชคดีพิพาทเก่ียวกับการกระทําละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๘๙๐/๒๕๕๐) (๒) กรณีฟองขอใหเจาพนักงานทองถิ่นถอนคํารองทุกขที่ใหพนักงานสอบสวนดําเนินคดีกับผูฟองคดีในความผิดฐานตอเติมอาคารโดยไมไดรับอนุญาต และเรียกคาเสียหายจากการกระทําของเจาพนักงานทองถ่ินดังกลาว

๒๐๗ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาท่ี พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕ หนวยงานของรัฐตองรับผิดตอผูเสียหายในผลแหงละเมิดท่ีเจาหนาท่ีของตนไดกระทํา ในการปฏิบัติหนาท่ี ในกรณีนี้ผูเสียหายอาจฟองหนวยงานของรัฐดังกลาวไดโดยตรง แตจะฟองเจาหนาท่ีไมได ฯลฯ ฯลฯ

๑๕๘

ผูฟองคดีทั้งสองฟองวา ผูอํานวยการเขตบางกอกนอย (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ัง ๓ ฉบับ ใหผูฟองคดีทั้งสองระงับการกอสรางดัดแปลงอาคาร หามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคาร และใหดําเนินการแกไขและยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสราง ผูฟองคดีทั้งสองไมเห็นดวยกับคําสั่งดังกลาวจึงยื่นอุทธรณคําส่ังตอผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ แจงความดําเนินคดีกับผูฟองคดีในขอหาตอเติมอาคารโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น และผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ละเลยตอหนาที่ไมวินิจฉัยอุทธรณของ ผูฟองคดีใหแลวเสร็จภายในระยะเวลาที่กําหนดทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหาย ขอใหศาล เ พิกถอนคํา ส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้ ง ๓ ฉบับ ใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ถอนคํารองทุกข ใหกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) ชดใชความเสียหายจากการออกคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และขอคิดคาเสียหายจากกระทรวงการคลัง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) จากการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ในความเสียหายอันเดียวกัน ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา พระราชบัญญัติควบคมุอาคารฯ นอกจากบัญญัติใหเจาพนักงานทองถิ่นมีอํานาจกระทําการและออกคําสั่งทางปกครองในการกอสราง ดัดแปลง ซอมแซม เคลื่อนยาย และร้ือถอนอาคารแลว ยังไดบัญญัติใหลงโทษทางอาญาแกผูที่ฝาฝนไมปฏิบัติตามบทบัญญัติแหงพระราชบัญญัตินี้ไวดวย คําฟองของผูฟองคดีในสวนที่กลาวหาวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ แจงความรองทุกขตอพนักงานสอบสวนใหดําเนินคดีกับผูฟองคดีในความผิด ฐานตอเติมอาคารโดยไมไดรับอนุญาต ขอใหถอนคํารองทุกขดังกลาวและเรียกคาเสียหายในสวนน้ีจากผูถูกฟองคดีดวยนั้น จึงเปนคําฟองเก่ียวกับการกระทําละเมิดอันเกิดจากการดําเนินการ ตามกระบวนการยุติธรรมทางอาญาที่อยูในอํานาจของศาลยุติธรรม ซึ่งมิใชเปนการใชอํานาจ ทางปกครองตามกฎหมายหรือดําเนินกิจการทางปกครองที่อยูในอํานาจพิจารณาพิพากษาของ ศาลปกครอง ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๒๑๖/๒๕๕๑) ๓.๒ การเปนผูเดือดรอนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดรอนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได จากการศึกษาแนวคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวา กรณีที่จะถือวาผูฟองคดี เปนผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองคดีกลาวหาวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐกระทําละเมิดตองรับผิดชดใชคาเสียหายนั้น จะตองเปนกรณีที่ความเสียหายที่ เกิดขึ้น

๑๕๙

เปนผลโดยตรงจากการใชอํานาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คําสั่งทางปกครอง หรือคําสั่งอ่ืน หรือจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ลาชาดังกลาวลาชาเกินสมควรของหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ ดังคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี เม่ือความเสียหายที่ผูฟองคดีไดรับมิไดเกิดจากการอนุญาตใหกอสรางอาคารหรือเกิดจากสวนของอาคารที่สรางผิดไปจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต หรือเกิดจากการ ละเวนหรือละเลยตอหนาที่ของเจาพนักงานทองถ่ิน ผูฟองคดีจึงมิใชผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองเรียกคาเสียหายจากเจาพนักงานทองถิ่นผูออกใบอนุญาตกอสรางอาคารได ผูฟองคดีฟองวา ผูอํานวยการเขตสะพานสูง (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ออกใบอนุญาตใหนาย ป. กอสรางอาคารซ่ึงตั้งอยูติดกับบานของผูฟองคดี ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหายจากการทิ้งขยะและสิ่งของกอสรางตกหลนเขามาในบานผูฟองคดี ผูฟองคดีรองทุกขตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ ขอให รื้อถอนอาคารของนาย ป. และบานนาง ย. แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มิไดดําเนินการแกไขให ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ออกใหแกนาย ป. สั่งใหผูถูกฟองคดีปฏิบัติหนาที่ ใหครบถวนตามที่กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารกําหนดใหตองปฏิบัติ และสั่งใหผูถูกฟองคดีชดใชคาเสียหาย ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ความเสียหายตามคําฟองที่ยื่นตอศาลเกิดจากคนงานกอสรางขณะทําการกอสรางอาคารของนาย ป. ทิ้งขยะและสิ่งเนาเหม็นเขาไปในบานผูฟองคดี และบุคคลผูอยูอาศัยในบานทั้งสองหลังและผูมาติดตอทําเสียงดังรบกวน มิไดเกิดจากการอนุญาต ใหกอสรางอาคาร หรือเกิดจากสวนของอาคารที่สรางผิดไปจากแบบแปลนที่ไดรับอนุญาต หรือเกิดจากการละเวนหรือละเลยตอหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ดังนั้น ผูฟองคดีตองใชสิทธิฟองรองเรียกคาเสียหายโดยตรงจากผูที่ทําละเมิดกอใหเกิดความเดือดรอนหรือเสียหายตอศาลที่มีอํานาจพิจารณาพิพากษาภายในอายุความ ผูฟองคดีไมอยูในฐานะผูเดือดรอนหรือเสียหายที่จะมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารของนาย ป. หรือใหดําเนินการตามพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเรียกคาเสียหายจากผูถูกฟองคดีที่ ๑ ได ตามมาตรา ๔๒ วรรคหนึ่ง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๑๕๖/๒๕๔๘)

๑๖๐

๓.๓ การดําเนินการตามข้ันตอนที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดีตามมาตรา ๔๒ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ การฟองคดีใหหนวยงานของรัฐชดใชคาสินไหมทดแทนตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ผูฟองคดียอมฟองคดีไดโดยไมตองอุทธรณกอน จากการศึกษาคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเก่ียวกับการควบคุมอาคารพบวา มีคดีที่ศาลวินิจฉัยวาการรื้อถอนอาคารโดยเจาพนักงานทองถิ่นไมตองดําเนินการตามขั้นตอนที่กฎหมายกําหนดกอนการฟองคดี ดังมีรายละเอียดตอไปน้ี การร้ือถอนอาคารโดยเจาพนักงานทองถ่ินเปนการกระทําทางปกครอง ประเภทหนึ่งที่เรียกวาปฏิบัติการทางปกครอง ซึ่งไมมีกฎหมายใดกําหนดขั้นตอนและวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายไวโดยเฉพาะกอนนําคดีมาฟองตอ ศาลปกครอง ผูฟองคดีฟองวา องคการบริหารสวนตําบลเชิงทะเล (ผูถูกฟองคดี) รื้อถอนอาคารของผูฟองคดี ทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย ขอใหผูถูกฟองคดีชดใชคาเสียหาย ที่เกิดจากการดําเนินการดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา คดีนี้ผูฟองคดีฟองเรียกคาเสียหายอันเนื่องมาจากการที่เจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีทําการร้ือถอนอาคารของผูฟองคดี ซึ่งการรื้อถอนอาคารดังกลาวเปนการกระทําทางปกครองประเภทหนึ่งที่เรียกวาปฏิบัติการ ทางปกครอง และไมมีกฎหมายใดกําหนดขั้นตอนและวิธีการสําหรับการแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายไวโดยเฉพาะกอนนําคดีมาฟองตอศาลปกครอง ผูฟองคดีจึงเปนผูมีสิทธิฟองคดีตาม มาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๗๙/๒๕๕๐) ๓.๔ กําหนดระยะเวลาการฟองคดี กําหนดระยะเวลาการฟองคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะเปนไปตามมาตรา ๕๑ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน คือ จะตองยื่นฟองภายใน ๑ ป นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีแตไมเกิน ๑๐ ป นับแตวันที่มีเหตุแหงการฟองคดี จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดพบวามีประเด็นพิจารณาเก่ียวกับวันที่ถือวา ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี ดังคดีตอไปน้ี

๑๖๑

(๑) วันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีคือวันที่มีการรื้อถอนอาคารของ ผูฟองคดี ผูฟองคดีฟองวา องคการบริหารสวนตําบลเชิงทะเล (ผูถูกฟองคดี) รื้อถอนอาคารของผูฟองคดี ทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหาย ขอใหผูถูกฟองคดีชดใชคาเสียหาย ที่เกิดจากการดําเนินการดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูถูกฟองคดีมีคําส่ังลงวันที่ ๒ กุมภาพันธ ๒๕๔๙ แจงใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาว แตผูฟองคดีเห็นวาคําสั่งดังกลาวไมได มีการลงลายมือชื่อผูออกคําสั่งและไมไดระบุวามีการปดคําสั่งไวเม่ือวัน เวลา และสถานที่ใด ประกอบกับเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีไมมีอํานาจออกคําส่ัง ผูฟองคดีจึงไมอุทธรณคําส่ังและ ไมรื้อถอนอาคาร ตอมา ผูถูกฟองคดีมีหนังสือแจงเตือนใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารแตผูฟองคดี ไมปฏิบัติตาม ผูถูกฟองคดีจึงเขาทําการร้ือถอนอาคารของผูฟองคดี ซึ่งผูฟองคดีอางในคําฟองวาเจาหนาที่ผูถูกฟองคดีไดรื้อถอนอาคารของผูฟองคดีเม่ือวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ศาลถือวา ผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีในวันดังกลาวแลว การที่ผูฟองคดียื่นฟองคดีเม่ือวันที่ ๔ พฤษภาคม ๒๕๕๐ จึงเปนการยื่นฟองคดีภายใน ๑ ป นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีแตไมเกิน ๑๐ ป นับแตวันที่มีเหตุแหงการฟองคดี ตามมาตรา ๕๑ แหงพระราชบัญญัติจัดตั้ง ศาลปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๗๙/๒๕๕๐) (๒) การนับระยะเวลาการฟองคดีเก่ียวกับการฟองเรียกคาสินไหมทดแทน ในมูลละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ตองถือวาผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีในคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) และคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๓) ซึ่งมีความเก่ียวเน่ืองกันพรอมกัน ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการกอสรางอาคารชุดซ่ึงตั้งอยูติดกับอาคารของผูฟองคดี โดยการกอสรางอาคารดังกลาวสงเสียงดัง และสั่นสะเทือนจนอาคารแตกราว มีเศษวัสดุกอสรางตกหลนบริเวณอาคารของผูฟองคดี อีกทั้ง การกอสรางมีระยะหางระหวางผนังอาคารกับแนวเขตที่ดินของผูฟองคดีนอยกวาที่กฎหมายกําหนด ผูฟองคดีรองเรียนไปยังสํานักงานเขตวัฒนา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) หลายคร้ัง แตไมไดรับการแกไขจึงรองทุกขตอคณะกรรมการวินิจฉัยรองทุกข และ คณะกรรมการฯ เสนอความเห็นตอนายกรัฐมนตรีเ พ่ือพิจารณาส่ังการใหรัฐมนตรีวาการ

๑๖๒

กระทรวงมหาดไทย สั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๓ เรงรัดใหมีการแกไขอาคารใหเปนไปตามคําสั่งของ เจาพนักงานทองถิ่น และดําเนินคดีแกผูที่กระทําผิดตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร โดยเครงครัด และใหกรมที่ดินสั่งใหสํานักงานที่ดินกรุงเทพมหานคร สาขาพระโขนง (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ดําเนินการแกไขทะเบียนอาคารชุดใหถูกตองโดยเร็ว เม่ือไดมีการแกไขอาคารใหเปนไปตามคําสั่งเจาพนักงานทองถิ่นแลว และหากมีการขอจดทะเบียนนิติกรรมอยางหน่ึงอยางใดกับอาคารชุดพิพาท ใหแจงผูขอรับการจดทะเบียนทราบกอนวา อาคารชุดรายน้ีมีปญหาอยูในระหวางการแกไข ผูขอจดทะเบียนจะตองเสี่ยงตอความเสียหายเอง ซึ่งรองนายกรัฐมนตรีสั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีมีคําส่ังใหดําเนินการตามความเห็นของคณะกรรมการวินิจฉัยรองทุกขดังกลาว แตผูถูกฟองคดีทั้งสามไมไดดําเนินการตามคําส่ังของนายกรัฐมนตรี เปนเหตุใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนเสียหายอยางตอเนื่องหลายประการ ไดแก เสียงดังรับกวนของเครื่องกําเนิดไฟฟา กลิ่นเหม็นของขยะ เคร่ืองปรับอากาศสงเสียงดัง มีการปลูกไมยืนตนชิดร้ัวของผูฟองคดีทําใหรากไมชอนไชเกิดความเสียหายแกสระวายนํ้าและถังเก็บนํ้าซึ่งสรางไวใตดิน อีกทั้งยังเปนการปดบังลมและแสงแดด มีฝุนละอองและสิ่งของจากอาคารพิพาทตกหลนลงมาในสระวายน้ําและบริเวณโดยรอบ มีการทิ้งกนบุหรี่ลงมาอาจทําใหเกิดอัคคีภัย จากปญหาดังกลาวทําใหผูที่พักอาศัยในอาคารของผูฟองคดีทยอยยายออกไปจนหมด ผูฟองคดีจึงขาดรายไดจากการใหเชาอาคารนับแตเกิดเหตุจนถึงปจจุบัน ขอใหศาลพิพากษาหรือส่ังใหผูถูกฟองคดีทั้งสามปฏิบัติหนาที่ตามคําส่ังของนายกรัฐมนตรีที่สั่งการตามคําวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยรองทุกข ใหผูถูกฟองคดีทั้งสามชดใชคาเสียหายอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ และใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ระงับเหตุรําคาญ ตามพระราชบัญญัติการสาธารณสุข พ.ศ. ๒๕๓๕ ศาลปกครองชั้นตนมีคําพิพากษายกฟองในประเด็นที่ผูฟองคดีขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําสั่งใหผูถูกฟองคดีทั้งสามชดใชคาเสียหายในมูลละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เน่ืองจากผูฟองคดีฟองคดีเม่ือพนระยะเวลาการฟองคดีตามมาตรา ๕๑ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน แตผูฟองคดีอุทธรณวา เหตุแหงการกระทําละเมิดเกิดขึ้นตอเน่ืองเร่ือยมาจนถึงปจจุบัน การฟองคดีในขอหานี้จึงเปนการฟองคดีภายในกําหนดระยะเวลาตามที่กฎหมายกําหนดไวแลว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ เปนบทบัญญัติที่มีความเกี่ยวเน่ืองสอดคลองกัน กลาวคือ การที่ศาลจะ

๑๖๓

พิจารณาไดวาหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐตองรับผิดชดใชคาสินไหมทดแทนใหแกผูเสียหายในมูลละเมิดอันเกิดจากการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรหรือไมนั้น ศาลจําตองพิจารณาใหไดขอยุติเสียกอนวา หนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติหรือปฏิบัติหนาที่ดังกลาวลาชาเกินสมควรหรือไม แลวจึงจะพิจารณาตอไปไดวา การละเลยตอหนาที่หรือปฏิบัติหนาที่ลาชาเกินสมควรดังกลาว เปนการละเมิดตอผูฟองคดีหรือไม เม่ือคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๒) และ (๓) มีความเกี่ยวเนื่องกันเชนน้ี การนับระยะเวลาการฟองคดี จึงตองถือวาผูฟองคดีรูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดีพรอมกัน ดังน้ัน หากผูฟองคดียื่นฟองคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๒) ภายใน ๙๐ วัน นับแตวันที่รูหรือควรรูถึงเหตุแหงการฟองคดี หรือนับแตวันที่พนกําหนด ๙๐ วัน นับแตวันที่ผูฟองคดีมีหนังสือรองขอตอหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐเพ่ือใหปฏิบัติหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดและไมไดรับหนังสือชี้แจงจากหนวยงานทางปกครองหรือเจาหนาที่ของรัฐ หรือไดรับแตเปนคําชี้แจงที่ผูฟองคดีเห็นวาไมมีเหตุผลตามมาตรา ๔๙ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวแลว จึงชอบที่ศาลปกครองจะรับคําฟองในคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ซึ่งสามารถย่ืนฟองคดีไดภายใน ๑ ป นับแตวันที่รูหรือควรรูถึง เหตุแหงการฟองคดี แตไมเกิน ๑๐ ป นับแตวันที่มีเหตุแหงการฟองคดีตามมาตรา ๕๑ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวไวพิจารณาดวย ดังน้ัน เพ่ือประโยชนแหงความยุติธรรม จึงให ศาลปกครองชั้นตนพิจารณาพิพากษาในเรื่องน้ีกอนที่จะวินิจฉัยในประเด็นอ่ืน ๆ ตอไป พิพากษา ยกคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตน และใหพิจารณาพิพากษาใหมตามรูปคดีตอไป และหาก ผูฟองคดีอุทธรณคัดคานคําพิพากษาของศาลปกครองชั้นตนขึ้นมาใหม ใหยกเวนคาธรรมเนียมศาลในการยื่นอุทธรณใหมนั้น (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๘๓/๒๕๕๐) ๓.๕ คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด (๑) เม่ือเจาพนักงานทองถ่ินมีคําส่ังใหผูประกอบการคาบริเวณแผงลอยพิพาทยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๑๒๐๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ภายใน ๓๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่งแตไมมีผูใดปฏิบัติตาม จึงมีคําสั่งใหบุคคลดังกลาว

๒๐๘ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๕ หนา ๑๒

๑๖๔

รื้อถอนแผงลอยตามมาตรา ๔๒๒๐๙ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ภายใน ๓๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง และเม่ือยังไมมีผูใดปฏิบัติตาม จึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒)๒๑๐ แหงพระราชบัญญัติดังกลาวปดประกาศแจงการดําเนินการรื้อถอนแผงลอยพิพาทกอน เขาทําการรื้อถอนไมนอยกวา ๗ วัน เชนน้ี การดําเนินการของเจาพนักงานทองถ่ินในการ รื้อถอนแผงลอยพิพาทจึงเปนการกระทําโดยชอบดวยกฎหมาย และเม่ือเจาพนักงานทองถ่ินไดใชความระมัดระวังตามควรแกพฤติการณในการรื้อถอนแลว ผูฟองคดีในฐานะเจาของอาคารจะตองเสียคาใชจายในการร้ือถอนและจะเรียกรองคาเสียหายจากเจาพนักงานทองถ่ินไมได ตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒) และวรรคสอง๒๑๑ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว การกระทําของเจาพนักงานทองถ่ินดังกลาวจึงไมเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดี คดีนี้เทศบาลนครขอนแกน (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) ทําสัญญาตางตอบแทนและ เชาทรัพยสินกับผูฟองคดี โดยใชที่ดินราชพัสดุเพ่ือทําการกอสรางอาคารพาณิชยคอนกรีตเสริมเหล็ก ๒ ชั้น รวม ๔๐ คูหา และตลาดแผงลอย ๑ หลัง ตามสัญญากอสรางอาคารยกกรรมสิทธิ์ ใหกระทรวงการคลังที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ทําไวกับกระทรวงการคลัง โดยผูฟองคดีมีสิทธิเชาอาคารพาณิชยและตลาดแผงลอยทั้งหมดมีกําหนดเวลา ๑๕ ป นับแตวันทําสัญญาหรือเทากับระยะเวลา ที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ทําไวกับกระทรวงการคลัง และผูฟองคดีมีสิทธิใหเชาชวงได ตอมา ผูฟองคดี นําพ้ืนที่กวางบริเวณดานหนาอาคารพาณิชยที่กอสรางตามสัญญา ทําเปนถนนกวาง ๕ เมตร และอีก ๓ เมตร ผูฟองคดีกอสรางอาคารหองแถวโครงเหล็กชั้นเดียวขนาด ๒.๕ x ๓ เมตร จํานวน ๔๘ คูหา เพ่ือทําเปนแผงลอยใหเชาขายสินคา ตอมา ผูวาราชการจังหวัดขอนแกน (ผูถูกฟองคดีที่ ๔) มีหนังสือถึงผูฟองคดีและผูประกอบกิจการรานคาในแผงลอยของผูฟองคดีใหรื้อถอนสิ่งปลูกสรางรานคาแผงลอยออกไปจากที่ดินบริเวณดังกลาว เน่ืองจากกอความเดือดรอนรําคาญและเปนการบุกรุกที่ดินของกรมธนารักษ (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยนาย พ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๘) ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังใหผูประกอบการคาบริเวณแผงลอยของผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารภายใน ๓๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง และมีคําสั่งใหผูประกอบการคาบริเวณแผงลอยของผูฟองคดีรื้อถอนแผงลอยภายใน ๓๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่ง และตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๓

๒๐๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๒๑๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๕ หนา ๔๐ ๒๑๑ เพ่ิงอาง

๑๖๕

โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ไดออกประกาศแจงดําเนินการร้ือถอนแผงลอยของผูฟองคดีและรื้อถอน แผงลอยตามลําดับ ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ เปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดี เน่ืองจากผูฟองคดีเปนผูมีสิทธิครอบครองที่ดินบริเวณดังกลาว การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ปฏิบัติตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหรื้อถอนแผงลอยของผูฟองคดีโดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมมีอํานาจตามกฎหมาย และการที่ ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ออกคําสั่งใหผูประกอบการคาเปนผูยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคาร เปนการกระทําโดยไมชอบดวยกฎหมายและเปนการกระทําละเมิด ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ และผูถูกฟองคดีที่ ๓ ซึ่งเปนหนวยงานของรัฐที่ผูถูกฟองคดีที่ ๘ อยู ในสังกัดชดใชคาสินไหมทดแทนความเสียหายแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา แผงลอยของผูฟองคดีเปนหองแถวโครงเหล็กชั้นเดียวขนาด ๒.๕ x ๓ เมตร โดยผูฟองคดีใหเชาขายสินคามาตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๒๙ จึงมีลักษณะเปนอาคารตามมาตรา ๔๒๑๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ การกอสรางแผงลอยพิพาทจึงตองขออนุญาตกอสรางอาคาร ตอเจาพนักงานทองถิ่นตามมาตรา ๒๑๒๑๓ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน และเม่ือพิจารณาขอกลาวอางตามคําอุทธรณของผูฟองคดีที่วา ผูฟองคดีไมสามารถยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารได เพราะผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมตอสัญญาเชาที่ดินบริเวณดังกลาวกับผูฟองคดี เห็นวา เทากับเปนการรับวาผูฟองคดีกอสรางแผงลอยพิพาทโดยไมไดรับใบอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งใหผูประกอบการคาบริเวณแผงลอยพิพาทยื่นคําขอรับใบอนุญาตกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๑ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว จึงเปนกรณีที่เจาพนักงานทองถิ่นมีคําส่ังใหผูครอบครองอาคารระงับการกระทําที่ฝาฝนกฎหมาย ตามมาตรา ๔๐ วรรคหน่ึง (๑) และ (๓) แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน เม่ือปรากฏวาไมมีผูใดปฏิบัติตามคําส่ังดังกลาว จึงมีคําส่ังใหผูประกอบการคาบริเวณแผงลอยพิพาทร้ือถอนแผงลอยตามมาตรา ๔๒ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน ภายใน ๓๕ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง และเมื่อไมมีผูใดปฏิบัติตาม จึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติดังกลาวปดประกาศแจง การดําเนินการรื้อถอนแผงลอยพิพาทกอนเขาร้ือถอนไมนอยกวา ๗ วัน ดังนั้น การดําเนินการรื้อถอนแผงลอยพิพาทจึงเปนการกระทําโดยชอบดวยกฎหมายแลว สําหรับขอกลาวอางของผูฟองคดี

๒๑๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๗๙ หนา ๗๓ ๒๑๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘

๑๖๖

เก่ียวกับการโตแยงเรื่องสิทธิการครอบครองที่ดินตามสัญญาเชาน้ัน เห็นวา หากแมวาผูฟองคดี มีสิทธิครอบครองที่ดินตามสัญญาเชาจริง การกอสรางอาคารลงบนที่ดินดังกลาวก็ตองปฏิบัติตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร เม่ือผูฟองคดีไมปฏิบัติตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ตามกฎหมายดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ยอมมีอํานาจดําเนินการรื้อถอนแผงลอยของผูฟองคดี ผูฟองคดีจะกลาวอางสิทธิตามสัญญาเชาเพื่อไมตองปฏิบัติตามกฎหมายไมได เม่ือผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ ดําเนินการรื้อถอนแผงลอยพิพาทไดเองตามบทกฎหมายดังกลาวและไดใชความระมัดระวังตามควรแกพฤติการณในการรื้อถอนแลว ผูฟองคดีในฐานะเจาของอาคารจะตองเสียคาใชจายในการรื้อถอนและจะเรียกรองคาเสียหายจากผูถูกฟองคดีที่ ๘ ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นไมได ตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒) และวรรคสอง แหงพระราชบัญญัติดังกลาว การกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๓ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๘ จึงไมเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ซึ่งเปนหนวยงานของรัฐที่ผูถูกฟองคดีที่ ๘ อยูในสังกัดจึงไมตองรับผิดชดใช คาสินไหมทดแทนใหแกผูฟองคดี (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๔๐/๒๕๕๐) (๒) ตําแหนงที่สํานักการโยธา กรุงเทพมหานคร กอสรางอุโมงคพิพาทโดยทําบันไดทางข้ึนลงตรงบริเวณทางเทาสาธารณะดานหนาที่ดินและอาคารพาณิชยของผูฟองคดี ซึ่งเปนบริเวณที่มีระยะถอยรนอาคารที่ทําใหทางเทามีความกวางเหมาะสม ประกอบกับบริเวณดังกลาวมีสิ่งอันเปนสาธารณูปโภคที่ตองรื้อยายนอย และเปนจุดที่ประชาชน ใชขามไปสักการะพระบรมราชานุสาวรียไดดีกวาสวนอ่ืน จึงฟงวาตําแหนงกอสรางอุโมงคพิพาทเปนตําแหนงที่เหมาะสมที่สุด การกอสรางดังกลาวจึงเปนการใชดุลพินิจที่เหมาะสม และเม่ือการกอสรางบันไดทางขึ้นลงอุโมงคพิพาทไดดําเนินการตามข้ันตอนและวิธีการ ที่กฎหมายกําหนดแลวจึงไมเปนการละเมิดตอผูฟองคดี คดีนี้ผูฟองคดีที่ ๑ เปนเจาของกรรมสิทธิ์ที่ดินและผูฟองคดีที่ ๒ เปนเจาของกรรมสิทธิ์ อาคารพาณิชยซึ่ งตั้ งอยู บนที่ ดินของผูฟองคดีที่ ๑ ฟองว า สํา นักการโยธา กรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) กอสรางอุโมงคทางเดินลอดถนนตามโครงการกอสรางอุโมงคทางคนเดินลอดถนนบริเวณพระบรมราชานุสาวรียสมเด็จพระเจาตากสินมหาราช ชวงถนนพระเจาตากสิน – ถนนอินทรพิทักษ โดยผูถูกฟองคดีที่ ๑ กอสรางบันไดทางขึ้นลงอุโมงคบนทางเทาสาธารณะหนาที่ดินและอาคารพาณิชยของผูฟองคดีทั้งสอง ผูฟองคดีทั้งสองเห็นวาบันไดทางขึ้นลงอุโมงคมีความกวางเกินไปทําใหทางเทาสาธารณะบริเวณหนาที่ดินและอาคารพาณิชยของผูฟองคดี

๑๖๗

ทั้งสองมีความกวางลดลงไมชอบดวยพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ และเปนการรอนสิทธิผูฟองคดีทั้งสองและประชาชนในการใชทางเทาสาธารณะ และการกอสรางดังกลาวทําใหผูฟองคดีทั้งสองไดรับความเดือดรอนเสียหายเพราะตองขาดรายไดหรือมูลคาของทรัพยสินซ่ึงอยูระหวางรอการขาย จึงนําคดีมาฟองตอศาลเพ่ือขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ แกไขแบบกอสรางบันไดทางขึ้นลงอุโมงคตามที่ผูฟองคดีทั้งสองรองขอ หากไมสามารถแกไขแบบไดขอใหยกเลิกโครงการกอสรางทั้งหมด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา โดยที่มาตรา ๘๙ วรรคหนึ่ง (๗)๒๑๔ แหงพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ บัญญัติวา ภายใตบังคับ แหงกฎหมายอ่ืน ใหกรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาที่ดําเนินกิจการการวิศวกรรมจราจรในเขตกรุงเทพมหานคร การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดําเนินการตามโครงการกอสรางอุโมงคทางคนเดินลอดถนนพิพาทในคดีนี้ โดยกอสรางบันไดทางขึ้นลงอุโมงคพิพาทตรงบริเวณทางเทาสาธารณะดานหนาที่ดินและอาคารพาณิชยของผูฟองคดีทั้งสอง เนื่องจากมีระยะถอยรนอาคารทําใหทางเทามีความกวางเหมาะสม ประกอบกับสิ่งอันเปนสาธารณูปโภคที่ตองรื้อยายนอย และเปนจุดที่ประชาชนใชขามไปสักการะพระบรมราชานุสาวรียไดดีกวาสวนอ่ืน สวนบริเวณหนาหางสรรพสินคา ม. ตามที่ผูฟองคดีทั้งสองกลาวอางมีความกวางของทางเทานอยกวา ดังน้ัน ตําแหนงที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ กอสรางอุโมงคพิพาทจึงเปนตําแหนงที่เหมาะสมที่สุด การกอสรางดังกลาวจึงเปนการดําเนินการตามอํานาจหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยใชดุลพินิจออกแบบพรอมกําหนดตําแหนงกอสรางเพ่ือประโยชนของประชาชนผูสัญจรไปมาอันเปนการบริการสาธารณะ อันเปนการใชดุลพินิจที่เหมาะสมแลว

๒๑๔ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๒๘ มาตรา ๘๙ ภายใตบังคับแหงกฎหมายอ่ืน ใหกรุงเทพมหานครมีอํานาจหนาท่ีดําเนินกิจการในเขตกรุงเทพมหานครในเรื่องดังตอไปนี ้ ฯลฯ ฯลฯ (๗) การวิศวกรรมจราจร ฯลฯ ฯลฯ

๑๖๘

อีกทั้งอุโมงคพิพาทเปนอาคารสาธารณะตามขอ ๑๒๑๕ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๖)ฯ การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดติดตั้งปายโครงการกอสรางอุโมงคพิพาทและไดจัดใหมีรั้วชั่วคราว เพ่ือปองกันวัสดุรวงหลน จึงเปนการดําเนินการโดยชอบตามขอ ๔๒๑๖ และขอ ๕๒๑๗ ของกฎกระทรวงดังกลาว สําหรับขอกลาวอางของผูฟองคดีทั้งสองที่วาผูถูกฟองคดีที่ ๑ สรางรั้ว ปดอาคารจนมืดมิด นั้น เห็นวา การที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จัดใหมีรั้วชั่วคราวปดก้ันตามแนวเขตที่ดิน ที่ติดตอกับที่ดินของผูฟองคดี เปนการดําเนินการตามขอ ๑๑๓ ของขอบัญญัติกรุงเทพมหานคร เรื่อง ควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๔๔ เพ่ือปองกันอันตรายจากวัสดุรวงหลนและเปนเพียงรั้วชั่วคราวเทาน้ัน นอกจากนี้ อุโมงคพิพาทเปนอาคารสาธารณะที่ใชเพ่ือสาธารณประโยชนของกรุงเทพมหานครที่เปนราชการสวนทองถิ่น จึงไดรับการยกเวนไมตองขออนุญาตและไมตกอยูภายใตขอจํากัด

๒๑๕-๒๑๗ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๔ (พ.ศ. ๒๕๒๖) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ในกฎกระทรวงนี้ ฯลฯ ฯลฯ “อาคารสาธารณะ” หมายความวา อาคารท่ีใชเพ่ือประโยชนในการชุมนุมคนไดโดยท่ัวไป เพ่ือกิจกรรมทางราชการ การเมือง การศึกษา การศาสนา การสังคม การนันทนาการ หรือการพาณิชยกรรม เชน โรงมหรสพ หอประชุม โรงแรม โรงพยาบาล สถานศึกษา หอสมุด สนามกีฬากลางแจง สถานกีฬาในรม ตลาด หางสรรพสินคา ศูนยการคา สถานบริการ ทาอากาศยาน อุโมงค สะพาน อาคารจอดรถ สถานีรถ ทาจอดเรือ โปะจอดเรือ สุสาน ฌาปนสถาน ศาสนสถาน เปนตน ฯลฯ ฯลฯ ขอ ๔ ในการกอสรางอาคารอยูอาศัยสูงเกินสองชั้น ตึกแถว อาคารพาณิชย โรงงาน อาคารสาธารณะ หรืออาคารพิเศษ กอนเริ่มลงมือกอสราง ผูดําเนินการตองติดปายขนาดกวางไมนอยกวา ๐.๕๐ เมตร ยาวไมนอยกวา ๑.๐๐ เมตร ในบริเวณที่ไดรับอนุญาตใหกอสรางอาคาร และสามารถเห็นไดโดยงายตลอดเวลา ท่ีกอสราง โดยแสดงขอความดังตอไปนี้ ฯลฯ ฯลฯ ขอ ๕ ในการกอสรางอาคารที่ติดตอกับที่สาธารณะ ผูดําเนินการจะกอสรางไดเมื่อไดจัดใหมีส่ิงปองกันวัสดุรวงหลนท่ีอาจเปนภยันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสินแลว

๑๖๙

ตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารตามขอ ๑ (๒)๒๑๘ ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๘)ฯ สวนขอกลาวอางที่วาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมเปดโอกาสใหผูฟองคดีทั้งสองไดรับทราบและชี้แจงปญหา นั้น ขอเท็จจริงรับกันวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดดําเนินการแกไขแบบกอสรางโดยลดความกวางของบันไดทางขึ้นลงอุโมงคจากเดิม ๓.๕๐ เมตร เปน ๒ เมตร ทําใหทางเทามีความกวาง ๑ เมตร ถือไดวา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไดดําเนินการแกไขรูปแบบการกอสรางใหเอ้ือประโยชนตอผูฟองคดีทั้งสอง มากที่สุดแลว จึงไมเปนการละเลยตอหนาที่ตามที่กฎหมายกําหนดใหตองปฏิบัติ และสวนขอกลาวอางที่วาทางเทาสาธารณะตองมีความกวาง ๑.๕๐ เมตร การกอสรางบันไดทางขึ้นลงอุโมงคพิพาท เปนการรอนสิทธิการใชทางเทาสาธารณะ และปดก้ันทางเขาออกเดิมของผูฟองคดีทั้งสอง นั้น เห็นวา พระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ มิไดกําหนดความกวางของทางเทาสาธารณะ และประชาชนทั่วไป ก็สามารถใชทางเทาสาธารณะบริเวณดังกลาวได ประกอบกับผูฟองคดีทั้งสองไมไดขออนุญาต ใชทางเทาสาธารณะบริเวณดังกลาวเปนทางนํายานพาหนะเขาออกอาคารตามระเบียบกรุงเทพมหานคร วาดวยการขออนุญาตตัดคันหิน ทางเทา ลดระดับคันหินทางเทา และทําทางเช่ือมในที่สาธารณะ พ.ศ. ๒๕๓๑ ผูฟองคดีจึงไมมีสิทธิใชทางเทาสาธารณะบริเวณดังกลาวเปนทาง นํายานพาหนะเขาออกอาคาร ขอกลาวอางน้ีของผูฟองคดีจึงฟงไมขึ้น นอกจากนี้ กรณีที่ผูฟองคดีทั้งสองกลาวอางวาการกอสรางอุโมงคพิพาทเปนการกอสรางที่เสียคาใชจายมากกวาการกอสรางสะพานลอยคนขาม จึงเปนการกระทําบริการสาธารณะเกินกวาความจําเปน นั้น เห็นวา บริเวณ วงเวียนใหญเปนที่ตั้งของพระบรมราชานุสาวรียสมเด็จพระเจาตากสินมหาราช มิบังควรที่จะมีสิ่งกอสรางใด ๆ ไปบดบังทัศนียภาพของพระบรมราชานุสาวรียดังกลาว การสรางอุโมงคแทน การสรางสะพานลอยคนขามจึงเปนการใชดุลพินิจที่เหมาะสม ไมเกินความจําเปน เม่ือการกอสรางอุโมงคพิพาทมิไดรุกล้ําที่ดินของผูฟองคดีทั้งสอง ประกอบกับผูถูกฟองคดีที่ ๑ กอสรางบันได ทางขึ้น – ลงอุโมงคพิพาทตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกําหนดแลว จึงมิไดเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดีทั้งสอง (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๓๗๑/๒๕๕๐)

๒๑๘ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๘) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. ๒๕๒๒ ขอ ๑ ใหอาคารดังตอไปน้ีไดรับการยกเวนไมตองขออนุญาตตามมาตรา ๒๑ มาตรา ๒๒ มาตรา ๒๓ มาตรา ๒๔ มาตรา ๓๒ มาตรา ๓๓ และมาตรา ๓๔ ฯลฯ ฯลฯ (๒) อาคารของราชการสวนทองถ่ิน ท่ีใชในราชการหรือใชเพ่ือสาธารณประโยชน ฯลฯ ฯลฯ

๑๗๐

(๓) การที่เจาพนักงานทองถ่ินใชเวลาดําเนินการในการออกใบอนุญาตใหดัดแปลงอาคารตามคําขอของผูฟองคดีถึง ๖ ปเศษ ซึ่งเปนระยะเวลาเกินสมควรอันอาจจะกอใหเกิดความเสียหายแกผูฟองคดีได แมอาคารพิพาทไดมีการตอเติมดัดแปลงจนเสร็จและใชการไดกอนมีการขอใบอนุญาต และผูฟองคดีสามารถใชประโยชนจากอาคารนั้นไดตลอดมา ประกอบกับผูฟองคดีไดตอเติมดัดแปลงอาคารพิพาทโดยไมไดรับอนุญาตจนเปนเหตุให ผูฟองคดีตองดําเนินการเพื่อใหไดรับใบอนุญาตอันเปนมูลเหตุที่ ผูฟองคดี กอใหเกิดข้ึนกอนก็ตาม แตเม่ือเจาพนักงานทองถิ่นดําเนินการลาชาอันเน่ืองมาจาก การสรางข้ันตอนเกินความจําเปน การกระทําดังกลาวจึงเปนการละเมิดตอผูฟองคดี หนวยงานตนสังกัดของเจาพนักงานทองถิ่นจึงตองรับผิดชดใชคาเสียหายตอผูฟองคดี ตามมาตรา ๕๒๑๙ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ คดีนี้ผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคารตอผูอํานวยการเขตทุงครุ (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) เม่ือวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๒ แตไมปรากฏวามีผลการดําเนินการอยางใด จึงยื่นขออนุญาตกอสรางดัดแปลงตอสํานักการโยธา กรุงเทพมหานคร เม่ือวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๔ ตอมา รองผูอํานวยการสํานักการโยธา รักษาราชการแทนผูอํานวยการฯ มีคําส่ังลงวันที่ ๔ ตุลาคม ๒๕๔๔ ใหผูฟองคดีแกไขแบบแปลนใหถูกตองตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๕๕ (พ.ศ. ๒๕๔๓)ฯ แตผูฟองคดีมิไดแกไขภายในระยะเวลาที่กําหนด จึงมีคําสั่งไมอนุญาตตามคําขอ ซึ่งในระหวาง การพิจารณาคําขอดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดสงคําขออนุญาตดัดแปลงอาคารของผูฟองคดี ฉบับลงวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๒ ใหสํานักการโยธาพิจารณาตามอํานาจหนาที่ รองผูอํานวยการฯ รับไวและมีคําส่ังลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๔ ใหผูฟองคดีแกไขเปลี่ยนแปลงแผนผังบริเวณ แบบแปลน รายการประกอบแบบแปลน หรือรายการคํานวณที่ไดยื่นขออนุญาตดัดแปลงอาคาร ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ และคณะกรรมการฯ วินิจฉัยใหระงับ การพิจารณากรณีอุทธรณคําสั่งไมอนุญาตใหดัดแปลง และใหเพิกถอนคําสั่งใหแกไขอาคาร ลงวันที่ ๒๕ ธันวาคม ๒๕๔๔ เฉพาะรายการแนบทายคําส่ังที่ไมขัดตอกฎหมาย และใหยกอุทธรณเฉพาะตามรายการที่ตองแกไขใหถูกตองตามกฎหมาย ตอมา ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) ออกใบอนุญาตลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๕ ใหกับผูฟองคดี ผูฟองคดีเห็นวาการกระทําดังกลาวเปนการกระทําละเมิดตอผูฟองคดี ทําใหผูฟองคดีไดรับความเสียหายในการประกอบอาชีพ

๒๑๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๒๐๗ หนา ๑๕๗

๑๗๑

เสียโอกาสในการคาสง และขาดกําไรที่ไดรับ เสียโอกาสในการประกอบธุรกิจการคา และหากมีการดําเนินคดีอาญาแกผูฟองคดีอาจทําใหตองเสียคาปรับ เสียคาใชจายในการอุทธรณ จึงมีหนังสือ ใหกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ชดใชคาเสียหายจากการกระทําละเมิดดังกลาวแตเพิกเฉยตลอดมา จึง ย่ืนฟองคดีขอใหศาลพิพากษาหรือมีคําสั่ งให มีการชดใชคาสินไหมทดแทน จํานวน ๒๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท พรอมดอกเบี้ยรอยละ ๗.๕ ตอป นับแตวันฟองจนกวาจะชําระเสร็จส้ินแกผูฟองคดี ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูฟองคดียื่นคําขอรับใบอนุญาตดัดแปลงอาคาร ตอผูถูกฟองคดีที่ ๓ เม่ือวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๒ แตมิไดมีการพิจารณาคําขอตามอํานาจหนาที่ เนื่องจากอางวาไมพบเอกสารดังกลาว จนกระท่ังผูฟองคดีไดยื่นคําขออีกคร้ังหนึ่งเม่ือวันที่ ๓ กันยายน ๒๕๔๔ เปนเวลาถึง ๒ ปเศษ และภายหลังตอมาผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไดยื่นเอกสารชุดที่ ผูฟองคดีเคยยื่นไวเ ม่ือวันที่ ๑๖ มิถุนายน ๒๕๔๒ ตอกองควบคุมอาคาร สํานักการโยธา กรุงเทพมหานคร เม่ือวันที่ ๑๖ พฤศจิกายน ๒๕๔๔ จนในที่สุดผูฟองคดีก็ไดรับใบอนุญาต ใหดัดแปลงอาคารซ่ึงออกโดยผูถูกฟองคดีที่ ๒ เม่ือวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๔๕ โดยใชเวลาดําเนินการกรณีอาคารพิพาทนี้ถึง ๖ ปเศษ ซึ่งเปนระยะเวลาเกินสมควรอันอาจจะกอใหเกิดความเสียหายแกผูฟองคดีได แมอาคารพิพาทไดมีการตอเติมดัดแปลงจนเสร็จและใชการไดกอนมีการ ขอใบอนุญาต และผูฟองคดีสามารถใชประโยชนจากอาคารนั้นไดตลอดมา ประกอบกับผูฟองคดี ไดตอเติมดัดแปลงอาคารพิพาทโดยไมไดรับอนุญาตจนเปนเหตุใหผูฟองคดีตองดําเนินการ เพ่ือใหไดรับใบอนุญาตอันเปนมูลเหตุที่ผูฟองคดีกอใหเกิดขึ้นกอนก็ตาม แตผูถูกฟองคดีทั้งสามดําเนินการลาชาอันเน่ืองมาจากการสรางขั้นตอนเกินความจําเปน จึงฟงไดวาผูถูกฟองคดีที่ ๒ และเจาหนาที่ของผูถูกฟองคดีที่ ๑ กระทําการละเมิดตอผูฟองคดี ผูถูกฟองคดีที่ ๑ จึงตองรับผิดชดใชคาเสียหายตอผูฟองคดี ตามมาตรา ๕ แหงพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจาหนาที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ สําหรับการที่ผูฟองคดีขอใหศาลปกครองพิจารณาใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ชดใชคาเสียหายรวม ๒๐๐,๐๐๐,๐๐๐ บาท เห็นวา แมคาเสียหายที่ผูฟองคดีรองขอเปนการกลาวอางลอย ๆ ไมมีเอกสารหลักฐานยืนยันไดในรูปธรรม แตศาลก็มีอํานาจกําหนดใหตามสมควร เม่ือไดคํานึงถึงสภาพอาคารของผูฟองคดีซึ่งอยูในทําเลประกอบกิจการคาขายตามที่ผูฟองคดีกลาวอาง การมีปญหาเก่ียวกับการไดใชอาคารหรือไมยอมกอใหเกิดอุปสรรคตอการประกอบกิจการคาขายไดตามอัตภาพ รวมทั้งผูฟองคดีตองเสียคาธรรมเนียมศาลและคาใชจายในการดําเนินคดีเพ่ือเรียกรองขอความเปนธรรมในคดี จึงเห็นสมควรกําหนดคาเสียหายใหแกผูฟองคดีเปนเงิน ๑,๕๐๐,๐๐๐ บาท พรอมดอกเบี้ยรอยละ ๗.๕ ตอป นับแตวันฟองจนกวาจะชําระเสร็จ (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๖๘/๒๕๕๑)

บทที่ ๔ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสดุในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคาร

ตามมาตรา ๙ วรรคหน่ึง (๕) แหงพระราชบัญญัติจดัตั้งศาลปกครองฯ กฎหมายวาดวยการควบคุมอาคารมีบทบัญญัติกําหนดใหเจาหนาที่ของรฐัฟองคดีตอศาลปกครองเพ่ือบังคับใหบุคคลกระทําการอยางหนึ่งอยางใด อันถือวาเปนคดีพิพาทตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๕) แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ อยู ๑ กรณี คือ การยื่นคําขอฝายเดียวโดยทําเปนคํารองตอศาลขอใหศาลมีคําสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซึ่งมิไดปฏิบัติตามคําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่น ตามมาตรา ๔๒๒๒๐ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ทั้งน้ี ตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑)๒๒๑ แหงพระราชบัญญัติเดียวกัน จากการศึกษาคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดในกรณีที่เจาพนักงานทองถิ่นยื่นคํารองขอใหศาลมีคําสั่งจับกุมและกักขังบุคคลซ่ึงมิไดปฏิบัติตามคําสั่งใหรื้อถอนอาคาร ตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ไมพบวามีคําวินิจฉัย ศาลปกครองสูงสุดที่ไดวินิจฉัยในประเด็นเก่ียวกับเขตอํานาจศาลและเง่ือนไขการฟองคดีไวโดยตรง มีเพียงกรณีที่วินิจฉัยในเนื้อหาของคดี โดยมีรายละเอียดดังนี้

(๑) การที่ผูรองยังมิไดใชมาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๔๓ วรรคหน่ึง (๒)๒๒๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ถือวายังไมมีเหตุเพียงพอที่ศาลจะอนุญาตตามคําขอของผูรองที่ขอใหศาลมีคําส่ังจับกุมและกักขังผูถูกรองไดตามมาตรา ๒๙๗ วรรคสอง๒๒๓ แหงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพง

๒๒๐ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๒๒๑ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๔๕ หนา ๔๐ ๒๒๒ เพ่ิงอาง ๒๒๓ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพง มาตรา ๒๙๗ ภายใตบังคับมาตรา ๒๙๖ ทวิ เจาหนี้ตามคําพิพากษาชอบท่ีจะย่ืนคําขอฝายเดียว โดยทําเปนคํารองตอศาลไมวาเวลาใด ๆ นับแตระยะเวลาที่กําหนดไวเพ่ือการปฏิบัติตามคําพิพากษาหรือคําส่ัง ท่ีขอใหมีการบังคับไดลวงพนไปจนถึงเวลาที่การบังคับคดีไดเสร็จส้ินลง ขอใหศาลมีคําส่ังจับกุมและกักขังลูกหนี้ตามคําพิพากษาซึ่งจงใจไมปฏิบัติตามหมายบังคับคดี (มีตอหนาถัดไป)

๑๗๓

คดีนี้นายกเทศมนตรีนครลําปาง (ผูรอง) มีคําส่ังใหนาง ด. (ผูถูกรอง) รื้อถอนอาคาร ซึ่งกอสรางโดยไมไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่นและไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได แตผูถูกรองไมรื้อถอนอาคารดังกลาว ผูรองจึงรองทุกข ดําเนินคดีอาญาแกผูถูกรองและคณะกรรมการเปรียบเทียบปรับไดพิจารณาโทษปรับแลว แตผูถูกรองยังไมรื้อถอนอาคาร ผูรองเห็นวาถาผูรองจะใชอํานาจตามกฎหมายเขาไปดําเนินการรื้อถอนเองก็อาจจะเปนภาพที่กระทบกระเทือนตอความรูสึกของประชาชนในทองถิ่น ผูรองจึงจําเปนตองพ่ึงอํานาจศาลในการบังคับใหผูถูกรองดําเนินการรื้อถอนอาคารดวยตนเอง ขอใหศาลปกครองมีคําส่ังจับกุมและกักขังผูถูกรอง ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา ผูรองมีคําสั่งใหผูถูกรองร้ือถอนอาคารสวนที่ตอเติมจากของเดิมภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ัง แตผูถูกรองเพิกเฉยไมปฏิบัติตามคําส่ังดังกลาว ผูรอง จึงยื่นคํารองตอศาล ขอใหศาลมีคําส่ังจับกุมและกักขังผูถูกรองที่ไมไดปฏิบัติตามคําส่ังของ เจาพนักงานทองถิ่นนั้น ถือไดวาเปนการยื่นคําขอฝายเดียวโดยทําเปนคํารองตอศาลตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑)๒๒๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือผูรองยื่นคํารองตอศาลภายหลังที่คําสั่งของผูรองดังกลาวลวงพนระยะเวลาที่ใหผูถูกรองปฏิบัติตามคําส่ัง จึงเปนคํารองที่ศาลมีอํานาจรับไวพิจารณาได สวนประเด็นที่วามีเหตุเพียงพอที่ศาลจะมีคําสั่งตามคําขอของผูรองไดหรือไมนั้น เห็นวา ผูรองยังมีวิธีการบังคับผูถูกรองโดยใชมาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ที่กําหนดใหผูรองดําเนินการหรือจัดใหรื้อถอนอาคารดังกลาวไดเอง แตจะตองปดประกาศกําหนดการรื้อถอนไวในบริเวณอาคารพิพาทเปนเวลาไมนอยกวา ๗ วัน โดยผูถูกรองจะตองรวมกันเสียคาใชจายในการนั้น ประกอบกับผู รองยังมิได ดําเนินการ ตามมาตรการบังคับดังกลาว จึงยังไมมีเหตุเพียงพอที่ศาลจะอนุญาตตามคําขอของผูรองที่ขอใหศาลมีคําสั่งจับกุมและกักขังผูถูกรองไดตามมาตรา ๒๙๗ วรรคสอง แหงประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพง ที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งไมรับคํารองไวพิจารณาและใหจําหนายคดีออกจากสารบบความ ศาลปกครองสูงสุดเห็นพองดวย (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕๑๕/๒๕๕๑)

(ตอจากเชิงอรรถท่ี ๒๒๓ หนา ๑๗๒) หามไมใหศาลอนุญาตตามคําขอนั้น เวนแตจะเปนท่ีพอใจจากพยานหลักฐานซึ่งผูรองนํามาสืบหรือ ท่ีศาลเรียกมาสืบวา ฯลฯ ฯลฯ (๒) ไมมีวิธีบังคับอ่ืนใดที่เจาหนี้ตามคําพิพากษาจะใชบังคับได ๒๒๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๕ หนา ๔๐

๑๗๔

(๒) เ ม่ือเจาพนักงานทองถ่ินยังไมไดใช กําลังเขาดําเนินการร้ือถอนอาคาร ตามสมควรแกเหตุในกรณีจําเปนกับผูอยูในบังคับของคําสั่งทางปกครองที่ขัดขวาง การเขารื้อถอนอาคาร ทั้งที่ตนมีอํานาจตามมาตรา ๕๘๒๒๕ มาตรา ๖๐๒๒๖ และมาตรา ๖๓๒๒๗ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงยังไมมีสิทธิรองขอใหศาลมีคําสั่งจับกุมและกักขังบุคคลดังกลาวตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑)๒๒๘ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ได

๒๒๕-๒๒๗ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๕๘ คําส่ังทางปกครองท่ีกําหนดใหกระทําหรือละเวนกระทํา ถาผูอยูในบังคับของคําส่ังทางปกครองฝาฝนหรือไมปฏิบัติตาม เจาหนาท่ีอาจใชมาตรการบังคับทางปกครองอยางหน่ึงอยางใด ดังตอไปนี้ (๑) เจาหนาท่ีเขาดําเนินการดวยตนเองหรือมอบหมายใหบุคคลอื่นกระทําการแทน โดยผูอยูในบังคับของคําส่ังทางปกครองจะตองชดใชคาใชจายและเงินเพ่ิมในอัตรารอยละยี่สิบหาตอปของคาใชจายดังกลาวแกเจาหนาท่ี (๒) ใหมีการชําระคาปรับทางปกครองตามจํานวนที่สมควรแกเหตุแตตองไมเกินสองหมื่นบาทตอวัน เจาหนาท่ีระดับใดมีอํานาจกําหนดคาปรับทางปกครองจํานวนเทาใดสําหรับในกรณีใด ใหเปนไปตามท่ีกําหนดในกฎกระทรวง ในกรณีท่ีมีความจําเปนท่ีจะตองบังคับการโดยเรงดวนเพื่อปองกันมิใหมีการกระทําท่ีขัดตอกฎหมายที่มีโทษทางอาญาหรือมิใหเกิดความเสียหายตอประโยชนสาธารณะ เจาหนาท่ีอาจใชมาตรการบังคับ ทางปกครองโดยไมตองออกคําส่ังทางปกครองใหกระทําหรือละเวนกระทํากอนก็ได แตท้ังนี้ตองกระทําโดยสมควรแกเหตุและภายในขอบเขตอํานาจหนาท่ีของตน มาตรา ๖๐ เจาหนาท่ีจะตองใชมาตรการบังคับทางปกครองตามที่กําหนดไวในคําเตือนตามมาตรา ๕๙ การเปล่ียนแปลงมาตรการจะกระทําไดก็ตอเมื่อปรากฏวามาตรการท่ีกําหนดไวไมบรรลุตามวัตถุประสงค ถาผูอยูในบังคับของคําส่ังทางปกครองตอสูขัดขวางการบังคับทางปกครอง เจาหนาท่ีอาจใชกําลังเขาดําเนินการเพ่ือใหเปนไปตามมาตรการบังคับทางปกครองได แตตองกระทําโดยสมควรแกเหตุ ในกรณีจําเปนเจาหนาท่ีอาจขอความชวยเหลือจากเจาพนักงานตํารวจได มาตรา ๖๓ ถาบทกฎหมายใดกําหนดมาตรการบังคับทางปกครองไวโดยเฉพาะแลว แตเจาหนาท่ีเห็นวามาตรการบังคับนั้นมีลักษณะที่จะเกิดผลนอยกวามาตรการบังคับตามหมวดนี้ เจาหนาท่ีจะใชมาตรการบังคับตามหมวดนี้แทนก็ได ๒๒๘ อางแลวเชิงอรรถท่ี ๔๕ หนา ๔๐

๑๗๕

คดีนี้ผูถูกรองไดกอสรางโรงจอดรถและรั้วรุกล้ําถนนบริเวณปากซอยโดยมิไดรับอนุญาตจากเจาพนักงานทองถิ่น อันเปนการฝาฝนมาตรา ๒๑๒๒๙ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ นายกเทศมนตรีนครนนทบุรี (ผูรอง) ในฐานะเจาพนักงานทองถิ่น ไดตรวจสอบแลวปรากฏวา ถนนดังกลาวอยูในโฉนดที่ดินของผูมีชื่อ ซึ่งไดแบงแยกขายและแบงหักที่ดินใหมีสภาพเปนทาง เพ่ือใชประโยชนรวมกัน ผูรองจึงออกคําสั่งใหผูถูกรองระงับการกอสรางอาคารตามมาตรา ๔๐ (๑)๒๓๐ ออกคําสั่งหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารตามมาตรา ๔๐ (๒)๒๓๑ และออกคําส่ังใหรื้อถอนอาคารใหแลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ังตามมาตรา ๔๒๒๓๒ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ภายหลังครบกําหนดระยะเวลาดังกลาวแลว ผูถูกรองเพิกเฉยไมปฏิบัติตามคําส่ังใหรื้อถอนอาคารแตอยางใด ผูรองจึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒)๒๓๓ แหงพระราชบัญญัติดังกลาว เพ่ือดําเนินการหรือจัดใหมีการร้ือถอนอาคารดังกลาวเอง โดยไดปดประกาศกําหนดการร้ือถอนอาคารไว ณ อาคารพิพาท และไดมีคําส่ังแตงตั้งคณะกรรมการดําเนินการรื้อถอนอาคาร พรอมกับมีหนังสือถึงผูกํากับสถานีตํารวจภูธรอําเภอเมืองนนทบุรี ขอกําลังตํารวจสนับสนุนรวมรื้อถอนอาคารดังกลาว คร้ันถึงวันรื้อถอนอาคาร คณะกรรมการดําเนินการรื้อถอนอาคาร พรอมดวยพนักงานเทศกิจและเจาหนาที่ตํารวจไดไป ณ อาคารพิพาท ปรากฏวาผูถูกรองปดประตูรั้วบาน และยืนอยูบริเวณประตูรั้วขัดขวางมิใหเขาทําการร้ือถอน ทําใหเจาหนาที่ไมสามารถเขาทําการรื้อถอนอาคารได ผูรองจึงยื่นคํารองตอศาลขอใหมีคําส่ังจับกุมและกักขังผูถูกรองตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยวา การที่ผูรองในฐานะเจาพนักงานทองถิ่นจะมีสิทธินําคดีมารองตอศาลขอใหมีคําสั่งจับกุมและกักขังผูซึ่งมิไดปฏิบัติตามคําสั่งของ เจาพนักงานทองถิ่น ตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๑) แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ นั้น ตองเปนกรณีที่ผูรองไดดําเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครองตามอํานาจหนาที่ที่กฎหมาย ใหอํานาจไวโดยครบถวนทุกขั้นตอนกอน เม่ือผูรองไดมีคําส่ังตามมาตรา ๔๒ ใหผูถูกรองดําเนินการรื้อถอนอาคารพิพาทใหแลวเสร็จภายใน ๓๐ วัน แตเม่ือครบกําหนดระยะเวลาดังกลาวผูถูกรองเพิกเฉยไมปฏิบัติตามคําส่ังใหรื้อถอนอาคาร ผูรองจึงอาศัยอํานาจตามมาตรา ๔๓ วรรคหนึ่ง (๒)

๒๒๙ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๒-๑๓ หนา ๘ ๒๓๐ เพ่ิงอาง ๒๓๑ เพ่ิงอาง ๒๓๒ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๘ หนา ๑๔ ๒๓๓ อางแลวเชิงอรรถที่ ๔๕ หนา ๔๐

๑๗๖

แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เขาดําเนินการร้ือถอนอาคารเอง แตไมสามารถเขาร้ือถอนอาคารไดเน่ืองจากผูถูกรองปดประตูรั้วบานและยืนบริเวณประตูรั้วมิใหเจาหนาที่เขาร้ือถอนอาคารดังกลาว จึงถือไดวาผูถูกรองซ่ึงเปนผูอยูในบังคับของคําส่ังทางปกครองขัดขวางการบังคับ ทางปกครอง ซึ่งผูรองชอบที่จะใชกําลังเขาดําเนินการร้ือถอนอาคารพิพาทเพื่อใหเปนไปตามมาตรการบังคับทางปกครอง แตตองกระทําโดยสมควรแกเหตุในกรณีจําเปน โดยเจาหนาที่อาจ ขอความชวยเหลือจากเจาพนักงานตํารวจไดตามมาตรา ๕๘ มาตรา ๖๐ และมาตรา ๖๓ แหงพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เม่ือปรากฏวาผูรองในฐานะเจาพนักงานทองถิ่น ยังมิไดดําเนินการตามมาตรการบังคับทางปกครองดังกลาวโดยถูกตองครบถวน ผูรองจึงยังไมมีสิทธิรองขอใหศาลออกคําส่ังจับกุมและกักขังผูถูกรอง ที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังยกคํารองของผูรอง ศาลปกครองสูงสุดเห็นพองดวยในผล (คําพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.๒๘๔/๒๕๔๙)

บทที่ ๕ แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสดุในประเด็นคําขอวิธีการชั่วคราวกอนการพิพากษา

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ ไดกําหนดมาตรการหรือวิธีการชั่วคราวกอนการพิพากษาคดีไว ๒ ประเภท คือ การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคําส่ังทางปกครอง และการบรรเทาทุกขชั่วคราว จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุด ในคดีพิพาทเก่ียวกับการควบคุมอาคารพบวา มีทั้งกรณีขอวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอทุเลาการบังคับตามกฎหรือคําส่ังทางปกครองและการบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา ดังปรากฏตาม แนวคําวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดตอไปน้ี ๕.๑ การทุเลาการบังคับตามกฎหรือคําสั่งทางปกครอง จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเก่ียวกับการควบคุมอาคาร ที่มีขอวินิจฉัยเกี่ยวกับการขอทุเลาการบังคับตามกฎหรือคําส่ังทางปกครองพบวา ขณะนี้มีเฉพาะ ขอวินิจฉัยเก่ียวกับการขอทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครองเทาน้ัน ซึ่งมีทั้งกรณีที่ศาลมีคําสั่งทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครองตามคําขอของผูฟองคดี และกรณีที่ยกคําขอทุเลาการบังคับตามคําส่ังทางปกครอง ดังตัวอยางคดีตอไปน้ี ๕.๑.๑ กรณทีี่ศาลสัง่ทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครอง (๑) เม่ือเจาพนักงานทองถ่ินไมไดอางเหตุผลรายละเอียดและหลักฐาน ที่ชัดเจนวาตนจะตองดําเนินการตามแผนงานโครงการซึ่งจะกอสรางแทนที่อาคารพิพาทเชนใด และหากดําเนินการไมตรงตามแผนงานโครงการดังกลาวจะเกิดความเสียหายเชนใด รวมทั้งยังปลอยระยะเวลาลวงพนมานานอันแสดงวาโครงการดังกลาวมิไดมีความจําเปนเรงดวน อีกทั้งหากใหมีการร้ือถอนอาคารพิพาทไปแลว ภายหลังศาลปกครองชั้นตนพิพากษาวาคําสั่งดังกลาวไมชอบ ก็ยอมเปนความเสียหายท่ียากแกการเยียวยาแกไข ในภายหลัง นอกจากน้ัน เจาพนักงานทองถิ่นไมไดแสดงใหเห็นวาหากโครงการลาชาออกไปจะเกิดผลกระทบแกการบริหารงานของรัฐอยางไร และการไมใหรื้อถอนอาคารพิพาทเปนอุปสรรคแกการบริการสาธารณะเชนใด ประกอบกับเปนกรณีที่ศาลจะตองพิจารณาวาที่ดินที่อาคารและกําแพงพิพาทตั้งอยูน้ันเปนที่สาธารณสมบัติของแผนดิน

๑๗๘

ประเภทที่อาจอนุญาตใหบุคคลใดเขาครอบครองใชประโยชนไดหรือไม จึงมีเหตุสมควรที่จะมีคําสั่งใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งที่ใหรื้อถอนอาคารและกําแพงพิพาทไวกอนจนกวาจะมีคําพิพากษาหรือมีคําส่ังในคดี ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดีกอสรางสักการะสถานวังสามเซียนบนที่ดิน ในการครอบครองของกองทัพเรือตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๒๑ ในการกอสรางดังกลาวผูฟองคดีไดจัดสรางกําแพงคอนกรีตเสร็จแลว ประมาณตนป พ.ศ. ๒๕๔๗ ผูฟองคดีไดจัดสรางอาคารประดิษฐาน เทพเจากวนอูเสร็จไปรอยละ ๘๐ ของงานทั้งหมด ตอมา เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารและกําแพงดังกลาวโดยใหเหตุผลวากอสรางอาคารโดยไมไดรับใบอนุญาต และไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงใหถูกตองได และมีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารจนกวาจะไดรับใบอนุญาต ผูฟองคดียื่นอุทธรณตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาล เขตเมืองพัทยาและเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) จนระยะเวลาเกินกวา ๖๐ วัน นับแตวันที่ผูฟองคดียื่นอุทธรณ ผูฟองคดียังมิไดรับแจงผลการพิจารณาอุทธรณ จึงนําคดีมาฟองขอใหศาลเพิกถอนคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้งสองคําส่ังดังกลาว หามมิใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ รื้อถอนสิ่งปลูกสรางของผูฟองคดี และขอใหศาลมีคําส่ังทุเลา การบังคับตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ทั้งสองคําส่ังจนกวาจะมีคําพิพากษาถึงที่สุด ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ใหถอยคําในช้ันไตสวนวา เมืองพัทยามีโครงการท่ีจะกอสรางพระบรมราชานุสาวรียสมเด็จพระเจาตากสินมหาราชแทนท่ีอาคารพิพาทตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๔๕ ซึ่งโครงการดังกลาวไดรับการพิจารณาจากกรมศิลปากรแลว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเกี่ยวกับคําขอทุเลาการบังคับตามคําสั่งวา คํารองอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมไดอางเหตุผลรายละเอียดและหลักฐานที่ชัดเจนวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ จะตองดําเนินการตามแผนงานโครงการเชนใด และหากดําเนินการไมตรงตามแผนงานโครงการจะเกิดความเสียหายเชนใด และการที่ผูถูกฟองคดีที่ ๑ อางวาโครงการน้ีมีมาตั้งแตป พ.ศ. ๒๕๔๕ ทําใหเห็นวาผูถูกฟองคดีที่ ๑ ปลอยระยะเวลาลวงพนมานานอันแสดงวาโครงการดังกลาวมิไดมีความจําเปนเรงดวน อีกทั้งหากใหมีการร้ือถอนอาคารไปแลว ภายหลังศาลปกครองชั้นตนพิพากษาวาคําส่ังดังกลาวไมชอบ ก็ยอมเปนความเสียหายที่ยากแกการเยียวยาแกไขในภายหลัง นอกจากนั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมไดแสดงใหเห็นวาหากโครงการลาชาออกไปจะเกิดผลกระทบ แกการบริหารงานของรัฐอยางไร และการไมใหรื้อถอนอาคารพิพาทเปนอุปสรรคแกการบริการสาธารณะเชนใด ประกอบกับเปนกรณีที่ศาลจะตองพิจารณาหลักฐานตาง ๆ อยางรอบคอบกอนที่จะ

๑๗๙

มีการรื้อถอนอาคารและกําแพงวา ที่ดินที่อาคารและกําแพงพิพาทตั้งอยูนั้นเปนที่สาธารณสมบัติ ของแผนดินประเภทที่อาจอนุญาตใหบุคคลใดเขาครอบครองใชประโยชนไดหรือไม ดังน้ัน ที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่สั่งใหรื้อถอนอาคารและกําแพงไวกอนจนกวาจะมีคําพิพากษาหรือมีคําสั่งในคดีนี้จึงชอบแลว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๑๗๘/๒๕๔๙) (๒) เม่ือฟงไดวาการใหคําสั่งของเจาพนักงานทองถ่ินที่สั่งใหผูฟองคดี รื้อถอนอาคารพิพาทมีผลใชบังคับตอไปในระหวางการพิจารณาคดีน้ี จะทําใหเกิด ความเสียหายอยางรายแรงแกผูฟองคดีจนยากแกการเยียวยาแกไขในภายหลัง เพราะหากตอมาศาลจะวินิจฉัยวาคําสั่งดังกลาวไมชอบดวยกฎหมายและพิพากษาใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาว ก็ไมอาจเยียวยาแกไขความเสียหายที่ผูฟองคดีไดรับไปแลวได และการทุเลาการบังคับตามคําสั่งดังกลาวไมนาจะเปนอุปสรรคแกการบริหารงานของรัฐหรือแกบริการสาธารณะ ทั้งศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งดังกลาวโดยมีเงื่อนไขใหผูฟองคดีดูแลอาคารและบริเวณรอบอาคารมิใหอยูในสภาพที่อาจเสี่ยงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ตลอดเวลาที่คําส่ังมีผลใชบังคับอยูหรือจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําส่ังเปนอยางอ่ืน นอกจากน้ี ยังมีปญหาที่นาสงสัยวา ภายหลังจากที่ผูฟองคดี ไดดําเนินการซอมแซมอาคารพิพาทบางสวนแลว อาคารดังกลาวยังอยูในสภาพที่อาจเปนภยันตรายอยางรายแรงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสินอยูหรือไม และการออกคําสั่งใหรื้อถอนอาคารพิพาทเปนไปตามมาตรา ๔๖ วรรคสอง๒๓๔ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ หรือไม การที่ศาลปกครองชั้นตนวินิจฉัยวา คําสั่งดังกลาวนาจะไมชอบดวยกฎหมาย จึงมิใชการวินิจฉัยที่ไมชอบดวยเหตุผล คําสั่งของศาลปกครองชั้นตนที่สั่งใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งดังกลาว โดยมีเงื่อนไขดังกลาวขางตนจึงชอบดวยขอ ๗๒ วรรคสาม ของระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ แลว ผูฟองคดี เปนเจ าของอาคารไมชั้น เ ดียว จํานวน ๓ หลัง ฟองว า นายกเทศมนตรีตําบลเมืองคง (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) มีคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขอาคารไมทั้งสามหลัง

๒๓๔ อางแลวเชิงอรรถที่ ๑๓๔ หนา ๑๐๒

๑๘๐

โดยอางวามีสภาพหรือมีการใชที่อาจเปนอันตรายตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสินหรืออาจไมปลอดภัย หรือกอใหเกิดเหตุรําคาญหรือกระทบกระเทือนตอการรักษาคุณภาพสิ่งแวดลอม ตามมาตรา ๔๖ วรรคหนึ่ง๒๓๕ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ ผูฟองคดีอุทธรณคําสั่งดังกลาวตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาลหรือเขตราชการสวนทองถิ่นจังหวัดนครราชสีมา (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) และผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ เพิกถอนคําส่ังเน่ืองจากขาดรายละเอียดชัดเจนเพียงพอที่จะใหผูรับคําสั่งสามารถเขาใจและปฏิบัติตามคําสั่งไดถูกตอง โดยใหพิจารณาดําเนินการออกคําส่ังใหมใหมีรายละเอียดชัดเจนครบถวนตามกฎกระทรวง ฉบับที่ ๔๗ (พ.ศ. ๒๕๔๐)ฯ ซึ่งผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําสั่งใหผูฟองคดีแกไขอาคารไมทั้งสามหลังอีกคร้ังหน่ึง โดยมีรายการแกไขอาคารแนบทายคําส่ัง ผูฟองคดีอุทธรณคําส่ังดังกลาว ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีคําวินิจฉัยอุทธรณวา คําส่ังดังกลาวชอบดวยกฎหมาย แตใหเพ่ิมขอความในสวนของการเปลี่ยนแปลงวัสดุในการปรับปรุงสภาพอาคารวาควรใหเจาของอาคารเลือกใชวัสดุที่จะปรับปรุงผนังของอาคารเปนชนิดเดียวกันกับของเดิม ผูฟองคดีปฏิบัติตามคําส่ังดังกลาวแลวเสร็จแตผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมไดสงเจาหนาที่มาตรวจสอบ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๑ ออกคําส่ังใหผูฟองคดีแกไขอาคารใหมอีกโดยใหเหตุผลเดิม ผูฟองคดีจึงยื่นอุทธรณคําส่ังดังกลาว แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไมรับอุทธรณเน่ืองจากคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาวเปนคําส่ังที่ออกเพ่ือใหเปนไปตามคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ หลังจากนั้น ผูถูกฟองคดีที่ ๑ มีคําส่ังใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารไมทั้งสามหลัง ผูฟองคดี จึงยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาว แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีไดรื้อถอนอาคารไมไปแลวจํานวน ๒ หลัง คงเหลืออาคารไมอีก ๑ หลัง ซึ่งผูฟองคดีเห็นวายังคงมีความม่ันคงแข็งแรง และไมไดเปนอันตรายตอผูอ่ืน ทั้งผูฟองคดียังมีความจําเปนตองใชอาคารเปนที่เก็บสิ่งของ คําสั่งใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารดังกลาวจึงไมถูกตองและไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนคําสั่งดังกลาวและคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่ยกอุทธรณ และมีคําขอใหศาลมีคําสั่งทุเลาการบังคับตามคําสั่งใหรื้อถอนอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไวเปนการชั่วคราวจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาถึงที่สุด ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอทุเลาการบังคับตามคําส่ังวา การใหคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารทั้งหมดภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําส่ังดังกลาว มีผลใชบังคับตอไปในระหวางการพิจารณาคดีนี้ จะทําใหเกิดความเสียหาย อยางรายแรงแกผูฟองคดีจนยากแกการเยียวยาแกไขในภายหลัง เพราะหากผูถูกฟองคดีที่ ๑

๒๓๕ เพ่ิงอาง

๑๘๑

เขาดําเนินการรื้อถอนอาคารเองเนื่องจากผูฟองคดียังไมไดรื้อถอนอาคารตามคําสั่งดังกลาว แมตอมาศาลจะวินิจฉัยวาคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ไมชอบดวยกฎหมายและพิพากษาใหเพิกถอนคําสั่งดังกลาว ก็ไมอาจเยียวยาแกไขความเสียหายที่ผูฟองคดีไดรับไปแลวได และการทุเลา การบังคับตามคําส่ังของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ดังกลาว ไมนาจะเปนอุปสรรคแกการบริหารงานของรัฐหรือแกบริการสาธารณะ เพราะขอเท็จจริงรับฟงไดวาอาคารของผูฟองคดีคงอยูในสภาพเชนน้ี มาเปนเวลานับสิบปแลว ทั้งศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยมีเง่ือนไขใหผูฟองคดีดูแลอาคารและบริเวณรอบอาคารมิใหอยูในสภาพที่อาจเส่ียงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ตลอดเวลาที่คําส่ังมีผลใชบังคับอยูหรือจนกวาศาลจะมี คําพิพากษาหรือคําสั่งเปนอยางอ่ืน นอกจากน้ี ขอเท็จจริงยังปรากฏอีกวาผูฟองคดีกลาวอางวาตนไดดําเนินการซอมแซมอาคารตามคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ที่ใหผูฟองคดีเลือกใชวัสดุชนิดเดียวกับผนังเดิมได โดยไดซอมแซมทั้งหลังคาและตัวอาคารบางสวน แตผูถูกฟองคดีทั้งสอง ไมเคยสงเจาหนาที่เขามาตรวจสอบอาคาร และผูฟองคดีเห็นวาอาคารหลังดังกลาวยังคงมีความม่ันคงแข็งแรงและไมไดเปนอันตรายตอผูอ่ืน ผูถูกฟองคดีที่ ๑ กลาวอางวาผูฟองคดีไมไดปฏิบัติตามคําส่ังที่ใหผูฟองคดีแกไขอาคารตามรายละเอียดแนบทายคําส่ังใหครบถวน และอาคารดังกลาวอาจเปนอันตรายอยางรายแรงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน โดยเฉพาะอยางยิ่ง การเกิดอัคคีภัย กรณีจึงมีปญหาที่นาสงสัยวา ภายหลังจากที่ผูฟองคดีไดดําเนินการซอมแซมอาคารพิพาทบางสวนแลว อาคารดังกลาวยังอยูในสภาพที่อาจเปนภยันตรายอยางรายแรงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสินอยูหรือไม และการออกคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ใหผูฟองคดีรื้อถอนอาคารทั้งหมดภายใน ๓๐ วัน นับแตวันที่ไดรับคําสั่งดังกลาว เปนไปตามเง่ือนไขในการใชอํานาจตามมาตรา ๔๖ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ หรือไม การที่ศาลปกครองชั้นตนวินิจฉัยวา คําส่ังดังกลาวนาจะไมชอบดวยกฎหมาย จึงมิใชการวินิจฉัยที่ไมชอบดวยเหตุผล ดังนั้น คําส่ังของ ศาลปกครองชั้นตนที่สั่งใหทุเลาการบังคับตามคําสั่งของผูถูกฟองคดีที่ ๑ โดยมีเง่ือนไขใหผูฟองคดีตองดูแลอาคารและบริเวณรอบอาคารมิใหอยูในสภาพที่อาจเส่ียงตอสุขภาพ ชีวิต รางกาย หรือทรัพยสิน ตลอดเวลาที่คําส่ังมีผลใชบังคับอยูหรือจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําส่ังเปนอยางอ่ืน จึงเปนไปตามขอ ๗๒ วรรคสาม แหงระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ แลว (คําสั่ง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๑/๒๕๕๑)

๑๘๒

๕.๑.๒ กรณีที่ศาลไมสั่งทเุลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครอง คําสั่งของเจาพนักงานทองถิ่นที่ใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและคําสั่งหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารที่ออกภายหลังจากที่ผูฟองคดีฟองศาลขอใหเพิกถอนหนังสือแจงขอทักทวงของเจาพนักงานทองถ่ินและคําวินิจฉัยยกอุทธรณของคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในคดีน้ี ซึ่งถือเปนคําสั่งที่มีกรณีพิพาทตางหากจากขอพิพาทในคดีน้ี ประกอบกับผูฟองคดีมิไดยื่นอุทธรณคําส่ังดังกลาว จึงยังไมมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนคําสั่งใหระงับการกอสรางและคําสั่งหามใชหรือเขาไปในอาคาร ศาลจึงไมอาจพิจารณาหรือ มีคําสั่งทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครองทั้งสองฉบับใหแกผูฟองคดีได ผูฟองคดีฟองวา ผูฟองคดียื่นแบบแจงความประสงคกอสรางอาคารชุด พรอมเอกสารตามท่ีกฎหมายกําหนดตอพนักงานเจาหนาที่ตามมาตรา ๓๙ ทวิ แหงพระราชบัญญัติควบคุมอาคารฯ เม่ือวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ซึ่งผูวาราชการกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดี ที่ ๒) มีหนาที่ตองออกใบรับแจงใหแกผูฟองคดีภายในวันดังกลาว แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดออก ใบรับแจงใหแกผูฟองคดีในเชาวันที่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ตอมา ผูถูกฟองคดีที่ ๒ มีหนังสือ ถึงผูฟองคดีแจงขอทักทวงวา อาคารของผูฟองคดีไมถูกตองตามกฎหมายวาดวยการควบคุมอาคาร เน่ืองจากขัดตอกฎกระทรวงใหใชบังคับผังเมืองรวมกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๔๙ ซึ่งมีผลบังคับใชในวันที่ ๑๖ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ในเรื่องอัตราสวนพ้ืนที่อาคารรวมตอพ้ืนที่ดิน (FAR) ผูฟองคดี จึงตองแกไขแบบแปลนแผนผังและเอกสารประกอบใหเปนไปตามกฎกระทรวงดังกลาว ผูฟองคดีเห็นวา กฎกระทรวงดังกลาวไมสามารถนํามาใชบังคับกับการกอสรางอาคารของผูฟองคดีได จึงมีหนังสือลงวันที่ ๑๙ มกราคม ๒๕๕๐ ยื่นอุทธรณตอคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ (ผูถูกฟองคดีที่ ๓) แตผูถูกฟองคดีที่ ๓ มีคําวินิจฉัยยกอุทธรณของผูฟองคดี ผูฟองคดีจึงนําคดีมาฟองขอใหศาลมีคําพิพากษาหรือคําส่ังใหกรุงเทพมหานคร (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) และผูถูกฟองคดีที่ ๒ ดําเนินการออกใบรับแจงใหผูฟองคดี โดยใหมีผลตั้งแตวันที่ ๑๕ พฤษภาคม ๒๕๔๙ ใหเพิกถอนคําสั่งของ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ตอมา ขณะคดีอยูในระหวาง การพิจารณาของศาล เจาพนักงานทองถิ่นไดมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคาร ผูฟองคดีจึงมีคําขอใหศาลมีคําสั่งทุเลาการบังคับตามคําสั่งของ เจาพนักงานทองถิ่นที่ใหผูฟองคดีระงับการกอสราง และคําสั่งหามใชหรือเขาไปในสวนใด ๆ ของอาคารหรือบริเวณอาคารจนกวาจะไดจัดการแกไขใหถูกตองตามที่ไดรับอนุญาต ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอทุเลาการบังคับตามคําส่ังวา เม่ือคดีนี้ผูฟองคดีฟองขอใหเพิกถอนหนังสือแจง

๑๘๓

ขอทักทวงของผูถูกฟองคดีที่ ๒ และคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ คดีอยูระหวาง การพิจารณาของศาล เจาพนักงานทองถิ่นมีคําสั่งใหผูฟองคดีระงับการกอสรางและหามใชหรือ เขาไปในสวนใด ๆ ของอาคาร คําสั่งดังกลาวจึงเปนคําสั่งที่มีกรณีพิพาทตางจากขอพิพาทในคดีนี้ หนังสือแจงขอทักทวงและคําวินิจฉัยอุทธรณของผูถูกฟองคดีที่ ๓ ไมมีสวนเก่ียวของกับคําส่ังหามใชหรือเขาไปในอาคารที่ผูฟองคดีไดยื่นคําขอทุเลาการบังคับ ประกอบกับผูฟองคดีมิไดยื่นอุทธรณคําสั่งดังกลาวจึงยังไมมีสิทธิฟองขอใหเพิกถอนคําส่ังใหระงับการกอสรางและคําส่ังหามใชหรือเขาไปในอาคารอันเปนคําส่ังของเจาพนักงานทองถิ่นที่ออกมาภายหลังการฟองคดีนี้ ดังน้ัน ศาลจึงไมอาจพิจารณาหรือมีคําส่ังทุเลาการบังคับตามคําสั่งทางปกครองทั้งสองฉบับใหแกผูฟองคดีได ตามขอ ๗๒ วรรคสาม ของระเบียบฯ วาดวยวิธีพิจารณาคดีปกครองฯ (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที ่๘๖๑/๒๕๕๐) ๕.๒ การบรรเทาทุกขชัว่คราวกอนการพิพากษา จากการศึกษาคําวินิจฉัยศาลปกครองสูงสุดในคดีพิพาทเกี่ยวกับการควบคุมอาคารที่มีขอวินิจฉัยเก่ียวกับการบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาพบวา มีเฉพาะกรณีที่ศาลมีคําส่ังบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา รายละเอียดปรากฏตามคดีตอไปน้ี (๑) เม่ือคดีมีมูลวาผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรืออาจจะเดือดรอน อันเน่ืองจากการอนุญาตใหกอสรางอาคารพิพาท แตหากปลอยใหมีการกอสรางอาคาร แลวเสร็จตอไปและปรากฏในภายหลังวาหากศาลปกครองมีคําพิพากษาใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว การรื้อถอนอาคารตามคําพิพากษายอมสงผลกระทบตอเจาของอาคารพิพาทมากกวาความเสียหายที่ศาลปกครองมีคําสั่งใหระงับการกอสรางอาคารไวกอนได อีกทั้งยอมทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรืออาจจะเดือดรอน จากการกอสรางอาคารตอเน่ือง และจากการรื้อถอนอาคารในภายภาคหนา และเม่ือ ไมพบวาการใหมาตรการบรรเทาทุกขชั่วคราวตามคําขอของผูฟองคดีจะมีผลกระทบตอความรับผิดชอบของเจาหนาที่ของรัฐและเกิดอุปสรรคแกการบริหารงานของรัฐ กรณีจึงมีเหตุผลเพียงพอที่จะกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา

๑๘๔

คดีนี้ผูฟองคดีซึ่งเปนเจาของบานและผูพักอาศัยอยูในที่ดินจัดสรรหมูบานเมืองเอก ฟองวา นายกองคการบริหารสวนตําบลหลักหก (ผูถูกฟองคดี) ออกใบอนุญาตใหนาย น. (ผูรองสอด) กอสรางอาคารเพื่อใชเปนที่อยูอาศัยรวมในที่ ดินจัดสรรในหมูบานเมืองเอกโดยไมถูกตอง ตามกฎหมาย เน่ืองจากรูปแบบอาคารเปนหอพักใหเชา แตกลับออกใบอนุญาตเปนที่อยูอาศัย ทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนเสียหายจากการกอสรางและใชอาคารผิดวัตถุประสงคและผิดประเภทจากที่ผูถูกฟองคดีอนุญาตไว เชน เกิดการส่ันสะเทือน กอมลพิษ ฝุนละออง เศษวัสดุตกหลน มีเสียงดังจากการทํางาน บานทรุดตัวแตกราว ผูเชาหอพักสงเสียงดังรบกวน เคร่ืองปรับอากาศจากอาคารหอพักสงเสียงดังรบกวน เปนตน ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว และหามมิใหผูรองสอดหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งนอกเหนือจากนี้ทําการกอสรางอาคารตามใบอนุญาตดังกลาวบนที่ดินจัดสรรหมูบาน และเนื่องจากขณะยื่นฟองผูรองสอดไดกอสรางโครงสรางอาคารเสร็จเรียบรอยแลว หากปลอยใหมีการกอสรางตอไปจนแลวเสร็จจะทําใหชีวิตความเปนอยูของผูฟองคดีในที่ดินจัดสรรดังกลาวเปลี่ยนแปลงไปและยากตอการเยียวยาแกไข จึงขอใหศาลกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา โดยหามมิใหผูรองสอดกอสรางอาคารไวกอนจนกวาศาลจะมีคําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอใหกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาวา ขณะนี้ผูรองสอดกอสรางเฉพาะโครงสรางอาคารแลวเสร็จ คดีมีมูลที่ปรากฏวาผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรืออาจจะเดือดรอนอันเนื่องจากการอนุญาตใหกอสรางอาคาร แตหากปลอยใหมีการกอสรางอาคารแลวเสร็จตอไป และปรากฏในภายหลังวาหากศาลปกครองมีคําพิพากษาใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว การรื้อถอนอาคารตามคําพิพากษายอมสงผลกระทบตอผูรองสอดมากกวาความเสียหาย ที่ศาลปกครองมีคําสั่งใหผูรองสอดระงับการกอสรางอาคารไวกอนได อีกทั้งยอมทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรืออาจจะเดือดรอนจากการกอสรางอาคารตอเนื่อง และจากการรื้อถอนอาคาร ในภายภาคหนา สวนกรณีของผูมีสวนไดเสียเห็นวา หากผูมีสวนไดเสียเห็นวาตนไดรับความเสียหายจากผูใดก็พึงใชสิทธิฟองรองดําเนินคดีแพงตอศาลยุติธรรมไดตามกรณี และเมื่อคํานึงถึง ความรับผิดชอบของเจาหนาที่ของรัฐและปญหาอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นแกการบริหารงานของรัฐแลว ก็ไมพบวากระทบตอความรับผิดชอบของเจาหนาที่ของรัฐและเกิดอุปสรรคแกการบริหารงานของรัฐ ดังนั้น จึงมีเหตุผลเพียงพอที่จะกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราว กอนการพิพากษา ที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําส่ังใหผูรองสอดระงับการกอสรางไวกอนจนกวาศาลจะมี

๑๘๕

คําพิพากษาหรือคําส่ังเปนอยางอ่ืน และใหผูถูกฟองคดีควบคุมไมใหมีการกอสรางอาคารหรือ กระทําการใด ๆ อันเปนมูลเหตุแหงการฟองคดีนี้จึงชอบแลว (คําส่ังศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๙๓/๒๕๔๘) (๒) เม่ือเปรียบเทียบถึงผลกระทบหรือความเดือดรอนหรือเสียหายระหวาง ผูฟองคดีกับเจาของอาคารพิพาทแลว หากไมมีการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา จะทําใหผูฟองคดีไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจนยากแกการเยียวยาแกไขในภายหลังมากกวาความเดือดรอนหรือเสียหายที่เจาของอาคารพิพาทจะไดรับ อีกทั้งการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองนี้ไมเปนอุปสรรคตอการบริหารงานของเจาพนักงานทองถิ่น คําฟองจึงมีมูลและคําขอของผูฟองคดีมีเหตุผลเพียงพอที่ศาลจะกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา ผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนเปนเจาของบานและที่ดินซึ่งตั้งอยูในหมูบานเมืองเอก โครงการ ๑ ฟองวา ไดรับความเดือดรอนเสียหายอันเนื่องมาจากนายกองคการบริหารสวนตําบลหลักหก (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหนาย ณ. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารคอนกรีตเสริมเหล็ก ๔ ชั้น จํานวน ๑ หลัง เพ่ือใชเปนที่อยูอาศัยรวมในที่ดินแปลงที่อยูติดตอและใกลเคียงกับที่ดินของผูฟองคดี ผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนเห็นวา การกระทําของผูถูกฟองคดีที่ ๑ เปนการปฏิบัติหนาที่โดยไมชอบดวยกฎหมาย ขอใหศาลเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคารดังกลาว หามมิใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ หรือบุคคลหนึ่งบุคคลใดทําการกอสรางอาคารตามใบอนุญาตดังกลาว และขอใหศาลกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา โดยใหระงับการกอสรางอาคารพิพาทไวกอนจนกวาศาลจะมีคําพิพากษา ซึ่งศาลปกครอง ไดมีคําวินิจฉัยถึงที่สุดกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา ใหตามคําขอของผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคน แตปรากฏวาผูถูกฟองคดีทั้งสองฝาฝนและไดกอสรางอาคารพิพาทจนแลวเสร็จเตรียมเปดกิจการหอพักใหเชา ผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนจึงยื่นคําขอใหศาลมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาอีกคร้ัง โดยมีคําขอใหศาลส่ังใหระงับการใชอาคารพิพาทไวกอนจนกวาศาลจะมีคําพิพากษา ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอใหกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาวา เม่ือศาลปกครองสูงสุดมีคําส่ังยืนตามคําส่ังของศาลปกครองชั้นตน มีผลใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตองระงับการกอสรางอาคารพิพาทไวกอนจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาในคดีนี้ แตผูถูกฟองคดี

๑๘๖

ที่ ๒ ไดทําการกอสรางตอไปจนแลวเสร็จและนําอาคารพิพาทดังกลาวไปประกอบกิจการแมนชั่นใหเชา เน่ืองจากคดีนี้ยังอยูระหวางการพิจารณาของศาลปกครองชั้นตน หากปลอยใหมีการใชอาคารพิพาทและปรากฏในภายหลังวาการออกใบอนุญาตไมชอบดวยกฎหมาย ก็จะมีผลกระทบตอชีวิตความเปนอยูของผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนและผูที่อาศัยในหมูบานเมืองเอก โครงการ ๑ ที่เคยอยูอยางสงบสุข สวนผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะตองชําระดอกเบี้ยเงินกูแกธนาคารพาณิชย เม่ือเปรียบเทียบถึงผลกระทบหรือความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนกับผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะไดรับแลว เห็นวา หากไมมีการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา จะทําใหผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจนยากแกการเยียวยาแกไขในภายหลังมากกวาความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะไดรับผลกระทบจากคําสั่งดังกลาวของศาล ดังน้ัน คําฟองจึงมีมูลและคําขอของผูฟองคดีทั้งยี่สิบหกคนมีเหตุผลเพียงพอที่ศาลจะกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา อีกทั้งการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองนี้ไมเปนอุปสรรคตอการบริหารงานของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ตามมาตรา ๖๖ วรรคสอง แหงพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ประกอบกับขอ ๗๗ ของระเบียบฯ วาดวย วิธีพิจารณาคดีปกครองฯ จึงวินิจฉัยยืนตามคําสั่งของศาลปกครองชั้นตนที่หามไมใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ใชหรือยินยอมใหบุคคลใดใชอาคารพิพาทท่ีกอสรางตามใบอนุญาตดังกลาวเพื่อกิจการใด ๆ ไวกอนจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาหรือมีคําส่ังเปลี่ยนแปลงเปนอยางอ่ืนและใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ ควบคุมไมใหมีการใชอาคารพิพาทตามคําส่ังศาล (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๕/๒๕๔๙ และคําส่ัง ศาลปกครองสูงสุดที่ ๗๔๔/๒๕๔๙, ที่ ๘๓๕/๒๕๔๙ และที่ ๓๗/๒๕๕๐ วินิจฉัยทํานองเดียวกัน) (๓) เม่ือขอเท็จจริงในคดีน้ีปรากฏวา หากศาลฟงไดวาการออกใบอนุญาตกอสรางอาคารพิพาทมิชอบดวยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความ ในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแกไขเพิ่มเติม โดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในสวนที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตรเทาน้ัน การที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งใหเจาของอาคารพิพาทระงับการกอสรางอาคารไวกอนเปนการชั่วคราวโดยสิ้นเชิง จึงเปนการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาเกินสมควรแกเหตุ

๑๘๗

ผูฟองคดีทั้งสิบเปนเจาของกรรมสิทธิ์หองชุดและพักอาศัยอยูที่อาคารชุดจอมเทียน คอมเพล็กซ คอนโดเทล ฟองวา ไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายจากการที่เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา (ผูถูกฟองคดีที่ ๑) ออกใบอนุญาตกอสรางอาคารใหบริษัท ว. (ผูถูกฟองคดีที่ ๒) กอสรางอาคารสูงหรืออาคารขนาดใหญพิเศษเปนการถาวร ชนิด ค.ส.ล. ๒๗ ชั้น จํานวน ๑ หลัง เพ่ือใชเปนอาคารชุดพักอาศัย ตั้งอยูถัดไปจากอาคารท่ีผูฟองคดีทั้งสิบพักอาศัย โดยไมปฏิบัติ ตามหลักเกณฑ วิธีการและเง่ือนไขที่กําหนดในขอ ๓๒๓๖ แหงกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ หากกอสรางอาคารดังกลาวจนแลวเสร็จจะทําใหลมที่พัดมาจากทะเลจอมเทียนเปลี่ยนทิศทาง ไมพัดผานมายังอาคารชุดที่ผูฟองคดีทั้งสิบพักอาศัยอยู อีกทั้งยังเปนการบดบังทัศนียภาพที่เคยมองเห็นริมหาดและชายทะเลจอมเทียน ซึ่งสงผลกระทบตอสุขภาพอนามัยและสภาพจิตใจของผูฟองคดีทั้งสิบและบุคคลอ่ืนที่อาศัยอยูในอาคารชุด และปจจุบันไดมีการปรับพ้ืนที่และตอกเสาเข็มเปนเหตุใหอาคารชุดที่ผูฟองคดีพักอาศัยแตกราว ทั้งไมมีการปองกันการกระจายของฝุนละอองที่เกิดจากการกอสราง ทําใหเกิดมลพิษทางอากาศอันสงผลตอระบบทางเดินหายใจ ขอใหศาลมีคําส่ังใหทุเลาการบังคับดวยการระงับใบอนุญาตกอสรางอาคารไวเปนการชั่วคราวกอนที่ศาลจะมีคําสั่งหรือชี้ขาดคดี และใหเพิกถอนใบอนุญาตดังกลาว ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยเก่ียวกับคําขอใหกําหนดมาตรการหรือวิธกีารคุมครอง

๒๓๖ กฎกระทรวง ฉบับท่ี ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ขอ ๓ ใหกําหนดบริเวณภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการกอสรางอาคารตาม แผนท่ีทายพระราชกฤษฎีกาใหใชพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในทองที่ตําบลบางละมุง ตําบลหนองปลาไหล ตําบลนาเกลือ และตําบลหนองปรือ อําเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ดานริมทะเล เปนบริเวณซึ่งอาคารชนิดดังตอไปนี้จะปลูกสรางขึ้นมิได (๑) สถานท่ีเก็บและจําหนายน้ํามันเชื้อเพลิง (๒) โรงมหรสพ (๓) หองแถว (๔) ตึกแถว (๕) ตลาดสด (๖) โรงซอมหรือโรงพนสีรถยนต จักรยานยนตหรือเรือยนต (๗) โรงเก็บสินคา (๘) อาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร

๑๘๘

เพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาวา แมอาคารที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดรับอนุญาตใหกอสรางจะมิใชอาคารตามที่ระบุไวในขอ ๓ (๑) - (๗) ของกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙) ออกตามความในพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑)ฯ แตก็เปนอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ตามขอ ๓ (๘)๒๓๗ แหงกฎกระทรวงฉบับดังกลาว หากอาคารที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ไดรับอนุญาตใหกอสรางตั้งอยูภายในระยะ ๒๐๐ เมตร โดยวัดจากเขตควบคุมการกอสรางอาคารตามแผนที่ทายพระราชกฤษฎีกาใหใชพระราชบัญญัติควบคุมการกอสรางอาคาร พุทธศักราช ๒๔๗๙ ในทองที่ตําบลบางละมุง ตําบลหนองปลาไหล ตําบลนาเกลือ และตําบลหนองปรือ อําเภอบางละมุง จังหวัดชลบุรี พ.ศ. ๒๕๒๑ ดานริมทะเล การออกใบอนุญาตกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ยอมไมชอบดวยกฎกระทรวงฉบับดังกลาว และแมวาจุดเร่ิมตนในการวัดระยะ ๒๐๐ เมตร ตามคํากลาวอางของผูฟองคดีทั้งสิบและผูถูกฟองคดีที่ ๒ จะแตกตางกัน โดยผูฟองคดีทั้งสิบเร่ิมตนวัดจากจุดที่น้ําทะเลลงต่ําสุด แตผูถูกฟองคดีที่ ๒ อางวาแผนที่ทายพระราชกฤษฎีกาฯ กําหนดใหแนวเขตควบคุมการกอสรางอาคารดานริมทะเลอยูเลยแนวชายฝงที่ระดับน้ําทะเลปานกลางออกไปในทะเลอีกเปนระยะ ๑๐๐ เมตร เม่ือวดัจากแนวเขตดังกลาวขึ้นมาบนฝงเปนระยะ ๒๐๐ เมตร ไดที่แนวใด บริเวณนั้นคือบริเวณที่จะกอสรางอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ไมได ซึ่งหากวัดจากแนวชายฝงที่ระดับน้ําทะเลปานกลางขึ้นมาบนบกอีก ๑๐๐ เมตร ก็จะไดแนวเดียวกันก็ตาม แตคําชี้แจงของผูถูกฟองคดีที่ ๑ ที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ กลาวอาง ไดใหความหมายของคาระดับน้ําทะเลปานกลางไววา เปนคาเฉลี่ยของระดับน้ําทะเลที่ขึ้นสูงสุดและลงต่ําสุด เม่ือผูฟองคดีทั้งสิบอางวาวัดระยะ ๒๐๐ เมตร จากจุดที่น้ําทะเลลงต่ําสุด ระยะดังกลาวจึงอาจใกลเคียงกับการวัดตามคํากลาวอางของผูถูกฟองคดีที่ ๒ ได ขึ้นอยูกับความลาดชันของสภาพพื้นที่บริเวณแนวชายฝง ดังนั้น คําฟองของผูฟองคดีทั้งสิบจึงมีมูล สําหรับขอพิจารณาวามีเหตุเพียงพอที่จะนํามาตรการหรือวิธีการคุมครอง เพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาตามคําขอของผูฟองคดีทั้งสิบมาใชหรือไม เห็นวา ขณะที่ยื่นฟองคดีนี้ผูฟองคดีทั้งสิบอางวา การกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๒ อยูระหวาง การปรับพ้ืนที่และตอกเสาเข็ม และขณะที่ศาลปกครองชั้นตนไตสวนคูกรณีในชั้นพิจารณาคําขอใหกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา ผูรับมอบอํานาจจากผูฟองคดีทั้งสิบใหถอยคําวา การกอสรางอาคารเลยขั้นตอนการตอกเสาเข็มแลว กําลังทําตอมอ

๒๓๗ เพ่ิงอาง

๑๘๙

จึงเปนกรณีที่ผูถูกฟองคดีที่ ๒ ตั้งใจจะกอสรางอาคารตามที่ไดรับอนุญาตตอไป ซึ่งจะทําใหผูฟองคดีทั้งสิบและบุคคลอ่ืนที่อาศัยอยูในอาคารชุดไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายดังที่อางมาในคําฟองได ดังน้ัน หากการกอสรางอาคารพิพาทยังคงดําเนินอยูตอไปก็อาจเปนการยากที่จะเยียวยาแกไข ความเดือดรอนหรือเสียหายใหแกผูฟองคดีทั้งสิบในภายหลัง เพราะแมตอมาศาลจะมีคําพิพากษา ใหเพิกถอนใบอนุญาตกอสรางอาคาร ซึ่งทําใหตองมีการร้ือถอนอาคารแตการร้ือถอนตองใชระยะเวลาพอสมควร ในขณะที่ยังรื้อถอนไมเสร็จส้ินผูฟองคดีทั้งสิบก็ยังคงไดรับความเดือดรอนหรือเสียหายอยูตอไป และการรื้อถอนก็มิไดเปนการเยียวยาแกไขความเดือดรอนหรือเสียหายที่ผูฟองคดีทั้งสิบไดรับไปแลว กรณีจึงมีเหตุเพียงพอที่ศาลจะมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครอง เพ่ือบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารไวกอน เปนการชั่วคราวจนกวาศาลจะมีคําพิพากษาหรือคําส่ังเปนอยางอ่ืน สวนขอพิจารณาวา การมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษา จะกอใหเกิดปญหาอุปสรรคแกการบริหารงานของผูถูกฟองคดีที่ ๑ หรือไม เห็นวา ศาลปกครองชั้นตนมิไดมีคําส่ังใด ๆ เก่ียวกับใบอนุญาตกอสรางอาคารของผูถูกฟองคดีที่ ๑ หรือส่ังใหผูถูกฟองคดีที่ ๑ กระทําการหรืองดเวนการกระทําอยางใดอยางหนึ่ง กรณีจึงเห็นไดวาการมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาดังกลาว จะไมกอใหเกิดปญหาอุปสรรคแกการบริหารงานของผูถูกฟองคดีที่ ๑ อยางไรก็ตาม หากใบอนุญาตกอสรางอาคารจะมิชอบดวยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๘ (พ.ศ. ๒๕๑๙)ฯ ซึ่งแกไขเพิ่มเติมโดยกฎกระทรวง ฉบับที่ ๙ (พ.ศ. ๒๕๒๑)ฯ ศาลปกครองช้ันตนยอมจะเพิกถอนใบอนุญาตน้ันไดเฉพาะแตในสวนที่มิชอบดวยกฎหมาย กลาวคือ เฉพาะสวนที่อนุญาตใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางอาคารที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร เทาน้ัน เม่ือในขณะที่ศาลปกครองชั้นตนมีคําสั่งกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาในคดีนี้ ผูถูกฟองคดีที่ ๒ กอสรางอาคารพิพาทสวนที่เปนรากฐานเทาน้ัน ยังมิไดกอสรางอาคารในสวนที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร การที่ศาลปกครองชั้นตน มีคําสั่งใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารไวกอนเปนการชั่วคราวโดยส้ินเชิง จึงเปนการกําหนดมาตรการหรือวิธีการคุมครองเพื่อบรรเทาทุกขชั่วคราวกอนการพิพากษาเกินสมควรแกเหตุ ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคําสั่งแกคําสั่งศาลปกครองชั้นตนเปนใหผูถูกฟองคดีที่ ๒ ระงับการกอสรางอาคารในสวนที่มีความสูงจากระดับถนนเกิน ๑๔ เมตร ไวกอนเปนการชั่วคราวจนกวาศาลจะมี คําพิพากษาหรือคําส่ังเปนอยางอ่ืน (คําสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๔/๒๕๕๐)

ภาคผนวก

ก

ดัชนีคําสั่งศาลปกครองสูงสุด

ป ๒๕๔๘

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๗๙๓ นางสาวเสาวนีย อินทับ ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๗ ราย) นายกองคการบริหารสวนตาํบลหลักหก ๕๖-๕๗,

๑๘๓-๑๘๕ ๙๗๙ บริษัท เค.วี.เอ. จํากัด ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย) ๑๙-๒๑, ๓๕-๓๖

ป ๒๕๔๙

คําส่ังที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ฟ.๓๔ พันตํารวจโท ธีระเกียรติ

สุบรรณภาส รัฐมนตรวีาการกระทรวงมหาดไทย ๑-๓,

๑๖-๑๗, ๕๐-๕๑

๕ นางลัดดาวัลย เจริญสุข ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒๖ ราย)

นายกองคการบริหารสวนตาํบลหลักหก ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๘๕-๑๘๖

๑๒๕ นายสุชาติ แสงจินดา นายกเทศมนตรีเมืองกระบี ่ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕๗-๕๘

๑๗๘ มูลนิธิมหกิจไพศาล เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๗๗-๑๗๙

๓๓๑-๓๓๓ นายวินัย ขําดี นายชิ้น เงินเปยม นายพิศาล ณรงคศรี

เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๓๓-๓๔

๓๓๔-๓๓๕ นางอารีย วิเศษนคร นางหลง ขวัญเมือง

คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณในเขตเทศบาล เขตเมืองพัทยา และเขตราชการสวนทองถิ่นอ่ืนในจังหวัดชลบุรี ที่ ๑ กับ ผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๓๓-๓๔

ข

คําส่ังที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๔๔๗ นายวินัย ขําดี ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย) เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๕-๒๖

๔๔๙ นางสมพิศ อภิชาติวรพันธุ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

นายกเทศมนตรีนครนนทบรุี ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๙-๑๐, ๖๔, ๑๑๕, ๑๒๔

๖๓๓ พันเอกหญิง จีรณา วงศวิเศษกิจ สํานักงานเขตบางเขน ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๖-๗

๗๔๔ นายเกษม สุวรรณศรี ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๕ ราย)

นายกองคการบริหารสวนตาํบล หลักหก

๑๘๕-๑๘๖

๘๓๕ นางสาวฐติิยา แสงสวัสด์ิ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๗ ราย)

นายกองคการบริหารสวนตาํบล หลักหก

๑๘๕-๑๘๖

๘๘๕ นายพงศศักด์ิ บุญสูง นายกองคการบริหารสวนตาํบล เกาะแกว

๑๒๑-๑๒๒

๙๒๐ นายสายัณห เวโรจน กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๔ ราย)

๖๒

ป ๒๕๕๐

คําส่ังที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ฟ.๑๓ บริษัท เอ เอ แลนด จํากัด กระทรวงมหาดไทย ที่ ๑

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย) ๓-๔, ๑๗-๑๙, ๕๑-๕๒,

๓๗ นางปทุมทิพย วองพยาบาล ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๗ ราย)

นายกองคการบริหารสวนตาํบล หลักหก

๑๘๕-๑๘๖

๔๔ นายวุฒิพงษ แพทยกระโทก ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๕ ราย)

นายกเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๖-๒๗

๕๙ นางบุญสง เย็นใจ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕๒-๕๓

ค

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๑๗๓ นางมะลิ รักพันธ นายกเทศมนตรีเมืองสุพรรณบุรี

ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕-๖, ๒๗-๒๘

๑๘๙ นายพรศักด์ิ เกตุพันธ องคการบริหารสวนตําบลเขารูปชาง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๑, ๑๒-๑๓, ๓๕, ๕๔-๕๕

๒๖๐ บริษัท บางกอกเฮาสซิ่ง จํากัด ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

ผูอํานวยการเขตวังทองหลาง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๖๑-๖๒

๓๔๗ นางดลพร อภิทักขกุล ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๕๐ ราย)

เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาล ตําบลบางพระ

๓๙-๔๒

๔๕๔ นายเทนบลูท อลูวิส โจเนส มาเรีย ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๐ ราย)

เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๘๖-๑๘๙

๔๗๑ นายประสิทธิ์ กิจเสมอใจ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๒, ๕๙-๖๐

๔๙๔ นายสุรพล เลาหลียานุรักษ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒๑ ราย)

กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๑, ๒๑-๒๒

๕๕๓ นายทักษิณ ศรีรินทร เทศบาลนครเชียงใหม ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗, ๖๐-๖๑

๕๖๑ นายณรงค เอกวนาการ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

เทศบาลตําบลเวียงฝาง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๘-๒๙

๖๐๔ นายเอกชัย นามะสนธิ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

นายกเทศมนตรีตําบลชางเผือก ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๓๒-๓๓

ง

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๖๘๐ นางมณฑา สําเภาทอง องคการบริหารสวนตําบลปาคลอก

ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๓, ๓๐

๖๘๔ นายวิทยา สันตโยภาส ผูอํานวยการเขตมีนบุร ี ๑๓-๑๔, ๒๒-๒๓, ๔๘-๔๙, ๖๒-๖๓

๗๒๑ นายนเรศน วงศวณิชยรตัน ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

เทศบาลตําบลพนมสารคาม ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๕ ราย)

๑๑๖, ๑๒๗-๑๒๘

๗๖๑ นายประเสรฐิ จีรุวัฒณาภรณ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

นายกเทศมนตรีนครนครปฐม ๑๑๖, ๑๒๖-๑๒๗

๗๗๙ นางภานิดา จูมดอก องคการบริหารสวนตําบลเชงิทะเล ๑๕๕,๑๖๐, ๑๖๑

๗๘๗ นายอุดม สินธุพงศ นายกเทศมนตรีนครเชยีงใหม ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๑๙-๑๒๐

๗๙๐ นางสาวอาทิตยา วัฒนาธร ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕๕-๕๖

๘๖๑ บริษัท ปริญสิริ จํากัด (มหาชน) กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๘๒-๑๘๓

๘๖๖ นายพงษวิน ชัยวิรตัน ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๙ ราย)

เทศบาลตําบลสามชุก ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๘-๒๙

๘๖๗ นายชัยชาญ ฝอยทอง ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๓ ราย)

นายกเทศมนตรีเมืองกันทรลักษณ ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๑๗, ๑๒๒-๑๒๓

๘๗๐ นายสิทธิชยั บุญญสิทธิ ์ องคการบริหารสวนตําบลคกึคัก ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕๙

จ

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๘๙๐ จาสิบเอก รัศมี วงศขึง ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย) เทศบาลนครอุบลราชธานี ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๗ ราย)

๖๔-๖๕, ๑๑๗, ๑๒๕-๑๒๖, ๑๕๖-๑๕๗

๙๐๒ นางพรรณี ณ นาน นายกเทศมนตรีเมืองนาน ๑๔, ๓๓ ๙๑๗ นายสุกิจ พัวไพศาล ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๕ ราย) นายกองคการบริหารสวนตาํบลโพธิ ์ ๒๘-๒๙

ป ๒๕๕๑

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

๑ นายสมพงษ รัตนโสภณกุล นายกเทศมนตรีตําบลเมืองคง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๗๙-๑๘๑

๓ นางเนาวรัตน แซลิน ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ๔๒ ๑๖ นายชนะศักด์ิ อุนเมตตาอารี

ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๐ ราย)

บริษัท สยามฟวเจอรดีเวลอปเมนท จํากัด (มหาชน) ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๔ ราย)

๑๐, ๒๘-๒๙

๔๓ นายธีรวุฒิ ปนฉิม นายกองคการบริหารสวนตาํบล บางริ้น

๒๘-๒๙

๔๖ นายสมศักด์ิ ศรีคราม ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๔๓-๔๔

๑๑๔ นายสมคิด ภาตินทุ ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๑ ราย)

องคการบริหารสวนตําบล ทุงกระพังโหม ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๘-๒๙

๑๓๗ นายวิเชียร ชงัเรือง เมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๔-๑๕

๑๔๙ นายพิเชษฐ ผูภักดี นายกเทศมนตรีเมืองสุโขทยัธานี ที่ ๑ ๕๓-๕๔

ฉ

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

คําสั่งที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ๑๕๔ นายยรรยง เสรีรัตน ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๕๐๐ ราย) นายกองคการบริหารสวนตาํบล บุงคลา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๒๘-๒๙

๑๙๗ นายศักด์ิวิบลูยชัย ธนะแพทย ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

เทศบาลเมืองมหาสารคาม ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๘, ๔๖-๔๗

๒๑๖ นายสิดปาราย อาฮูวารี ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

ผูอํานวยการเขตบางกอกนอย ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๔ ราย)

๑๕๗-๑๕๘

๓๓๖ นางอาสมา เบีรย นายกองคการบริหารสวนตาํบล น้ําแพร

๑๑๘

๓๖๑ นายไพศาล ทรงจิตรัตน ผูอํานวยการเขตพระนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๔ ราย)

๔๕-๔๖

๓๖๗ บริษัท เอก-ชัย ดีสทริบิวชัน่ ซิสเทม จํากัด

นายกองคการบริหารสวนตาํบล บานอิฐ

๙

๔๖๑ เทศบาลตําบลกังแอน คณะกรรมการพิจารณาอุทธรณจังหวัดสุรินทร

๑๕-๑๖, ๓๐-๓๒

๕๑๕ นายกเทศมนตรีนครลําปาง นางดวงพร จันทรทอง ๑๗๒-๑๗๓ ๕๒๒ นางนงคเยาว กลัดประเสรฐิ ผูอํานวยการเขตวังทองหลาง ที่ ๑

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย) ๓๗

๖๐๓ นายสมชัย จึงประเสริฐ องคการบริหารสวนตําบลเนนิพระ ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๕, ๓๘

ช

ดัชนีคําพิพากษาศาลปกครองสูงสุด

ป ๒๕๔๘

คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

อ.๑๔๗ นายวิเชษฐ ทาชวงทําเล นายกเทศมนตรีตําบลบานจ่ัน ๑๔๔-๑๔๕ อ.๑๕๒ นางนาวิน แจมกระจาง ผูอํานวยการเขตหลักสี่ ที่ ๑

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย) ๑๐๔-๑๐๕

อ.๑๕๖ นางพูนศรี สงวนชีพ กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๖๓, ๑๔๕-๑๔๖, ๑๕๙

ป ๒๕๔๙

คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

อ.๑๓ นายสัมพันธ รอดประดิษฐ เทศบาลตําบลสิงหนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๖๙-๗๐, ๘๓-๘๔

อ.๓๖ นายประสิทธิ์ กิจเสมอใจ ผูอํานวยการเขตพระนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๘๘-๙๐

อ.๑๑๘ นายฉลาด รัศมีแสงทอง ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๔ ราย)

๑๑๘, ๑๒๘-๑๓๐

อ.๑๑๙ สิบเอกสันติสขุ กลัดเนินกลุม นายกเทศมนตรีเกาะสมุย ๘๐-๘๑ อ.๑๒๖ หางหุนสวนจํากัด ไกรเพชร นายกองคการบริหารสวนตาํบล

โพไรหวาน ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๙๖-๙๗

อ.๒๒๓ นายจีรกิตติ ตงัคธัช นายกเทศมนตรีนครอุดรธานี ๙๐-๙๒ อ.๒๒๖ นางสาวนวภรณ อนุรักษกุล กรุงเทพมหานคร ที่ ๑

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย) ๗๕-๗๗

อ.๒๒๘ นางสาวยุพา สถานะพล นายกเทศมนตรีตําบลวิหารแดง ที่ ๑ ๑๓๐-๑๓๓

ซ

กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย) คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

อ.๒๓๓ บริษัท ทริฟเวนท จํากัด นายกองคการบริหารสวนตาํบล เกาะชาง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๗๕-๗๗

อ.๒๓๖ นายพงศสา สุวรรณมณี เทศบาลตําบลสิงหนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๒๓-๒๕

อ.๒๓๗ นายบุญชู ชัยอารียกิจ ผูอํานวยการเขตคันนายาว ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๙๒-๙๔

อ.๒๔๖ นายอุทัย เขมธร นายกเทศมนตรีตําบลบางเมือง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๔๘-๑๔๙

อ.๒๔๘ นายชัยวัฒน ชัยสุวรรณ นายกเทศมนตรีตําบลชมพู ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๙๔-๙๕

อ.๒๗๕ บริษัท สินสวสัด์ิการเคหะ จํากัด

ผูอํานวยการสํานักการโยธา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๕-๗๗

อ.๒๗๘ นางสาวมะลิ โพธิ์ทอง เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๘๒-๘๓

อ.๒๘๐ นายไพโรจน บุญเอนกทรัพย ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๐๒-๑๐๔

อ.๒๘๔ นายกเทศมนตรีนครนนทบรุี นางมาลี มากเมือง ๑๗๔-๑๗๖ อ.๓๒๕ นายสมควร ปนสากล ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๑๗๙ ราย)

กรมสงเสริมสหกรณ ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๖ ราย)

๑๓๓-๑๓๔

อ.๓๓๐ บริษัท วรสินโฮลด้ิง จํากัด กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๔๖-๑๔๗

อ.๓๗๕-๓๗๙ นางสุวารีย แกวฉุย เจาพนักงานทองถิ่นเมืองพัทยา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๘๒-๘๓

ฌ

ป ๒๕๕๐

คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา อ.๔๔ นายสํารอง น้ําเพชร ที่ ๑

กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒๑๐ ราย)

ปลัดอําเภอผูเปนหัวหนาประจํา ก่ิงอําเภอสามรอยยอด ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๕ ราย)

๑๐๕-๑๐๖

อ.๘๓ นายประสิทธิ์ กิจเสมอใจ ผูอํานวยการเขตพระนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๗, ๖๕-๖๖

อ.๑๓๐ นางศรีสมัย อมรอริยะกูล ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๑ นางสาวลัดดา สุทัศน ณ อยุธยา ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๒ นางอรวรรณ คงพวง ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๓ นายประชุม ตญัศิริสุข ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๔ นายอภิชัย ปญญาเนตินาถ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๕ นายสมยศ แกวเกต ุ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๖ นางพจนา พงษศลิป ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๗ นางสาวราตรี ฉ่ําใจ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๘ นายอดิศักด์ิ ผลลาภ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๓๙ นางสาวอังศุวรางค ผลลาภ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

ญ

คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

อ.๑๔๐ นางปณรส หรืออรวรรณ คงพวง ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๑๔๑ นางมลทิพ ปญญาเนตินาถ ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๗๐-๗๒

อ.๒๒๐ นางประเทือง จรัสวัฒน ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

ผูอํานวยการเขตบางพลัด ๑๓๔-๑๓๖

อ.๒๘๓ พันเอกหญิง จิณพักตร หรือยุวดี พรพิบูลย

สํานักงานเขตวัฒนา ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๖๑-๑๖๓

อ.๒๘๖ นางประไพ พิชญวณิชย นายกเทศมนตรีตําบลกองดิน ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๓๗-๑๓๙

อ.๓๐๑ บริษัท เบญ พรอพเพอรตี้ จํากัด ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๗๗-๘๐

อ.๓๔๐ หางหุนสวนจํากัด อ.จิระกอสราง กรมธนารักษ ที่ ๑ กับ ผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๑๐ ราย)

๑๖๓-๑๖๖

อ.๓๗๑ นายประศาสน ตั้งมติธรรม ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

สํานักการโยธา กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๖๖-๑๖๙

อ.๔๔๐ นางจุฑาภรณ หรือเชาวลีย คุณรักษา ที่ ๑ กับผูฟองคดีรวม (รวม ๓๕ ราย)

ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๐๖-๑๐๘, ๑๔๙-๑๕๐

ป ๒๕๕๑

คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา ฟ.๒๐ บริษัท ชลภพ เอสเตท จํากัด รัฐมนตรวีาการกระทรวงมหาดไทย ๖๖-๖๘ อ.๔๑ นายพิพัฒน เลิศลัญจกร นายกองคการบริหารสวนตาํบล

บางมวง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม ๑๕๐-๑๕๑

ฎ

(รวม ๒ ราย) คดีหมายเลขแดงที ่ ผูฟองคดี ผูถูกฟองคดี หนา

อ.๔๒ นางสาววลัยทพิย ตั้งจิตศิรชิยั ผูอํานวยการเขตสาทร ๑๐๙-๑๑๐, ๑๓๙-๑๔๐

อ.๖๒ นางสาวมาลี วิสราญกุล ผูอํานวยการเขตสาทร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๓๘-๓๙

อ.๘๗ นางดวงพร สวัสดี ที่ ๑ กับ ผูฟองคดีรวม (รวม ๑๙ ราย)

นายกเทศมนตรีเมืองแสนสุข ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๕๑-๑๕๔

อ.๑๑๕ นางสาวอุนีนา ธนผลผดุงกุล เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาลเมืองสกลนคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๙๗-๙๘

อ.๑๓๓ บริษัท ธนโรจนพาณิชย จํากัด ผูวาราชการกรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๗๒-๗๕

อ.๒๖๘ นายสุเมธ ตันธนาศิริกุล กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๗๐-๑๗๑

อ.๒๗๗ นายสําเนียง อุนเกษม

นายกเทศมนตรีตําบลโพหกั ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๘๔-๘๘

อ.๓๒๙ นางสาวรัชนี สุคนธมัต กรุงเทพมหานคร ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๙๙-๑๐๒

อ.๓๕๘ พันจาอากาศเอก จํานงค สังประกุล

นายกเทศมนตรีนครปากเกร็ด ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๓ ราย)

๑๑๐-๑๑๒, ๑๔๐-๑๔๒

อ.๔๐๒ นายสมศักด์ิ สุทธกุล เจาพนักงานทองถิ่นเทศบาลเมืองฉะเชิงเทรา ที ่๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๑๘-๑๑๙, ๑๒๔-๑๒๕, ๑๔๒-๑๔๔

อ.๔๐๖ นายเกรียงเดช สุทธภักต ิ นายกเทศมนตรีนครลําปาง ที่ ๑ กับผูถูกฟองคดีรวม (รวม ๒ ราย)

๑๑๒-๑๑๔

ที่ปรึกษา นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง คณะทํางาน นางจิตผอง อภัยสันติพงศ ผูเชี่ยวชาญดานพัฒนาระบบงานคดีปกครอง (พนักงานคดีปกครอง ๙ ชช.) นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวกนกวรรณ อิทธิวภิาต พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวปยะพักตร พรหมประภัศร เจาหนาที่ศาลปกครอง ผูรับผิดชอบดําเนินการ นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ ผูพิมพ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔

ที่ปรึกษา นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการวทิยาลัยขาราชการฝายศาลปกครอง คณะทํางาน นางจิตผอง อภัยสันติพงศ ผูเชี่ยวชาญดานพัฒนาระบบงานคดีปกครอง (พนักงานคดีปกครอง ๙ ชช.) นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวกนกวรรณ อิทธิวภิาต พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวปยะพักตร พรหมประภัศร เจาหนาที่ศาลปกครอง ผูรับผิดชอบดําเนินการ นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ ผูพิมพ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔

ที่ปรึกษา นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการวทิยาลัยขาราชการฝายศาลปกครอง คณะทํางาน นางจิตผอง อภัยสันติพงศ ผูเชี่ยวชาญดานบังคับคดีปกครอง (พนักงานคดีปกครอง ๙ ชช.) นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวกนกวรรณ อิทธิวภิาต พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวปยะพักตร พรหมประภัศร เจาหนาที่ศาลปกครอง ผูรับผิดชอบดําเนินการ นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ ผูพิมพ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔

ที่ปรึกษา นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการวทิยาลัยขาราชการฝายศาลปกครอง คณะทํางาน นางจิตผอง อภัยสันติพงศ พนักงานคดีปกครอง ๙ ชช. นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวกนกวรรณ อิทธิวภิาต พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวปยะพักตร พรหมประภัศร เจาหนาที่ศาลปกครอง ผูรับผิดชอบดําเนินการ นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ ผูพิมพ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔

ที่ปรึกษา นางสมฤดี ธัญญสิริ ผูอํานวยการสํานักพัฒนาระบบงานคดีปกครอง คณะทํางาน นางจิตผอง อภัยสันติพงศ พนักงานคดีปกครอง ๙ ชช. นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ นางสาวกนกวรรณ อิทธิวภิาต พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวณภัทรพร สิงหประเสริฐ พนักงานคดีปกครอง ๓ นางสาวปยะพักตร พรหมประภัศร เจาหนาที่ศาลปกครอง ผูรับผิดชอบดําเนินการ นายวิริยะ วฒันสุชาต ิ พนักงานคดีปกครอง ๘ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔ ผูพิมพ นางสาวธาริณี องคสุทธิสวสัด์ิ พนักงานคดีปกครอง ๔