โครงการศึกษาภาวะหนี้สิน ......คณะผ ว จ ย...

รายงานการศกษาฉบบสมบรณ

โครงการศกษาภาวะหนสนเกษตรกรและแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานกองทนในก ากบดแลของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

เสนอตอ

ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร

โดย

มลนธสถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

วนท 25 กนยายน 2558

คณะผวจย

1. ดร. นพนธ พวพงศกร หวหนาโครงการ

2. ดร. จารวรรณ เฮงตระกล ผเชยวชาญดานกฎหมาย

3. ดร. ชยสทธ อนชตวรวงศ ผเชยวชาญดานเศรษฐศาสตร

4. ดร. เชษฐา อนทรวทกษ ผเชยวชาญดานเศรษฐศาสตร

5. คณ อตญา อารยพงศ นกวจย

6. คณ อไรรตน จนทรศร นกวจย

7. คณ ภาระว สวรรณดษฐากล นกวจย

8. คณ กมพล ปนตะกว นกวจย

9. คณ นภา ศรอนนต นกวจย

10. คณ มทนา นนตา นกวจย

11. คณ มาเรยม กรม เลขานการโครงการ

i

บทสรปส าหรบผบรหาร

1. ความเปนมาของโครงการ

ทผานมา กระทรวงเกษตรและสหกรณ พยายามใหความชวยเหลอแกเกษตรกรในหลายรปแบบ เพอยกระดบคณภาพชวตของเกษตรกรและลดปญหาความไมเทาเทยมกนทางดานเศรษฐกจและสงคม แตการใหความชวยเหลอสวนใหญเปนในรปของการใหความชวยเหลอดานเงนกยมแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสหกรณ ผานธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) และกองทนตางๆ ภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ เชน กองทนสงเคราะหเกษตรกรและกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกร (ซงอยในอ านาจของส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ) เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานและกองทนจดรปทดน (กรมชลประทาน) กองทนพฒนาสหกรณ (กรมสงเสรมสหกรณ) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ (ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร) เปนตน โดยทแตละกองทนมการด าเนนงานตามวตถประสงคทแตกตางกน

อยางไรกด การด าเนนนโยบายและมาตรการตางๆ ทผานมาของกองทนตางๆ ยงไมสามารถชวยแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรไดอยางยงยน โดยจะเหนไดวาเกษตรกรโดยเฉลยไมไดมรายไดสทธเพมขนมากนก ซงเปนผลท าใหเกษตรกรเหลานไมสามารถหลดพนจากวฏจกรความยากจน นอกจากนน ทผานมายงไมพบวามการศกษาแนวทางการแกปญหาหนสนของเกษตรกรอยางเปนระบบ ตลอดจนขาดการประเมนท ชดเจนทเกยวกบผลการด าเนนงานของกองทนตางๆ ภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณวาสามารถด าเนนการไดตามเจตนารมณของการจดตงกองทนและการพฒนาภาคเกษตรของไทยหรอไม ความเปนไปไดในการบรณาการกองทนตางๆ รวมกน การปรบโครงสรางหรอควบรวมกองทนฯ เพอลดความซ าซอนในการด าเนนงาน รวมถงแนวทางการด าเนนการของกองทนและการก าหนดมาตรการชวยเหลอทจะชวยใหเกษตรกรสามารถหลดพนจากวฏจกรของความยากจน

ดงนน เพอใหเกดการบรณาการกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณในภาพรวม และปรบปรงการท างานของกองทนใหเกดผลสมฤทธเปนปจจยสนบสนนการพฒนาภาคเกษตรของประเทศ รวมถงแกไขปญหาหนสนของเกษตรกร จงจ าเปนตองศกษาภาวะหนสนเกษตรกร และวเคราะห เพอหาแนวทางในการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณใหเปนกลไกทมประสทธภาพในการสรางความเขมแขงและแกไขปญหาหนสนของเกษตรกร

2. กรอบแนวคดการศกษา

แนวทางในการศกษาประกอบดวย 2 แนวทาง ไดแก การวเคราะหภาวะหนสนภาคเกษตรทงระบบ และ การศกษาผลการด าเนนงานของกองทนภายใตกฎหมายตางๆ และค านงถงพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 ซงมการประกาศลงในราชกจจานเบกษาเมอวนท 25 กนยายน 2558 ทผานมา

ส าหรบการวเคราะหภาวะหนสนภาคเกษตรนน การศกษานใชขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนของส านกงานสถตแหงชาตยอนหลง 20 ป เพอตอบโจทยค าถามส าคญ 3 ประการคอ (ก) ในรอบ 30 ปทผานมา ตลาดสนเชอในชนบทเปลยนแปลงไปอยางไร (ข) เกษตรกรในชนรายไดตางๆ มภาระการช าระหน (เทยบกบรายได) สงเพยงใด (ค) เกษตรกรในชนรายไดตางๆ มความสามารถในการช าระหน

ii

เพยงใด (ง) ปจจยทมอทธพลตอการกอหนของครวเรอนเกษตรไทยซงจะใชแบบจ าลองทางเศรษฐมตในการประเมน

สวนการศกษาผลการด าเนนงานของกองทนตางๆ นน การศกษานประเมน 4 ดานหลก ประกอบดวย

บรบทในสวนทเกยวกบวตถประสงคของการจดตงกองทนเพอประเมนบทบาทดานเศรษฐกจของกองทนวายงคงมความจ าเปนเพอแทรกแซงตลาดทลมเหลวหรอไม หรอวาเปนไปเพยงเพอสรางความคลองตวในการบรหารงานโดยรวมของหนวยงานรฐ

การบรหารงานและกฎหมาย โดยประเมนโครงสรางคณะกรรมการบรหารของกองทน กฎระเบยบทมผลบงคบใชในการก ากบกองทน ความซ าซอนของกจกรรมทกองทนตางๆ ด าเนนการ เปนตน

การประเมนดานการเงนและการปฏบตตามหลกธรรมาภบาล โดยพจารณาถงรปแบบความชวยเหลอทกองทนด าเนนการ ฐานะทางการเงนโดยเฉพาะในประเดนทเกยวกบคณภาพของลกหนกองทน และธรรมาภบาลในการบรหารจดการกองทนโดยเฉพาะทเกยวกบการจดท าและเปดเผยขอมลและสารสนเทศทส าคญสสาธารณะ นอกจากนน ยงใหความส าคญกบการประเมนเกษตรกรลกหนเพอประเมนภาวะหนสนของเกษตรกร ปจจยทมผลตอการกอหน เปนตน

การประเมนผลลพธเพอตรวจสอบดวากองทนหรอเงนทนหมนเวยนตางๆ มการประเมนผลลพธ (outcome) ของการด าเนนโครงการตางๆ ดวยหรอไม เพราะแมกองทนหรอเงนทนหมนเวยนตางๆ จะมการด าเนนโครงการตางๆ ตามหลกธรรมาภบาลและมผลผลตตามแผนงาน แตถาไมมการประเมนผลลพธของการด าเนนงาน ยอมท าใหไมทราบไดวาการด าเนนงานตางๆ สรางผลคมคากบเงนภาษทถกน าไปใช หรอสรางประโยชนใดๆ ตอเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอหรอไม

ทงนจะเนนทผลลพธของการด าเนนงานของกองทนวาเปนไปตามเจตนารมณหรอไมและกอประโยชนใหกบเกษตรกรหรอไมอยางไร หากประเมนแลวพบวา การด าเนนงานของกองทนไมมกระบวนการทชดเจนทจะชใหเหนไดวาผลการด าเนนงานประสบความส าเรจตามเจตนารมณของการจดตงหรอไม ยอมสะทอนไดระดบหนงถงจดออนในการด าเนนงานของกองทนนน อยางไรกด เนองจากผลลพธของการด าเนนงานของกองทนขนอยกบองคประกอบตางๆ (เชน คณะกรรมการ บคลากร งบประมาณ กระบวนการ) การศกษานจะท าการประมวลผลวเคราะหจากแหลงตางๆ โดยเนนทผลการตรวจสอบของส านกงานตรวจเงนแผนดน (สตง .) และการสมภาษณผบรหารทเกยวของ เพอใหทราบถงขอจ ากดหรออปสรรคตางๆ ทมผลตอศกยภาพการด าเนนงานของกองทน ส าหรบการวเคราะหประโยชนทเกษตรกรไดรบนน การศกษานจะท าการส ารวจเกษตรกร เพอตรวจสอบดวาความชวยเหลอดานตางๆ ของกองทนเปนประโยชนกบเกษตรกรในแงมมใดบาง

อนง วธการประเมนสวนนเนนทการประเมนเชงคณภาพ (qualitative) เปนหลก สวนการประเมนเชงปรมาณ (quantitative) นน การศกษานวเคราะหภาวะหนสนของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ และปจจยทชวยอธบายปรมาณหนสนทเกษตรกรกอเพมระหวางป โดยใชขอมลทไดจากสถาบนฯ ไดท าการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรในรอบปทผานมา ซงจะชวยในการก าหนดแนวทางการแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรในระยะตอไป อยางไรกตาม เนองจากการศกษานมขอจ ากดด านขอมล จงยงคงไมสามารถประเมนผลกระทบของการด าเนนโครงการของกองทนฯ แตชใหเหนไดวาเกษตรกรลกหนกองทนโดยรวมมพฤตกรรมการกอหนเชนไรในรอบปทผานมาและมรายไดภาคเกษตรโดยรวมแตกตางกนหรอไมอยางไร โดยเปรยบเทยบกบเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ

iii

3. ภาพรวมหนสนภาคเกษตร

ในชวง 50 ปทผานมา ตลาดสนเชอชนบทมความเปลยนแปลงอยางชดเจนจากเดมตลาดสนเชอชนบทครอบง าดวยสนเชอนอกระบบทนายทนเงนกคดดอกเบยเงนกในอตราทสงมาก แตพฒนาการของตลาดสนเชอในชวงทผานมาท าใหครวเรอนเกษตรไทยสามารถเขาถงแหลงสนเชอในระบบทคดดอกเบยต าไดงายขน ทงนสามารถแบงพฒนาการของตลาดสนเชอชนบทออกเปน 4 ยค ไดแก (1) ยคพงตลาดสนเชอนอกระบบทมนายทนเงนกผกขาดในชวงป 2500–2534 ซงเปนชวงเวลาทนายทนเงนกนอกระบบมบทบาทส าคญในฐานะแหลงเงนทนระยะสนของคนในชนบทแตมการคดดอกเบยเงนกในอตราทสง (2) ยคก าเนด ธ.ก.ส. 2534-2543 ความส าเรจของ ธ.ก.ส. เกดจากการสรางนวตกรรมทเรยกวา “การค าประกนกลม” ซงชวยลดปญหาการไมช าระคนหนโดยใหสมาชกกลมทรวมกนค าประกน ท าหนาทสอดสองและดแล ในขณะเดยวกนชวยแกปญหาเกษตรกรไมมโฉนดทดนในการค าประกนเงนก (3) ยคเปดเสรทางการเงน 2537-2544 เปนยคทสถาบนการเงนไทยตางๆ มการกยมเงนจ านวนมากจากตางประเทศทมอตราดอกเบยต ามาปลอยกในประเทศ ผลพวงของการไหลเขาของเงนทนตนทนต าจ านวนมากจากตางประเทศสตลาดการเงนในระบบของไทย ท าใหสดสวนสนเชอในระบบสงขนอยางมากและท าใหอตราดอกเบยสนเชอนอกระบบลดลง (4) ยคพกช าระหนกบการปรบโครงสรางหน 2545-ปจจบน จากการทมการกยมเงนจ านวนมากจากตางประเทศในชวงกอนป 2540 และเกดวกฤตทางการเงนในป 2540 จนท าใหเศรษฐกจประสบกบภาวะตกต า ท าใหภาคเศรษฐกจตางๆ รวมถงเกษตรกรประสบปญหาการช าระหน ฉะนน เพอแกปญหาความเดอดรอนของเกษตรกรทไมสามารถช าระหน ธ.ก.ส. ได ท าใหรฐบาลในขณะนนออกนโยบาย “พกช าระหน” และมการจดตงกองทนหมบานฯ หลงจากนน รฐบาลตอๆ มากท าในลกษณะทคลายคลงกนดวยการออกนโยบายปรบโครงสรางหนนอกระบบหรออดฉดเงนกใหเพมเตม โดยรวมแลว รฐบาลทกชดมกตดอยในวฏจกร “พกช าระหน-ใหเงนกดอกเบยต า-ปรบโครงสรางหน” เปนหลก

หากพจารณาสถตสถานะความเปนหนของเกษตรกรในชวง 20 ปทผานมา ครวเรอนเกษตรกรทมหนสนมสดสวนเพมขนและสวนใหญเปนหนในระบบซงเกดจากการกเงนจาก ธ.ก.ส. และกองทนหมบานทเกดขนหลงป 2540 ตามนโยบายของรฐบาล นอกจากนน หนสนแทจรงของครวเรอนเกษตร ทงทจนและไมจนมแนวโนมเพมขน แตครวเรอนเกษตรกรทยากจนคอนขางนาเปนหวงเนองจากมอตราสวนหนคงคางตอรายไดในระดบทสงมากเมอเทยบกบครวเรอนเกษตรกรทไมจน

ส าหรบภาพรวมหนสนคงเหลอของเกษตรกรทมอยกบองคกรการเงนตางๆ ซงประกอบดวยธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร กองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวมถงหนสนภาคการเกษตร (ไมจ ากดเฉพาะหนสนของเกษตรกร) ทมอยกบธนาคารพาณชย นน พบวา ธ.ก.ส. เปนแหลงเงนกยมทส าคญทสดของภาคการเกษตรไทย โดยในป 2557 มยอดเงนลกหนคงเหลอสงทสดคดเปนสดสวนทสงถงรอยละ 63 ของยอดหนสนคงเหลอของภาคเกษตรทมอยกบองคกรการเงนขางตน รองลงมาเปนธนาคารพาณชย สหกรณภาคการเกษตร กองทนหรอเงนทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ตามล าดบ

หากพจารณาสถานะลกหนของกองทนโดยใชขอมลรายงานฐานะทางการเงนของกองทนตางๆ พบวา กองทนสวนใหญ (ไมนบรวมกองทนทเนนการขายวตถดบ/ปจจยการผลต เชน พนธพช พนธสตวน า เชอไรโซเบยม เปนตน) มลกหนระหวางรอยละ 8-75 ของสนทรพยรวมในป 2555-2556 อยางไรกด เปนทนาสงเกตวา กองทนตางๆ ใหการชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร หรอ สหกรณ ดวยอตราอดหนนทสงมาก ทงในรปของสนเชอปลอดดอกเบยหรอดอกเบยต า การใหเชาทดนหรอเชาซอในราคาทต ากวาตลาดคอนขางมาก

iv

การขายปจจยการผลตทเงนทนหมนเวยนผลตและจ าหนายในราคาทต ากวาราคาตลาดมาก แตกยงพบวามเกษตรกรทไมสามารถช าระคนหนไดตามก าหนดเวลา ทงนจากขอมลลกหนของกองทน ณ วนท 30 กนยายน 2557 พบวา กองทนทสนบสนนสนเชอฯ ก าลงประสบกบปญหาหนดอยคณภาพในระดบทสง โดยเฉลยมสดสวนปรมาณลกหนดอยคณภาพตอปรมาณลกหนคงเหลอทงหมดประมาณรอยละ 38.7 สงสดรอยละ 79 ซงนบวาสงกวาอตราหนทไมกอใหเกดรายไดของ ธ.ก.ส. หลายเทาตว ทงน กองทนทมสดสวนลกหนมปญหาสงกวารอยละ 20 ม 5 กองทนจากทงหมด 6 กองทน ไดแก กองทนจดรปทดน กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ และกองทนพฒนาสหกรณ ทงน กองทนทมสดสวนลกหนดอยคณภาพสงและมลกหนเงนกคงเหลอสงกวา 1 พนลานบาทขนไปประกอบดวยกองทนพฒนาสหกรณ (ลกหนคงเหลอสงถง 4.3 พนลานบาท) กองทนการปฏรปทดนฯ (2.4 พนลานบาท) กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ (1.7 พนลานบาท) และกองทนสงเคราะหเกษตรกร (1.3 พนลานบาท)

สาเหตทท าใหกองทนตางๆ ตองประสบกบอตราหนมปญหาในระดบทสง เชน (ก) กองทนไมมระบบการตดตามหนทมประสทธภาพ สวนใหญเปนในรปของการสงเอกสารแจงเตอนเทานนแตไมไดมการตดตามทวงหนดวยวธอนใด (ข) ความยากล าบากหรอไมสามารถบงคบใหเกษตรกรช าระหนดวยการยดทรพย (ค) เกษตรกรทลมเหลวในภาคการเกษตรยงคงไดรบการอดหนนจากภาครฐ โดยทการอดหนนไมไดชวยขจดปจจยทเปนเหตท าใหเกษตรกรไมสามารถช าระคนหนได

4. ภาพรวมปญหาอปสรรคการด าเนนงานของกองทน

จากการประเมนการด าเนนงานโดยรวมของกองทน พบวา กองทนสวนใหญประสบกบปญหาอปสรรคส าคญ 8 ประการ ไดแก

กองทนตางๆ ขาดระบบการตดตามและประเมนผลลพธของการใหการชวยเหลอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรอยางเปนระบบและชดเจน ซงท าใหไมสามารถประเมนไดวา กองทนประสบความส าเรจในการด าเนนงานใหเปนไปตามเจตนารมณของการจดตงกองทนแลวหรอไม แมกรมบญชกลางไดท าการประเมนผลการปฏบตหนาทหรอผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนเปนประจ าทกปแตยงคงเนนทผลผลต กจกรรม หรอรายไดของกองทนเปนหลก เชน การเบกจายตามแผนและการรายงานทางการเงน กจกรรมการถายทอดความร การประเมนความพงพอใจของผใชบรการ ความครบถวนของเอกสารตางๆ เปนตน แตไมไดครอบคลมไปถงการประเมนผลลพธในเชงเศรษฐกจซงท าใหไมสามารถประเมนไดวาการใหความชวยเหลอของกองทนตางๆ ท าใหเกษตรกรมรายไดเพมขน ตนทนลดลง หรอฐานะความเปนอยเปลยนแปลงไปในทศทางทดขนหรอแยลงหรอไม อยางไร

หลายกองทนมบทบาทหนาททบซอนหรอคลายคลงกน สวนหนงเปนกองทนทไดรบการจดตงขนภายใตการก ากบของสวนราชการตางๆ เพอแกปญหาทเกดขนในชวงการบรหารงานของรฐบาลในแตละชวงเวลาและมกเกดขนโดยมการก าหนดวตถประสงคทคอนขางกวาง ซงท าใหหลายกองทนมภารกจบางสวนทคลายคลงและอาจทบซอนในบทบาทหนาททงๆ ทอยภายใตการดแลของสวนราชการทตางกน นอกจากนนทผานมา กองทนตางๆ ไมไดมการบรณาการงานรวมกนในการใหการชวยเหลอแกเกษตรกร

กองทนตางๆ ใหความชวยเหลอแกเกษตรกรแตไมไดวเคราะหตนเหตของปญหาทท าใหเกษตรกรไมเขมแขงและเนนการอดหนนเงนทนหรอราคามากกวาการพฒนาศกยภาพและอาชพของเกษตรกร และการวจยและพฒนาเพอประโยชนในการปรบโครงสรางภาคเกษตรในระยะยาว ทผานมา หลายกองทนทสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรตองประสบกบปญหาหนคางช าระซงสะทอนไดวาการใหเงน

v

ชวยเหลออาจยงไมใชวธทเหมาะสมทสดทจะชวยเหลอเกษตรกรบางกลม ฉะนน หนวยงานรฐทเกยวของควรวเคราะหตนเหตของปญหาและเลอกใชวธการใหการชวยเหลอใหเหมาะสมกบเกษตรกรแตละประเภท เชน กรณทเกษตรกรไมมความสามารถในการท าการเกษตรกควรน าเกษตรกรกลมนเขาสกระบวนการพฒนาอาชพใหมความเขมแขงขน เปนตน

หลายกองทนด าเนนภารกจหรอกจกรรมในสวนทภาคเอกชนด าเนนการอยแลว โดยเฉพาะทเกยวกบการผลตและจ าหนายผลผลตขนตน เชน พนธพช พนธขาว พนธปลา เปนตน ประเดนค าถามส าคญ คอ ภาครฐมความจ าเปนหรอไมทจะตองเขาไปด าเนนการในกจกรรมตางๆ เหลานน เกดความลมเหลวของตลาดจรงหรอไม จงท าใหหนวยงานภาครฐตองด าเนนมาตรการแทรกแซงเพอใหความชวยเหลอแกภาคประชาชนในดานตางๆ เชน ดานการผลตปจจยการผลต ดานการกระจายสนคา เปนตน อยางไรกดในความเปนจรง การด าเนนการบางกจกรรม เชน การผลตพนธขาวขาวไมไวแสง การผลตกงตายาง ควรสนบสนนใหเอกชนด าเนนการโดยทหนวยงานรฐท าหนาทตรวจสอบและรบรองคณภาพ

โครงสรางอตราก าลงยงไมสอดคลองกบภารกจทอยในความรบผดชอบ นอกจากนน บคลากรสวนใหญไมไดมความเชยวชาญหรอประสบการณในสาขาทเกยวของ ซงสงผลตอศกยภาพการด าเนนงานโดยรวมของกองทน อกทงการด าเนนงานของบางกองทนจ าเปนตองพงความชวยเหลอจากหนวยงานอนในภมภาค (การฝากงาน) แตไมไดมการจดสรรทรพยากรลงไปเทาทควร

การบรหารงานยงไมมความคลองตวมากเทาทควร โดยจะเหนไดวาคณะกรรมการบรหารกองทนสวนใหญมกรรมการจ านวนมากและมผด ารงต าแหนงในระดบสง (ตงแตระดบปลดกระทรวง จนไปถงรฐมนตรวาการกระทรวงฯ) ท าหนาทเปนประธานคณะกรรมการบรหารกองทน นอกจากนน มกมการประชมนอยครง สวนใหญเปนการมอบหมายหนาทใหคณะอนกรรมการด าเนนการแทน อยางไรกดในทางปฏบต อ านาจการตดสนใจหลายๆ เรองยงคงอยทคณะกรรมการบรหารชดใหญ

กองทนสวนใหญขาดการพฒนาระบบฐานขอมล ซงเปนอปสรรคตอการก าหนดนโยบายและมาตรการในระยะตอไป รวมถงยากตอการปรบมาตรการใหสอดรบกบเหตการณปญหาทเกดขน

เกษตรกรขาดทกษะดานการจดการความเสยงดานตางๆ ทงดานการเกษตรและการเงน สาเหตของปญหาหนสนเกษตรกรสวนหนงเกดจากการทเกษตรกรไมสามารถกระจายความเสยงดานการเพาะปลกและไมไดหาวธปรบตวเพอรองรบความเปลยนแปลงของสภาพภมอากาศ รวมถงมการกอหน จ านวนมาก แตทายทสดกไมสามารถช าระคนหนดวยหลายเหตปจจย จงท าใหตองขอพงความชวยเหลอจากกองทนตางๆ แตปญหากยงคงเกดขนซ า จนกระทงท าใหรฐบาลตองด าเนนโครงการจ าหนายหนสญเกษตรกรอกครงหนง

5. ขอเสนอแนะเชงนโยบาย

5.1 ขอเสนอแนะเรองกองทน

ขอเสนอแนะแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทนหมนเวยนฯ เพอใหสามารถเปนกลไกขบเคลอนทมประสทธภาพในการสรางความเขมแขงใหกบเกษตรกรและภาคเกษตรไทยในระยะยาวแบงออกเปน 2 สวน ประกอบดวย

1) ขอเสนอแนะเพอการขบเคลอนในภาพรวม

เพอสนบสนนใหการบรหารทนหมนเวยนน าไปสการพฒนาภาคเกษตรแบบบรณาการ กระทรวงเกษตรและสหกรณโดยรฐมนตรวาการกระทรวงฯ ควรแตงตงคณะท างานเชงบรหารเพอใหการด าเนนงานของ

vi

ทนหมนเวยนภาคเกษตรเปนไปอยางมเอกภาพ ภายใตกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยคณะท างานชดนท าหนาทในการวางกรอบนโยบายเพอขบเคลอนและบรณาการการด าเนนงานของทนหมนเวยน รวมถงท าหนาทตดตามการด าเนนงานของทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณใหเปนไปตามเจตนารมณของการจดตงทนหมนเวยนนนๆ อนง คณะท างานเชงบรหารฯ ควรพจารณาเพอวางกรอบแนวทางในการขบเคลอนทนหมนเวยนเปนหมวดหม โดยอาจแบงเปน 4 ดานหลก ประกอบดวย ดานสนเชอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร ดานปจจยการผลตเพอประโยชนสาธารณะ ดานการวจยและพฒนาภาคเกษตรในระยะยาว และดานการพฒนาอาชพและศกยภาพของเกษตรกร

อยางไรกด เนองจากมการประกาศใชพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 ลงในราชกจจานเบกษาลงวนท 25 กนยายน 2558 แลว การด าเนนงานของคณะท างานเชงบรหารฯ ดงกลาวจ าเปนตองวางกรอบแนวทางของกระทรวงฯ ใหสอดรบกบนโยบายและแผนการบรหารทนหมนเวยนของ “คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน” ซงมรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงเปนประธานกรรมการ ตามทระบไวในมาตรา 7 แหงพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558

กลาวคอ แนวทางการบรหารทนหมนเวยนกตองเปนไปตามทกฎหมายดงกลาวก าหนด เชน ประเดนทเกยวกบการยบเลกหรอการรวมทนหมนเวยนซงกฎหมายใหคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนมอ านาจรวมหรอยบเลกทนหมนเวยนภายใตหลกเกณฑทก าหนดโดยตองไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร อนงในการรวมทนหมนเวยนนน ใหกระท าไดเมอทนหมนเวยนทจะรวมกนนนมวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนได และจะตองไมมผลเปนการขยายวตถประสงคเกนกวาวตถประสงคเดมของทนหมนเวยนทน ามารวมกนนน ส าหรบการยบเลกทนหมนเวยนนน ใหกระท าไดในกรณททนหมนเวยนหมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว ทนหมนเวยนไดหยดการด าเนนงานโดยไมมเหตผลอนสมควร ทนหมนเวยนมผลการประเมนผลการด าเนนงานต ากวาเกณฑทคณะกรรมการก าหนดและคณะกรรมการเหนสมควรใหยบเลกทนหมนเวยนนน หรอมเหตผลอนอนสมควรตองยบเลกทนหมนเวยน

2) ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกองทน

ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกองทน มงเนน (ก) ลดความซ าซอนในบทบาทหนาทระหวางหนวยงาน/กองทน แมวาการลดความซ าซอนดวยการยบหรอรวมกองทนมไดเปนการปฏเสธบทบาทของรฐในการพฒนา ในทางตรงกนขามบทบาทดงกลาวควรน าไปเปนภารกจหลกของหนวยราชการ โดยตองสามารถแขงขนดานการจดล าดบความส าคญกบงานดานอนๆ (ข) ใชประโยชนจากความช านาญเฉพาะดานของหนวยงานทมอย และเพมประสทธภาพการด าเนนงานโดยรวม (ค) สรางระบบทจะชวยท าใหประเมนไดวาเงนงบประมาณทถกใชไป สงผลดและผลเสยตอเกษตรกรอยางไร (ง) สรางความมนใจแกเกษตรกรและผเสยภาษวา การด าเนนงานของกองทนมความโปรงใสและรบผดชอบตอการปฏบตหนาท (accountable) เชน มการจดท าบญชตนทนเพอใหทราบวาเกษตรกรไดรบการอดหนนมากนอยเพยงใด (จ) สงเสรมการวจยและพฒนาเพอประโยชนระยะยาวของภาคเกษตร ส าหรบการปรบปรงหรอพฒนาศกยภาพการด าเนนงานของกองทนนน คณะผวจยเสนอ 2 แนวทาง ดงน

แนวทางท 1: การคงไวซงกองทนทกกองทน แตตองมการปรบปรงและพฒนาแนวทางการด าเนนงานของแตละกองทน โดยตองใหความส าคญกบการพฒนาดานตางๆ ไดแก

(ก) ดานการประเมนผลลพธของการด าเนนงาน เพอใหสามารถประเมนไดวาเกษตรกรไดประโยชนในเชงเศรษฐกจมากนอยเพยงใดภายหลงไดรบความชวยเหลอจากกองทน อนง กรมบญชกลางในฐานะ

vii

หนวยงานประเมนผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนตางๆ ควรพจารณาทบทวนกรอบและเกณฑการประเมนผลการด าเนนงานเพอใหสามารถประเมนไดถงความส าคญของกองทนทมตอเกษตรกรและภาคเกษตรโดยรวม และสามารถประเมนความคมคาของการใชเงนงบประมาณ

(ข) ดานการพฒนาศกยภาพการท างานเพอลดความเสยหายทจะเกดแกกองทน และสรางหรอพฒนาศกยภาพของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรในการวางแผนการท างานอยางเปนระบบ โดยเร มตนจากการใหความส าคญกบกระบวนการประเมนความเปนไปได (feasibility study) และการจดท ากรอบการบรหารจดการความเสยงของโครงการ อนง กระบวนการจดสรรเงนตองไมเนนการใชตวเงนเปนสงจงใจเพอใหมผเขารวมโครงการจ านวนมาก เพราะมเชนนนจะท าใหไดคนทขาดความตงใจและพยายามแกปญหา ส ำหรบงำนดำนสนเชอนน ควรมอบหมายใหสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐทมศกยภาพและมความช านาญดานการพจารณาโครงการและตดตามเงนกและดานสนเชอเปนผด าเนนการแทน นอกจากนน การด าเนนงานควรเกดจากการรวมมอกบฝายตางๆ 4 ฝาย (หรอสประสาน) คอ หนวยราชการ เกษตรกร ภาคเอกชน และนกวชาการ/นกพฒนา แตควรจดแบงหนาทความรบผดชอบตามหลกความช านาญเฉพาะอยาง

(ค) ดานการพฒนาศกยภาพของเกษตรกร โดยกองทนและหนวยงานทเกยวของตองใหความส าคญมากขนกบการพฒนาอาชพหรอศกยภาพระยะยาวดานการท าการเกษตรของเกษตรกรซงจะชวยท าใหการปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรมประสทธภาพยงขน รวมทงใหค าแนะน าทางเลอกหรอโอกาสของการท างานนอกภาคเกษตรส าหรบเกษตรกรทไมเหมาะกบการท างานในภาคเกษตร ตลอดจนทบทวนอตราการอดหนนของทกกองทนใหมมาตรฐานเดยวกนและสงเสรมวนยทางการเงนของเกษตรกร

(ง) ดานการสงเสรมบทบาทของภาคเอกชนโดยเฉพาะในกจกรรมดานการผลตและจ าหนายปจจยการผลตทางการเกษตร กองทนทเกยวของควรสงเสรมใหภาคเอกชนเขามาด าเนนการแทน แตกองทนหรอหนวยงานของรฐทเกยวของควรท าหนาทในการตรวจสอบและรบรองคณภาพของปจจยการผลตนนๆ และอาจท าหนาทจบคธรกจใหเทานน

แนวทางท 2: การยบกองทน หรอ การควบรวมกองทน ในกรณทกองทนมภารกจซ าซอนกบกองทนอน หรอหนวยงานรฐอน ภารกจของกองทนเปนภารกจหลกของหนวยงานรฐอยแลว หรอในกรณทกองทนเสรจสนภารกจ เชน หมดแหลงเงน นโยบายเปลยนแปลง ยกเวนกรณทกองทนมผลงานเชงประจกษ และ มเงอนไขจ าเปนในการคงอยตอไป เชน มเหตผลทางเศรษฐกจ-สงคมทเรงดวน

ส าหรบการด าเนนงานตามแนวทางท 2 นน คณะผวจยมขอเสนอแนะดงน

กองทนหมนเวยนเพอกำรกยมฯ และ กองทนกำรปฏรปทดนฯ

ภารกจดานการสนบสนนใหเกษตรกรมทดนท ากนนบเปนภารกจส าคญของส านกงานปฏรปทดนฯ อยแลว จงควรมอบหมายใหส านกปฏรปทดนฯ ด าเนนการตอไปโดยใชงบประมาณประจ า อยางไรกด ส านกงานปฏรปทดนฯ ควรใหความส าคญกบการปฏรปทดนในความหมายแบบกวาง ซงครอบคลมไปถงการปรบปรงและบ ารงดน การจดระบบการตลาดเกษตร การจดระบบชลประทาน เปนตน ซงจะชวยสนบสนนการพฒนาศกยภาพของเกษตรกรไดยงยนกวา ในทางปฏบตตามความหมายแบบกวางนน ส านกงานปฏรปทดนฯ จ าเปนตองบรณาการบทบาทและกจกรรมรวมกบหนวยงานอนของรฐ ส าหรบภารกจดานการสนบสนนสนเชอเพอการประกอบอาชพนน ใหเกษตรกรด าเนนการผานสถาบนการเงนเฉพาะกจทรฐบาลก าหนด โดยรฐ

viii

สามารถอดหนนอตราดอกเบยผานบญชธรกรรมนโยบายรฐ ส าหรบในอนาคตหากมการจดตงธนาคารทดนขน ควรโอนถายภารกจนไปใหธนาคารทดนด าเนนการแทน

กองทนพฒนำสหกรณ และ กองทนสงเครำะหเกษตรกร

ทงสองกองทนอยในก ากบของกรมสงเสรมสหกรณซงมภารกจในการสงเสรมและพฒนาสถาบนเกษตรกรอยแลว จงมความเปนไปไดทจะมอบหมายใหกรมสงเสรมสหกรณด าเนนการ ท าแผนและใชงบประมาณรายจายประจ าปในการสงเสรมกจกรรมของสถาบนเกษตรกรตางๆ และท าหนาทใหค าแนะน าจดท าโครงการ และใหการอดหนนดอกเบยในกรณทจ าเปนและในอตราทเหมาะสม ในขณะทกลมเกษตรกรและสหกรณท าเรองเสนอขอกเงนโดยตรงจากสถาบนการเงนเฉพาะกจเพอใชในการด าเนนโครงการ

กองทนจดรปทดนและเงนทนหมนเวยนเพอกำรชลประทำน

ควรบรณาการงานดานการจดรปทดนและการชลประทานรวมกนเนองจากทงสองกองทนมภารกจทมความเกยวเนองกน และน าเงนทจดเกบไดไปใชสรางระบบการจดการน าในพนท สนบสนนงานพฒนาและดแลโครงสรางพนฐาน และสนบสนนใหการใชเงนเกดเปนประโยชนโดยตรงแกผใชน าในพนททจดเกบเงนคาน า รวมถงท าใหกลมผใชน ามความเขมแขงขน สวนงานดานการจดรปทดนนน เนองจากเปนการสรางผลประโยชนสวนบคคลแกผทขอจดรปทดน กองทนจงไมควรอดหนนคากอสรางมาก แตควรปลอยใหเปนหนาทของเกษตรกรในการลงทน โดยกองทนอาจใหการอดหนนแกเกษตรกรในรปของเงนกระยะยาวโดยคดอตราดอกเบยเงนกต า

ส าหรบแนวความคดทคณะผวจยใชเปนหลกในการท าขอเสนอของกองทนปจจยการผลต จะเปนการมองระยะยาว ถงขอบเขต บทบาท และหนาททเหมาะสมของภาครฐ กลาวคอ ส าหรบปจจยการผลตบางอยางทมความคมคาทภาคเอกชนสามารถเขามาด าเนนการผลตเพอขายเองได ภาครฐควรจะสงเสรมใหเกดระบบตลาดขน โดยตนมบทบาทเปนผก ากบดแล (regulation) เรองการแขงขน ราคา และการรบประกนคณภาพ (quality certification) ในขณะทปจจยการผลตบางอยางมลกษณะเปนสนคาสาธารณะ (public goods) หรอมผลกระทบภายนอก (externalities) ภาครฐยงคงตองมบทบาทในการผลตปจจยการผลตเหลานนอย ในภาพรวม ภาครฐควรใหความส าคญกบการท างานวจยและพฒนา และท าการถายทอดเทคโนโลยใหภาคเอกชนท าการผลตเพอขาย อยางไรกตามในระยะเปลยนผานไปสการใชระบบตลาด ภาครฐยงคงตองมบทบาทหลก ในการผลต ก ากบดแล และลดผลกระทบทอาจจะเกดกบเกษตรกร จากนนจงคอย ๆ ลดบทบาทตนเองลงในระยะยาว

เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยำยพนธพช

เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพชยงมความจ าเปนตองมเงนทนฯ เพอผลตเมลดพนธขาวคณภาพสงทงชนพนธขยายและชนพนธจ าหนาย แตควรก าหนดขอบเขตการด าเนนงานและทศทางใหม โดยเนนการผลตเมลดพนธขาวไวแสงเปนหลก สวนพนธขาวไมไวแสงควรสนบสนนใหผประกอบการทมความพรอมเปนผผลต โดยภาครฐควรท าหนาทถายทอดเทคนคการปลกและกระบวนการผลตเมลดพนธใหแกผประกอบการ และมบทบาทหลกในการรบประกนคณภาพของเมลดพนธทผลตโดยภาคเอกชน อนง หากพจารณาปรมาณเมลดพนธขาวตามชนพนธขาว ปจจบนจ านวนเมลดพนธขยาย (extension seed) ทผลตโดยเงนทนฯ ยงไมเพยงพอกบความตองการจงควรเปดโอกาสใหภาคเอกชนสามารถซอเมลดพนธหลก (foundation seed) เพอน าไปผลตเปนเมลดพนธขยายใหมากขน

ix

เงนทนหมนเวยนในกำรผลตพนธปลำ พนธกง พนธสตวน ำอนๆ

คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยภารกจดานการผลตพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธเพอจ าหนายใหเกษตรกรรายยอยซงตลาดมความตองการสตวน าในกลมนไมมากนกนน ใหกรมประมงด าเนนการตอไปโดยขอใชงบประมาณแผนดนในการด าเนนภารกจดงกลาว อยางไรกด งบประมาณสวนนควรเปนงบกลางทมความยดหยน หนวยงานฯ สามารถปรบแผนการผลตใหสอดรบกบความตองการของเกษตรกรรายยอยในแตละฤดกาลเลยงของแตละป ส าหรบพนธสตวน าอนๆ ทมความตองการในตลาดสงและเอกชนสามารถผลตไดเพยงพออยแลว เงนทนฯ ไมมความจ าเปนตองผลตเอง คณะผวจยมความเหนเพมเตมส าหรบกรมประมงวา ยทธศาสตรหลกส าหรบพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธควรเปนเรองการเกบสายพนธพอแมพนธสตวน าเพอเพมความหลากหลายของสายพนธ (diversity) รวมถงการวจยและพฒนาสายพนธและเทคนควธการเพาะเลยง โดยกรมประมงควรลงทนดานบคลากรและดานโครงสรางพนฐาน เชน โรงเลยง หองปฏบตการทดลอง เพอเกบสายพนธระยะยาว และควรถายทอดเทคโนโลยเรองสายพนธและเทคนคการเพาะเลยงใหภาคเอกชนเปนผผลตพนธสตวน าทเปนทตองการของตลาด โดยภาครฐมบทบาทหลกเรองการรบประกนเรองคณภาพ

เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ ำหนำย

ทผานมา เงนทนฯ มการผลตวคซนสองประเภท ไดแก วคซนทผลตเพอปองกนโรคซงกรมปศสตวจะเปนผซอวคซนกลมนจากเงนทนฯ เพอน าไปฉดปองกนโรคโดยเกษตรกรไมตองเสยคาใชจาย และวคซนทผลตเพอจ าหนายใหเอกชนผเลยงสตวทวไป คณะผวจยมขอเสนอวา การผลตวคซนเพอปองกนโรคควรใชงบประมาณประจ าปของกรมปศสตวโดยตรงในการผลต สวนวคซนทผลตเพอจ าหนายนน ยงคงใชงบจากเงนทนฯ ในการด าเนนการ แตตองมการปรบราคาวคซนใหสะทอนตนทนทแทจรงมากขน ทงน ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรมการแยกบญชงบประมาณระหวางการผลตวคซนเพอปองกนโรคและการผลตวคซนเพอจ าหนาย อยางไรกดในระยะยาว ควรสนบสนนใหภาคเอกชนเขามาด าเนนการ เมอภาคเอกชนเขามามบทบาทในการผลตวคซนเพอจ าหนายมากขนแลว ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรปรบตวไปเปนองคกรทผลตวคซนเพอจ าหนายโดยไมไดรบเงนอดหนนจากภาครฐ โดยเนนทการท างานวจยและพฒนาแลวขายลขสทธในการท าวคซนชนดตางๆ ใหกบเอกชนหลายๆ ราย เพอใหเอกชนสนใจมาเปนผผลตวคซนและเกดการแขงขนกนในตลาดมากขน โดยกรมปศสตวจะมหนาทหลกในการตรวจสอบคณภาพและมาตรฐานของวคซน

เงนทนหมนเวยนยำงพำรำ

คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยหลกการภาครฐไมมความจ าเปนทจะตองเปนผผลตกงตายางจ าหนายเอง ควรสงเสรมใหเอกชนเปนผผลตกงตายาง โดยหนวยงานทเกยวของมบทบาทในการรบประกนคณภาพและราคาของกงตายางเปนหลก ทงนแมจะเปนยางพนธใหม กสามารถกระจายพนธยางใหเอกชนน าไปผลตเปนกงตายางเองได อนง การรบประกนคณภาพกงตายางเปนเรองทมความส าคญเนองจากตนยางใชเวลานานกอนจะเรมเปดกรดได จงจ าเปนตองประยกตใชเทคโนโลยดานพนธกรรม เพอใหสามารถรบประกนคณภาพไดในระยะเวลาทเหมาะสม

เงนทนหมนเวยนในกำรผลตเชอไรโซเบยม และ กองทนหมนเวยนเพอกำรผลตถวเหลอง

คณะผวจยมขอเสนอวาควรยบทนหมนเวยนทงสอง โดยการผลตปยไรโซเบยมควรใชงบประมาณประจ าปรวมกบงบประมาณในการผลตถวเหลอง เนองจากทผานมา กรมวชาการเกษตรเปนผซอผลผลตปยไรโซเบยมสวนใหญเพอแจกจายแกเกษตรกรทซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในจงหวดตางๆ อยแลว ส าหรบ

x

การผลตถวเหลองนน ทผานมากรมวชาการเกษตรท าหนาทในการการผลตเมลดพนธคด พนธหลก และพนธขยาย รวมทงสนบสนนการวจยและพฒนาพนธถวเหลองทมคณภาพอยแลว ฉะนน จงอาจมความเหมาะสมมากกวาหากจะโอนภารกจของกองทนเพอการผลตถวเหลองใหกรมวชาการเกษตรเปนผด าเนนการโดยใชงบประมาณแผนดน ส าหรบการผลตเมลดพนธจ าหนายนน ควรสนบสนนและสรางความพรอมใหแกกลมเกษตรกรของสหกรณการเกษตรหรอผประกอบการเขามาเปนผผลตหลก โดยกรมวชาการเกษตรท าหนาทในการถายทอดเทคนคการผลต ก าหนดมาตรฐานและรบรองมาตรฐานคณภาพของเมลดพนธถวเหลองทเกษตรกรผลต ส าหรบประเดนทเกยวกบปยชวภาพทมศกยภาพในการใชทดแทนปยเคม คณะผวจยเสนอใหกรมวชาการเกษตรโดยกลมงานวจยจลนทรยดน มบทบาทหลกในการท างานวจยและพฒนาเพอคนหาสายพนธเชอราหรอแบคทเรยทสามารถน าไปใชกบพชเศรษฐกจหลกอนๆ เชน ขาวหรอออย หากในภายหลงมการทดสอบภาคสนามเปนผลส าเรจ ควรท าการถายทอดเทคโนโลยใหเอกชนท าการผลตเพอขาย โดยภาครฐเปนผควบคมคณภาพและราคาปยชวภาพทผลตโดยภาคเอกชน

โดยรวมแลว หากใชเกณฑตามแนวทางท 2 สรปไดวา ม 8 กองทนทเขาขายยบกองทนและโอนภารกจบางสวนไปใหสวนราชการด าเนนการแทน และโอนภารกจดานสนเชอใหสถาบนการเงนเฉพาะกจแขงขนกนด าเนนการเนองจากหนวยราชการไมไดมความช านาญเฉพาะ โดยรฐใหเงนอดหนนดวยอตราทเหมาะสม สวนกองทนทเหลอนนยงคงมเหตผลทางเศรษฐกจและสงคม แตจ าเปนตองปรบปรงการด าเนนงานของกองทนตามขอเสนอแนะตามแนวทางท 1 เพอใหสามารถประเมนความคมคาวาเกษตรกรไดรบประโยชนแทจรงตามวตถประสงค ใหสามารถทราบถงตนทนทแทจรงและอตราการอดหนน รวมทงตองสงคายนาระเบยบการเงนปองกนการน าเงนไปใชไมตรงวตถประสงคหรอไมเกดประโยชนตอเกษตรกร

5.2 ขอเสนอแนะในการแกปญหาหนสนเกษตรกร

การกอหนและความยากจนของเกษตรกร เกดจากสาเหตส าคญ 3 ประการ คอ (ก) เกษตรกรเขาไมถงแหลงความรและการพฒนาทกษะซงเปนปญหาทรฐควรนบรวมเปนพนธกจหนงทส าคญ สวนดานการเขาถงสนเชอนน ในปจจบนเกษตรกรเขาถงแหลงเงนกยมหลายแหลงอยแลว การใหกยมเพมเตมจนเกนระดบความสามารถทจะช าระคนหน เปนประเดนทพงระมดระวงในการด าเนนนโยบาย (ข) เกษตรกรสวนใหญยงไมมความสามารถในการจดการความเสยงอยางรอบดานทงทเกยวกบความเสยงดานการผลต ราคาและการตลาด และการเงน (ค) เกษตรกรบางสวนขาดความพยายามโดยความชวยเหลอของรฐมกคอยเกอหนนคนทลมเหลว โดยรวมแลว การแกปญหาหนสนเกษตรกรตองด าเนนทงฝายรฐและเกษตรกร โดยมขอเสนอแนะเพอแกปญหาตางๆ ดงน

ขอบกพรองของหนวยงานทท างานพฒนาขาดศกยภาพ ถกการเมองแทรก:

แนวทางแกไข: จ าเปนตองสรางศกยภาพของขาราชการ และ แรงจงใจในการรวมงาน (collective action) กบเกษตรกร

หนวยงานพฒนาใชรปแบบการท างานแบบราชการไปครอบการท างานของเกษตรกร และละเลยกฎกตกาและวธการของเกษตรกร-ชมชน

แนวทางแกไข: ควรสนบสนนบทบาทของเกษตรกรในการสรางและรวมกนใชกฎ กตกา และวธการของเกษตรกร-ชมชน ทเหมาะสมกบสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจและสงคมในขณะนน

xi

เกษตรกรกบเจาหนาท มความสมพนธเชงอ านาจไมเทากน

แนวทางแกไข: จ าเปนตองสรางกระบวนการมสวนรวม

การจดการกบเกษตรกรทรวมโครงการและมพฤตกรรมชอบของฟร (free rider):

แนวทางแกไข: หนวยงานทใหความสนบสนนในการด าเนนโครงการจะตองพฒนาและใชระบบการคดเลอกเกษตรกรทดโดยตองไมใชสนเชอดอกเบยต าในการจงใจใหเขารวมโครงการ อนง การคดโครงการใหสอดรบกบความตองการทแทจรงจะตองเกดการคดรวมกนระหวางเกษตรกร ขาราชการ นกวชาการดานการพฒนา และนกธรกจ

ปญหาขาดสารสนเทศ หรอ สารสนเทศไมสมมาตร:

แนวทางแกไข: หนวยงานสนบสนนโครงการจะตองวางกรอบการพฒนาฐานขอมลและจดเกบขอมลอยางเปนระบบ รวมถงวางระบบตดตามทเนนการประเมนผลลพธของโครงการดวย ส าหรบขอมลดานสนเชอนน หนวยงานก ากบระบบสถาบนการเงนควรวางกรอบใหสถาบนการเงนเฉพาะกจ สหกรณภาคการเกษตร รวมมอในการรายงานขอมลเขาสระบบเครดตบโร (credit bureau) เพอพฒนาเปนฐานขอมลการเงนภาคประชาชนใหมความครอบคลมมากขน ซงจะชวยปองกนไมใหเกษตรกรกอหนมากเกนไปและลดปญหาขาดสารสนเทศดานสนเชอของเกษตรกร

นอกจากปญหาตางๆ ขางตน การส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรชวา เกษตรกรสวนใหญขาดความรและทกษะในการบรหารจดการดานการเงนและการบรหารความเสยงดานตางๆ ฉะนนภาครฐจงควรสงเสรมและสนบสนนการพฒนาความสามารถในการจดการความเสยงดานตางๆ โดย

การพฒนาหลกสตร และสอเชงสงคม (social media) ทเกยวกบความรความเขาใจดานการเงน(financial literacy) เพอเสรมสรางความรและทกษะทางการเงนของเกษตรกร รวมถงสรางความตระหนกถงความส าคญของพฤตกรรมทางการเงนทมความรบผดชอบและไมสรางผลกระทบตอผอน

หนวยงานรฐทเกยวของรวมกนพฒนาโครงการปรบตวสการท าเกษตรแผนใหมส าหรบเกษตรกรทม ศกยภาพ (potential) และโครงการสงเสรมอาชพนอกภาคเกษตร (ส าหรบเกษตรกรทตองการท างานนอกภาคเกษตร)

เนองจากสาเหตทท าใหเกษตรกรตองกอหนและไมสามารถคนหนเงนกยมได ภาครฐควรพจารณาสาเหตของปญหาเปนตวตง (แตละสาเหต ตองการวธแกไขปญหาทแตกตางกน) และไมควรเนนใหความชวยเหลอดวยการใชเงนเปนตวตง (soft budget constraint) เพอชวยเหลอเกษตรกร ในบางกรณ อาจมความจ าเปนตองใชมาตรการเขมขนโดยไมใหความชวยเหลอในการปลดภาระหน (hard budget constraint) แตดงเกษตรกรลกหนทมปญหาเขาสกระบวนการปรบโครงสรางหนทมกรอบแนวทางปฏบตทจะชวยสรางและฟนฟวนยทางการเงนทเครงครดและมความรบผดชอบทางการเงน และสนบสนนกระบวนการฟนฟอาชพและศกยภาพของเกษตรกรควบคกนไป

การใชสถาบนการเงนของรฐเปนเครองมอในการใหสนเชอแกเกษตรกรควรใชหลกใหสถาบนแขงขนกน และมอตราคาบรการทเหมาะสม

สารบญ

หนา

บทน า ...................................................................................................................................... 1-1 บทท 11.1 ความส าคญของการศกษา ............................................................................................................ 1-1 1.2 วตถประสงคของการศกษา .......................................................................................................... 1-2 1.3 ขอบเขตการศกษา ....................................................................................................................... 1-3 1.4 วธการศกษา ................................................................................................................................. 1-4 1.5 แหลงขอมล .................................................................................................................................. 1-6 1.6 เปาหมาย/ผลผลต ........................................................................................................................ 1-7 1.7 แผนการด าเนนงาน ...................................................................................................................... 1-8

กรอบแนวคด ........................................................................................................................... 2-1 บทท 22.1 ค าน า ...................................................................................................................................... 2-1 2.2 แนวคดเกยวกบหนสนของเกษตรกรทยากจน............................................................................... 2-3 2.3 กรอบแนวทางการศกษากฎหมายและระเบยบทเกยวของกบกองทนและทนหมนเวยน................ 2-6 2.4 กรอบแนวคดในการตดตามประเมนผลการด าเนนงานของกองทน ............................................. 2-14

ภาพรวมหนสนภาคการเกษตร ................................................................................................. 3-1 บทท 33.1 การเปลยนแปลงของตลาดสนเชอชนบทใน 5 ทศวรรษ ................................................................ 3-1 3.2 ภาพรวมภาวะหนสนของเกษตรกร ............................................................................................... 3-2 3.3 สถานะการใหสนเชอแกภาคเกษตรไทยจ าแนกตามแหลงเงนทน .................................................. 3-9 3.4 สรปภาพรวมหนสนภาคเกษตร .................................................................................................. 3-16

สาระส าคญทางกฎหมายและกฎระเบยบทเกยวกบ กองทนหรอเงนทนหมนเวยน ..................... 4-1 บทท 44.1 หลกเกณฑทวไปทางกฎหมาย ...................................................................................................... 4-1 4.2 การประเมนการบรหารงานของกองทนในก ากบของกระทรวงฯ ................................................. 4-13

การประเมนการด าเนนงานของกองทน .................................................................................... 5-1 บทท 55.1 วตถประสงคของการด าเนนงาน: ความซ าซอนและการแขงขน .................................................... 5-1 5.2 การประเมนดานการเงนและธรรมาภบาล .................................................................................... 5-3 5.3 การประเมนผลลพธ ................................................................................................................... 5-15 5.4 ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทนและขอเสนอแนะรายกองทน ................................. 5-16 5.5 สรปการประเมนการด าเนนงานของกองทน ............................................................................... 5-28

ผลการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรทอยกบกองทนฯ ......................................................... 6-1 บทท 66.1 สรปผลการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกร ................................................................................ 6-1 6.2 การศกษาปจจยทมอทธพลตอรายไดภาคเกษตรและหนสนของเกษตรกร .................................... 6-7 6.3 สรปผลการส ารวจภาวะหนสนเกษตรกร..................................................................................... 6-15

xiv

สารบญ

หนา

ขอเสนอแนะ ............................................................................................................................ 7-1 บทท 77.1 สรปปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน ........................................................................ 7-1 7.2 ขอเสนอแนะเรองกองทน ............................................................................................................. 7-3 7.3 แนวทางในการแกปญหาหนสนของเกษตรกร ............................................................................... 7-8

ภาคผนวก ก ขอมลการวเคราะหทวไปของกองทนตางๆ ภาคผนวก ข แบบสอบถาม ภาคผนวก ค สรปขอคดเหนของผทรงคณวฒ ประชมสมมนาผลงานวจย วนท 21 กนยายน 2558

ณ หองบอลรม 2 โรงแรม ด เอมเมอรล

สารบญตาราง

หนา

ตารางท 1.1 สรปจ านวนกลมตวอยางทท าการส ารวจ ........................................................................................................ 1-7 ตารางท 2.1 ผลการจดกลมกองทนตามวตถประสงคของการจดตงและตามกฎหมายทใชการจดตง ................................. 2-9 ตารางท 2.2 การจดกลมกองทนตามวตถประสงค ........................................................................................................... 2-10 ตารางท 3.1 ปจจยทมผลตอปรมาณหนคงเหลอของครวเรอนเกษตรกร ............................................................................ 3-9 ตารางท 3.2 ยอดหนสนคงเหลอของภาคเกษตรไทยในป 2547 และ 2557 (หนวย: ลานบาท) ........................................ 3-10 ตารางท 4.1 เปรยบเทยบวตถประสงคของแตละกองทน ................................................................................................. 4-16 ตารางท 4.2 เปรยบเทยบองคประกอบของคณะกรรมการบรหารของกองทนตางๆ ........................................................ 4-19 ตารางท 5.1 ความซ าซอนของวตถประสงคในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกรและสถานะ

การแขงขนกบหนวยงานอน ........................................................................................................................... 5-2 ตารางท 5.2 แหลงเงนทนและรายไดของกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ .............................................. 5-5 ตารางท 5.3 สรปงบประมาณทไดรบจดสรรและสามารถใชจายได และวงเงนคงเหลอ (หนวย: ลานบาท) ........................ 5-6 ตารางท 5.4 ประเภทคาใชจายด าเนนการของกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ...................................... 5-8 ตารางท 5.5 ภาพรวมหนสนเกษตรกรคางช าระทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณและอยในเกณฑตอง

ด าเนนการพจารณาจ าหนายหนสนเปนสญ จ าแนกตามสาเหตของปญหาหนสน ........................................ 5-13 ตารางท 5.6 ภาพรวมหนสนเกษตรกรคางช าระเฉพาะทอยกบกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

และอยในเกณฑตองด าเนนการพจารณาจ าหนายหนสนเปนสญ จ าแนกตามสาเหตของปญหาหนสน (หนวย: รอยละของมลคาทงหมด) ............................................................................................................... 5-14

ตารางท 5.7 การเปดเผยขอมลสสาธารณะ และ การวดประโยชนทตกกบเกษตรกร ....................................................... 5-15 ตารางท 6.1 แหลงเงนกยม (ไมรวมแหลงเงนกองทน) ของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ

(หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางในแตละกองทน) .......................................................................... 6-2 ตารางท 6.2 แหลงเงนกยม (รวมแหลงเงนกองทน) ของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ

(หนวย: รอยละของจ านวนแหลงเงนกยมทงหมดในแตละกองทน) ................................................................ 6-3 ตารางท 6.3 วตถประสงคของการกยมเงนจากแหลงตางๆ จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ

(หนวย: รอยละของจ านวนวตถประสงคของการกยมในแตละกองทน) .......................................................... 6-4 ตารางท 6.4 สดสวนเกษตรกรทประสบปญหาการจายหนในรอบ 12 เดอนทผานมา จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบ

ความชวยเหลอ (หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน) ..................................... 6-5 ตารางท 6.5 สาเหตของปญหาการจายหนในรอบ 12 เดอนทผานมา จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ

(หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน) .............................................................. 6-6 ตารางท 6.6 วธการในการแกปญหาหนสนดวยตนเองของเกษตรกร จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ

(หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน) .............................................................. 6-6 ตารางท 6.7 คาเฉลยของตวแปรตางๆ ทใชในแบบจ าลอง ............................................................................................... 6-10 ตารางท 6.8 ผลการประมาณคาสมประสทธของตวแปรตางๆ ในแบบจ าลอง .................................................................. 6-14

xvii

สารบญรป

หนา รปท 2.1 ความเชอมโยงระหวางการพฒนาภาคการเงนกบการพฒนาเศรษฐกจ ผลตภาพของประเทศ

และการลดปญหาความเหลอมล า .................................................................................................................... 2-2 รปท 2.2 ผลของการใหเกษตรกรยากจนเขาถงแหลงสนเชอ ........................................................................................... 2-4 รปท 2.3 องคประกอบ 4 ดานตามกรอบวธการประเมน CIPP ...................................................................................... 2-14 รปท 2.4 กรอบการประเมนกองทน ............................................................................................................................... 2-15 รปท 3.1 สดสวนครวเรอนเกษตรกรทมหนสน ................................................................................................................. 3-3 รปท 3.2 หนสนเฉลยทแทจรงของครวเรอนเกษตรตามฐานะทางเศรษฐกจ (หนวย: บาท/ครวเรอน) .............................. 3-4 รปท 3.3 แหลงเงนกยมของครวเรอนไทย ........................................................................................................................ 3-5 รปท 3.4 อตราสวนหนคงเหลอตอรายไดตอเดอนของครวเรอนเกษตร ตามฐานะทางเศรษฐกจ (เทา) ............................ 3-5 รปท 3.5 อตราสวนหนคงเหลอตอสนทรพยของครวเรอนเกษตร ตามฐานะทางเศรษฐกจ (เทา) ..................................... 3-6 รปท 3.6 สดสวนครวเรอนเกษตรกรทมปญหาในการช าระหนในรอบ 12 เดอน .............................................................. 3-7 รปท 3.7 ผลสอบถามความคดเหนเกยวกบความสามารถในการกหรอยมเงนเพอท าธรกจ/

เกษตรกรรมของครวเรอนเกษตรกร.................................................................................................................. 3-7 รปท 3.8 ความสามารถในการกหรอยมเงนในกรณฉกเฉนของครวเรอนเกษตรกร .......................................................... 3-8 รปท 3.9 หนสนเฉลยตอราย (บาท) ............................................................................................................................... 3-11 รปท 3.10 โครงสรางจ านวนเงนกคางช าระของลกหนของ ธ.ก.ส. จ าแนกตามประเภทลกหน .......................................... 3-11 รปท 3.11 ขนาดธรกจของสหกรณภาคการเกษตร ........................................................................................................... 3-12 รปท 3.12 สดสวนธรกจการใหสนเชอของสหกรณภาคการเกษตร ................................................................................... 3-13 รปท 3.13 เงนกเฉลยตอสมาชกสหกรณ (บาท/ราย) ........................................................................................................ 3-13 รปท 3.14 ยอดหน NPLและสดสวนตอยอดสนเชอ .......................................................................................................... 3-14 รปท 3.15 เงนใหกยมของธนาคารพาณชยจ าแนกตามประเภทธรกจ ระหวางป 2513-2557 .......................................... 3-15 รปท 3.16 ยอดหน NPL และสดสวนตอยอดสนเชอภาคเกษตร ....................................................................................... 3-15 รปท 5.1 โครงสรางเงนทนของกองทน (หนวย: รอยละของสนทรพยทงหมด) ................................................................. 5-3 รปท 5.2 งบประมาณสะสมทรฐบาลจดสรรใหตงแตเรมตงกองทน (หนวย: ลานบาท)..................................................... 5-6 รปท 5.3 ลกหนคงเหลอและรายไดคางรบ (หนวย: รอยละของสนทรพย) ..................................................................... 5-10 รปท 5.4 สดสวนลกหนคงเหลอทมปญหา ณ วนท 30 กนยายน 2557 (หนวย: รอยละของลกหนทงหมด) .................. 5-11

บทท 1บทน า

1.1 ความส าคญของการศกษา แมวาความส าคญของภาคเกษตรไทยตอการเตบโตทางเศรษฐกจในชวง 25 ปทผานมาลดลงเหลอ

เพยงรอยละ 11 ของผลตภณฑประชาชาต แตภาคเกษตรกยงคงมความส าคญกบสงคมไทยเนองจากเปนภาคเศรษฐกจทรองรบก าลงแรงงานจ านวนมากคดเปนสดสวนทสงถงประมาณรอยละ 40 ของผมงานท าทงหมดของประเทศ ดงนน รายไดตอหวของภาคเกษตรจงต ากวารายไดตอหวนอกภาคเกษตร ยงกวานนรายไดจากการท าเกษตรมกมความผนผวนเปลยนแปลงขนอยกบหลายปจจยทยากตอการควบคม เชน ความไมแนนอนของราคาผลผลต ความเปลยนแปลงของราคาปจจยการผลต ความแปรปรวนของสภาพภมอากาศ เปนตน จงท าใหประชากรในภาคเกษตรจ านวนมากยงคงยากจน มหนสนจ านวนมาก ตกอยในภาวะเสยงทงจากภาวะผลผลตแปรปรวนและความผนผวนของราคาสนคาเกษตรในแตละป เกษตรกรบางกลมอาจมศกยภาพพอทจะรบมอกบผลกระทบทเกดขน แตเกษตรกรอกจ านวนมากยงไมมความสามารถเพยงพอและยงคงตองพงพาและขอความชวยเหลอจากรฐบาล

ทผานมา กระทรวงเกษตรและสหกรณ พยายามใหความชวยเหลอแกเกษตรกรในหลายรปแบบ เพอยกระดบคณภาพชวตของเกษตรกรและลดปญหาความไมเทาเทยมกนทางดานเศรษฐกจและสงคม อนง การใหความชวยเหลอทางการเงนแกภาคเกษตรกรรมเปนมาตรการททกรฐบาลเลอกด าเนนการมาโดยตลอด โดยจะเหนไดวา รฐบาลมกใหความชวยเหลอดานเงนกยมแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสหกรณ ผานธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) และกองทนตางๆ ภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ เชน กองทนสงเคราะหเกษตรกรและกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกร (ซงอยในอ านาจของส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ) เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานและกองทนจดรปทดน (กรมชลประทาน) กองทนพฒนาสหกรณ (กรมสงเสรมสหกรณ) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ (ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร) เปนตน โดยทแตละกองทนมการด าเนนงานตามวตถประสงคทแตกตางกน

อยางไรกด การด าเนนนโยบายและมาตรการตางๆ ทผานมาของภาครฐ เชน การใหสนเชออตราดอกเบยต า การพกช าระหนและลดภาระหนใหเกษตรกรรายยอย การโอนหนนอกระบบเขามาเปนหนในระบบ เปนตน ยงไมสามารถชวยแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรไดอยางยงยน โดยจะเหนไดวา เกษตรกรจ านวนมากยงคงยงมภาระหนสนจ านวนมากจากแหลงสนเชอทงในระบบและนอกระบบจ านวนมาก ไดแก ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาการเกษตร กองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ธนาคารพาณชย และแหลงเงนกนอกระบบ ในขณะทเกษตรกรไมไดมรายไดสทธเพมขนมากนก ซงเปนผลท าใหเกษตรกรเหลานไมสามารถหลดพนจากวฏจกรความยากจน

โครงกำรศกษำภำวะหนสนเกษตรกรและแนวทำงกำรปรบปรงศกยภำพกำรด ำเนนงำนของกองทนในก ำกบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

1-2

จากขอมลสถตหนสนภาคเกษตรทสามารถรวบรวมได1 ยอดหนสนคงคางในภาคเกษตรมประมาณ 1.03 ลานลานบาทในป 2557 เพมขนรอยละ 9.26 จากป 2554 อนง หากจดกลมแหลงเงนใหกยมแกภาคการเกษตรไทยออกเปน 5 กลมหลก (ไมรวมแหลงเงนนอกระบบ) ซงประกอบดวย ธ.ก.ส. สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร กองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ และธนาคารพาณชย พบวาในป 2557 หนสนภาคการเกษตรทมอยกบ ธ.ก.ส. มสดสวนมากทสดหรอประมาณรอยละ 80.40 รองลงมาคอ หนสนภาคการเกษตรทมอยกบธนาคารพาณชย (รอยละ 10.08) สหกรณภาคการเกษตร (รอยละ 8.16) กองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ (รอยละ 1.01) และกองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร (รอยละ 0.34) ตามล าดบ

แมวาปรมาณลกหนภาคเกษตรคงคางทมอยกบกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณมเพยง 1.04 หมนลานบาทหรอรอยละ 1.01 ของปรมาณลกหนคงคางในภาคการเกษตรทงหมด แตหากพจารณาสดสวนลกหนภาคเกษตรทมปญหาไมสามารถช าระหนไดตามก าหนด (รวมทถกฟองคด) พบวา กองทนหรอเงนทนหมนเวยนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณทมสดสวนลกหนทมปญหาเฉลยรอยละ 38.7 ซงคอนขางสงเมอเทยบกบสถาบนการเงนในระบบทางการทมสดสวนหนทไมกอรายได (NPL) ในระดบทต าไมเกนรอยละ 4 ประเดนค าถาม คอ ท าไมกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณจงประสบกบปญหาสนเชอไมกอรายไดในอตราทสงกวาของ ธ.ก.ส. ธนาคารพาณชย และสหกรณการเกษตร ขอสมมตฐานส าคญ คอ การบรหารกองทนขาดประสทธภาพ

อยางไรกด ทผานมายงไมพบวามการศกษาแนวทางการแกปญหาหนสนของเกษตรกรอยางเปนระบบ ตลอดจนขาดการประเมนทชดเจนทเกยวกบผลการด าเนนงานของกองทนตางๆ ภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณวาสามารถด าเนนการไดตามเจตนารมณของการจดตงกองทนและการพฒนาภาคเกษตรของไทยหรอไม ความเปนไปไดในการบรณาการกองทนตางๆ รวมกน การปรบโครงสรางหรอควบรวมกองทนฯ เพอลดความซ าซอนในการด าเนนงาน รวมถงแนวทางการด าเนนการของกองทนและการก าหนดมาตรการชวยเหลอทจะชวยใหเกษตรกรสามารถหลดพนจากวฏจกรของความยากจน

ดงนน เพอใหเกดการบรณาการกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณในภาพรวม และปรบปรงการท างานของกองทนใหเกดผลสมฤทธเปนปจจยสนบสนนการพฒนาภาคเกษตรของประเทศ รวมถงแกปญหาหนสนของเกษตรกร จงจ าเปนตองศกษาภาวะหนสนเกษตรกร และวเคราะหหาแนวทางในการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณใหเปนกลไกทมประสทธภาพในการสรางความเขมแขงและแกไขปญหาหนสนของเกษตรกร

1.2 วตถประสงคของการศกษา โครงการนมวตถประสงคหลก 2 ดาน ดานแรก คอ การวเคราะหภาวะหนสนเกษตรกรทงระบบ และ

ดานทสอง คอ การประเมนกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยมวตถประสงคในแตละดาน ดงน

1.2.1 การวเคราะหภาวะหนสนเกษตรกรทงระบบ

1 อยางไรกด กองทนและเงนทนหมนเวยนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณสวนใหญไมไดท าการเปดเผยขอมลรายงานสถานะทางการเงน ในขณะเดยวกนในหลายกรณงบการเงนยงไมผานการตรวจสอบโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดน

บทท 1 บทน ำ

1-3

1) เพอศกษาภาพรวมโครงสรางหนสนภาคเกษตรทงระบบตามแหลงสนเชอ

2) เพอทบทวนนโยบายสนเชอภาคเกษตรในชวงทผานมาและประมวลผลการศกษาตางๆ ทไดวเคราะหผลส าเรจของการด าเนนนโยบายดานสนเชอภาคเกษตร

3) เพอใหขอคดเหนตามทฤษฎทางเศรษฐศาสตรเรองนโยบายสนเชอภาคเกษตรทมประสทธภาพ

1.2.2 การประเมนกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

1) เพอศกษาโครงสรางการบรหารของกองทน

2) เพอศกษากฎระเบยบ และกฎหมายทเกยวของกบกองทน

3) เพอประเมนผลการด าเนนงานของกองทน

4) เพอเสนอแนะแนวทางในการบรหารจดการกองทน เพอลดความซ าซอนในการด าเนนงานและใหสอดคลองกบการพฒนาการเกษตรของประเทศ

1.3 ขอบเขตการศกษา 1.3.1 ศกษาสภาพปญหาหนสนทงระบบของเกษตรกรใน 6 แหลงสนเชอ ไดแก ธนาคารเพอ

การเกษตรและสหกรณการเกษตร สหกรณการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาการเกษตร กองทนในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ (13 กองทน)2 ธนาคารพาณชย และแหลงเงนกนอกระบบ โดยขอมลครอบคลมทกภาคของประเทศ พรอมเสนอแนะแนวทาง มาตรการ และนโยบายสนเชอ เพอกอใหเกดรายไดจากการใชสนเชอของเกษตรกร

1.3.2 ศกษาวเคราะหกองทนฯ เกยวกบ วตถประสงค โครงสราง บทบาทภารกจ ผลการด าเนนงานกองทนในก ากบกระทรวงเกษตรและสหกรณ จ านวน 13 กองทน ไดแก 1) กองทนสงเคราะหเกษตรกร 2) กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน 3) เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน 4) กองทนจดรปทดน 5) เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ 6) เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย 7) เงนทนหมนเวยนยางพารา 8) เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม 9) กองทนพฒนาสหกรณ 10) กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม 11) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ 12) เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช 13) กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง ใหครอบคลมผทเกยวของ (stakeholder) ทงหมด เชน คณะกรรมการบรหารกองทน หนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน และเกษตรกร

1.3.3 ศกษาวเคราะหปจจยทมผลตอความส าเรจ/ไมส าเรจ ในการด าเนนงานของกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ พรอมใหขอเสนอแนะในการปรบปรงโครงสรางการบรหารของกองทนใหมความเหมาะสมและเกดประสทธภาพในการด าเนนงาน

2 อยางไรกด หากพจารณาตามรายชอทนหมนเวยนในก ากบของหนวยงานของรฐ ณ เดอนกรกฎาคม 2555 ตามทกรมบญชกลางไดรวบรวมไว พบวา ทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณประกอบดวย 14 กองทน ซงรวมกองทนคมครองพนธพชและกองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร แตไมนบรวมกองทนเพอการผลตถวเหลอง ดงเชนทระบในหวขอ 1.3.2


1-4

1.3.4 ศกษากฎระเบยบ และกฎหมายทเกยวของกบกองทน ทเปนอปสรรค หรอสนบสนน การด าเนนงาน พรอมใหขอเสนอแนะในการปรบปรงแกไขใหสอดคลองกบการพฒนาการเกษตรของประเทศ และลดความซ าซอนในการด าเนนงาน

1.4 วธการศกษา แนวทางในการศกษาประกอบดวย 2 แนวทาง ประกอบดวย (ก) การวเคราะหภาวะหนสนภาคเกษตร

ทงระบบ และ (ข) การศกษาผลการด าเนนงานของกองทนภายใตกฎหมายตางๆ รวมถงรางพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. ..... สวนกรอบแนวคดทใชในการศกษาทง 2 แนวทางดงกลาวนน ไดอธบายไวในบทท 2

1.4.1 วเคราะหภาวะหนสนภาคเกษตรทงระบบ

คณะผวจยเกบรวบรวมขอมลทตยภมทเกยวของกบหนสนภาคเกษตรทงทเปนเอกสารรายงานและขอมลสถตในชวงทผานมานบตงแตป 2544 หลงจากเศรษฐกจไทยฟนตวจากวกฤตเศรษฐกจและการเงนทเกดขนในป 2540 ทงน ขอมลหลกๆ ทใชในการวเคราะหแบงออกเปน 3 กลม คอ (ก) ขอมลสถานการณหรอสถตทเกยวกบหนสนของภาคการเกษตรตามแหลงสนเชอประเภทตางๆ (ข) นโยบายและมาตรการของรฐบาลตางๆ ทด าเนนการผานหนวยงานของรฐเพอใหความชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสถาบนเกษตรกร เชน มาตรการพกช าระหนใหแกเกษตรกร การใหเงนกยมดอกเบยต า เปนตน และ (ค) รายงานการวจยตางๆ ทประเมนผลกระทบของนโยบายหรอมาตรการชวยเหลอดานเงนกยมใหแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสถาบนเกษตรกร

ทงน คณะผวจยจะใชขอมลทรวบรวมขางตนทรวบรวมได เพอวเคราะหภาพรวมโครงสรางหนสนภาคเกษตรทงระบบและชใหเหนในเชงเปรยบเทยบวาในชวงทผานมารฐบาลตางๆ ด าเนนนโยบายหรอมาตรการอะไรในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสถาบนเกษตรกร รวมถงสงเคราะหภาพรวมของผลกระทบจากการด าเนนนโยบายหรอมาตรการชวยเหลอดานเงนกยมในภาคเกษตร ตลอดจนใหขอคดเหนเกยวกบนโยบายสนเชอภาคเกษตรทมประสทธภาพโดยใชหลกทฤษฎทางเศรษฐศาสตร เพอประโยชนส าหรบหนวยงานภาครฐในการน าไปปรบปรงแนวทางในการใหความชวยเหลอแกภาคเกษตรและสรางความเขมแขงของภาคเกษตรของประเทศอยางยงยน

1.4.2 ทบทวนประสบการณในตางประเทศทเกยวกบกรอบแนวทางการก ากบดแลกจการหรอสถาบนทด (good governance practices) เพอน ามาปรบใชภายใตบรบทของไทย

1.4.3 ศกษาวเคราะหกองทนฯ เกยวกบ วตถประสงค โครงสราง บทบาทภารกจ ผลการด าเนนงานของ 13 กองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ใหครอบคลมผทเกยวของทงหมด เชน คณะกรรมการบรหารกองทน หนวยงานภาครฐ ภาคเอกชน และเกษตรกร

เนองจากกองทนตางๆ มการด าเนนงานตามวตถประสงค มหนาททางเศรษฐกจ (economic function) และกลมเปาหมายทตองการใหความชวยเหลอแตกตางกน (เชน เกษตรกรรายคน สหกรณ) รวมทงอาจประสบกบปญหาหรอขอจ ากดทแตกตางกน ดวยเหตนจงจ าเปนตองใหความส าคญกบลกษณะเฉพาะของแตละกองทน ทงน คณะผวจยจะรวบรวม (ก) ขอมลทตยภมตางๆ ทเกยวกบกองทน ซงครอบคลมตงแตวตถประสงคและเจตนารมณของการจดตงกองทน โครงสรางการบรหารงานกองทน กฎระเบยบและกฎหมายทเกยวของ อ านาจและหนาทคณะกรรมการ โครงสรางอตราก าลง การแบงสวนงานและภาระกจ หลกเกณฑ


1-5

การใชเงนทนหรอการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสถาบนเกษตรกร รายงานการประชม และรายงานผลการด าเนนงานในชวงทผานมาของกองทน และ (ข) ขอมลปฐมภมทไดจากการสมภาษณเชงลกกรรมการหรอผบรหารกองทนและหนวยงานเอกชนทเกยวของ (ค) ขอมลปฐมภมจากการส ารวจเกษตรกรซงครอบคลมทงกลมทพงเงนทนจากกองทนจ านวน 230 คน กลมทไมไดใชเงนทนจากกองทนอยางนอย 90 คน และการประชมระดมความคดเหนรวมกบผทเกยวของอยางนอย 50 คน (ง) ขอมลปฐมภมจากการสมภาษณเชงลกสถาบนเกษตรกร (สหกรณหรอกลมเกษตรกร) จ านวน 20 แหง

จากขอมลตางๆ ขางตน คณะผวจยจะประเมนวา (ก) ในชวงทผานมา ผลการด าเนนงานและผลการวเคราะหภาวะทางการเงน (financial analysis) ของกองทนเปนอยางไร และประสบกบปญหาหนสนภาคเกษตรทไมกอใหเกดรายไดหรอไม (ข) กองทนมความพรอมในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร กลมเกษตรกร และสถาบนเกษตรกร หรอไม อยางไร (ค) ผลกระทบจากการด าเนนงานของกองทนตอเกษตรกรเปนอยางไรโดยสงเคราะหจากขอมลเชงคณภาพทรวบรวมไดจากการสมภาษณเกษตรกรหรอประชมระดมความคดเหน นอกจากนน จะวเคราะหพฤตกรรมการกอหนของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ และปจจยทชวยอธบายปรมาณหนทเกดขนระหวางปของเกษตรกร ตลอดจนวเคราะหเปรยบเทยบเพอประเมนวา เกษตรกรทไดรบความชวยเหลอจากกองทนตางๆ มรายไดแตกตางกนหรอไม

1.4.4 ศกษาวเคราะหปจจยทมผลตอความส าเรจ/ไมส าเรจ ในการด าเนนงานของกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ พรอมใหขอเสนอแนะในการปรบปรงโครงสรางการบรหารของกองทนใหมความเหมาะสมและเกดประสทธภาพในการด าเนนงาน

คณะผวจยจะใชขอมลทเกบรวบรวมได เพอประเมนผลการด าเนนงานของกองทนใน 3 ดานส าคญ คอ การบรหารจดการและกฎหมาย ดานการเงนและธรรมาภบาล และผลลพธ ในแงมมตางๆ ตวอยางเชน กรณการประเมนดานการเงนและธรรมาภบาล จะพจารณาถงความโปรงใสในการด าเนนงานและการเปดเผยขอมล รปแบบการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร เปนตน โดยรวมแลว การประเมนผลการด าเนนงานทง 3 ดานจะชวยชใหเหนถงปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทนซงมผลตอความส าเรจในการด าเนนงานของกองทน ตลอดจนความจ าเปนของการด าเนนงานกองทน เปนตน

นอกจากนน คณะผวจยจะวเคราะหในประเดนตางๆ เชน กองทนยงคงมความจ าเปนหรอไม ภายใตสถานการณทางเศรษฐกจในปจจบน กองทนตางๆ มบทบาทหนาทและการด าเนนงานทมความทบซอนหรอซ าซอนระหวางกนหรอไม กองทนตางๆ ควรอยในการบรหารจดการของหนวยงานรบผดชอบอยางทเปนอยในปจจบนหรอไม หรอควรใหกลมเกษตรกรหรอภาคเอกชนเปนผบรหารจดการกองทน

1.4.5 ศกษากฎระเบยบ และกฎหมายท เกยวของกบกองทน ท เปนอปสรรค หรอสนบสนน การด าเนนงาน พรอมใหขอเสนอแนะในการปรบปรงแกไขใหสอดคลองกบการพฒนาการเกษตรของประเทศ และลดความซ าซอนในการด าเนนงาน

คณะผวจยรวบรวมกฎระเบยบ และกฎหมายทเกยวของกบกองทน รวมถงสมภาษณผทเกยวของ เชน เกษตรกร สหกรณ ผบรหารกองทนหรอเจาหนาทกองทน เปนตน ทพงเงนทนจากกองทน ตลอดจนสมภาษณผทเคยยนขอใชเงนทนแตไมไดรบอนมต นอกจากนนจะวเคราะหโครงสรางการบรหารจดการ ลกษณะภารกจ อ านาจหนาท ระเบยบขอบงคบการปฏบตงานของกองทน เพอศกษาปญหาเชงโครงสรางหรอความทบซอนกนของภารกจ รวมถงปญหาขอกฎหมายหรอระเบยบทเปนอปสรรคตอการใชประโยชนของกองทนในการพฒนาศกยภาพของเกษตรกร กลมเกษตรกร หรอสถาบนเกษตรกร เพอหาแนวทางในการปรบปรงกฎระเบยบและ


1-6

กฎระเบยบทเปนอปสรรคตอประสทธภาพการด าเนนงานและการใชประโยชนกองทน รวมถงปรบปรง และก าหนดอ านาจหนาทของหนวยงานทเกยวของใหมความชดเจนยงขน

1.5 แหลงขอมล แหลงขอมลทคณะผวจยใชในการศกษานประกอบดวย 2 แหลงขอมลส าคญ ไดแก

ขอมลทตยภมทเกยวกบกฎหมาย ระเบยบการบรหารจดการของกองทน ขอมลสถตเกยวกบรายรบ รายจาย ลกหนเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกร รวมถงขอมลงบการเงนและรายงานผลการด าเนนงาน ตลอดจนรายงานการประชมของกองทนตางๆ ซงรวบรวมจากฝายบรหารกองทนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

ขอมลปฐมภมทไดจากการสมภาษณผบรหาร ผเชยวชาญ และเจาหนาทของกองทนตางๆ ทอยในสวนกลาง และการสมภาษณเจาหนาททเกยวของกบการด าเนนงานของกองทนในสวนภมภาค

ขอมลปฐมภมทไดจากการประชมระดมความคดเหนรวมกบเกษตรกร ผบรหารกลมเกษตรกร และผบรหารสหกรณ รวมถงการสมภาษณเจาหนาททเกยวของ ในพนททท าการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกร ทงน คณะวจยไดลงพนทเพอสมภาษณและประชมระดมความคดเหนรวมกบสถาบนเกษตรทงสน 20 แหง แบงเปนสหกรณจ านวน 14 กลม (รวมชมนมสหกรณ) กลมเกษตรกร 6 กลม และหนวยงานเจาของโครงการทไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทน โดยผทเขารวมการประชมมจ านวนรวมมากกวา 100 คน (รวมการประชมระดมความคดเหนรวมกบเกษตรกรและเจาหนาททเกยวของกบการด าเนนงานของกองทนทผลตปจจยการผลตทางเกษตร เชน เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย เปนตน)

ขอมลปฐมภมจากการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอผานกองทนอยในก ากบกระทรวงเกษตรและสหกรณ ซงใหความชวยเหลอดานเงนทนแกเกษตรกรทงทางตรงและทางออม ทงนในบรรดา 13 กองทนทอยในการก ากบของกระทรวงฯ นน ม 6 กองทนทมบทบาทดานการใหเงนกยมแกเกษตรกรโดยตรงหรอผานสถาบนเกษตรกรกลมตางๆ ซงประกอบดวย กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กองทนจดรปทดน กองทนพฒนาสหกรณ กองทนสงเคราะหเกษตรกร และ กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ อนง กลมตวอยางเปนครวเรอนเกษตรทมทตงอยในจงหวดตางๆ ทไดรบความชวยเหลอเงนทนจากกองทนในก ากบของกระทรวงฯ โดยคณะผวจยคดเลอกจงหวดหลกๆ ทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจ าแนกตามกองทนทใหเงนสนเชอดงแสดงในตารางท 1.1 และไดสมภาษณเกษตรกรรายบคคล รวมทงสน 332 ราย

โดยรวมแลว เกษตรกรทเขารวมประชมตามทระบใน (ก) และเกษตรกรท ใหสมภาษณตาม (ข) นบรวมกนมจ านวนรวมมากกวา 400 ราย


1-7

ตารางท 1.1 สรปจ านวนกลมตวอยางทท าการส ารวจ

ฉะเชงเทรา นครราชสมา ราชบร นครปฐม สพรรณบร เชยงใหม อนๆ

รวมจ านวน เกษตรกร

กองทนพฒนาสหกรณ 2 สหกรณ

(2) 3 สหกรณ

(22) 2 สหกรณ

(27) 51

กองทนสงเคราะห เกษตรกร

2 กลม (16)

2 กลม (13)

2 กลม (14)

43

กองทนหมนเวยนเพอ การกยมฯ

2 อ าเภอ (15)

5 อ าเภอ (29)

2 อ าเภอ (21)

65

กองทนจดรปทดน

2 อ าเภอ (8)

2 อ าเภอ (17)

25

กองทนการปฏรปทดนฯ 2 ต าบล

(15) 2 อ าเภอ

(21) 36

กองทนปรบโครงสรางฯ 1 แหง

(5) 1 แหง

(9) 2 แหง

(5) 19

เกษตรกรทวไป 20 ราย 29 ราย 4 ราย

37 ราย

3 ราย 93

จ านวนเกษตรกร (รวม)

73 102 12 4 121 14 3 332

1.6 เปาหมาย/ผลผลต

ภาพรวมโครงสรางหนสนภาคการเกษตรของไทยและขอเสนอแนะแนวทางในการแกไขปรบปรงนโยบายหรอมาตรการในการแกไขปญหาภาระหนสนเกษตรกรเพอยกระดบคณภาพชวตของเกษตรกร และลดปญหาความไมเทาเทยมกนทางดานเศรษฐกจและสงคม ตลอดจนสรางความมนคงและยงยนในการประกอบอาชพการเกษตร

ขอเสนอแนะแนวทางในการปรบปรงและพฒนาศกยภาพการด าเนนงานของกองทนภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ลดความซ าซอนในการด าเนนงาน เพอผลสมฤทธในการใชเงนกองทนเปนเครองมอหนงในการพฒนาการเกษตรของไทยใหเกดประโยชนสงสด


1-8

1.7 แผนการด าเนนงาน

กจกรรม ระยะเวลาด าเนนการ (วน)

03 03 03 023 053 083 1. ก าหนดแผนการด าเนนงาน ทบทวนทฤษฎและกรอบ

แนวคดการประเมนดวยเทคนคและเครองมอตางๆ

2. จดท ารางแบบสอบถามเกษตรกรและแบบสอบถามผบรหารกองทน

3. รวบรวม ทบทวน และวเคราะหขอมลทตยภมตางๆ ทเกยวกบการด าเนนงานและกฎระเบยบของกองทน มาตรการหรอนโยบายดานการใหเงนกยมของรฐบาลในชวงทผานมา ขอมลสถตภาวะหนสนภาคเกษตรของทงระบบและหนสนภาคเกษตรทมอยกบกองทน

4. รายงานขนตน (Inception Report) – รายงานกรอบการด าเนนงาน

*

5. การวเคราะหภาพรวมโครงสรางหนสนภาคเกษตรไทย ทบทวนวรณกรรมหรอผลการศกษาตางๆ ท ไดและประเมนผลกระทบของนโยบายส าคญๆ ตลอดจนวเคราะหปญหาและอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน

6. สมภาษณผบรหารกองทนทเกยวของ

7. รายงานฉบบกลาง (Interim Report) *

8. ทดสอบแบบสอบถามและลงพนทเพอท าการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรและสมภาษณผบรหารสหกรณ

9. วเคราะหขอมลปฐมภมทไดจากการส ารวจเกษตรกรและสมภาษณผบรหารกองทน

10. รางรายงานฉบบสมบรณ (Draft Final Report) *

11. จดสมมนาเพอน าเสนอผลการศกษา

*

12. ปรบปรงรางรายงานฉบบสมบรณ

13. รายงานฉบบสมบรณ (Final Report) *

2-1

บทท 2กรอบแนวคด

2.1 ค าน า การพฒนาระบบการเงน กลไกของตลาดการเงน และสถาบนการเงนใหมความเขมแขงและ

มประสทธภาพ จะเปนปจจยทชวยสนบสนนกจกรรมดานการลงทน การผลต การจางงาน และสงผลตอการขยายตวของเศรษฐกจ การศกษาหลายชนชวา ประเทศทระบบการเงนและตลาดการเงนท าหนาทไดด (well-functioning) สวนใหญจะมปญหาความยากจนนอยกวาประเทศอนๆ ซงอาจเกดจากเหตผลหลายประการ เชน ระบบการเงนทดชวยลดขอจ ากดในการเขาถงแหลงเงนทนภายนอก ชวยกระจายหรอโอนความเสยง (Acemoglu and Zilibotti, 1997) ซงเทากบเออประโยชนตอการคา การลงทนและการขยายธรกจ และสงผลดตอการขยายตวทางเศรษฐกจเมอเทยบกบประเทศทมระบบการเงนทดอยกวา (Sussman, 1993, Harrison et al., 1999; Levine, 2004)3 นอกจากนน การเตบโตของเศรษฐกจมผลทางออมตอการจางงานทเพมขนและยงชวยสรางรายไดภาษแกรฐบาลเพมขนเพอน าไปใชจายเปนสวสดการแกคนในสงคมดานตางๆ เชน ดานสขภาพ การศกษา การพฒนาฝมอแรงงาน เปนตน หากพจารณาจากงานวจยเชงประจกษทงทใชขอมลขามประเทศ (cross-country) ขอมลระดบอตสาหกรรมและระดบองคกรในหลายชวงเวลา ชใหเหนถงความส าคญของพฒนาการและบทบาทของภาคการเงนตอความรวดเรวและรปแบบของการพฒนาเศรษฐกจ

อนง บทบาทของภาคการเงนเกดขนในหลายลกษณะ เชน การระดมเงนฝากจากผทมสภาพคลองสวนเกนไปยงผทตองการใชเงน การจดสรรทรพยากรเงนทนใหแกโครงการลงทนท มศกยภาพด การบรหารจดการความเสยง (Diamond and Dybvig, 1983; King and Levine, 1993) การเปนตวกลางทชวยลดความยงยากและตนทนของนกลงทนและผใชบรการทางการเงนในการรวบรวมขอมลเพอใชในการตดสนใจ (Diamond, 1984; Boyd and Prescott, 1986) การควบคมกจการโดยออมผานสญญาเงนก (debt contract) อยางไรกตาม บทบาทของภาคการเงนดานการจดสรรทรพยากรเปนสงทมความส าคญมาก หากสถาบนการเงนมการบรหารจดการและแนวทางการจดสรรทรพยากรเงนทนทดจะชวยลดความเสยงทางการเงนของผฝากเงน ผถอหน และนกลงทนในสถาบนการเงนลงได อกทงชวยลดตนทนธ รกรรมตางๆ ลงได ทงนเชอกนวาบทบาทดงกลาวของภาคการเงนจะชวยสนบสนนการพฒนานวตกรรมและเทคโนโลยของประเทศ (Romer, 1990; Aghion and Howitt, 1992) ตลอดจนสงผลดตอภาพรวมเศรษฐกจ ชวยเพมโอกาสในการลงทนในกจกรรมทางเศรษฐกจทมผลตอยอดมลคาและลดปญหาความเหลอมล าไดอกทางหนง (รปท 2.1)

3 อยางไรกด การพฒนากลไกของระบบการเงนตองท าควบคไปกบการพฒนาระบบการก ากบดแลสถาบนการเงน หากระบบการก ากบดแลสถาบนการเงนออนแอกอาจไปกระตนพฤตกรรมเสยงของสถาบนการเงนและนกลงทน และกอผลกระทบตอภาคเศรษฐกจตางๆ โดยเฉพาะภาคสวนทไมไดเตรยมความพรอมเพอรบมอกบปญหาเศรษฐกจและการเงนทเกดขนดงเชนทเคยเกดกบประเทศไทยกอนหนาน (Athukorala and Warr, 2002)


2-2

รปท 2.1 ความเชอมโยงระหวางการพฒนาภาคการเงนกบการพฒนาเศรษฐกจ ผลตภาพของประเทศ และการลดปญหาความเหลอมล า

ทมา: สงเคราะหจากบทความทางวชาการตางๆ

อยางไรกตาม ประสบการณของประเทศไทยในชวง 40-50 ปทผานมาชใหเหนวา นโยบายพฒนาเศรษฐกจของรฐบาลมความเอนเอยงไปทการพฒนาอตสาหกรรมขนาดใหญ การสงเสรมและอดหนนการท าธรกจของกลมทน การมงเนนพฒนาเมองมากกวาในชนบท แมวาการด าเนนนโยบายเหลานชวยใหเศรษฐกจของประเทศเตบโตไดอยางตอเนองและท าใหสดสวนคนยากจนลดลงมาก แตผลของความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจกไมไดแผกระจายจากผมรายไดมากไปสผมรายไดนอย (trickle-down effect) ซงหมายความวาผมรายไดมากซงเปนกลมคนสวนนอยในสงคมไดรบประโยชนมากมายแตผทมรายไดนอยซงเปนคนสวนใหญของสงคมไมไดรบประโยชนอยางทวถง ฉะนน การจะแกปญหาเชงโครงสรางเหลานใหไดผลอยางแทจรงจงไมสามารถพงเพยงการเตบโตของภาคเศรษฐกจตางๆ และรอใหผลประโยชนไหลรนไปสคนจนหรอคนดอยโอกาส แตจ าเปนตองสรางโอกาสและลดขอจ ากดตางๆ ลงเพอใหคนจนหรอคนทเขาไมถงโอกาสในการสรางเนอสรางตว สามารถเขามาเปนสวนหนงในกระบวนการพฒนาเศรษฐกจ มรายไดและพงตนเองได และสามารถหลดพนจากวงจรอบาทวของความดอยโอกาสและความยากจน โดยรวมแลว การสงเสรมใหคนยากจนหรอคนดอยโอกาสทมศกยภาพสามารถเขาถงโอกาสการลงทนในกจกรรมทางเศรษฐกจทเปนประโยชนจงนาจะเปนทางออกหนงทด อนงในชวงทผานมา รฐบาลไทยไดพยายามสรางโอกาสใหกบประชาชนทดอยโอกาส (รวมถงเกษตรกร) ตวอยางการใหความชวยเหลอดานเงนใหกยมผานกลไกตางๆ ทงทอยในการก ากบของรฐบาลโดยตรง เชน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) กองทนตางๆ ภายใตการก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ เพอชวยเหลอเกษตรกร และทรฐบาลเปนผสนบสนนการจดตงแตใหประชาชนบรหารกนเอง เชน สหกรณ กองทนหมบานและชมชนเมอง เปนตน

อนง การสรางกลไกทชวยใหคนทประสบปญหาทางการเงนและไมสามารถเขาถงบรการทางการเงนในระบบการเงนกระแสหลกอยางธนาคารพาณชย ใหสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดสะดวกยงขนผานความชวยเหลอของภาครฐ จะชวยลดขอจ ากดทางการเงน (financial constraint) ของคนกลมน แตความชวยเหลอของภาครฐดวยการสนบสนนเงนทนจะไมสามารถชวยแกปญหาทางการเงนและหนสนของคนกลมดงกลาวไดอยางยงยนหากคนเหลานนขาดความตระหนกรและความรอบรในการจดการทางการเงน (financial

การเตบโตทางเศรษฐกจ

ผลตภาพของประเทศ ปญหาความเหลอมล า

การพฒนาภาคการเงน

บทท 2 กรอบแนวคด

2-3

literacy) ของตนเอง และไมสามารถหาทางออกจากวงจรของปญหาทางการเงน เชน มรายไดไมเพยงพอ มการใชจายเกนสมควร ไมออมเงน กอหนสงโดยไมตระหนกถงผลเสย เปนตน หากเปนเชนน การปลอยสนเชอผานกลไกของภาครฐกอาจจะยงไมสามารถยกระดบความเปนอยของคนกลมนได ทงนในปจจบนประเดนภาระหนสนของภาคครวเรอนยงคงเปนปญหาทพบเหนอยบอยครงและมแนวโนมรนแรงยงขนทงๆ ท ภาครฐไดใหความชวยเหลอมาโดยตลอด

2.2 แนวคดเกยวกบหนสนของเกษตรกรทยากจน การจะแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรไดอยางยงยน จ าเปนตองเขาใจปญหาทเกษตรกรก าลงเผชญ

อยเสยกอน จากการทบทวนการศกษาในอดต พบวา เกษตรกรโดยเฉพาะเกษตรกรทยากจนประสบกบปญหา3 ประการส าคญ คอ

ก) เกษตรกรเขาไมถงปจจยการผลต เงนทน ความรและทกษะดานตางๆ (lack of access) เชน เกษตรกรยากจนเขาไมถงสนเชอและไมมเงนออม จงท าใหไมมเงนทนส าหรบลงทนในการท าการเกษตร สงผลท าใหภาครฐตองยนมอเชาชวยเหลอดวยการสนบสนนสนเชอแกเกษตรกร เชน การปลอยสนเชอดอกเบยต า เปนตน การทภาครฐมกใหความชวยเหลอในลกษณะนสวนหนงเกดจากมายาคตทวา เกษตรกร (โดยเฉพาะเกษตรกรยากจน) เขาไมถงแหลงสนเชอในระบบ จงตองกยมเงนจากนายทนนอกระบบทคดดอกเบยในอตราทสงมาก หรออาจเปนเหตผลทางการเมองเพอใหไดคะแนนเสยงสนบสนน เปนตน

ข) เกษตรกรขาดศกยภาพ (lack of capacity) ดานตางๆ เชน ขาดความสามารถดานการเพาะปลก ดานการจดการความเสยงภาคเกษตร เปนตน ตวอยางเชน เกษตรกรยากจนบางกลมทสามารถเขาถงสนเชอไดอยแลวแตกลบไมสามารถช าระคนเงนตนและดอกเบยได ซงอาจเกดจากการทเกษตรกรไมมความสามารถในการจดการความเสยงดานตางๆ เชน ความเสยงจากภยธรรมชาตทมผลตอปรมาณผลผลต ความเสยงดานราคาผลผลต เปนตน

ค) เกษตรกรขาดความพยายาม (lack of effort) เชน เกษตรกรอยากรวยแตไมอยากท างานหนก โดยเกดไดจากหลายสาเหต อนง การด าเนนมาตรการหรอนโยบายของรฐทชวยเหลอคนลมเหลวตลอดมา ท าใหคนกลมนมความหวงและความเชอทภาครฐจะยนมอเขาชวยเสมอ

ในอดตทผานมา ปญหาตางๆ ดงกลาวท าใหภาครฐตองยนมอเขาชวยเหลอเพอแกปญหา เชน การด าเนนนโยบายรบจ าน าขาว การปลอยสนเชอเพมเตมแกเกษตรกรโดยตรง หรอโดยออมผานกลมเกษตรกรและสหกรณการเกษตร รวมถงการปรบโครงสรางหนทงในรปของการพกช าระหน การยดเวลาในการช าระหน การลดเงนตนและ/หรอดอกเบย เปนตน

ในการวเคราะหเหตผลของการสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรยากจนนน คณะผวจยประยกตแนวคดทางทฤษฎเศรษฐศาสตรจลภาควาดวยพฤตกรรมการบรโภคขามเวลา (intertemporal consumption) ซงตงอยบนแนวคดทวาผบรโภคตองเลอกระหวางการบรโภคในปจจบนกบการบรโภคในอนาคต เชน หากเกษตรกรตองการจะบรโภคมากขนในปจจบนโดยกยมเงนมาเพอการบรโภค กจ าเปนทจะตองลดการบรโภคในอนาคตเนองจากตองช าระคนเงนตนพรอมดอกเบย จากแนวคดพนฐานดงกลาว ลองพจารณากรณทเกษตรกรสามารถเขาถงแหลงสนเชอไดและกยมเงนไปลงทนในการท าการเกษตรเพอใหเกดดอกออกผล แทนทจะน าเงนไปใชส าหรบบรโภคอยางฟมเฟอยทไมกอประโยชนเหมอนในกรณทกลาวถงตอนตน ผลตอสวสดการโดยรวมของเกษตรกรรายนจะเปนอยางไร


2-4

เพอชวยใหการอธบายแนวคดของการสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรเขาใจไดงายขน คณะผวจยจงแสดงการวเคราะหดวยภาพดงแสดงในรปท 2.2 ซงแสดงผลของการปลอยกอตราดอกเบยต าแกเกษตรกรยากจน โดยสมมตให นาย ก. เปนเกษตรกรยากจน

ในรปท 2.2 (ก) ซงอธบายผลของการปลอยกตอสวสดการของนาย ก. นน เสน AB คอ เสนเปนไปไดในการผลต (production possibility curve) ในกรณท นาย ก. ไมสามารถกเงนได นาย ก. จะมรายไดทจด E ซงเปนจดทเสนความพอใจ (indifference curve) สมผสกบเสนเปนไปไดในการผลต โดยมรายไดในปปจจบนเทากบ y0 บาท และรายไดในปหนาเทากบ y1 บาท ดวยเหตทนาย ก. ไมสามารถกยมเงนได จงบรโภคในปปจจบนเทากบ

ซงเทากบรายไดในปจจบน (yo) และบรโภคในปหนาเทากบ ซงเทากบ

รายไดในอนาคตของนาย ก. (y1)

อยางไรกด หากรฐบาลออกมาตรการใหเงนกแกเกษตรกรยากจน โดยคดดอกเบยเงนกในอตราทต า (เชน r%) ทงนในรปท 2.2 (ก) เสน XY แสดงเสนงบประมาณของการบรโภคขามเวลาหรอเสนวดอตราดอกเบยของการก โดยเสนดงกลาวมความชนเทากบ – (1+r) ทงน หาก นาย ก. กเงนเพอลงทนจ านวน a บาท ซงสงผลใหการบรโภคในปปจจบนของ นาย ก. ลดลง

จาก O

เปน O โดยผลจากการลงทน

ในปปจจบนจะท าให นาย ก. มรายไดเพมขนในปหนาเปน F ซงจะท าให นาย ก. สามารถบรโภคเพมขนจาก

เดม (กอนการลงทน) ทเคยบรโภคท O 10 เปน O 1

ผลทตามมาคอ นาย ก. มสวสดการสงขนเนองจากการเขาถงสนเชอเพอใชในการลงทนท าให นาย ก. สามารถขยบขนไปอยบนเสนความพอใจเทากนทสงขนได โดยขยบจากเสน I เปนเสน II ฉะนน การปลอยสนเชอใหแกเกษตรกรยากจนเปนอกกลไกหนงซงชวยใหเกษตรกรยากจนสามารถมสวสดการทดขนได (welfare improvement)

รปท 2.2 ผลของการใหเกษตรกรยากจนเขาถงแหลงสนเชอ

(ก) (ข)

อยางไรกด การปลอยสนเชอดอกเบยต าสงผลใหรฐตองแบกรบความเสยงตอการทเกษตรกรไมช าระเงนคนในอนาคต ในกรณทเกษตรกรมความพงพอใจกบการบรโภคในปจจบนและใหความส าคญนอยกบสวสดการในอนาคต เกษตรกรกลมนจะเลอกใชเงนทสามารถกยมมาไดไปกบการบรโภคในปจจบนแทนทจะลงทนเพอใหมรายไดสงขนในอนาคต ภายใตสถานการณดงกลาว เกษตรกรทน าเงนทกยมมาไปใชในการ


2-5

บรโภคเพมขนในปจจบน โดยเพมจาก เปน

1 (รปท 2.2 (ข)) แตเมอเงนกไมไดน ามาใชเพอการลงทนและเกษตรกรมหนาทตองช าระคนหนในอนาคต ซงสงผลใหการบรโภคในอนาคตลดลงจาก O 1

0 เปน O 1

และเกษตรกรมสวสดการลดลง โดยสงเกตไดจากเกษตรกรรายนขยบไปอยบนเสนความพอใจเทากนทต าลง

นอกจากน หากเกษตรกรขาดความสามารถในการลงทน หรอ ตดสนใจลงทนผดพลาดอนเปนผลท าใหเกดขาดทนจากการลงทนแทนทจะมรายไดมากขนในอนาคตจากการลงทนในปจจบน ยอมสงผลใหเกษตรกรรายนมรายไดสทธในอนาคตนอยลง เพราะตองช าระเงนตนพรอมดอกเบย ซงสงผลใหสวสดการลดลง

อนงในภาวะฉกเฉนทท าใหเกษตรกรบางรายประสบกบปญหาการช าระหนนน หากรฐบาลมนโยบายใหเกษตรกรกลมนหยดพกช าระหนไดชวคราว กจะชวยบรรเทาความเดอดรอนของเกษตรกรบางรายทมความจ าเปนเรงดวนในการใชเงน เชน เพอช าระคาเลาเรยนของบตร คารกษาพยาบาล ฯลฯ โดยไมตองลดการบรโภคทจ าเปน เชน ไมตองเอาลกออกจากโรงเรยน เปนตน เมอเศรษฐกจเขาสภาวะปกตเขากจะสามารถหาเงนมาช าระคนได

แตปญหา คอ รฐบาลหลายชดตางกมนโยบายใหสนเชอดอกเบยต า และมโครงการพกช าระหนหลายๆ โครงการจนท าใหพฤตกรรมการใชเงนของเกษตรกรแยลง เชน กเงนไปบรโภคอยางฟมเฟอย เพราะรวาในวนหลงถาตนไมมเงนช าระหนกสามารถกดดนใหรฐบาลพกช าระหนได พฤตกรรมแบบนเปนพฤตกรรมชกน าความเสยง (Moral Hazard) ซงกระทบฐานะทางการเงนของสถาบนการเงนรฐทปลอยกได ดวยปญหาตางๆ ทเกดขนภายหลงจากรฐใหความชวยเหลอ ท าใหนกวชาการเรมตงขอสงสยวาเงนชวยเหลอของรฐอาจไมสามารถแกปญหาความยากจน กระตนการเตบโตทางเศรษฐกจ พฒนาสงคม หรอสรางการพฒนาทยงยนได อนงหากพจารณาตามแนวคด Samaritan’s dilemma อาจกลาวไดวา โครงการพฒนาหรอลดความยากจนของภาครฐประสบกบปญหาส าคญ 2 ประการ คอ ปญหาทเกยวกบแรงจงใจและความพยายาม กลาวคอ ผทรบการชวยเหลอตางๆ มแนวโนมทจะตกตวงผลประโยชนแบบมอใครยาวสาวไดสาวเอาโดยไมมความพยายามทจะรวมมอกนในการแกไขปญหาทงๆ ทผใหความชวยเหลอ (เชน ภาครฐ) พยายามอยางเตมทในการด าเนนมาตรการความชวยเหลอตางๆ ผลทายทสดคอท าใหในระยะยาวทกคนเสยประโยชนมากกวาเมอเทยบกบกรณทรวมมอกนแกปญหา อนง แมวาการรวมมอกนท างาน (collective action) จะเปนหวใจของการพฒนาและแกไขปญหาตามการศกษาของ Elinor Ostrom แตมปญหาส าคญ 2 ประการทท าใหการพฒนาหรอการแกไขปญหารวมกนไมประสบความส าเรจ ประกอบดวย ปญหาแรงกระตน (motivation) เนองจากมผทตองการของฟร (กาฝาก) ตองการไดรบประโยชน แตไมรวมจายเงนหรอลงแรง (effort) และปญหาผลประโยชนสวนตวขดแยงกบผลประโยชนสวนรวม

ประเดนวจยและกรอบการด าเนนงานเพอศกษาภาพรวมภาวะหนสนของเกษตรกร

ค าถามวจยเรองหนสนของเกษตรกร มดงน

1) ในรอบ 30 ปทผานมา ตลาดสนเชอในชนบทมการเปลยนแปลงอยางไร ประเดนทจะวเคราะห คอ ขนาดของตลาดสนเชอในระบบเปรยบเทยบกบนอกระบบ รปแบบการกยมเงนและลกษณะของนายทนเงนกนอกระบบ การเปลยนแปลงของอตราดอกเบยนอกระบบ และปจจยทอธบายอตราดอกเบย และในปจจบนเกษตรกรกเงนจากแหลงเงนกใดบาง

วธศกษา คอ การทบทวนและสรปผลจากงานวจยในอดต (ดรายละเอยดประเดนวเคราะหในภาคผนวก ก)


2-6

2) โอกาสทเกษตรกรยากจนจะเขาถงแหลงเงนกทงในและนอกระบบเปนอยางไร อะไรเปนปจจยส าคญทก าหนดโอกาสการเขาถงแหลงเงนก

3) เกษตรกรในชนรายไดตางๆ มภาระการช าระหน (เทยบกบรายได) สงเพยงใด

4) เกษตรกรในชนรายไดตางๆ มความสามารถในการช าระหนเพยงใด อะไรเปนปจจยทมอทธพลตอการกอหนของครวเรอนเกษตรกร

วธการศกษาเพอตอบค าถาม ขอ (2) - (4) จะใชขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนของส านกงานสถตแหงชาตยอนหลง 20 ป โดยจะวเคราะหปจจยทมอทธพลตอการเขาถงแหลงเงนกและปจจยทมอทธพลตอความสามารถในการช าระหน จะใชทฤษฎเศรษฐศาสตรเรองความสามารถในการช าระหน ซงวดดวยรายได ทรพยสน อาชพ การศกษา อาย จ านวนสมาชกในครวเรอนทมงานท า และสมาชกทตองพงพงครอบครว (ไดแก เดกและคนชรา) โดยเลอกใชวธประมาณการสมการ logit สมการ ordinary least square และบางกรณอาจใชสมการ tobit ในกรณทตวแปรตามมคาตงแตศนยขนไป ทงนขนอยกบความเหมาะสมของขอมล

2.3 กรอบแนวทางการศกษากฎหมายและระเบยบทเกยวของกบกองทนและทนหมนเวยน กองทนในก ากบของกระทรวงฯ เกดขนในชวงเวลาทแตกตางกนและขนอยกบสภาพปญหาทเกดขน

ซงมความเปนไปไดวากองทนตางๆ อาจมบทบาทหนาททเหมอนหรอแตกตางกนได รวมทงอาจมขอก าหนดทางกฎหมายทเหมอนหรอแตกตางกนได ฉะนน จงควรใหความส าคญกบการวเคราะหหลกเกณฑทวไปทางกฎหมายทเกยวกบกองทน และการศกษาบทบาท หนาท และการบรหารงานกองทน

2.3.1 การศกษาหลกเกณฑทวไปทางกฎหมายทเกยวของกบกองทน

การศกษาหลกเกณฑทวไปทางกฎหมายทเกยวกบกองทนจะเนนวเคราะหรปแบบของการจดตงกองทน การบรหารจดการ และการรวมหรอยบเลกกองทน ซงจะอธบายในรายละเอยดในบทท 4 อยางไรกด หากพจารณาเบองตนในแงของการจดตงกองทนนน พบวา ภาครฐไดมการจดตงกองทนและทนหมนเวยนดงกลาว ใน 2 รปแบบ คอ

1) จดตงขนโดยพระรำชบญญตในลกษณะกฎหมำยเฉพำะเรอง จ านวน 5 กองทน ไดแก

“ทนหมนเวยนเพอการชลประทาน” จดตงโดยพระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการชลประทานหลวง (ฉบบท 4) พ.ศ. 2518

“กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม” จดตงโดยพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2519

“กองทนจดรปทดน” จดตงโดยพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2534

“กองทนพฒนาสหกรณ” จดตงโดยพระราชบญญตสหกรณ พ.ศ. 2542

“กองทนสงเคราะหเกษตรกร” จดตงโดย พระราชบญญตกองทนสงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2554

กองทนและทนหมนเวยนทงหมดตามรปแบบท 1 ขางตนไมมสถานะเปนนตบคคลเพราะกฎหมายมไดก าหนดสถานะใหไวเปนพเศษ แตกฎหมายกไดก าหนดวตถประสงคของการจดตงหรอวตถประสงคในการใช


2-7

จายเงนกองทนหรอทนหมนเวยนไวโดยชดเจน และบางฉบบยงไดก าหนดหลกเกณฑตางๆ ในการบรหารจดการหรอเรองอนๆ ทเกยวกบกองทนหรอทนหมนเวยนไวดวย

2) จดตงขนโดยพระรำชบญญตงบประมำณรำยจำยประจ ำปงบประมำณ โดยเปนการจดตงในรปทนหมนเวยน ทนอกเหนอจากทกลาวใน (1) ไดแก กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย เงนทนหมนเวยนยางพารา เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธ พช กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง

ทนหมนเวยนตามรปแบบท 2 น ไมมสถานะเปนนตบคคลตามกฎหมายแตประการใด เพยงมการก าหนดใหมขนในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปในฐานะเปนหนวยรบงบประมาณในการจดสรรงบประมาณรายจายตามพระราชบญญตงบประมาณรายจายเทานน ดงนน วตถประสงคของทนหมนเวยน ขอบเขตการใชจายเงนทนหมนเวยน หรอการบรหารจดการทนหมนเวยน จงกลบไปปรากฏในระเบยบทหนวยงานทรบผดชอบก าหนดขนในภายหลง

ในสวนกฎหมายและกฎทเกยวของกบการควบคมการบรหารจดการและการอนๆ นน ในเบองตนปรากฏวา มกฎหมายและระเบยบทตองน ามาพจารณารวมกบในการศ กษาวเคราะห ในงานวจยนนอกเหนอจากทกลาวมาขางตน คอ

1) ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการขอจดตง การด าเนนงาน และการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน พ.ศ. 2557

2) พระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543

ระเบยบและพระราชบญญตดงกลาวใหก าหนดใหอ านาจกระทรวงการคลงในฐานะทเปนผก ากบดแลทนหมนเวยนของประเทศในภาพรวม ตามอ านาจหนาทของตนในฐานะทเปนหนวยงานทมอ านาจหนาทเกยวกบการเงนการคลงแผนดน ตลอดจนทรพยสนของแผนดน ตามทก าหนดไวในพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545

3) รางพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. ....

นอกจากกฎหมายและระเบยบทกลาวถงขางตนนน ในการศกษาแนวทางการบรหารจดการและผลการด าเนนงานของกองทน คณะผวจยไดค านงถง “รางพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. ....” ซงมงเนนเพอท าใหการบรหารทนหมนเวยนมประสทธภาพ ลดความเสยง เสรมสรางความโปรงใสและธรรมาภบาลในการบรหารจดการดานการเงนการคลงของรฐ อนง สภานตบญญตแหงชาตไดพจารณาใหความเหนชอบรางพระราชบญญตดงกลาวแลวเมอวนท 23 กรกฎาคม 2558 และมมตเหนสมควรประกาศใชเปนกฎหมายตอไป

2.3.2 การศกษาบทบาท หนาท และการบรหารจดการของกองทน

ตามทกลาวถงขางตน เนองจากกองทนตางๆ เกดขนตางกรรมตางวาระตามนโยบายของรฐบาลในขณะนน ฉะนน จงควรศกษาเปรยบเทยบบทบาท หนาท และการบรหารจดการของกองทน เพอประเมนวากองทนตางๆ มความแตกตางกนในประเดนดงกลาวหรอไมอยางไร ซงจะอธบายในรายละเอยดในบทท 4 อนง ผลการศกษาเปรยบเทยบดงกลาวจะน าไปพจารณารวมกบขอมลผลการด าเนนงาน โครงสราง และการ


2-8

บรหารงาน เพอวเคราะหถงปญหาและอปสรรคของการด าเนนงาน และแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทน

ในเบองตนพบวา กองทนตางๆ มกมวตถประสงคหลกเพอใหความชวยเหลอแกเกษตรกรแบงออกเปน 2 ดานหลก ไดแก

การผลตและจ าหนายปจจยการผลตแกเกษตรกร (รวมถงการวจยและพฒนาฯ) ประกอบดวย ปจจยการผลตทเกยวกบน า (เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน) พนธพชหรอพนธสตว (เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช และเงนทนหมนเวยนยางพารา) ปยและยารกษาโรค (เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม และ เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย) การวจยและพฒนาพนธพช (กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง)

การใหสนเชอดานตางๆ ไดแก กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนพฒนาสหกรณ กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กองทนจดรปทดน และกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ

โดยรวมแลว หากจดกลมโดยค านงถงทงวตถประสงคและกฎหมายทใชในการจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยน ในเบองตนสามารถจดกลมไดดงน (ดสรปจ านวนกองทนหรอเงนทนหมนเวยนในตารางท 2.1 และสรปรายละเอยดการจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยนและกลมเปาหมายในตารางท 2.2)

กองทนทจดตงขนตำมกฎหมำยเฉพำะและมวตถประสงคเพอผลตและจ ำหนำยปจจยกำรผลตแกเกษตรกร

ทนหมนเวยนเพอการชลประทาน

กองทนทจดตงขนตำมกฎหมำยเฉพำะและมวตถประสงคเพอสนบสนนเงนทนหรอใหสนเชอแกเกษตรกรโดยตรงหรอผำนสถำบนเกษตรกร

กองทนสงเคราะหเกษตรกร

กองทนพฒนาสหกรณ

กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม


ทนหมนเวยนตำม พรบ. งบประมำณรำยจำยประจ ำปฯ ทมวตถประสงคเพอผลตและจ ำหนำยปจจยกำรผลตแกเกษตรกร (รวมกำรวจยและพฒนำปจจยกำรผลต)

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ

เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช

เงนทนหมนเวยนยางพารา

เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย


2-9

เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม

กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง

ทนหมนเวยนตำม พรบ. งบประมำณรำยจำยประจ ำปฯ ทมวตถประสงคเพอสนบสนนเงนทนหรอใหสนเชอแกเกษตรกรโดยตรงหรอผำนสถำบนเกษตรกร

กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน

กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ

ตารางท 2.1 ผลการจดกลมกองทนตามวตถประสงคของการจดตงและตามกฎหมายทใชการจดตง

วตถประสงคของการจดตง

ฐานะทางกฎหมาย

รวม พระราชบญญตในลกษณะกฎหมายเฉพาะเรอง

พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ

การผลตและจ าหนายปจจยการผลตตางๆ (รวมถงการวจยและพฒนาปจจยการผลต)

1 6 7

การใหสนเชอดานตางๆ แกเกษตรกรโดยตรงหรอผานสถาบนเกษตรกร

4 2 6

รวม 5 8 13

ทมา: จดกลมโดยคณะผวจย

โครงกำรศกษำภำวะหนสนเกษตรกรและแนวทำงกำรปรบปรงศกยภำพ กำรด ำเนนงำนของกองทนในก ำกบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

2-10

ตารางท 2.2 การจดกลมกองทนตามวตถประสงค

กองทน/เงนทนหมนเวยน การจดตงตาม ปกอตง ผอนมต

ตามวตถประสงค กลม

เปาหมาย การผลตและ

จ าหนายปจจย การใหสนเชอ

1 กองทนสงเคราะหเกษตรกร (สป.กษ.) พระราชบญญตกองทน

สงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2517 5 ตลาคม 2517

สญญา ธรรมศกด นายกรฐมนตร

(รมว. หมอมเจาจกรพนธเพญศร จกรพนธ)

/ สถาบนเกษตรกร

2

กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน (สป.กษ) (เกดจากการโอน 3 กองทน - เงนทนหมนเวยนชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน กองทนหมนเวยนเพอปลดเปลองหนสนเดมของเกษตรกรทยากจน และกองทนหมนเวยนเพอชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนดานหนสนและทดน ในความรบผดชอบของ สป ส านกนายกฯ - ตาม พระราชกฤษฎกาโอนกจการบรหารและอ านาจหนาทของสวนราชการใหเปนไปตาม พรบ. ปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2554

ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน

พ.ศ. 2546

11 กมภาพนธ 2546

พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร นายกรฐมนตร

(รมว.สมศกด เทพสทน) / เกษตรกร

3 เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน (ชป.) พระราชบญญต

การชลประทานหลวง พ.ศ. 2485

1 กนยายน 2485

จอมพล ป. พบลสงคราม นายกรฐมนตร

(รมว. พลเรอโท สนธ กมลนาวน)

/ เกษตรกร


2-11



เปาหมาย การผลตและจ าหนายปจจย

การใหสนเชอ

4 กองทนจดรปทดน (ชป.) พระราชบญญตจดรปทดนเพอ

เกษตรกรรม พ.ศ. 2517 6 กนยายน 2517

นายสญญา ธรรมศกด นายกรฐมนตร



5 เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ (กป.)

พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2523

1 ตลาคม 2523 นายบรรหาร ศลปอาชา (รมว. กระทรวงเกษตรฯ) (รฐบาลพลเอก เปรม)


6 เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย (ปศ.) พระราชบญญต งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2524

24 มถนายน 2523 พลเอก เปรม ตณสลานนท

นายกรฐมนตร (รมว. บรรหาร ศลปอาชา)


7 เงนทนหมนเวยนยางพารา (วก.) พระราชบญญต งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2524

26 กรกฎาคม 2526

นายยกต สารกะภต ปลดกระทรวงเกษตรฯ (รฐบาลพลเอก เปรม) (รมว.ณรงค วงศวรรณ)



2-12





8 เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม (วก.) พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2522

10 มกราคม 2522

นายปรดา กรรณสต (รมว.เกษตรฯ)

(รฐบาล พลเอก เกรยงศกด ชมะนนทน)


9 กองทนพฒนาสหกรณ (กสส.) พระราชบญญตสหกรณ

พ.ศ. 2542 10 เมษายน 2542

นาย ชวน หลกภย นายกรฐมนตร

(รมว. ปองพล อดเรกสาร) / สหกรณ

10 กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (สปก.) พระราชบญญต

การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2518

14 กมภาพนธ 2518

นายสญญา ธรรมศกด นายกรฐมนตร


/

เกษตรกร/สถาบนเกษตรกร

11 กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ (สศก.)

พระราชบญญต งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2548

2549 พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร

นายกรฐมนตร (รมว.สมศกด เทพสทน)

/ กลมเกษตรกร/สถาบน/อนๆ


2-13





12 เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช (กข.) พระราชบญญต งบประมาณรายจายประจ าป พ.ศ. 2537

1 สงหาคม 2544 พ.ต.ท ทกษณ ชนวตร

นายกรฐมนตร (รมว. ชชพ หาญสวสด)

/ เกษตรกร/สถาบน

13 กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง (สศก.)

ระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณวาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง

พ.ศ. 2535

2535 นาย อานนท ปนยารชน

นายกรฐมนตร (รมว. โฆษต ปนเปยมรษฎ)



2-14

2.4 กรอบแนวคดในการตดตามประเมนผลการด าเนนงานของกองทน ในการประเมนศกยภาพการด าเนนงานของกองทนตางๆ ทอยในการก ากบของกระทรวงเกษตรและ

สหกรณนน คณะผวจยจะศกษาและวเคราะหเพอตอบค าถามส าคญ 4 ประการ คอ

1) การด าเนนการของกองทนทง 13 กองทนในก ากบของกระทรวงฯ เปนไปตามวตถประสงคของการจดตงกองทนเรมแรกหรอไม

2) ในจ านวน 13 กองทน มกองทนหรอเงนทนหมนเวยนใดบางยงคงเปนเครองมอทส าคญ (จ าเปน) ของรฐบาลในการชวยเหลอหรอแกไขปญหาของเกษตรกร ทงน (1) ควรประเมนกอนวาเหตผลของการทรฐเขาแทรกแซงมเหตผลสมควรหรอไม อยางไร และ (2) ในกรณทมเหตผลเขาแทรกแซง มวธการหรอเครองมอการชวยเหลอ/แทรกแซงอนๆ ทมประสทธภาพมากกวาหรอไม เชน รฐไมตองด าเนนการเองแตอาศยกลไกตลาดแทน อยางไรกด ในกรณทมความจ าเปนตองยบกองทน มใครเปนผไดประโยชนหรอเสยประโยชนหรอไม เปนตน

3) หากกองทน/เงนทน ยงคงมความจ าเปนอย ควรปรบปรงศกยภาพของกองทนฯ ในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกรอยางไร

4) เกษตรกรกลมตวอยางไดรบประโยชนจากการใหความชวยเหลอตางๆ ของกองทน/เงนทนหมนเวยนหรอไม สามารถประเมนผลลพธไดหรอไมภายใตระบบการบรหารจดการกองทนในปจจบน

ส าหรบการประเมนผลการด าเนนงานนน โดยทวไปนกประเมน (evaluator) นยมใชกรอบวธการประเมน CIPP ของ Daniel L. Stufflebeam ในการประเมนศกยภาพขององคกรหรอหนวยงาน เนองจากมการค านงถงองคประกอบส าคญ 4 ดาน คอ การประเมนบรบท (context) ปจจยน าเขา (input) กระบวนการ (process) และผลผลต (product) ดงแสดงในรปท 2.3

รปท 2.3 องคประกอบ 4 ดานตามกรอบวธการประเมน CIPP

ความจ าเปนของกองทนภายใตสภาพเศรษฐกจ

ไทยในปจจบน

วตถประสงค(Objectives)

Relevance

ปจจยน าเขา(Inputs)

กระบวนการ(Process)

ผลผลต (Outputs)

บรบท

Governance Efficiency

Sustainability Equity


2-15

เพอตอบโจทยขางตน การศกษาจะประเมน 4 ดานหลก (รปท 2.4) ประกอบดวย

บรบทในสวนทเกยวกบวตถประสงคของการจดตงกองทนเพอประเมนบทบาทดานเศรษฐกจของกองทนวายงคงมความจ าเปนเพอแทรกแซงตลาดทลมเหลวหรอไม หรอวาเปนไปเพยงเพอสรางความคลองตวในการบรหารงานโดยรวมของหนวยงานรฐ

การบรหารงานและกฎหมาย โดยประเมนโครงสรางคณะกรรมการบรหารของกองทน กฎระเบยบทมผลบงคบใชในการก ากบกองทน ความซ าซอนของกจกรรมทกองทนตางๆ ด าเนนการ เปนตน

การประเมนดานการเงนและการปฏบตตามหลกธรรมาภบาล (Good Governance Practices) โดยพจารณาถงรปแบบความชวยเหลอทกองทนด าเนนการ ฐานะทางการเงนโดยเฉพาะในประเดนทเกยวกบคณภาพของลกหนกองทน และธรรมาภบาลในการบรหารจดการกองทนโดยเฉพาะทเกยวกบการจดท าและเปดเผยขอมลและสารสนเทศทส าคญสสาธารณะ นอกจากนน ยงใหความส าคญกบการประเมนเกษตรกรลกหนเพอประเมนภาวะหนสนของเกษตรกร ปจจยทมผลตอการกอหน เปนตน

การประเมนผลลพธเพอตรวจสอบดวากองทนหรอเงนทนหมนเวยนตางๆ มการประเมนผลลพธ (Outcome) ของการด าเนนโครงการตางๆ ดวยหรอไม เพราะแมกองทนหรอเงนทนหมนเวยนตางๆ จะมการด าเนนโครงการตางๆ ตามหลกธรรมาภบาลและมผลผลตตามแผนงาน แตถาไมมการประเมนผลลพธของการด าเนนงาน ยอมท าใหไมทราบไดวาการด าเนนงานตางๆ สรางผลคมคากบเงนภาษทถกน าไปใช หรอสรางประโยชนใดๆ ตอเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอหรอไม

ทงนจะเนนทผลลพธของการด าเนนงานของกองทนวาเปนไปตามเจตนารมณหรอไมและกอประโยชนใหกบเกษตรกรหรอไมอยางไร หากประเมนภาคปฏบตของกองทนแลว ไมมกระบวนการทชดเจนทจะสามารถอธบายหรอชใหเหนไดวาผลการด าเนนงานประสบความส าเรจเจตนารมณของการจดตงหรอไม ยอมสะทอนไดระดบหนงถงจดออนในการด าเนนงานของกองทนนน อยางไรกด เนองจากผลลพธของการด าเนนงานของกองทนขนอยกบองคประกอบตางๆ (เชน คณะกรรมการ บคลากร งบประมาณ กระบวนการ) การศกษานจะท าการประมวลผลวเคราะหจากแหลงตางๆ โดยเนนทผลการตรวจสอบของส านกงานตรวจเงนแผนดน (สตง .) และการสมภาษณผบรหารทเกยวของ เพอใหทราบถงขอจ ากดหรออปสรรคตางๆ ทมผลตอศกยภาพการด าเนนงานของกองทน ส าหรบการวเคราะหประโยชนทเกษตรกรไดรบนน การศกษานจะท าการส ารวจเกษตรกร เพอตรวจสอบดวาความชวยเหลอดานตางๆ ของกองทนเปนประโยชนกบเกษตรกรในแงมมใดบางเทยบกบเกษตรกรกลมทไมไดขอความชวยเหลอจากกองทน

รปท 2.4 กรอบการประเมนกองทน

ขอเสนอแนะ ดานกฎหมาย )การยบรวม(

ขอเสนอแนะ ดานการเงน

)ธรรมาภบาล(

ขอเสนอแนะ ดานการพฒนา )สรางศกยภาพ(

การบรหารงาน และกฎหมาย

การประเมนผลลพธ: Samaritan’s dilemma

การประเมนผล ดานการเงน

วตถประสงค

• ดานเศรษฐกจ: ตลาดลมเหลวหรอไม • ความคลองตวในการบรหาร (กฎหมาย) & ธรรมาภบาล


2-16

อนง วธการประเมนในการศกษานจะเนนทการประเมนเชงคณภาพ (Qualitative) สวนการประเมนเชงปรมาณ (Quantitative) นน จะพจารณาตามคณภาพของขอมลทกองทนจดเกบ ส าหรบการประเมนผลกระทบของโครงการทใหความชวยเหลอแกเกษตรกรโดยตรงนน ในทางปฏบตกองทนตางๆ จ าเปนตองจดท าระบบฐานขอมลของเกษตรกรทเขารวมโครงการของกองทนเพอประโยชนในการประเมนผลลพธ โดยขอมลควรครอบคลมอยางนอยลกษณะพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนเกษตรกร เชน พชทปลก รายไดและรายจายภาคเกษตร รายไดและรายจายนอกภาคเกษตร ผลผลต ตนทนการผลตตอหนวย ฯลฯ ตงแตกอนทเกษตรกรเขารวมโครงการ ระหวางทรวมโครงการ และหลงจากโครงการสนสด แตจากการสบคนและสอบถามเจาหนาทระดบปฏบตการของกองทนตางๆ ไมพบวามฐานขอมลด งกลาว จงท าใหไมสามารถประเมนผลกระทบของการด าเนนกจกรรมหรอโครงการตางๆ ของกองทน อยางไรกด คณะผวจยจะท าการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนเกษตรในรอบปทผานมา เพอวเคราะหถงภาวะหนสนของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนต างๆ และปจจยทชวยอธบายปรมาณหนสนทเกษตรกรกอเพมระหวางป ซงจะชวยในการก าหนดแนวทางการแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรในระยะตอไป อยางไรกตาม เนองจากการศกษานมขอจ ากดดานขอมล จงยงคงไมสามารถประเมนผลกระทบของการด าเนนโครงการของกองทนฯ แตอยางนอยชใหเหนไดวาเกษตรกรลกหนกองทนโดยรวมมพฤตกรรมการกอหนเชนไรในรอบปทผานมาและมรายไดภาคเกษตรโดยรวมแตกตางกน หรอไมอยางไรโดยเปรยบเทยบเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ

ส าหรบประเดนการประเมนผลผลตและผลลพธนน นกวชาการไดตงขอสงสยวา เงนชวยเหลอดานการพฒนาอาจไมสามารถแกปญหาความยากจน กระตนการเตบโตของเศรษฐกจ การพฒนาสงคม หรอสรางการพฒนาทยงยน โดยเกดอธบายไดหลายเหตผล เชน เงนทใชในการพฒนามไมมากพอ งานพฒนาตองใชเวลานานไมสามารถท าใหเหนผลไดในเรววน การพฒนาและแกไขปญหาไมสามารถท าไดอยางยงยนหากไมแกทตนเอง การใหความชวยเหลอของรฐมปญหาแรงจงใจและความพยายามตาม Samaritan’s dilemma (Gibson, Anderson, Ostrom and Shivakuman, 2005) อนง Ostrom เชอวา หวใจของการพฒนาอยทการรวมกนท างาน (Collective Action) แตการรวมมอกนท างานมกประสบกบปญหาส าคญ 2 ประการ ไดแก ปญหาแรงกระตนซงเปนเพราะมแตผตองการไดรบผลประโยชนแตไมรวมจายหรอรวมลงแรง (effort) รวมทงอาจมปญหาผลประโยชนสวนตวขดแยงกบผลประโยชนสวนรวม และ ปญหาสารสนเทศไมสมมาตรหรอการขาดขอมล

3-1

บทท 3ภาพรวมหนสนภาคการเกษตร

3.1 การเปลยนแปลงของตลาดสนเชอชนบทใน 5 ทศวรรษ ภาคเกษตรนบเปนภาคการผลตทเปนสวนหนงของเศรษฐกจแบบตลาด โดยในอดตภาคเกษตรม

บทบาทส าคญอยางมากตอเศรษฐกจไทยทงในแงของการสรางรายไดจากการสงออกผลผลตทางการเกษตรและการจางงาน โดยทสนเชอภาคเกษตรและชนบทมสวนชวยเกษตรกรในการลดขอจ ากดดานเงนทนท าใหเกษตรกรทประสบกบภาวะขาดแคลนเงนทน มเงนทนเพอลงทนในการผลตและการตลาด รวมถงซอปจจย การผลตทจ าเปนส าหรบการท าการเกษตรของตนเอง

อยางไรกด หากพจารณาตลาดสนเชอชนบทในชวง 50 ปทผานมา จะเหนความเปลยนแปลงอยางชดเจนจากเดมตลาดสนเชอชนบทครอบง าดวยสนเชอนอกระบบทนายทนเงนกคดดอกเบยเงนกในอตราท สงมาก มาเปนสนเชอในระบบทคดดอกเบยต า โดยสามารถแบงพฒนาการของตลาดสนเชอชนบทและเกษตรออกเปน 4 ยค ประกอบดวย

ยคท 1 ยคพงตลาดสนเชอนอกระบบทมนายทนเงนกผกขาดในชวงป 2500–2534 ซงเปนชวงเวลาทนายทนเงนกนอกระบบ เชน คหบดในหมบาน พอคาพชไร มบทบาทอยางมากในฐานะแหลงเงนทนระยะสนทส าคญของคนในชนบท แตมการคดดอกเบยเงนกในอตราทสง เชน รอยละ 5 ตอเดอนหรอรอยละ 60 ตอป อนง เนองจากการปลอยกในลกษณะนมความเสยงสงและตนทนธรกรรมในการปลอยก นายทนเงนกจงใหความส าคญกบการคดกรองผกเงนโดยจะตองรจกผกเงนอยางด จงจะยอมใหกเงนได อยางไรกด รปแบบและกฎกตกาในการใหสนเชอและการบงคบช าระหนคนใหกบนายทนเกดขนในหลายลกษณะ เชน การบงคบใหผกตองขายขาวใหนายทน คนจนจะกไดตองท างานใชหน การขอกเงนสดนนผกตองเอาโฉนดไปใหนายทน เปนตน

ยคท 2 ก าเนด ธ.ก.ส. 2534-2543 แมวา ธ.ก.ส. เกดขนในป 2509 ซงเปนชวงทสนเชอนอกระบบยงคงมบทบาทสงมาก แต ธ.ก.ส. เรมมบทบาทส าคญมากขนในฐานะเปนผสนบสนนเงนทนใหแกเกษตรกรรายยอยทวประเทศโดยมวตถประสงคส าคญเพอตองการใหเกษตรกรหลดพนจากความยากจนและการถกเอารดเอาเปรยบจากพอคานายทนตางๆ ตลอดจนตองการยกระดบฐานะความเปนอยของเกษตรกรใหดขน ความส าเรจของ ธ.ก.ส. เกดจากการสรางนวตกรรมทเรยกวา “การค าประกนกลม” ซงชวยลดปญหาการไมช าระคนหนโดยใหสมาชกกลมทรวมกนค าประกน ท าหนาทสอดสองและดแล ในขณะเดยวกนชวยแกปญหาเกษตรกรไมมโฉนดทดนในการค าประกนเงนก อนง การใหสนเชอของ ธ.ก.ส. สวนใหญเปนสนเชอระยะสนส าหรบพชหลก โดยคดอตราดอกเบยทรอยละ 14 ซงเปนอตราอดหนนโดยมการก าหนดใหธนาคารพาณชยน าเงนฝากสวนเกนมาฝากกบ ธ.ก.ส. แตใหดอกเบยเงนฝากในอตราทต า นอกจากบทบาทของ ธ.ก.ส. แลว หนวยงานภาครฐเรมจดท าโครงการเงนกพเศษเพอการพฒนาและโครงการปรบโครงสรางภาคเกษตร เชน การใหเงนกทหารผานศก ววพลาสตก มะมวงหมพานต ขาวฟางแดง แตไมประสบความส าเรจเทาทควร

ยคท 3 ยคเปดเสรทางการเงน 2537-2544 เปนยคทสถาบนการเงนไทยตางๆ มการกยมเงนจ านวนมากจากตางประเทศทมอตราดอกเบยต ามาปลอยกในประเทศ ส าหรบ ธ.ก.ส. น น สามารถระดมเงนทนดอกเบยต าจากตลาดการเงนและการกเงนจากรฐบาลญปน ซงมสวนชวยสนบสนนใหธรกรรมทางการเงนของ


3-2

ธนาคารขยายตวมากและมลกคาเกษตรกรเพมขน อนง ผลพวงของการไหลเขาของเงนทนตนทนต าจากตางประเทศจ านวนมากสตลาดการเงนในระบบของไทย ท าใหสดสวนสนเชอในระบบสงขนอยางมากและท าใหอตราดอกเบยสนเชอนอกระบบลดลงเหลอรอยละ 3 ตอเดอน

ยคท 4 ยคพกช าระหนกบการปรบโครงสรางหน 2545-ปจจบน จากการทมการกยมเงนจากตางประเทศเปนจ านวนมากในชวงกอนป 2540 และเกดวกฤตทางการเงนในป 2540 จนท าใหเศรษฐกจประสบกบภาวะตกต า ท าใหภาคเศรษฐกจตางๆ รวมถงเกษตรกรประสบปญหาการช าระหน ส าหรบ ธ.ก.ส. นน มอตราหนทไมกอใหเกดรายได (Non-Performing Loan, NPL) สงขนถงขนวกฤตเมอเกดวกฤตเศรษฐกจป 2540/41 ฉะนน เพอเพมเสถยรภาพของธนาคาร รฐบาลจงจ าตองกเงน ADB มาเพมทนให ธ.ก.ส. นอกจากนน เพอแกปญหาความเดอดรอนของเกษตรกรทไมสามารถช าระหน ธ.ก.ส.ได ท าใหรฐบาลพรรค ไทยรกไทยในขณะนนออกนโยบาย “พกช าระหน” ซงไดรบการตอบสนองอยางดจากเกษตรกรทวประเทศ รวมทงมการจดตงกองทนหมบานฯ ตอมารฐบาลประชาธปตยกท าในลกษณะทคลายคลงกนดวยการออกนโยบายปรบโครงสรางหนนอกระบบ และรฐบาลยงลกษณน ามาปรบปรง แลวอดฉดเงนกใหเพมเตม โดยรวมแลว รฐบาลทกชดมกตดอยในวฏจกร “พกช าระหน-ใหเงนกดอกเบยต า-ปรบโครงสรางหน” เปนหลก

3.2 ภาพรวมภาวะหนสนของเกษตรกร นบตงแตมการเปดเสรทางการเงนจนกระทงเกดวกฤตทางการเงนอนเปนผลท าใหรฐบาลตางๆ ด าเนน

นโยบายประชานยมตางๆ เชน การพกช าระหน การใหเงนก การปรบโครงสรางหน เปนตน ประเดนค าถามส าคญ คอ ความเปลยนแปลงทเกดขนเหลานมผลอยางไรตอหนสนของครวเรอนเกษตรกรไทย เนอหาในสวนนใชขอมลการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนของส านกงานสถตแหงชาตในชวง 20 ปทผานมา (ระหวาง 2537 – 2556) เพอวเคราะหภาวะหนสนของเกษตรกรในประเดนตางๆ ดงน

สถานะความเปนหนของเกษตรกร

จากการวเคราะหจ านวนครวเรอนเกษตรกรตงแตป 2537-2554 พบวา จ านวนครวเรอนเกษตรกรมแนวโนมคงทประมาณ 4.9 ลานครวเรอน อยางไรกดในป 2556 ปรากฏวา มจ านวนครวเรอนเกษตรกรเพมขนอกกวา 3 แสนครวเรอน ซงคาดวานาจะเปนผลพวงจากการด าเนนนโยบายรบจ าน าขาวทกเมลดของรฐบาลซงท าใหครวเรอนเกษตรกรเดมเลอกทจะแยกครอบครวเกษตรกรเพอใหสามารถเขาเงอนไขของโครงการรบจ าน าขาวของรฐบาล อนง หากเปรยบเทยบสถานการณการเปนหนของครวเรอนไทยโดยรวมกบครวเรอนเกษตร ในชวง 20 ปทผานมา พบวา ทงครวเรอนไทยโดยรวมกบครวเรอนเกษตร ยงคงพงแหลงเงนกยม โดยจ านวนครวเรอนทเปนหนมสดสวนเพมขนจนถงป 2547 แตหลงจากนนสดสวนเรมลดลงอยางเหนไดชด ส าหรบครวเรอนเกษตร นน เกษตรกรประมาณรอยละ 54 ของจ านวนครวเรอนเกษตร ทงหมดในป 2556 ยงคงพงเงนกยมจากแหลงเงนทนตางๆ อนง หากพจารณาการเปนหนของครวเรอนเกษตร ในเชงพนท พบวาในป 2556 ครวเรอนเกษตร ในภาคตะวนออกเฉยงเหนอมสดสวนสงสด รองลงมาคอครวเรอนเกษตรในภาคเหนอและภาคกลาง ตามล าดบ ในขณะทครวเรอนเกษตรทางภาคใตทเปนหนมสดสวนนอยทสด (รปท 3.1)

บทท 3 ภำพรวมหนสนภำคกำรเกษตร

3-3

รปท 3.1 สดสวนครวเรอนเกษตรกรทมหนสน

ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน 2537-2556, ส านกงานสถตแหงชาต.

ปรมาณหนสนเฉลยของครวเรอนเกษตร

แมวาหนสนของครวเรอนเกษตรโดยเฉลยลดลงในชวงทประเทศประสบกบวกฤตเศรษฐกจในชวงป 2540 แตเปนทประจกษวาเกษตรกรไทยกลบมากอหนเพมขนอยางตอเนองนบตงแตป 2543 เปนตนมา โดยครวเรอนเกษตรทไมจน (วดจากเสนความยากจน) กยมเงนในปรมาณทสงกวาครวเรอนเกษตรยากจนถงเกอบ 2 เทาตว ในขณะเดยวกนครวเรอนเกษตรทอยในกลมร ารวยสด 20% แรกนน มหนสนทแทจรงสงกวาครวเรอนเกษตรในกลมทจนสด 20% ประมาณ 6 เทา4 (รปท 3.2) อยางไรกด หากเปรยบเทยบหนสนคงเหลอระหวางครวเรอนเกษตรกบครวเรอนไทยโดยรวมนน แมวาหนสนของครวเรอนเกษตรโดยเฉลยต ากวาหนสนของครวเรอนทงประเทศ แตกลบมการขยายตวในอตราทสงกวา โดยเฉพาะครวเรอนเกษตรกรทางภาคใต และภาคกลาง อนง หากเปรยบเทยบหนสนคงเหลอระหวางครวเรอนเกษตรกรทยากจนกบไมยากจน พบวา หนสนคงเหลอของเกษตรกรทงสองกลมมแนวโนมการเตบโตในอตราทใกลเคยงกน

4 จากการแบงเกษตรกรออกเปน 5 กลมๆ ละเทาๆ กน ตงแตกลมคนทจนสด 20% แรก (กลมท 1 จนทสด) ไปถงกลมคนทรวยสด (กลมท 5 รวยทสด)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%


3-4

รปท 3.2 หนสนเฉลยทแทจรงของครวเรอนเกษตรตามฐานะทางเศรษฐกจ )หนวย: บาท/ครวเรอน(

ทมา: การส ารวจเศรษฐกจสงคมครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาตและดชนราคาผบรโภคจากธนาคารโลก (ปฐาน 2531).

แหลงเงนกยมของเกษตรกร

จากการจดกลมแหลงเงนกยมของของส านกงานสถตแหงชาตนน เกษตรกรสวนใหญ (รอยละ 40) กยมเงนจาก ธ.ก.ส. เปนหลก รองลงมาเปนการกยมเงนจากสถาบนการเงนทไมใชธนาคารพาณชย (เชน AEON) และองคกรการเงนกงทางการ เชน สหกรณออมทรพย และกองทนหมบานและชมชนเมอง (รปท 3.3)

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

2537 2539 2541 2542 2543 2545 2547 2550 2554 2556

ไมจน จน

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

2537 2539 2541 2542 2543 2545 2547 2550 2554 2556

จนสด จน ปานกลาง ฐานะด รวยทสด


3-5

รปท 3.3 แหลงเงนกยมของครวเรอนไทย

ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต.

ความสามารถในการช าระหน )ดานรายได(

จากการประเมนความสามารถในการช าระหนของครวเรอนเกษตรโดยรวมนน ครวเรอนเกษตรทยากจน (ตามเสนความยากจน) และกลมทจนสด 20% มความเสยงสงขนมากนบตงแตเกดวกฤตเศรษฐกจโลก โดยเฉลยพบวา เกษตรกรกลมนมภาระหนสนสงกวารายไดถงราวๆ 25 เทาและ 13 เทาตามล าดบ (รปท 3.4)

รปท 3.4 อตราสวนหนคงเหลอตอรายไดตอเดอนของครวเรอนเกษตร ตามฐานะทางเศรษฐกจ )เทา(

ทมา: การส ารวจเศรษฐกจสงคมครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต

ความสามารถในการช าระหน )ดานสนทรพย(

อตราสวนหนสนคงเหลอตอสนทรพยของครวเรอนทงประเทศมแนวโนมลดลง แตครวเรอนเกษตรกรมแนวโนมคงตว โดยทอตราสวนหนสนคงเหลอตอสนทรพยของเกษตรกรภาคกลางมแนวโนมเพมขนมาก ส าหรบครวเรอนเกษตรกรทยากจนอตราสวนหนสนคงเหลอตอสนทรพยมแนวโนมลดลง แตกลบมาเพมขนในป 2556 (รปท 3.5)

ธ พ ณชย

%

ธ. . . 0%

ณ ม พย

%

มบ %

บ ๆ %

บ ย

%

2543 ธ พ ณชย

%

ธ. . . 0%

ธ. . . แ ม

%

ณ ม พย

%

มบ 0%

บ ๆ %

บ ย

%

2556

0

5

10

15

20

25

30

2537 2539 2541 2542 2543 2545 2547 2550 2554 2556 ไมจน จน

0

2

4

6

8

10

12

14

2537 2539 2541 2542 2543 2545 2547 2550 2554 2556

จนสด จน ปานกลาง ฐานะด รวยทสด


3-6

รปท 3.5 อตราสวนหนคงเหลอตอสนทรพยของครวเรอนเกษตร ตามฐานะทางเศรษฐกจ )เทา(

ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต.

ปญหาในการช าระหน

ครวเรอนเกษตรกรยากจนมแนวโนมทจะประสบปญหาในการช าระหนสงกวาครวเรอนเกษตรกรทไมยากจน แตแนวโนมมทศทางลดลงเลกนอย

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

0

พย

0%

5%

10%

15%

20%

0

พย

-

- -

-

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

0

ช ย ช ย ช ย

ช ย ช ย

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

0

ม

หนสนคงเหลอตอสนทรพย หนสนคงเหลอตอสนทรพย )รายภาค(

หนสนคงเหลอตอสนทรพย )ตามชนรายได( หนสนคงเหลอตอสนทรพย )ตามเสนความยากจน(


3-7

รปท 3.6 สดสวนครวเรอนเกษตรกรทมปญหาในการช าระหนในรอบ 02 เดอน

หมายเหต: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนในป 2554 ไมมการถามค าถามเกยวกบปญหาในการช าระหน ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต.

ผลการสอบถามความคดเหนเกยวกบความสามารถในการกยมเงน

ความสามารถในการกหรอยมเงนเพอท าธรกจ/เกษตรกรรม หรอในกรณฉกเฉนของครวเรอนเกษตรกรทกชนรายไดไมแตกตางกน แตสดสวนของผทตอบวาสามารถกหรอยมเงนมแนวโนมลดลงทกชนรายได (รปท 3.7 และ 3.8)

รปท 3.7 ผลสอบถามความคดเหนเกยวกบความสามารถในการกหรอยมเงนเพอท าธรกจ/เกษตรกรรมของครวเรอนเกษตรกร

หมายเหต: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนในป 2554 ไมมการถามความคดเหนในประเดนน ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต.

0%

5%

10%

15%

0

2 ก ก ก


ช ย ช ย

0%

5%

10%

15%

20%

0

2 ก ก ก

ม

0%

20%

40%

60%

80%

0

ก ก ก ก ก


ช ย ช ย

0%

20%

40%

60%

80%

0

ก ก ก ก ก

ม

ครวเรอนเกษตรกรทมปญหาในการช าระหน )ตามชนรายได(

ครวเรอนเกษตรกรทมปญหาในการช าระหน )ตามเสนความยากจน(

สดสวนผทสามารถกยมเงนเพอท าธรกจ/เกษตรกรรม )ตามชนรายได(

สดสวนผทสามารถกยมเงนเพอท าธรกจ/เกษตรกรรม )ตามเสนความยากจน(


3-8

รปท 3.8 ความสามารถในการกหรอยมเงนในกรณฉกเฉนของครวเรอนเกษตรกร

หมายเหต: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนในป 2554 ไมมการถามความคดเหนในประเดนน ทมา: การส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน ส านกงานสถตแหงชาต.

ปจจยทมผลตอปรมาณหนเงนกของครวเรอนเกษตรกร

เพอวเคราะหปจจยทมผลตอการกอหนของครวเรอนเกษตรกรไทย การศกษานประมาณคาสมประสทธของแบบจ าลองปรมาณเงนกของครวเรอนเกษตรกรดงแสดงดวยสมการท 1 ทงน ก าหนดใหปรมาณเงนกของครวเรอนขนอยกบปจจยทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนเกษตร เชน รายไดและรายจายของครวเรอน ระดบการศกษาของหวหนาครวเรอน จ านวนสมาชกของครวเรอน ขนาดทดนทอยในการถอครองของครวเรอนเกษตร เปนตน

แบบจ าลองปรมาณเงนกของครวเรอน:

∑ (1)

โดยท คอ ปรมาณหนเงนกของครวเรอนเกษตรกร i สวน เปนเวกเตอร (vector) ของตวแปรตางๆ ทใชอธบายปรมาณเงนกของครวเรอน ตวอยางตวแปรทใชอธบาย เชน (ก) รายไดและรายจายตอหวของครวเรอนเกษตร ทงน หากครวเรอนเกษตรกรมรายไดเพมสงขน จะท าใหครวเรอนนนมความสามารถในการกยมเงนไดมากขน ในขณะเดยวกนหากครวเรอนมรายไดไมเปลยนแปลงแตกลบมรายจายเพมขน อาจท าใหครวเรอนนนจ าเปนตองหาแหลงเงนอนเขามาเสรมสภาพคลอง โดยการกยมเงนนบเปนชองทางหนงทส าคญ (ข) ระดบการศกษาของหวหนาครวเรอนซงแบงออกเปน 5 กลมไดแก กลมทไมไดรบการศกษา กลมทไดรบการศกษาระดบประถมศกษา ระดบมธยมศกษาตอนตน ระดบมธยมศกษาตอนปลาย และระดบปรญญาตรหรอสงกวา ทงนก าหนดใหหวหนาครวเรอนทไมไดรบการศกษาทางการเปนกลมอางอง (ค) สนทรพย (assets) ซงแบงออกเปนสนทรพยถาวรประเภททดนและสนทรพยทางการเงน หากครวเรอนมสนทรพยถาวรมาก จะมโอกาสเปนหนสงกวาครวเรอนทมสนทรพยถาวรนอยกวาและสามารถกเงนไดในปรมาณทสงกวาเนองจากทดนสามารถน ามาใชค าประกนสนเชอได (ง) จ านวนสมาชกในครวเรอน โดยครวเรอนทมสมาชกจ านวนมากมกจะมคาใชจายในครวเรอนสงกวา เปนผลท าใหครวเรอนมความจ าเปนตองใชเงนเพมขน เปนตน ทงนในการประมาณคาสมประสทธของตวแปรตางๆ ในสมการขางตนนน คณะผวจยใชขอมลของครวเรอนเกษตรกรทตก

0%

20%

40%

60%

80%

0

ก ก ก ก


ช ย ช ย

0%

20%

40%

60%

80%

0

ก ก ก ก

ม

สดสวนผทสามารถกยมเงนในกรณฉกเฉน )ตามชนรายได(

สดสวนผทสามารถกยมเงนในกรณฉกเฉน )ตามเสนความยากจน(


3-9

เปนกลมตวอยางในการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน (SES) ป 2556 โดยจ านวนครวเรอนกลมตวอยางทมการรายงานขอมลครบถวนส าหรบการประมาณคาสมการมทงสน 9,955 ครวเรอน

จากผลการศกษาปจจยทชวยอธบายปรมาณหนเงนกของครวเรอนเกษตรกรดวยการวเคราะหสมการถดถอยโดยใชวธก าลงสองนอยทสด (Ordinary Least Square Regression, OLS) ดงแสดงในตารางท 3.1 พบวา รายไดครวเรอน ปรมาณทดนทครวเรอนครอบครอง และมลคาทรพยสนทางการเงนเปนปจจยทางเศรษฐกจทยงคงมความส าคญตอความสามารถในการกยมเงนในปรมาณทเพมขน เนองจากผใหกยมเงนพยายามมองหาปจจยทางเศรษฐกจของผกยมเงนทจะชวยสรางความมนใจใหแกตนเองวาจะไดรบคนเงนกพรอมดอกเบยในอนาคต หากพจารณาเงอนไขในการปลอยกของสถาบนการเงนกระแสหลก จะเหนไดวา รายไดและหลกประกนเงนกของผกเปนปจจยตนๆ ทน ามาประกอบการพจารณาสนเชอ สวนความจ าเปนทครวเรอนตองกยมเงนเพมนน สวนหนงเกดจากการทครวเรอนมคาใชจายสง มภาระทตองดแลสมาชกในครวเรอนจ านวนมาก หรอมคสมรส นอกจากนนเปนทสงเกตเพมเตมวา ครวเรอนทหวหนาครวเรอนมการศกษาสงขนมกมหนเงนกจ านวนมากกวาครวเรอนทไมมการศกษา ในขณะทครวเรอนเกษตรทเชาทดนมหนเงนกสงกวาครวเรอนทไมไดเชาทดน

ตารางท 3.1 ปจจยทมผลตอปรมาณหนคงเหลอของครวเรอนเกษตรกร

ตวแปรอสระ (Independent variables) Coef. t P>t

Ln (Pinc) Natural logarithm ของรายไดตอหว 0.166 4.89 0.000

Ln (Pexp) Natural logarithm ของคาใชจายตอหว 0.849 19.37 0.000

Ln (Member) Natural logarithm ของจ านวนสมาชกครวเรอน -0.160 -3.84 0.000

Ln (Land) Natural logarithm ของขนาดทดน 0.161 10.53 0.000

Ln (Fin_asset) Natural logarithm ของสนทรพยทางการเงน 0.061 4.97 0.000

d_marital ตวแปรหน 1=หวหนาครวเรอนมคสมรส 0=ไมมคสมรส 0.114 2.69 0.007

d_edu_p ตวแปรหน 1=หวหนาครวเรอนมการศกษาระดบประถมฯ 0=ไมมการศกษา -0.053 -0.65 0.515

d_edu_sl ตวแปรหน 1=หวหนาครวเรอนมการศกษาระดบมธยมศกษาตอนตน 0=ไมมการศกษา 0.053 0.53 0.595

d_edu_sh ตวแปรหน 1=หวหนาครวเรอนมการศกษาระดบมธยมศกษาตอนปลาย 0=ไมมการศกษา 0.302 2.93 0.003

d_edu_c ตวแปรหน 1=หวหนาครวเรอนมการศกษาระดบสงกวามธยม 0=ไมมการศกษา 0.632 5.06 0.000

d_land_r ตวแปรหน 1=ครวเรอนเชาทดน 0=ไมมการเชาทดน 0.122 3.12 0.002

Cons คาคงท 0.567 2.00 0.045

หมายเหต: Natural logarithm ของหนตอหว หรอ Ln (P_Debt) เปนตวแปรตาม (Dependent variable) คา R-squared เทากบ 0.32 ทมา: ประมาณคาโดยคณะผวจย โดยใชขอมลจากการส ารวจภาวะเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน

3.3 สถานะการใหสนเชอแกภาคเกษตรไทยจ าแนกตามแหลงเงนทน จากขอมลสถตทเกยวกบหนสนคงเหลอของเกษตรกรทมอยกบองคกรการเงนตางๆ ซงประกอบดวย

ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร กองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวมถงหนสนภาคการเกษตร (ไมจ ากดเฉพาะหนสนของเกษตรกร) ทมอยกบธนาคารพาณชย พบวา ปรมาณหนสนคงเหลอในภาคเกษตรในป 2557 เพมขน


3-10

ประมาณรอยละ 9 จากป 2554 มาอยท 1.03 ลานลานบาท อนง หากพจารณาการกระจกตวของหนสน จะเหนไดวาในบรรดา 5 แหลงเงนทนทกลาวถงขางตน ธ.ก.ส. เปนแหลงเงนกยมทส าคญทสดของภาคการเกษตรไทย โดย ธ.ก.ส. มยอดเงนลกหนคงเหลอสงถง 8.26 แสนลานบาทในป 2557 เพมขนรอยละ 9 จากป 2554 รองลงมาเปนธนาคารพาณชย สหกรณภาคการเกษตร กองทนหรอเงนทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ตามล าดบ อยางไรกด เปนทนาสงเกตวา ปรมาณหนสนคงเหลอของภาคเกษตรโดยรวมทมอยกบกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรฯ ลดลงรอยละ 13 (ตารางท 3.2) ส าหรบเนอหาในสวนถดไปอธบายภาพรวมของหนสนภาคเกษตรทมอยกบ ธ.ก.ส. สหกรณภาคการเกษตร และธนาคารพาณชย ในชวงทผานมา สวนการวเคราะหในสวนกองทนหรอเงนทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณนน จะน าเสนอในบทท 5

ตารางท 3.2 ยอดหนสนคงเหลอของภาคเกษตรไทยในป 2547 และ 2557 )หนวย: ลานบาท(

ยอดหนสนคงเหลอ การ

เปลยนแปลง )%( แหลงเงนใหกยมแกเกษตรกร 2554 2557

1) ธ.ก.ส./1 756,177 826,001 9.23

2) สหกรณภาคการเกษตร/2 88,014 83,828 -4.76

3) กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร/3 2,875 3,496 21.60

4) กองทนหรอเงนทนหมนเวยนในความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรฯ/4 11,945 10,401 -12.93

5) ธนาคารพาณชย/5 330,596 398,906 20.66

รวม 1,189,607 1,322,632 11.18

ทมา: /1 ขอมลป 2554 และ ณ 31 ตลาคม 25547 จากสรปผลงานส าคญของ ธ.ก.ส. /2 ขอมลป 2554 และ ณ ไตรมาสท 2 ป 2557 จากกรมตรวจบญชสหกรณ /3 ขอมลป 2554 จากเอกสารงบประมาณ ฉบบท 5 รายงานภาวะเศรษฐกจและการคลง ปงบประมาณ 2557 และขอมล ณ

กนยายน 2557 จากสวนแผนงานและงบประมาณ ส านกนโยบายและแผนพฒนาการเกษตร /4 ขอมลป 2554 จากเอกสารงบประมาณ ฉบบท 5 รายงานภาวะเศรษฐกจและการคลง ปงบประมาณ 2557 และขอมล ณ

กนยายน 2557 จากสวนแผนงานและงบประมาณ ส านกนโยบายและแผนพฒนาการเกษตร /5 ขอมลจากธนาคารแหงประเทศไทย

ภาพรวมหนสนของเกษตรกรทอยในความดแลของ ธ.ก.ส.

ยอดสนเชอของเกษตรกรทอยในความดแลของธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณป 2557 มประมาณ 8.8 แสนลานบาท โดยเตบโตเฉลยในอตรารอยละ 9.7 ตอปในชวงป 2553-2557 ทงน การกเงนผานกลมเกษตรกรมอตราการเตบโตสงสดประมาณรอยละ 33 ตอป (วงเงนสนเชอป 2557 ประมาณ 450 ลานบาท) และการกเงนผานโครงการจากนโยบายรฐมอตราการเตบโตเฉลยรอยละ 28 ตอป (วงเงนสนเชอป 2557 ประมาณ 2.4 หมนลานบาท) ส าหรบการปลอยสนเชอใหแกเกษตรกรรายบคคลนน พบวา เกษตรกรลกคา ธ.ก.ส. มหนสนเฉลยตอรายท 1.58 แสนบาท (รปท 3.9) มอตราการเตบโตเฉลยรอยละ 5 ตอป


3-11

โดยรวมแลว หากพจารณาโครงสรางลกหนสนเชอโดยรวมในป 2557 พบวา ธ.ก.ส. ปลอยกใหกบเกษตรกรรายบคคลเฉลยสงถงรอยละ 87 ในขณะทปลอยกใหแกสหกรณการเกษตรและแกโครงการตามนโยบายของรฐเพยงรอยละ 8 และ 5 เทานน (รปท 3.10) ส าหรบประเดนทางดานคณภาพของลกหนสนเชอนน พบวา แมวาในชวงทผานมา ธ.ก.ส. มสนเชอทไมกอใหเกดรายไดเพมขนเลกนอยจาก 3.4 หมนลานบาทในป 2554 เปน 3.6 หมนลานบาทในป 2557 แตหากเทยบกบสนเชอรวมของธนาคาร จะเหนไดวาสดสวนสนเชอทไมกอรายไดตอสนเชอรวม (NPL ratio) ลดลงจากรอยละ 5.34 ในป 2554 มาอยทรอยละ 3.38 ในป 2557 ซงสะทอนไดวา ธ.ก.ส. สามารถบรหารพอรตลกหนสนเชอไดดขน

รปท 3.9 หนสนเฉลยตอราย )บาท(

รปท 3.10 โครงสรางจ านวนเงนกคางช าระของลกหนของ ธ.ก.ส. จ าแนกตามประเภทลกหน

100,000

110,000

120,000

130,000

140,000

150,000

160,000

170,000

2553 2554 2555 2556 2557

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

8.5

9.0

9.5

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2553 2554 2555 2556 2557

แสนล

านบา

ท

เกษตรกรรายคน สหกรณการเกษตร กลมเกษตรกร โครงการนโยบายรฐ สนเชอรวม


3-12

ภาพรวมหนสนของเกษตรกรทอยในความดแลของ สหกรณภาคการเกษตร

สหกรณภาคการเกษตร (ประกอบดวยสหกรณการเกษตร สหกรณประมง และสหกรณนคม) โดยรวมมการขยายตวเพมขนมากในชวง 18 ปทผานมา โดยจะเหนไดจากปรมาณธรกจโดยรวมเพมขนเกอบ 7 เทาตวจาก 4.6 หมนลานบาทในป 2539 เพมขนเปน 3.1 แสนลานบาทในป 2557 (รปท 3.11) ทงนหากวเคราะหโครงสรางธรกจของสหกรณภาคการเกษตรในป 2557 พบวา สหกรณภาคการเกษตรด าเนนธรกจสนเชอมากทสดเปนอนดบหนง โดยมการปลอยสนเชอสงประมาณ 8.5 หมนลานบาท คดเปนรอยละ 28 ของปรมาณธรกจรวม รองลงมาเปนการด าเนนธรกจการจดหาสนคามาจ าหนายประมาณ 7.24 หมนลานบาท (รอยละ 23.4) และธรกจรบฝากเงน 7.23 หมนลานบาท (รอยละ 23.3) สวนธรกจการรวบรวมผลผลตและธรกจแปรรปผลผลตนน มแนวโนมขยายตวเพมขนแตยงคดเปนสดสวนทนอยกวาธรกจขางตนพอควร ในขณะทยงไมไดใหความส าคญกบการใหบรการและสงเสรมการเกษตรมากนก

แมวาสหกรณภาคการเกษตรใหบรการดานเงนกยมแกสมาชกมากทสดในชวงทผานมาโดยปรมาณธรกจสนเชอมการขยายตวเพมขนจากรอยละ 7.7 ตอปในชวงป 2539-2549 เปนรอยละ 15.4 ตอปในชวงป 2549-2557 แตธรกจสนเชอมบทบาทลดลงเมอเทยบกบธรกจอนๆ ของสหกรณภาคการเกษตร โดยมสดสวนลดลงจากรอยละ 35 ของธรกจรวมในป 2539 เหลอรอยละ 28 ในป 2557 (รปท 3.12) ส าหรบบทบาทการสนบสนนเงนกยมแกสมาชกรายบคคลนน พบวา สหกรณภาคการเกษตรโดยเฉลยปลอยกใหแกสมาชกแตละรายเพมขนโดยพจารณาจากมลคาหนคงคางเฉลยเพมขนจาก 5,350 บาทตอรายในป 2547 เปน 12,818 บาทตอรายในป 2557 (รปท 3.13) หรอคดเปนการขยายตวในอตรารอยละ 9 ตอป

รปท 3.11 ขนาดธรกจของสหกรณภาคการเกษตร

0

100,000

200,000

300,000

400,000

500,000

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2539

25

40

2541

25

42

2543

25

44

2545

25

46

2547

25

48

2549

25

50

2551

25

52

2553

25

54

2555

25

56

2557

การรบฝากเงน วงเงนสนเชอ การจดหาสนคามาจ าหนาย

การรวบรวมผลตผล การแปรรปผลตผล การใหบรการและสงเสรมการเกษตร

ขนาดธรกจรวม


3-13

รปท 3.12 สดสวนธรกจการใหสนเชอของสหกรณภาคการเกษตร

รปท 3.13 เงนกเฉลยตอสมาชกสหกรณ )บาท/ราย(

ส าหรบปญหาคณภาพสนเชอของสหกรณนน รปท 3.14 ชวา สหกรณภาคการเกษตรมสนเชอทไมกอใหเกดรายได (NPLs) เพมขนพอควรจาก 1.8 หมนลานบาทในป 2550 เพมขนเปน 2.9 หมนลานบาทในป 2557 หรอเตบโตในอตรารอยละ 7 ตอป ในขณะทสดสวนหนทไมกอใหเกดรายไดมอตราสงถงรอยละ 35 ในป 2557 แมวาไดปรบลดลงจากรอยละ 48 ในป 2550 แตกนบวาอยในระดบทสงมากเมอเทยบกบ ธ.ก.ส. และธนาคารพาณชยโดยรวม

10

20

30

40

50

60

70

80

90

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%25

39

2540

2541

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

2554

2555

2556

2557

พนลานบาท

วงเงน สดสวน

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

2539

2540

2541

2542

2543

2544

2545

2546

2547

2548

2549

2550

2551

2552

2553

2554

2555

2556

2557


3-14

รปท 3.14 ยอดหน NPLและสดสวนตอยอดสนเชอ

ภาพรวมหนสนของเกษตรกรทอยในความดแลของธนาคารพาณชย

ยอดสนเชอภาคเกษตรทอยในความดแลของธนาคารพาณชยในป 2557 มประมาณ 3.9 แสนลานบาท โดยหดตวลงเฉลยรอยละ -1.7 ตอปในชวงป 2547-2557 โดยเปนผลสบเนองจากการหดตวลงของสนเชอเพอการเพาะปลกและการประมงซงมยอดสนเชอในป 2557 ลดลงประมาณรอยละ 35 จาก 1.09 แสนลานบาทและรอยละ 25 จาก 4.9 หมนลานบาทในป 2547 ตามล าดบ ในขณะทสนเชอภาคเกษตรดานอนๆ ขยายตวเพมขน ตวอยางเชนในชวง 10 ป (2547-2557) สนเชอเพอการบรการทางการเกษตรเตบโตขนรอยละ 5.2 ตอป สนเชอเพอการเลยงสตวขยายตวเพมขน รอยละ 2.4 ตอป เปนตน อยางไรกดเนองจากขอจ ากดของการเกบขอมลของธนาคารแหงประเทศไทย การศกษานจงไมสามารถแสดงยอดสนเชอเฉลยตอรายของเกษตรกรทอยในความดแลของธนาคารพาณชยได

ส าหรบสดสวนสนเชอทไมกอใหเกดรายได (NPLs) ของภาคเกษตรทอยในความดแลของธนาคารพาณชยมแนวโนมลดลงจากทเคยสงถงรอยละ 80 ของวงเงนสนเชอในชวงวกฤตเศรษฐกจป 2542 ลดลงเหลอรอยละ 4 ในป 2557 โดยสนเชอทไมกอใหเกดรายไดในป 2557 มจ านวนลดลงกวารอยละ 93 จากจ านวน 2.2 แสนลานบาทในป 2542

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

0

(หมน

ลานบ

าท)

NPLs ย ช


3-15

รปท 3.15 เงนใหกยมของธนาคารพาณชยจ าแนกตามประเภทธรกจ ระหวางป 2500-2557

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย

รปท 3.16 ยอดหน NPL และสดสวนตอยอดสนเชอภาคเกษตร

ทมา: ธนาคารแหงประเทศไทย

0.00.51.01.52.02.53.03.54.04.55.0

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%25

13

2515

25

17

2519

25

21

2523

25

25

2527

25

29

2531

25

33

2535

25

37

2539

25

41

2543

25

45

2548

25

50

2552

25

54

2556

แสนล

านบา

ท

การเพาะปลก การเลยงสตว การปาไม การบรการทางเกษตร การประมง รวมสนเชอภาคเกษตร

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

2542 2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

แสนล

านบา

ท

ยอดคงคาง NPL สดสวนตอยอดสนเชอ


3-16

3.4 สรปภาพรวมหนสนภาคเกษตร ในชวง 50 ปทผานมา ตลาดสนเชอชนบทมความเปลยนแปลงอยางชดเจนจากเดมตลาดสนเชอชนบท

ครอบง าดวยสนเชอนอกระบบทนายทนเงนกคดดอกเบยเงนกในอตราทสงมาก แตพฒนาการของตลาดสนเชอในชวงทผานมาท าใหครวเรอนเกษตรไทยสามารถเขาถงแหลงสนเชอในระบบทคดดอกเบยต าไดงายขน หากพจารณาสถตสถานะความเปนหนของเกษตรกรในชวง 20 ปทผานมา ครวเรอนเกษตรกรทมหนสนมสดสวนเพมขนและสวนใหญเปนหนในระบบซงเกดจากการกเงนจาก ธ.ก.ส. และกองทนหมบานทเกดขนหลงป 2540 ตามนโยบายของรฐบาล นอกจากนน หนสนแทจรงของครวเรอนเกษตรทงทจนและไมจนมแนวโนมเพมขน แตครวเรอนเกษตรกรทยากจนคอนขางนาเปนหวงเนองจากมอตราสวนหนคงคางตอรายไดในระดบทสงมากเมอเทยบกบครวเรอนเกษตรกรทไมจน

ส าหรบภาพรวมหนสนคงเหลอของเกษตรกรทมอยกบองคกรการเงนตางๆ ซงประกอบดวยธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) สหกรณภาคการเกษตร กองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร กองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวมถงหนสนภาคการเกษตร (ไมจ ากดเฉพาะหนสนของเกษตรกร) ทมอยกบธนาคารพาณชย นน พบวา ธ.ก.ส. เปนแหลงเงนกยมทส าคญทสดของภาคการเกษตรไทย โดยในป 2557 มยอดเงนลกหนคงเหลอสงทสดคดเปนสดสวนทสงถงรอยละ 63 ของยอดหนสนคงเหลอของภาคเกษตรทมอยกบองคกรการเงนขางตน รองลงมาเปนธนาคารพาณชย สหกรณภาคการเกษตร กองทนหรอเงนทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ตามล าดบ

4-1

บทท 4สาระส าคญทางกฎหมายและกฎระเบยบทเกยวกบ

กองทนหรอเงนทนหมนเวยน

คณะผวจยไดพจารณาแลวเหนวา กอนทจะเขาสเนอหาในการศกษาเชงลกเกยวกบบทบาทของกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ งานวจยนมความจ าเปนในการทจะท าความเขาใจในเบองตนในหลกเกณฑทวไปทางกฎหมายทใชบงคบแกกองทนเสยกอน แลวจงกลาวถงบทบาทของกองทนตามทมก าหนดไวในกฎหมาย กฎ ระเบยบ หรอขอบงคบทเกยวของ โดยจะอธบายถงโครงสรางทางกฎหมายและผลการด าเนนงานของกองทนในสาระส าคญ โดยไดน าเสนอรายละเอยดทเกยวของไวในภาคผนวก ก. อนจะกอเกดความเขาใจมากขนในขอเสนอแนวทางและวธการด าเนนการทจะน าไปใชแกกองทนซงคณะผวจยจะไดน าเสนอในงานวจยนตอไป

4.1 หลกเกณฑทวไปทางกฎหมาย หลกเกณฑทวไปทางกฎหมายเกยวกบกองทนนน มไดมกฎหมายบญญตหรอก าหนดไวโดยตรงเสย

ทเดยว อกทงกมไดมการตรากฎหมายกลางวาดวยเรองกองทนขนใชบงคบ หากแตเปนเรองของผลทางกฎหมายของหลกเกณฑทางกฎหมายดานการคลงของรฐทมการใชบงคบมาเปนเวลานาน โดยกฎหมายดงกลาวมไดกลาวถง “กองทน” หากแตใชค าวา “ทนหมนเวยน” ก าหนดไวในกฎหมาย และดวยการเปลยนแปลงของสภาพการณตางๆ และการพฒนาในหลายลกษณะท าใหเกดการใชค าวา “กองทน” ในกฎหมายในเวลาตอมาจนถงปจจบน ดงน

กฎหมายทก าหนดหลกการในการจดตงทนหมนเวยน ไดแก พระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 ซงในพระราชบญญตนไดบญญตใหความหมายของค าวา “ทนหมนเวยน” ไวในมาตรา 3 ไวดงน5

“ทนหมนเวยน” หมำยควำมวำ ทนทตงขนเพอกจกำรซงอนญำตใหน ำรำยรบสมทบทนไวใชจำยได

ทนหมนเวยนจงมลกษณะเปนเงนนอกงบประมาณประเภทหนงทจดตงขน เพอด าเนนกจกรรมใดกจกรรมหนงตามวตถประสงคทจดตง และรายไดหรอรายรบทเกดขนจากการด าเนนงานของทนหมนเวยนจะน ามาสมทบทนไวใชจายไดตอไป โดยไมตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน อนเปนการยกเวนหลกทวไปตาม มาตรา 46 แหงพระราชบญญตเงนคงคลงฯ และมาตรา 247 แหงพระราชบญญตวธการงบประมาณ พ.ศ. 2502

5 มาตรา 3 ในพระราชบญญตน ฯลฯ ฯลฯ “ทนหมนเวยน” หมายความวา ทนทตงขนเพอกจการซงอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได ฯลฯ ฯลฯ 6 มาตรา 4 ภายใตบงคบแหงมาตรา 13 บรรดาเงนทงปวงทพงช าระใหแกรฐบาลไมวาเปนภาษอากร คาธรรมเนยม คาปรบ เงนกหรอเงนอนใด หวหนาสวนราชการทไดเกบหรอรบเงนนนมหนาทควบคมใหสงเขาบญชเงนคงคลงบญชท 1 หรอสงคลงจงหวดหรอคลงอ าเภอตามก าหนดเวลาและขอบงคบทรฐมนตรก าหนด โดยไมหกเงนไวเพอการใด ๆ เลย


4-2

ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตวธการงบประมาณ (ฉบบท 5) พ.ศ. 2534 ทก าหนดใหรายรบทงปวงทสวนราชการหรอหนวยงานของรฐไดรบจะตองน าสงคลง ทงน เพอใหสวนราชการหรอหนวยงานของรฐทด าเนนกจกรรมโดยใชทนหมนเวยนเกดความคลองตวทางการเงน โดยไมค านงวารายไดของทนหมนเวยนนนจะมแหลงทมาหรอจะไดรบการอดหนนหรอจดสรรจากงบประมาณแผนดน8

ดงนน แมวาพระราชบญญตเงนคงคลงฯ จะใชค าวา “ทน” หรอ “ทนหมนเวยน” แตถาหากมทนทตงขนเพอด ำเนนกำรเกยวกบกจกำรของสวนรำชกำร หรอด ำเนนกจกรรมใดกจกรรรมหนงตำมวตถประสงคทจดตง โดยรำยไดหรอรำยรบจำกด ำเนนงำนน ำมำสมทบไวใชจำยไดตอไป โดยไมตองมการน าสงเงนทเปนรายรบเขาบญชเงนคงคลงตามทกฎหมายก าหนดไว ไมวาจะโดยการใชถอยค าอนใด เชน กองทน กองทนหมนเวยน เงนทน หรอเงนทนหมนเวยน หลกเกณฑทางกฎหมายทก าหนดใชบงคบกบทนหมนเวยนกจะน ามาใชบงคบกบกรณกองทน กองทนหมนเวยน เงนทน หรอเงนทนหมนเวยนดงกลาวดวย ซงในปจจบนมกมการเรยกทนทตงขนในลกษณะเชนนโดยใชชอเรยกวา “กองทน” เปนสวนใหญ ดงนน ในทางกฎหมายเมอ

รฐมนตรมอ านาจก าหนดขอบงคบอนญาตใหหวหนาสวนราชการใดๆ หกรายจายจากเงนทจะตองสงเขาบญชเงนคงคลงบญช

ท 1 หรอสงคลงจงหวดหรอคลงอ าเภอได ในกรณดงน (1) รายจายทหกนนเปนรายจายทมกฎหมายอนญาตใหจายได (2) รายจายทจ าเปนตองจายตามระเบยบทไดรบความตกลงจากกระทรวงการคลงเพอเปนคาสนบนรางวล หรอคาใชจายใน

การจดใหไดมาซงเงนอนพงตองช าระใหแกรฐบาล (3) รายจายทตองจายคนใหแกบคคลใด ๆ เพราะเปนเงนอนไมพงตองช าระใหแกรฐบาล

7 มาตรา 24 บรรดาเงนทสวนราชการไดรบเปนกรรมสทธไมวาจะไดรบตามกฎหมายหรอระเบยบขอบงคบหรอไดรบช าระตามอ านาจหนาทหรอสญญา หรอไดรบจากการใหใชทรพยสน หรอเกบดอกผลจากทรพยสนของราชการ ใหสวนราชการทไดรบเงนนน น าสงคลงตามระเบยบหรอขอบงคบทรฐมนตรก าหนด เวนแตจะมกฎหมายก าหนดไวเปนอยางอน

สวนราชการใดไดรบเงนทมผมอบใหโดยมวตถประสงคเพอใหสวนราชการนนใชจายในกจการของสวนราชการนนกด หรอไดรบเงนทเกดจากทรพยสนซงมผมอบใหเพอหาดอกผลใชจายในกจการของสวนราชการนนกด ใหสวนราชการนนจายเงนหรอกอหนผกพนภายในวงเงนทไดรบนนได และไมตองน าสงคลง

ในกรณสวนราชการไดรบเงนตามโครงการชวยเหลอหรอรวมมอกบรฐบาลตางประเทศ องคการสหประชาชาต ทบวงการช านญพเศษแหงสหประชาชาต องคการระหวางประเทศอนใด หรอบคคลใดไมวาจะเปนเงนใหกหรอใหเปลา รวมทงเงนทสวนราชการไดรบสบเนองจากโครงการชวยเหลอหรอรวมมอเชนวานน รฐมนตรจะก าหนดเปนอยางอนโดยไมตองน าสงคลงกได

รฐมนตรจะอนญาตใหสวนราชการทไดรบเงนในกรณตอไปน น าเงนนนไปใชจายโดยไมตองน าสงคลงกได คอ (1) เงนทไดรบในลกษณะคาชดใชความเสยหายหรอสนเปลองแหงทรพยสนและจ าเปนตองจายเพอบรณะทรพยสนหรอจดให

ไดทรพยสนคนมา (2) เงนรายรบของสวนราชการทเปนสถานพยาบาล สถานศกษา หรอสถานอนใดทอ านวยบรการอนเปนสาธารณประโยชน

หรอประชาสงเคราะห (3) เงนทไดรบในลกษณะผลพลอยไดจากการปฏบตงานตามอ านาจหนาท (4) เงนทไดรบจากการจ าหนายหนในนตบคคลเพอน าไปซอหนในนตบคคลอน

การจายเงนตาม (2) และ (3) ตองเปนไปตามระเบยบทไดรบอนมตจากรฐมนตรและผอ านวยการ สวนการจ าหนายหนและการซอหนตาม (4) ตองเปนไปตามระเบยบของกระทรวงการคลงทไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร 8 บนทกส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เรอง อ านาจของกระทรวงการคลงในการก ากบดแลกองทนหรอเงนทนหมนเวยน (เรองเสรจท 767/2553) และบนทกส านกงานคณะกรรมการกฤษฎกา เรอง การเปนทนหมนเวยนตามพระราชบญญตเงนคงคลง พ.ศ. 2491 (กรณกองทนพฒนาไฟฟา) (เรองเสรจท 1351/2555)

บทท 4 สำระส ำคญทำงกฎหมำยและกฎระเบยบทเกยวของกบกองทนหรอเงนทนหมนเวยน

4-3

กลาวถงหลกเกณฑทใชบงคบกบ “ทน” หรอ “ทนหมนเวยน” จงยอมหมายถงวาใชบงคบกบ“กองทน” ดวยเชนกน

หลกเกณฑทวไปทางกฎหมายทสมควรกลาวถงมรวม 3 หวขอ คอ 1) การจดตง 2) การบรหารจดการและ 3) การรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน

1. การจดตง

มาตรา 129 แหงพระราชบญญตเงนคงคลงฯ ไดบญญตไววา “กำรจำยเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอกำรใด ๆ ใหกระท ำไดแตโดยกฎหมำย” และโดยผลของบทบญญตมาตรา 12 ท าใหการจดตงทนหมนเวยน หรอทเรยกชออยางอน เชน กองทน กองทนหมนเวยน เงนทน หรอเงนทนหมนเวยน ซงมลกษณะทรายไดหรอรายรบทเกดขนจากการด าเนนงานจะน ามาสมทบทนไว ใชจายไดตอไปโดยไมตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน กตองอยภายใตบงคบของบทบญญตมาตรา 12 แหงพระราชบญญตเงนคงคลงฯ กลาวคอ การจายเงนเปนทนหมนเวยนตองกระท าโดยกฎหมาย

จากหลกเกณฑทกฎหมายก าหนดไวดงทกลาวมา จงท าใหทนหมนเวยนหรอกองทนท จดตงขน ปรากฏทมาใน 2 รปแบบ คอ

1) โดยพระราชบญญตในลกษณะกฎหมายเฉพาะ ซงในรปแบบนพระราชบญญตนนเองจะมการก าหนดฐานะ วตถประสงคในการจดตง การด าเนนงาน การบรหารจดการ และเรองอนๆ ทเกยวของ ในสวนทเกยวกบกองทน รวมทงหนวยงานทมหนาทรบผดชอบหรอก ากบดแลทนหมนเวยนหรอกองทนนน

ทนหมนเวยนหรอกองทนทจดตงโดยพระราชบญญตในรปแบบน จงอาจมสถานะทางกฎหมายเปน นตบคคลหรอไมกได ขนอยกบความประสงคของผจดตง หากพระราชบญญตมการก าหนดใหเปนนตบคคล ทนหมนเวยนหรอกองทนนนกจะมสถานะเปนบคคลตามกฎหมาย 10 แยกตางหากจากสวนราชการหรอหนวยงานของรฐ และจะตองน าหลกกฎหมายวาดวยนตบคคลตามประมวลกฎหมายแพงและพาณชย (บรรพ 1 หมวด 2นตบคคล) มาใชบงคบ เวนแตจะมกฎหมายก าหนดเปนอยางอน และในพระราชบญญตทเปนกฎหมายเฉพาะนน จ าเปนตองก าหนดวตถประสงคใหชดแจง หลกเกณฑเกยวกบการด าเนนงานการบรหารงาน ทน รายไดและรายจาย และเรองอนทส าคญและเกยวของ โดยจะมการระบถงหนวยงานทเปนผรบผดชอบหรอก ากบดแลการด าเนนงานของทนหมนเวยนหรอกองทนไวดวย

2) โดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป ซงทนหมนเวยนหรอกองทนในรปแบบน จะผานกระบวนการจดตงโดยการมมตคณะรฐมนตรอนมตใหมการจดตงได แตโดยผลของมาตรา 12 แหงพระราชบญญตเงนคงคลงฯ จงท าใหทนหมนเวยนหรอกองทนสามารถรบการจดสรรเงนจากรฐเพอใชจาย ตามวตถประสงคไดโดยอตโนมต ดงนน ในทางปฏบต จงตองมการตงรายการจดสรรงบประมาณรายจายใหแก ทนหมนเวยนหรอกองทนเสย โดยก าหนดเปนรายการหนงทปรากฏในรายการของการจดสรรงบประมาณรายจาย ซงเปนการจายเงนของรฐประเภทหนง และโดยทพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปกมสถานะเปนกฎหมายทผานกระบวนการพจารณาและไดรบความเหนชอบจากรฐสภา จงเทากบวา เปนการจายเงนแกทนหมนเวยนหรอกองทนทกระท าโดยอาศยอ านาจตามกฎหมาย ตามทบญญตไวใน

9 มาตรา 12 การจายเงนเปนทนหรอเปนทนหมนเวยนเพอการใดๆ ใหกระท าไดแตโดยกฎหมาย 10 มาตรา 65 นตบคคลจะมขนไดกแตดวยอาศยอ านาจแหงประมวลกฎหมายนหรอกฎหมายอน


4-4

มาตรา 12 แหงพระราชบญญตเงนคงคลงฯ แลว ซงในทางปฏบตโดยทวไปจงมกเรยกกนวาเปนทนหมนเวยนหรอกองทนทจดตงโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป

อยางไรกด พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปไมมการก าหนดฐานะ วตถประสงคในการจดตง การด าเนนงาน การบรหารจดการ และเรองอนๆ ทเกยวของ ของทนหมนเวยนหรอกองทนแตประการใด แมวาจะไดผานการพจารณาของคณะรฐมนตรและมมตอนมตใหมการจดตงกตาม ดงนน จงมความจ าเปนทจะตองมการก าหนดหลกเกณฑในเรองดงกลาว รวมทงหนวยงานทรบผดชอบหรอก ากบดแลเพอวางแนวปฏบตในเวลาตอมาหลงจากทพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปมผลใชบงคบแลว

อยางไรกตาม กอนทจะมการระบใหกองทนหรอทนหมนเวยนเปนหนวยรบการจดสรรงบประมาณในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป ในทางปฏบตกจะตองมการขออนมตคณะรฐมนตรในการใหมหรอจดตงกองทนหรอทนหมนเวยนเสยกอน ซงการด าเนนการในเรองดงกลาวกตองปฏบตตามระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการขอจดตง การด าเนนงาน และการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน พ.ศ. 255711

ดวยเหตน กองทนหรอทนหมนเวยนทจดตงในรปแบบ 2) น จงไมมสถานะทางกฎหมายเปนนตบคคลคงมลกษณะเปนเพยงบญชหรอกองทรพยสนทจะน าเงนทไดรบไปใชจายตามวตถประสงคทก าหนด โดยมสวนราชการหรอหนวยงานของรฐทไดรบมอบหมายใหเปนผรบผดชอบหรอก ากบดแลท าหนาทในการจดการเกยวกบการด าเนนการตางๆ ในนามของสวนราชการหรอหนวยงานของรฐนนๆ

2. การบรหารจดการ

ในกรณทเปนทนหมนเวยนหรอกองทนทจดตงขนโดยพระราชบญญตในลกษณะกฎหมายเฉพาะตามรปแบบ (1) ทนหมนเวยนหรอกองทนนนอยภายใตบทบญญตแหงพระราชบญญตดงกลาว ไมวาจะมสถานะทางกฎหมายเปนนตบคคลหรอไมกตาม

แตส าหรบทนหมนเวยนหรอกองทนทจดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป ตามรปแบบ (2) นน ภายหลงจากทพระราชบญญตงบประมาณประจ าปทมการก าหนดการจายเงนงบประมาณใหแกทนหมนเวยนแลว เพอใหสามารถปฏบตงานหรอภารกจตามวตถประสงคทจดตงหรอทไดรบมอบหมายกรณยอมมความจ าเปนทจะตองมการก าหนดหลกเกณฑในเรองตางๆ ทเกยวกบทนหมนเวยนหรอกองทนรวมทงรายละเอยดทเกยวของดวย จงปรากฏวาทนหมนเวยนหรอกองทนรปแบบนจะมระเบยบก ากบการปฏบตงานซงออกโดยหนวยงานทมหนาทรบผดชอบหรอก ากบดแล เวนแตในบางกรณหากอยในก ากบดแลของคณะกรรมการทมนายกรฐมนตรเปนประธานจงออกเปนระเบยบส านกนายกรฐมนตร โดยอาศยอ านาจตามความในมาตรา 11 (8) แหงพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534

อยางไรกด นบตงแตมการออกระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการขอจดตง การด าเนนงาน และการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน พ.ศ. 2557 ท าใหทนหมนเวยน ซงไดแก “กองทน กองทนหมนเวยน เงนทน เงนทนหมนเวยน ทนหมนเวยน หรอทเรยกชออยางอน ซ งมกฎหมายตงขนเพอกจการทอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได” ตองปฏบตตามระเบยบดงกลาวดวย โดยมหลกเกณฑดงน

11 แตเดม ไมมการวางหลกเกณฑทชดเจน เปนไปตามนโยบายของรฐมนตรเจากระทรวง และเสนอขออนมตการจดตงตอคณะรฐมนตรแลวจงไปด าเนนการจดสรรงบประมาณตามปงบประมาณตอไป และตอมา ไดมมตคณะรฐมนตร เมอวนท 18 พฤศจกายน 2546 และมตคณะรฐมนตรเมอวนท 26 สงหาคม 2551 เรมก าหนดหลกเกณฑในการขอจดตงทนหมนเวยน


4-5

- ทนหมนเวยนใดทมกฎหมายบญญตเกยวกบการบรหารจดการทนหมนเวยน การเงนและการบญช การตรวจสอบและการรายงานทางการเงน และการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยนไวเปนการเฉพาะแลว ใหเปนไปตามบทบญญตแหงกฎหมายนน แตกรณทมไดมบทบญญตในเรองใดไวใหถอปฏบตตามระเบยบฯ (ขอ 5)

- ในการบรหารจดการทนหมนเวยน ใหมคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนคณะหนง โดยมองคประกอบและคณสมบตตามทระเบยบฯ ก าหนด (ขอ 11)

- ในสวนของการเงนและการบญช

o ผบรหารทนหมนเวยนทจดตงขนตามกฎหมายเฉพาะจดท าแผนงบประมาณรายรบและรายจายประจ าป รวมทงแผนงบประมาณรายรบและรายจายประจ าปลวงหนาสามปพรอมแผนการด าเนนงานของทนหมนเวยน ซงอยางนอยตองประกอบดวย แผนปฏบตงาน ประมาณการรายรบและรายจายประจ าป ประมาณการกระแสเงนสด เสนอใหคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนพจารณาอนมตหรอใหความเหนชอบ เพอใชเปนกรอบงบประมาณในการบรหารจดการทนหมนเวยน แลวสงใหกระทรวงการคลงภายในหกสบวนกอนเรมตนปบญชของทกปเพอใชประกอบการตดตามและประเมนผลการด าเนนงาน

แตส าหรบทนหมนเวยนทมกฎหมายหรอระเบยบก าหนดใหขออนมตประมาณการรายจายประจ าปตอกระทรวงการคลง ใหหนวยงานเจาของทนหมนเวยนจดท าประมาณการรายจายประจ าปทผานการอนมตหรอความเหนชอบจากคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนเสนอตอกระทรวงการคลงภายในหกสบวนกอนเรมตนปบญชของทกป เพอพจารณาอนมตกอนการใชจายเงนตามแนวทางทกระทรวงการคลงก าหนด (ขอ 25)

o ใหทนหมนเวยนมระบบบญชท เหมาะสมตามหลกการบญชท รบรองโดยท ว ไปและ การควบคมภายในทด (ขอ 27)

o ใหทนหมนเวยนมการบนทกรายการบญชในระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐแบบอเลกทรอนกสทถกตองและเปนปจจบน ตามรปแบบและเงอนไขทกรมบญชกลางก าหนด (ขอ 28)

o การน าเงนทไดรบสงเขาบญชของทนหมนเวยนทเปดไวทกรมบญชกลางหรอส านกงานคลงจงหวด แลวแตกรณ (ขอ 30) และการน าเงนของทนหมนเวยนไปด าเนนการเพอหาผลประโยชนตองไดรบอนมตจากคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยน โดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง และใหกระท าไดเฉพาะกรณทก าหนดไวเทานน อนไดแก (1) ฝากไวกบธนาคารพาณชย (2) ซอพนธบตรรฐบาล พนธบตรธนาคารแหงประเทศไทย หรอรฐวสาหกจ และ (3) ซอตราสารแหงหนโดยมกระทรวงการคลงรบรอง หรออาวล หรอค าประกนเงนตน และดอกเบย (ขอ 32)

- การประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน ตองกระท าโดยคณะกรรมการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน และตองปฏบตตามหลกเกณฑและวธการทก าหนดไวในระเบยบฯ

อยางไรกด ในเดอนมถนายน 2558 รฐบาล (พลเอก ประยทธ จนทรโอชา เปนนายกรฐมนตร) ไดมการด าเนนการเสนอ “รางพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. ....” ตอสภานตบญญตแหงชาต


4-6

เพอพจารณา โดยรางพระราชบญญตดงกลาวมขอบเขตการใชบงคบแกทนหมนเวยนทมการจดตงขนของรฐ โดยก าหนดกระบวนการเกยวกบการบรหารจดการ รวมตลอดถงการควบรวมและยบเลกทนหมนเวยน ซงสภานตบญญตแหงชาตไดพจารณาใหความเหนชอบรางพระราชบญญตดงกลาวเมอวนท 23 กรกฎาคม 2558 และตอมาไดมการประกาศใชพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 ในราชกจจานเบกษาเมอวนท 25 กนยายน 2558 ซงจะมผลบงคบใชเมอพนก าหนดหกสบวนนบแตวนประกาศในราชกจจานเบกษา (24 พฤศจกายน 2558) เปนตนไป และมผลเปนการยกเลก พระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2540 และ ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการขอจดตง การด าเนนงาน และการประเมนผลการด าเนนงานทนหมนเวยน พ.ศ. 2557 กจะสนผลบงคบไปดวย

รางพระราชบญญตดงกลาวมสาระส าคญโดยสรป ดงน

(1) เหตผลและความจ าเปนในการเสนอรางพระราชบญญต

ปรากฏตามบนทกหลกการและเหตผลของรางพระราชบญญตวา เนองจากพระราชบญญต ใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 มบทบญญตทยงไมครอบคลมการบรหารทนหมนเวยนทงกระบวนการ ประกอบกบปจจบนหนวยงานของรฐไดมการจดตงทนหมนเวยนขนเปนจ านวนมาก เพอเปนทนในการใชจายบรหารกจการโดยไมตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน โดยมความประสงคทจะใหเกดความคลองตวทางการเงน แตการบรหารทนหมนเวยนยงขาดประสทธภาพ และไมสามารถด าเนนการใหบรรลวตถประสงคไดอยางแทจรง ดงนน เพอใหการบรหารทนหมนเวยน มประสทธภาพ ลดความเสยง เสรมสรางความโปรงใสและธรรมาภบาลในการบรหารจดการดานการเงนการคลงของรฐ สมควรก าหนดหลกเกณฑและวธการก ากบและบรหารทนหมนเวยนใหมประสทธภาพและบงเกดผลอยางเปนรปธรรม จงจ าเปนตองตราพระราชบญญตดงกลาว

(2) สาระส าคญของรางพระราชบญญต มดงน

2.1) “ทนหมนเวยน” ตามพระราชบญญตน หมายถง กองทน กองทนหมนเวยน เงนทน เงนทนหมนเวยน ทน หรอทนหมนเวยนทตงขนเพอกจการทอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได โดยไมตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน

2.2 ) ในกรณททนหมนเวยนใดมกฎหมายก าหนดบทบญญตในเร องใดไว เปนการเฉพาะ ใหการด าเนนงานของทนหมนเวยนนนเปนไปตามทกฎหมายก าหนด เวนแตในกรณทกฎหมายดงกลาวมไดบญญตไว กใหน าบทบญญตแหงพระราชบญญตนมาใชบงคบ

2.3) ใหม “คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน” ประกอบดวย

- รฐมนตรวาการกระทรวงการคลง เปนประธาน

- ปลดกระทรวงการคลง เปนรองประธานกรรมการ

- กรรมการโดยต าแหนง ไดแก ผ อ านวยการส านกงบประมาณ และเลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต และผวาการธนาคารแหงประเทศไทย

- กรรมการผทรงคณวฒจ านวนสามคน ซงแตงตงจากผมความรความเชยวชาญและประสบการณดานการเงน การคลง เศรษฐศาสตร บรหาร หรอกฎหมาย


4-7

- อธบดกรมบญชกลางเปนกรรมการและเลขานการ

คณะกรรมการนโยบายฯ น มอ านาจหนาทในการก าหนดนโยบายและแผนการบรหารทนหมนเวยนเสนอตอคณะรฐมนตร พจารณากลนกรองการจดตงทนหมนเวยน ก ากบตดตามการบรหารทนหมนเวยน เสนอแนะตอคณะรฐมนตรในการรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน เสนอแนะตอคณะรฐมนตรในการน าทนหรอผลก าไรสวนเกนของทนหมนเวยนสงคลงเปนรายไดแผนดน ทงน ตามหลกเกณฑทก าหนดในพระราชกฤษฎกา เสนอใหหลกเกณฑในการก าหนดจ านวนเงนสะสมส าหรบทนหมนเวยนตางๆ ตามความเหมาะสมตอคณะรฐมนตร โดยหลกเกณฑดงกลาวตองตราเปนพระราชกฤษฎกา ประกาศก าหนดหลกเกณฑการประเมนผลทนหมนเวยนและการจดท ารายงานทางการเงนของทนหมนเวยน ก าหนดมาตรฐานเกยวกบการบรหารงานบคคล การเงน การพสด การก าหนดคาตอบแทน สทธประโยชนหรอสวสดการตางๆ ของคณะกรรมการบรหาร ผบรหารทนหมนเวยน พนกงาน และลกจาง

2.4) ก าหนดบทบญญตเกยวกบ “ทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคล” ในเรองดงตอไปน

1) การขอจดตงทนหมนเวยน โดยทนหมนเวยนทจะขอจดตงตองมลกษณะตามทกฎหมายก าหนด กลาวคอ มความจ าเปนตองจดตงตามนโยบายของรฐบาล ไมมการด าเนนการในลกษณะเดยวกบภารกจปกต และไมซ าซอนกบหนาทของหนวยงานของรฐอนหรอทนหมนเวยนทไดด าเนนการอยแลว และไมเปนการประกอบกจการแขงขนกบภาคเอกชน รฐวสาหกจ หรอกจกรรมทเอกชนหรอรฐวสาหกจสามารถด าเนนการได

2) คณะกรรมการบรหารทนหมนเวยน ซงตองมองคประกอบตามทกฎหมายก าหนด โดยก าหนดใหประกอบดวย หวหนาหนวยงานของรฐทมทนหมนเวยนเปนประธานกรรมการ ผแทนกระทรวงการคลง ผแทนส านกงบประมาณ และผแทนหนวยงานของรฐทมทนหมนเวยน เปนกรรมการ และกรรมการผทรงคณวฒจ านวนไม เกนสามคนซ งประธานกรรมการแตงต ง โดยความเหนชอบของกระทรวงการคลงจากผมความรความเชยวชาญและประสบการณ ดานการเงน เศรษฐศาสตร การลงทน กฎหมาย หรอดานอนทเกยวของ และใหมอ านาจหนาทในการก าหนดนโยบาย ก ากบดแลการบรหารจดการ และตดตามการด าเนนงานใหเปนไปตามวตถประสงคของทนหมนเวยน ก าหนดขอบงคบวาดวยการบรหารงานบคคล การเงน การพสด ตลอดจนการก าหนดคาตอบแทน สทธประโยชนหรอสวสดการตางๆ ของผบรหารทนหมนเวยน พนกงาน และลกจางใหสอดคลองกบมาตรฐานทคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนก าหนด การพจารณาอนมตแผนการด าเนนงานประจ าป และการแตงตงผบรหารทนหมนเวยน

3) ผบรหารทนหมนเวยน ซงคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนแตงตง เพอท าหนาทบรหารทนหมนเวยนใหเปนไปตามวตถประสงคของทนหมนเวยน โดยใหค านงถงลกษณะการด าเนนงาน ของทนหมน เว ยน ความรบผ ดชอบ ความประหยด และความค มค า ท งน ตามมาตรฐาน ทคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนก าหนด และในกรณทผบรหารทนหมนเวยนมใชเจาหนาทในหนวยงานเจาของทนหมนเวยน ใหการด ารงต าแหนง การพนจากต าแหนง และเงอนไขการจางเปนไปตามขอบงคบทคณะกรรมการบรหารก าหนด

4) การบญชและการตรวจสอบ

ใหคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนจดท ารายงานการเงนของทนหมนเวยนสงให ผสอบบญชภายในหกสบวนนบแตวนสนปบญช และใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนหรอบคคลทส านกงาน การตรวจเงนแผนดนใหความเหนชอบเปนผสอบบญชของทนหมนเวยนดงกลาว โดยใหท าการตรวจสอบ


4-8

รบรองบญชและการเงนทกประเภทของทนหมนเวยนทกรอบปบญช และใหจดท ารายงานการสอบบญชเสนอตอคณะกรรมการบรหารภายในหนงรอยหาสบวนนบแตวนสนปบญช ทงน คณะกรรมการบรหารจะตองน าสงรายงานการเงนพรอมดวยรายงานการสอบบญชของผสอบบญชตอกระทรวงการคลงภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบจากผสอบบญช

5) การประเมนผล

กรมบญชกลางจะมหนาทในการประเมนผลทนหมนเวยนประเภทน โดยตองประเมนในดานการเงน การปฏบตการ การปฏบตงานของคณะกรรมการบรหารเงนทนหมนเวยน ผบรหารเงนทนหมนเวยน พนกงาน และลกจาง การสนองประโยชนตอผมสวนไดเสย การบรหารจดการทนหมนเวยน และดานอนๆ ตามทคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนก าหนด และตองรายงานการประเมนผลทนหมนเวยนตอคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนภายในหนงรอยแปดสบวนนบแตวนสนปบญชของทนหมนเวยน

ส าหรบทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคลใดทมกฎหมายก าหนดระบบการประเมนผลการด าเนนงานไวเปนการเฉพาะแลว ใหคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนดงกลาวจดท ารายงานผลการประเมนผลการด าเนนงาน เสนอตอกรมบญชกลางภายในหกสบวนนบแตวนสนปบญช เพอใหกรมบญชกลางรวบรวมและจดท ารายงานสรปผลการด าเนนงานในภาพรวมของทนหมนเวยนทงหมดตอคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน เพอเสนอคณะรฐมนตร สภาผแทนราษฎร และวฒสภาเพอทราบตอไป

2.5) ก าหนดบทบญญตเกยวกบ “ทนหมนเวยนทมสถานะเปนนตบคคล” ไวดงน

ใหน าบทบญญตเกยวกบการขอจดตงทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคลมาใชกบการขอจดตงทนหมนเวยนทมสถานะเปนนตบคคลดวย เพอใหการจดตงทนหมนเวยนไมวาจะมสถานะเปนนตบคคลหรอไมเปนนตบคคลอยภายใตหลกเกณฑเดยวกนทงหมด ส าหรบบทบญญตเกยวกบการบรหารทนหมนเวยน คณะกรรมการบรหารทนหมนเวยน ผบรหาร พนกงานและลกจาง การบญชและการตรวจสอบ และการประเมนผลทนหมนเวยน นน ก าหนดใหน ามาใชบงคบกบทนหมนเวยนทมสถานะเปนนตบคคลดวยโดยอนโลม หากไมมกฎหมายบญญตในเรองดงกลาวไวเปนการเฉพาะ

ทงน ในกรณทมปญหาในทางปฏบตวาจะตองน าบทบญญตในเรองใดมาใชกบทนหมนเวยน ทมสถานะเปนนตบคคล ไดก าหนดใหเปนอ านาจของคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนทจะเปนผวนจฉยชขาด

2.6) การรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน

1) บทบญญตในสวนนใชบงคบกบทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคลและทนหมนเวยนทมสถานะเปนนตบคคล

2) คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนมอ านาจในการรวมหรอยบเลก ทนหมนเวยนโดยไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร

3) การรวมทนหมน เว ยน ใหกระท า ได ในกรณท ทนหมน เว ยนท จะรวมกนน น มวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนได และตองไมเปนการขยายวตถประสงคเกนกวา


4-9

วตถประสงคเดมของทนหมนเวยนทน ามารวมกนนน ทงน ในการรวมทนหมนเวยนตามพระราชบญญตน อาจเปนการรวมกบทนหมนเวยนใดทนหมนเวยนหนงหรอรวมกนเปนทนหมนเวยนใหม

4) เมอคณะรฐมนตรมมตใหรวมทนหมนเวยนใดแลว ใหมผลเปนการโอนทรพยสน หนสน ภาระผกพน สทธ หนาท พนกงานและลกจางของทนหมนเวยนเดมไปเปนของทนหมนเวยนทคงอยหลงการรวมทนหมนเวยนหรอของทนหมนเวยนใหม เวนแตในกรณททนหมนเวยนใดจดตงขนโดยกฎหมายเฉพาะ ใหด าเนนการยกเลกหรอแกไขเพมเตมกฎหมายเพอรวมทนหมนเวยนนน

5) การยบเลกทนหมนเวยน ใหกระท าไดในกรณทหมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว หรอทนหมนเวยนดงกลาวหยดการด าเนนงานโดยไมมเหตผลอนสมควร หรอมผลการประเมนผลการด าเนนงานต ากวาเกณฑทคณะกรรมการก าหนดเปนเวลาสามปตดตอกนและคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนเหนสมควรใหยบเลกทนหมนเวยนนน หรอมเหตอนอนสมควรตองยบเลกทนหมนเวยนตามทคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนประกาศก าหนด

หากรางพระราชบญญตน มผลใชบงคบเปนกฎหมาย การบรหารทนหมนเวยนและ การด าเนนการเกยวกบกองทนตามทงานวจยนไดศกษาไว กจะตองด าเนนการตามบทบญญตแหงพระราชบญญตใหมตอไปดวย แตเนองจากในขณะนรางพระราชบญญตยงไมมผลใชบงคบเปนกฎหมาย ประกอบกบบทเฉพาะกาลของพระราชบญญตฯ จงท าใหมผลวา ในระหวำงทยงไมมขอบงคบ ประกำศ และหลกเกณฑเกยวกบทนหมนเวยนตำมกฎหมำยใหม ใหน ำกฎ ประกำศ ระเบยบ ขอบงคบ และหลกเกณฑเกยวกบทนหมนเวยนซงใชบงคบอยในวนกอนวนทกฎหมำยใหมใชบงคบ มำใชบงคบไปพลำงกอน เทำทไมขดหรอแยงกบพระรำชบญญตนจนกวำจะไดออกขอบงคบ ประกำศ และหลกเกณฑตำมกฎหมำยใหม ซงตองด ำเนนกำรภำยในเวลำไมเกนสองปนบแตวนทพระรำชบญญตนใชบงคบ รวมทงไดก ำหนดไวดวยวำ ใหกรรมกำรบรหำรของทนหมนเวยน ซงด ำรงต ำแหนงอยในวนทพระรำชบญญตนใชบงคบ ปฏบตหนำทในฐำนะกรรมกำรบรหำรทนหมนเวยนตำมกฎหมำยใหมจนกวำจะครบวำระกำรด ำรงต ำแหนง

อยางไรกด จากการศกษารางพระราชบญญตดงกลาว พบวา รางพระราชบญญตฉบบนเปนประโยชนตอการก ากบดแลการใชเงนนอกงบประมาณใหเปนอยางมประสทธภาพและเปนประโยชนสงสด กลาวคอ

1) การทไดก าหนดใหมคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน เพอท าหนาทในการพจารณากลนกรองวาสมควรใหหนวยงานตางๆ จดตงทนหมนเวยนหรอไม ก าหนดนโยบายและแผนการบรหารทนหมนเวยนทมอยทงหมด การก ากบตดตามการบรหารทนหมนเวยน การพจารณาใหมการยบเลกหรอรวมทนหมนเวยน เปนตน ซงคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยน จะเปนผก าหนดแนวทางการบรหารจดการทนหมนเวยนใหเปนไปในแนวทางเดยวกน

2) การทไดก าหนดลกษณะของทนหมนเวยนทจะขอจดตงวา ทนหมนเวยนทจะมการจดตงขนจะตองเปนทนหมนเวยนทมความจ าเปนตองจดตงตามนโยบายของรฐบาล ตองไมมการด าเนนการในลกษณะเดยวกบภารกจปกตของหนวยงานของรฐทขอจดตงและไมซ าซอนกบหนาทของหนวยงานของรฐอนหรอทนหมนเวยนทไดด าเนนการอยแลว ตองไมเปนการประกอบกจการแขงขนกบภาคเอกชน รฐวสาหกจ หรอกจกรรมทเอกชนหรอรฐวสาหกจสามารถด าเนนการได หรอตองไมมลกษณะอนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด การก าหนดในลกษณะดงกลาวกเพอไมใหเกดการท างานทซ าซอนกนระหวางทนหมนเวยนดวยกนเอง และซ าซอนกนระหวางหนวยงานของรฐกบทนหมนเวยน และเพอไมใหเกดการขอจดตงทนหมนเวยนอยางไมมขอบเขตจ ากด อกทงเพอเปนการควบคมไมใหเกดกรณการขอใชเงนนอกงบประมาณโดยไมมเหตอนสมควร


4-10

3) การทไดก าหนดใหทนหมนเวยนตองมคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยน เพอท าหนาทดงตอไปน

(1) ก าหนดนโยบาย ก ากบดแลการบรหารจดการ และตดตามการด าเนนงานใหเปนไปตามวตถประสงคของทนหมนเวยน

(2) ก าหนดขอบงคบวาดวยการบรหารงานบคคล การเงน การพสด ตลอดจนการก าหนดคาตอบแทน สทธประโยชนหรอสวสดการตางๆ ของผบรหารทนหมนเวยน พนกงาน และลกจางใหสอดคลองกบมาตรฐานทคณะกรรมการก าหนดตามมาตรา 11 (7)

(3) พจารณาอนมตแผนการด าเนนงานประจ าป

(4) แตงตงผบรหารทนหมนเวยน

นอกจากน ยงไดก าหนดใหมผบรหารทนหมนเวยนเพอท าหนาทบรหารทนหมนเวยนใหเปนไปตามวตถประสงคของทนหมนเวยน

การก าหนดใหมคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนและผบรหารทนหมนเวยน จะท าใหการบรหารทนหมนเวยนตางๆ เปนไปอยางมประสทธภาพมากยงขน ซงเปนการแตกตางจากแนวปฏบตเดมซงการบรหารทนหมนเวยนมกจะมการแตงตงขาราชการในหนวยงานทเปนเจาของทนหมนเวยนมาเปนผบรหารทนหมนเวยน ท าใหขาราชการจะตองท างานใน 2 หนาท จงไมอาจท าหนาทในการบรหารทนหมนเวยนไดอยางมประสทธภาพเทาทควร อนเปนการสงผลตอการด าเนนงานของทนหมนเวยน

4) การก าหนดใหมการจดท ารายการเงนและการตรวจสอบ โดยใหคณะกรรมการบรหารจดท ารายงานการเงนของทนหมนเวยนสงผสอบบญชภายในหกสบวนนบแตวนสนปบญช ปบญชของทนหมนเวยนใหเปนไปตามปงบประมาณ เวนแตคณะกรรมการบรหารจะประกาศก าหนดเปนอยางอนโดยความเหนชอบของคณะกรรมการ นอกจากน ยงไดก าหนดใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนหรอบคคลทส านกงานการตรวจเงนแผนดนใหความเหนชอบเปนผสอบบญชของทนหมนเวยน และใหท าการตรวจสอบรบรองบญชและการเงนทกประเภทของทนหมนเวยนทกรอบปบญช

ใหผสอบบญชของทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคลท ารายงานการสอบบญชเสนอ ตอคณะกรรมการบรหารภายในหนงรอยหาสบวนนบแตวนสนปบญช

ใหคณะกรรมการบรหารน าสงรายงานการเงนพรอมดวยรายงานการสอบบญชของผสอบบญชตอกระทรวงการคลงภายในสามสบวนนบแตวนทไดรบรายงานจากผสอบบญช

การก าหนดเชนนท าใหกระทรวงการคลงสามารถตรวจสอบการใชเงนของทนหมนเวยนได

5) การก าหนดเหตในการยบเลกทนหมนเวยนวาใหกระท าไดในกรณดงตอไปน

(1) หมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว

(2) ทนหมนเวยนไดหยดการด าเนนงานโดยไมมเหตผลอนสมควร

(3) มผลการประเมนผลการด าเนนงานต ากวาเกณฑทคณะกรรมการก าหนดเปนเวลาสามปตดตอกนและคณะกรรมการเหนสมควรใหยบเลกทนหมนเวยนนน

(4) มเหตอนอนสมควรตองยบเลกทนหมนเวยนตามทคณะกรรมการประกาศก าหนด


4-11

รางพระราชบญญตฉบบนไดก าหนดเหตในการยบเลกทนหมนเวยนเพมเตมจากเดมทก าหนดไวในพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 มเพยง 2 เหตเทานน คอ (1) หมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว หรอ (2) ทนหมนเวยนไดหยดการด าเนนการโดยไมมเหตผลอนสมควรและไมปฏบตตามระเบยบทกระทรวงการคลงก าหนด โดยรางพระราชบญญตฉบบนไดก าหนดให เหตอนอนสมควรตองยบเลกทนหมนเวยนตามทคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนประกาศก าหนดเปนเหตในการยบเลกทนหมนเวยนไวดวย ซงการก าหนดเชนนเปนการเปดกวางใหคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนหมนเวยนสามารถพจารณายบเลกทนหมนเวยนได หากมเหตอนสมควร ทงน เพอเปนการรองรบเหตการณในอนาคตทอาจมเหตอนๆ เกดขน และเปนเหตทท าใหจะตองยบเลกทนหมนเวยนนนๆ

แมวารางพระราชบญญตนจะก าหนดเรองตางๆ ไวเพอใหการบรหารทนหมนเวยนเปนไปอยางมประสทธภาพกตาม แตรางพระราชบญญตนกยงมจดออนทจะสงผลกระทบตอการบรหารทนหมนเวยน คอ

1) คณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนททกทนหมนเวยนจะตองก าหนดใหมนน เมอไดพจารณาองคประกอบของคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยนแลว พบวา ไดมการก าหนดองคประกอบไวดงน

(1) หวหนาหนวยงานของรฐทมทนหมนเวยน เปนประธานกรรมการ

(2) ผแทนกระทรวงการคลง ผแทนส านกงบประมาณ และผแทนหนวยงานของรฐทมทนหมนเวยนทไมมสถานะเปนนตบคคล เปนกรรมการ

(3) กรรมการผทรงคณวฒจ านวนไมเกนสามคนซงประธานกรรมการแตงตงโดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง จากผมความรความเชยวชาญและประสบการณ ดานการเงน เศรษฐศาสตร การลงทน กฎหมาย หรอดานอนทเกยวของ

(4) ก าหนดใหผบรหารทนหมนเวยนเปนกรรมการและเลขานการ

การททกทนหมนเวยนจะตองมคณะกรรมการบรหารทนหมนเวยน ซงจะตองมการแตงตงผแทนกระทรวงการคลงและผแทนส านกงบประมาณ เปนกรรมการบรหารทนหมนเวยนประกอบอยดวยนน ท าใหกระทรวงการคลงและส านกงบประมาณจะตองแตงตงขาราชการในหนวยงานเปนจ านวนมากเพอท าหนาทในทนหมนเวยนตางๆ อนจะเปนการกระทบตอการปฏบตงานในหนาทประจ าของขาราชการดวย

2) กรณการรายงานการเงน และการตรวจสอบของส านกงานการตรวจเงนแผนดนนน เมอไดพจารณากรอบระยะเวลาในการด าเนนการตรวจสอบบญชจนแลวเสรจตามทพระราชบญญตนก าหนดแลวพบวา ตองใชระยะเวลาในการตรวจสอบถง 240 วน นบแตวนสนปบญช อนเปนการใชเวลาทยาวนานเกนไป

3. การรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน

การรวมหรอยบเลกทนหมนเวยนนน แตเดมมานนจะตองตรากฎหมายเฉพาะในระดบพระราชบญญตใชบงคบในเรองน แตตอมาในป พ.ศ. 2543 ไดมการตราพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 254312 เพอใหการรวมหรอการยบเลกทนหมนเวยนเปนไปอยางมประสทธภาพและคลองตวมากขน

12 หมายเหต :- เหตผลในการประกาศใชพระราชบญญตฉบบน คอ โดยทในปจจบนไดมการจดตงทนหมนเวยนทมวตถประสงคเหมอนกนหรอใกลเคยงกนขนเปนจ านวนมาก ท าใหการด าเนนงานมความซ าซอนกนและสนเปลองคาใชจายในการบรหารจดการ ดงนน


4-12

ผลจากการใชบงคบพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 ท าใหเกดการรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน ออกเปน 2 กรณ กลาวคอ

(1) กรณททนหมนเวยนจดตงโดยพระราชบญญตในลกษณะกฎหมายเฉพาะ ตองกระท าตามวธการทเปนมาแตเดม คอ จะตองตรากฎหมายเฉพาะในระดบพระราชบญญตก าหนดการรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน เปนรายกรณ

(2) กรณททนหมนเวยนจดตงโดยพระราชบญญตงบประมาณประจ าป นอกจากจะด าเนนการโดยตรากฎหมายเฉพาะในระดบพระราชบญญตก าหนดการรวมหรอยบทนหมนเวยนไดแลว กรณกยงสามารถด าเนนการโดยอาศยอ านาจตามพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 ไดอกดวย โดยอยภายใตหลกเกณฑและเงอนไขบางประการ ดงน

- ทนหมนเวยนนน ตองเปนกองทน กองทนหมนเวยน เงนทน เงนทนหมนเวยน หรอทนหมนเวยน ทตงขนเพอกจการซงอนญาตใหน ารายรบสมทบทนไวใชจายได แตทงนไมรวมถงทจดตงขนโดยบทบญญตของกฎหมายเฉพาะเพอการนน

- กระทรวงการคลงโดยไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร ในการเสนอขออนมตจากคณะรฐมนตรนน กระทรวงการคลงตองปรกษารวมกบส านกงบประมาณและน าความเหนของหนวยงานทมหนาทรบผดชอบทนหมนเวยนนนประกอบการพจารณาของคณะรฐมนตรดวย

- การรวมทนหมนเวยนกระท าไดเมอทนหมนเวยนทจะรวมกนนนมวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนได และจะตองไมมผลเปนการขยายวตถประสงคเกนกวาวตถประสงคเดมของทนหมนเวยนทน ามารวมกนนน โดยอาจเปนการรวมโดยการจดตงเปนทนหมนเวยนขนใหม หรอโดยการรวมทนหมนเวยนเดมเขาดวยกน

- การยบเลกทนหมนเวยนกระท าไดเมอปรากฏขอเทจจรงวา (1) หมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว หรอ (2) ทนหมนเวยนไดหยดการด าเนนการโดยไมมเหตผลอนสมควรและไมปฏบตตามระเบยบทกระทรวงการคลงก าหนด

- เมอคณะรฐมนตรมมตใหรวมทนหมนเวยนใด ใหมผลเปนการโอนสนทรพยและหนสนของทนหมนเวยนเดมไปเปนของทนหมนเวยนทจดตงขนใหมหรอทรวมเขาดวยกน และเมอคณะรฐมนตรมมตใหยบเลกทนหมนเวยนใด ใหถอวาเปนการยบเลกทนหมนเวยนนนตามกฎหมาย

- ในสวนของการจดการเกยวกบสนทรพย หนสน และสทธประโยชนของพนกงานและลกจางของทนหมนเวยนทโอนไปหรอยบเลกใหเปนไปตามทกระทรวงการคลงก าหนด และถาในกรณยบเลกทนหมนเวยน หากภายหลงจากการจดการสนทรพยและหนสนเสรจสนแลวมเงนคงเหลอ ตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดนทงหมด

เพอใหการบรหารจดการทนหมนเวยนทจดตงขนเปนไปอยางมประสทธภาพมากยงขน สมควรด าเนนการรวมทนหมนเวยนทมวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนไดเขาดวยกนและสมควรยบเลกทนหมนเวยนทหมดความจ าเปนหรอหยดด าเนนการ โดยใหกระทรวงการคลงเปนผมอ านาจด าเนนการในเรองดงกลาว จงจ าเปนตองตราพระราชบญญตน


4-13

อยางไรกด มขอสงเกตวา หากการรวมทนหมนเวยนระหวาง ทนหมนเวยนทจดตงขนโดยบทบญญตของกฎหมายเฉพาะ และทนหมนเวยนทจดตงโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าป กรณกจะตองด าเนนการโดยตรากฎหมายเฉพาะระดบพระราชบญญตบงคบแกการรวมทนหมนเวยนดงกลาว

นอกจากน เมอ “พระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558” มผลใชบงคบ ตอไปการรวมหรอยบเลกทนหมนเวยนตามพระราชบญญตใหอ านาจกระทรวงการคลงรวมหรอยบเลกทนหมนเวยน พ.ศ. 2543 กจะถกยกเลกไป และตองมาด าเนนการรวมหรอยบทนหมนเวยนตามทกฎหมายใหมทใชบงคบก าหนดไว ดงทไดกลาวมาแลว ในหวขอ 2) การบรหารจดการ (2.6)

4.2 การประเมนการบรหารงานของกองทนในก ากบของกระทรวงฯ เนอหาในสวนนจงท าการเปรยบเทยบบทบาท หนาท และการบรหารงานของกองทน โดยศกษา

ประเดนทเกยวกบ (ก) โครงสรางทางกฎหมายของกองทน และกฎหมายหรอระเบยบหลกทก าหนดบทบาทหนาทของกองทน รวมถงขอบเขตอ านาจของคณะกรรมการบรหารกองทน (ข) วตถประสงคของกองทน (ค) โครงสรางการบรหารจดการของคณะกรรมการบรหารแตละกองทน ซงจะชวยใหเหนถงความเหมอนหรอความแตกตางระหวางกองทนทอยในก ากบของกระทรวงฯ (ดรายละเอยดทเกยวกบบทบาท หนาทหรอวตถประสงคของกองทน รวมถงโครงสรางคณะกรรมการบรหารและขอบเขตอ านาจในภาคผนวก ก. ขอมลการวเคราะหทวไปของกองทนตางๆ)

4.2.1 โครงสรางทางกฎหมายของกองทน

เมอน าสาระส าคญทางกฎหมายมาเปรยบเทยบโครงสรางแลว สามารถจดแบงกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณตามลกษณะการจดตงเปน 2 กลมใหญ คอ 1) กองทนทจดตงโดยกฎหมายเฉพาะ และ 2) กองทนทจดตงโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอระเบยบ

โดยรวมแลวในทางกฎหมาย ทง 13 กองทนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณไมไดมสถานะเปนนตบคคล ซงหมายความวา กองทนหรอทนหมนเวยนเหลานเปนเพยงบญชหรอกองทรพยสนทมสวนราชการหรอหนวยงานของรฐเปนผรบผดชอบหรอก ากบดแลท าหนาทในการจดการเกยวกบการด าเนนการตางๆ โดยน าเงนทไดรบไปใชจายตามวตถประสงคทก าหนด ทงน กองทนสวนใหญอยในความรบผดชอบของสวนราชการหรอหนวยงานทแตกตางกนในสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณ ซงประกอบดวยส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ กรมชลประทาน ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กรมสงเสรมสหกรณ กรมวชาการเกษตร กรมประมง กรมปศสตว กรมการขาว และ ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร โดยสามารถสรปโครงสรางทางกฎหมายและกฎหมายหรอระเบยบหลกทใชบงคบการด าเนนงานของกองทน ดงน


4-14

1) กองทนทจดตงโดยกฎหมายเฉพาะ

ชอกองทน กฎหมายจดตง สถานะทางกฎหมาย

หนวยงานทรบผดชอบ

1) เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน พระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 (จดตงในกรมชลประทาน)

ไมเปนนตบคคล

กรมชลประทาน

2) กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

พระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2519 (จดตงในกระทรวงการคลง)


- กระทรวงการคลง (กรมบญชกลาง) - ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

3) กองทนจดรปทดน หมายเหต : จะโอนมาเปนของกองทนจดรปทดนตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2558 (มผลใชบงคบเมอพนก าหนดหนงรอยแปดสบวนนบแตวนประกาศในราชกจจานเบกษาเปนตนไป (ราชกจจานเบกษา เลม 132/ตอนท 14 ก/หนา 1/ 2 มนาคม 2558)

พระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตฯลฯ (ฉบบท 2) พ.ศ. 2534 (จดตงในกระทรวงเกษตรและสหกรณ)


เดม ส านกงานจดรปทดน ปจจบน กรมชลประทาน

4) กองทนพฒนาสหกรณ พระราชบญญตสหกรณ พ.ศ. 2542 (จดตงในกรมสงเสรมสหกรณ)


กรมสงเสรมสหกรณ

5) กองทนสงเคราะหเกษตรกร

พระราชบญญตกองทนสงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2554 (จดตงในส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ)


ส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ

2) กองทนทจดตงโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปหรอระเบยบ

ชอกองทน กฎหมายจดตง สถานะทางกฎหมาย หนวยงานทรบผดชอบ

1) เงนทนหมนเวยนในการผลต เชอไรโซเบยม

พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2523


กรมวชาการเกษตร

2) เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธ ปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ



กรมประมง

3) เงนทนหมนเวยนยางพารา พระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2524


กรมวชาการเกษตร

4) เงนทนหมนเวยนเพอผลต วคซนจ าหนาย



กรมปศสตว

5) กองทนเพอพฒนาการผลต ถวเหลอง

ระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง พ.ศ. 2535



6) เงนทนหมนเวยนเพอผลต และขยายพนธพช



กรมการขาว

7) กองทนปรบโครงสรางการผลต ภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนฯ




8) กองทนหมนเวยนเพอการกยม แกเกษตรกรและผยากจน

ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน พ.ศ. 2546 (โดยรวมเงนทนหมนเวยนชวยเหลอ


ส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ


4-15

ชอกองทน กฎหมายจดตง สถานะทางกฎหมาย หนวยงานทรบผดชอบ

เกษตรกรและผยากจน กองทนหมนเวยนเพอปลดเปลองหนสนเดมของเกษตรกรทยากจน และกองทนหมนเวยนเพอชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนดานหนสนและทดนเขาไวดวยกน)

4.2.2 วตถประสงคของกองทน

กองทนหรอเงนทนหมนเวยนตางๆ มการก าหนดวตถประสงคเรมแรกทคอนขางครอบคลมหลากหลายประการตามทระบในกฎหมายหรอระเบยบของกองทนหรอเงนทนหมนเวยน ฉะนน จงมความเปนไปไดวาหลายกองทนหรอเงนทนหมนเวยนอาจมวตถประสงคบางขอทซ าซอนกนในทางปฏบตแมวาจะมกลมเกษตรกรเปาหมายทแตกตางกน การวเคราะหสวนนจงท าการเปรยบเทยบกองทนทง 13 แหงโดยจ าแนกวตถประสงคใหละเอยดยงขนดงแสดงในตารางท 4.1 ซงจะชใหเหนวามกองทนใดบางทมกรอบวตถประสงคในการด าเนนการทใกลเคยงกน

โดยรวมแลว ตารางท 4.1 ชวา (ก) มอยางนอย 4 กองทน ประกอบดวย กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กองทนหมนเวยนเพอการยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนสงเคราะหเกษตรกร และกองทนจดรปทดน ใหความชวยเหลอเกยวกบทดนแกเกษตรกร ซงครอบคลมบทบาททางดานการจดหาทดน การพฒนาทดน และการแกไขปญหากรรมสทธในทดน (ข) หลายกองทนก าหนดวตถประสงคการใหสนเชออยางชดแจง ในขณะทอกหลายกองทนใหความชวยเหลอดานเงนทนเพอด าเนนกจกรรมตางๆ (ค) มการสนบสนนการศกษาวจยและพฒนา (ง) ดานการผลต กระจาย และขยายผลผลต เปนตน อนง หากพจารณาในรปของหวงโซการผลตของภาคเกษตร จะเหนไดวา กองทนตางๆ ไดเขาไปมบทบาทส าคญในหลายๆ กระบวนการในหวงโซการผลต ตงแตการจดหาปจจยการผลต เชน ปย เมลดพนธพช พนธสตวน า วคซนปองกนโรคของสตว น าชลประทาน ไปถงการใหความสนบสนนโครงการตางๆ เพอสงเสรมการปรบโครงสรางหรอกระบวนการผลตใหมประสทธภาพและท าใหเกษตรกรมความเขมแขง รวมถงมการสนบสนนทางออมในรปของการสงเสรมการวจยการรกษามาตรฐานสนคาการเกษตร สวนในประเดนทเกยวกบวถตลาดนน กองทนสงเคราะหเกษตรกรเปนเพยงกองทนหนงเดยวทมวตถประสงคครอบคลมไปถงการรกษาเสถยรภาพดานราคาของสนคาเกษตร

4-16

ตารางท 4.1 เปรยบเทยบวตถประสงคของแตละกองทน

วตถประสงค หมวดท ไดรบ

การสนบสนน


กองทน หมนเวยน

เพอการกยมฯ

กองทน การปฏรป

ทดนฯ

กองทน จดรปทดน

กองทน พฒนา สหกรณ

กองทนปรบโครงสราง การผลตฯ

เงนทนหมนเวยน

เพอผลตขยาย พนธพช

สนบสนนใหเกษตรกรมทดนท ากน ทดน/เงนทน / / /

จดรปทดน ทดน/เงนทน

/

ไถถอนทดนคน ทงทจะหลดจ านองและไดสญเสยสทธ/กรรมสทธ ทดน/เงนทน /

ช าระหนเงนกทใชทดนประกนเงนก ทดน/เงนทน /

เปนคาใชจายกรณมขอพพาทเรองกรรมสทธ/สทธการเชาทดน ทดน/เงนทน /

ใหสนเชอ เงนทน / / / / / /

สรางความเขมแขง พฒนาเกษตรกร สงเสรมการผลต ปรบโครงสรางฯ เงนทน/ปรบโครงสราง /

/

เปนทนในการประกอบอาชพ การลงทนในการผลต เกบรกษาจ าหนาย เงนทน / /

จดหาปจจยการผลตเพอจ าหนายใหแกเกษตรกร ปจจยการผลต /

จดหาแหลงน า ปจจยการผลต / สงเสรมการตรวจสอบและรบรองมาตรฐานคณภาพ มาตรฐาน /

รกษาเสถยรภาพราคา ราคา /

ศกษาวจยและพฒนาการผลต การแปรรป หรอการตลาด วจยและพฒนา / /

ผลตและกระจายผลผลตแกเกษตรกร การผลต /

ขยายการผลตแกเกษตรกร การผลต /

ปองกนและขจดภยทจะสงผลเสยหายแกเกษตรกร การผลต /

กก เกบ รกษา ควบคม สง ระบาย แบงน าเพอภาคเศรษฐกจตางๆ ปจจยการผลต

ซอมแซมเสรมพนง คนกนน า อาคารชลประทาน ขดลอกทางน าฯ ปจจยการผลต

ตารางท 4.1 )ตอ(


4-17

วตถประสงค หมวดทไดรบ การสนบสนน

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธ

ปลา ฯลฯ

เงนทน หมนเวยนเพอ การผลตวคซน

เงนทน หมนเวยนยางพารา

เงนทนหมนเวยน ในการผลตเชอ

ไรโซเบยม

เงนทนหมนเวยน เพอการ

ชลประทาน

กองทนเพอพฒนาการผลต

ถวเหลอง

สนบสนนใหเกษตรกรมทดนท ากน ทดน/เงนทน

จดรปทดน ทดน/เงนทน

ไถถอนทดนคน ทงทจะหลดจ านองและไดสญเสยสทธ/กรรมสทธ ทดน/เงนทน

ช าระหนเงนกทใชทดนประกนเงนก ทดน/เงนทน

เปนคาใชจายกรณมขอพพาทเรองกรรมสทธ/สทธการเชาทดน ทดน/เงนทน

ใหสนเชอ เงนทน

สรางความเขมแขง พฒนาเกษตรกร สงเสรมการผลต ปรบโครงสรางฯ เงนทน/ปรบโครงสราง /

/

เปนทนในการประกอบอาชพ การลงทนในการผลต เกบรกษาจ าหนาย เงนทน

จดหาปจจยการผลตเพอจ าหนายใหแกเกษตรกร ปจจยการผลต

/

จดหาแหลงน า ปจจยการผลต

สงเสรมการตรวจสอบและรบรองมาตรฐานคณภาพ มาตรฐาน

รกษาเสถยรภาพราคา ราคา

ศกษาวจยและพฒนาการผลต การแปรรป หรอการตลาด วจยและพฒนา / /

ผลตและกระจายผลผลตแกเกษตรกร การผลต / / /

ขยายการผลตแกเกษตรกร การผลต /

ปองกนและขจดภยทจะสงผลเสยหายแกเกษตรกร การผลต /

กก เกบ รกษา ควบคม สง ระบาย แบงน าเพอภาคเศรษฐกจตางๆ ปจจยการผลต /

ซอมแซมเสรมพนง คนกนน า อาคารชลประทาน ขดลอกทางน าฯ ปจจยการผลต /


4-18

4.2.3 การบรหารงานของกองทนเงนนอกงบประมาณ : โครงสรางหรอองคประกอบของคณะกรรมการบรหารกองทน

เมอพจารณาเปรยบเทยบโครงสรางคณะกรรมการบรหารของกองทนตางๆ โดยรวมพบวาคณะกรรมการบรหารของกองทนประกอบดวยกรรมการเฉลยสงสด 18 คน โดยคณะกรรมการบรหารของกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมก าหนดใหมกรรมการสงสด 35 คน ในขณะทคณะกรรมการบรหารของเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานมกรรมการต าสดไมเกน 7 คน (ตารางท 4.2) ทงนในจ านวน 13 กองทนนน มจ านวน 5 กองทนทก าหนดใหประธานคณะกรรมการบรหารกองทนเปนผทด ารงต าแหนงในระดบรฐมนตรขนไป อาท กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจนก าหนดใหรองนายกรฐมนตรเปนประธานคณะกรรมการบรหาร สวนกองทนการปฏรปทดนฯ กองทนจดรปทดน กองทนเพอการพฒนาการผลตถวเหลอง และกองทนการปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรมรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณเปนประธานคณะกรรมการบรหารกองทน สวนกองทนอนๆ สวนใหญมปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณหรออธบดกรมตางๆ ภายในกระทรวงเกษตรและสหกรณท าหนาทเปนประธานคณะกรรมการบรหารกองทน นอกจากนน ยงพบวากรรมการสวนใหญเปนเจาหนาทระดบบรหารหรอระดบปฏบตการจากกรมตางๆ ภายในกระทรวงเกษตรและสหกรณ อกทงในบางกองทน ก าหนดใหตองมกรรมการบคคลภายนอก ผทรงคณวฒ รวมถงตวแทนเกษตรกร

โดยรวมอาจกลาวไดวา การบรหารงานกองทนมกรรมการหรอผแทนมาจากหลายหนวยงานเขามารวมบรหารคณะกรรมการกองทนในขณะทหลายกองทนมกรรมการจ านวนมากและมประธานระดบรองนายกรฐมนตร รฐมนตรฯ รฐมนตรชวยฯ หรออธบด ซงจะมผลตอความถในการประชมและประสทธภาพการด าเนนงานของกองทนนน เพราะกรรมการระดบรฐมนตรและขาราชการชนผใหญมกมภารกจมากและไมคอยมเวลาเขารวมประชมบอยครงนก นอกจากนน กองทนทมประธานระดบรองนายกรฐมนตร รฐมนตรวาการกระทรวงฯ หรอรฐมนตรชวยฯ เปรยบเสมอนเปนองคกรทไมมเจาของผรบผดชอบ เพราะเมอมการเปลยนรฐบาลหรอปรบเปลยนรฐมนตรหรอรฐมนตรชวยฯ กมกท าใหมการเปลยนแปลงนโยบายซงท าใหการด าเนนงานของกองทนไมตอเนองเทาทควร

หากพจารณาการด าเนนงานในระดบปฏบตการ พบวา หลายกองทน เชน กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ กองทนการปฏรปทดนฯ จ าเปนตองพงหนวยงานอนในระดบภมภาคด าเนนภารกจแทน ซงเปรยบเสมอนเปนงานฝากโดยทไมไดรบการสนบสนนทรพยากรเงนทนหรอบคลากรเทาทควร รวมทงบคลากรสวนใหญไมไดมความช านาญดานการพฒนาและมกมการโอนถายยายเงนเชนกน ซงท าใหการด าเนนขาดความตอเนอง


4-19

ตารางท 4.2 เปรยบเทยบองคประกอบของคณะกรรมการบรหารของกองทนตางๆ


กองทนหมนเวยนเพอการ กยมแก

เกษตรกรฯ


ทดนฯ

กองทน จดรป ทดน


กองทน ปรบโครงสราง

การผลตฯ

เงนทนหมนเวยนเพอผลต

ขยายพนธพช

เงนทนหมนเวยนใน

การผลตพนธปลา

ฯลฯ

เงนทนหมนเวยนเพอการ

ผลตวคซน


เงนทนหมนเวยน ในการผลต

เชอไรโซเบยม



กองทน เพอพฒนา การผลต ถวเหลอง

จ านวนกรรมการ (ไมเกน) 25 22 35 26 16 28 7 16 11 10 12 7 16 องคประกอบของคณะกรรมการ:

รองนายกรฐมนตร /*

รมว. กระทรวงเกษตรและสหกรณ / /* /* /*

/*

รมช. กระทรวงเกษตรและสหกรณ

/

/ ปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ /* / / / /

/

ปลดกระทรวงมหาดไทย / / / /

ปลดกระทรวงพาณชย / /

/

ปลดกระทรวงอตสาหกรรม / /

/

ปลดกระทรวงการคลง /

รองปลดกระทรวงทไดรบมอบหมาย /

หวหนาผตรวจราชการ กษ. / อธบดกรมชลประทาน / /

/*

อธบดกรมปศสตว / /

/ /

/ อธบดกรมประมง / /

/ /

/*

อธบดกรมปาไม /

อธบดกรมการขาว

/*

อธบดกรมสงเสรมการเกษตร / / / / / /

/ อธบดกรมพฒนาทดน / /

อธบดกรมวชาการเกษตร

/

/* /* / อธบดกรมสงเสรมสหกรณ / / / /* /


4-20





ทดนฯ









ฯลฯ









อธบดกรมตรวจบญชสหกรณ

/ /

อธบดกรมพฒนาสงคมและสวสดการ /

อธบดกรมสงเสรมอตสาหกรรม /

อธบดกรมธนารกษ /

อธบดกรมบญชกลาง / / /

/

/ อธบดกรมการคาภายใน /

/

รองอธบดกรมการขาว / รองอธบดกรมประมง / รองอธบดกรมปศสตว /* รองอธบดกรมวชาการเกษตร / ผอ. ส านกงบประมาณ / / / / / ผอ. ส านกงานมาตรฐานสนคาเกษตรฯ / เลขาธการ สศช. / / / / เลขาธการ สศก. / / / / / เลขาธการ ส านกงานกองทนฟนฟฯ / / นายก ส. ผผลตน ามนถวเหลองและร าขาว / นายกสมาคมผผลตอาหารสตวไทย / ผแทนส านกงบประมาณ / / / / / / ผแทนกรมบญชกลาง / / / / ผแทนกระทรวงการคลง / / / ผแทนกรมสงเสรมการเกษตร / ผเชยวชาญ เชน ดานการเพาะเลยงสตวฯ การจดการผลตพช

/ /


4-21





ทดนฯ









ฯลฯ









ผอ. ส านกวจยและพฒนาประมงน าจด / ผอ. สถาบนวจยยาง / ผอ. ตางๆ ในส านกทเกยวของ เชน ส านกวจยและพฒนาประมงน าจด ส านกวจยพฒนาปจจยการผลตทางการเกษตร

3 2 7 3

หวหนากลมงานทเกยวของ เชน กลมงาน ในส านกวจยและพฒนาประมงน าจด ในส านกเทคโนโลยชวภณฑสตว

/ 2

กรรมการอนๆ เชน ผทรงคณวฒ ผแทนเกษตรกร (ไมเกน)

10 4 9 7 7 4

หวหนาส านกทเกยวของ / / / / / / / / / / / / เจาหนาทส านกทเกยวของ / / / 2 / / 2 /

หมายเหต: * ท าหนาทเปนประธาน

5-1

บทท 5การประเมนการด าเนนงานของกองทน

เนอหาของบทท 5 วเคราะหผลการด าเนนงานของกองทนในมตตางๆ ซงครอบคลมความซ าซอนของ

บทบาทหนาท โครงสรางเงนทน แหลงเงนทนและรายได รายจาย และภาวะหนสนเกษตรกรทมอยกบกองทน รวมถงผลสงเคราะหปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน ตลอดจนแนวทางเพมศกยภาพของกองทน (ดรายละเอยดการประเมนการด าเนนงานของแตละกองทนในภาคผนวก ก)

5.1 วตถประสงคของการด าเนนงาน: ความซ าซอนและการแขงขน กองทนทง 13 กองทนทไดรบการจดตงขนในชวงการบรหารงานของรฐบาลสมยตางๆ สามารถจด

กลมวตถประสงคของการจดตงตามสาเหตของปญหาได 4 ประการ คอ (ก) เพอพฒนากลมเกษตรกรและสหกรณ (ข) เพอแกปญหาความยากจนของเกษตรกร เชน ปญหาการไรทดนท ากน (ค) เพอลดตนทนดานปจจยการผลตและเพมประสทธภาพการผลต และ (ง) เพอแกไขปญหาความบกพรองของกลไกตลาด แมวาจะมวตถประสงคขางตน แตเหตผลส าคญทมกถกน าไปใชในการอธบายถงความจ าเปนของการมกองทน คอ ความยดหยนดานการเงนและการแกปญหางบประมาณถกตดในปทเศรษฐกจตกต า อยางไรกด โครงการตางๆ ของกองทนหลายโครงการอาจมความส าคญนอยกวาโครงการทไดรบเงนงบประมาณ ในขณะเดยวกนหลายโครงการเปนกจกรรมหรอภารกจประจ าของหนวยงานราชการอยแลว นอกจากนน บางกองทนประสบกบความเสยงดานธรรมาภบาลและการใชเงนทไมตรงกบวตถประสงคของโครงการ

อนง จากการสงเคราะหขอมลการด าเนนงานของกองทน พบวา กองทนทใหเงนกยมแกเกษตรกรหรอผานสถาบนเกษตรกรสวนใหญมบทบาทหนาททซ าซอนกนระหวางกองทน ตวอยางเชน แมวากองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจนมวตถประสงคเพอชวยไถถอนทดนทจะหลดจ านองในขณะทกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมจดหาทดนท ากนใหแกเกษตรกรเชาทดนหรอเชาซอทดน แตมความมงหมายเดยวกน คอ ตองการใหเกษตรกรมทดนท ากน ซงนบไดวาเปนภารกจปกตของส านกงานการปฏรปทดนฯ อยแลว

นอกจากการใหสนเชอทเกยวกบทดนแลว ทงสองกองทนไดขยายบทบาทใหครอบคลมการใหสนเชอเพอประกอบอาชพ ซงเปนธรกรรมท ธ.ก.ส. สหกรณการเกษตร กองทนหมบานฯ และกลมออมทรพยตางๆ ด าเนนการอยแลว เนองจากกองทนเหลานมกคดดอกเบยเงนกในอตราทต ากวาอตราตลาดมาก (ตารางท 5.1)


5-2

ตารางท 5.1 ความซ าซอนของวตถประสงคในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกรและสถานะการแขงขนกบหนวยงานอน

ชอกองทน ตน

สงกด ซ าซอนกบกองทน

เปนภารกจปกตของหนวยงานอน

แขงขนกบเอกชน/รสก.

1) กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ

สป.กษ. กบ (2) แงทดนท ากน

ดานสนเชอ ธ.ก.ส.

ธ.ก.ส.

2) กองทนการปฏรปทดนฯ ส.ป.ก. กบ (1) แงทดนท ากน

ดานสนเชอ ธ.ก.ส. ธ.ก.ส.

3) กองทนจดรปทดน ชป. เชอมโยงกบ (12) - -

4) กองทนสงเคราะหเกษตรกร สป.กษ. เงนทนผานสถาบน

ดานสนเชอ ธ.ก.ส./สหกรณ

ธ.ก.ส./สหกรณ

5) กองทนพฒนาสหกรณ กสส. เงนทนผานสถาบน

ดานสนเชอ ธ.ก.ส./สหกรณ

ธ.ก.ส./สหกรณ

6) กองทนปรบโครงสรางฯ สศก. เงนทนผานสถาบน ดานสนเชอ ธ.ก.ส. ธ.ก.ส

7) เงนทนฯ เพอผลตและขยายพนธพช

กข. - - กลมฯ/

ผประกอบการ

8) เงนทนฯ ในการผลตพนธปลา ฯลฯ

กป. - - (นอย/พนธหายาก)

9) เงนทนฯ เพอผลตวคซนจ าหนาย

ปศ. - - (นอย/วคซน

น าเขา)

10) เงนทนหมนเวยนยางพารา กวก. - - (กงตายางพนธเกา)

11) เงนทนฯ ในการผลตเชอไรโซเบยม

กวก. - - -

12) เงนทนฯ เพอการชลประทาน

ชป. เชอมโยงกบ (3)

- -

13) กองทนฯ เพอการผลตถวเหลอง

สศก. - ศนยวจยพชไรท ามา

กอน (นอย/ถวเหลอง

น าเขา)

บทท 5 กำรประเมนกำรด ำเนนงำนของกองทน

5-3

5.2 การประเมนดานการเงนและธรรมาภบาล 5.2.1 โครงสรางทางการเงน

หากจ าแนกแหลงทมาของเงนทนของกองทนออกเปน 2 สวนหลก ไดแก ทนและหนสน พบวา ทง 13 กองทนพงเงนสวนทนเปนหลกในการด าเนนภารกจของกองทน โดยทเงนสวนทนเปนเงนทนระยะยาวทไดรบจดสรรจากรฐบาลหรอรบโอนจากหนวยงานของรฐตงแตเรมกองทนและสวนทไดรบจดสรรเพมเตมในชวงทผานมา และ ผลก าไรสะสม (หรอสวนรายไดทสงกวารายจายสะสม) แมวาบางกองทนมหนสนอยบาง แตกอยในระดบต ากวารอยละ 20 ของสนทรพยรวมของกองทน (รปท 5.1) อยางไรกด หนสนของกองทนมไดเกดจากการกยมเงนแตอยางใด เชน กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ มสวนทเปนหนสนซงเกดจากมรายไดจากงบประมาณรบลวงหนา เงนทนหมนเวยนยางพารามคาใชจายคางจาย (เชน คาใชจายทเกดจากการทเงนทนหมนเวยนฯ ซอครภณฑ จางพนกงานชวคราว แตยงไมไดจายเงนออกไป) เปนตน

รปท 5.1 โครงสรางเงนทนของกองทน )หนวย: รอยละของสนทรพยทงหมด(

5.2.2 แหลงเงนทนและรายได

จากการศกษาแหลงเงนทนและรายไดของแตละกองทนตามทระบไวในกฎหมายทเกยวของกบแตละกองทนนน กองทนสวนใหญมแหลงเงนทนหรอรายไดหลกจากเงนงบประมาณประจ าป ดอกผลทไดจากการบรหารจดการกองทน และเงนหรอทรพยสนจากรฐบาลหรอทไดรบบรจาค (ตารางท 5.2) โดยสรปไดวา

ทกกองทน (ยกเวนเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน) สามารถขอรบจดสรรงบประมาณรายจายประจ าป อยางไรกด แมวากฎหมายเปดชองใหกองทนตางๆ สามารถท าเรองเสนอขอรบการจดสรรงบประมาณ แตในชวงทผานมา หลายกองทนไมไดรบการจดสรรเงนงบประมาณในบางป ทงน เหตผลสวนหนงทหลายกองทนไมไดรบจดสรรเงนงบประมาณในป 2557 เปนเพราะกองทนเหลานยงคงมเงนทนคงเหลอ

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556

กองทน สงเคราะห เกษตรกร


เพอการกยม แกเกษตรกร และผยากจน

กองทน การปฏรป ทดนเพอ

เกษตรกรรม



กองทนปรบโครงสราง การผลต

ภาคเกษตรฯ


เพอผลตและขยายพนธพช

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง

ฯลฯ

เงนทน หมนเวยน เพอผลต วคซน

จ าหนาย


เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอ ไรโซเบยม

เงนทน หมนเวยน เพอการ


หนสน ทน


5-4

อยในระดบทสงและเพยงพอส าหรบการด าเนนภารกจในป อกทงยงมดอกผลเพมขนจากการด าเนนงานในแตละป อนง กองทนทยงคงไดรบจดสรรงบประมาณในป 2557 มเพยง 3 กองทน คอ กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนจดรปทดน และกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตร (ตารางท 5.3)

กองทนทไดรบการจดสรรงบประมาณประจ าปเปนประจ าจะเปนกองทนทใหการสนบสนนสนเชอ สวนกองทนอนมกไมไดรบจดสรรงบประมาณประจ าปเพราะเหตผลตางๆ

ก) จากการสบคนขอมลการจดสรรงบประมาณรายจายของรฐบาลใหแกกองทนและเงนทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณตามทมการชแจงใน พ.ร.บ. งบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณตางๆ พบวา กองทนตางๆ ทใหการสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรเปนกองทนทไดรบการจดสรรงบประมาณเปนระยะๆ ในชวงทผานมา โดยไดรบงบประมาณสะสมรวมกวา 12,600 ลานบาท โดยกองทนการปฏรปทดนฯ เปนกองทนทไดรบจดสรรเงนงบประมาณสงสดประมาณ 5,500 ลานบาท (แมวาจะไมคอยไดรบจดสรรบอยครงนกในระยะหลง) รองลงมาเปนกองทนพฒนาสหกรณ กองทนเงนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกร และกองทนจดรปทดน ซงไดรบงบประมาณสะสมจ านวน 2,268 ลานบาท 2,175 ลานบาท และ 1,721 ลานบาท ตามล าดบโดย กพส. และกองทนจดรปทดน ไดรบการจดสรรงบประมาณประจ าปแทบทกปและบอยครงกวากองทนอนๆ (รปท 5.2)

ข) สวนกองทนสงเคราะหเกษตรกรนน ไดรบจดสรรเพมเตมนอยมากในชวงทผานมา สวนหนงเปนเพราะมเงนตงตนจ านวนมากจากการจดเกบคาธรรมเนยมการสงออกขาว5-4 โดยในปจจบนยงมวงเงนคงเหลอในระดบสงเมอเทยบกบกองทนอนๆ (ตารางท 5.3)

ค) กองทนหรอเงนทนหมนเวยนทผลตปจจยการผลตจ าพวกพนธสตว พนธพช และปย ไดรบเงนงบประมาณในชวงแรกของการกอตงกองทน แตเนองจากกองทนเหลานสามารถผลตและจ าหนาย ท าใหมเงนทนหมนเวยนอยตลอดเวลาและสามารถทจะอยไดดวยตนเองโดยไมตองพงพางบประมาณรายจายประจ าปจากรฐบาล

กองทนจ านวนกงหนงสามารถใชดอกผลจากการด าเนนงาน โดยทดอกผลจากการด าเนนงานแบงออกเปน 2 สวนหลก คอ (ก) ดอกผลจากการสนบสนนสนเชอรปแบบตางๆ เชน การสนบสนนเพอการจดหาทดนและจดรปทดน การสนบสนนสนเชอเพอไถถอนทดนทจะหลดจ านอง การสนบสนนสนเชอเพอเปนเงนหมนเวยนส าหรบการท าเกษตรกรรม เปนตน (ข) ดอกผลจากการขายวตถดบทางการเกษตร เชน การขายเชอไรโซเบยม การขายพนธพชและพนธสตวน า

ในบรรดา 13 กองทน ม 8 กองทนทด าเนนการในลกษณะทางการคา/การตลาด/สนบสนนปจจยการผลต ไดแก เงนทนหมนเวยนเพอผลตขยายพนธพช เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา กง และสตวน าอนๆ เงนทนหมนเวยนเพอการผลตวคซน เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม และเงนทนหมนเวยนยางพารา เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน และกองทนหมนเวยนเพอการผลตถวเหลอง


5-5

ตารางท 5.2 แหลงเงนทนและรายไดของกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

ประเภทรายรบ/เงนทน กองทน

สงเคราะหเกษตรกร

กองทนหมนเวยนเพอการกยมแก



ทดนฯ



กองทน ปรบ

โครงสรางการผลต

ภาคเกษตร



เงนทนหมนเวยน ในการผลตพนธปลา กง ฯลฯ


เพอการผลตวคซน



เชอไร โซเบยม




เงนงบประมาณรายจาย / / / / / / / / / / / /

เงนหรอทรพยสนจากรฐบาล / / /

/

เงนหรอทรพยสนรบบรจาค / / / / / /

/

เงนรบโอนจากหนวยงานอน /

/ / /

ดอกผลจากการด าเนนการ / / / / / / / / /

เงนจากการจ าหนายเมลดพนธพชและเชอไรโซเบยม พนธสตวน า / / /

เงนจากการจ าหนายวคซน

/

ดอกผลจากทรพยสนของกองทน / /

/ /

/

คาธรรมเนยมสงออกและน าเขา /

เงนกโดยอนมตของ ครม. /

เงนคาชลประทาน

/

เงนคาขายทรพยสน

/

/

เงนจากผน าเขาถวเหลอง

/

รายรบอนๆ /

/ / / / / /


5-6

รปท 5.2 งบประมาณสะสมทรฐบาลจดสรรใหตงแตเรมตงกองทน )หนวย: ลานบาท(

หมายเหต: * ปทเรมด าเนนกองทนแตกตางกนในแตละกองทน / งบประมาณของบางกองทน เชน งบประมาณกองทนหมนเวยนเพอ

การกยมแกเกษตรกรฯ กองทนพฒนาสหกรณ นบรวมงบประมาณกอนทจะมการรวมทนตางๆ

ตารางท 5.3 สรปงบประมาณทไดรบจดสรรและสามารถใชจายได และวงเงนคงเหลอ )หนวย: ลานบาท(

งบประมาณ 2557 วงเงนคงเหลอ

สะสม* ไดรบจดสรร ไดรบอนมตใหใชจาย

1) กองทนสงเคราะหเกษตรกร (สป.กษ.) - 6.72 7,687.58 2) กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน (สป.กษ.) 70.00 254.15 587.42 3) กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (สปก.) - 859.23 2,426.00 4) กองทนจดรปทดน (ชป.) 150.00 309.91 15.65 5) กองทนพฒนาสหกรณ (กส.) - 3,885.15 629.25 6) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ (สศก.) 60.00 98.60 98.73 7) เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช (กข.) - 2,093.05 943.86 8) เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ (กป.) - 99.99 29.82 9) เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย (ปศ.) - 393.44 1,322.64 10) เงนทนหมนเวยนยางพารา (วก.) - 71.55 394.61 11) เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม (วก.) - 3.02 17.66 12) เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน (ชป.) - 911.28 1,393.18 13) กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง (สศก.) - - 32.27

รวม 280.00 8,986.09 15,578.67

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

เรมกองทน* - 2549

2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

กองทนการปฏรปทดนฯ (ส.ป.ก.) กองทนจดรปทดน (ชป.) กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ (สป.กษ.) กองทนสงเคราะหเกษตรกร (สป.กษ.) กองทนพฒนาสหกรณ (กสส.) กองทนปรบโครงสรางฯ (สศก.)


5-7

5.2.3 รายจาย

ตามกฎหมายหรอระเบยบของกองทน คาใชจายในการด าเนนงานของกองทนสามารถแบงออกเปน 4 กลมภารกจหลก ไดแก (ก) ดานการใหสนเชอ เพอใหความชวยเหลอทางการเงน และ เพอจดหา ไถถอน และจดรปทดนท ากนของเกษตรกร (ข) ดานการผลตวตถดบ เชน การผลตพนธพช พนธสตวน า เชอจลนทรย เพอเปนวตถดบส าหรบการท าเกษตรกรรม (ค) ดานการจดหาวตถดบ ปจจยการผลต และอปกรณเพอจ าหนายใหแกเกษตรกรในราคาถก (ง) ดานการวจยและพฒนาการผลต การแปรรป และการตลาดผลตผลทางการเกษตร (จ) เพอคาใชจายในการบรหารจดการโดยหนวยงานอน ไดแก ธ.ก.ส. ในการด าเนนงานแทนกองทน เชน กองทนหมนเวยนเพอกยมแกเกษตรกรและผยากจน (ตารางท 5.4) โดยทแตละกองทนไดรบอนมตใหใชจายในวงเงนทแตกตางกน ตวอยางเชนในป 2557 กองทนพฒนาสหกรณและเงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพชไดรบอนมตใหใชจายไดสงถง 3,885 ลานบาทและ 2,093 ลานบาท ตามล าดบ (ตารางท 5.3)


5-8

ตารางท 5.4 ประเภทคาใชจายด าเนนการของกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

ประเภท กองทน





ทดนฯ



กองทนปรบโครง

สราง การผลตฯ

เงนทนหมนเวยนเพอผลตขยาย

พนธพช

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา

ฯลฯ



จ าหนาย


เงนทนหมนเวยนในการผลต

เชอ ไรโซเบยม




คาใชจายเพอจดซอทดน จดจ านอง / / /

คาใชจายเพอจดรปทดน

/

การใหสนเชอ/การใหความชวยเหลอทางการเงน / / / / / /

คาใชจายตามขอผกพนทางกฎหมาย

/

คาใชจายเพอด าเนนโครงการทกอประโยชนหรอเพมรายไดใหกบเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกร

/

/ /

คาใชจายในการจดหาปจจยการผลต เพอจ าหนายใหแกเกษตรกร

/

/

/

คาใชจายในการผลต ขยาย และจ าหนาย เชน เมลดพนธ พนธสตวน า วคซน เชอไรโซเบยม

/ / / /

คาใชจายในการจดหาแหลงน า /

คาใชจายในการบรหารงานใหกบ ธ.ก.ส. /

/

คาใชจายในการประชาสมพนธ /

คาใชจายในการด าเนนงานของกองทน/เงนทนหมนเวยน

/

/ / / / / / / / /


5-9

ประเภท กองทน





ทดนฯ



กองทนปรบโครง

สราง การผลตฯ

เงนทนหมนเวยนเพอผลตขยาย

พนธพช

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา

ฯลฯ



จ าหนาย


เงนทนหมนเวยนในการผลต

เชอ ไรโซเบยม




คาใชจายในการสงเสรมการตรวจสอบ และรบรองมาตรฐานคณภาพของผลตผล

/

คาใชจายในการรกษาเสถยรภาพของราคา และการจ าหนายผลตผล

/

การศกษาวจยและพฒนาการผลต การแปรรป การตลาด

/

/

/

/

คาใชจายในการตดตามผลการด าเนนโครงการ /

คาใชจายในการกก เกบ รกษา ควบคม สง ระบายหรอแบงน า ซอมแซมเสรมพนง คนกนน า อาคาร ฯลฯ

/

คาใชจายอนๆ /

/ /

/ / /


5-10

5.2.4 สถานะลกหนของกองทน

หากพจารณาสถานะลกหนของกองทนโดยใชขอมลรายงานฐานะทางการเงนของกองทนตางๆ พบวา กองทนสวนใหญ (ไมนบรวมกองทนทเนนการขายวตถดบ/ปจจยการผลต เชน พนธพช พนธสตวน า เชอไรโซเบยม เปนตน) มลกหนอยในพอรตตนเองโดยเฉลยคดเปนรอยละ 8-75 ของสนทรพยรวมในป 2555-2556 (รปท 5.3) โดยสดสวนดงกลาวมแนวโนมลดลงในป 2556 อนง กองทนทมสดสวนลกหนนอยเมอเทยบกบสนทรพยรวมทงๆ ทกองทนมภารกจการใหสนเชอระยะปานกลางถงยาว อาจสะทอนไดวา กองทนยงไมสามารถใชเงนทนเพอประโยชนแกเกษตรกรหรอกลมเกษตรกรเปาหมายไดอยางมประสทธภาพนก

รปท 5.3 ลกหนคงเหลอและรายไดคางรบ )หนวย: รอยละของสนทรพย(

แมวากองทนตางๆ ใหการอดหนนชวยเหลอเกษตรกรในอตราอดหนนทสงมากทงในรปของสนเชอปลอดดอกเบยหรอดอกเบยต าใหแกเกษตรกร หรอแกกลมเกษตรกรหรอสหกรณ (ซงเทากบเปนการอดหนนกจกรรมของกลมเกษตรกรหรอสหกรณ) การใหเชาทดนหรอเชาซอในราคาทต ากวาตลาดคอนขางมาก การขายปจจยการผลตทเงนทนหมนเวยนผลตและจ าหนายในราคาทต ากวาราคาตลาดมาก แตกยงพบวามเกษตรกรทไมสามารถช าระคนหนเงนกไดตามก าหนดเวลา

ประเดนค าถามส าคญ คอ ลกหนทอยในพอรตของกองทนตางๆ นนเปนลกหนมคณภาพและดอยคณภาพมากนอยเพยงใด ฉะนน เพอตอบโจทยดงกลาว จงท าการจดกลมลกหนคงเหลอออกเปน 3 กลม ประกอบดวยลกหนทยงไมถงก าหนดช าระ ลกหนทถงก าหนดช าระแลวแตยงไมไดรบช าระคนจากลกหน และลกหนทถกน าเขาสกระบวนการฟองคดไปแลว โดยทกลมลกหน 2 กลมหลงนบเปนลกหนดอยคณภาพหรอลกหนทมปญหาและไมกอรายไดใหกบกองทน

จากขอมลลกหนของกองทน ณ วนท 30 กนยายน 2557 พบวา กองทนทสนบสนนสนเชอฯ ก าลงประสบกบปญหาหนดอยคณภาพในระดบทสง โดยเฉลยมสดสวนปรมาณลกหนดอยคณภาพตอปรมาณลกหน

0.00

10.00

20.00

30.00

40.00

50.00

60.00

70.00

80.00

90.00

100.00

2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556 2555 2556

กองทน สงเคราะห เกษตรกร


เพอการกยม แกเกษตรกร และผยากจน

กองทน การปฏรป ทดนเพอ




กองทนปรบโครงสราง การผลต

ภาคเกษตรฯ


เพอผลตและขยายพนธพช

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง

ฯลฯ

เงนทน หมนเวยน เพอผลต วคซน

จ าหนาย


เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอ ไรโซเบยม

เงนทน หมนเวยน เพอการ


รายไดคางรบ ลกหนคงเหลอ (ระยะสนและยาว)


5-11

คงเหลอทงหมดประมาณรอยละ 38.7 สงสดรอยละ 79 ซงนบวาสงกวาอตราหนไมกอใหเกดรายไดของ ธ.ก.ส. หลายเทาตว ทงน กองทนทมสดสวนลกหนมปญหาสงกวารอยละ 20 ม 5 กองทนจากทงหมด 6 กองทน ไดแก กองทนจดรปทดน กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ และกองทนพฒนาสหกรณ (รปท 5.4 (ก)) ทงน กองทนทนาเปนหวงมากทสดเพราะมสดสวนลกหนดอยคณภาพสงและมลกหนคงเหลอสงกวา 1 พนลานบาทขนไปประกอบดวยกองทนพฒนาสหกรณ (ลกหนคงเหลอสงถง 4.3 พนลานบาท) กองทนการปฏรปทดนฯ (2.4 พนลานบาท) กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ (1.7 พนลานบาท) และกองทนสงเคราะหเกษตรกร (1.3 พนลานบาท)

รปท 5.4 สดสวนลกหนคงเหลอทมปญหา ณ วนท 30 กนยายน 2557 )หนวย: รอยละของลกหนทงหมด(

(ก) สดสวนจ านวนเงนลกหนทมปญหาของกองทนทใหความชวยเหลอในรปของสนเชอ

(ข) สดสวนจ านวนเงนลกหนการคาทมปญหาของกองทนทผลตและจ าหนายปจจยการผลต

หมายเหต: ลกหนคงเหลอทมปญหา = หนครบก าหนดช าระ + หนทมการฟองรองคด ทมา: จากการรวบรวมของส านกงานเศรษฐกจการเกษตร

60.85

28.46

78.86

23.96

39.43

0.70

0 20 40 60 80 100

กองทนสงเคราะหเกษตรกร (1,334 ลานบาท)

กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรฯ (1,763 ลานบาท)

กองทนจดรปทดน (35 ลานบาท)

กองทนพฒนาสหกรณ (4,302 ลานบาท)

กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (2,652 ลานบาท)

กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ (194 ลานบาท)

100

0

100

0

0

100

0

0.00 20.00 40.00 60.00 80.00 100.00

เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน

เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา ฯลฯ

เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย


เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม

เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช

กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง


5-12

สาเหตทกองทนตางๆ มอตราหนมปญหาในระดบทสง เชน (ก) กองทนไมมระบบการตดตามหนทมประสทธภาพ สวนใหญเปนในรปของการสงเอกสารแจงเตอนเทานนแตไมไดด าเนนการตดตามทวงหนดวยวธอนใด (ข) ความยากล าบากหรอไมสามารถบงคบใหเกษตรกรช าระหนด วยการยดทรพย (ค) เกษตรกรทลมเหลวในภาคการเกษตรยงคงไดรบการอดหนนจากภาครฐ โดยทการอดหนนไมไดชวยขจดปจจยทเปนเหตท าใหเกษตรกรไมสามารถช าระคนหนได

ส าหรบทนหมนเวยนทเนนการผลตและขายปจจยการผลตนน ม 3 กองทนทมลกหนการคาครบก าหนดช าระหรออยระหวางฟองรองคด ไดแก เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน (รปท 5.4 (ข)) แตกองทนเหลานมยอดลกหนการคาคงเหลออยระหวาง 3-104 ลานบาทเทานนซงต ามากเมอเทยบกบวงเงนคงเหลอของทนหมนเวยนฯ

5.2.5 สาเหตของปญหาหนสนเกษตรกร

จากการทกระทรวงเกษตรและสหกรณไดจดตงกองทนหรอเงนทนหมนเวยนจ านวนมากขนในชวงหลายสบปทผานมา เพอใหการสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรผานโครงการตางๆ โดยมความมงหวงทจะชวยยกระดบรายไดและลดความเหลอมล าทางรายไดของครวเรอนในภาคการเกษตร อยางไรกด ภายหลงจากทกองทนหรอเงนทนไดใหสนเชอสนบสนนแกเกษตรกรกลมเปาหมายไปแลวในชวงทผานมา แต ปรากฏวาเกษตรกรบางสวนยงคงไมสามารถช าระหนสนคนใหแกกองทนทเกยวของไดตามก าหนด จนท าใหหลายๆ กองทนตองประสบกบปญหาหนสนคงคางจ านวนมาก ดวยเหตนรฐบาลของพลเอกประยทธ จนทรโอชา จงไดมอบหมายใหกระทรวงเกษตรและสหกรณด าเนนโครงการแกไขปญหาหนสนเกษตรกรดวยการจ าหนายหนสญในกองทนหรอเงนทนในสวนของกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยก าหนดหลกเกณฑการพจารณา วธการพจารณา และเงอนไขในการจ าหนายหนสญ ซงมความแตกตางกนตามแตละสาเหตของปญหาหนสนเกษตรกร

โครงการแกไขปญหาหนสนเกษตรกรดวยการจ าหนายหนเปนสญในกองทนหรอเงนทนในสวนของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ไดมการจดกลมปญหาหนสนเกษตรกรออกเปน 10 กลมสาเหต ซงประกอบดวย (1) โครงการสงเสรมหรอสงเคราะหของรฐไมประสบความส าเรจ ตามทระบไวในรายงานผลการศกษาหรอวจยของหนวยงานภาครฐ (2) เกษตรกรไดรบผลกระทบโดยตรงจากภยพบตหรอธรรมชาต ตามการประกาศพนทประสบภยของจงหวด (ปภ.) จนไมสามารถช าระหนเงนกยมได (3) เกษตรกรไดรบผลกระทบจากเหตการณความไมสงบในพนท 3 จงหวดภาคใต (4) หนขาดอายความ ท าใหไมสามารถฟองรองด าเนนคดได (5) หนคางช าระเปนระยะเวลาเกนกวา 10 ปขนไป (6) หนทไมสามารถตดตามทรพยเพอด าเนนการบงคบคดได (7) เกษตรกรผกยมเงนเสยชวต สาบสญ หาตวไมพบ หรอ ละทงถนทอย (8) เกษตรกรผกยมเงนพการ ทพพลภาพ วกลจรต หรอเจบปวยเรอรง ไมสามารถประกอบอาชพ (9) เกษตรกรลกหนมรายไดนอย ไมมความสามารถในการช าระหน โดยมรายไดต ากวา 30,000 บาทตอคนตอป ตามเกณฑมาตรฐาน จปฐ. (10) หนสนของเกษตรกรผกยมเงนนอยกวา 10,000 บาท ซงท าใหการด าเนนการฟองรองด าเนนคดไมคมคาใชจาย ทงน จากการเรมด าเนนโครงการฯ พบวา มการเสนอขอจ าหนายหนสญคดเปนมลคา 4.56 พนลานบาท แบงเปนหนสนเกษตรกรระดบบคคลรอยละ 30 และระดบสถาบนกลมสหกรณรอยละ 70

อนง จากการวเคราะหปญหาหนสนของเกษตรกรรายบคคลโดยรวมในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณตามสาเหตขางตน เกษตรกรสวนใหญประมาณรอยละ 69 ของจ านวนเกษตรกรทงหมด 26,742 คน มหนสนคางช าระทมการเสนอขอจ าหนายหนสญรวมทงสน 1,098 ลานบาทหรอรอยละ 79 ของมลคาหนสน


5-13

ทงหมด ซงเปนผลจากการด าเนนโครงการสงเสรมหรอสงเคราะหของรฐทไมประสบความส าเรจ (ตารางท 5.5) อยางไรกด หากพจารณาปญหาหนสนในระดบองคกรเกษตรกรกลบพบวา ปญหาทสถาบนกลมสหกรณสวนใหญรอยละ 60 ของจ านวนสถาบนกลมสหกรณมหนสนเขาหลกเกณฑการจ าหนายหนสญ สบเนองจากการทเกษตรกรมรายไดนอยมากจนท าใหไมมความสามารถในการช าระหนคน รองลงมาเปนสาเหตจากความลมเหลวของการด าเนนโครงการสงเสรมหรอสงเคราะหของรฐทไมประสบความส าเรจ (รอยละ 24)

ตารางท 5.5 ภาพรวมหนสนเกษตรกรคางช าระทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณและอยในเกณฑตองด าเนนการพจารณาจ าหนายหนสนเปนสญ จ าแนกตามสาเหตของปญหาหนสน

สาเหตการเกดหน รายบคคล สถาบนกลมสหกรณ จ านวนเงนรวม

(บาท( ราย บาท องคกร บาท 1) โครงการสงเสรม/สงเคราะหไมประสบ

ความส าเรจ 18,408 1,098,095,058 249 1,131,276,560 2,229,371,618

2) ภยพบตหรอภยธรรมชาต 832 21,506,641 7 18,637,963 40,144,604 3) เหตการณความไมสงบในพนทภาคใต 14 741,406 4 715,900 1,457,305 4) ขาดอายความ 1,750 80,533,080 40 23,516,571 104,049,651 5) หนคางช าระนานกวา 10 ปขนไป 0 6) หนทไมสามารถตดตามทรพยเพอด าเนนการ

บงคบคดได 1,408 66,035,456 83 30,521,088 96,556,544

7) ลกหนเสยชวต หายสาบสญ หาตวไมพบ ละทงถนทอยอาศย

773 32,904,372 5 1,020,124 33,924,496

8) ชราภาพ ทพพลภาพ วกลจรต หรอเจบปวยเรอรง ไมสามารถประกอบอาชพ

980 55,001,343 3 1,338,681 56,340,024

9) ลกหนรายไดนอย (< 30,000 บาท/ป) ไมมความสามารถในการช าระหน

194 17,944,443 620 1,964,250,091 1,982,194,533

10) จ านวนหนไมคมคาใชจายในการตดตามเรงรดด าเนนคด (ตนหน < 10,000 บาท)

2,383 12,239,939 17 126,460 12,366,399

รวม 26,742 1,385,001,738 1,028 3,171,403,438 4,556,405,175

ทมา: กระทรวงเกษตรและสหกรณ

อยางไรกด เมอพจารณาปญหาหนสนเกษตรกรเฉพาะทอยกบกองทนทก าลงศกษาในโครงการศกษาวจยครงนและเขาหลกเกณฑการจ าหนายหนสญ (ซงครอบคลม 5 กองทน ไดแก กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนจดรปทดน กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม และกองทนพฒนาสหกรณ) โดยรวมพบสาเหตของปญหาทแตกตางกนไปในแตละกองทน (ตารางท 5.6) ดงน

กองทนสงเครำะหเกษตรกร: ปญหาหนสนเกษตรกรทมมลคาสงถง 611 ลานบาท เกดจากสาเหตส าคญ 2 ประการ คอ การด าเนนโครงการสงเสรมหรอสงเคราะหเกษตรกรไมประสบความส าเรจ และ เกษตรกรผกยมเงนมรายไดนอยมาก จงไมมความสามารถในการคนหนเงนกยมแกกองทนได

กองทนหมนเวยนเพอกำรกยมแกเกษตรกรและผยำกจน : กองทนฯ เสนอขอจ าหนายหนสญประมาณ 46 ลานบาท โดยสวนใหญเปนหนสนเกษตรกรทขาดอายความไปแลว จงท าใหไมสามารถด าเนนการฟองรองด าเนนคดตอได

กองทนจดรปทดน: กองทนจดรปทดนมหนสนเสนอขอจ าหนายหนสญเพยง 36 ลานบาทซงเปนระดบต าทสดในบรรดา 5 กองทนทเขาหลกเกณฑการขอจ าหนายหนสญ โดยเกดจากสาเหตส าคญ 3 ประการ


5-14

คอ หนสนขาดอายความไปแลว หนสนเกษตรกรมมลหนนอยกวา 10,000 บาท จงไมคมคาใชจายในการตดตาม เรงรด หรอด าเนนคด และเกษตรกรมสภาพรางกายทไมพรอมในการประกอบอาชพเนองจากทพพลภาพหรอเจบปวยเรอรง

กองทนกำรปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม: กองทนฯ มการเสนอขอจ าหนายหนสญคดเปนมลคาทสงถง 1,127 ลานบาท ทงน การด าเนนโครงการสงเสรมหรอสงเคราะหของกองทนการปฏรปทดนฯ ไมประสบความส าเรจเทาทควร โดยเกดจากความบกพรองหรอความไมเหมาะสมดานเทคนควชาการ ด านการบรหารจดการ ดานการตลาด หรอดานการเงนของหนวยงานเจาของโครงการ และไมไดเปนความผดของเกษตรกรผก

กองทนพฒนำสหกรณ: กองทนฯ ไดเสนอขอตดจ าหนายหนสญคดเปนมลหนประมาณ 448 ลานบาทโดยมสาเหตส าคญ คอ เกษตรกรผกยมเงน (รอยละ 74.5) มรายไดต ากวามาตรฐาน จปฐ. จงท าใหไมมความสามารถในการช าระหนสนคนได นอกจากนน บางสวนเปนผลจากความลมเหลวของการด าเนนโครงการสนบสนนหรอใหความชวยเหลอแกเกษตรกร (รอยละ 22)

ตารางท 5.6 ภาพรวมหนสนเกษตรกรคางช าระเฉพาะทอยกบกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณและอยในเกณฑตองด าเนนการพจารณาจ าหนายหนสนเปนสญ จ าแนกตามสาเหตของปญหาหนสน )หนวย: รอยละของมลคาทงหมด(

แหลงเงน/โครงการ กองทน


กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ

กองทน จดรปทดน

กองทนการปฏรป ทดนฯ


1) กรณโครงการสงเสรมหรอสงเคราะหของรฐทไมประสบความส าเรจ

54.77 0.00 0.98 89.80 21.58

2) กรณประสบภยพบตหรอธรรมชาต 0.07 0.00 0.00 1.89 3.78 3) ปญหาเหตการณความไมสงบในพนทภาคใต 0.02 0.00 0.00 0.00 0.14 4) หนขาดอายความ 0.31 95.56 51.46 0.00 0.00 5) หนคางช าระเปนระยะเวลาเกนกวา 10 ปขนไป 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 6) หนทไมสามารถตดตามทรพยเพอด าเนนการบงคบคด

ได 3.58 0.24 0.00 3.45 0.00

7) เกษตรกรผกยมเงนเสยชวต สาบสญ หาตวไมพบ หรอละทงถนทอย

0.06 0.68 4.36 1.70 0.00

8) เกษตรกรผกยมเงนพการ ทพพลภาพ วกลจรต หรอเจบปวยเรอรง ไมสามารถประกอบอาชพ

0.00 3.43 14.93 1.48 0.00

9) ลกหนผกยมเงนมรายไดนอยหรอไมมความสามารถในการช าระหน

41.15 0.10 1.79 1.69 74.50

10) หนสนของเกษตรกรผกยมเงนนอยกวา 10,000 บาท ท าใหไมคมคาใชจายในการตดตามเรงรด/ด าเนนคด

0.05 0.00 26.47 0.00 0.00

รวม 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 รวมวงเงนทขอเสนอจ าหนายหนสญ (ลานบาท) 611.69 45.92 35.67 1,127.09 448.57

ทมา: กระทรวงเกษตรและสหกรณ

5.2.6 การเปดเผยขอมลและการตรวจรบรองโดยส านกงานการตรวจเงนแผนดน

จากการประเมนธรรมาภบาลของกองทนในมตทางดานความโปรงใสในการบรหารจดการโดยตรวจสอบเอกสารทมการเผยแพรในเวบไซตของกองทน พบวา ทกกองทนไมไดท าการเปดเผยขอมลตางๆ ตอสาธารณชนผานเวบไซตไดอยางครอบคลมและขอมลสวนใหญมไดรบการปรบปรงใหเปนปจจบนมากนก เชน ขอมลรายงานงบการเงน รายงานผลการด าเนนงานประจ าป รายงานการตรวจสอบบญชของส านกงานการ


5-15

ตรวจเงนแผนดน ผลการประชมคณะกรรมการบรหารและคณะอนกรรมการชดตางๆ นอกจากนน บางกองทนไมไดแสดงขอมลหรอรายงานตางๆ ของปในอดต เปนตน13

ตารางท 5.7 การเปดเผยขอมลสสาธารณะ และ การวดประโยชนทตกกบเกษตรกร

ชอกองทน ตนสงกด การวดประโยชนทตกกบเกษตรกร

)ผลลพธ(

การเปดเผยขอมลทเปนปจจบนและเขาถงงายผาน

Website

ปลาสดท สตง.

ตรวจรบ

ก าไร/ขาดทนสะสม

1) กองทนสงเคราะหเกษตรกร สป.กษ. ไมม ลาชา/ขาดบางสวน/

ขอมลอดต 2554 -

2) กองทนหมนเวยนเพอ การกยมฯ

สป.กษ. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2554 +

3) กองทนการปฏรปทดนฯ ส.ป.ก. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2555 + 4) กองทนจดรปทดน ชป. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2555 + 5) กองทนพฒนาสหกรณ กสส. ไมม ลาชา/ขาดบางสวน 2554 + 6) กองทนปรบโครงสรางฯ สศก. ไมม ลาชา/ขาดบางสวน 2556 + 7) เงนทนฯ เพอผลตและ

ขยายพนธพช กข. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2554 +

8) เงนทนฯ ในการผลตพนธปลา ฯลฯ

กป. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2554 +

9) เงนทนฯ เพอผลตวคซนจ าหนาย

ปศ. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2552 +

10) เงนทนหมนเวยนยางพารา กวก. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2551 + 11) เงนทนฯ ในการผลต

เชอไรโซเบยม กวก. ไมม ลาชา/ไมครอบคลม 2554 +

12) เงนทนฯ เพอการชลประทาน ชป. ไมม ลาชา/ขาดบางสวน 2554 + 13) กองทนฯ เพอการผลต

ถวเหลอง สศก. ไมม ไมพบเวบไซต ไมมขอมล ไมมขอมล

5.3 การประเมนผลลพธ ทง 13 กองทนไมเคยมระบบการตดตามประเมนผลลพธ (ตารางท 5.7) แมวาบางกองทนมการจดท า

รายงานขอเสนอโครงการซงวเคราะหผลประโยชนและตนทนคาใชจายทคาดวาจะเกดขนและชวาประโยชนจากการด าเนนโครงการตเปนมลคาไดสงกวาตนทน เชน การจดรปทดนจะท าใหผลผลตตอไรเพมขน ฯลฯ ในทางปฏบต แมวาทกกองทนมการประเมนความพงพอใจของผทเกยวของซงเปนตวชวดหนงทกรมบญชกลางก าหนดขนส าหรบใชประเมนผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนในแตละปงบประมาณ แตไมมการประเมนประโยชนเชงเศรษฐกจของเกษตรกรทเขารวมโครงการ จงท าใหไมทราบวา รฐใชเงนในการแทรกแซงตลาดไดอยางคมคาตอการพฒนาภาคเกษตรไทยและตอการยกระดบฐานะความเปนอยของเกษตรกรไดหรอไม

ประเดนค าถามส าคญ คอ รฐยงคงควรแทรกแซงตลาดผานกองทนเหลานนหรอไม ในหลายกรณ เหตผลเรองความจ าเปนในการแทรกแซงตลาดไมมน าหนกพอ หรอ ขาดเหตผลเพยงพอในเรองความลมเหลวของตลาด (market failure) หรอ ขาดหลกฐานเชงประจกษ เชน ถารฐไมท าแลวเอกชนกไมท า หรอถารฐไม

13 เปนเพยงบางรายการทน ามาเปนตวอยางขอมลทควรเปดเผยสสาธารณะ ซงปรบใชจาก Standard and Poor’s orporate Governance Scorecard


5-16

ท าแลวจะท าใหราคาตลาดของสนคานนสงเกนไป เปนตน อยางไรกด บางเหตผลอาจมน าหนกดานวชาการทชวยสนบสนนบทบาทของภาครฐในการแทรกแซงตลาด อาท วคซนปองกนโรคระบาดและงานวจยชวยสรางผลกระทบภายนอก การวจยและพฒนาสนคาสาธารณะ (public goods) เพอความหลากหลายทางพนธกรรม งานพฒนาทมความเสยงซงอาจจะไมเกดขนหากไมไดรบการอดหนนจากรฐ การสนบสนนการรวมตวกนผลตเพอลดตนทนการผลต การแกปญหาความยากจน เปนตน อยางไรกดเหตผลสวนใหญเปนภารกจหลกของหนวยราชการอยแลว จงไมจ าเปนตองด าเนนการผานกองทนเงนนอกงบประมาณ

แมวาการแทรกแซงตลาดในบางกรณมความจ าเปนอย แตภาครฐกลบใชเครองมอจดการปญหาทไมถกตองหรอไมเพยงพอ เชน การแกปญหาทดนทจะหลดจ านองดวยการอดหนนสนเชอแตไมไดมการด าเนนมาตรการพฒนาอาชพควบคกนไป การอดหนนอตราดอกเบยดอกเบยสงแตกไมสามารถท าใหเกษตรกรลกหนช าระคนหนได การอดหนนราคาในปจจยการผลตทประโยชนสวนใหญเปนประโยชนสวนบคคล (ไมใชประโยชนสวนรวม) เชน การตงราคาวคซนและปยไรโซเบยมในระดบ การอดหนนคากอสรางจดรปทดนของเกษตรกร เปนตน

ส าหรบการด าเนนมาตรการสนเชอนน เนองจากกองทนและหนวยราชการไมไดมความช านาญในการพจารณาสนเชอและการตดตามทวงหน ฉะนน กองทนและหนวยราชการไมควรท าหนาทเสมอนเปนสถาบนการเงน แตควรใหเปนหนาทของสถาบนการเงน (ของรฐ) ในการด าเนนการแทน โดยทรฐยงคงสามารถอดหนนสนเชอผานระบบสถาบนการเงนได

5.4 ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทนและขอเสนอแนะรายกองทน เนอหาในสวนนสรปปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของแตละกองทนโดยสงเคราะหผลการศกษาใน

บทท 4 และหวขอยอยอนในบทท 5 น รวมทงน าเสนอขอเสนอแนะรายกองทน โดยมรายละเอยดดงน

5.4.1 กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน

วตถประสงคหลก: ใหสนเชอเพอไถถอนทดน ช าระหนเงนกซงทดนจะหลดจ านอง หรอประกอบอาชพ

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ซ ากบกองทนการปฏรปทดนฯ (ดานการใหเกษตรกรมทดนท ากน) และมภารกจดานการใหสนเชอในลกษณะเดยวกบ ธ.ก.ส.

ผลกำรด ำเนนงำนในป 2556 โดยสงเขป:

• เงนสดคงเหลอ (468 ลานบาท)/ทน (2,190 ลานบาท)/ก าไรสะสม (410 ลานบาท)

• งบประมาณรบถงป 2557 (2,175 ลานบาท)/ลกหนคงเหลอ (1,786 ลานบาท)/ลกหนคางช าระ (29%)

ปญหำอปสรรค

• กระบวนการพจารณา (รวมการคดเลอก) ไมไดเขาถงแกนของปญหาหรอสาเหตแหงความลมเหลวทท าใหเกษตรกรหรอผยากจนไมสามารถคนหนเงนกแกเจาหนรายเดม

• กองทนอดหนนสนเชอโดยปลอยเงนกดอกเบยต ากวาอตราตลาดคอนขางมากแตกยงประสบกบปญหาหนเสยในระดบทสง และเปนเพยงทางผานของเงนชวยเหลอโดยให ธ.ก.ส. ด าเนนงานดานสนเชอแทน

• กองทนมทรพยากรบคคลจ ากดและจ าเปนตองฝากงานใหเกษตรจงหวดหรอเกษตรอ าเภอด าเนนการแทนในพนท แตไมสามารถจดสรรทรพยากรใหไดอยางเหมาะสม


5-17

• กองทนไมมระบบการตดตามและประเมนผล ท าใหประเมนไมไดวาเกษตรกรมฐานะความเปนอยดขนหรอไม และไมมการเปดเผยขอมลทเปนปจจบนแกสาธารณะ ตรวจสอบไดยาก

• ขาดกจกรรมตอเนอง (ทควรท าควบคกนไป) ทมประสทธภาพในการชวยพฒนาอาชพและศกยภาพของลกหน

ขอเสนอแนะ

• ควรโอนภารกจดานสนเชอเพอการประกอบอาชพใหสถาบนการเงนเฉพาะกจทมศกยภาพด าเนนการคดกรองและพจารณาสนเชอตามระบบปกต ทงน หากเปนการอดหนนตามนโยบายของรฐ สถาบนการเงนเฉพาะกจทไดรบมอบหมายตองแยกบญชและงบการเงนของโครงการออกจากการด าเนนงานปกตเปนบญชธรกรรมนโยบายรฐ (Public Service Account, PSA) โดยรฐบาลเปนผชดเชยผลขาดทนทเกดขน อยางไรกด ควรทบทวนอตราดอกเบยทจะอดหนนเกษตรกรเพราะทผานมากองทนจะปลอยสนเชอดอกเบยต า แตเกษตรกรลกหนจ านวนมากยงไมสามารถคนหนเงนกตามก าหนดเวลา

• ส าหรบภารกจดานทดน ให ส.ป.ก. ด าเนนการ เนองจากเปนภารกจหลกของส านกงานอยแลวและยงม ส.ป.ก. จงหวดครอบคลมทวประเทศ อนงในอนาคต อาจสนบสนนกลไกการด าเนนงานของธนาคารทดน (ซง สปช. มมตเหนชอบ ราง พรบ. ธนาคารทดน เมอ ม.ย. 58)

• เนองจากลกหนสวนใหญเปนผยากจนและไมมประสทธภาพ จ าเปนตองน าคนกลมน เขาสกระบวนการปรบศกยภาพและปรบความคด (mindset) ส าหรบเกษตรกรผสงอายและไมมรายได ควรไดรบการดแลผานรปแบบการชวยเหลอทจะท าใหสามารถช าระหนคนได

• พฒนาระบบตดตามและประเมนผลลพธ เ พอประเมนความคมคาของการใชและจดสรรงบประมาณ รวมถงการบรรลถงเจตนารมณของการใหความชวยเหลอ

• บรณาการรวมกบหนวยงานอนในการปรบโครงสรางการผลตและการฟนฟอาชพเกษตร ซงรวมถงการปรบเปลยนอาชพไปสการท างานนอกภาคการเกษตร

5.4.2 กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

วตถประสงคหลก: ใหเชาทดน ใหเชาซอทดน และใหสนเชอเพอประกอบอาชพ

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ซ ากบกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกร (ดานการใหเกษตรกรมทดนท ากน) และมภารกจดานการใหสนเชอในลกษณะเดยวกบ ธ.ก.ส.


• เงนสดคงเหลอ (2,298 ลานบาท)/ทน (4,685 ลานบาท)/ก าไรสะสม (1,712 ลานบาท)

• งบประมาณรบถงป 2557 (5,535 ลานบาท)/ลกหนคงเหลอ (3,334 ลานบาท)

• ลกหนเงนกคางช าระ (78%)/ลกหนเชาซอคางช าระ (4%)/ลกหนคาเชาคางช าระ (6%)


5-18


• กระบวนการพจารณาไมไดใหความส าคญกบการประเมนความสามารถและความเหมาะสมของลกหนในการท าการเกษตร

• ทดนทจดหามาใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอ เปนทดนทมปญหาทางการเกษตรไมเหมาะกบการปลกพชบางชนด เชน ทดนน าทวม ดนเปรยว

• ราคาทดนเอกชนแพงขน ท าใหกองทนจดหาทดนมาใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอไดนอยลง และจ าเปนตองหนมาเนนปลอยสนเชอเพอประกอบอาชพเปนหลก (ไมใชเจตนารมณเดม)

• กองทนอดหนนสนเชอโดยปลอยเงนกดอกเบยต ากวาอตราตลาดคอนขางมากแตกยงประสบกบปญหาหนเสยในระดบทสง


• ขาดกจกรรมตอเนอง (ทควรท าควบคกนไป) ทมประสทธภาพในการชวยพฒนาอาชพและศกยภาพของลกหน


• ควรโอนภารกจดานสนเชอเพอการประกอบอาชพไปใหสถาบนการเงนเฉพาะกจทมศกยภาพด าเนนการคดกรองและพจารณาสนเชอตามระบบปกต ทงน หากเปนการอดหนนตามนโยบายของรฐ สถาบนการเงนเฉพาะกจตองแยกบญชและงบการเงนของโครงการออกจากการด า เนนงานปกตเปนบญชธรกรรมนโยบายรฐ โดยรฐบาลเปนผชดเชยผลขาดทนทเกดขน ส าหรบการอดหนนอตราดอกเบยนน ควรทบทวนเพอไมกระทบตอวนยทางการเงนของเกษตรกร

• ส.ป.ก. บรณาการงานพฒนาโครงสรางพนฐานและการปฏรปทดนโดยใชงบประมาณรายจายประจ าป ส าหรบทดนทไมอดมสมบรณหรอไมเหมาะกบการเพาะปลกนน ส.ป.ก. ควรน ากลบคนมาด าเนนการฟนฟสภาพทดน

• ส าหรบภารกจดานการจดสรรหรอการกระจายการถอครองทดนนน ให ส.ป.ก. ด าเนนการ เนองจากเปนภารกจหลกของส านกงานอยแลว อนงในอนาคต ควรสนบสนนกลไกการด าเนนงานของธนาคารทดน (ซง สปช. มมตเหนชอบ ราง พรบ. ธนาคารทดน เมอ ม.ย. 58)


• บรณาการงานรวมกบหนวยงานอนในการปรบโครงสรางการผลตและการฟนฟอาชพของเกษตรกร ซงรวมถงการปรบเปลยนอาชพไปสการท างานนอกภาคการเกษตร

5.4.3 กองทนจดรปทดน

วตถประสงคหลก: สนบสนนการพฒนาทดนบางสวนหรอแบบสมบรณ

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน


5-19


• เงนสดคงเหลอ (300 ลานบาท)/ทน (223 ลานบาท)/ก าไรสะสม (179 ลานบาท)

• งบประมาณรบถงป 2557 (1,721 ลานบาท)/ลกหนคงเหลอ (35.2 ลานบาท)

• ลกหนเงนกคางช าระ (79%)


• การจดรปทดนเปนกระบวนการทมขนตอนการด าเนนงานหลายขนตอนทตองใชเวลานานกวาจะส าเรจ และเกษตรกรมกไมคอยพอใจทจะตองสญเสยทดนไปในการจดรปทดน นอกจากนน เกษตรกรทมแปลงทดนอยใกลน า ไมมแรงจงใจทจะเขารวมกระบวนการจดรปทดนเพราะกลวโดนแยงน า (กลวเสยผลประโยชน)

• ทผานมา เกษตรกรทเขารวมโครงการฯ ไมไดรบรขอมลขาวสารทครบถวนเกยวกบผลของการจดรปทดน สวนใหญเขารวมเพราะตองการน า

• ภายหลงการจดรปทดนแลวเสรจ กลมผใชน าออนแอ ไมสามารถจดการระบบบ ารงรกษาโครงสรางพนฐานระหวางกน

• รฐสนบสนนเงนอดหนนคากอสรางสงถงรอยละ 80



• สงเสรมบทบาทและการเขามามสวนรวมของเกษตรกรในกระบวนการจดรปทดนใหมากขน

• ด าเนนการเชงรกเพอใหขอมลแกเกษตรกรทงทเกยวกบหลกการส าคญของการจดรปทดน ความส าคญของการจดรปทดน รวมถงผลประโยชนทเกษตรกรจะไดรบ

• กระตนความรวมมอระหวางกนของเกษตรกรผใชน าในเขตจดรปทดนในการวางระบบบรหารจดการโครงสรางพนฐานภายในพนทอยางเปนระบบ

• เนองจากการจดรปทดนสรางผลประโยชนสวนบคคลแกผทขอจดรปทดน ฉะนน กองทนจงไมควรอดหนนคากอสราง ควรปลอยใหเปนหนาทของเกษตรกรในการลงทน โดยกองทนอาจใหการอดหนนแกเกษตรกรในรปของเงนกระยะยาวโดยคดอตราดอกเบยเงนกต า

• พฒนาระบบตดตามและประเมนผลลพธ เ พอประเมนความคมคาของการใชและจดสรรงบประมาณ รวมถงการบรรลถงเจตนารมณของการจดรปทดน

• อนง อาจพจารณารวมกองทนกบเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน สรางระบบการจดการน าในพนท และน าเอาเงนคาชลประทานทเกบไดมาสนบสนนงานพฒนาและดแลโครงสรางพนฐานรวมถงท าใหกลมผใชน ามความเขมแขงขน


5-20

5.4.4 เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน

วตถประสงคหลก: ด าเนนการกก เกบ รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงปนน า รวมถงการซอมเสรมพนง คนกนน า อาคารชลประทาน และการขดลอกทางน าชลประทาน

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนแตเชอมโยงกบภารกจดานการจดรปทดนเพอใหเกษตรกรเขาถงแหลงน าชลประทาน


• เงนสดคงเหลอ (1,616 ลานบาท))/ก าไรสะสม (2,963 ลานบาท)

• งบประมาณรบถงป 2557 (1,721 ลานบาท)/ลกหนคงเหลอ (35.2 ลานบาท)

• ลกหนฟองคด ณ ป 2557 (104 ลานบาท)


• แมวากรมชลประทานไดพฒนาระบบสงน ามาอยางตอเนอง แตยงไมสามารถประกนปรมาณน าใหกบผรบบรการได

• มการจดเกบคาชลประทานจากผใชน าชลประทานเพอกจการโรงงาน การประปา หรอกจการอนในหรอนอกเขตชลประทานเทานน และเรยกเกบในอตราเดมตงแตป 2485 ซงไมนาจะสอดคลองกบคาบรหารจดการน าในปจจบน

• ยงไมสามารถตดตง ตรวจสอบ และบ ารงรกษามเตอรวดน าไดอยางทวถง รวมถงมเตอรวดน าเสยบอยซงเปนผลท าใหไมสามารถจดเกบคาน าไดครบถวน

• มโครงการลงทนหลายรายการตามแผนยทธศาสตรแตไมพบการประเมนผลลพธของโครงการ


• ควรเพมประสทธภาพการจดเกบคาน าและรกษาคณภาพน า โดยเรงตดตง ตรวจสอบ และใหความส าคญกบการบ ารงรกษามเตอรวดน า


• ควรประเมนตนทนการบรหารจดการตอหนวย เพอเปนขอมลพนฐานในการพจารณาและทบทวนอตราคาชลประทานใหเหมาะสมยงขน

• อนง อาจพจารณารวมเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานกบกองทนจดรปทดน สรางระบบการจดการน าในพนท และน าเอาเงนคาชลประทานทเกบไดมาสนบสนนงานพฒนาและดแลโครงสรางพนฐานรวมถงท าใหกลมผใชน ามความเขมแขงขน


5-21

5.4.5 กองทนสงเคราะหเกษตรกร

วตถประสงคหลก: สนบสนนกจกรรมของกลมเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ซ าซอนกบกองทนพฒนาสหกรณ (แมวาเงนผานสถาบนเกษตรกร แตทายทสดกไปทเกษตรกร) และท าหนาทดานสนเชอเหมอน ธ.ก.ส. และสหกรณการเกษตร


• เงนสดคงเหลอ (7,067 ลานบาท)/ทน (9,865 ลานบาท)/ขาดทนสะสม (-595 ลานบาท)

• งบประมาณรบถงป 2557 (200 ลานบาท)/ลกหนคงเหลอ (1,646 ลานบาท)

• ลกหนคางช าระ (รวมปรบโครงสรางฯ) (67.72%)


• กองทนท าหนาทคลาย ธ.ก.ส. โดยกองทนเปนแหลงเงนทนสนบสนนแกเกษตรกร โดยใชสถาบนเกษตรกรตางๆ เปนทางผานของเงนทน แตบคลากรทเกยวของไมไดมความเชยวชาญดานการเงน รวมทงมจ านวนก าลงคนจ ากดในการด าเนนการตดตามและประเมนผลการด าเนนโครงการ

• การใหความชวยเหลอมกเปนเพยงการสนบสนนเงนทนหมนเวยน แตเงนทนไมไดถกใชไปในกจกรรมทชวยยกระดบหรอพฒนาศกยภาพเกษตรกรและกลมเกษตรกรอยางเปนรปธรรม

• กองทนด าเนนโครงการสนบสนนสนเชอปลอดดอกเบยหลายโครงการซงเปนการอดหนนกลมเกษตรกร แตเกษตรกรสมาชกของกลมยงคงตองเสยดอกเบยในอตราทสง โดยกลมเกษตรกรเกบสวนตางดอกเบยไวใชในการบรหารกลม



• เนองจากกลมเกษตรกรและสถาบนเกษตรสามารถกยมเงนจาก ธ.ก.ส. ในระบบปกตอยแลว กองทนจงไมมความจ าเปนตองท าหนาทซ ากบ ธ.ก.ส. ซงมความช านาญในการปลอยสนเชออยแลว ทงน หากรฐตองการอดหนนสถาบนเกษตรกรตางๆ กสามารถท าผาน ธ.ก.ส. โดยท ธ.ก.ส. ตองแยกบญชและงบการเงนของโครงการออกจากการด าเนนงานปกตเปนบญชธรกรรมนโยบายรฐ (PSA) โดยรฐบาลเปนผชดเชยผลขาดทนทเกดขน หรออาจใชกลไกการแบงความเสยง (risk sharing) ระหวางรฐบาลกบ ธ.ก.ส.

• การด าเนนงานไมควรเนนเพยงการสนบสนนเงนทนเทานน แตควรเปนโครงการทชวยพฒนาศกยภาพของเกษตรกรและสถาบนเกษตรอยางเปนรปธรรม อนง หลายโครงการทผานมามงหวงเพอพฒนาศกยภาพของกลมเกษตรกร ซงเปนภารกจประจ าของกรมสงเสรมสหกรณอยแลว เพยงแตกรมจะตองคดและพฒนาโครงการทดเพอขอเงนสนบสนนจากรฐบาล



5-22

• สงเสรมการมสวนรวมของเกษตรกรเพอพฒนาโครงการทชวยเสรมศกยภาพในระยะยาว

5.4.6 กองทนพฒนาสหกรณ

วตถประสงคหลก: สนบสนนสนเชอเพอธรกจของสหกรณหรอสนบสนนโครงการพเศษ

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ซ าซอนกบกองทนสงเคราะหฯ/กองทนปรบโครงสรางฯ บางโครงการ (แมวาเงนผานสถาบน แตทายทสดกไปทเกษตรกร) และท าหนาทดานสนเชอเหมอน ธ.ก.ส. และสหกรณการเกษตร


• เงนสดคงเหลอ (953 ลานบาท)/ทน (3,852 ลานบาท)/ก าไรสะสม (1,155 ลานบาท)

• ลกหนคงเหลอ (3,949 ลานบาท)/ลกหนคางช าระ (รวมปรบโครงสรางฯ) (15.21%)


• กองทนท าหนาทคลาย ธ.ก.ส. โดยกองทนเปนแหลงเงนทนสนบสนนแกเกษตรกร โดยใชสถาบนเกษตรกรตางๆ เปนทางผานของเงนทน แตบคลากรทเกยวของไมไดมความเชยวชาญดานการเงน รวมทงมจ านวนก าลงคนจ ากดในการด าเนนการตดตามและประเมนผลการด าเนนโครงการ

• สหกรณมจ านวนมาก มกมขนาดเลก และจ านวนสมาชกมแนวโนมลดลง เปนผลท าใหไมสามารถด าเนนธรกจรวบรวมผลผลตและจดหาปจจยฯ ใหเกดการประหยดจากขนาด

• สหกรณหลายแหงพยายามด าเนนงานพฒนาตลาดเพอใหสามารถแขงขนกบผประกอบการเอกชน แตกยงเขาไมถงวถตลาดและมกตอบสนองความตองการของตลาดไดไมทนเวลา

• กองทนอดหนนสนเชอโดยปลอยเงนกดอกเบยต ากวาอตราตลาดคอนขางมากแตกยงประสบกบปญหาหนเสยในระดบทสง



• การพฒนาสหกรณนบเปนภารกจหนงของกรมสงเสรมสหกรณอยแลว จงควรใหกลไกการด าเนนปกตของกรมในการสงเสรมและพฒนาสหกรณ สวนงานดานสนเชอกให ธ.ก.ส. ท าหนาทแทน เพราะมความช านาญในการพจารณาโครงการและการปลอยสนเชออยแลว

• หากรฐตองการอดหนนสหกรณตางๆ กสามารถท าผาน ธ.ก.ส. โดยท ธ.ก.ส. ตองแยกบญชและงบการเงนของโครงการออกจากการด าเนนงานปกตเปนบญชธรกรรมนโยบายรฐ (PSA) โดยรฐบาลเปนผชดเชยผลขาดทนทเกดขน หรออาจใชกลไกการแบงความเสยง

• กรมสงเสรมสหกรณควรเรงสนบสนนการปรบรปแบบท าธรกจของสหกรณ โดยเชอมโยงกบตลาดและความตองการของผบรโภคใหมากขน รวมทงใชเทคโนโลยสมยใหมเพออ านวยความสะดวกในการตรวจสอบยอนกลบแหลงทมาของสนคา ตลอดจนยกระดบมาตรฐานสนคาและวถการท าการเกษตรสมยใหมทเนนคณภาพและความปลอดภย


5-23


• สนบสนนใหเกดการรวมกลมสหกรณเพอเพมอ านาจตอรองและสรางพนธมตรในดานตนทนและการคา ในขณะเดยวกนสรางระบบธรรมาภบาลในการด าเนนกจการของสหกรณ

5.4.7 กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ

วตถประสงคหลก: ลดผลกระทบของการเปดเสรทางการคาและชวยเกษตรกรปรบโครงสรางการผลต

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ซ าซอนกบกองทนพฒนาสหกรณ บางโครงการ และท าหนาทดานสนเชอเหมอน ธ.ก.ส. และสหกรณการเกษตร


• เงนสดคงเหลอ (222 ลานบาท)/ทน (200 ลานบาท)/ก าไรสะสม (143 ลานบาท)

• ลกหนคงเหลอ (143 ลานบาท)/ลกหนคางช าระ (0.9%)


• กองทนท าหนาทคลาย ธ.ก.ส. โดยกองทนเปนแหลงเงนทนสนบสนนแกเกษตรกร โดยใชสถาบนเกษตรกรตางๆ เปนทางผานของเงนทน แตบคลากรทเกยวของไมไดมความเชยวชาญดานการเงน

• กองทนมงบประมาณจ ากด โดยจ าเปนตองท าเรองเสนอของบประมาณจากรฐบาลเป นรายป นอกจากนน ไมมดอกผลจากการด าเนนงาน เนองจากการสนบสนนโครงการเปนลกษณะของการใหเงนจายขาดและเงนกยมปลอดดอกเบย

• สถาบนเกษตรกรทท าเรองขอรบเงนสนบสนนไมไดมทกษะและความช านาญในการเขยนโครงการ จงท าใหตองมการปรบแกเนอหาและตองใชเวลานาน

• แมวาจะมกระบวนการกลนกรองโครงการโดยคณะอนกรรมการฯ แตการอนมตยงขนอยกบคณะกรรมการบรหารฯ จงท าใหเกดความลาชาในการด าเนนการ



• ควรปรบแนวทางการพจารณาโครงการเพอใหเกดความคลองตวและมประสทธภาพสงขน ทงนจ าเปนตองก าหนดกรอบความรบผดชอบตอการปฏบตหนาทใหชดเจน

• ควรแบงโครงการทจะใหความสนบสนนเปนแบบเรงดวนซงสามารถน าเขาสระบบการพจารณาทรวดเรว (fast track) โดยอยภายใตกรอบการรวมลงทนระหวางกองทนกบหนวยงานเจาของโครงการและ/หรอเกษตรกรทเขารวมโครงการ เพอสรางความรสกความเปนเจาของรวมกน และโครงการทเขาสระบบปกต



5-24

• ควรใหความส าคญกบประเดนการบรหารจดการความเสยงของโครงการ เพอหนวยงานเจาของโครงการมแผนรองรบผลกระทบทจะเกดขน

5.4.8 เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช

วตถประสงคหลก: ผลตและขยายเมลดพนธพชคณภาพสงไปสเกษตรกร โดยในปจจบนผลตเมลดพนธขาวเพยงอยางเดยว ชนพนธทผลตสวนใหญเปนชนพนธขยาย มบางสวนเปนชนพนธจ าหนายคณภาพสง

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน การผลตเมลดพนธขาวชนพนธขยายไมมการแขงขนกบเอกชนมากนก ส าหรบการผลตเมลดพนธขาวชนพนธจ าหนายนน สวนใหญมกลมเกษตรกร/ผประกอบการเปนผผลตหลกอยแลว


• สนทรพยรวม (1,800 ลานบาท)

• รายได (2,300 ลานบาท) ซงสวนใหญเปนรายไดจากการขายเมลดพนธ/คาใชจาย (2,150 ลานบาท)


• หากพจารณาจากความตองการเมลดพนธชนพนธจ าหนาย (commercial seed) ของการปลกขาวทวประเทศปละประมาณ 1 ลานตน การผลตเมลดพนธคณภาพสงของเงนทนหมนเวยนฯ ยงไมเพยงพอกบความตองการ


• ยงมความจ าเปนตองมเงนทนฯ เพอผลตเมลดพนธขาวคณภาพสงทงชนพนธขยายและชนพนธจ าหนาย แตควรเนนการผลตเมลดพนธขาวไวแสงเปนหลก สวนพนธขาวไมไวแส งควรสนบสนนใหผประกอบการทมความพรอมเปนผผลต โดยภาครฐควรท าหนาทถายทอดเทคนคการปลกและการ process เมลดพนธ ใหผประกอบการ

• ภาครฐควรมบทบาทหลกในการรบประกนคณภาพ (quality certification) เมลดพนธทผลตโดยภาคเอกชน

• เปดโอกาสใหภาคเอกชนสามารถซอเมลดพนธหลก (foundation seed) เพอน าไปผลตเปนเมลดพนธขยาย (extension seed) ใหมากขน

5.4.9 เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง พนธสตวน าอนๆ

วตถประสงคหลก: ผลตและจ าหนายพนธสตวน าทมคณภาพ

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน และไมไดแขงขนกบเอกชน เนองจากภาคเอกชนจะผลตเฉพาะพนธสตวน าทมความตองการสงเชนมตลาดสงออกขนาดใหญ โดยเงนทนจะผลตพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธ เพอตอบสนองความตองการของเกษตรกรรายยอย


5-25


• สนทรพยรวม (83 ลานบาท)

• รายได (91 ลานบาท)/คาใชจาย (87 ลานบาท)


• ผลผลตไมเพยงพอกบความตองการ (ส าหรบบางพนธและบางป) เนองจากขอจ ากดเรองพนทเลยงและบอเลยงทรดโทรม

• ภารกจของเงนทนเปนภารกจเพมจากงานหลกของกรมประมง ท าใหเปนภาระกบเจาหนาทโดยไมมผลประโยชนตอบแทนผปฏบตงาน


• การผลตพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธเพอจ าหนายใหเกษตรกรรายยอยถอเปนภารกจของกรมประมงเนองจากความตองการสตวน ากลมนในตลาดอาจจะมไมสงพอทภาคเอกชนจะสนใจเขามาผลต แตควรใชงบประมาณทจดสรรจากจากงบประมาณประจ าป โดยงบประมาณสวนนควรเปนงบกลางทมความยดหยน หนวยงานฯ สามารถปรบแผนการผลตไดสอดรบกบความตองการของเกษตรกรรายยอยในแตละฤดกาลเลยงของแตละป

• ส าหรบพนธสตวน าอนๆ ทเอกชนสามารถผลตไดเพยงพออยแลว เงนทนหมนเวยนฯ ไมมความจ าเปนตองผลตขนเอง

• (ขอเสนอแนะส าหรบกรมประมง) ยทธศาสตรหลกส าหรบพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธควรเปนเรองการเกบสายพนธพอแมพนธสตวน าเพอเพมความหลากหลายของสายพนธ (diversity) รวมถงการวจยและพฒนาสายพนธและเทคนควธการเพาะเลยง

• (ขอเสนอแนะส าหรบกรมประมง) เมอพนธสตวน าประเภทใดมความตองการในตลาดเพยงพอ กรมประมงควรถายทอดเทคโนโลยเรองสายพนธและเทคนคการเพาะเลยงใหภาคเอกชนเปนผ ผลต โดยภาครฐมบทบาทหลกเรองการรบประกนเรองคณภาพ (quality certification)

5.4.10 เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย

วตถประสงคหลก: ผลตวคซนชนดตางๆ ส าหรบปองกนและก าจดโรคระบาดสตว

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน แตมการแขงขนกบวคซนน าเขา อยางไรกด เนองจากราคาวคซนน าเขาสงกวาวคซนทผลตโดยเงนทนฯ มาก สวนแบงตลาดสวนใหญจงเปนวคซนทผลตโดยเงนทนฯ


• สนทรพยรวม (1,000 ลานบาท)



5-26


• ก าลงการผลตของวคซนปากเปอยเทาเปอย (Foot-and-Mouth disease: FMD) ทใชในสกร ไมเพยงพอกบความตองการ

• การของบประมาณเพอเพมก าลงการผลตท าไดยาก

• ราคาวคซนไมสะทอนตนทนทแทจรง


• กรมปศสตวควรมหนาทหลกในการผลตวคซนเพอปองกนโรค สวนการผลตวคซนเพอขายควรสนบสนนใหภาคเอกชนเขามาด าเนนการ

• ในระยะเรมตน ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรมการแยกบญชของงบประมาณระหวางการผลต วคซนเพอปองกนโรคและการผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยงบประมาณส าหรบการผลตวคซนเพอปองกนโรคควรมาจากงบประมาณประจ าปของกรมปศสตวโดยตรง สวนการผลตวคซนเพอจ าหนายยงคงใชเงนทนฯ ใน การด าเนนงาน แตตองมการปรบราคาวคซนใหสะทอนตนทนทแทจรงมากขน

• ส าหรบในอนาคต ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรปรบตวไปเปนองคกรทผลตวคซนเพอจ าหนายโดยไมไดรบเงนอดหนนจากภาครฐ สามารถท างานวจยและพฒนาแลวขายลขสทธในการท าวคซนชนดตางๆ ใหกบเอกชนหลายๆราย เพอใหเอกชนสนใจมาเปนผผลตและเกดการแขงขนกนในตลาดมากขน

• กรมปศสตวควรท าหนาทตรวจสอบคณภาพและมาตรฐานของวคซนทผลตโดยภาคเอกชน

5.4.11 เงนทนหมนเวยนยางพารา

วตถประสงคหลก: ผลตกงตายางพาราพนธดใหเกษตรกรใช

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน แตมการแขงขนบางสวน โดยเฉพาะกงตายางพนธเกา สวนกงตายางพนธใหม เงนทนฯ จะเปนผจ าหนายเพยงรายเดยว





• ความตองการกงตายางจะขนกบราคายางในปนนๆ ซงโดยทวไปมการแกวงตวสง ท าใหการบรหารจ านวนกงตาทขายไดในแตละปท าไดคอนขางยาก


• ภาครฐไมควรเปนผผลตกงตายางจ าหนายเอง ควรสงเสรมใหเอกชนเขามาท า โดยตนเองมบทบาทในการควบคมคณภาพและราคาของกงตายางเปนหลก


5-27

• ส าหรบเงนของกองทนฯ ทใชในการจางแรงงานกรดยางในแปลงปลกของสถาบนวจยยาง หรอใชในการ process น ายาง ควรใชเงน cess ทงหมดเนองจากถอเปนสวนหนงของงานวจยยางเพอไมใหเกดความลกลนระหวางเงนสองกองทน และเปนการสรางการก ากบดแลทด (good governance)

5.4.12 เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม

วตถประสงคหลก: สงเสรมการใชปยชวภาพ (ไรโซเบยม) ในการผลตถวเหลองแทนการใชปยไนโตรเจน

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ไมซ าซอนกบหนวยงานอน และไมมการแขงขนกบเอกชน เนองจากภาคเอกชนยงไมสามารถผลตปยไรโซเบยมไดตามมาตรฐาน



• รายได (1.5 ลานบาท)/คาใชจาย (2.5 ลานบาท)


• ตนทนการผลตสงขน ในขณะทราคาขายตอหนวยคงทและความตองการปยไรโซเบยมลดลง


• การผลตไรโซเบยมควรใชงบประมาณประจ าป เนองจากผลผลตปยไรโซเบยมสวนใหญใชในการแจกจายแกเกษตรกรทมาซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในจงหวดตางๆ อยแลว

• ประเดนเรองปยชวภาพทมศกยภาพในการใชทดแทนปยเคมนน ภาครฐควรมบทบาทหลกในการท างานวจยและพฒนา โดยเฉพาะอยางยงกลมงานวจยจลนทรยดนในสงกดกรมวชาการเกษตรทในปจจบนเรมมการคนพบสายพนธเชอราหรอแบคทเรยทสามารถน าไปใชกบพชเศรษฐกจหลกอนๆ เชน ขาวหร อออยได เมอมการทดสอบภาคสนามแลว ควรท าการถายทอดเทคโนโลยใหเอกชนท าการผลตเพอขาย โดยภาครฐเปนผควบคมคณภาพและราคาปยชวภาพทผลตโดยภาคเอกชน

5.4.13 กองทนหมนเวยนเพอการผลตถวเหลอง

วตถประสงคหลก: สงเสรมและสนบสนนการปรบปรงประสทธภาพการตลาด การแปรรปถวเหลอง การถายทอดเทคโนโลย

ควำมซ ำซอนของบทบำทหนำท: ศนยวจยพชไรตางๆ มการวจยและพฒนาพนธถวเหลองมาตงแตกอนจดตงกองทน


• เงนสดคงเหลอ (33 ลานบาท) และไมมลกหนคงคาง

• นบตงแตป 2539 มการสนบสนนด าเนนโครงการ 6 โครงการ โดยโครงการศนยตนแบบการวจยและพฒนาเมลดพนธพช (โดยศนยวจยและพฒนาเมลดพนธพชพษณโลก) เปนโครงการลาสดทรบเงนทนสนบสนนจากกองทน


5-28


• ปรมาณการผลตเมลดพนธถวเหลองยงไมเพยงพอกบความตองการใชถวเหลองภายในประเทศ แตเกษตรกรไมสนใจปลกถวเหลองเนองจากมมลคาเศรษฐกจทต าเมอเทยบกบพชอน

• อตสาหกรรมนยมน าเขาถวเหลองและกากถวเหลองจากตางประเทศ เนองจากมตนทนทถกกวาซอในประเทศ

• แมวามความพยายามขยายปรมาณพนธจ าหนายใหมากขน แตการผลตยงคงกระจกตวเนองจากเกษตรกรนยมปลกพชอนทมมลคาสงกวาเทยบกบการปลกถวเหลองซงตองการความดแลรกษามากและมราคาขายทต าไมจงใจในการเพาะปลก


• ทผานมา กรมวชาการเกษตรท าหนาทดานการผลตเมลดพนธคด พนธหลก และพนธขยาย รวมทงสนบสนนการวจยและพฒนาพนธถวเหลองทมคณภาพอยแลว ฉะนน จงอาจมความเหมาะสมมากกวาหากจะยบกองทนและโอนภารกจของกองทนใหกรมวชาการเกษตรเปนผดแลและสนบสนนการวจยและพฒนา และบรณาการงานรวมกบภารกจการผลตเชอไรโซเบยมซงกรมวชาการเกษตรเปนผซอปยไรโซเบยมเพอใชในการแจกจายแกเกษตรกรทมาซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในจงหวดตางๆ อยแลว

• ส าหรบการผลตเพอจ าหนายนน ควรสนบสนนและสรางความพรอมใหแกกล มเกษตรกรของสหกรณการเกษตรหรอผประกอบการในการท าหนาทเปนผผลตหลก

• กรมวชาการเกษตรควรท าหนาทหลกในการถายทอดเทคนคการผลต ก าหนดมาตรฐานและรบรองมาตรฐานคณภาพของเมลดพนธถวเหลองทผลตโดยเกษตรกรและเอกชน

5.5 สรปการประเมนการด าเนนงานของกองทน กองทนสวนใหญประสบกบขอจ ากดในการบรหารจดการทงในระดบคณะกรรมการและระดบ

ปฏบตการ และมกตองฝากงานใหหนวยงานอนด าเนนการแทน โดยทไมสามารถจดสรรทรพยากรใหอยางเหมาะสม และยงไมไดพฒนาระบบธรรมาภบาลทไดมาตรฐานโดยเฉพาะในสวนทเกยวกบการเปดเผยขอมลแกสาธารณะ รวมทงไมมระบบการตดตามและประเมนผลลพธของการใหความชวยเหลอจงท าใหไมสามารถประเมนไดวาการใหความชวยเหลอของกองทนตางๆ ท าใหเกษตรกรมรายไดเพมขน ตนทนลดต าลง หรอมฐานะความเปนอยดขนหรอไม อยางไร นอกจากนน การใหความชวยเหลอของกองทนมกเปนในลกษณะของการอดหนนทคอนขางสง เชน การปลอยสนเชอดอกเบยต าหรอปลอดดอกเบย การคดราคาจ าหนายพนธและปยในระดบต า อนงเปนทนาสงเกตวา กองทนตางๆ ทสนบสนนสนเชอสวนใหญคดดอกเบยในอตราทคอนขางต า แตกประสบกบปญหาหนคางช าระในอตราทสงเมอเทยบกบสถาบนการเงนเฉพาะกจหรอธนาคารพาณชยซงสะทอนไดวาการใหเงนอดหนนนนคงไมไดเปนวธการทเหมาะสมทจะชวยเหลอเกษตรกรไดทกประเภท

จากการสงเคราะหผลการศกษาโดยรวม พบวา หลายกองทนมวตถประสงคทคลายคลงหรอเชอมโยงกน และมหลายกองทนก าลงด าเนนบางภารกจซงเปนสวนหนงของภารกจปกตของสวนราชการอยแลว หลายกองทนด าเนนภารกจทตนเองไมไดมความเชยวชาญและไมมศกยภาพเพยงพอ เชน ภารกจดานสนเชอและการตดตามทวงหน เปนตน โดยรวม อาจมความเหมาะสมกวาหากยบบางกองทนและโอนภารกจใหหนวยงานอนด าเนนการแทน เชน การโอนภารกจดานการพฒนาไปใหสวนราชการทเกยวของด าเนนการโดยของบประมาณ


5-29

ผานระบบงบประมาณรายจายประจ าป การโอนภารกจดานสนเชอไปใหสถาบนการเงนเฉพาะกจทมระบบประเมนสนเชอและระบบตดตามลกหนทมประสทธภาพ

อยางไรกด การยบกองทนจะท าใหขอดของการมกองทนหมดสนไป กลาวคอ (ก) จะท าใหความคลองตวหรอความยดหยน (flexibility) ในการใชเงนเพอชวยเหลอเกษตรกรหมดไป ซงอาจท าใหการใหความชวยเหลอในภาวะฉกเฉนเปนไปไดยาก (ข) การใหความชวยเหลอผานสวนราชการอาจมตนทนสงกวาและท าใหเงนชวยเหลอไปไมถงเกษตรกรอยางเตมเมดเตมหนวย ซงแตกตางจากการใหความชวยเหลอผานกองทนไดคอนขางตรง (ค) จะท าใหไมมคณะกรรมการรบผดชอบดแลภารกจดานนและขาดการกลนกรองทเปนระบบ

แตการคงกองทนไวกมขอเสยเชนกน กลาวคอภายใตระบบเดม กองทนตางๆ ขาดระบบธรรมาภบาลและการตดตามประเมนผลลพธของการด าเนนการ มการด าเนนงานทซ าซอน มการท างานแบบแยกสวนและขาดการบรณาการงานรวมกนซงท าใหไมเกดการประหยดจากขนาด นอกจากนน กองทนตางๆ ประสบกบปญหาส าคญคอ ปญหาแรงจงใจ โดยหวหนาสวนราชการสวนใหญใหน าหนกกบการท างานตามนโยบายเรงดวนของรฐบาลมากกวาทจะใหความส าคญกบการบรหารกองทนใหมประสทธภาพและเกดประโยชนกบเกษตรกรตามเจตนารมณของการจดตงกองทน

6-1

บทท 6ผลการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรทอยกบกองทนฯ

เนอหาของบทท 6 ศกษาภาวะหนสนทเกษตรกรมกบแหลงเงนทนตางๆ และวเคราะหปจจยทม

อทธพลตอรายไดและหนสนของเกษตรกร โดยใชขอมลทไดจากการส ารวจเกษตรกรกลมตางๆ ทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนผานกองทนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวมถงศกษาปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน

6.1 สรปผลการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกร โดยหลกการแลว ภาครฐไมจ าเปนตองเขามามบทบาทดานการใหเงนกยมแกเกษตรกรหรอประชาชน

หากตลาดสนเชอสามารถท าหนาทไดอยางสมบรณตามกลไกปกต แตในชวงทผานมา เกษตรกรมกประสบปญหาการขาดทดนท ากนและแหลงน าส าหรบการเกษตร มรายไดจากการท าเกษตรกรรมลดลงเนองจากผลผลตเสยหายและราคาผลผลตตกต า รวมถงจ าเปนตองกยมเงนจากนายทนนอกระบบซงคดอตราดอกเบยเงนกยมทสงมาก นอกจากนน เกษตรกรบางสวนอาจไดรบผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาซงกระทบตอความสามารถในการแขงขนของเกษตรกร รฐบาลหลายชดทผานมาจงไดด าเนนนโยบายหรอมาตรการหลายดานเพอใหความชวยเหลอแกเกษตรกร การศกษาในบทนมงเนนวเคราะหการใหความชวยเหลอดานเงนทนแกเกษตรกรผานกองทนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ซงครอบคลม 6 กองทน ประกอบดวย 3 กองทนทใหสนเชอโดยตรงแกเกษตรกร (ไดแก กองทนการปฏรปทดนฯ กองทนจดรปทดน และกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกร) และ 3 กองทนทใหความชวยเหลอโดยออมแกเกษตรกรผานสถาบนเกษตรกร เชน กลมเกษตรกร สหกรณ เปนตน (ไดแก กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนพฒนาสหกรณ และกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ) โดยทแตละกองทนเกดขนในชวงเวลาทแตกตางกนและมวตถประสงคเฉพาะตามทไดอธบายในบทท 4 และภาคผนวก ก. ส าหรบการวเคราะหน คณะวจยไดตงประเดนค าถาม 4 ขอหลก คอ (ก) เกษตรกรไทยตองพงแหลงเงนกจากแหลงอนใดในชวงทผานมานอกเหนอจากเงนกยมทไดรบโดยตรงหรอโดยออมผานสถาบนเกษตรกร (ข) สถานการณการกยมในปจจบนของเกษตรกร (ณ เดอนเมษายน 2558) เปนอยางไร เกษตรกรกลมตวอยางมหนคงเหลออยกบแหลงเงนทนใดบาง (ค) เกษตรกรไดกยมเงนไปใชเพอวตถประสงคอะไร (ง) ในรอบปทผานมา เกษตรกรประสบกบภาวะทไมสามารถช าระหนคนเงนกหรอไม เปนผลสบเนองจากปจจยใด และมวธการแกไขดวยตนเองอยางไรบาง

จากการส ารวจเกษตรกรจ านวน 332 ราย ซงประกอบดวยเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนผาน 6 กองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ และเกษตรกรทวไปทพงแหลงเงนทนอน โดยรวมพบวาในชวงทผานมา นอกจากกองทนเงนนอกงบระมาณของรฐแลว เกษตรกรกลมตวอยางสวนใหญกยมเงนจาก ธ.ก.ส. (รอยละ 63) รองลงมาคอ กองทนหมบานฯ (รอยละ 49) และสหกรณ (รอยละ 34) โดยมเกษตรกรสวนนอยเพยงรอยละ 6.04 ทกยมเงนจากธนาคารพาณชยเอกชน แมวาโดยรวมเกษตรกรยงคงพงแหลงเงนกยมในระบบทางการและกงทางการเปนหลก แตกมบางสวนทยงคงตองพงนายทนเงนกนอกระบบเพอเสรมสภาพคลองทางการเงนของตนเองทงๆ ทเกษตรกรเหลานทราบดวานายทนเงนกนอกระบบคดดอกเบยเงนกยมในอตราทสงมาก ในขณะทบางสวนพยายามหยบยมจากญาตเนองจากมเงอนไขทผอนปรนมากกวาและในบางกรณไมตองเสยดอกเบยและไมไดถกเรงรดช าระหน


6-2

แมวาสภาพโดยรวมเปนดงทกลาวไปแลว เกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนผานกองทนตางๆ มพฤตกรรมการกยมเงนจากแหลงเงนทนทแตกตางกนพอสมควรเมอเทยบกบเกษตรกรทวไป ตวอยางเชน เกษตรกรทพงกองทนพฒนาสหกรณและเปนสมาชกสหกรณ (รอยละ 88) ยงคงพงแหลงเงนกยมจากสหกรณทตนเองเปนสมาชก ในขณะทกยมจาก ธ.ก.ส. มเพยงรอยละ 22 เทานน สวนหนงนาจะเปนผลจากการทสมาชกสหกรณทกยมจากสหกรณแลว ไมสามารถกยมจาก ธ.ก.ส. ได อนง เกษตรกรทไดรบความชวยเหลอโดยออมผานกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ ในการศกษาน กมลกษณะทคลายคลงกบเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอโดยออมจากกองทนพฒนาสหกรณ เนองจากเกษตรกรทอยในกลมส ารวจเปนเกษตรกรสมาชกของสหกรณซงไดรบเงนชวยเหลอจากกองทนปรบโครงสรางฯ สวนเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอจากกองทนอนๆ เชน กองทนสงเคราะหเกษตรกร กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน กองทนจดรปทดน กองทนการปฏรปทดน รวมถงเกษตรกรทวไปนน สวนใหญกยม เงนจาก ธ.ก.ส. และกองทนหมบานฯ เปนหลก (ตารางท 6.1)

ตารางท 6.1 แหลงเงนกยม )ไมรวมแหลงเงนกองทน( ของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ )หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางในแตละกองทน(

แหลงเงนกของเกษตรกร

เกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจาก เกษตรกร

ทวไป กองทนพฒนาสหกรณ


กองทนหมนเวยนฯ

กองทนจดรปทดนฯ

กองทนการปฏรปทดนฯ

กองทนปรบโครงสรางฯ

ธนาคาร 4.08 9.30 3.08 4.17 2.78 19.05 6.45

ธ.ก.ส. 22.45 62.79 87.69 45.83 55.56 28.57 80.65

ธ.ออมสน 4.08 18.60 7.69 33.33 5.56 14.29 6.45

สหกรณ 87.76 27.91 9.23 41.67 25.00 71.43 17.20

ออมทรพย 4.08 25.58 6.15 4.17 0.00 0.00 5.43

กองทนหมบานฯ 38.78 58.14 64.62 45.83 47.22 19.05 48.39

นายทนฯ 2.04 4.65 16.92 4.17 8.33 0.00 5.38

ญาต 10.20 4.65 7.69 8.33 2.78 4.76 5.38

ทมา: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2558), โครงกำรส ำรวจภำวะหนสนของเกษตรกรฯ.

อนง หากนบรวมแหลงเงนกยมทางตรงและทางออมผานกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณดวย พบวาในปจจบน เกษตรกรมภาระหนสนคงเหลออยกบแหลงเงนทนหลายแหงดงแสดงในตารางท 6.2 ทงน เกษตรกรสวนใหญมหนคงเหลอทตองช าระ ธ.ก.ส. และกองทนหมบานฯ สวนภาระหนเงนกยมของเกษตรกรกบกองทนตางๆ นน กระจกตวอยในแตละกลมทท าการส ารวจ เชน เกษตรกรทไถถอนทดนโดยขอความชวยเหลอจากกองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ มหนคงเหลอกบกองทนในสดสวนทสงถงรอยละ 56 ของจ านวนแหลงเงนกทงหมดของเกษตรกร ในขณะทเกษตรกรทยงคงเปนหนกบกองทนการปฏรปทดนฯ มประมาณรอยละ 19 ของจ านวนแหลงเงนกทงหมด อยางไรกด พบวา เกษตรกรกลมตวอยางทงหมดไมมภาระหนสนกบกองทนจดรปทดนแลว เนองจากพนททท าการส ารวจในจงหวดราชบรและสพรรณบรนน การ

บทท 6 ผลกำรส ำรวจภำวะหนสนเกษตรกร

6-3

จดรปทดนเสรจไปนานมากแลว และเกษตรกรเจาของทดนจดรปไดช าระหนสนคนกองทนฯ หมดสนไปนานแลว สวนเกษตรกรกลมตวอยางทไดรบความชวยเหลอโดยออมผานกองทนปรบโครงสรางฯ นนไมไดมภาระหนทจะตองจายโดยตรงใหแกกองทนปรบโครงสรางฯ แตจายผานหนวยงานเจาของโครงการซงจะท าหนาทรวบรวมเพอจายคนใหกองทนฯ ตวอยางเชน เกษตรกรทเปนสมาชกสหกรณกสกรรมไรสารพษวงน าเขยวและเขารวมโครงการฯ จะถกหกเงนทไดจากการขายผกปลอดสารพษใหกบสหกรณฯ โดยสหกรณจะเกบรวบรวมเงนเพอน าไปช าระคนแกกองทนเปนงวดๆ ส าหรบคาใชจายในการกอสรางโรงเรอนส าหรบการปลกผกทกองทนปรบโครงสรางฯ ไดลงทนจายคากอสรางใหไปกอน เปนตน

ตารางท 6.2 แหลงเงนกยม )รวมแหลงเงนกองทน( ของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนจากกองทนตางๆ )หนวย: รอยละของจ านวนแหลงเงนกยมทงหมดในแตละกองทน(

แหลงเงนกคงเหลออยในปจจบน


ทวไป กองทน พฒนาสหกรณ



กองทน จดรปทดนฯ

กองทน การปฏรปทดนฯ


ธ.ก.ส. (ระยะสน) 9.72 17.09 13.70 21.62 25.61 14.81 40.51

ธ.ก.ส. (กลาง-ยาว) 5.56 7.69 2.74 2.70 0.00 3.70 11.39

ธ.ออมสน 2.78 5.98 2.05 16.22 2.44 3.70 2.53

กองทนหมบานฯ 20.83 23.08 21.23 18.92 29.27 7.41 25.32

สหกรณ 52.78 5.13 3.42 24.32 10.98 44.44 9.49

กลมเกษตรกร/1 0.00 23.08 0.68 0.00 0.00 0.00 0.00

กลมออมทรพยฯ 0.00 6.84 2.74 2.70 0.00 0.00 1.90

ญาต 4.17 1.71 4.79 2.70 3.66 3.70 2.53

นายทนฯ 0.00 2.56 4.11 2.70 2.44 0.00 2.53

ธนาคาร 4.17 3.42 1.37 5.41 1.22 18.52 3.16

Non-bank/2 0.00 2.56 4.79 2.70 1.22 3.70 0.63

กองทน การปฏรปฯ 0.00 0.00 0.00 0.00 23.17 0.00 0.00

กองทน หมนเวยนฯ 0.00 0.85 38.36 0.00 0.00 0.00 0.00

กองทน จดรปทดน 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

กองทนปรบโครงสรางฯ/3 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

หมายเหต: /1 กลมเกษตรกรช าระคนกองทนสงเคราะหเกษตรกร /2 รวมการซอสนคาแบบผอนช าระกบบรษทเอกชน /3 เกษตรกรช าระคนผานหนวยงานเจาของโครงการฯ (เชน สหกรณ) ทไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทนฯ ทมา: สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย (2558), โครงกำรส ำรวจภำวะหนสนของเกษตรกรฯ.


6-4

ส าหรบวตถประสงคของการกยมเงนนน พบวา เกษตรกรกลมตวอยางสวนใหญ (ไมวาจะเปนเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอจากกองทนหรอเปนเกษตรกรทวไป) กยมเงนไปเพอเปนทนหมนเวยนในการท าการเกษตรและซอปจจยการผลตทางการเกษตร บางสวนประมาณจ าเปนตองกยมเงนเพอไปเปนคาใชจายประจ าวนของครวเรอน (ตารางท 6.3) อนง จากการสมภาษณ เกษตรกรสวนใหญมพฤตกรรมการกยมในลกษณะของการหมนเงนเปนหลก กลาวคอ เมอครบก าหนดช าระเงน เกษตรกรพยายามหาเงนมาเพอคนหนเงนตนพรอมดอกเบย และรบขอใชวงเงนใหมทนท ซงเทากบวาเปนการจายดอกเบยเทานน สวนวงเงนกทไดรบมากจะถกน าไปใชคนเงนกทหยบยมมา ซงสะทอนไดวาเกษตรกรกลมนจะไมสามารถลดหนเงนตนลงได จะยงคงตองท าการกยมเพอเปนเงนหมนเวยนในการจายหนตางๆ ตอไป และสวนใหญจ าเปนตองกอหนเพมเตม

ตารางท 6.3 วตถประสงคของการกยมเงนจากแหลงตางๆ จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ )หนวย: รอยละของจ านวนวตถประสงคของการกยมในแตละกองทน(

วตถประสงคของ การกยม








ทดน (เชา/เชาซอ/ซอมแซม/ปลกสราง)

3.45 3.61 25.41 7.14 9.38 7.14 6.33

ยานพาหนะ 5.17 3.09 1.62 2.86 0.78 7.14 2.11

ซอปจจยการผลต 32.76 38.66 23.78 28.57 27.34 42.86 29.54

ตนทนการผลต 43.97 40.72 32.43 34.29 40.63 38.10 49.37

คาใชจายประจ าวน 13.79 12.37 15.68 27.14 21.88 4.76 12.66

จายดอกเบย 0.86 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

ซอสนคาเงนเชอ 0.00 0.52 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

กเพอใชหนการเคหะ 0.00 0.52 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

กเพอการศกษา 0.00 0.52 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00

คนหนเงนกแหลงอน 0.00 0.00 1.08 0.00 0.00 0.00 0.00



6-5

จากการสอบถามถงความสามารถในการช าระคนหนในรอบปทผานมานน เกษตรกรอยางนอยรอยละ 4 ขนไปในแตละประเภทกลมตวอยาง ประสบกบปญหาการจายคนหนในระบบโดยเฉพาะ ธ.ก.ส. และสหกรณ โดยพบวา เกษตรกรทเปนลกหนกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจนประสบความยากล าบากในการคนหนในระบบคดเปนสดสวนสงถงรอยละ 51 ของจ านวนเกษตรกรกลมตวอยางประเภทกองทนหมนเวยนฯ และปญหาการคนหนนอกระบบประมาณรอยละ 814 (ตารางท 6.3) ประเดนค าถามส าคญ คอ ปญหาการจายคนหนมสาเหตมาจากอะไร หากจ าแนกสาเหตของปญหาออกเปน 8 ประการหลก ไดแก ภยธรรมชาต (ภยแลง) คาใชจายสง การไมสามารถขายผลผลตได ผลผลตตกต า ราคาผลผลตตกต า มคาใชจายพเศษเพมเตม (เชน คาเลาเรยนของบตรหลาน) คาใชจายดานสขภาพ (เชน คายารกษาโรค) และการทมภาระหนหลายแหลง โดยรวมพบวา มสาเหตหลายประการทมความเชอมโยงกนจนกลายเปนปญหาของภาคเกษตรโดยรวม กลาวคอ เกษตรกรในชวงปทผานมาตองประสบกบภาวะภยแลง มน าไมเพยงพอส าหรบการท าเกษตร ซงท าใหผลผลตตกต าหรอไดรบความเสยหายในขณะเดยวกนราคาผลผลตตกต าลงมาก เปนสาเหตหลกทท าใหครวเรอนเกษตรกรไมสามารถสรางรายไดมากพอทจะน ามาจายคนหนเงนกทถงก าหนด (ตารางท 6.4) ในบางพนทๆ ทท าการส ารวจนน เกษตรกรประสบกบภยแลงมาก ท าใหเกดผลขาดทนจากการลงทนปลกขาวไปแลวแตเนองจากไมมน าเพยงพอจงท าใหผลผลตขาวเปลอกเสยหาย

อนง จากการสอบถามกรณทตองการใชเงนเพมเตม เกษตรกรสวนใหญยงคงตองขอกยมเงนจากแหลงเงนทนตางๆ ทอยในระบบ ซงประกอบดวย ธ.ก.ส. สหกรณ กลมออมทรพย และกองทนหมบาน รวมทงกยมเงนจากญาต มเพยงสวนนอยทจะไปพงแหลงเงนกยมนอกระบบ นอกจากการพงพาบคคลภายนอกแลว เกษตรกรบางสวนหนมาลดคาใชจายครวเรอนและหางานท าเพมเตมเพอใหมรายไดเพมขน

ตารางท 6.4 สดสวนเกษตรกรทประสบปญหาการจายหนในรอบ 12 เดอนทผานมา จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ )หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน(

ประสบ ปญหา








การจายหน ในระบบ

19.61 4.65 50.77 12.00 16.67 5.26 15.05

การจายหนนอกระบบ

1.96 0.00 4.62 8.00 2.78 0.00 0.00


14 หนในระบบในการศกษาสวนนรวมถงสถาบนการเงนเอกชน สถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ สหกรณ กองทนหมบาน หนทมอยกบกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ในขณะทหนนอกระบบคอหนทเกดจากการกยมญาตและนายทนนอกระบบ


6-6

ตารางท 6.5 สาเหตของปญหาการจายหนในรอบ 12 เดอนทผานมา จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ )หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน(

สาเหตของปญหา








ภยธรรมชาต 80.39 55.81 66.15 60.00 52.78 73.68 59.14

คาใชจายมากกวารายได 27.45 25.58 26.15 16.00 36.11 21.05 33.33

ขายผลผลตไมได 0.00 9.30 7.69 0.00 8.33 5.26 13.98

ผลผลตตกต า 62.75 44.19 61.54 36.00 52.78 42.11 58.06

ราคาตกต า 68.63 58.14 63.08 60.00 63.89 21.05 77.42

มคาใชจายพเศษ 15.69 25.58 15.38 8.00 19.44 15.79 26.88

ชราเจบปวย 21.57 20.93 35.38 12.00 25.00 10.53 20.43

มหนหลายแหง 7.84 9.30 6.15 4.00 8.33 5.26 4.30


ตารางท 6.6 วธการในการแกปญหาหนสนดวยตนเองของเกษตรกร จ าแนกตามกองทนทเกษตรกรไดรบความชวยเหลอ )หนวย: รอยละของเกษตรกรกลมตวอยางทงหมดในแตละกองทน(

วธแกปญหาของเกษตรกร








ขอกในระบบ 47.06 41.86 35.38 52.00 36.11 0.00 50.54

ขอกจากญาต 23.53 16.28 20.00 28.00 16.67 68.42 18.28

ขอกนอกระบบ 1.96 6.98 6.15 4.00 2.78 5.26 1.08

ขายทรพยสน 1.96 18.60 3.08 4.00 11.11 0.00 4.30

ลดคาใชจาย 17.65 13.95 13.85 12.00 16.67 10.53 10.75

หางานท า 9.80 11.63 13.85 8.00 13.89 15.79 11.83



6-7

6.2 การศกษาปจจยทมอทธพลตอรายไดภาคเกษตรและหนสนของเกษตรกร 6.2.1 กรอบแนวคดการศกษา

สนเชอนบเปนปจจยพนฐานส าคญตอกจกรรมทางเศรษฐกจตางๆ รวมถงภาคการเกษตร กลาวคอ การพฒนาภาคการเกษตรจ าเปนตองมปจจยการผลตหรอวตถดบทางการเกษตรทเพยงพอและทนกบความตองการใช อยางไรกด เกษตรกรสวนใหญของประเทศไมไดมความสามารถทางการเงนเพยงพอทจะลงทนซอวตถดบทางการเกษตรหรออปกรณและเครองมอทจ าเปนในการท าเกษตรกรรมเนองจากขาดแคลนเงนทน การศกษาทผานมาไดชใหเหนวาสนเชอเปนปจจยส าคญทจะชวยใหเกษตรกรทขาดแคลนเงนทน มเงนทนในการซอหรอลงทนท าการเกษตรได แตความตองการเงนทนคอนขางทจะรนแรงในชนบท โดยเฉพาะในกลมเกษตรกรทยากจนและประสบขอจ ากดมากมายในการพฒนาผลตภาพการเพาะปลกของตนเอง นอกจากนน สถานการณราคาผลผลตและปจจยการผลตทผนผวนเปนสาเหตส าคญทมผลตอการสรางรายไดของครวเรอนเกษตร ดวยเหตน ภาครฐจงพยายามออกมาตรการชวยเหลอทางการเงนแกเกษตรกรกลมตางๆ ทประสบปญหา เชน การใหเงนกยมเพอไถถอนทดน การจดรปทดนโดยอดหนนคาใชจายในการกอสรางจดรปทดน การซอทดนเพอน ามาจดสรรใหเกษตรกรไดเชาและเชาซอทดนในการท าการเกษตร โดยมาตรการเหลานเปนการใหการสนบสนนเงนทนแกเกษตรกรทนอกเหนอจากแหลงเงนทนทครวเรอนเกษตรกรเขาถงไดอยแลว

ทผานมา รฐบาลประเมนวาการจดตงกองทนตางๆ ขนมากเพอใหความชวยเหลอเกษตรกรทดอยโอกาสเหลานน และมงหวงวาจะเพมรายไดใหกบเกษตรกรและมชวตความเปนอยทดขน การศกษานจงมจดประสงคเพอวเคราะหวา (ก) ความชวยเหลอทางการเงนผานกองทนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ไมวาจะเปนทางตรงหรอทางออม จะมผลทางเศรษฐกจตอเกษตรกรหรอไม โดยการศกษานวดผลกระทบทมตอรายไดภาคเกษตรของครวเรอน (ข) เงนทนหมนเวยนในรปของเงนกทเกดขนระหวางปมผลสนบสนนใหเกษตรกรสรางรายไดเพมมากขนไดหรอไม (ค) เนองจากพฤตกรรมการกยมเงนมความแตกตางกนในแตละบคคลหรอครวเรอน จงเกดเปนค าถามวา นอกจากปจจยพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนแลว ปจจยทางเศรษฐกจอนๆ เชน ความรทางการเงน สภาพคลองทางการเงนของครวเรอน และพฤตกรรมการกอหนจากหลายแหลงเงนทน มผลตอการตดสนใจกยมเงนเพมเตมหรอไม

การศกษานใชวธ Three-stage least square method ในการประเมนแบบจ าลองรายไดภาคเกษตรและหนสนเกษตร โดยตวแปรรายไดภาคเกษตรของครวเรอนและปรมาณหนสนเกษตรกรทเกดขนระหวางปเปนตวแปรภายใน (endogenous variables)

สมกำรท 1:

รายไดภาคเกษตรของครวเรอน

= f ( ปรมาณหนสนเกษตรกรทเกดขนระหวางป, การพงแหลงเงนทนของรฐ, ปจจยทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน) (1)

สมกำรท 2:

ปรมาณหนสนเกษตรกรทเกดขนระหวางป

= f ( ปรมาณหนสนเกษตรกรคงเหลอตนงวด, จ านวนแหลงเงนกยม, ระดบความรทางการเงน, ประสบการณแยระหวางป, สภาพคลองทางการเงน, ปจจยทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน) (2)


6-8

โดยทตวแปรรายไดภาคเกษตรเปนจ านวนเงนทไดจากการขายผลผลตทางการเกษตรและการรบจางในภาคเกษตรของครวเรอนในรอบป และตวแปรปรมาณหนสนเกษตรกรทเกดขนระหวางปเปนจ านวนเงนหนสนทครวเรอนเกษตรกรไดกยมเพมเตมระหวางเดอนมนาคม 2557 – เมษายน 2558 ส าหรบค าอธบายสมการท 1 เปนดงน คาดวา (ก) ปรมาณหนสนทเพมขนจะไปชวยท าใหเกษตรกรมเงนทนเพอใชซอปจจยการผลตและใชจายในการเพาะปลก ซงเปนผลท าใหเกดเปนผลผลตและสรางรายไดแกครวเรอนเกษตรกร (+) (ข) การพงพาแหลงเงนทนของรฐ เปนตวแปรหนทสรางขนในกรณครวเรอนเกษตรกรรายนนเปนลกหนกองทนฯ ทงน หากกองทนฯ มบทบาทในการชวยสนบสนนใหเกษตรกรมรายไดเพมขนตามทคาดหวงไวเมอเรมกอตงกองทน คาสมประสทธของตวแปรกองทนตางๆ ควรมความสมพนธทางบวกกบรายไดภาคเกษตรของครวเรอน (+) ส าหรบค าอธบายสมการท 2 นน คาดวา (ค) จ านวนแหลงเงนกยมสะทอนภาวะการกอหนหลายแหลง โดยเกษตรกรทมภาระหนหลายแหลง มโอกาสสงทจะตองกยมเงนพมเตมเพอเสรมสภาพคลองและใชในการคนหนทถงครบก าหนดช าระคน (+) (ง) ความสามารถในการบรหารจดการเงนเปนปจจยพนฐานทชวยก าหนดพฤตกรรมการใชเงนและการกอหน ผทมความรทางการเงนจะมความระมดระวงในการทจะไมกอหนมากเกนความจ าเปนหรอเกนศกยภาพในการช าระคนหนภายในระยะเวลาทก าหนด (-) (จ) สถานการณทางเศรษฐกจและทางภมอากาศเปนปจจยภายนอกทไมสามารถควบคมได แตจะสงผลกระทบเชงลบทางเศรษฐกจตอเกษตรกร ในกรณทเกษตรกรไมมสภาพคลองสวนเกนเพยงพอทจะใชดดซบผลกระทบทเกดขน อาจมความจ าเปนตองขอกยมเงนเพมเตมเพอเสรมสภาพคลอง (+) สวนตวแปรดานปจจยพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอนประกอบดวยอายของเกษตรกร ระดบการศกษา ขนาดเนอททางการเกษตร จ านวนสมาชกครวเรอนทชวยท าการเกษตร เปนตน

6.3.2 การวเคราะหขอมลสถตเบองตน

เพอวเคราะหใหเหนภาพเบองตนเกยวกบขอมลสถตของตวแปรทใชในแบบจ าลอง ตารางท 6.7 แสดงคาเฉลยของตวแปรตางๆ ทค านวณจากขอมลการส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกร ทงน ตวแปรตางๆ แบงออกเปน 4 กลม ไดแก กลมตวแปรดานรายได ดานภาระหนสน ดานสภาพคลองและความรทางการเงน และกลมตวแปรขอมลพนฐานทางเศรษฐกจและสงคมของครวเรอน

หากประเมนภาพรวมทางดานรายไดของครวเรอนเกษตรกลมตวอยาง พบวา ครวเรอนเกษตรกรสวนใหญมรายไดเฉลยสงกวา 2 แสนบาทตอปขนไป โดยเกษตรกรทเปนลกหนกองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ กองทนจดรปทดน หรอกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เปนกลมทมรายไดภาคเกษตรเฉลยต ากวา 2.5 แสนบาท เมอพจารณารายไดครวเรอนสทธตอหว พบวา เกษตรกร 3 กลมนมรายไดสทธตอหวตดลบทงๆ ทรายไดภาคเกษตรสทธยงมคาเปนบวกอย ขอคนพบนชใหเหนไดวาครวเรอนเกษตรเหลานประสบปญหาสภาพคลองรนแรงซงเปนผลจากการทมรายไดนอกภาคเกษตรรวมกบรายไดภาคเกษตรสทธไมมากพอทจะครอบคลมคาใชจายของครวเรอน

อยางไรกด เปนทนาสงเกตวา เกษตรกรทเปนสมาชกของสหกรณซงขอรบเงนชวยเหลอจากกองทนปรบโครงสรางการผลตฯ มรายไดภาคเกษตรเฉลยสงกวาลานบาทซงเปนรายไดจากการเลยงโคเนอเปนหลก โดยทฟารมของเกษตรกรกลมนเปนฟารมทมการเลยงโคเนอจ านวนมาก 200-400 ตว สวนเกษตรกรทท าฟารมเลยงหมนน บางรายมการเลยงหมมากถง 900 ตวซงสรางรายไดคอนขางสงในแตละป

ส าหรบภาวะหนสนของเกษตรกรนน ครวเรอนเกษตรสวนใหญพงแหลงเงนกมากกวา 1 แหงขนไป โดยเฉพาะเกษตรกรทพงเงนทนสนบสนนจากกองทนสงเคราะหเกษตรกร เกษตรกรลกหนกองทนหมนเวยนฯ


6-9

และกองทนการปฏรปทดนฯ โดยเฉลยกยมเงนอยางนอย 2 แหง อยางไรกดเปนทนาสงเกตวาทงๆ ทเกษตรกรลกหนกองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ มรายไดเฉลยตอปนอยมากแตกลบมภาระหนคงเหลอทตองจายในระดบสงถง 6.87 แสนบาท อกทงมครวเรอนประมาณรอยละ 18 ของจ านวนเกษตรกรกลมตวอยางลกหนกองทนหมนเวยนฯ ทตองกยมเงนจากแหลงเงนทนนอกระบบ ครวเรอนกลมนนาจะเปนครวเรอนทมความเปราะบางทางเศรษฐกจมากทสดเมอเทยบกบเกษตรกรอนๆ

สวนขอมลพนฐานทางสงคมของครวเรอนนน พบวา เกษตรกรกลมตวอยางสวนใหญมอายเฉลยอยในชวง 50 – 60 ป สวนใหญมการศกษาสงสดในระดบประถมศกษา ทงนมขนาดครวเรอนทไมใหญมาก โดยเฉลยมจ านวนสมาชก 5 คนในจ านวนนม 3 คนเปนสมาชกครวเรอนทท างานและมรายได นอกจากนน เกษตรกรท าการเกษตรในพนทเฉลย 30 กวาไรแตในจ านวนนบางสวนเปนการเขาทดนเพอท าการเกษตร


6-10

ตารางท 6.7 คาเฉลยของตวแปรตางๆ ทใชในแบบจ าลอง

ตวแปร กองทนพฒนา

สหกรณ


กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผ

ยากจน




เกษตรกรนอกโครงการ

รายได:

- รายไดภาคเกษตร (บาท) 449,386 295,716 231,519 202,606 207,999 2,385,106 279,306

- รายไดภาคเกษตรสทธ (บาท) 116,740 89,125 28,197 40,568 62,411 740,446 104,469

- รายไดครวเรอน (บาท) 540,804 349,475 288,798 235,470 229,999 2,470,491 364,291

- รายไดครวเรอนตอหว (บาท) 128,031 86,693 80,177 53,969 47,073 1,048,439 86,734

- รายไดครวเรอนสทธตอหว (บาท) 73,745 39,408 -14,501 -69,568 -1,425 518,388 70,991

ภาระหนเงนกยม:

- จ านวนแหลงเงนกเฉลยตอครวเรอน (แหง) 1.47 2.72 2.25 1.48 2.28 1.29 1.70

- จ านวนเงนกยมคงเหลอ (บาท) 242,622 297,419 687,459 242,680 158,111 824,152 281,915

- จ านวนเงนกยมระหวางป (บาท) 121,153 105,698 44,692 48,400 18,222 140,714 102,548

- สดสวนครวเรอนทกยมนอกระบบ 0.06 0.12 0.18 0.08 0.14 0.05 0.08

สภาพคลองและความรทางการเงน

- สดสวนครวเรอนทมรายไดครวเรอนสทธมากกวา 0 0.49 0.67 0.48 0.28 0.58 0.57 0.59

- จ านวนแหลงเงนทนทสามารถเขาถงไดในปจจบน 1.6 2.0 1.8 1.7 1.4 1.5 1.6

- สดสวนครวเรอนทตอบค าถามทางเงนถกตองทกขอ 0.16 0.47 0.20 0.04 0.31 0.33 0.16

ขอมลทวไปเกยวกบครวเรอน:


6-11

ตวแปร กองทนพฒนา

สหกรณ


กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผ

ยากจน




เกษตรกรนอกโครงการ

สดสวนเกษตรกรชายทตอบแบบสอบถาม 0.69 0.70 0.45 0.68 0.44 0.57 0.51

อายเฉลย (ป) 56.87 57.83 59.61 53.44 58.62 53.86 52.69

ระดบการศกษา (สดสวน):

- การศกษาต ากวาประถม 0.00 0.00 0.02 0.00 0.03 0.00 0.02

- ประถมศกษา 0.61 0.51 0.80 0.60 0.86 0.33 0.70

- มธยมศกษา 0.24 0.47 0.14 0.24 0.08 0.33 0.18

- อนปรญญาขนไป 0.14 0.02 0.03 0.16 0.00 0.33 0.05

สมาชกในครวเรอน:

- จ านวนสมาชกในครวเรอน (คน) 4 5 5 5 4 4 4

- จ านวนสมาชกทมอายต ากวา 15 ปและสงกวา 60 ป 2 2 2 2 2 1 2

- จ านวนสมาชกทมรายได (คน) 3 3 3 3 3 3 3

จ านวนเนอทท าการเกษตร (ไร) 37 39 27 44 25 16 33

จ านวนเกษตรกรทตอบแบบสอบถาม (คน) 49 43 65 25 36 21 93


6-12

6.3.3 ผลการวเคราะหปจจยทมอทธพลตอรายไดภาคเกษตรและหนของครวเรอนเกษตร

จากการประมาณคาแบบจ าลองรายไดภาคเกษตรและหนสนภาคเกษตร สามารถสรปขอคนพบทส าคญหลายประการ ดงน (ตารางท 6.8)

เงนกยมระหวางปโดยรวมยงคงเปนปจจยทนส าหรบการด าเนนกจกรรมทางการเกษตรของเกษตรกร ซงสอดคลองกบผลการศกษาในอดตทใหความส าคญกบเงนทนอนเปนปจจยพนฐานทางเศรษฐกจกบทกภาคสวนเศรษฐกจ (รวมถงภาคเกษตร) อนงจากการสมภาษณเกษตรกรในพนทพบวา เกษตรกรสวนใหญกเงนหมนเวยนเพอใชในการซอปจจยการผลต เชน ปย ยาปราบศตรพช และยาฆาแมลง เปนตน และใชจายในการผลต โดยสวนใหญมเงอนไขในการจายคนนเมอครบก าหนดช าระเงน พฤตกรรมลกษณะนเกดขนหมนเวยนกนไปในแตละแหลงเงนกยมของเกษตรกร แมวาเงนกยมจะเปนปจจยทนส าคญในการประกอบอาชพ แตกไมไดหมายความวาภาครฐจะตองด าเนนการอดหนนเพอชวยเหลอเกษตรกรเปนประจ าและเปนไปโดยตลอด เพราะมาตรการของภาครฐมกขาดกระบวนการทจะชวยสรางความเขมแขงใหกบเกษตรกรโดยรวมไดในระยะยาวในขณะทการอดหนนเงนทนนนเปนเพยงการบรรเทาความทกขรอนไดเพยงชวระยะเวลาหนงและมกไมไดสรางการเรยนรถงความจ าเปนเรงดวนในการปรบตวและปรบความคดในการเลอกประกอบอาชพทเหมาะสม ปญหาความยากจนและภาระหนสนของเกษตรกรจงมกเกดขนวนเวยนไปไมจบสน

หากพจารณาเปรยบเทยบรายไดของเกษตรกรทเปนลกหนของกองทนตางๆ ทอยในก ากบกระทรวงเกษตรและสหกรณกบเกษตรกรทวไปทไมไดเปนลกหนของกองทนฯ โดยรวมพบวา เกษตรกรทเปนลกหนทางออมกบกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ และกองทนพฒนาสหกรณมรายไดภาคเกษตรในระดบทสงกวาเกษตรกรทวไปในขณะทเกษตรกรทเปนลกหนกองทนอนๆ กลบไมไดมรายไดเหนอกวาเกษตรกรทวไปอยางมนยส าคญทางสถต เหตผลส าคญทนาจะชวยอธบายขอคนพบขางตน คอ ประการทหนง โครงการทไดรบเงนอดหนนจากกองทนปรบโครงสรางฯ ไดวางกรอบแนวทางในการปรบโครงสรา งเพอเพมรายไดและตนทนการผลต (รวมถงลดผลผลตเสยหาย) เชน การสรางโรงเรอนปลกผกใหแกเกษตรกรทเขารวมโครงการ ซงจะชวยลดความเสยหายของผกในชวงฤดฝน การจดซอวตถดบอาหารสตวคณภาพดและมราคาเหมาะสมใหแกสมาชก การจ าหนายผลตภณฑสกรคณภาพแกผบรโภค เปนตน สวนกองทนพฒนาสหกรณนน สหกรณหลายแหงมความเขมแขงในการด าเนนกจกรรมทางการตลาดโดยมรปแบบธรกจทเชอมโยงกบเอกชนเสมอนหนงเปนคคาธรกจ มการปรบใชเทคโนโลยในการตรวจสอบยอนกลบผลตภณฑ เชน โครงการเกบรวบรวมผลผลตมะมวงทสหกรณชมรมชาวสวนมะมวง ฉะเชงเทรา ไดรบเงนสนบสนนจากกองทนพฒนาสหกรณ เพอน าเงนไปจายใหแกเกษตรกรทน ามะมวงมาขายใหแกสหกรณตามขอตกลง โดยเกษตรกรจะไดรบเงนคามะมวงภายในระยะเวลาอนสน ไมตองรอนาน เปนตน

สวนกองทนการปฏรปทดน กองทนจดรปทดน และกองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ นน แมวาจะเปนกองทนทชวยท าใหเกษตรกรมทดนท ากน แตในทางปฏบต เกษตรกรทเขาโครงการขอรบเงนชวยเหลอจากกองทน ไดท าการเกษตรอยในทดนผนนนมายาวนานแลวกอนทจะขอรบความชวยเหลอจากกองทน ฉะนน จงไมนาแปลกใจทการเปนลกหนกองทนฯ จงไมไดสรางความแตกตางในเรองของประสทธภาพในการสรางรายไดเพมขน แมกระทงกรณกองทนจดรปทดนเองกตาม เกษตรกรทเคยเขารวมโครงการจดรปทดนเมอ 20-30 ปกอนแลว ซงแนนอนในชวงแรก สามารถท าใหเหนผลแตกตางอยางชดเจน เนองจากเกษตรกรสามารถท านาไดมากกวา 1 ครงและชวยสรางรายไดเพมขน แตหลงจากนน เรมเหนความแตกตางนอยลง ในรอบปทผานมายงชใหเหนวา แมวาเกษตรกรจะอยในเขตจดรปทดนซงควรมน าชลประทานหลอเลยง แตภยธรรมชาต (ปญหาภยแลง) ในชวงปทผานมาสงผลกระทบตอเกษตรกรจ านวนมากอยางเลยงไมได


6-13

จ านวนเนอทการเกษตรยงคงเปนปจจยทนขนพนฐานทชวยสรางรายไดใหแกเกษตรกร เพราะหากไมมทดนในการเพาะปลก เกษตรกรยอมไมมผลผลตมาจ าหนาย

ส าหรบปจจยทก าหนดการกยมระหวางปของเกษตรกร พบวา ความรทางการเงนเปนปจจยส าคญทก าหนดพฤตกรรมการกอหนเพมเตม หากเกษตรกรมความรอบรทางการเงน มแนวโนมทจะไมกอหนเพมเตม ในทางตรงกนขามนาจะพยายามออมเงนเพมขนเพอสรางเปนบฟเฟอรในกรณตองเผชญกบภาวะฉกเฉนทมความจ าเปนตองใชเงนเรงดวน อยางไรกด การวดระดบความรทางการเงนในการศกษานเปนการวดความสามารถเบองตนเทานนซงยงไมครอบคลมทกมตทควรค านงถงหากจะประเมนความสามารถทางการเงนของแตละบคคล

ตวแปรจ านวนแหลงเงนกยมสะทอนพฤตกรรมการกอหนของเกษตรกรไดดระดบหนง กลาวคอ เกษตรกรทมหนเงนกหลายแหลง จ าเปนตองมรายไดเพยงพอทจะช าระคนหน แตกมความสมเสยงอยางมากในการทภาคเกษตรกรรมถดถอย ราคาผลผลตตกต า ผลผลตเสยหายจากภยธรรมชาต เปนตน หากตองประสบกบปญหาเหลานเหมอนในชวงรอบปทผานมา เกษตรกรทมความเปราะบางทางการเงนยอมไดรบผลกระทบอยางมาก และจะสงผลท าใหเกษตรกรตองหาเงนทนหมนเวยนอนๆ เพอมาสนบสนนการใชจาย แตโดยสวนใหญจ าเปนตองกยมเงนเพมเตมเพอเสรมสภาพคลองทางการเงน

ส าหรบตวแปรสภาพคลองทางการเงนนน พบวา มความสมพนธทางบวกกบปรมาณหนเงนกระหวางป สวนหนงนาจะเปนเพราะวาสวนตางรายไดชวยสรางความมนใจใหกบผใหเงนกยม จงท าใหการขอกยมเงนเพมเตมเปนไปไดไมยากนก

กลาวโดยสรป การพฒนาความรและทกษะในการจดการทางการเงนและบรหารความเสยงทางการเงน (ซงควรรวมถงความสามารถในการปรบตวดานการผลตภาคเกษตรและการบรหารความเสยงดานราคาผลผลต) นบปจจยเชงนโยบายทจะชวยลดปญหาหนสนในระยะยาว อนง การใหความชวยเหลอดวยการเพมแหลงเงนทนหมนเวยนอาจเปนเพยงการชวยแกปญหาหนสนของเกษตรกรในระยะสนเทานนเนองจากเกษตรกรโดยเฉลยมหนเงนกกบหลายแหลงเงนก จงมความจ าเปนตองกยมเงนเพมเตมเพอใชในการคนหนเงนกทจะถงก าหนด (โดยเฉพาะในภาวะทเกษตรกรประสบกบผลผลตเสยหายจากภยธรรมชาตและราคาผลผลตตกต า) และเพอน าไปใชลงทนในการท าการเกษตรตอไป อยางไรกด ในทางปฏบต เนองจากภาคเกษตรมความไมแนนอนสง มความเสยงจากการลงทนคอนขางมากจากหลายดาน ฉะนน การจะลงทนใหไดผลก าไรนน เงนทนไมใชเปนปจจยเดยวทมความส าคญ เกษตรกรจ าเปนตองมความรความสามารถในการวางแผนการเกษตรและการบรหารจดการความเสยงดานตางๆ


6-14

ตารางท 6.8 ผลการประมาณคาสมประสทธของตวแปรตางๆ ในแบบจ าลอง

ตวแปร Coefficient Standard Error P-value สมการเงนกยมระหวางป:

Ln (จ านวนเงนกยมคงเหลอ) 0.2344** 0.102 0.022 อายของเกษตรกร 0.314 0.211 0.136 อายของเกษตรกร^2 -0.0029 0.002 0.121 เพศชาย 0.8543 0.729 0.241 Ln (จ านวนสมาชกทมรายได) 0.2501 0.884 0.777 Ln (จ านวนสมาชกในครวเรอน) 0.541 0.910 0.552 ระดบการศกษา:

- มธยมศกษา 0.4178 0.835 0.617 - อนปรญญาขนไป 2.1001 1.372 0.126 Ln (จ านวนเนอททางการเกษตร) 0.3629 0.327 0.267 จ านวนแหลงเงนกยม 0.5787* 0.302 0.055 ระดบความรทางการเงน -1.4867* 0.773 0.055 ประสบการณแยระหวางป 0.7577 0.922 0.411 สภาพคลองทางการเงน 1.1739* 0.615 0.056 คาคงท -11.1904* 5.992 0.062 สมการรายไดภาคเกษตร:

อายของเกษตรกร -0.0679* 0.040 0.089 อายของเกษตรกร^2 0.0005 0.000 0.137 เพศชาย 0.0564 0.130 0.666 ระดบการศกษา:

- มธยมศกษา 0.0432 0.154 0.779 - อนปรญญาขนไป -0.3318 0.272 0.222 Ln (จ านวนสมาชกทชวยท าการเกษตร) 0.2215 0.149 0.138 Ln (จ านวนเนอททางการเกษตร) 0.542*** 0.065 0.000 การพงแหลงเงนทนของรฐ:

- กองทนพฒนาสหกรณ 0.5678*** 0.173 0.001 - กองทนสงเคราะหเกษตรกร 0.0063 0.199 0.975 - กองทนหมนเวยนเพอการกยมฯ -0.2911 0.192 0.129 - กองทนจดรปทดน -0.1478 0.225 0.511 - กองทนการปฏรปทดนฯ -0.181 0.258 0.483 - กองทนปรบโครงสรางฯ 2.2566*** 0.251 0.000 Ln (จ านวนเงนกยมระหวางป) 0.0837** 0.040 0.037 คาคงท 12.0576*** 1.086 0.000

หมายเหต: จ านวนตวอยาง 265 ครวเรอน คา r-squared ของสมการเงนกยมระหวางปเทากบ 0.10 และคา Chi-squared เทากบ 36.78 คา r-squared ของสมการรายไดเทากบ 0.3025 และคา Chi-squared เทากบ 245.06


6-15

6.3 สรปผลการส ารวจภาวะหนสนเกษตรกร จากการส ารวจภาวะหนสนเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานสนเชอทงทางตรงและออมจากกองทนตางๆ พบวา เกษตรกรกลมตวอยางสวนใหญพงแหลงเงนกยมจากหลายแหลงโดยเฉลยมากกวา 2 แหลงขนไป ซงสะทอนไดวาการเขาไมถงแหลงเงนทนไมไดเปนปญหาของเกษตรกรเหมอนในอดต ทงน สวนใหญกยมเงนไปเพอใชในภาคการเกษตร เชน ซอปจจยการผลต ตนทนการท าเกษตร อยางไรกด ในรอบปทผานมา เกษตรกรจ านวนมากประสบกบปญหาในการช าระหนเงนก โดยเปนผลจากภาวะแลงซงสงกระทบตอผลผลตทางการเกษตรตกต าในขณะเดยวกนราคาผลผลตกตกต าเชนเดยวกนท าใหมรายไดจากการท าการเกษตรลดลง

หากพจารณาจากผลการศกษาดวยแบบจ าลองนน การแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรอยางยงยนนาจะอยทการเพมความรทางการเงนและความสามารถในการจดการความเสยงอยางรอบดานซงเปนปญหาพนฐานของครวเรอนจ านวนมาก อยางไรกด การใหความรคงไมเพยงพอ จ าเปนตองพฒนาทกษะควบคกนไปดวย เพอใหสามารถน าความรไปใชประโยชนไดจรงในชวตประจ าวน นอกจากนน เกษตรกรตองตระหนกถงความส าคญของพฤตกรรมทางการเงนอยางรบผดชอบ (responsible financial behavior) เพอลดพฤตกรรมทางการเงนทสงผลเสยหายตอผอน

7-1

บทท 7ขอเสนอแนะ

7.1 สรปปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน

ขำดระบบกำรตดตำมและประเมนผลลพธของกำรด ำเนนงำนกองทนวำเปนไปตำมเจตนำรมณของกำรจดตงหรอไม

แมวากองทนไดปฏบตภารกจตามวตถประสงค ขอบเขตหนาทและอ านาจทระบไวในกฎหมาย แตทผานมา กองทนตางๆ ไมมระบบประเมนผลลพทของการใหความชวยเหลอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรอยางเปนระบบและชดเจน ซงท าใหไมสามารถประเมนไดวา กองทนประสบความส าเรจในการด าเนนงานใหเปนไปตามเจตนารมณของการจดตงกองทนแลวหรอไม อนง การประเมนผลการปฏบตหนาท หรอผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนตามกรอบของกรมบญชกลาง (ซงมอบหมายใหทปรกษาภายนอกด าเนนการแทน) เนนทผลผลต กจกรรม หรอรายไดของกองทนเปนหลก เชน การเบกจายตามแผนและการรายงานทางการเงน กจกรรมการถายทอดความร การประเมนความพงพอใจของผใชบรการ ความครบถวนของเอกสารตางๆ เปนตน อยางไรกตาม กรอบการประเมนไมไดครอบคลมไปถงการประเมนผลลพธในเชงเศรษฐกจซงท าใหไมสามารถประเมนไดวาการใหความชวยเหลอของกองทนตางๆ ท าใหเกษตรกรมรายไดเพมขน ตนทนลดลง หรอท าใหฐานะความเปนอยเปลยนแปลงไปในทศทางทดขนหรอแยลงหรอไม อยางไร

ควำมทบซอนหรอควำมคลำยคลงกนในบทบำทหนำท

ทผานมา กองทนไดรบการจดตงขนภายใตการก ากบของสวนราชการตางๆ เพอแกปญหาท เกดขนในชวงการบรหารงานของรฐบาลในแตละชวงเวลา อนง กองทนมกเกดขนโดยมวตถประสงคทคอนขางกวาง เปนผลท าใหหลายกองทนมภารกจบางสวนทคลายคลงและอาจทบซอนในบทบาทหนาททงๆ ทอยภายใตการดแลของสวนราชการทตางกน อยางไรกด กองทนตางๆ ไมไดมการบรณาการงานรวมกนในการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร

ขำดกำรวเครำะหตนเหตของปญหำทท ำใหเกษตรกรไมเขมแขงและเนนกำรอดหนนเงนทนหรอรำคำมำกกวำกำรพฒนำศกยภำพและอำชพของเกษตรกร และกำรวจยและพฒนำเพอประโยชนในกำรปรบโครงสรำงภำคเกษตรในระยะยำว

กองทนสวนใหญใหความชวยเหลอแกเกษตรกร แตไมไดชวยแกปญหาทตนเหตหรอรากของปญหา เชน การใหเงนกยมแกเกษตรกรทประสบกบปญหากรรมสทธในทดนจะหลดจ านอง การจดหาทดนท ากนเพอใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอ การผลตและจ าหนายวตถดบทางการเกษตร อนง การใหความชวยเหลอในลกษณะนอาจจ าเปนส าหรบเกษตรกรบางคนบางประเภท แตอาจไมเหมาะสมกบางกลมโดยเฉพาะเกษตรกรทไมไดมคณสมบตเหมาะกบการท าการเกษตร ทผานมา เปนทประจกษวาหลายกองทนทสนบสนนสนเชอแกเกษตรกรตองประสบกบปญหาหนคางช าระซงสะทอนไดวาการใหเงนชวยเหลออาจยงไมใชวธทเหมาะสมทสดทจะชวยเหลอเกษตรกรบางกลม ฉะนน หนวยงานรฐทเกยวของควรวเคราะหตนเหตของปญหาและเลอกใชวธการใหความชวยเหลอใหเหมาะสมกบเกษตรกรแตละประเภท เชน กรณทเกษตรกรไมมความสามารถในการท าการเกษตรกควรน าเกษตรกรกลมนเขาสกระบวนการพฒนาอาชพใหมความเขมแขงขน เปนตน


7-2

กำรด ำเนนกจกรรมในสวนทภำคเอกชนสำมำรถด ำเนนกำรไดอยแลว

มหลายกองทนด าเนนภารกจหรอกจกรรมในสวนทภาคเอกชนด าเนนการอยแลว โดยเฉพาะทเกยวกบการผลตและจ าหนายผลผลตขนตน เชน พนธพช พนธขาว พนธปลา เปนตน ประเดนค าถามส าคญ คอ ภาครฐมความจ าเปนหรอไมทจะตองเขาไปด าเนนการในกจกรรมตางๆ เหลานน เกดความลมเหลวของตลาดจรงหรอไม จงท าใหหนวยงานภาครฐตองด าเนนมาตรการแทรกแซงเพอใหความชวยเหลอแกภาคประชาชนในดานตางๆ เชน ดานการผลตปจจยการผลต ดานการกระจายสนคา เปนตน อยางไรกดในความเปนจรง การด าเนนการบางกจกรรม เชน การผลตพนธขาวขาวไมไวแสง การผลตก งตายาง ควรสนบสนนใหเอกชนด าเนนการโดยทหนวยงานรฐท าหนาทตรวจสอบและรบรองคณภาพ

ขอจ ำกดดำนจ ำนวนบคลำกรและควำมเชยวชำญของบคลำกร

จากการสมภาษณผบรหารของกองทนตางๆ พบวา โครงสรางอตราก าลงยงไมสอดคลองกบภารกจทอยในความรบผดชอบ นอกจากนน บคลากรสวนใหญไมไดมความเชยวชาญหรอประสบการณในสาขาทเกยวของ ซงสงผลตอศกยภาพการด าเนนงานโดยรวมของกองทน ตวอยางเชนงานดานการสนบสนนสนเชอนน หลายกองทนด าเนนบทบาทการใหสนเชอในรปแบบตางๆ โดยเสนออตราดอกเบยทต าซงคลายคลงกบสถาบนการเงนของรฐและเอกชน แตเจาหนาทของกองทนไมไดมความเชยวชาญในการประเมนความสามารถของเกษตรกรในการช าระหนและไมมทรพยากรบคคลเพยงพอในการตดตามทวงหน ในขณะทบางกองทนตองพง ธ.ก.ส. ในการด าเนนการแทน นอกจากนน การลาออกของพนกงานกองทนมอตราทคอนขางสง อกทงมการโยกยายบคลากรระดบผบงคบบญชาบอยครง เชน ปลดกระทรวง ผชวยปลดกระทรวง และผอ านวยการสวนราชการ ท าใหขาดความตอเนองในการท างาน ไมมระบบการพฒนาบคลากรใหมความร ทกษะและทศนคตทเหมาะสมกบการท างาน อกทงขาดระบบการบรหารผลงานทมความตอเนอง นอกจากนน การด าเนนงานของบางกองทนจ าเปนตองพงความชวยเหลอจากหนวยงานอนในภมภาค (การฝากงาน) แตไมไดมการจดสรรทรพยากรลงไปเทาทควร

โครงสรำงกำรบรหำรงำนของคณะกรรมกำรบรหำรกองทน

จากการศกษาองคประกอบของคณะกรรมการบรหารกองทน โดยรวมพบวา คณะกรรมการบรหารกองทนสวนใหญมกรรมการจ านวนมากและมผด ารงต าแหนงในระดบสง (ตงแตระดบปลดกระทรวงจนไปถงรฐมนตรวาการกระทรวงฯ) ท าหนาทเปนประธานคณะกรรมการบรหารกองทน นอกจากนน มกมการประชมนอยครง สวนใหญเปนการมอบหมายหนาทใหคณะอนกรรมการด าเนนการแทน อยางไรกด ในทางปฏบต อ านาจการตดสนใจหลายๆ เรองยงคงอยทคณะกรรมการบรหารชดใหญ จงอาจกลาวไดวา การบรหารงานยงไมมความคลองตวมากเทาทควร

นอกจากนน การด าเนนงานในรปของคณะกรรมการและอนกรรมการตางๆ ยงมเจาหนาทจากหลายหนวยงาน แมวาจะเปนประโยชนในแงของความเหนทหลากหลายขนเนองจากกรรมการและอนกรรมการแตละทานมาจากหลายหนวยงาน แตมกพบปญหาการนดประชมซงมความล าบากพอควร ในบางกรณทเปนงานเรงดวน เชน งานเรงดวนเพอพจารณาตดหนสญ ตองใชเวลานานกวาจะสามารถนดประชมเพอแกไขปญหาเรงดวน

ขำดกำรพฒนำระบบฐำนขอมล

การด าเนนการของกองทนหลายสวนขนอยกบหนวยงานหลายฝาย โดยเฉพาะหนวยงานในภมภาค

บทท 7 สรปและขอเสนอแนะ

7-3

ฉะนน ขอมลรายละเอยดตางๆ มกถกจดเกบโดยหนวยงานในภมภาคหรอหนวยงานเจาของโคร งการ โดยทหลายๆ กองทนไมไดเกบรวบรวมขอมลเปนฐานขอมลอยางละเอยด ซงเปนอปสรรคตอการก าหนดนโยบายและมาตรการในระยะตอไป รวมถงยากตอการปรบมาตรการใหสอดรบกบเหตการณปญหาทเกดขน

เกษตรกรขำดทกษะดำนกำรจดกำรควำมเสยงดำนตำงๆ ทงดำนกำรเกษตรและกำรเงน

สาเหตของปญหาหนสนเกษตกรสวนหนงเกดจากการทเกษตรกรไมสามารถกระจายความเสยงดานการเพาะปลกและไมไดหาวธปรบตวเพอรองรบความเปลยนแปลงของสภาพภมอากาศ รวมถงมการกอหนจ านวนมาก แตทายทสดกไมสามารถช าระคนหนดวยหลายเหตปจจย จงท าใหตองขอความชวยเหลอดานสนเชอจากกองทนตางๆ แตปญหากยงคงเกดขนซ า จนท าใหรฐบาลตองด าเนนโครงการจ าหนายหนสญเกษตรกรอกครงหนง

7.2 ขอเสนอแนะเรองกองทน ขอเสนอแนะแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทนหมนเวยนฯ เพอใหสามารถเปน

กลไกขบเคลอนทมประสทธภาพในการสรางความเขมแขงใหกบเกษตรกรและภาคเกษตรไทยในระยะยาวแบงออกเปน 2 สวน ประกอบดวย (1) ขอเสนอแนะเพอการขบเคลอนในภาพรวม และ (2) ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกองทน

7.2.1 ขอเสนอแนะเพอการขบเคลอนในภาพรวม

เพอสนบสนนใหการบรหารทนหมนเวยนน าไปสการพฒนาภาคเกษตรแบบบรณาการ คณะวจยมความเหนวา กระทรวงเกษตรและสหกรณโดยรฐมนตรวาการกระทรวงฯ ควรตงคณะท างานเชงบรหารเพอใหการด าเนนงานของทนหมนเวยนภาคเกษตรเปนไปอยางมเอกภาพ ภายใตกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยคณะท างานชดนท าหนาทในการวางกรอบนโยบายเพอขบเคลอนและบรณาการการด าเนนงานของทนหมนเวยน รวมถงท าหนาทตดตามการด าเนนงานของทนหมนเวยนในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณใหเปนไปตามเจตนารมณของการจดตงทนหมนเวยนนนๆ อนง คณะท างานเชงบรหารฯ ควรพจารณาเพอวางกรอบแนวทางการขบเคลอนทนหมนเวยนเปนหมวดหม โดยในเบองตนอาจแบงเปน 4 ดานหลก ประกอบดวย ดานสนเชอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร ดานปจจยการผลตเพอประโยชนสาธารณะ และดานการวจยและพฒนาภาคเกษตรในระยะยาว และดานการพฒนาอาชพและศกยภาพ

อยางไรกด เนองจากมการประกาศใชพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558 (ประกาศในราชกจจานเบกษา วนท 25 กนยายน 2558) แลว การด าเนนงานของคณะท างานเชงบรหารฯ ขางตนจ าเปนตองวางกรอบแนวทางของกระทรวงฯ ใหสอดรบกบนโยบายและแผนการบรหารทนหมนเวยนของ “คณะกรรมการนโยบายการบรหารทนเวยน” ซงมรฐมนตรวาการกระทรวงการคลงเปนประธานกรรมการ ตามทระบไวในมาตรา 7 แหงพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. 2558

กลาวคอ แนวทางการบรหารทนหมนเวยนกตองเปนไปตามทกฎหมายดงกลาวก าหนด เชน ประเดนทเกยวกบการยบเลกหรอการรวมทนหมนเวยนซงกฎหมายใหคณะกรรมการนโยบายการบรหารทนเวยนมอ านาจรวมหรอยบเลกทนหมนเวยนภายใตหลกเกณฑทก าหนดโดยตองไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร อนงในการรวมทนหมนเวยนนน ใหกระท าไดเมอทนหมนเวยนทจะรวมกนนนมวตถประสงคเดยวกนหรอสามารถด าเนนการรวมกนได และจะตองไมมผลเปนการขยายวตถประสงคเกนกวาวตถประสงคเดมของทนหมนเวยน


7-4

ทน ามารวมกนนน15 ส าหรบการยบเลกทนหมนเวยนนน ใหกระท าไดในกรณททนหมนเวยนหมดความจ าเปนทจะตองด าเนนการตามวตถประสงคในการจดตงทนหมนเวยนนนแลว ทนหมนเวยนไดหยดการด าเนนงานโดยไมมเหตผลอนสมควร ทนหมนเวยนมผลการประเมนผลการด าเนนงานต ากวาเกณฑทคณะกรรมการก าหนดและคณะกรรมการเหนสมควรใหยบเลกทนหมนเวยนนน หรอมเหตผลอนอนสมควรตองยบเลกทนหมนเวยน

7.2.2 ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกองทน

ขอเสนอแนะเพอการปรบปรงศกยภาพของกองทน มงเนน (ก) ลดความซ าซอนในบทบาทหนาทระหวางหนวยงาน/กองทน แมวาการลดความซ าซอนดวยการยบหรอรวมกองทนมไดเปนการปฏเสธบทบาทของรฐในการพฒนา ในทางตรงกนขามบทบาทดงกลาวควรน าไปเปนภารกจหลกของหนวยราชการ โดยตองสามารถแขงขนดานการจดล าดบความส าคญกบงานดานอนๆ (ข) ใชประโยชนจากความช านาญเฉพาะดานของหนวยงานทมอย และเพมประสทธภาพการด าเนนงานโดยรวม (ค) สรางระบบทจะชวยท าใหประเมนไดวาเงนงบประมาณทถกใชไปสงผลดและผลเสยตอเกษตรกรอยางไร (ง) สรางความมนใจแกเกษตรกรและผเสยภาษวาการด าเนนงานของกองทนมความโปรงใสและรบผดชอบตอการปฏบตหนาท (accountable) เชน มการจดท าบญชตนทนเพอใหทราบวาเกษตรกรไดรบการอดหนนมากนอยเพยงใด (จ) สงเสรมการวจยและพฒนาเพอประโยชนระยะยาวของภาคเกษตร ส าหรบการปรบปรงหรอพฒนาศกยภาพการด าเนนงานของกองทนนน คณะผวจยเสนอ 2 แนวทาง ดงน

แนวทางท 1: การคงไวซงกองทนทกกองทน แตตองมการปรบปรงและพฒนาแนวทางการด าเนนงานของแตละกองทน ดงน

ดำนกำรประเมนผลลพธของกำรด ำเนนงำน

กองทนตองก าหนดตวชวดทสามารถประเมนผลลพธของการด าเนนงานเพอใหสามารถประเมนไดวาเกษตรกรไดประโยชนในเชงเศรษฐกจมากนอยเพยงใดภายหลงไดรบความชวยเหลอจากกองทน อนง กรมบญชกลางในฐานะหนวยงานประเมนผลการด าเนนงานของทนหมนเวยนตางๆ ควรพจารณาทบทวนกรอบและเกณฑการประเมนผลการด าเนนงานเพอใหสามารถประเมนไดถงความส าคญของกองทนทมตอเกษตรกรและภาคเกษตรโดยรวม และสามารถประเมนความคมคาของการใชเงนงบประมาณ

ดำนกำรพฒนำศกยภำพกำรท ำงำน

เนองจากภารกจหลายดานเปนงานทตองใชงบประมาณในการด าเนนโครงการสงแตมความเสยงรอบดาน ฉะนน กระบวนการจดสรรเงนเพอสนบสนนโครงการตางๆ จ าเปนตองใหความส าคญกบกระบวนการประเมนความเปนไปได (feasibility study) และการจดท ากรอบการบรหารจดการความเสยงของโครงการ ประโยชนสวนหนงกเพอลดความเสยหายทจะเกดแกกองทน อกสวนหนงเปนสรางหรอพฒนาศกยภาพของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรในการวางแผนการท างานอยางเปนระบบ อนง กระบวนการจดสรรเงนตองไมใชตวเงนในการจงใจใหมผเขารวมโครงการจ านวนมาก เพราะมเชนนนจะท าใหไดคนทขาดความตงใจและพยายามแกปญหา

15 การรวมทนหมนเวยนอาจเปนการรวมกบทนหมนเวยนใดทนหมนเวยนหนงหรอรวมกนเปนทนหมนเวยนใหมกได


7-5

ส าหรบงานดานสนเชอนน ควรมอบหมายใหสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐทมศกยภาพและมความช านาญดานการพจารณาโครงการและตดตามเงนกและดานสนเชอเปนผด าเนนการแทน ทงน รฐบาลสามารถใหการอดหนนแกเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรดวยการอดหนนดอกเบยผานสถาบนการเงนเฉพาะกจของรฐ

การด าเนนงานควรเกดจากการรวมมอกบฝายตางๆ 4 ฝาย (หรอสประสาน) คอ หนวยราชการ เกษตรกร ภาคเอกชน และนกวชาการ/นกพฒนา แตควรจดแบงหนาทความรบผดชอบตามหลกความช านาญเฉพาะอยาง

ดำนกำรพฒนำศกยภำพของเกษตรกร

แนวทางการพฒนาหรอชวยเหลอเกษตรกรไมควรเนนทการใหเงนทนสนบสนนเพยงอยางเดยว แตควรใหความส าคญมากขนกบการพฒนาอาชพหรอศกยภาพระยะยาวดานการท าการเกษตรของเกษตรกรซงจะชวยท าใหการปรบโครงสรางภาคเกษตรเปนไปไดคลองตวยงขน นอกจากนน ควรน าเสนอทางเลอกหรอโอกาสของการท างานนอกภาคเกษตรส าหรบเกษตรกรทไมเหมาะสมกบการท างานในภาคเกษตรอกตอไป

การเกบรวบรวมและทบทวนอตราการอดหนนของกองทน อนง ควรทบทวนอตราการอดหนนของทกกองทนใหมมาตรฐานเดยวกน เชน กรณการสนบสนนสนเชอ จ าเปนตองค านงถงขอเทจจรงทวาเกษตรกรหลายรายยงคงไมสามารถคนหนเงนกทงๆ ทรฐคดอตราดอกเบยเงนกในระดบทคอนขางต า ฉะนนการแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรจงไมควรเนนเงนทนเปนตวตง

ดำนกำรสงเสรมบทบำทของภำคเอกชน

ส าหรบกจกรรมดานการผลตและจ าหนายปจจยการผลตทางการเกษตร เชน พนธพช พนธปลาบางประเภทนน กองทนทเกยวของควรสงเสรมใหภาคเอกชนเขามาด าเนนการแทน แตกองทนหรอหนวยงานของรฐทเกยวของควรท าหนาทในการตรวจสอบและรบรองคณภาพของปจจยการผลตนนๆ และอาจท าหนาทจบคธรกจใหเทานน

โดยรวมแลว การด าเนนตามแนวทางท 1 มขอดทส าคญ คอ ท าใหกองทนตางๆ ยงสามารถด าเนนการตอเนองตอไปและท าใหการด าเนนงานชวยเหลอเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรมความคลองตวในการจดสรรเงน รวมทงเงนทกองทนจดสรรลงไปมความเปนไปไดสงทจะถงมอของเกษตรกรโดยตรง ไมเหมอนกบการใหความชวยเหลอผานสวนราชการซงอาจมการรวไหลผานการจดซอจดจาง แมวาจะสามารถด าเนนการตามขอเสนอแนะขางตน แตการคงทกกองทนไวจะไมสามารถขจดความซ าซอนของการด าเนนภารกจของบางกองทนเพราะมวตถประสงคของการจดตงทครอบคลมและทบซอนกนอย รวมทงยงไมสามารถแกปญหาลกษณะงานฝากซงท าใหการด าเนนงานของกองทนไมมประสทธภาพ

แนวทางท 2: การยบกองทน หรอ การควบรวมกองทน ในกรณทกองทนมภารกจซ าซอนกบกองทนอน หรอหนวยงานรฐอน ภารกจของกองทนเปนภารกจหลกของหนวยงานรฐอยแลว หรอในกรณทกองทนเสรจสนภารกจ เชน หมดแหลงเงน นโยบายเปลยนแปลง ยกเวนกรณทสามารถประเมนผลไดวากองทนมผลงานเชงประจกษ และ มเงอนไขจ าเปน เชน มเหตผลทางเศรษฐกจ-สงคมทเรงดวน


7-6

ส าหรบการด าเนนงานตามแนวทางท 2 นน คณะผวจยมขอเสนอแนะดงน

กองทนหมนเวยนเพอกำรกยมฯ และ กองทนกำรปฏรปทดนฯ

ทงสองกองทน มวตถประสงคตรงกน (เพอใหเกษตรกรมทดนท ากน) มงานซ าซอนกน และ เปนงานประจ าของส านกปฏรปทดนฯ จงควรยบกองทนแลวโอนภารกจใหเปนงานประจ าของหนวยราชการ สวนวตถประสงคในการสนบสนนสนเชอเพอการประกอบอาชพนน ใหเกษตรกรด าเนนการผานสถาบนการเงนเฉพาะกจทรฐบาลก าหนด โดยรฐสามารถอดหนนอตราดอกเบยผานบญชธรกรรมนโยบายรฐ ส าหรบในอนาคตหากมการจดตงธนาคารทดนไดจรง ควรโอนถายภารกจนไปใหธนาคารทดนด าเนนการแทน

กองทนพฒนำสหกรณ และกองทนสงเครำะหเกษตรกร

ทงสองกองทนอยในก ากบของกรมสงเสรมสหกรณซงมภารกจในการสงเสรมและพฒนาสถาบนเกษตรกรอยแลว จงสามารถยบกองทนและใหกรมสงเสรมสหกรณท าแผนและใชงบประมาณรายจายประจ าปในการสงเสรมกจกรรมของสถาบนเกษตรกรตางๆ และท าหนาทใหค าแนะน าจดท าโครงการ ในขณะทกลมเกษตรกรและสหกรณท าเรองเสนอขอกยมเงนจากสถาบนการเงนเฉพาะกจทมศกยภาพเพอใชในการด าเนนโครงการ

กองทนจดรปทดน และ เงนทนหมนเวยนเพอกำรชลประทำน

• บรณาการงานรวมกนและน าเงนทจดเกบได ไปใชสรางระบบการจดการน าในพนท และน าเอาเงนคาชลประทานทเกบไดมาสนบสนนงานพฒนาและดแลโครงสรางพนฐาน รวมถงท าใหกลมผใชน ามความเขมแขงขน

• ปรบเปลยนการใชเงนใหเปนประโยชนโดยตรงแกผใชน าในพนททจดเกบเงนคาน า

• ส าหรบงานดานการจดรปทดนนน เปนการสรางผลประโยชนสวนบคคลแกผทขอจดรปทดน ฉะนน กองทนจงไมควรอดหนนคากอสรางมาก ควรปลอยใหเปนหนาทของเกษตรกรในการลงทน โดยกองทนอาจใหการอดหนนแกเกษตรกรในรปของเงนกระยะยาวโดยคดอตราดอกเบยเงนกต า

เงนทนหมนเวยนยำงพำรำ

• ภาครฐไมควรเปนผผลตกงตายางจ าหนายเอง ควรสงเสรมใหเอกชนเขามาท า โดยตนเองมบทบาทในการควบคมคณภาพและราคาของกงตายางเปนหลก

• ส าหรบเงนของกองทนฯ ทใชในการจางแรงงานกรดยางในแปลงปลกของสถาบนวจยยาง หรอใชในกระบวนการผลตน ายาง ควรใชเงน cess ทงหมดเนองจากถอเปนสวนหนงของงานวจยยางเพอไมใหเกดความลกลนระหวางเงนสองกองทน (เงน cess และเงนทนฯ ยางพารา) และเปนการสรางการก ากบดแลทด (good governance)

เงนทนหมนเวยนในกำรผลตพนธปลำ พนธกง และพนธสตวน ำอน ๆ

• การอนรกษพนธสตวน าหายาก: การผลตพนธสตวน าทหายาก/ใกลสญพนธเพอจ าหนายใหเกษตรกรรายยอยถอเปนภารกจของกรมประมง เพราะความตองการสตวน ากลมนอาจจะมไมสงพอทภาคเอกชนจะสนใจเขามาผลต ทงน ใหใชงบประมาณแผนดนในการด าเนนการผลตฯ อยางไรกด


7-7

งบประมาณสวนนควรเปนงบกลางทมความยดหยน หนวยงานฯ จะไดสามารถปรบแผนการผลตใหสอดรบกบความตองการของเกษตรกรรายยอยในฤดกาลนน

• ส าหรบการผลตพนธสตวน าอนๆ ทเอกชนสามารถผลตไดเพยงพออยแลว เงนทนฯ ไมจ าเปนตองผลตเอง

เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ ำหนำย

กรมปศสตวควรเปนผผลตวคซนเพอปองกนโรค และสนบสนนใหเอกชนผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยในชวงของการเปลยนผาน การผลตวคซนเพอปองกนโรคใหใชงบประมาณประจ าปของกรมปศสตวในขณะทการผลตวคซนเพอจ าหนายนน ใหเบกจายจากเงนทนฯ เพอใชในการผลตแตตองมการปรบราคาวคซนใหสะทอนตนทนทแทจรงมากขน โดยทส านกเทคโนโลยฯ ควรแยกบญชระหวางการผลตเพอปองกนโรคและการผลตวคซนจ าหนาย อนงส าหรบการผลตวคซนเพอจ าหนายนน ในอนาคตควรสนบสนนใหภาคเอกชนเขามามบทบาทเพมมากขนในการผลตวคซน ในขณะทส านกฯ ควรปรบตวไปเปนองคกรทผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยไมรบเงนอดหนนจากภาครฐ และท างานวจยและพฒนา รวมถงขายลขสทธในการท าวคซนชนดตางๆ ใหกบเอกชนหลายๆ ราย โดยกรมปศสตวท าหนาทตรวจสอบคณภาพและมาตรฐานของวคซน

เงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยำยพนธพช

• ยงมความจ าเปนตองมเงนทนฯ เพอผลตเมลดพนธขาวคณภาพสงทงชนพนธขยายและชนพนธจ าหนาย แตควรเนนการผลตเมลดพนธขาวไวแสงเปนหลก สวนพนธขาวไมไวแสงควรสนบสนนใหผประกอบการทมความพรอมเปนผผลต โดยภาครฐควรท าหนาทถายทอดเทคนคการปลกและกระบวนการผลตเมลดพนธ ใหผประกอบการ

• เพอสรางความมนใจในคณภาพของเมลดพนธ ภาครฐควรมบทบาทหลกในการรบประกนคณภาพ (quality certification) เมลดพนธทผลตโดยภาคเอกชน

• เปดโอกาสใหภาคเอกชนสามารถซอเมลดพนธหลก (foundation seed) เพอน าไปผลตเปนเมลดพนธขยาย (extension seed) ใหมากขน

เงนทนหมนเวยนในกำรผลตเชอไรโซเบยม และ กองทนเพอพฒนำกำรผลตถวเหลอง

• ยบทงสองกองทนและโอนภารกจใหหนวยงานทเกยวของ (กลมงานวจยจลนทรยดน ศนยวจยและพฒนาการเกษตร และศนยวจยพชไร) ทอยภายใตกรมวชาการเกษตรด าเนนการแทนผานงบประมาณรายจายประจ าป เนองจากเปนงานในหนาทของหนวยงานเหลานอยแลว และทผานมากรมวชาการเกษตรเปนผซอผลผลตปยไรโซเบยมเพอแจกจายแกเกษตรกรทซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในสดสวนทสงอยแลว ซงกลาวไดวาถวเหลองและปยไรโซเบยมเปนผลตภณฑรวม (joint products)

• กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลองไมมรายไดเหมอนในอดตอกแลว แตการพฒนาการผลตถวเหลองยงคงเปนภารกจส าคญทตองอาศยงบประมาณแผนดน จงควรยบกองทนและแปลงแผนงานของกองทนใหเปนงานประจ าของหนวยราชการ

• ส าหรบการผลตพนธจ าหนายนน ใหสนบสนนและสรางความพรอมแกกลมเกษตรกรของสหกรณการเกษตรหรอผประกอบการในการท าหนาทเปนผผลตหลก โดยทกรมวชาการเกษตรท าหนาทถายทอดเทคนคการผลต ก าหนดมาตรฐานและรบรองมาตรฐานคณภาพฯ (ลด asymmetric information)


7-8

บททดลองเสนอ: กระทรวงเกษตรและสหกรณ ควรพจารณายบรวมกองทนทจดตงตามพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปฯ ใหเหลอเพยง 1 กองทนในระดบกระทรวง เพอใหเกดการประหยดจากขนาด (economies of scale) อยางไรกด ตองมการบรณาการในระดบนโยบายโดยสามารถเชญกรรมการในระดบนโยบายจากฝายตางๆ ทงในและนอกกระทรวง สวนในระดบปฏบตการนน ยงคงเปนอนกรรมการทเกยวของ ส าหรบขอดของการรวมกองทนดงกลาว จะชวยแกปญหาขาราชการชนผใหญไมวางประชมและแกปญหาขาดผเชยวชาญเฉพาะเรองได

โดยรวมแลว หากใชเกณฑตามแนวทางท 2 การศกษานพบวา ม 8 กองทนทเขาขายยบกองทนและโอนภารกจบางสวนไปใหสวนราชการด าเนนการแทน และโอนภารกจดานสนเชอใหสถาบนการเงนเฉพาะกจแขงขนกนด าเนนการเนองจากหนวยราชการไมไดมความช านาญเฉพาะ โดยรฐใหเงนอดหนนดวยอตราทเหมาะสม สวนกองทนทเหลอนนยงคงมเหตผลทางเศรษฐกจและสงคม แตจ าเปนตองปรบปรงการด าเนนงานของกองทนตามขอเสนอแนวทางท 1 เพอใหสามารถทราบถงตนทนทแทจรง และอตราการอดหนน เพอใหสามารถประเมนความคมคาวาเกษตรกรไดรบประโยชนแทจรงตามวตถประสงค รวมทงตองสงคายนาระเบยบการเงนปองกนการน าเงนไปใชไมตรงวตถประสงค ไมเกดประโยชนโดยตรงตอเกษตรกร

โดยรวมแลว การด าเนนการตามแนวทางท 2 ดวยการยบกองทนนน มขอดทส าคญ คอ การโอนภารกจไปสวนราชการและใชระบบงบประมาณรายจายประจ าป ชวยเพมระบบการตรวจสอบและความรบผดชอบตอการปฏบตหนาท (accountability) เนองจากสวนราชการทเกยวของจ าเปนตองคดแผนงาน/โครงการ/กจกรรม/งบประมาณ เพอท าเรองเสนอของบประมาณประจ าปจากรฐบาล (ใครไดประโยชน : ผเสยภาษ) ในขณะทภารกจเดมของกองทนจะไมเปนงานรบฝากอกตอไป (ใครไดประโยชน: เจาหนาทรฐ) และเกดการแบงงานกนท า (division of labor) ตามความช านาญของแตละหนวยงาน เชน สวนราชการท าการวจยและพฒนา ในขณะทปลอยใหสถาบนการเงนของรฐด าเนนการดานสนเชอ (ใครไดประโยชน : เจาหนาทรฐ สถาบนการเงน เกษตรกร) อยางไรกด การยบกองทนอาจท าใหความคลองตวในการใชเงนลดลง ซงอาจท าใหการใหความชวยเหลอแกเกษตรกรในยามฉกเฉนเปนไปไดยากตองรองบกลาง นอกจากนน การด าเนนงานภายใตระบบราชการอาจไมสรางแรงจงใจใหขาราชการด าเนนการ เพราะไมสามารถเบกคาใชจายตางๆ ไดอยางคลองตว เพราะมขอก าหนดของราชการควบคมอย รวมทงเปนการเพมงานและความรบผดชอบใหแกเจาหนาทสวนราชการโดยเฉพาะในกรณทไมสามารถเพมก าลงคนรองรบงานทเพมขน อนง การโอนภารกจดานสนเชอใหแกสถาบนการเงนเฉพาะกจ แมวาจะท าใหกระบวนการปลอยสนเชอเปนไปอยางมระบบ แตจะท าใหเกษตรไมสามารถกยมเงนเพมเตม/ซ าซอนจากหลายแหลงเหมอนในอดต ภายใตระบบปกตในการประเมนความสามารถการช าระหนของสถาบนการเงนเฉพาะกจ ซงแนนอนเกษตรกรคงไมชอบ แตจะชวยจ ากดการกอหนของเกษตรกรใหสอดคลองกบความสามารถในการช าระหน

7.3 แนวทางในการแกปญหาหนสนของเกษตรกร กอนอนตองเขาใจกอนวาปญหาทเกษตรกรยากจนก าลงประสบอยมอะไรบาง หากยดเอาปญหา 3

ดานทกลาวถงในบทท 2 สามารถสรปถงสาเหตของการกอหนและความยากจนของเกษตรกรดงน คอ (ก) ดานการเขาถง (access) โดยทปญหาของเกษตรกรไทยสวนใหญไมไดอยทการเขาไมถงสนเชอเหมอนในอดต แตเปนปญหาทเกยวกบการเขาไมถงแหลงความรและการพฒนาทกษะซงเปนปญหาทรฐควรนบรวมเปนพนธกจหนงทส าคญ สวนดานการเขาถงสนเชอนน แมวาในปจจบนจะไมเปนจรงเพราะหนในระบบมอยสงมากซงนาเปนหวง ฉะนน การใหกจงควรเพมความระมดระวง ในขณะเดยวกนหากรฐจะใหการอดหนน กควรทบทวนการอดหนน


7-9

ดอกเบยในอตราทเหมาะสม (ข) ดานศกยภาพ (capacity): ปจจบนปจจยเสยงดานภมอากาศมมากขนแตเกษตรกรสวนใหญยงไมมความสามารถในการจดการความเสยงในขณะเดยวกนกลไกหรอเครองมอทางการเงนทใชจดการความเสยงกยงอยในชวงเรมตนของการพฒนาเทานน (ค) เกษตรกรบางสวนขาดความพยายามโดยความชวยเหลอของรฐมกคอยเกอหนนคนทลมเหลว โดยรวมแลวการแกปญหาหนสนเกษตรกรตองด าเนนทงฝายรฐและเกษตรกร

ปญหาของการใหเงนชวยเหลอแกเกษตรกรแตกลบสรางแรงจงใจทบดเบอน (perverse incentive) และแนวทางแกปญหา มดงน

ขอบกพรองของหนวยงานทท างานพฒนาขาดศกยภาพ ถกการเมองแทรก:

แนวทางแกไข: จ าเปนตองสรางศกยภาพของขาราชการ และ แรงจงใจในการรวมงาน (collective action) กบเกษตรกร

หนวยงานพฒนาใชรปแบบการท างานแบบราชการไปครอบการท างานของเกษตรกร และละเลยกฎกตกาและวธการของเกษตรกร-ชมชน

แนวทางแกไข: ควรสนบสนนบทบาทของเกษตรกรในการสรางและรวมกนใชกฎ กตกา และวธการของเกษตรกร-ชมชน ทเหมาะสมกบสภาพแวดลอมทางเศรษฐกจและสงคมในขณะนน

เกษตรกรกบเจาหนาท มความสมพนธเชงอ านาจไมเทากน

แนวทางแกไข: จ าเปนตองสรางกระบวนการมสวนรวม

การจดการกบเกษตรกรทรวมโครงการและมพฤตกรรมชอบของฟร (free rider):

แนวทางแกไข: หนวยงานทใหความสนบสนนในการด าเนนโครงการจะตองพฒนาและใชระบบการคดเลอกเกษตรกรทดโดยตองไมใชสนเชอดอกเบยต าในการจงใจใหเขารวมโครงการ อนง การคดโครงการใหสอดรบกบความตองการทแทจรงจะตองเกดการคดรวมกนระหวางเกษตรกร ขาราชการ นกวชาการดานการพฒนา และนกธรกจ

ปญหาขาดสารสนเทศ หรอ สารสนเทศไมสมมาตร:

แนวทางแกไข: หนวยงานสนบสนนโครงการจะตองวางกรอบในการพฒนาฐานขอมลและจดเกบขอมลอยางเปนระบบ รวมถงวางระบบตดตามทเนนการประเมนผลลพธของโครงการดวย ส าหรบขอมลดานสนเชอนน หนวยงานก ากบระบบสถาบนการเงนควรแกไขใหสถาบนการเงนเฉพาะกจ สหกรณภาคการเกษตร รายงานขอมลเขาสระบบเครดตบโร (credit bureau) เพอพฒนาเปนฐานขอมลการเงนภาคประชาชนใหมความครอบคลมมากขน ซงจะเปนการชวยปองกนไมใหเกษตรกรกอหนมากเกนไปและลดปญหาขาดสารสนเทศดานสนเชอของเกษตรกร

นอกจากปญหาตางๆ ขางตน การส ารวจภาวะหนสนของเกษตรกรชวา เกษตรกรสวนใหญขาดความรและทกษะในการบรหารจดการดานการเงนและการบรหารความเสยงดานตางๆ ฉะนนภาครฐจงควรสงเสรมและสนบสนนการพฒนาความสามารถในการจดการความเสยงดานตางๆ โดย


7-10

การพฒนาหลกสตร และสอเชงสงคม (social media) ทเกยวกบความรความเขาใจดานการเงน(financial literacy) เพอเสรมสรางความรและทกษะทางการเงนของเกษตรกร รวมถงสรางความตระหนกถงความส าคญของพฤตกรรมทางการเงนทมความรบผดชอบและไมสรางผลกระทบตอผอน

หนวยงานรฐทเกยวของรวมกนพฒนาโครงการปรบตวสการท าเกษตรแผนใหมส าหรบเกษตรกรทม ศกยภาพ (potential) และโครงการสงเสรมอาชพนอกภาคเกษตร (ส าหรบเกษตรกรทตองการท างานนอกภาคเกษตร

เนองจากสาเหตทท าใหเกษตรกรตองกอหนและไมสามารถคนหนเงนกยมได ภาครฐควรพจารณาสาเหตของปญหาเปนตวตง (แตละสาเหต ตองการวธแกไขปญหาทแตกตางกน) และไมควรเนนใหความชวยเหลอแกเกษตรกรดวยการใชเงนเปนตวตง (soft budget constraint) ในบางกรณ อาจมความจ าเปนตองใชมาตรการเขมขนโดยไมใหความชวยเหลอในการปลดภาระหน (hard budget constraint) แตดงเกษตรกรลกหนทมปญหาเขาสกระบวนการปรบโครงสรางหนทมกรอบแนวทางปฏบตทจะชวยสราง/ฟนฟวนยทางการเงนทเครงครดและมความรบผดชอบทางการเงน (สรางความพยายามหรอ effort) และสนบสนนกระบวนการฟนฟอาชพและศกยภาพของเกษตรกรควบคกนไป (สรางศกยภาพหรอ capacity)

การใชสถาบนการเงนของรฐเปนเครองมอในการใหสนเชอแกเกษตรกรควรใชหลกใหสถาบนแขงขนกน และมอตราคาบรการทเหมาะสม

ดานการผลต

ภาครฐตองใหความส าคญกบบทบาทการวจยและพฒนาสายพนธพช พนธสตว ปจจยการผลตตางๆ เพอใหมคณสมบตทเหมาะสมส าหรบการท าการเกษตรภายใตขอจ ากดตางๆ ทงทเกยวกบสภาพทางกายภาพและสภาพภมอากาศของประเทศทมแนวโนมเปลยนแปลงไปในอนาคต โดยทชวยลดตนทนการผลต ลดความเสยหาย และไดผลผลตทด เมอวจยและพฒนาความรแลว จ าเปนตองท าการถายทอดเทคโนโลยอยางจรงจง ทงใหแกเกษตรกรโดยตรง และแกภาคเอกชนซงจะเปนแนวก าลงส าคญในการผลตและกระจายสนคาไปในวงกวาง พยายามสงเสรมและใหความรกบเกษตรกรเกยวกบวทยาการใหมๆ ซงท าใหเกษตรกรสามารถเขาถงเทคโนโลยซงเพมผลตผลทางการเกษตร (yield) เพราะรปแบบการเกษตรแบบดงเดม (โดยไมมการพฒนาและใสใจในเรองคณภาพผลผลต ปจจยการผลต) ไดถงจดอบยากทจะด าเนนรปแบบเดมๆ

ภาครฐความสงเสรมการเพมประสทธภาพในการใชทรพยากร โดยเฉพาะทรพยากรน า ดน และปย ซงเปนวตถดบทส าคญในการท าการเกษตร นอกจากนน ควรใหความส าคญกบการจดสรรทดนท ากนทมคณภาพแกเกษตรกรผดอยโอกาสแตมศกยภาพในระยะยาว รวมทงควรทบทวนรปแบบการปฏรปทดนในความหมายแคบเปนความหมายทกวางขน โดยการจดสรรทดนพรอมโครงสรางพนฐานทจะเปนประโยชนตอการท าเกษตรในระยะยาวเชนกน

เกษตรกรควรเรงพฒนากระบวนการผลตภาคเกษตรของตนเองใหสอดรบกบมาตรฐานความปลอดภยทางดานอาหาร (Good Agricultural Practice, GAP) ซงจะชวยสรางความมนใจใหกบผบรโภคและผทซอไปจ าหนายตอ ทงน ภาครฐและเอกชนควรเขามามสวนรวมในการชวยพฒนาเกษตรกรใหมความรและสามารถควบคมคณภาพผลผลตทางการเกษตรอยางเปนระบบ ตรงกบความตองการของภาคเอกชนและผบรโภคทมแนวโนมใสใจมากขนกบผลตภณฑทปลอดภย


7-11

ดานการตลาด

ควรสงเสรมใหมการรวมตวกนอยางเขมแขงเปนเครอขายการผลตภาคเกษตร โดยจดกระบวนการบรหารเครอขาย แผนการจดการผลตของเครอขายและแผนปฏบตการของเครอขาย ซงมเปาหมายรวมกนในการผลตสนคาเกษตรทมคณภำพและไดมำตรฐำน และด าเนนไปสการเชอมโยงกบตลาดไดอยางแทจรง (จากการลงพนท พบวาในบางกลม (ยงไมใชระดบเครอขาย) สามารถบรหารจดการรวมกบเกษตรกรสมาชกโดยมการวางแผนการผลต และสรางตลาดเชอมโยงรองรบ)

ควรสนบสนนการพฒนาและปรบปรงระบบโลจสตกส ซงจะชวยท าใหการสงสนคาเกษตรหลายประเภทซงเปนสนคาทไมคงทน ไปจ าหนายในพนทตางๆ ไดสะดวกและรวดเรวขน ซงจะชวยเพมโอกาสในการขายสนคาของเกษตรกร

ในปจจบน สหกรณหลายแหงเขมแขงสะทอนใหเหนถงการด าเนนรปแบบธรกจทแตกตางจากกจกรรมธรกจทวไป มการพฒนาเกษตรกรสมาชกใหใชกระบวนการผลตทดสอดรบกบ GAP รวมถงพฒนาเทคโนโลยสมยใหมเขามาใชลดปญหาความไมสมมาตรของขอมลระหวางผบรโภคกบผผลต เชน การใช QR Code เปนตน ท าใหระบบตรวจสอบยอนกลบเปนไปไดสะดวกและรวดเรวขน

ดานการบรหารความเสยง

ควรวางกรอบแนวทางในการใหความรและเพมทกษะในการจดการความเสยงดานตางๆ ทงดานการผลต ราคา การตลาด และการเงน

ภาครฐอาจจะด าเนนมาตรการชวยเหลอเกษตรกรในระยะยาว เชน การปรบปฏทนในการเพาะปลกใหสอดคลองกบการเปลยนแปลงภมอากาศ การสงเสรมทางดานพนธพชซงใชน านอย เปนตน ซงสงตางๆ เหลานจะชวยสงเสรมใหความเปนอยของเกษตรกรแบกรบความเสยงตอการเปลยนแปลงภมอากาศและความแปรปรวนของอากาศ

ทงน หากจะประมวลออกเปนแนวทางในการจดการผลกระทบจากปญหาหนสนในภาคเกษตร สามารถสงเคราะหเปนมาตรการระยะสนและระยะยาวดงน

มำตรกำรระยะสน

มาตรการหรอนโยบายซงชวยใหเกษตรกรและสมาชกในครวเรอนยงสามารถด ารงชวตอยไดในเชงกายภาพ ซงรวมถงมาตรการเยยวยาและใหความชวยเหลอฉกเฉนกบเดกเลก ผหญง คนชรา และผทเปราะบางตางๆ เชน การสรางงานและอาชพเพอใหครวเรอนเกษตรมสมรรถนะทางดานการเงน (Financial Strength) ทเขมแขงมากขน

การเรงปรบโครงสรางหนของเกษตรกร (loan repayment rescheduling) โดยไมลดแรงจงใจของลกหนเกษตรกรทมประวตด

การเยยวยาสภาพทางดานจตใจทบอบช าจากการทครอบครวของเกษตรกรตองเผชญกบภาระหนสน


7-12

มำตรกำรระยะยำว

สงเสรมใหเกษตรกรปรบเปลยนการประกอบอาชพ สรางความหลากหลายในระบบการผลตเพอกระจายความเสยง (diversification) โดยภาครฐจะตองเขามาใหการสนบสนนทางดานกลไกทางสถาบนและการลงทนทส าคญๆ

นอกจากน ภาครฐจะตองสงเสรมใหเกษตรกรปรบกระบวนทศนใหม จากการทพงพารายไดจากการเพาะปลกเพยงอยางเดยว โดยพยายามใชกลยทธทางดานการแปรรปและการท าการตลาดมากยงขน เพอสรางรายไดหรอมลคาเพมใหกบครวเรอน

ภาครฐจ าเปนจะตองใหความส าคญกบการวจยและพฒนาทางดานเกษตรกรรม การคนควาวจยเทคโนโลยใหมๆ ทางดานการผลต การปรบปรงคณภาพปจจยในการผลต และจะตองพยายามสงเสรมใหเกษตรกรสามารถเขาถงวทยาการใหมๆ เหลานไดมากยงขน และพยายามควบคมและรกษาคณภาพของปจจยการผลต

ภาครฐ เอกชน สถาบนการศกษา และโรงเรยน ควรรวมมอกนผลกดนการสรางความรและทกษะการบรหารจดการทางการเงนทดใหกบทกภาคสวน ไมเฉพาะเกษตรกรเทานน เพอลดปญหาหนสนเกษตรกรและประชาชนในระยะยาว กองทนและหนวยงานทเกยวของทงภาครฐและเอกชน ควรใหความส าคญกบนโยบายการเสรมสรางความรทางการเงนของเกษตรกรและบคคลกลมอน อยางไรกด การพฒนาความรและทกษะดานตางๆ เปนกระบวนการเรยนรระยะยาวตลอดชวงชวต (lifetime learning process) ฉะนน การด าเนนการเพอใหความรควรตองท าตอเนองและจรงจง

ภาคผนวก

ภาคผนวก ก-1

ภาคผนวก ก ขอมลการวเคราะหทวไปของกองทนตางๆ

0. กองทนสงเคราะหเกษตรกร

หนวยงานทรบผดชอบ: ส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ

การจดตง: จดตงขนโดยมาตรา 5 แหงพระราชบญญตกองทนสงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2554

สถานะทางกฎหมาย: ไมเปนนตบคคล


การจดตงกองทนนมวตถประสงคเพอเปนทนหมนเวยนและใชจายชวยเหลอหรอสงเสรมเกษตรกรในกจการดงตอไปน

1) การสงเสรมการผลตผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร โดย

1.1) จดหาปจจยการผลตตางๆ ทมคณภาพเพอจ าหนายใหแกเกษตรกรในราคาทเปนธรรม

1.2) ใหเกษตรกรกเพอการลงทนในการผลต เกบรกษา หรอจ าหนายผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร

1.3) ด าเนนการจดหาแหลงน าหรอทดนใหเกษตรกรเขาท ากนจดหากรรมสทธหรอสทธในทดนใหแกเกษตรกร การปฏรปทดนและการจดรปทดนเพอเกษตรกรรม

1.4) ด าเนนการอนใดอนจะกอประโยชนในการผลตผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร

2) การสงเสรมการตรวจสอบและรบรองมาตรฐานคณภาพของผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร

3) การรกษาเสถยรภาพของราคาและการจ าหนายผลตผลเกษตรกรรมขนตน/ผลตภณฑอาหาร โดย

3.1) ซอหรอรบจ าน าผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหารในราคาทก าหนด

3.2) จ าหนายภายในหรอนอกราชอาณาจกรซงผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร

4) การด าเนนการทจ าเปนและเรงดวนเพอปองกนและขจดภยอนจะเปนผลเสยหายแกเกษตรกร

5) การศกษาวจย เพอการพฒนาการผลต การแปรรป หรอการตลาด ซงผลตผลเกษตรกรรมขนตนหรอผลตภณฑอาหาร โดยใหเกษตรกรมสวนรวมในการด าเนนการ

6) การตดตามผลการด าเนนการตามโครงการทไดรบการชวยเหลอหรอสงเสรมจากกองทน

นอกจากน มาตรา 8 แหงพระราชบญญตกองทนสงเคราะหเกษตรกรฯ ยงก าหนดใหตองจดสรรเงนกองทนเปนจ านวนไมนอยกวารอยละหาสบของเงนกองทนเปนเงนทนหมนเวยนเพอใชจายในกจการตามทระบไวขางตน ทงน ในการจดสรรเงนกองทนใหค านงถงเกษตรกรทประสบความเดอดรอนเปนหลกกอน


การบรหารกองทน

พระราชบญญตไดก าหนดใหม “คณะกรรมการสงเคราะหเกษตรกร” ประกอบดวย ปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนประธานกรรมการ ปลดกระทรวงพาณชย เปนรองประธานกรรมการ ปลดกระทรวงการคลง ปลดกระทรวงมหาดไทย ปลดกระทรวงอตสาหกรรม เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผอ านวยการส านกงบประมาณ อธบดกรมการคาตางประเทศ อธบดกรมการคาภายใน อธบดกรมบญชกลาง อธบดกรมสงเสรมการเกษตร อธบดกรมสงเสรมสหกรณ ผจดการธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร เปนกรรมการโดยต าแหนง และผทรงคณวฒซงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณแตงตงจากเกษตรกรจ านวนสบคน เปนกรรมการ

อนง การด าเนนงานดานการสงเคราะหเกษตรกรนน ไดมการแบงอ านาจและหนาทออกเปน 2 ระดบ โดยม (ก) คณะกรรมการบรหารกองทนสงเคราะหเกษตรกร ท าหนาทในการเกบรกษาเงนและการเบกจายเงน และท าหนาทในการอ านวยการจดการบรหารงานกองทนสงเคราะหเกษตรกร นอกจากนน คณะกรรมการมอ านาจในการอนมตจดสรรเงนกองทนตามโครงการทหนวยงานของรฐหรอองคกรเกษตรเสนอในวงเงนไมเกนหนงรอยลานบาท ถาวงเงนเกนหนงรอยลานบาทตองไดรบอนมตจากคณะรฐมนตร และใหปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณจายเงนจากกองทนแกหนวยงานของรฐ หรอองคกรเกษตรกรซงไดรบอนมตจดสรรเงนกองทนจากคณะกรรมการหรอคณะรฐมนตร (ข) คณะอนกรรมการ 2 คณะ ซงแตงตงโดยคณะกรรมการบรหารกองทนสงเคราะหเกษตรกรเพอชวยในการบรหารงาน คอ คณะอนกรรมการพจารณากลนกรอง ตดตามและประเมนผลโครงการทขอใชเงนกองทนสงเคราะหเกษตรกร และคณะอนกรรมการพจารณาเรองหนสนของกองทนสงเคราะหเกษตรกร

ปจจบนอตราก าลงกองทนสงเคราะหเกษตรกร ทงหมด 23 คน ขาราชการ 5 คน และพนกงานกองทนสงเคราะหเกษตรกร 18 คน มการจดแบงกองทรบผดชอบเรองกองทนสงเคราะหเกษตรกร เปนการภายในเองไมไดแยกตามขอก าหนดของคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ (กพร.)

ขอก าหนดการจดท างบการเงน

การจดท าบญชกองทนให เปนไปตามมาตรฐานการจดท าบญชส าหรบหนวยงานภาครฐทกระทรวงการคลงก าหนด สวนการปดบญชใหกระท าปละครงโดยถอปงบประมาณเปนรอบปบญช และใหจดท างบการเงนของกองทนสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในเกาสบวนนบแตวนสนงวดบญช นอกจากนน กองทนฯ ตองรายงานงบการเงนของกองทนและผลการตรวจสอบตอคณะกรรมการและรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณเพอเสนอคณะรฐมนตร แลวน าเสนอสภาผแทนราษฎรและวฒสภาเพอทราบ

คณะกรรมการบรหารกองทนสงเคราะหเกษตรกร

ณ ม พ ณ มแ ม ผ

โ ข ช

ณ ม

พ ณ ข


ทศทางการด าเนนงานกองทนฯ

ปจจบน การด าเนนงานของกองทนฯ อยภายใตแผนยทธศาสตรกองทนสงเคราะหเกษตรกร ป 2558 – 2560 ซงใหความส าคญกบการสงเสรมใหกองทนสงเคราะหเกษตรกรมการบรหารและระบบจดการกองทนทด มประสทธภาพและคลองตว พรอมทงสงเสรมและสนบสนนใหองคกรเกษตรกรสามารถเขาถงกองทนอยางทวถงและเปนธรรม ผานการประชาสมพนธ การบรณาการความรวมมอระหวางหนวยงานของรฐ องคกรเกษตรกร และเครอขายภายนอกในการเขาถงกองทน โดยแผนยทธศาสตรและกลยทธในการปฏบตงานของกองทนในชวง 3 ปขางหนา สรปไดดงน

ยทธศาสตรท 1: การพฒนาระบบการจดการกองทนสงเคราะหเกษตรกร โดยเนนกลยทธดานการบรหารและจดการกองทน การปรบโครงสรางและระบบการท างานของกองทน การบรหารงานบคคล และการบรหารและจดการเงนทนและหนกองทน

ยทธศาสตรท 2: การสงเสรมและสนบสนนการเขาถงกองทน โดยเนนทการพฒนาการประชาสมพนธเกยวกบกจกรรมและการด าเนนงานของกองทน การบรณาการความรวมมอระหวางหนวยงานของรฐ องคกรเกษตรกร และเครอขายภายนอกในการเขาถงกองทน

การด าเนนงานโครงการตางๆ:

ตาม พรบ. กองทนสงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2517 เมอเรมแรกทกอตงกองทนอนมตเงนใหเฉพาะสหกรณ ผานหนวยงานรฐภายใตกระทรวงเกษตรและสหกรณเทานน เนองจากสถาบนเกษตรกรยงไมมศกยภาพเพยงพอ จะด าเนนโครงการตางๆ ดวยตวเอง ตอมา พรบ. กองทนสงเคราะหเกษตรกร พ.ศ. 2554 กองทนขยายขอบเขตการจดสรรงบประมาณใหองคกรเกษตรกร และวสาหกจชมชน ทจดทะเบยนเปนนตบคคลถกตองตามกฏหมายท าใหขยายขอบเขตการสนบสนนกจกรรมของเกษตรกรขน

โครงการทรบเงนจดสรรจากกองทนแบงออกเปน 2 ประเภท คอ โครงการตามนโยบายซงเสนอโดยหนวยงานรฐตางๆ และ โครงการทเปนความตองการของเกษตรกร ซงเกษตรกรเปนผแจงความตองการขนมาผานหนวยงานรฐ ในประเภทนจะพบวาเปนองคกรเกษตรกรทมความเขมแขง ด าเนนการไดประสบความส าเรจ และตองการสานตองานทไดรเรมท าไว โดยมากจะเปนโครงการภายใตกรมสงเสรมสหกรณ (จากการสมภาษณ) ตามวตถประสงคใหความชวยเหลอเงนกดานปจจยการผลตแกองคกรเกษตรกร แตละโครงการจะม การก าหนดดอกเบย ซงอาจจะมหรอไมกได ระยะเวลาช าระเงน และเงอนไขเงนกทแตกตางกน

ขนตอนการขอรบเงนทนมดงตอไปน

1) หนวยงานเสนอโครงการมาทกองทนสงเคราะหเกษตรกร

2) กลมวเคราะหนโยบายและแผน ตรวจสอบความพรอมและวเคราะหความเปนไปไดของโครงการ หากครบถวนจะสงใหคณะอนกรรมการเสนอเรองตอคณะกรรมการเพอนมต หากไมพรอมจะถกสงกลบไปทหนวยงานตนเรอง เพอเพมเตมขอมลในสวนทยงขาด

3) สงเรองเพอรบการอนมต โดยแบงเกณการอนมตออกเปน 2 เกณฑ คอ

- ขนาดเงนก : คณะกรรมการกองทนสงเคราะหเกษตรกรอนมตในกรณทขอรบเงนทนไมเกน 100 ลานบาท หรอ ใหคณะรฐมนตรอนมตในกรณทเงนทนเกน 100 ลานบาท


- ระยะเวลาการกเงน : คณะกรรมการกองทนสงเคราะหเกษตรกรอนมตในกรณทขอรบเงนทนไมเกน 1 ป หรอ ใหคณะรฐมนตรอนมตในกรณทเงนทนเกน 1 ป

กองทนก าหนดใหหนวยงานเจาของโครงการรายงานผลการด าเนนงานกลบมาทกองทนตลอดทกเดอน ทงความส าเรจ และความลมเหลวของโครงการ นอกจากนหนวยงานขอกกบกองทนสงเคราะหจะตองประชมกบกองทนอยางนอยปละ 1 ครง ตามขอก าหนดของกรมบญชกลาง เพอตดตามแผนงาน รายงานปญหา และหาทางแกไข

ผลการด าเนนงานและภาวะหนสนของกองทนฯ

จากการวเคราะหลกหนของกองทนสงเคราะหเกษตรกร พบวาลกหนของกองทน ประกอบดวย หนวยงานราชการและรฐวสาหกจ จ านวน 7 หนวยงาน ไดแก กระทรวงเกษตรและสหกรณ กรมปศสตว กรมสงเสรมการเกษตร กรมสงเสรมสหกรณ กระทรวงมหาดไทย องคการสวนยาง และองคการตลาดเพอเกษตรกร โดยมวงเงนคางช าระ ณ 30 กนยายน 2556 จ านวน 1,646 ลานบาท ซงลดลงจาก 3,104 ลานบาทเมอสนรอบปบญช 2555 เนองจากมการช าระหนคนกองทนสงเคราะหเกษตรกรจากหนวยงานตางๆ จ านวน 1,457 ลานบาท

รปภาคผนวกท 1 สดสวนวงเงนคางช าระกองทนสงเคราะหเกษตรกรจ าแนกตามหนวยงาน

ทมา: รายงานผลการด าเนนงานกองทนสงเคราะหเกษตรกร ประจ าปงบประมาณ 2556


รปภาคผนวกท 2 การเปรยบเทยบวงเงนคางช าระ ณ 30 กนยายน 2555 และ ณ 30 กนยายน 2556


เมอพจารณาความสามารถในการช าระหนคนกองทนสงเคราะหเกษตรกรของหนวยงานตางๆ พบวา กรมการขาวสามารถช าระหนคนในสดสวนทสงทสดคอรอยละ 100 ของหนทกรมการขาวคางช าระกองทน รองลงมาคอ กรมปศสตว ซงสามารถช าระหนคนไดรอยละ 91.14 ของหนคงคางทงหมด ในขณะท องคการตลาดเพอเกษตรกรเปนหนวยงานทไมสามารถช าระหนคนกองทนสงเคราะหเกษตรกรระหวางรอบปบญช 2555-2556 ได

รปภาคผนวกท 3 การช าระหนคนกองทนสงเคราะหเกษตรกรและสดสวนของหนทมการช าระคน


401.65

17.86 2.29

2,366.52

130.00 27.04 6.38 152.57

288.12

1.58 1.90

1,171.56

- 24.61 6.08 152.57

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

ลานบ

าท

วงเงนคางช าระ ณ 30 ก.ย. 2555 วงเงนคางช าระ ณ 30 ก.ย. 2556

113.53 16.28 0.39

1,194.97

130.00

2.43 0.30 -

28.27

91.14

17.07

50.49

100

8.97 4.72

0 0

20

40

60

80

100

120

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400(%

)

ลานบ

าท

รบช าระคนเงน รอยละ


ถาพจารณาผลการด าเนนงานของกองทนสงเคราะหเกษตรกรเกยวกบสถานะลกหน จากขอมล ณ วนท 30 กนยายน 2556 พบวา กองทนสงเคราะหเกษตรกรมลกหนคางช าระจ านวน 1,646 ลานบาท ประกอบดวย

(ก) ลกหนโครงการทยงไมครบก าหนดช าระหนกองทนสงเคราะหเกษตรกรจ านวน 3 โครงการแบงเปนโครงการของกรมสงเสรมสหกรณ 2 โครงการ จ านวน 517 ลานบาทและโครงการของกระทรวงมหาดไทย 1 โครงการ จ านวนเงน 14 ลานบาท

(ข) ลกหนโครงการทถงก าหนดช าระแลว จ านวน 4 โครงการ ไดแก โครงการของกรมสงเสรมสหกรณ 2 โครงการ จ านวนเงน 0.89 ลานบาท และโครงการขององคการตลาดเพอเกษตรกร 2 โครงการ จ านวนเงน 150 ลานบาท

(ค) ลกหนโครงการทไดรบการปรบโครงสรางหน แบงเปนโครงการทไดรบการขยายเวลาของกรมสงเสรมสหกรณ 2 โครงการ จ านวน 107 ลานบาท และโครงการทไดรบการขยายเวลาจนกวาจะเสรจสนการบงคบคดซงเปนโครงการของ 7 หนวยงาน จ านวนเงน 402 ลานบาท โดยในบรรดาโครงการของ 7 หนวยงานนน หนวยงานทมหนคางช าระสงสด (ในแงของโครงการทไดรบการขยายเวลาจนกวาจะเสรจสนการบงคบคด) คอ กรมสงเสรมสหกรณ ซงมหนคางช าระ จ านวน 266 ลานบาทรองลงมาคอ กระทรวงเกษตรและสหกรณ มหนคางช าระ จ านวน 114 ลานบาท

ตารางภาคผนวกท 1 ลกหนทถงก าหนดช าระแลวไดรบการปรบโครงสรางหนโดยไดรบการขยายเวลาจนกวาจะเสรจสนการบงคบคด )หนวย: บาท(

หนวยงาน ไดรบการขยายเวลาจนกวาจะเสรจสนการบงคบคด

คดเปนรอยละ โครงการ จ านวนเงน

1) กระทรวงเกษตรและสหกรณ 7 114,135,816.76 28.36

2) กรมสงเสรมการเกษตร 2 1,900,256.08 0.47

3) กรมสงเสรมสหกรณ 3 266,199,826.56 66.13

4) กรมปศสตว 1 1,583,261.68 0.39

5) องคการสวนยาง 1 6,076,966.35 1.51

6) กระทรวงมหาดไทย 1 10,574,612.00 2.63

7) องคการตลาดเพอเกษตรกร 2 2,045,005.60 0.51

รวม 17 402,515,745.03 100.00


ประโยชนทเกษตรกรไดรบ

หากใชโครงการสนบสนนสนเชอเพอพฒนากลมเกษตรกรในชวงหลายปทผานมา คณะวจยไดลงพนทประชมระดมความคดเหนกบผบรหารกลมเกษตรกรทไดรบเงนทนสนบสนนจากโครงการนและเกษตรกรทเปนสมาชกของกลมเกษตรกรตางๆ ในหลายจงหวด เชน กลมเกษตรกรท านาทาไขและกลมเกษตรกรท านาทาถานในจงหวดฉะเชงเทรา กลมเกษตรกรท าสวนนคมสรางตนเอง พมาย จงหวดนครราชสมา เปนตน พบวา กลม


เกษตรกรน าเงนทนทไดรบ ไปจดสรรใหแกเกษตรกรสมาชกของกลม โดยแตละกลมเกษตรกรมแนวทางในการด าเนนการจดสรรเงนกใหแตกตางกน บางกลมจดสรรใหแกสมาชกจ านวนเทาๆ กน (ยกเวนในกรณทมผสละสทธ) หลายกลมเกษตรกรพจารณาจดสรรเงนกยมใหขนอยกบขนาดพนทและความตองการของสมาชกแตละราย แมวาชอโครงการฯ จะเนนเพอการพฒนากลมเกษตรกร แตกไมไดมกรอบการพฒนากลมเกษตรกรทชดเจน ยงคงเปนการใหสนเชอดอกเบยต าแกกลมเกษตรกร โดยกลมเกษตรกรฯ น าเงนดงกลาวไปปลอยตอใหแกสมาชก โดยมสวนตางอตราดอกเบยในการใหเงนกยม

โดยรวมแลว ปญหาของกลมเกษตรกรฯ คอ การขาดแคลนเงนทน มจ านวนสมาชกไมมาก และไมไดมกจกรรมทจะชวยสงเสรมการเกษตรของสมาชกไดมากนก เงนทนจากโครงการดงกลาว จงเปนเพยงเงนทนเพอเสรมสภาพคลองในชวงฤดกาลท าเกษตรเทานน ไมไดน าไปสการยกระดบศกยภาพของเกษตรกรเทาใดนก กลาวคอ เกษตรกรแตละคนไดรบเงนทนจากโครงการจ านวนไมมากนก เฉลยตงแต 5,000 บาทไปถงหลายหมนบาท ซงสวนใหญน าไปใชเปนเงนทนหมนเวยน เปนคาใชจายในการซอปจจยการผลตจ าพวกปยและยาปราบศตรพช เปนตน บางรายจ าตองน าเงนกนไปช าระคนหนถงก าหนดทมอยกบแหลงเงนกอน

ส าหรบในแงของการคนเงนโครงการนน กลมเกษตรกรฯ พยายามรกษาเครดตโดยจายคนเงนกยมใหทนก าหนด โดยคาดหวงวาในการด าเนนโครงการปเพาะปลกถดไป จะยงคงไดรบจดสรรเงนชวยเหลอตอไปอก

ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน

โดยรวม กองทนสงเคราะหเกษตรกรมปญหาในการด าเนนงานดงน

1) กฏระเบยบกองทน - การอนมตโครงการตางๆ ก าหนดระยะเวลาไวเพยง 1 – 2 ป เทานนซงถอวามระยะเวลาสน และ

ไมสอดคลองกบกระแสรายไดของเกษตรกรในการเกบเกยวผลผลต ซงกองทนเคยไดขอเสนอมาจาก สภาเกษตรกรวายงมเงอนไขการสนบสนนทไมเหมาะสมและไมตอบโจทยการสงเสรมกจกรรมของเกษตรกรอยางแทจรง

- กองทนมมาตรการปรบโครงสรางหนและตดหนสญรองรบไว โดยไมมบทลงโทษใดๆ กบเกษตรกร

- ความจ ากดของเงนทนทโครงการอนมตไปแลว ไมสามารถขออนมตเงนเพมเตมได ท าใหโครงการไมสามารถเพมสภาพคลองในการด าเนนงาน

- ระเบยบการสนบสนนเงนทนยงไมครอบคลมถงทกกลมเกษตรกร ท าใหเกษตรกรทมศกยภาพในการท าโครงการพฒนาการเกษตร ไมสามารถเขาถงเงนทนไดดวยสถานภาพองคกรตามกฎหมาย

2) โครงสรางการท างาน

- โครงสรางการท างานไมตรงกบภาระหนาทของกองทนทแทจร ง อกทงกองทนยงไมเคยมการวเคราะหโครงสรางอตราก าลงของกองทนทเหมาะสม ถงแมตามแผนยทธศาสตรประจ าป 2558 – 2560 จะก าหนดใหกองทนวเคราะหโครงสรางเพอเตรยมปรบใหเหมาะสมกบสภาพงานในปจจบน แตกองทนยงไมไดมการด าเนนการตามแผนทวางไว

- อตราการลาออกของพนกงานกองทนสง อกทงมการโยกยายบคลากรระดบผบงคบบญชาบอยครง (ระดบปลดกระทรวง ผชวยปลดกระทรวง และผอ านวยการสวน) ท าใหขาดความตอเนองในการ


ท างาน ไมมระบบการพฒนาบคลากรใหมความร ทกษะและทศนคตทเหมาะสมกบการท างาน อกทงขาดระบบการบรหารผลงานทมความตอเนอง

- มบคลากรทมความสามารถไมตรงกบงานทางดานการเงน กองทนมแนวคดทจะบรณาการการท างานดานการตดตามลกหนกบ ธ.ก.ส. เพออาศยความเชยวชาญดานการเงน และก าลงบคลากรทครอบคลมทกพนท เพอปรบปรงสถานการณลกหนคงคาง

- ขาดบคลากรระดบผเชยวชาญทสามารถวเคราะห ตดสนใจแผนการด าเนนงานแตละโครงการทเสนอมาไดอยางมประสทธภาพ

- ผบรหารกองทนไมเหนความส าคญของยทธศาสตร ซงเปนการก าหนดทศทางการท างานไปในอนาคต กลบมทศนคตวาเปนภาระกบหนวยงานทจะตองรบผดชอบใหเปนไปตามยทธศาสตรทงทกองทนมภาระหนาทชดเจนอยแลว

3) คณะกรรมการ

- คณะกรรมการประกอบดวยตวแทนจากหลายหนวยงานท าใหมความหลากหลายทางความคด แตความหลากหลายดงกลาวท าใหเกดความลาชาในการตดสนใจ ไมสามารถอนมตโครงการไดทนเวลาทเกษตรกรตองการ

- การแบงอ านาจอนมตโครงการตามขนาดของงบประมาณทขอก ท าใหเกดความลาชาในการอนมต เนองจากโครงการทเกน 100 ลานบาท จ าเปนตองขออนมตจากคณะรฐมนตร สวนคณะกรรมการกองทนสงเคราะหเกษตรกรมอ านาจอนมตเงนทนไมเกน 100 ลานบาท

4) ระบบปฏบตการ

- ขาดคมอการปฏบตงานทละเอยดและชดเจน

- ขนตอนการขออนมตเงนกองทนมหลายขนตอน ท าใหบคลากรตองท างานหลายขนตอน ซงเกดความลาชาในการอนมตเงนทน

- ยงไมมระบบฐานขอมลลกหนทสนบสนนการด าเนนงานของกองทนทเปนรปธรรม

- ไมมระบบประเมนผลลพธของการด าเนนงานใหความชวยเหลอแกเกษตรกร

5) ลกหนของกองทน

- กองทนมสดสวนหนคางช าระจ านวนมากในหลายๆ โครงการทสนบสนนใหแกหนวยงานรฐหลายแหง ซงชวดความลมเหลวในการด าเนนโครงการทขอรบการสนบสนนจากเงนทน

- มความหลากหลายในมตความสามารถ และความรความเขาใจ เนองจากมองวาเงนทไดรบจากกองทนเปนเงนหลวงหากด าเนนการลมเหลวกไมจ าเปนตองรบผดชอบ


เนองจากการด าเนนงานของกองทนสงเคราะหเกษตรกรในชวงทผานมาเนนบทบาทดานการใหสนเชอแกกลมเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกร ซงการใหสนเชอโดยไมมระบบการประเมนและตดตามทมประสทธภาพจะกอความเสยงทางการเงนใหกบกองทนฯ ฉะนนในทางปฏบต เพอเพมประสทธภาพของระบบการประเมนโครงการและศกยภาพของลกหน รวมถงระบบการตดตามและตรวจสอบลกหนโครงการ ควร


มอบหมายให ธ.ก.ส. เปนผด าเนนการแทน แตยงคงใหหนวยงานกองทนฯ ท าหนาทดานการพฒนาศกยภาพของกลมเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรอยางจรงจง เพราะทผานมาโครงการพเศษหลายๆ โครงการเปนเพยงการใหเงนกเพอเสรมสภาพคลองใหกบสถาบนเกษตรกรเทานน แตยงไมไดมกรอบแนวทางทชวยพฒนาศกยภาพของกลมเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรอยางเปนรปธรรมนก

ส าหรบการแกไขปญหาและปรบปรงแนวทางปฏบตทเปนอยในปจจบน (ในกรณทยงไมมการปรบบทบาท) กองทนฯ ควรเรงด าเนนการ ตอไปน

เพมความเขมงวดและรดกมในการอนมตโครงการ โดยพจารณาบนพนฐานเจตนารมณของกองทนทแทจรง ซงตองตอบสนองตอความตองการของเกษตรกรทแทจรง รวมถงตองมการวดประเมนผลลพธของการใหความชวยเหลอ

ควรเรงแกไขปญหาหนคางช าระของหนวยงานตางๆ รวมทงควรจดกลมลกหน ในดานคณภาพ ความตรงตอเวลา เพอใชมาตรการทแตกตางกนควบคมดแลพฤตกรรมท ไมเหมาะสม จงใจและใหรางวลเกษตรกรทเปนลกหนทด ลงโทษและหาวธการแกไขทเหมาะสมส าหรบเกษตรกรทมศกยภาพต า หรอไม มความตงใจไมถกตอง

สรางความรสกในความเปนเจาของเงนทน ทงน ควรก าหนดหลกเกณฑการสนบสนน กรอบแนวทางการพฒนาโครงการทผลประโยชนตกกบเกษตรกรในระยะยาว (ไมใชเปนการด าเนนงานเพยงเพอเสรมสภาพคลองใหแกเกษตรกรเทานน) และระบบการตดตามตรวจสอบการใชเงน โดยก าหนดใหการคนเงนโครงการแกกองทนสงเคราะหเกษตรกรเปนตวชวดหนงในการประเมนผลงานของหนวยงานเจาของโครงการทขอเงนสนบสนนจากกองทนฯ ดวย

สงเสรมการมสวนรวมของเกษตรกรเพอใหการพฒนาโครงการความตองการทแทจรงของเกษตรกรในพนทนนๆ โดยไมควรเนนทการใหเงนเพยงเทานน ควรมโครงการตอเนองทจะชวยเสรมศกยภาพของเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร

ควรมการปรบแกไขอ านาจการอนมตโครงการโดยใหอ านาจคณะกรรมการเปนผสามารถตดสนใจจดสรรงบประมาณได หรอเพอแกไขเรองความทนเวลาของเงนก กองทนควรมกรอบระยะเวลาพจารณาเงนทนทเปนรปธรรม เพอใหโครงการสามารถไดรบการอนมตเงนทน ภายใตการพจารณาอยางมความเหมาะสมและมประสทธภาพ อยางไรกด การด าเนนการเชนนจ าเปนตองก าหนดกรอบความรบผดชอบตอการปฏบตหนาทของกรรมการ (accountability) เพอใหการด าเนนงานเปนไปอยางรอบคอบและถกตอง

2. กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน

หนวยงานทรบผดชอบ: ส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ

การจดตง: จดตงขนโดยการรวมกองทน 3 กองทนเขาดวยกน คอ 1) เงนทนหมนเวยนชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน 2) กองทนหมนเวยนเพอปลดเปลองหนสนเดมของเกษตรกรทยากจน และ 3) กองทนหมนเวยนเพอชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนดานหนสนและทดนเขาดวยกน โดยมระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน พ .ศ . 2546 ก าหนดหลกเกณฑเกยวกบกองทนไว


เดมกองทนหมนเวยนทง 3 กองทนดงกลาวจดตงขนเมอป พ.ศ. 2528 (ในสมยพลเอกเปรม ตณสลานนท) อยภายใตความรบผดชอบของส านกนายกรฐมนตร แตตอมา ไดมการโอนกจการบรหารและอ านาจหนาทของสวนราชการไปอยภายใตส านกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ กระทรวงเกษตรและสหกรณ และคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 11 กมภาพนธ 2546 ใหรวมเงนทนและกองทนทง 3 กองทนเขาดวยกนเปน “กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน”



ระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน พ.ศ. 2546 ไวดงน

1) ใหกยมแกเกษตรกรและผยากจนในกรณดงตอไปน

1.1) เพอสนบสนนใหเกษตรกรมทดนท ากนของตนเองและปรบปรงคณภาพทดน ทงนตองเปนปญหาเฉพาะหนาทคณะกรรมการเหนวามความจ าเปนเรงดวน

1.2) เพอเปนทนในการประกอบอาชพของผกยมใหมรายไดสงขน

1.3) เพอไถหรอไถถอนทดนคนจากการขายฝากหรอจ านองเมอมพฤตการณวาสทธหรอกรรมสทธในทดนนนจะหลดเปนของเจาหนหรอบคคลอนในทสด

1.4) เพอช าระหนตามสญญากยมเงน ซงผกยมไดน าทดนหรอหนงสอแสดงสทธในทดนใหเจาหนยดถอไวเปนประกนกอนหรอขณะท าสญญากยมเงน เมอมพฤตการณวาสทธหรอกรรมสทธในทดนนนจะหลดเปนของเจาหนหรอบคคลอนในทสด

1.5) เพอซอทดนทไดสญเสยสทธหรอกรรมสทธไป เนองจากการขายฝาก จ านอง หรอการกยมเงน

1.6) เพอซอทดนตามสทธแหงกฎหมายวาดวยการเชาทดนเพอเกษตรกรรม

2) ใหความชวยเหลอเปนคาใชจายแกเกษตรกรและผยากจน กรณมขอพพาทเรองกรรมสทธหรอสทธการเชาทดนและคาใชจายอนๆ ในการด าเนนคด


ภารกจดานการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนของกระทรวงเกษตรและสหกรณ ตามระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน (ฉบบท 6) พ.ศ. 2552 และทแกไขเพมเตม ก าหนดใหมการด าเนนงานผาน

(ก) คณะกรรมการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน (กชก.) ซงมรองนายกรฐมนตรเปนประธาน ตามขอ 6 แหงระเบยบส านกนายกรฐมนตร วาดวยการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน พ.ศ. 2528 และทแกไขเพมเตมในระเบยบฯ (ฉบบท 6) พ.ศ. 2552 และมหนาทในการก าหนดนโยบายและแผนงานในการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน หาทางชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนใหมรายไดทแทจรงสงขน ใหการสนบสนน ประสานงาน เรงรด ตดตาม ประเมนผลและแกไขปญหาอปสรรคตางๆ ในการด าเนนงานชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน และปฏบตหนาทตามทนายกรฐมนตรหรอคณะรฐมนตรมอบหมาย นอกจากนน ยงมอ านาจในการใหความเหนชอบขอตกลงทส านกงานท ากบธนาคารและเหนชอบวธปฏบตเกยวกบการด าเนนงานของ


กองทน อนมตค าขอกเงนกองทน ผอนผนใหผกยมใชทรพยสนอนหรอบคคลค าประกนเพมเตมจากอสงหารมทรพยทเปนหลกประกน อนมตการจายเงน ก าหนดอตราดอกเบยเงนก ขยายเวลาการช าระเงนก อนญาตใหผกยมถอนจ านอง ถอนหรอเปลยนแปลงหลกประกนอน อนมตใหตดหนสญหรอประนอมหน ปรบปรงโครงสรางหนใหแกลกหนโดยไมท าใหกองทนเสยหาย ด าเนนการอนใดทเกยวของกบการด าเนนงานของกองทน

(ข) คณะอนกรรมการเพอชวยด าเนนงานของ กชก. ซงประกอบดวย อชก. สวนกลาง (รองปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณเปนประธานอนกรรมการ) อชก.กทม. (ปลด กทม.เปนประธานอนกรรมการ) อชก.เขต (ผอ านวยการเขต เปนประธานอนกรรมการ) อชก.สวนจงหวด (ผวาราชการจงหวดเปนประธานอนกรรมการ) และอชก.สวนอ าเภอ (นายอ าเภอเปนประธานอนกรรมการ) โดยมหนาทสอบสวนขอเทจจรง ไกลเกลย และประนประนอมขอพพาทระหวางบคคลทเกยวของกบเกษตรกรหรอผยากจนทไดรบความเสยหายหรอไมไดรบความเปนธรรมเกยวกบหนสน ทดนท ากน และคดความ ด าเนนการใหความชวยเหลอทางการเงนเพอปลดเปลองหนสน ไถถอน ซอทดนท ากนคน หรอแกปญหาการประกอบอาชพของเกษตรกร ชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนในทางกฎหมายหรอคดความ ชวยเหลอในการจดทดนของทางราชการใหแกเกษตรกรและผยากจนซงไมมทดนท ากน

(ค) ส านกบรหารกองทนเพอชวยเหลอเกษตรกรและรบเรองรองเรยน (สกร.) นน มการแบงสวนงานภายในออกเปน 4 สวนหลก ประกอบดวยกลมชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน กลมตดตามและพฒนาฟนฟอาชพเกษตรกรและผยากจน กลมรบเรองรองเรยน และ ฝายบรหารทวไป อยางไรกด สกร. ไดรบมอบหมายตามนโยบายโดยใชอตราก าลงทมอยในเพอใหความสนบสนนแกนโยบายพเศษของรฐบาล เชน การจดตงศนยการชวยเหลอผลตผลทางการเกษตร และการจดเจาหนาทรบเรองรองเรยนทส านกนายกรฐมนตรเปนประจ าทกวนในวนและเวลาราชการ ศนยการแกไขปญหาหนกองทนฟนฟและพฒนาเกษตร เปนตน

ในปจจบน สกร. มอตราก าลงเจาหนาทแยกตามการแบงกลมงานภายในดงน

กลมชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน มขาราชการ 7 คน พนกงานขาราชการ 2 คน

กลมตดตามและพฒนาฟนฟอาชพเกษตรกรและผยากจน มขาราชการ 3 คน พนกงานขาราชการ 1 คน

กลมรบเรองรองเรยน มขาราชการ 3 คน พนกงานขาราชการ 1 คน

ฝายบรหารทวไป มขาราชการ 2 คน พนกงานขาราชการ 2 คน

อนง เนองจากไดมค าสงกระทรวงเกษตรและสหกรณท 923/2558 ลงวนท 9 มนาคม 2558 มอบหมายใหผอ านวยการส านกบรหารกองทนฯ ปฏบตหนาทผอ านวยการกองบรหารงานกองทนสงเคราะห เกษตรกรเพมเตมโดยมขาราชการ 5 คนสนบสนนการด าเนนภารกจ นอกจากนน ยงมงานพเศษทไดรบมอบหมายตามนโยบายโดยใชอตราก าลงทมอย ซงนบเปนการสรางภาระงานเพมขนใหกบเจาหนาทของ สกร. เชน (ก) การจดตงศนยการชวยเหลอผลตผลทางการเกษตรเพอใหมหนาทในการเชอมโยงขอมล แนวทางตางๆ ทเกยวของใน การแกไขปญหาความเดอดรอนของเกษตรกร เผยแพรขอมลขาวสารทเปนประโยชนตอเกษตรกร เชน ดานการเกษตร ดานการตลาด มาตรการชวยเหลอเกษตรกรของรฐ โดยในทางปฏบต สกร. ไดใชบคลากรในสวนของกลมรบเรองรองเรยน และ กลมตดตามและพฒนาฟนฟอาชพเกษตรกรและผยากจนเพอปฏบตงานศนยฯ ควบคกบการท างานหนาทปกต แบงเปน ขาราชการ 1 คน พนกงานขาราชการ 1 คน และพนกงานจางเหมาะบรการ 3 คน (ข) การจดสงเจาหนาทเดนทางไปรบเรองรองเรยนและแกปญหาขนตนตามค าสงของ


นายกรฐมนตร ณ ส านกนายกรฐมนตร เปนประจ าทกวนในวนและเวลาราชการ โดยใชบคลากรทมอยของกลมรบเรองรองเรยนในลกษณะของการหมนเวยนและสลบสบเปลยนไปปฏบตงาน แบงเปนขาราชการ 1 คน และพนกงานจางเหมาบรการอก 1 คน

โดยรวมแลว แมวามการกระจายอ านาจการท างานในระดบพนทผาน อชก. คณะตางๆ แตในทางปฏบตยงมขอจ ากดการปฏบตงานพอควร เนองจากมการแบงภาระหนาท แตกลบไมสามารถจดหาทรพยากรสนบสนนการท างานได เปนผลท าใหตองใหเจาหนาทจากหนวยงานอนๆ ด าเนนการแทน เชน กรมสงเสรมการเกษตรผานเกษตรอ าเภอ และเกษตรจงหวด ซงนบเปนการสรางภาระงานเพมเตมใหกบผรบผดชอบงานในพนทในขณะทผลงานทหนวยงานเหลานด าเนนการแทนกองทนฯ ไมนบเปนผลงานทสามารถน าไปใชประกอบการประเมนผลงาน

การจดท างบการเงน

การบญชของกองทน ใหถอปฏบตตามระบบบญชคตามทกระทรวงการคลงก าหนด อนง การปดบญชใหกระท าปละครง และใหกองทนฯ จดท างบการเงนพรอมรายละเอยดประกอบสงส านกงานการตรวจเงนแผนดนเพอตรวจสอบรบรองภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปบญช เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบรบรองแลวใหสงงบการเงนดงกลาวใหกรมบญชกลางทราบตอไป

ทศทางการด าเนนงานกองทนฯ

ในชวงทผานมา ส านกบรหารกองทนเพอชวยเหลอเกษตรกรและรบเรองรองเรยน (สกร.) ในฐานะฝายเลขานการคณะกรรมการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน (กชก.) ไดจดท าแผนยทธศาสตรกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน ป 2558 – 2560 อยางไรกดส าหรบการด าเนนงานของกองทนฯ กอนป 2558 นน คณะผวจยไมพบวามการจดท าแผนยทธศาสตรกองทนฯ แตพบวามการก าหนดวสยทศน พนธกจ แตอยางใด อนงในชวง 3 ปขางหนา สกร. มงหวงท าให “กองทนหมนเวยนฯ เปนกองทนทเขมแขง ยงยน เกษตรกรและผยากจนใหการยอมรบในการเปนทพงส าคญทชวยสงวนรกษาทดนไวเพอใชท ากนและอยอาศย” โดยยงมงเนนใหกยมแกเกษตรกรและผยากจนทไดน าทดนไปขายฝาก จ านอง หรอไปเปนหลกประกนสญญากยมเงนแกเจาหน โดยมพฤตการณวาจะเสยสทธ เสยกรรมสทธในทดนไปเปนของเจาหนหรอบคคลอน การใหกยมเงนเพอสนบสนนการประกอบอาชพของผกยม

ประเดนยทธศาสตรในการด าเนนงานตามแผนยทธศาสตรและกลยทธของกองทนหมนเวยนฯ พ.ศ. 2558-2560 ประกอบดวย

ยทธศาสตรท 1: การขยายความชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนกลมเปาหมายอยางทวถง และเสรมสรางความเขมแขงของกองทนหมนเวยนฯ โดยเนนการเพมชองทางเพอใหเขาถงกลมเกษตรกรและผยากจนไดโดยตรง สรางฐานขอมลกลมเปาหมายการใหบรการใหชดเจน รวมถงพฒนาบคลากรทเกยวของใหมความรความเขาใจเรองกฎเกณฑและระเบยบกองทนหมนเวยนฯ และสรางจตส านกในการเปนผใหบรการดวยใจ ตลอดจนเสาะหาแหลงเงนทนเพมเตม

ยทธศาสตรท 2: การฟนฟสรางความเขมแขงในอาชพ และด ารงชวตอยางพอเพยงของผกยมเงนของกองทนหมนเวยนฯ โดยใหความส าคญกบกลยทธการสรางการฟนฟทเขมแขงใหแกเกษตรกรผกยมเงน การจดการความรเพอการพฒนาฟนฟดานการประกอบอาชพแกผกยมเงนกองทน


หมนเวยน และการสรางความรวมมอกบภาคสวนตางๆ และท างานรวมกนในการฟนฟลกหนกองทนหมนเวยนฯ

ยทธศาสตรท 3: การบรหารจดการทมประสทธภาพสง โดยเนนการพฒนาระบบการบรหารจดการองคกรทส าคญ เชน ระบบเทคโนโลยสารสนเทศ การจดการและจดเกบขอมลอยางเปนระบบ การบรหารจดการบคลากร เปนตน และการปรบปรงกฎ ระเบยบตางๆ ใหเออตอการขบเคลอนยทธศาสตร


กองทนหมนเวยนฯ มภารกจหลก 2 ดาน ตามระเบยบส านกนายกรฐมนตรวาดวยกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน พ.ศ. 2546 ไดแก

1) การใหกยมแกเกษตรกรและผยากจนในกรณตางๆ เชน เพอสนบสนนใหเกษตรกรมทดนท ากนของตนเองและปรบปรงคณภาพดน เพอเปนทนในการประกอบอาชพของผกยมใหมรายไดสงขน เพอไถหรอไถถอนทดนคนจากการขายฝากหรอจ านอง เพอช าระหนตามสญญากยมเงนซงผกยมไดน าทดนหรอหนงสอแสดงสทธในทดนใหเจาหนยดถอไวเปนประกนกอนหรอขณะท าสญญากยมเงน เพอซอทดนทไดสญเสยสทธหรอกรรมสทธเนองจากการขายฝาก จ านองหรอการกยมเงน และเพอซอทดนตามสทธแหงกฎหมายวาดวยการเชาทดนเพอเกษตรกรรม

2) การใหความชวยเหลอเปนคาใชจายแกเกษตรกรและผยากจน กรณมขอพพาทเรองกรรมสทธหรอสทธการเชาทดน และคาใชจายอนๆ ในการด าเนนคด

อนง ในการพจารณาอนมตเงนกยมเพอกจการดงกลาวขางตน คณะกรรมการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน (กชก.) ไดมอบอ านาจการพจารณาอนมตเงนกกองทนหมนเวยนฯ ใหคณะอนกรรมการชวยเหลอเกษตรกรและผยากจน (อชก.) เปนผอนมตเงนกแทน กชก. โดยแบงขอบเขตอ านาจในการพจารณาเงนก ดงน

อชก.สวนอ าเภอ และ อชก.เขต: มอ านาจพจารณาอนมตค าขอกเงนกองทนหมนเวยนฯ ภายในกรอบวงเงนรายละไมเกน 300,000 บาท

อชก.สวนจงหวด และ อชก.กทม.: มอ านาจพจารณาอนมตค าขอกเงนกองทนหมนเวยนฯ ทเกนขอบเขตอ านาจของ อชก.สวนอ าเภอ และ อชก.เขต แตมอ านาจอนมตค าขอกเงนรายละไมเกน 500,000 บาท

อชก.สวนกลาง: มอ านาจพจารณาอนมตค าขอกเงนกองทนหมนเวยนฯ ทเกนขอบเขตอ านาจของ อชก.สวนอ าเภอ อชก.เขต อชก.สวนจงหวด และอชก.กทม. แตมอ านาจอนมตค าขอกเงนรายละไมเกน 2,500,000 บาท

การแบงอ านาจการอนมตโครงการเชนนท าใหเกดความคลองตวในการพจารณาอนมตเงนก แตเนองจากการด าเนนงานของกองทนหมนเวยนฯ จ าเปนตองพงหนวยงานอนในการพจารณาอนมตและตดตามหนเงนก โดยทหนวยงานเหลานนมภารกจของตนเองอยแลว จงอาจเปนเหตท าใหการด าเนนตามภารกจของกองทนหมนเวยนฯ ไมไดรบความส าคญเทาทควร


กองทนสะสมทนจากเงนงบประมาณทไดรบสมทบทกปอยางไรกตามแมจะไดเงนทนเพมเขามา แตกองทนกไดรบการโอนหนสนเขามาดวยเชนกน


หากพจารณารายรบของกองทนหมนเวยนฯ ในชวง 4 ปทผานมา พบวา แหลงรายรบส าคญของกองทนหมนเวยนฯ ประกอบดวย งบประมาณทไดรบจดสรรประจ าป และ รายไดดอกเบยจากการใหกยมแกเกษตรกรและผยากจน โดยมสดสวนรวมกนประมาณรอยละ 99 ของรายรบทงหมดในแตละปงบประมาณ อยางไรกด เปนทสงเกตวา รฐบาลมการจดสรรงบประมาณใหแกกองทนหมนเวยนฯ สงกวาปกต เปนผลท าใหกองทนหมนเวยนฯ มรายรบเพมขนกาวกระโดดในบางป เชนในป 2556 รฐบาลจดสรรงบประมาณใหสงถง 190 ลานบาทจากชวงปกอนๆ จดสรรใหเพยง 50 ลานบาทเทานน

รปภาคผนวกท 4 สดสวนรายรบของกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน แยกตามประเภทรายรบ

แมวากองทนหมนเวยนฯ มรายรบโดยรวมเพมขน แตกลบยงไมสามารถปลอยสนเชอใหแกเกษตรกรและผยากจนไดตามแผนการใชจายเงนเปาหมาย

รปภาคผนวกท 5 สดสวนรายจายของกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน แยกตามประเภทรายจาย

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2554 2555 2556 2557 งบประมาณสนบสนน ทนจากการรบบรจาค รายไดจากการใหกยม

รายไดดอกเบยเงนฝาก เงนรบคนคาใชจายจดจ านอง เงนรบคนคาใชจายในการด าเนนคด

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2554 2555 2556 2557

คาใชจายในการด าเนนงานของ ธ.ก.ส. คาใชจายด าเนนคด คาใชจายจดทะเบยนจ านอง คาใชจายอนๆ


ประเดนค าถามส าคญ คอ การทกองทนหมนเวยนฯ มเงนทนเพมขน ท าใหสามารถอนมตใหความชวยเหลอเกษตรกรไดมากขนหรอไม

รปภาคผนวกท 6 ตนเงนกคงเหลอและมลคาหนตอสญญา

รปภาคผนวกท 7 มลคาหนเฉลยตอรายและจ านวนลกหนเกดใหม )ราย(

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

1,450

1,500

1,550

1,600

1,650

1,700

1,750

1,800

1,850

2553 2554 2555 2556 2557

ตนเงนกคงเหลอ (ลานบาท) มลคาหนคงเหลอเฉลยตอราย (บาทตอสญญา)

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

350,000

400,000

2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

มลคาหนเฉลยตอราย จ านวนลกหนทเกดใหม (ราย)



ในเชงหลกการ กองทนฯ ไดชวยใหเกษตรกรทประสบกบปญหาการถกยดทดนท ากนอนเนองมาจากการใชทดนเปนหลกประกนการช าระคนหนเงนกกบแหลงเงนกอน แตวธปฏบตอาจไมไดชวยสนบสนนใหเกษตรกรมศกยภาพในการท ากนสงขนนก แตเปนเพยงการโอนถายความเปนลกหนเงนกยมจากแหลงหนงมาเปนลกหนเงนกของกองทนฯ โดยผานการด าเนนงานของ ธ.ก.ส. ซงท าหนาทประเมนค าขอและการตดตามช าระหนเงนกฯ

อยางไรกด จากการสมภาษณเจาหนาทสนเชอของสาขา ธ.ก.ส. หลายแหง พบวา ลกหนกองทนฯ ประมาณรอยละ 50 ประสบกบปญหาในการช าระคนหนเงนกและดอกเบยคนแก ธ.ก.ส. ซงสะทอนปญหาส าคญ 2 ประการ คอ ประการทหนง กระบวนการคดเลอกเกษตรกรทควรไดรบความชวยเหลอจากกองทนฯ อาจไมมประสทธภาพเทาทควร จงเปนเหตท าให ธ.ก.ส. ไมสามารถตดตามหนไดครบตามก าหนด ประการทสอง เกษตรกรทไดรบความชวยเหลอไปแลวนนออนแอหรอออนไหวเกนกวาทจะชวยเหลอตนเองใหสามารถประกอบอาชพมรายไดเพยงพอทจะช าระหนคน

ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทนฯ

1) ปญหาขาดแคลนก าลงคน ซงมสอดรบการภาระหนาท จงเปนเหตใหเจาหนาทของกองทนฯ ประสบกบภาวะ “งานลนมอ” และสงผลกระทบตอประสทธภาพในการท างานเพอใหทนตอกรอบเวลาและตอบสนองความตองการของลกหนแตละคน

2) โครงสรางทางการเงนทไมยดหยน ไมตอบสนองความตองการของงานในปจจบน ท าใหมขอจ ากดในการด าเนนงานหลายสวน โดยเฉพาะอยางยงการด าเนนงานรวมกบผปฏบตงานในพนท ซงตองใชองคกรอนเปนตวแทน

3) การกระจายอ านาจการท างานในระดบพนททไมมประสทธภาพนก เนองจากมการแบงงานและภาระหนาทลงไป แตไมสามารถแบงทรพยากรทจะสนบสนนการท างานได ท าใหการใชผปฏบตงานจากกรมสงเสรมการเกษตรผานเกษตรอ าเภอ และเกษตรต าบล เปนงานทสรางภาระใหกบผรบผดชอบงานในพนท เกดการชะลอการท างาน เพราะถกมองวาเปนงานฟร ซงเกดผลเสยหายตอการแกปญหาหนสนใหเกษตรกร

4) การบรหารผลงาน โดยเฉพาะการประเมนผลงานทถกตงเกณฑการประเมนจากหนวยงานภายนอก เชน ส านกนายกรฐมนตร คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ส านกปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ รวมถงกรมบญชกลาง โดยบรษท FPRI ซงใชเกณฑการประเมนตามธนาคารพาณชย อยางไรกตามกองทนนมวตถประสงคเปนกจการเพอสงคมซงแตกตางจากธนาคารพาณชย การใชเกณฑรวมกนจงไมเหมาะสม ท าใหผลการประเมนการท างานออกมาไมนาพงพอใจ เสยงทจะไมผานเกณฑประเมนของกรมบญชกลาง ซงมผลตอการถกยบกองทนได นอกจากนน ยงไมมการประเมนผลลพธทจะชวยชใหเหนวาเกษตรกรไดประโยชนจรงจากการชวยเหลอแตละครง

5) แมวากองทนหมนเวยนฯ ไดใหความชวยเหลอดานการเงนแกผทประสบกบปญหาหนสน แตกไมไดมฝายทจะชวยพฒนาและฟนฟอาชพของลกหน โดยรวมจงไมสามารถชวยยกระดบสถานะของเกษตรกรใหดขนอยางยงยนหลงจากไดรบโอนหนมาจากเจาหนาทรายเดม


6) นโยบายรฐบาลเฉพาะกจตางๆ ทออกมาใหกองทนตองปฏบตตามอยางเรงดวน แทรกแซงและเพมภาระกบงานประจ า ซงมมากอยแลว เชน นโยบายจ าหนายหนสญของกองทนภายใตกระทรวงเกษตรฯ ของรฐบาลปจจบน

7) การกระจายอ านาจหนาทการด าเนนงานในพนท โดยไมสามารถกระจายทรพยากรในการด าเนนงานใหเหมาะสมกบภาระงาน ซงตองพงผปฏบตงานจากหนวยงานอน ไดแก เกษตรอ าเภอ ซงอยภายใตกรมสงเสรมการเกษตร และ ฝายเลขาฯ มภาระหนาทในงานประจ ามากเพยงพออยแลว จงเปนอปสรรคใหเกดการชะลองานแกไขปญหาหนสนในพนทใหเกษตรกร และผยากจนในระดบพนท

8) นอกจากน ผปฏบตงานในพนทยงมทศนคตดานลบและขาดแรงจงใจตอการท างานดานกองทนฯ เนองจากมองวาเปนงานฝาก เพมภาระงานโดยไมไดรบการสนบสนนทงในดานงบประมาณในการด าเนนงาน และคาตอบแทนทเหมาะสม อยางไรกตามแมจะมการออกค าสงใหผลงานในการท างานดานกองทนสามารถน ามาประเมนผลเพอเลอนต าแหนงได แตกระบวนการสอสารดวยหนงสอราชการท าใหไมทราบขอมลอยางทวถง จงท าใหตองใชเวลาในการเปลยนแปลง

9) ความเขาใจของเกษตรกรทถกบดเบอนวตถประสงคของความชวยเหลอ จนเกดเปนมมมองวาเงนทกจากกองทนเปนลกษณะเงนใหเปลาทไมจ าเปนตองคน อกทงยงมความคาดหวงวารฐบาลจะยกหนใหในทายทสด


หากพจารณาตามวตถประสงคของการจดตงและแนวทางปฏบตทผานมาของกองทนฯ จะเหนไดวา กองทนฯ มงเนนสนบสนนเงนทนใหแกเกษตรกรเปนหลก โดยม ธ.ก.ส. เปนหนวยงานกลางทชวยในการประเมนค าขอสนเชอของเกษตรกรทตองการไถถอนทดนและขอกเงนกองทนฯ แมวาปจจบน ธ.ก.ส. มความพรอมในเรองของการประเมนและตดตามลกหน รวมทงมบคลากรจ านวนมากกระจายอยทวประเทศ แตในทางปฏบต การปฏบตงานดานการประเมนค าขอเงนกนนมขอจ ากดเชงสงคมซงเปนอปสรรคในการด าเนนงาน ท าใหมการผอนปรนหลกการปฏบตส าหรบกรณทเปนการขอความชวยเหลอผานกองทนฯ ฉะนน เพอปรบปรงประสทธภาพการด าเนนงานของ ธ.ก.ส. ในฐานะตวกลางและบทบาทของกองทนฯ จงควร

ใหความส าคญกบกระบวนการพจารณาสนเชอและคดเลอกเกษตรกรทควรไดรบความชวยเหลอตามหลกเกณฑมาตรฐานทสถาบนการเงนชนน าทวไปใชปฏบต โดยเนนความสามารถการช าระหนในอนาคตของลกหน ซงจะชวยลดปญหาสนเชอทไมกอใหเกดรายไดลง ส าหรบเกษตรกรทไมผานหลกเกณฑทควรไดรบความชวยเหลอนน กองทนฯ ควรวางกรอบแนวทางการใหความชวยเหลอในลกษณะอนใดทเหมาะสมและตรงจดมากกวาการใหสนเชอเพอตอลมหายใจเพยงเทานน

ควรสรางกระบวนการปรบทศนคตและพฤตกรรมการใชจายและการกอหน รวมถงสนบสนนการสรางวนยทางการเงนใหกบกลมเกษตรกรและผยากจนซงเปนผกเงนจากกองทนหมนเวยนฯ ซงจะชวยเสรมสรางศกยภาพของเกษตรกรและผยากจนใหมองคความรและทกษะในการบรหารจดการความเสยงและหนสน

ควรบรณาการแผนงานรวมกบหนวยงานอนๆ ใหครอบคลมหวงโซอปทาน เพอพฒนาอาชพและศกยภาพของเกษตรกรใหมประสทธภาพยงขน


3. กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมบญชกลาง และ ส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

การจดตง: จดตงขนโดยมาตรา 9 แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2519 ซงอยในชวงสมยของรฐบาลของนายสญญา ธรรมศกด โดยมหมอมเจาจกรพนธเพญศร จกรพนธ เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ

กองทนนเปนกองทนทจดตงขนในกระทรวงการคลง แตการด าเนนการหลกตางๆ ทเกยวของกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดรบการก าหนดใหเปนอ านาจหนาทหรอความรบผดชอบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ



วตถประสงคของกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม เพอใชเปนทนหมนเวยนและใชจายเพอการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม โดยมาตรา 9 วรรคสอง และวรรคสาม แหงพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมฯ ก าหนดใหรายไดทส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดรบจากการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ใหน าสงเขาบญชกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม โดยไมตองน าสงคลงเปนรายไดแผนดน และการใชจายเงนของกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมใหกระท าไดเฉพาะการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบจากกระทรวงการคลง


การด าเนนงานดานการปฏรปทดนสามารถแบงอ านาจและหนาทออกเปน 4 ระดบ โดยม

(ก) คณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (คปก.) ซงมรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณเปนประธานกรรมการ ท าหนาทก าหนดนโยบาย มาตรการ ขอบงคบหรอระเบยบเกยวกบการปฏบตงานการปฏรปทดน และการควบคมการบรหารงานของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (ส.ป.ก.)

(ข) คณะกรรมการปฏรปทดนจงหวด (คปจ.) ซงมผวาราชการจงหวดเปนประธานคณะกรรมการฯ ท าหนาทก าหนดมาตรการและวธปฏบตงานของ ส.ป.ก. จงหวด ในปจจบน มส านกงานการปฏรปทดนระดบจงหวดรวมทงสน 72 แหงทวประเทศเปนตวกลางในการใหสนเชอแกเกษตรกรในพนทโดยตรง โดยมคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมประจ าจงหวดท าหนาทพจารณาใหความเหนชอบแผนงาน โครงการ และคาใชจายของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด รวมถงตดตามการปฏบตงานของส านกงานฯ ตลอดจนพจารณาผลการปฏบตงานเพอปรบปรงแผนงานโครงการ งบคาใชจาย และวธการปฏบตงานของส านกงานการปฏรปทดนจงหวด

(ค) คณะอนกรรมการโครงการและการเงนกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม (อกก.คง) ซงแตงตงโดย คปก. โดยมเลขาธการ ส.ป.ก. เปนประธานอนกรรมการฯ มหนาทวเคราะหโครงการ พจารณาคาใชจายตามโครงการ ก าหนดหลกเกณฑ วธการ เงอนไขเกยวกบการเงนและการบญช ปฏบตตามท คปก. มอบหมาย อนง คณะอนกรรมการฯ ชดนมเลขาธการ ส.ป.ก. เปนประธาน ผอ านวยการส านกบรหารกองทนเปนอนกรรมการและเลขานการ ผอ านวยการกลมแผนงานและพฒนากองทนเปนอนกรรมการและผชวยเลขานการ

(ง) ส านกบรหารกองทน (สบท.) ในก ากบของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ท าหนาทศกษาและวเคราะหเพอก าหนดนโยบาย แผนกลยทธ แผนปฏบตการและมาตรการ รวมถงระเบยบ กฎเกณฑ และวธ


ปฏบต นอกจากนน ยงใหบรการดานสนเชอเกษตรกรและสถาบนเกษตรกร บรหารเงนกองทน สนทรพย ระบบบญช ตรวจสอบและตดตามเงนกองทน เปนตน อนง ส านกบรหารกองทนฯ มการแบงสวนงานภายในออกเปน 9 สวนหลก ประกอบดวยฝายบรหารทวไป กลมแผนงานและพฒนากองทน กลมบรหารการเงนและบญชกองทน กลมตรวจสอบบญชกองทน กลมระบบหนและทรพยสนกองทน กลมกองทนภาคเหนอ กลมกองทนภาคตะวนออกเฉยงเหนอ กลมกองทนภาคกลาง และกลมกองทนภาคใต โดยม เลขาธการ ส.ป.ก. รองเลขาธการ ส.ป.ก. และผอ านวยการส านกบรหารกองทนเปนผบรหารสงสดของกองทน ตามล าดบ

การด าเนนงานของกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมขนอยกบหลายหนวยงาน โดยเฉพาะอยางยงกระทรวงเกษตรและสหกรณ กระทรวงการคลง และกระทรวงมหาดไทย โดยมาตรา 5 แหง พ.ร.บ. การปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ไดใหรฐมนตรวาการกระทรวงการคลง รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ และรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทย รกษาการตามพระราชบญญตฉบบน และใหอ านาจแตงตงพนกงานเจาหนาทกบออกกฎกระทรวงเพอปฏบตการตามพระราชบญญตนในสวนทเกยวกบอ านาจหนาทของแตละกระทรวง นอกจากนน การด าเนนงานในรปของคณะกรรมการและอนกรรมการตางๆ ยงมเจาหนาทจากหลายหนวยงาน แมวาจะเปนประโยชนในแงของความเหนทหลากหลายขนเนองจากกรรมการและอนกรรมการแตละทานมาจากหลายหนวยงาน แตมกพบปญหาการนดประชมซงมความล าบากพอควร ในบางกรณทเปนงานเรงดวน เชน งานเรงดวนเพอพจารณาตดหนสญ ตองใชเวลานานกวาจะสามารถนดประชมเพอแกไขปญหาเรงดวน

นอกจากนน แมวาคณะกรรมการดงกลาวมอ านาจหนาทและความรบผดชอบในการก าหนดนโยบาย มาตรการ ขอบงคบหรอระเบยบเกยวกบการปฏบตงานการปฏรปทดนของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตลอดจนการควบคมการบรหารงานของส านกงานการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม และอ านาจหนาทอนทเกยวกบการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม แตปรากฏวาไมมอ านาจหนาทเกยวกบการบรหารจดการในสวนทเกยวกบกองทนแตอยางใด คงมเพยงอ านาจหนาทเกยวกบการก าหนดหลกเกณฑเกยวการกยมเงน ซงปจจบนไดมการออกระเบยบคณะกรรมการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม วาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การใหกยมเงนกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรในเขตปฏรปทดน พ.ศ. 2554 ใชบงคบ

ดงนน การบรหารจดการเกยวกบเงนของกองทนฯ จงเปนไปตามมาตรา 10 วรรคสาม ทก าหนดใหการใชจายเงนของกองทนฯ ใหกระท าไดเฉพาะการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบจากกระทรวงการคลง ในการน จงไดมการออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยการใชจายเงน การเบกจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ .ศ . 2537 และตอมามการแกไขปรบปรงโดยออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยการใชจายเงน การเบกจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2550 ยกเลกระเบยบฉบบเดม

ส าหรบประเดนดานอตราก าลงนน หากเปรยบอตราก าลงเจาหนาทของส านกบรหารกองทนฯ ป 2553 และ 2557 พบวา สบท. มอตราก าลงเจาหนาทลดลง 9 ราย (ไมรวมลกจางชวคราว) (ตารางภาคผนวกท 2) อนง หากพจารณาอตราก าลงเจาหนาท (เฉพาะขาราชการ) ตามอายขาราชการ พบวา อายเฉลยของขาราชการในส านกบรหารกองทนอยทประมาณ 47 ป และคาดวาจะมขาราชการทท างานในปจจบนจะเกษยณอายในชวง 10 ปขางหนา ระหวางป 2557-2566 รวม 35 ราย ซงจะสงผลตอการรบชวงท างานตอหากส านกบรหารกองทนไมเตรยมแผนรองรบการเกษยณอายราชการของขาราชการ และจะสงผลตอการปฏบตหนาทดานการปฏรปทดนของกองทนการปฏรปทดนฯ ไดในอนาคต แมวาทผานมามความพยายามทจะจางลกจางประจ าและ


ลกจางชวคราวเพมขน แตกเปนพยงการชวยใหวกฤตการขาดแคลนอตราก าลงบคลากรไดเพยงบางสวน เพราะลกจางประจ าและลกจางชวคราวมกมการเขา-ออกบอยครง รวมทงไมไดมประสบการณทเกยวของ สวนใหญถกวาจางเขามาเพอใหบรการพนฐานและไมไดรบการวางแผนความกาวหนาในอาชพ และไมไดรบคาตอบแทนสงมากนกซงท าใหขาดแรงจงใจในการท างาน

ตารางภาคผนวกท 2 อตราก าลงของส านกบรหารกองทน กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

ขาราชการ พนกงานราชการ ลกจางประจ า รวม

2553 69 3 7 79

2557 63 2 5 70

หมายเหต: โครงสรางอตราก าลงไมรวมลกจางชวคราว

นอกจากอตราก าลงทมการจดสรรใหกบส านกบรหารกองทนนน พบวา กองทนการปฏรปทดนฯ มความจ าเปนตองจดสรรอตราก าลงลกจางชวคราวใหกบ ส.ป.ก. จงหวด อกจงหวดละไมเกน 2 คน เพอท าหนาทและรบผดชอบงานทเกยวกบกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมดวย


ส.ป.ก. จะตองจดท าบญชและรายงานการเงนของเงนกองทน ใหสอดคลองกบมาตรฐานการจดท าบญชภาครฐทกระทรวงการคลงก าหนด สงส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบ ภายในเกาสบวนนบจากสนปงบประมาณ เพอประโยชนในการจดท างบการเงนในภาพรวมของแผนดน ให ส.ป.ก. จดสงขอมลทางบญชของกองทน เขาสระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐดวยระบบอเลกทรอนกส (GFMIS) ตามวธการทกรมบญชกลางก าหนด

ทศทางการด าเนนงานของกองทนฯ

ส านกบรหารกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมไดจดท าแผนยทธศาสตรกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ระยะเวลา 3 ป ส าหรบ ป 2557 – 2559 ซงมงเนน “กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมเปนทนหมนเวยนชนน าเพอสนบสนนการปฏรปทดน คมครองทดนเพอเกษตรกรรม สรางความเขมแขงใหเกษตรกรอยางยงยน” อนง เพอใหบรรลวสยทศนทง 3 ประเดนขางตน (ไดแก การเปนทนหมนเวยนเพอสนบสนนการปฏรปทดน การคมครองทดนเพอเกษตรกรรม และการสรางความเขมแขงใหเกษตรกรอยางยงยน) ส านกบรหารกองทนการปฏรปทดนฯ ไดเพมบทบาทของกองทนการปฏรปทดนฯ ในสวนของการคมครองทดนเพอเกษตรกรรมนอกจากจะเปนการสนบสนนเงนทนเพอการกระจายสทธในทดนและสรางมลคาทดนแกเกษตรกร โดยมเปาประสงคซงเนนทการสรางประโยชนแกเกษตรกร กลาวคอ หลงจากการขอใชประโยชนจากเงนกองทนการปฏรปทดนฯ เกษตรกรจะตองมทดนท ากนและใชประโยชนทดนในการสรางมลคา ความมนคง และความเปนอยทดใหแกตนเอง รวมถงสามารถพงพาตนเองได อยางไรกด กองทนการปฏรปทดนฯ มเปาหมายทจะพฒนาประสทธภาพของกองทนในภารกจดานการปฏรปทดนและชวยเพมขดความสามารถในการผลตของพนทในเขตปฏรปทดน โดยมการวางแผนยทธศาสตรและกลยทธในการปฏบตงานในชวง 3 ปขางหนา ดงน

ยทธศาสตรท 1: การจดหาเงนทนและเพมรายไดกองทน โดยเนนกลยทธดานการจดหาเงนทนเพอสนบสนนงานปฏรปทดน การเพมประสทธภาพการจดเกบหนสนและรายได การแกไขปญหาหนคางช าระ และการเรงรดการพฒนาสทธการเชาไปสการเชาซอ


ยทธศาสตรท 2: การจดทดนใหแกเกษตรกร โดยเนนทการเรงรดการจดทดนใหแกเกษตรกร และ การพฒนาศกยภาพพนทและการผลตในเขตปฏรปทดน

ยทธศาสตรท 3: การสงเสรมพฒนาเกษตรกรในเขตปฏรปทดน โดยเนนกลยทธการสนบสนนสนเชอเพอการผลตและพฒนาอาชพทางการเกษตรซงรวมถงการท าใหเกษตรกรสามารถเขาถงแหลงเงนทนไดมากขน และ การพฒนาเกษตรกรดวยการถายทอดองคความรใหแกเกษตรกร

ยทธศาสตรท 4: การพฒนาระบบบรหารจดการกองทน โดยใหความส าคญกบการปรบปรงประสทธภาพในการปฏบตงานตามภารกจ (เชน การปรบปรงระเบยบ หลกเกณฑ วธปฏบตและคมอในการปฏบตงาน การพฒนาทกษะของบคลากร การพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศ การตดตามประเมนผลการด าเนนงาน เปนตน) และ การปรบปรงงานดานการบรการ (เชน การประชาสมพนธขอมลขาวสาร การเพมชองทางการช าระเงน เปนตน)


กองทนการปฏรปทดนมภารกจหลก 3 ดาน ไดแก

1) การจดซอทดนเอกชนเพอการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม : หากพจารณาตามค าสง ส.ป.ก. ท 510/2555 หนวยงานหลกทเกยวของกบกระบวนการจดซอทดนเอกชนเพอการปฏรปทดนประกอบดวย

ส.ป.ก. จงหวด มหนาทประกาศพนทเพอการจดซอทดน ตรวจสอบความถกตอง ตรวจสอบสภาพแปลงทดน เจรจาตอรองราคา

คปจ. พจารณาการจดซอทดนเอกชน หาก คปจ. มความเหนชอบและอนมต กตองเสนอตรา พรฎ. ใหเปนเขตปฏรปทดน (ส.ป.ก.) ในกรณทไมเหนชอบการจดซอทดน ถอเปนอนยต

อกก.คง. ท าหนาทพจารณาอนมตเงนเพอการจดซอทดน

ในการท าสญญาจะซอจะขายทดนและท าบญชอนมตวงเงนจดซอ หากราคาเสนอขายทดนต ากวาราคาประเมนของกรมธนารกษบวกราคาอตราขนสงรายภาค ใหเปนอ านาจด าเนนการของปฏรปทดนจงหวด (ปทจ.) หากเปนกรณทราคาเสนอขายทดนสงกวาราคาประเมนของกรมธนารกษบวกราคาอตราขนสงรายภาคแตไมเกนรอยละ 50 กใหเปนอ านาจด าเนนการของ คปจ.

ผวาราชการจงหวดท าหนาทอนมตจดซอทดน

2) การใหเชาทดนเพอเกษตรกรรมทงทเปนทดนของรฐและทดนท ส.ป.ก. จดซอ

คปจ. มหนาทออกประกาศประเภททดนทเปดใหเกษตรกรยนค ารองขอเชาทดน ส.ป.ก. และประกาศรายชอเกษตรกรผไดรบอนญาตใหเชาทดน นอกจากนน มอ านาจพจารณาอนมตค ารองของเกษตรกรในการขอเปลยนการเชาเปนเชาซอตามท คปจ. ประกาศ

ส.ป.ก. จงหวด รวบรวมค ารองของเกษตรกร และยนให คปจ. พจารณา

3) การใหเชาซอทดนในทดนท ส.ป.ก. จดซอ

ส.ป.ก. จงหวด มหนาทจดท าแผนงานการเชาซอทดน เพอเสนอให คปจ. พจารณาเหนชอบ รวมถงมหนาทตองชแจงใหเกษตรกรทราบถงหลกเกณฑ วธการ อตราและระยะเวลาการเชาซอทดนและรายละเอยดอนๆ ตลอดจนท าหนาทออกใบรบค ารองขอเชาซอทดนแกเกษตรกรทยน


ค ารองขอเชาซอทดน

คปจ. มหนาทพจารณาเหนชอบแผนงานการเชาซอทดน เพอเสนอให อกก.คง. พจารณาเหนชอบ ในกรณท คปก. อนมตแผนแลว คปจ. มหนาทตองพจารณาอนมตใหเกษตรกรเชาซอทดนไดตามระเบยบ คปก. วาดวยหลกเกณฑและวธการเกยวกบการเชาซอทดนและเหตผลอนๆ ตามค ารอง

อกก.คง. มหนาทพจารณาเหนชอบแผนงานการเชาซอทดนทเหนชอบโดย คปจ. และสงให คปก. พจารณาอนมตแผนการเชาซอทดน

อนงในการใหเชาซอทดนนน ระเบยบ คปก. วาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไข การใหกยมเงนกองทนการปฏรปทดนฯ แกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรในเขตปฏรปทดน ไดก าหนดขอบเขตอนมตการกยมแตละประเภทการกยมเปนชนๆ กลาวคอ (ก) การใหกยมรายบคคล ก าหนดใหปฏรปทดนจงหวดมอ านาจอนมตการกยมวงเงนไมเกน 50,000 บาท หากการกยมเกน 50,000 บาทแตไมเกน 100,000 บาท ให คปจ. เปนผมอ านาจอนมต ในกรณทมการขอกยมสงกวา 100,000 บาทแตไมเกน 200,000 บาท ใหคณะอนกรรมการฯ อนมต นอกจากนนให คปก. พจารณาอนมต (ไมรวมถงการกยมเพอเปนคาชดเชย) (ข) การใหกยมรายโครงการ ก าหนดใหคณะอนกรรมการฯ มอ านาจอนมตโครงการทมวงเงนไมเกน 5 ลานบาท แตถาสงกวา 5 ลานบาทให คปก. เปนผพจารณาอนมต (ค) กรณสถาบนเกษตรกรเปนผขอกยม ใหอ านาจเชนเดยวกบกรณการใหกยมรายโครงการ


หากพจารณารายไดของกองทนในชวงป พ.ศ. 2519-2556 จะเหนไดวา กองทนการปฏรปทดนฯ มรายรบรวมทงสน 16,110 ลานบาท โดยมเงนรบคนและรายไดตามมาตรา 10 (4) มากทสดหรอประมาณรอยละ 55.83 รองลงมาเปนงบประมาณแผนดนสมทบ (รอยละ 34.36) กองทนสงเคราะหเกษตรกร (รอยละ 7.6) เงนรบจากกองทนทดน (รอยละ 1.18) เงนสมทบโครงการเพมประสทธภาพ (รอยละ 0.8) และรายรบอนๆ (รอยละ 0.26) ตามล าดบ (ตารางภาคผนวกท 2) อยางไรกด ในสวนของงบประมาณแผนดนสมทบนน รฐบาลไมไดจดสรรงบประมาณใหแกกองทนการปฏรปทดนฯ เปนประจ าทกป โดยจะเหนไดวา กองทนการปฏรปทดนฯ ไดรบงบประมาณในชวงป 2519 - 2541 เทานน จนกระทงในป 2553 รฐบาลด าเนนโครงการแกไขปญหาทดนของเกษตรกรสภาประชาชน 4 ภาค จงจดสรรงบประมาณแผนดนจ านวน 1,000 ลานบาทเพอจดหาทดนใหแกเกษตรกรทเขาหลกเกณฑ ส าหรบแหลงเงนทไดรบจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรนน ในชวงเรมแรกป 2519-2520 กองทนการปฏรปทดนฯ ไดรบเงนทนจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรจ านวน 100 ลานบาท และไดทยอยจายคนเงนจ านวนดงกลาวใหแกกองทนสงเคราะหเกษตรกรในป 2530-2539 อยางไรกด มความจ าเปนตองขอเงนสนบสนนรวมจ านวน 1,124 ลานบาท จากกองทนสงเคราะหเกษตรกรอกครงในชวงป 2550-2552 โดยทยงไมมการช าระคนเงนยมดงกลาว


ตารางภาคผนวกท 3 รายรบของกองทนการปฏรปทดนฯ

ป งบประมาณ

แผนดนสมทบ


เงนสมทบโครงการเพมประสทธภาพ

เงนรบจากกองทนทดน

รบคนเงนทนและรายไดตามมาตรา 10(4)

รายรบอนๆ รวม

2519-2520 453.73 100.00 - - 0.08 - 553.81

2521 188.87 - - - 1.05 - 189.92

2522 41.27 - - - 2.08 - 43.35

2523 9.65 - - - 5.85 - 15.50

2524 27.08 - - - 8.41 - 35.49

2525 102.66 - - - 8.44 - 111.10

2526 89.63 - - - 12.53 - 102.16

2527 147.07 - - - 13.54 - 160.61

2528 170.60 - - - 23.38 - 193.98

2529 82.88 - - - 21.48 - 104.36

2530 83.32 - - - 26.05 - 109.37

2531 131.49 - - - 46.25 - 177.74

2532 39.21 - - - 54.38 - 93.59

2533 150.51 - - - 57.58 1.13 209.22

2534 13.58 - - - 43.39 0.03 57.00

2535 250.25 - - - 79.32 0.63 330.20

2536 77.26 - - - 79.67 6.50 163.43

2537 990.91 - - - 78.56 0.04 1,069.51

2538 414.10 - - - 85.28 0.04 499.42

2539 472.23 - - - 91.90 0.05 564.18

2540 498.37 - - - 127.32 1.66 627.35

2541 100.00 - - - 86.16 18.17 204.33

2542 - - 129.75 - 105.41 0.03 235.19

2543 - - - - 141.63 0.03 141.66

2544 - - - - 127.05 0.52 127.57

2545 - - - - 208.46 0.09 208.55

2546 - - - - 232.87 3.01 235.88

2547 - - - 190.13 264.89 0.77 455.79

2548 - - - - 316.38 4.63 321.01

2549 - - - - 403.16 1.64 404.80

2550 - 347.64 - - 447.17 0.41 795.22

2551 - 711.94 - - 621.94 0.11 1,333.99

2552 - 64.24 - - 920.19 0.21 984.64

2553 1,000.00 -5.14 - - 1,074.27 0.65 2,069.78

2554 - - - - 1,118.71 0.33 1,119.04

2555 - - - - 1,078.89 0.43 1,079.32

2556 - - - - 979.90 1.06 980.96

รวม 5,534.67 1,218.68 129.75 190.13 8,993.62 42.17 16,109.02


จากการวเคราะหองคประกอบรายจายของกองทนในชวงทผานมา พบวา บทบาทดงเดมของกองทนการปฏรปทดนฯ ในการจดหาทดนใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอเพอน าไปใชประโยชนดานการเกษตรเรมมขอจ ากดมากขน จงท าใหไมสามารถบรหารเงนกองทนใหบรรลเปาหมายดานการปฏรปทดนได โดยจะเหนไดวา กองทนฯ เบกจายงบประมาณเพอซอทดนเอกชนไดต ากวาแผนการใชจายถงรอยละ 66 และรอยละ 85 ในป 2545 และ 2556 ตามล าดบ สวนหนงนาจะเปนเพราะทดนทตองการจดซอสวนใหญเปนพนทนอกเขตปฏรปทดน ฉะนน จงจ าเปนตองด าเนนการใหมพระราชกฤษฎกาก าหนดใหเปนพนทในเขตปฏรปทดนกอนท ส.ป.ก. จะจายเงนซอทดนนนได ซงเปนผลใหเกดความลาชาในการจดซอทดน นอกจากนน ในชวงทผานมา ราคาทดนมแนวโนมสงขน ฉะนน หากกองทนฯ ซอทดนในราคาทสง ยอมท าให ยากตอการจดทดนใหเกษตรกรเขาท าประโยชน ในขณะทสามารถเบกจายสนเชอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรไดสงถงรอยละ 99 ในป 2556 เพมขนจากรอยละ 42 ในป 2545 (ตารางภาคผนวกท 3)

ตารางภาคผนวกท 4 เปรยบเทยบแผนการใชจายและผลการเบกจายจรง ป พ.ศ. 2545 และ 2556

รายการ 2545 2556

วงเงนอนมต

เบกจายจรง

% การเบกจาย

วงเงนอนมต

เบกจายจรง

% การเบกจาย

1) รายจายหมนเวยน 387.56 157.17 40.55 1,574.00 803.08 51.02

1.1) สนเชอแกเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกร 313.17 132.21 42.22 680.00 673.67 99.07

1.2) ซอทดนเอกชน 74.39 24.96 33.55 894.00 129.41 14.48

1.3) รายจายหมนเวยนอน - - - - - -

2) รายจายขาด 59.61 6.98 11.71 41.00 34.05 83.05

2.1) ภาษบ ารงทองท (ส.ป.ก. เรยกเกบจากเกษตรกรในภายหลง)

2.97 2.86 96.30 3.50 2.56 73.14

2.2) คาออกเอกสารสทธ โดยกรมทดน 48.87 0.17 0.35 4.20 1.49 35.48

2.3) คาจางลกจางชวคราวและคาใชจายในการบรหารกองทน

- - - 30.00 28.26 94.20

2.4) คาใชจายโครงการพฒนาศกยภาพพนท - - - 0.50 - -

2.5) คาใชจายโครงการเพมประสทธภาพการด าเนนงานกองทน

- - - 0.50 - -

2.6) คาชดเชยการสญเสยโอกาส - 1.94 - - - -

2.7) คาใชจายการบรหารงานโครงการมยาซาวา เพอปรบปรงประสทธภาพระบบชลประทาน

- 0.01 - - - -

2.8) รายจายขาดอนๆ 7.77 2.00 25.74 2.30 1.74 75.65

3) งบส ารองเพอสนบสนนนโยบายรฐบาลจายเพอแกไขปญหาทดนท ากน

7.15 4.13 57.76 - - -

รวม 454.32 168.28 37.04 1,615.00 837.13 51.83


การจดหาทดน

ทดนในโครงการปฏรปทดนท ส.ป.ก. จดซอ (ช าระราคา) แบงออกเปน 3 ประเภท ประกอบดวย (ก) ทดนทรพยสนสวนพระมหากษตรยหรอทดนพระราชทานซงพระบาทสมเดจเพราะเจาอยหวพระราชทานให ส.ป.ก. น ามาปฏรปทดน (ข) ทดนเอกชนซงเปนทดนท ส.ป.ก. ซอจากเอกชนทมความประสงคขายใหกบ ส.ป.ก. หรอเอกชนทมทดนเกนกวากฎหมายปฏรปทดนก าหนด และ (ค) ทดนทไดรบบรจาคซงเปนทดนทผมจตศรทธายกให ส.ป.ก. น ามาปฏรปทดน หากพจารณาผลการจดหาทดนในชวงป 2519-2557 พบวา การจดหาทดนชะลอตวในชวงป 2551-2552 โดยกองทนฯ ไมสามารถจดหาทดนเพมเตมมากเทาใดนก อยางไรกดภายหลงรฐบาลออกนโยบายเพอใหความชวยเหลอแกเกษตรกรสภาประชาชน ภายใตโครงการแกไขปญหาทดนท ากนแกเกษตรกรสภาประชาชน 4 ภาคในพนทเขตปฏรปทดน 19 จงหวด ตามมตคณะรฐมนตรเมอวนท 3 กมภาพนธ 255216 โดยจดสรรงบประมาณ 1 พนลานบาทแก ส.ป.ก. ส าหรบใชด าเนนการจดซอทดนเอกชนเพอน ามาจดใหแกเกษตรกรสภาประชาชน ผลปรากฏวา กองทนการปฏรปทดนเรมมทดนสะสมเตบโตขนอกครงนบตงแตป 2553 เปนตนมา ทงๆ ทในชวงกอนหนานนพบสญญาณการซอทดนเอกชนชะลอตวลงอยางมากในชวงป 2541-2551

รปภาคผนวกท 8 จ านวนเนอททดนสะสมทกองทนการปฏรปทดนฯ ไดรบบรจาคหรอซอจากทดนเอกชน )หนวย: ไร(

16 คณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 3 กมภาพนธ 2552 เหนชอบหลกการแกไขปญหาทดนท ากนของเกษตรกรสภาประชาชน 4 ภาค ตามทกระทรวงเกษตรและสหกรณเสนอ โดยมอบใหส านกงานการปฏรปทดนเพอการเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) ด าเนนการตามพระราชบญญตการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมพ.ศ. 2518 แกไขเพมเตม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2519 และ (ฉบบท 3) พ.ศ. 2532 โดยการจดซอทดนใหแกเกษตรกรสภาประชาชน 4 ภาค จ านวน 1,889 รายๆ ละไมเกน 15 ไร ราคาไมเกนไรละ 60,000 บาท เพอน ามาจดใหเกษตรกรเชาซอ ก าหนดระยะเวลาตามสญญา 25 ป โดยปลอดดอกเบยในระยะเวลา 5 ปแรก เรมช าระหนในปท 6-25 อตราดอกเบยรอยละ 1 ของราคาทดนทจดซอ

465,000

470,000

475,000

480,000

485,000

490,000

495,000

500,000

2519-2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557


รปภาคผนวกท 9 จ านวนเนอททดนเอกชนทกองทนซอเพอน าไปจดสรรใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอ )หนวย: ไรตอป(

ราคาทดนเอกชนทซอโดยกองทนฯ:

จากการวเคราะหราคาทดนเฉลย 5 ปใน 2 ชวงเวลา พบวา ราคาทดนเอกชนมแนวโนมสงขนอยางมาก จากราคาทดนเฉลย 13,000 บาทในป 2541-2545 เพมขนเปน 54,000 บาทตอไร ในป 2552-2556 การทราคาทดนสงขนจงนาจะเปนเหตผลสวนหนงทท าใหกองทนฯ ไมสามารถหาทดนราคาถกเพอจดใหเกษตรกรใชประโยชนได ซงสงผลท าใหกองทนฯ ตองปรบไปใหความส าคญกบการพฒนาอาชพเพอเพมรายไดใหแกเกษตรกรในเขตปฏรปทดนโดยการใหสนเชอแกเกษตรกรและสถาบนเกษตรกรเปนหลก

รปภาคผนวกท 10 ราคาทดนในทดนเอกชนทกองทนซอเพอน าไปจดสรรใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอ )หนวย: บาท/ไร(

ทมา: ค านวณโดยใชขอมลจากรายงานกองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม ป 2545 และ 2556 ส านกงานการปฏรปทดนเพอ


0

2,500

5,000

7,500

10,000

12,500

15,000

17,500

20,000

2519-2540 2541-2545 2546-2551 2552-2556

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

2541-2545 2552-2556


ภาวะหนสนของกองทนฯ

ในชวง 6 ปทผานมา ความสามารถของเกษตรกรในการช าระหนแกกองทนการปฏรปทดนมแนวโนมแยลงแมวาปรบดขนเลกนอยในป 2557 โดยจะเหนไดจากอตราการรบช าระหนโดยรวมลดลงจากประมาณรอยละ 75 ในป 2553 เปนรอยละ 57 ของหนถงก าหนดในป 2557 อยางไรกด หากจ าแนกตามประเภทหน ปรากฏวาในป 2557 ลกหนเงนกเปนกลมทมอตราการช าระหนแยลง ในขณะทลกหนคาเชาซอทดนมแนวโนมทจะสามารถช าระหนไดดขนและอยในอตราทสงถงรอยละ 66 สวนลกหนคาเชาทดนนน อตราการช าระหนคาเชามแนวโนมดขนแตยงอยในระดบทต าเพยงรอยละ 35 เทานน

รปภาคผนวกท 11 อตราการรบช าระหนแตละประเภท )หนวย: รอยละของหนถงก าหนดในแตละป(

อนง จากยอดหนคางช าระโดยรวม ณ วนท 30 กนยายน 2557 พบวา กองทนฯ มหนคางช าระทงสน 40,098 ราย แบงเปนหนคางช าระสนเชอเงนกของเกษตรกรจ านวน 30,446 ราย (รอยละ76 ของจ านวนลกหนคางช าระทงหมด) มลคา 880 ลานบาท (รอยละ 78 ของหนคางช าระทงหมด) หนคางช าระคาเชาทดนของเกษตรกรจ านวน 5,944 ราย (รอยละ 15) มลคา 69 ลานบาท (รอยละ 6) หนคางช าระคาเชาซอของเกษตรกรจ านวน 2,317 ราย (รอยละ 6) มลคา 45 ลานบาท (รอยละ 4) และหนคางช าระคาเชาซอกองทนทดนของเกษตรกรจ านวน 1,391 ราย (รอยละ 3) มลคา 140 ลานบาท (รอยละ 12) หากพจารณาหนคางช าระตามระยะเวลาทมการคางช าระ พบวา เกษตรกรสวนใหญรอยละ 70 คางช าระสนเชอเงนกยม คาเชาทดน และคาเชาซอทดนไมเกน 3 ป แตถาพจารณามลคาหนคางช าระ พบวา หนเงนกยมสวนใหญหรอรอยละ 62 คางช าระไมเกน 3 ป ในขณะทหนคางช าระประเภทอนเกนรอยละ 60 คางช าระยาวนานกวา 3 ปขนไป

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

2552 2553 2554 2555 2556 2557

รวมรบช าระ คาเชาทดน ตนคาเชาซอทดน ตนเงนก


รปภาคผนวกท 12 สดสวนหนคางช าระของกองทนการปฏรปทดนฯ ในป 2557 จ าแนกตามประเภทหนคางช าระ

ก) จ านวนราย ข) มลคาหนคางช าระ

รปภาคผนวกท 13 จ านวนรายลกหนคางช าระของกองทนการปฏรปทดนฯ ณ วนท 30 กนยายน 2557

เงนก 76%

คาเชา 15%

คาเชาซอ 6%

คาเชาซอ กองทนทดน 3%

เงนก 78%

คาเชา 6%

คาเชาซอ 4%

คาเชาซอ กองทนทดน 12%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

เงนก คาเชา คาเชาซอ คาเชาซอ กองทนทดน

<=1 ป 1-2 ป 2-3 ป 3-4 ป 4-5 ป 5-10 ป > 10 ป


รปภาคผนวกท 14 ลกหนคางช าระของกองทนการปฏรปทดนฯ ณ วนท 30 กนยายน 2557


ทผานมา ส.ป.ก. ไดมการจดหาทดนเพอใหเกษตรกรไดเชาหรอเชาซอทดนส าหรบใชในการท าการเกษตร ทงนจากการประชมระดมความคดเหนรวมกบเกษตรกรผเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก. ในจงหวดฉะเชงเทราและสพรรณบร พบวา สวนใหญเปนผทอยอาศยในพนทนมาดงเดม เรมเชาทท ากนมาตงแตรนปยา แตกอนพนทบรเวณนเปนทดนรกรางวางเปลา ส.ป.ก. ไดซอทดนจากเอกชน และน าทดนมาจดสรรใหผทท ากนอยแลวดงเดมเชาตอ แตการจดสรรใหเกษตรกรท ากนนน ไมไดมกระบวนการใดทจะชวยปรบปรงคณภาพหรอสรางโครงสรางพนฐานทจะชวยสนบสนนการใชทดนใหเกดประโยชนเตมท ฉะนน ผลผลตทเกษตรกรท าไดในพนทจงไมไดเปลยนแปลงอยางชดเจน ยกเวนในกรณทเกษตรกรรายนนลงทนปรบทดนเอง กจะสงผลตอผลตภาพการเพาะปลกของเกษตรกรรายนน

เกษตรกรหลายราย ทเชาทดน ส.ป.ก. ไดเปลยนมาเปนการเชาซอ เพอใหไดกรรมสทธเปนของตนเอง ซงเมอเปลยนเปนการเชาซอ พบวาเกษตรกรมแรงจงใจทจะลงทนปรบทดนใหดยงขน เพอใหไดผลผลตทดขน เมอลงทนมาก ผลผลตไดมากขน (จากเมอกอนไดไรละ 10 ถง กไดเพมขนเปนไรละ 1 เกวยน) แตคาใชจายกเพมมากขนดวย

เจาหนาท ส.ป.ก. ไมไดมาตดตามหน เกษตรกรจะไปช าระหนตามใบทวงหนท ส.ป.ก. จงหวด ซงเกษตรกรแสดงความคดเหนวา เจาหนาทไมตองตามมาก เพราะ 1) ส.ป.ก. มกรรมสทธในทดน หากเกษตรกรไมช าระหนกมสทธยดคน 2) ยงไงเกษตรกรกตองกลบไปหา ส.ป.ก. เพราะตองการกเงนเพมเตม

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

เงนก คาเชา คาเชาซอ คาเชาซอ กองทนทดน

<=1 ป 1-2 ป 2-3 ป 3-4 ป 4-5 ป 5-10 ป > 10 ป


หากพจารณาในแงของภาวะหนสนของเกษตรกรทเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก. ในจงหวดขางตน พบวา เกษตรกรมฐานะความเปนอยทด มทรพยสน มรถ มบาน แตขณะเดยวกนกมหนเพมขนมากเชนกน มกองทนจ านวนมากทเสนอใหเกษตรกรก ซงเกษตรกรเองกชอบทมแหลงเงนก และหากเกษตรกรรายใดเปนลกหนชนด ช าระหนคนตรงเวลา กจะมเงนกมาเสนอใหกเสมอ

ปญหาอปสรรคในการด าเนนงาน

ราคาทดนเอกชนมแนวโนมสงขนท าใหยากตอการจดหาและจดสรรใหเกษตรกรเชาหรอเชาซอ ในขณะททดนเอกชนทกองทนฯ ตองการจดซอมกเปนทดนเอกชนทอยนอกเขตปฏรปทดน จงท าใหตองรอตราพระราชกฤษฎกากอนทจะสามารถด าเนนการจดซอได ดวยเหตนจงท าใหการใชจายเงนกองทนในภารกจดานการจดหาทดนท ากนแกเกษตรกรเชาหรอเชาซอทดนเพอเกษตรกรรมต ากวาแผนการใชจายคอนขางมาก

ในระยะหลง การด าเนนงานของกองทนการปฏรปทดนฯ ไมไดตอบโจทยภารกจหลกดานการปฏรปทดนดเทาทควร แมวากฎหมายจะเปดชองใหกองทนฯ สามารถด าเนนงานไดหลายอยาง แตในปจจบนกองทนฯ มบทบาทนอยลงในการด าเนนการปฏรปทดนใหเปนไปตามเจตนารมณเรมแรกทตองการแกไขปญหาทดนท ากนของเกษตรกร อนง หากพจารณาขอมลการแจกทดนแกเกษตรกร พบวาในชวงหลายปทผานมา ส.ป.ก. ไดจดสรรทดนใหแกเกษตรกรไปแลว 34 ลานไร แตปรากฏวามการใชทดนผดประเภทหรอผดวตถประสงคในหลายพนท ในขณะเดยวกนโครงสรางประชากรเรมมความเปลยนแปลง เกษตรกรเรมเขาสภาวะสงคมผสงอายและลกหลานเกษตรกรเรมใหความส าคญกบการท าเกษตรนอยลง

เนองจากการจดหาทดนแกเกษตรกรมขอจ ากดเพมขน จงท าใหกองทนฯ หนไปใหสนเชอเงนกยมแกเกษตรกรแทน โดย ส.ป.ก. จงหวดมหนาทตดตามใหผกช าระเงนตนและดอกเบยใหเปนไปตามหลกเกณฑ เงอนไข และขอปฏบตท ส.ป.ก. ก าหนด ประเดนค าถามส าคญ คอ ส.ป.ก. จงหวดมความเชยวชาญดานสนเชอมากนอยเพยงใด จ าเปนหรอไมทจะตองด าเนนภารกจในลกษณะทซ าซอนกบธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณ (ธ.ก.ส.) ซงมความเชยวชาญดานสนเชอ มการพฒนาระบบการพจารณาสนเชอและการตดตามช าระหนมาอยางตอเนอง รวมทงมส านกสาขากระจายทวทงประเทศ

โครงสรางอตราก าลงเรมมความนาเปนหวง เนองจากจะมขาราชการทท างานอยในปจจบนจะทยอยเกษยณอายในชวง 10 ปขางหนา นอกจากนน จากการสมภาษณ พบวา ขนาดอตราก าลงของฝายตางๆ และคณสมบตของเจาหนาทยงไมเหมาะสมกบภารกจดานสนเชอ และมกมการโยกยายเปลยนสายงานของบคลากรในระดบตางๆ ท าใหงานเกดความไมตอเนอง โดยเฉพาะอยางยงการยายออกของบคลากรฝายการเงน ไปท างานทางดานยทธศาสตร หรอ กฎหมาย

ความสามารถในการช าระหนคนกองทนขนอยกบปรมาณผลผลตและราคาของผลผลตทสามารถขายได อยางไรกด ความแปรปรวนของสภาพภมอากาศและความไมแนนอนของราคาสนคาเกษตรเปนปจจยเสยงส าคญทไมสามารถควบคมได แตจะกระทบตอรายไดและความสามารถในการช าระหนของเกษตรกร

เนองจากกองทนฯ ปลอยสนเชอเงนกโดยคดอตราดอกเบยทต ากวาอตราตลาดคอนขางมาก จงมกเปนแหลงเงนทนทเกษตรกรขอกยมเงน หากกองทนฯ ขาดระบบหรอกลไกการตดตามหนและตรวจสอบการใชประโยชนททวถงและมประสทธภาพ ยอมจะประสบกบความเสยงเนองจากเกษตรกรผกเงนอาจน าเงนกไปใชผดวตถประสงค


นโยบายรฐบาลมสวนท าใหพฤตกรรมทางการเงนของเกษตรกรบดเบอน รวมทงท าใหกองทนไมสามารถจดเกบเงนกทปลอยใหเกษตรกรได เชน (ก) โครงการพกช าระหนใหเกษตรกร 3 ป ซงท าให ส.ป.ก.ถกเกษตรกรเรยกรองใหขยายระยะเวลาการจายเงนคนออกไปอก 1 ปดวยเชนกน เนองจากลกคาของกองทนไมไดเปนลกคา ธ.ก.ส. จงไมไดรบสทธผอนผนภาระหนสนดวย (ข) นโยบายการตดหนสญในรฐบาล คสช. ท าใหกองทนตองสญเสยลกหนทงสน 1,127 ลานบาท จากการตดยอดหนใหกบลกหนออกไป ซงกองทนมความคดเหนวานโยบายนจะบดเบอนพฤตกรรมของเกษตรกรในระยะยาว เพราะเปนการชวยเหลอเกษตรกรทมพฤตกรรมทางการเงนไมดใหสามารถปลดหนได ขณะทเกษตรกรทจายหนมาโดยตลอดกลบตองจายหนตอไป โดยไมไดรบการชวยเหลอหรอมาตรการจงใจใดๆ ทสงเสรมพฤตกรรมการช าระหนทซอสตย

ในการแกไขระเบยบตางๆ จ าเปนตองใชเวลานาน เนองจากตองผานการอนมตจากกระทรวงทง 3 กระทรวง คอ กระทรวงเกษตรละสหกรณ กระทรวงการคลง และกระทรวงมหาดไทย

การประเมนผลการด าเนนงานโดยกรมบญชกลาง ซงวาจางบรษท TRIS มาด าเนนการอกตอหนง ไมไดสะทอนการด าเนนงานทแทจรงของกองทน วดเพยงมมมองทางดานการเงน ซงไมครอบคลมกจกรรมในการด าเนนงานของกองทนทงหมด อกทงยงเพมภาระในการปฏบตงานเนองจากตองท าใหกองทนมคาคะแนนทเหมาะสมเพอความอยรอดของกองทนอกดวย

ปจจบนยงไมมระบบการตดตามและประเมนผลทจะชวยชใหเหนไดวา เกษตรกรไดรบประโยชนมากนอยเพยงไรจากการใหความชวยเหลอของกองทนฯ

บทบาทหนาทการพฒนาการเกษตรภายใตส านกงานปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมขาดการบรณาการบทบาทหนาทตางๆ เขาดวยกน ท าใหการท างานเกดความซ าซอน กองทนเหนวายงไมไดใชศกยภาพทส านกงานฯ มอยางสงสดเพอพฒนาการเกษตรอยางทควรจะเปน


ภารกจในชวงแรกของกองทนปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม มงกระจายโอกาสและสทธในการถอครองทดนแกเกษตรกร โดยด าเนนงานซอทดนทงจากประชาชนและทราชพสด เพอจดสรรใหเกษตรกรมทอยอาศย และทท ากน ตอมาในภายหลงเนองดวยสภาพแวดลอมทเปลยนแปลงไป ทงดานความเจรญเตบโตทางดานเศรษฐกจทท าใหราคาทดนมมลคาสงขน และทดนมจ านวนลดลงอยางมาก ประกอบกบการปฏรปทดนทท าไปแลวกวา 34 ลานไร ซงเกษตรกรโดยสวนใหญมพนทประกอบอาชพเพยงพอกบความตองการ อกทงยงมความสามารถซอหาทดนท ากนดวยตนเอง บทบาทการปฏรปทดนใหเกษตรกรจงลดนอยลงมาก อนงความขาดแคลนทดนเพอการเกษตรของเกษตรกรจงเปนมายาคต ทบดเบอนความเปนจรงของเกษตรกรไทย กองทนไดเพมบทบาทในการปลอยสนเชอเพอการประกอบอาชพเกษตรกรรมมากขน ซงแมจะยงคงเปนไปตามขอก าหนดใน พรบ. การจดตงกองทนและวตถประสงคในการด าเนนกจกรมของกองทน แตบทบาทการใหสนเชอนซ าซอนกบหนวยงานอนๆ เชน ธ.ก.ส. ซงมการปลอยสนเชอเพอระยะสน ระยะกลาง และระยะยาว เพอวตถประสงคตางๆ อยแลว และกองทนหมนเวยนเพอชวยเหลอเกษตรกรและผยากจนซงปลอยกแกเกษตรกรรายยอยเชนกน

เนองจากการด าเนนงานของกองทนการปฏรปทดนฯ ในชวงทผานมาเนนบทบาทดานการใหสนเชอแกเกษตรกร แตกไมไดมการประเมนและตดตามทมประสทธภาพ ซงจะกอความเสยงทางการเงนใหกบกองทน ฉะนนในทางปฏบต เพอเพมประสทธภาพของระบบการประเมนโครงการและศกยภาพของลกหน รวมถงระบบการตดตามและตรวจสอบลกหนโครงการ ควรทบทวนรปแบบการใหความชวยเหลอผานกองทนการ


ปฏรปทดนฯ โดยพจารณาทบทวนแนวคดการสรางธนาคารทดนทมระบบการบรหารจดการทโปรงใส มความคลองตว มระบบธรรมาภบาลทด อยางไรกดในปจจบนมหนวยงานรฐทท าหนาทในการจดการทดนเ พอการเกษตรหลายแหง เชน ธ.ก.ส. ส.ป.ก. ฉะนนจงมความจ าเปนจะตองทบทวนรปแบบเสยใหมเพอใหเกดการเชอมโยงกบการปฏรปทดนอยางครบวงจร ทงน หนวยงานกองทนฯ หรอให ส.ป.ก. ยงคงตองท าหนาทสนบสนนงานพฒนาและปฏรปทดนเกษตรกรรมใหมศกยภาพ (ตามความหมายแบบกวางของการปฏรปทดน) เพราะทผานมา เกษตรกรสวนใหญท ากนในทดนท ากนเหลานนมากอนแลว งานปฏรปทดนทผานมาจงเปนเพยงการจดสรรการกระจายการถอครองทดนเพอผลประโยชนของเกษตรกรรายเลกรายนอย และเกษตรกรทไมมทดนท ากนเปนของตนเอง โดยมจดมงหมายในการลดชองวางทางฐานะความเปนอยของคนในสงคมโดยรวม แตกองทนฯ ควรใหความส าคญกบการปฏรปทดนในความหมายแบบกวาง ซงครอบคลมไปถงการปรบปรงและบ ารงดน การจดระบบการตลาดเกษตร การจดระบบชลประทาน เปนตน ซงจะชวยสนบสนนการพฒนาศกยภาพของเกษตรกรไดยงยนกวา ในทางปฏบตตามความหมายแบบกวางนน กองทนฯ จ าเปนตองบรณาการบทบาทและกจกรรมรวมกบหนวยงานอนของรฐ

ส าหรบการแกไขปญหาอปสรรคทมอยในปจจบน กองทนฯ ควร

พฒนาระบบการพจารณา ประเมน ตดตาม และตรวจสอบการใชประโยชนในทดนและสนเชอใหตรงตามวตถประสงคทก าหนด ทงน การประเมนผลการด าเนนงานของกองทนควรถกออกแบบในลกษณะเฉพาะเจาะจง ใหตรงกบเนองานและผลลพธของการด าเนนงานกองทนปฏรปทดนเพอเกษตรกรรมอยางแทจรง

เนองจากศกยภาพของเกษตรกรไมไดขนอยกบการมทดนท ากนและเงนทนเทานน แตยงขนอยกบอกหลายปจจยทจะมาเสรมการสรางมลคาเพมในทดนในเขตปฏรปทดน ฉะนน จงควรบรณาการภารกจรวมกบหนวยงานอนๆ ทจะชวยพฒนาศกยภาพของเกษตรกรไดในระยะยาว เชน การจดหาทดนเพอพฒนาเปนพนทเกษตรกรรมทมการพฒนาสาธารณปโภคควบคไปดวย

หากจะมมาตรการชวยเหลอเกษตรกร ควรจะประเมนลกหนเปนรายบคคล ไมใชมาตรการเหมารวมทงหมด เพราะพฤตกรรมของลกหนแตละประเภทแตกตางกนมาก

4. กองทนจดรปทดน

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมชลประทาน

การจดตง: กองทนจดรปทดนจดตงขนตามมาตรา 50 ทว แหงพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ซงแกไขเพมเตมเปนพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2534 โดยจดตงขนในกระทรวงเกษตรและสหกรณ เพอเปนทนหมนเวยนและคาใชจายในการจดรปทดน แตไมไดก าหนดใหกองทนมฐานะเปนนตบคคล ซงแตเดมมการจดตงมาตงแตวนท 6 กนยายน พ.ศ. 2517 ในสมยรฐบาลของนายสญญา ธรรมศกด โดยมหมอมเจาจกรพนธเพญศร จกรพนธ เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยมระเบยบก าหนดการด าเนนงาน




วตถประสงคในการจดตงกองทนจดรปทดนทจดตงขนตามมาตรา 50 ทว แหงพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม (ฉบบท 2) พ.ศ. 2534 เพอเปนทนหมนเวยนและคาใชจายในการจดรปทดน โดยมาตรา 50 ยงไดก าหนดเกยวกบการใชจายเงนของกองทนจดรปทดนไววา ใหกระท าไดเฉพาะเพอการจดรปทดน หรอเพอการชวยเหลอทางการเงน หรอใหสนเชอแกบรรดาเจาของทดน โดยผานสถาบนการเงนภายในเขตโครงการจดรปทดน หรอเขตทรฐมนตรประกาศก าหนดเปนทองททจะส ารวจเปนเขตโครงการจดรปทดนตามมาตรา 25 ทงน ตามระเบยบหรอขอบงคบทคณะกรรมการจดรปทดนกลางก าหนด

ส าหรบกองทนจดรปทดนตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2558 นน มวตถประสงคเพอเปนทนหมนเวยน และคาใชจายในการจดระบบน าเพอเกษตรกรรมและการจดรปทดนและการใชจายเงนของกองทนจดรปทดนใหกระท าไดเฉพาะเพอการจดระบบน า เพอเกษตรกรรมและการจดรปทดน หรอเพอการชวยเหลอทางการเงนหรอใหสนเชอแกบรรดาเจาของทดนในเขตส ารวจการจดระบบน าเพอเกษตรกรรมหรอเขตการจดระบบน าเพอเกษตรกรรม เขตส ารวจการจดรปทดนหรอเขตโครงการจดรปทดน โดยผานสถาบนการเงน ทงน ตามระเบยบหรอขอบงคบทคณะกรรมการจดรปทดนกลางก าหนด โดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง

ทงน กองทนจดรปทดนตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2558 ประกอบดวย

1) เงนทไดรบจากงบประมาณแผนดน

2) เงนทไดรบจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรตามกฎหมายวาดวยกองทนสงเคราะหเกษตรกร

3) เงนหรอทรพยสนอนทไดรบจากรฐบาล หรอแหลงตางๆ ภายในประเทศ หรอตางประเทศ หรอองคการระหวางประเทศ หรอบคคลอน

4) เงน ดอกผล หรอผลประโยชนใดๆ ทส านกงานจดรปทดนกลางไดรบเกยวกบการด าเนนการจดรปทดน รวมทงเงนคาใชจายในการจดระบบน าเพอเกษตรกรรมหรอการจดรปทดนทเจาของทดนหรอผไดรบสทธในทดน แลวแตกรณ ช าระหรอคางช าระตามมาตรา 26 หรอมาตรา 53

5) เงนคาปรบทไดจากการเปรยบเทยบตามมาตรา 68


ตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ใหม “คณะกรรมการจดรปทดนกลาง” ประกอบดวย รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนประธานกรรมการ ปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนรองประธานกรรมการ ปลดกระทรวงมหาดไทย เปนรองประธานกรรมการ อธบดกรมชลประทาน อธบดกรมสงเสรมการเกษตร อธบดกรมพฒนาทดน อธบดกรมวชาการเกษตร อธบดกรมสงเสรมสหกรณ อธบดกรมการปกครอง อยการสงสด อธบดกรมทดน อธบดกรมการพฒนาชมชน อธบดกรมทางหลวง อธบดกรมทรพยากรทางทะเลและชายฝง ผอ านวยการส านกงบประมาณ เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต เลขาธการส านกงานเศรษฐกจการเกษตร ผแทนกระทรวงการคลง ผจดการธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร เปนกรรมการ และกรรมการอนอกไมเกนเจดคนซงคณะรฐมนตรแตงตง และใหหวหนาส านกงานจดรปทดนกลาง เปนกรรมการและเลขานการ


คณะกรรมการจดรปทดนกลางมอ านาจหนาทวางระเบยบหรอขอบงคบเกยวกบการใชจายเงน การเบกจายเงน และการเกบรกษาเงนของกองทนจดรปทดนตามมาตรา 50 ทว โดยความเหนชอบจากกระทรวงการคลง ซงไดออกระเบยบคณะกรรมการจดรปทดนกลาง วาดวยการใชจายเงน การเบกจายเงน และการเกบรกษาเงนกองทนจดรปทดน พ.ศ. 2535 ซงก าหนดใหการใชจายเงนกองทนไดเฉพาะในกรณดงตอไปน

1) คาใชจายในการด าเนนงาน ส ารวจ ออกแบบ และกอสรางงานจดรปทดน

2) เพอชวยเหลอทางการเงนหรอใหสนเชอแกเจาของทดนใน เขตโครงการจดรปทดนหรอเขตทรฐมนตรประกาศก าหนดเปนทองททจะส ารวจเปนเขตโครงการจดรปทดน

3) เพอซอมแซมหรอปรบปรงระบบชลประทาน และการระบายน า ถนน หรอทางล าเลยงในไรนา และสาธารณปโภคอยางอนอนเกดจากภยธรรมชาต

4) เพอปรบปรงระบบชลประทาน และการระบายน า ถนน ทางล าเลยงในไรนา และสาธารณปโภคอยางอนในเขตโครงการจดรปทดน ในกรณทสวนราชการอนไมสามารถด าเนนการได

5) เพอด าเนนการตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ดงน

ประกาศพระราชกฤษฎกาก าหนดเปนเขตโครงการจดรปทดนตามมาตรา 24 ประกาศก าหนดทองททจะส ารวจเปนเขตโครงการจดรปทดนตามมาตรา 25 จดซอทดนหรอการเวนคนทดนในกรณทเจาของทดนไมยนยอมใหจดรปทดน ตามมาตรา 32 ไถถอนจ านองทดน กรณเจาของทดนไมสามารถไถถอนจ านองได ตามมาตรา 35 การไถทรพยสนซงขายฝาก กรณผมสทธไถทรพยสนไมสามารถไถทรพยสนนนได ตามมาตรา 36 การจายคาทดแทนในมลคาของทดนสวนทเกนรอยละ 7 ใหเจาของทดน ตามมาตรา 39 การออกหนงสอแสดงสทธในทดน ตามมาตรา 41

6) เพอเปนคาใชจายในการด าเนนคดเกยวกบการจดรปทดน

7) เพอจดซอพสดและครภณฑทจ าเปนโดยเรงดวน

8) เพอจายคนคาใชจายในการจดรปทดน ใหแกเจาของทดนหรอผไดรบสทธในทดน

9) การใชเงนกองทนจดรปทดนในกรณอนนอกจากทก าหนดใน 1 – 8 ใหเสนอคณะอนกรรมการอนมตโดยความเหนชอบจากกระทรวงการคลง และรายงานผลการด าเนนงานใหคณะกรรมการทราบ

ระดบจงหวด:

ส านกงานจดรปทดนจงหวดทง 28 จงหวด ไดแก ล าปาง พษณโลก พจตร นครสวรรค อดรธาน หนองคาย สกลนคร เลย ขอนแกน มหาสารคาม กาฬสนธ อบลราชธาน บรรมย สรนทร ลพบร สระบร พระนครศรอยธยา ปทมธาน ชยนาท สงหบร อางทอง สพรรณบร กาญจนบร นครปฐม ราชบร เพชรบร นครศรธรรมราช และปตตาน โดยคณะกรรมการจดรปทดนกรงเทพมหานคร (มาตรา 7) ซงมผวาราชการกรงเทพมหานครเปนประธานกรรมการ มหนาทในการจดใหมการส ารวจบรเวณทดนทเหนสมควรจะก าหนดเปนเขตโครงการจดรปทดน และสอบถามความสมครใจของเจาของทดนวาจะใหด าเนนการจดรปทดนหรอไม


และใหจดท าบนทกแสดงความยนยอมหรอไมยนยอมไวเปนหลกฐาน ท าการประเมนราคาทดน และทรพยสนอนในทดนในเขตโครงการจดรปทดน จดท างบประมาณคาใชจายในการจดรปทดนในเขตโครงการจดรปทดนแตละโครงการ เพอเสนอคณะกรรมการจดรปทดนกลาง พจารณาวางแผนผงการจดแปลงทดน ระบบชลประทาน และการระบายน า การสรางถนน หรอทางล าเลยงในไรนา การปรบระดบพนทดน เปนตน

คณะอนกรรมการ

นอกจากนตามมาตรา 15 ยงก าหนดใหคณะกรรมการจดรปทดนกลางหรอคณะกรรมการจดรปทดนจงหวด มอ านาจแตงตงอนกรรมการ เพอพจารณาศกษา หรอวจย หรอปฏบตการอยางหนงอยางใด ตามทคณะกรรมการจดรปทดนกลาง หรอคณะกรรมการจดรปทดนจงหวดมอบหมายดวย จากการสมภาษณพบวาปจจบน โครงสรางการบรหารระดบอนกรรมการภายใตคณะกรรมการจดรปทดนกลางทงสน 5 คณะ (ดานกฎหมาย ดานการพจารณาแผนงานดานกองทน ดานการก าหนดหลกเกณฑการเกบเงนคาจดรปทดน การก าหนดหลกเกณฑการเกบเงนคาจดรปทดน ดานการพจารณาโครงการเกษตร และดานการพจารณางบการใชเงน) โดยคณะกรรมการจดรปทดนกลาง และคณะอนกรรมการมการประชมรวมกนปละ 1 ครง เพอหารอรวมกนกบกรมบญชกลางเดอนละ 1 ครง สวนการประชมกบคณะกรรมการกฤษฎกาจะมขนทก 2 เดอน


การบญชใหจดท าตามหลกบญชค เกณฑคงคาง ตามหลกการและนโยบายบญช ส าหรบภาครฐ ผงบญชมาตรฐานและมาตรฐานรายงานการเงนส าหรบหนวยงานภาครฐทกระทรวงการคลงประกาศก าหนด

การปดบญชใหกระท าปละครงตามปงบประมาณ และใหจดท างบการเงน พรอมทงรายละเอยดสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในเกาสบวนนบแตวนสนงวดบญช เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบและรบรองแลว ใหสงส าเนางบการเงนดงกลาวใหกรมบญชกลางและส านกงบประมาณเพอทราบตอไป


กองทนการจดรปทดนไดก าหนดทศทางการพฒนากองทนเพอพฒนาพนทเกษตรกรรม ปรบปรงและเพมประสทธภาพพนทจดรปทดน สนบสนนใหเกษตรกรมวถชวตทมนคงและยงยน ตลอดจนบรหารจดการกองทนจดรปทดนใหมนคงและมประสทธภาพโดยใชหลกธรรมาภบาล โดยมเปาประสงคส าคญดงน

1) ดานผลการด าเนนงานดานการเงน: การบรหารจดการกองทนมประสทธภาพ

2) ดานการสนองประโยชนตอผมสวนไดเสย:

เจาของทดนทเขารวมโครงการมความพงพอใจ

ผใชบรการมความพงพอใจในการใหบรการ

3) ดานผลการด าเนนงานดานปฏบตการ:

การด าเนนงานจดรปทดนเปนไปตามแผนงาน

มการประชาสมพนธอยางตอเนองและทวถง

4) ดานการพฒนากองทนฯ

ระบบบรหารกองทนฯ มประสทธภาพ


บคลากรมสมรรถนะ และขวญก าลงใจในการท างาน

ระบบฐานขอมลและเทคโนโลยทเหมาะสม

มกฎ ระเบยบ และกฏหมายททนสมย

การด าเนนโครงการจดรปทดน

ความเปลยนแปลงดานการด าเนนงานกองทนจดรปทดนพบวาระยะเรมแรก การจดรปทดนจะด าเนนการตามโครงการชลประทานโดยการสงการ จากสวนกลางลงไป (top–down) ซงมพนทครอบคลมหลายจงหวด เชน โครงการเจาพระยา โครงการแควนอย ตอมาในปจจบน การจดรปทดนสวนมากเปนความตองการของประชาชนทรวมตวกน และยนค ารองใหส านกงานเขาไปด าเนนการให (bottom-up) ซงกระบวนการนเกษตรกรตองรวมตวกนไมนอยกวา 50 คน เพอยนค ารองผานองคการปกครองสวนทองถน และผานการอนมตทสวนกลาง อยางไรกตามในการปฏรปทดนนนจ าเปนตองไดรบความยนยอมพรอมใจจากเจาของทดนกอน หากทดนผนใดในเขตจดรปทดนไมไดรบการยนยอมจากเจาของทดน กฏหมายอ านาจส านกงานฯ สามารถด าเนนการเวนคนทดนมาจดรปได แตในทางปฏบตทดนแปลงนนจะถกเวนวางไวไมด าเนนการใดๆ

ตามกฏหมาย หรอระเบยบ ก าหนดใหการจดสรรทดนทจดรปแลว ตองใหอยบนทดนเดมของเจาของไมต ากวารอยละ 50 ซงเจาของทดนจะตองรบผดชอบดแลและใชประโยชนในดานการเกษตรบนทดนทไดรบจดรปตอไป อยางนอย 5 ป (มาตรา 26) จงจะสามารถโอนกรรมสทธในทดนได

กองทนไดมการศกษาและการประเมนขนาดความคมคาของการจดรปทดน พบวาในการจดรปทดนแตละครง จะตองมขนาดทดนอยางนอย 300 ไรจงจะคมคาในการจดรปทดน โดยเกษตรกรตองถอครองทดนอยางต าคนละ 5 ไร

ปจจบน ณ กรกฎาคม 2558 กองทนไดออกแบบการจดรปทดนคางไวทงสน 300,000 ไร อยางไรกตาม ศกยภาพในการจดรปทดนแตละป มเพยง 50,000 ไร เนองจากมงบประมาณจ ากด การด าเนนงานจดรปทดนจงตองหยดรอกระบวนการกอสรางเปนเวลานานกวาจะไดด าเนนการ

การเรยกเกบเงนคาใชจายในการจดรปทดน

1) คณะกรรมการจดรปทดนกลางก าหนดอตราการเรยกเกบเงนคาใชจายในการจดรปทดน ตามพระราชบญญตจดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 มาตรา 46 ก าหนดใหรบอดหนน ไมนอยกวารอยละ 10 ของคากอสรางจดรปทดน และตามมตของคณะกรรมการจดรปทดนกลาง คร งท 2/2535 วนท 16 กนยายน 2535 มมตใหรฐอดหนนรอยละ 80 เกษตรกรจายรอยละ 20 ของคากอสรางจดรปทดน เมอไดด าเนนการจดรปทดนส าเรจตามโครงการแลว เกษตรกรเจาของทดนจะปลอดคาใชจายในการเรยกเกบ 2 ป จะเรยบเกบคาใชจายในการจดรปทดนในปท 3

นอกจากนการจดรปทดนจะไมเปลยนแปลงขนาดการถอครองทดนทมอยเดม แตเจาของทดนจะตองสละทดนไมเกนรอยละ 7 ของมลคาทดนเดมเพอใชกอสรางสงกอสรางสาธารณะ อนไดแก คสงน า คระบายน า ถนน และสาธารณปโภคอน

2) ส านกงานจดรปทดนจงหวด แจงใหเกษตรกรทราบถงวธการช าระ (สจก.90) ซงเกษตรกร สามารถเลอกวธการช าระได 3 วธ คอ ช าระครงเดยวหมด ผอนช าระเปนรายป 15 ป หรอ ผอนช าระเปนรายงวดไม


เกน 5 ป หากเกษตรกรเจาของทดนรายใดไมมาแจงความประสงควาจะช าระเงนคาใชจายฯ โดยวธใด ใหถอวามความประสงคช าระเงนโดยวธผอนช าระเปนรายป

3) ส านกงานจดรปทดนจงหวดบนทกขอตกลงการช าระเงนคาใชจายในการจดรปทดนวธใดวธหนงใน 3 วธ ตามความประสงคของเกษตรกรเจาของทดน (สจก.89) แลว จงออกหนงสอแจงใหช าระเงนคาใชจายในการจดรปทดน (สจก.86) ใหเจาของทดนน าไปช าระทธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) สาขา ภายในระยะเวลาทก าหนด ทงน ส านกงานจดรปทดนจงหวดจะตองสงส าเนาหนงสอแจงใหช าระคาใชจายฯ ให ธ.ก.ส.สาขา ทราบดวย

4) สทธของเจาของทดน ตามมาตรา 46 จะตองช าระเงนคาใชจายในการจดรปทดนอยางชาในปท 3 นบตงแตปทไดด าเนนการจดรปทดนเสรจสนตามโครงการแลว ในกรณนส านกงานจดรปทดนจงหวดมสทธทจะแจงหน กอนครบก าหนด 3 ป ได และเจาของทดนมสทธทจะไมช าระเงนไดจนกวาจะถงปท 3 เชนนยงไมถอวาเจาของทดนผดนด ถาส านกงานจดรปทดนจงหวดบนทกขอตกลงการช าระเงนคาใชจายในการจดรปทดน (สจก.89) แลว ถงแมจะยงไมครบ 3 ป เจาของทดนจะตองมาช าระเงนคาใชจายฯ ภายในระยะเวลาทก าหนดโดยใหบนทก สจก.89 เจาของทดนทกรายเกบไวเปนหลกฐานทส านกงานจดรปทดนจงหวด

ถาเจาของทดนไมน าเงนไปช าระตามก าหนดระยะเวลาระเบยบคณะกรรมการจดรปทดนกลาง ขอ 8 ให ธ.ก.ส. สาขาแจงใหส านกงานจดรปทดนจงหวดทราบ เพอรายงานใหส านกงานจดรปทดนกลางพจารณาด าเนนคดตอไป

กรณทเกษตรกรไมสามารถจายเงนคาใชจายในการจดรปทดนตามก าหนดได สามารถยนหนงสอชแจง เหตผลและความจ าเปนเพอขอผดผอนได โดย ธ.ก.ส. สาขา พจารณาผดผอนได 1 ป คณะกรรมการจดรปทดนจงหวด ผดผอนได 1 ป และคณะกรรมการจดรปทดนกลางผดผอนไดอกตามทเหนสมควร

ในการช าระคาจดรปทดนเกษตรกรจะจายเงนผาน ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร (ธ.ก.ส.) ซง ธ.ก.ส.เกบคาบรการ 2% ของเงนทเกบไดจายเกษตรกร


จากเงนงบประมาณ กองทนจดรปทดนไดรบการจดสรรเงนงบประมาณ ตงแตปงบประมาณ 2535 ถง ป 2558 รวมเปนเงนทงสน 1,071,469,400 ลานบาท สวนรายไดจากแหลงอน กองทนจดรปทดน ไดรบเงน ดอกผลหรอผลประโยชนใดๆ ทส านกงานจดรปทดนกลางไดรบเกยวกบการด าเนนงานจดรปทดน รวมทงเงนคาใชจายในการจดรปทดนทเจาของทดนหรอผไดรบสทธในทดนช าระหรอคางช าระ ตามมาตรา 46 ตงแตเรมกอตงกองทนจดรปทดน ป 2535 ถง ป 2558 รวมเปนเงนทงสน 744,629,296.82 ลานบาท

พนทเกษตรกรรมทผานการจดรปทดนทงหมด 1,947,963 ไร ในจ านวนนแบงออกเปนงานดานส ารวจรอยละ 50 งานออกแบบรอยละ 32 งานกอสราง รอยละ 12 และงานปรบปรง รอยละ 6 จากการสมภาษณเจาหนาทผรบผดชอบงานกอสรางพบวากระบวนการจดรปทดนมขอจ ากดเปนคอขวด เพราะจ าเปนตองด าเนนการเปนขนตอน ซงตองขออนมตงบประมาณเปนรายปท าใหเกดความลาชาในการจดรปทดน เมอพจารณาภาพรวมทงหมดจะใชเวลา 5 - 7 ป ในการจดรปทดนจนจบกระบวนการ


ตารางภาคผนวกท 5 พนทจดรปทดนทไดด าเนนการไปแลวในพนท 27 จงหวด

ล าดบท จงหวด ประเภทการจดรปทดน ) ไร (

รวมทงหมด )ไร( พฒนาสมบรณแบบ พฒนากงสมบรณแบบ

1 พจตร 1,400 335,453 336,853

2 สพรรณบร 83,707 122,675 206,382

3 ชยนาท 181,088 6,454 187,542

4 พษณโลก 54,191 122,943 177,134

5 ราชบร - 169,072 169,072

6 สกลนคร 8,514 161,620 170,134

7 กาญจนบร 2,390 111,065 113,455

8 สงหบร 99,727 8,550 108,277

9 ขอนแกน 33,265 40,416 73,680

10 อางทอง 43,712 21,830 65,542

11 มหาสารคาม - 77,365 77,365

12 เพชรบร - 53,373 53,373

13 นครสวรรค 43,525 10,350 53,875

14 ลพบร 17,600 19,126 36,726

15 สระบร 25,660 10,524 36,184

16 นครศรธรรมราช 660 26,824 27,484

17 นครปฐม - 4,560 4,560

18 อดรธาน - 10,075 10,075

19 สรนทร - 2,940 2,940

20 หนองคาย - 6,422 6,422

21 อบลราชธาน - 2,509 2,509

22 บรรมย - 1,980 1,980

23 พระนครศรอยธยา 1,119 - 1,119

24 ปตตาน - 1,000 1,000

25 ล าปาง 650 330 980

26 ปทมธาน 334 - 334

27 เลย 250 - 250

รวม 597,792 1,327,455 1,925,247

หมายเหต : ขอมล ณ วนท 03 กนยายน 2555


จากขอมล ณ วนท 30 กนยายน 2558 พบวา กองทนฯ มลกหนจดรปทดนรวมทงสน 4,249 ราย คดเปนมลคาลกหนทงสน 34.6 ลานบาท แตเปนทนาเปนหวงวา กองทนฯ ก าลงประสบกบปญหาลกหนมปญหาคดเปนสดสวนทสงถงรอยละ 82 ของจ านวนลกหนทงหมดของกองทนจดรปทดน ซงมลหนผดนดช าระมคาสงถง 27.5 ลานบาท

ตารางภาคผนวกท 6 ลกหนคงเหลอกองทนจดรปทดน )ณ 30 กนยายน 2558)

จ านวน )ราย( สดสวน มลคา

ลกหนคงเหลอรวม 4,249 100% 34,608,606.14

ลกหนผดนด 3,467 82% 27,503,866.28

ลกหนครบก าหนดช าระในปน 564 4,246,344.76

ลกหนยงไมถงก าหนดช าระในปน 218 2,858,395.10


จากการลงพนทส ารวจเกษตรกรทเขารวมโครงการจดรปทดนในชวง 20-30 ปกอนหนา พบวา เกษตรกรสวนใหญพอใจกบการจดรปทดน เนองจากโครงการจดรปทดนมสวนชวยท าใหเกษตรกรซงเคยประสบปญหาขาดแคลนแหลงน าหรอเขาไมถงแหลงน า สามารถมน าเพอการเกษตรในฤดแลงได ตลอดจนมการปรบระดบทดนใหสม าเสมอ แมวาการจดรปทดนยงคงมประโยชน แตการด าเนนกระบวนจดรปทดนนนมตนทนธรกรรมทคอนขางสง เนองจากจ าเปนตองมกระบวนการเจรจาและตดตอประสานงานกบเกษตรกรในพนท นอกจากนน ยงตองไดรบความเหนชอบจากเกษตรกรอยางนอย 70% รวมถงเกดคาใชจายในการชดเชยคาเสยหายใหกบผทสญเสยผลประโยชน ยกตวอยางเชนกรณเจาของทดนทตองเสยพนทเปนทางน าไหลผาน ทงทตนเองอยตดกบคลองสงน าหลก ท าใหเกดผเสยผลประโยชนขนในพนทไดรบการจดรปทดน ในสวนนกองทนยงไมมแผนด าเนนการแกไขปญหาทชดเจน และเปนรปธรรม

นอกจากน เนองจากความจ าเปนและประโยชนของการจดรปทดนมมาก แตประสทธภาพการด าเนนงานของกองทนยงคงมขอจ ากด ไมสามารถจดรปทดนไดในในทกททมความตองการ


1) การด าเนนงานทไดประสทธผลต า: ขนตอนการจดรปทดนตองด าเนนการตาม พ.ร.บ. จดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 ซงเปนขนตอนการด าเนนงานหลายขนตอนทแยกสวนกน ทงการส ารวจ ประกาศพระราชกฤษฎกา ออกแบบ และกอสรางจดรปทดน ซงตองด าเนนงานโดยอนมตงบประมาณรายป ท าใหตองใชระยะเวลานานในการด าเนนการ

2) มลคาหนคงเหลอ และสดสวนลกหนผดนดสง: ทศนคตการท างานของคนในกองทนในอดตมองวาบทบาทของกองทนเปนการท างานกบประชาชน ซงตองดงประชาชนมาเขารวมโครงการ หากกองทนจะฟองประชาชนแลวใครจะมารวมโครงการ นอกจากนยงมมมมองวาหนทเกษตรกรกอกบกองทนเปนเพยงหนขนาดเลกเทานน จงไมควรเอาความผดกบเกษตรกร ผลท าใหการด าเนนงานดานลกหนคอนขางมความหละหลวม ขาดการตดตามหนจรงจง ทายทสดจะท าใหเกดพฤตกรรมขาดความรบผดชอบในการรบการสนบสนนจากรฐของเกษตรกร


3) จ านวนบคลากรทจ ากด ในการท างานระดบพนทกองทนตองเพมอตราก าลงพนกงานกองทน เนองจากไมเพยงพอตอการตดตามหน ในสวนของส านกงานจดรปทดนกลางมหนาทเพยงดแลภาพรวมดานการอนมตแผน และจดเกบเงน ดงนน อตราก าลงบคลากรทท างานในระดบพนทและภมภาคจงเปนกลไกส าคญในการขบเคลอนงานระดบพนทเพอใหเกดประสทธภาพดานการตดตามเงนก

4) งบประมาณจ ากด ท าใหไมสามารถด าเนนงานไดในทกพนททขอรบการจดรปทดนภายในเวลาทเหมาะสม ในปจจบนมพนททออกแบบส ารวจแลวประมาณ 100,000 ไร แตยงด าเนนการไดเพยง 1.3 หมนไร ท าใหการด าเนนงานจดรปทดนเปนไปไดชา

5) ขาดการประเมนผลลพธทมประสทธภาพทงในสวนของโครงการจดรปทดนและการด าเนนงานของกองทนจดรปทดน

6) กระบวนการอนมตใหจดเกบเงนจากผทขอรบการจดรปทดนจ าเปนตองออกเปนพระราชกฤษฎกา ท าใหมโครงการเปนจ านวนมากทยงไมสามารถเกบเงนได ปจจบนมทงหมดประมาณ 20 โครงการทไมสามารถเกบเงนได การโอนทดนซงตองอาศยกรมทดน ซงเปนหนวยงานภายนอกด าเนนการใหจงใชเวลามาก

7) นโยบายรฐบาล เชน นโยบายการตดหนสญของรฐบาล คสช. ซงท าใหกองทนขาดทนประมาณ 30 ลานบาท การประกาศเขตเศรษฐกจของคณะกรรมการสงเสรมการลงทนทท าใหพนทเปลยนแปลงไป จากการเปนพนทเกษตรกรรม อยางไมสามารถควบคมได ซงเกษตรกรมสทธโอนทดนหลงจากการปฏรปแลว 5 ป จงท าใหเกดความไมสอดคลองกนในการใชพนท และการปฏรปทดนไมถกใชตามวตถประสงคทควรจะเปน (หนวยงานราชการไมไดบรณาการแผนการพฒนาในพนท)

8) อปสรรคตอการด าเนนงาน Operational Threat ซงท าใหเกษตรกรไมใหความรวมมอในการด าเนนงานกบกองทน ไดแก เกษตรกรตองเสยคาทดน 7% ของพนทเพอเปนคคลองใหน าผาน มความเสยงตองสญเสยพนททอดมสมบรณไป เกษตรกรมทศนคตขดแยงกบแนวทางการด าเนนงานวาไมสมควรตองเสยคาจดรปทดนอก เพราะตองเสยพนทการเกษตรใหถกจดรปแลว ไมสามารถโอนยายทดนไดภายใน 5 ป ไมสามารถท าการเกษตรไดในชวงทอยระหวาการปฏรปทดน ดงนนหากเจาของทดนไมมอาชพเสรมนอกภาคเกษตรรองรบ จะท าใหเกษตรกรขาดรายไดเขาในชวงเวลาดงกลาว

9) ทศนคตของเกษตรกรตอการจดรปทดน ทงในดานความกลวตอการเสยผลประโยชนจากทดนทอดมสมบรณ และทางน าทไดประโยชนจากต าแหนงทตงทใกลแหลงน าอยแลวโดยไมตองรบการจดรปทดน ซงตองเกดภาระผกพนในการใชหนคอกองทนเปนเวลานาน เกษตรกรมกจะรอดตวอยางกอนจงจะกลาลงมอท าตาม

10) กระบวนการสรางความยอมรบกบเจาของทดน ตองใชกระบวนการทางสงคมในการโนมนาว และประนประนอมขอพพาทในชมชนมาก ท าใหการตกลงด าเนนงานจดรปทดนตองใชเวลาในการสรางความไววางใจและตกลงกนในชมชน 6. ฤดกาลบางโครงการ ไมสามารถเขาด าเนนการกอสรางไดทนท ตองรอราษฎรเกบเกยวผลผลต กอนจงจะด าเนนการกอสรางโครงการได

11) ความไมสอดคลองของนโยบายการพฒนาของรฐบาล : บางพนททไดรบการจดรปแลวไดรบการประกาศจดตงเปนเขตเศรษฐกจตามคณะกรรมการสงเสรมการลงทน Board of Investment (BOI) ท าใหพนทโดยรอบเปลยนแปลงไปเปนนคมอตสาหกรรม เกษตรกรจะไมสามารถเปลยนแปลงวตถประสงคในการจดรปได หรอเมอครบก าหนดระยะเวลาตามกฏหมายเกษตรกรขาดทดนทไดรบการจดรปและเลกกจกรรมทาง


การเกษตร ท าใหเกดความสญเปลาในการจดรปทดน และเปนการลงทนทคมคาเพยงระยะสน ไมสามารถรกษาทดนนนเพอการเกษตรได


จากการศกษาการด าเนนงาน ณ ปจจบนของกองทนและจดประสงคเมอกอตงพบวากองทนยงคงด าเนนงานตามเจตนารมณการกอตงในการจดสรรปจจยการผลต ในรปของทดนใหกบเกษตรกร ซงครอบคลมทกพนททวประเทศ เนองจากมส านกงานจดรปทดนกระจายอยในจงหวดตามภมภาคตางๆ อกทงมการจดรปทดนตามความตองการของเกษตรกรเปนการปรบรปแบบการท างานทตอบสนองความตองการของเกษตรกร

ส าหรบประเดนเรองสนทรพยสวนบคคลนน กองทนฯ เคยมการประเมนผลกระทบทเกดขนจากการด าเนนงานในอดต ศกษาโดยมหาวทยาลยเกษตรศาสตรในเบองตนพบวาท าใหเกดประโยชนทางตรงและทางออม ไดแก ความพงพอใจของผรบการจดรปทดน ผลสมฤทธทเกดขนจากการด าเนนงาน การจดเกบเงนคาจดรปทดน ความเปลยนแปลงของทดนทเกดขน ทงดานการใหผลผลตทมากขน (โดยสมเกบขอมลจากกลมตวอยาง เพอเปรยบเทยบผลผลตกอนและหลงการจดรปทดน) สภาพเศรษฐกจ และสงคมในระดบพนท

อยางไรกตามขอจ ากดทางดานงบประมาณของกองทนจดรปทดน ท าใหไมสามารถด าเนนงานไดครอบคลมพนททยงมความตองการ

นอกจากนกองทนควรมการประเมนผลการด าเนนงานควรตองประเมนผลลพท ทเกดขนกบเกษตรกร กอนและหลงการจดรปทดน ในสวนของผลผลตตอไรทเปลยนแปลงไป ตนทนการผลตตอไร และราคาทดนทเพมสงขน ซงสะทอนประสทธภาพการผลตของทดนนน รวมถงระหวางพนททรบการจดรปและไมรบการจดรป เพอใหเหนถงผลสมฤทธของการด าเนนงานทแทจรงทเกดขนกบเกษตรกร มใชเพยงการด าเนนงานของกองทน

ในเบองตนกองทนไดยกตวอยางเกณฑการวดผลสมฤทธ เชน ท านาไดหลายครงตอป อตราการสงลกเรยนในระดบตางๆ การไปมาหาสของประชาชนในพนทและนอกพนท (การเขา -ออกพนท) จ านวนอปกรณเครองอ านวยความสะดวกตางๆในบาน ระดบความตงใจในการพฒนาการเกษตรของเกษตรกรในพนทจดรป และนอกพนทจดรปทดน

ส าหรบแนวทางการปรบปรงการท างานนน กองทนจดรปทดนฯ ควร

1) แกไข/ปรบปรง พ.ร.บ.จดรปทดนเพอเกษตรกรรม พ.ศ.2517 ใหทนสมยและมความคลองตวในการด าเนนการจดรปทดนยงขน

2) มอบหมายใหหนวยงานทเกยวของ ตดตามเรงรดผลการด าเนนงาน ผลการเบกจาย รวมทงแกไขปญหา/อปสรรค เพอใหเปนไปตามเปาหมายทก าหนด

3) ด าเนนการประชาสมพนธเชงรก ชแจงใหเกษตรกรทเขารวมโครงการจดรปทดนเขาใจ เหนความส าคญ และทราบถงผลประโยชนทจะไดรบจากการจดรปทดน

4) สงเสรมบทบาทและการเขามามสวนรวมของเกษตรกรในกระบวนงานจดรปทดนมากขน

5. กองทนพฒนาสหกรณ

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมสงเสรมสหกรณ


การจดตง: จดตงขนโดยมาตรา 27 แหงพระราชบญญตสหกรณ พ.ศ. 2542 ซงอยในชวงสมยรฐบาลของนายชวน หลกภย โดยมนายปองพล อดเรกสาร เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ และตอมาพระราชกฤษฎกาแกไขบทบญญตใหสอดคลองกบการโอนอ านาจหนาทของสวนราชการใหเปนไปตามพระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545



เพอใหกองทนพฒนาสหกรณเปนทนสงเสรมกจการของสหกรณ


มาตรา 30 แหงพระราชบญญตสหกรณฯ ก าหนดใหม “คณะกรรมการบรหาร กพส.” ประกอบดวย อธบดกรมสงเสรมสหกรณ เปนประธานกรรมการ อธบดกรมตรวจบญชสหกรณ อธบดกรมประมง อธบดกรมปศสตว อธบดกรมสงเสรมการเกษตร ผแทนกรมบญชกลาง ผแทนส านกงบประมาณ เปนกรรมการโดยต าแหนง กรรมการอนซงรฐมนตรแตงตงจากผแทนของสหกรณประเภทละหนงคน และผแทนกลมเกษตรกรหนงคน เปนกรรมการ

คณะกรรมการบรหาร กพส. ดงกลาวมอ านาจหนาทบรหาร กพส. ตลอดจนตรวจสอบตดตามและประเมนผลงานของสหกรณทไดรบการสงเสรมกจการจาก กพส. ตามหลกเกณฑทก าหนดในระเบยบกรมสงเสรมสหกรณ ส าหรบการรบเงน การจายเงน การเกบรกษาเงน การจดหาผลประโยชน การจดการ และการจ าหนายทรพยสนของ กพส . จะเปนไปตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบของคณะกรรมการพฒนาการสหกรณแหงชาต

เงน กพส. ใหจายได ส าหรบกรณดงตอไปน

1) จายเปนเงนกใหสหกรณ

2) จายเปนคาใชจายในการด าเนนงานของ กพส.

3) จายเปนเงนอดหนนจายขาดใหสหกรณ

4) จายเปนคาใชจายในการสงเสรมการศกษาอบรมทางสหกรณ

ทงน คาใชจายตาม 3.และ 4. ใหจายจากดอกผลของ กพส.

นอกจากน ยงไดก าหนดใหสามารถน า เงน กพส. ไปจดหาผลประโยชนไดในกรณดงน

1) ใหสหกรณกยมตามระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยการกยมเงนกองทนพฒนาสหกรณ (กพส.) พ.ศ. 2542

2) ฝากในธนาคารทเปนรฐวสาหกจ

3) ซอพนธบตรรฐบาล

4) ฝากหรอลงทนอยางอน


การบญชใหจดใหมระบบบญชทเหมาะสม เพอใชบนทกรายการเงนอนจะแสดงผลการด าเนนงานและ


ฐานะการเงนของ กพส. ทเปนอยตามจรง และจดใหมระบบการควบคมภายในทด การปดบญชใหกระท าปละครงตามปงบประมาณและจดท างบการเงนโดยมบญชรายได รายจาย และงบดล พรอมรายละเอยดอนๆ สงคณะกรรมการพฒนาการสหกรณแหงชาตเพอทราบ และส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ

ทศทางการด าเนนงาน

กองทนพฒนาสหกรณไดมการทบทวนแผนยทธศาสตรกองทนพฒนาสหกรณ พ.ศ. 2555-2559 และจดท าแผนยทธศาสตรกองทนพฒนาสหกรณ 2558-2562 ขน โดยมงเนนท าใหกองทนมความมนคง มงสงเสรม และสนบสนนกจการสหกรณใหมความเขมแขงและทนตอการเปลยนแปลง

ทงน กองทน กพส. มภารกจหลก ไดแก การขยายการใหบรการและสรางนวตกรรมการเพมทน กพส. ใหเพยงพอตอความตองการของผใชบรการ การบรหารจดการกองทนพฒนาสหกรณใหมประสทธภาพและเปนไปตามวตถประสงค การสรางความมนคง ความเชอมนและศรทธาตอกองทนพฒนาสหกรณ

ทงน ประเดนยทธศาสตรการด าเนนงานของกองทน กพส. ประกอบดวย

1) การขยายโอกาสการใหบรการของ กพส. 2) การสรางนวตกรรมการเพมทน กพส. 3) การเพมประสทธภาพการบรหารเงนกองทน 4) การสรางระบบการสรรหาและพฒนาบคลากรของกองทนฯ 5) การพฒนาระบบสารสนเทศเงนกองทนฯ 6) การปรบปรงแกไขระเบยบ หลกเกณฑ ประกาศทเกยวของใหเออตอการด าเนนงานของ กพส. 7) การสรางความรวมมอระหวางหนวยงานทเกยวของ (ภาคเครอขาย) 8) การเพมประสทธภาพการบรหารจดการหนเสย 9) การสรางภาพลกษณของกองทนฯ

ผลการด าเนนงานและภาวะหนสนเกษตรกรของกองทน

กองทนพฒนาสหกรณนบเปนแหลงเงนทนดอกเบยต าทเปดโอกาสใหสหกรณตางๆ สามารถขอใชเงนเพอน าไปใชในกจกรรมตางๆ ทเกยวของกบการพฒนาธรกจและสนบสนนการด าเนนกจการของสหกรณ โดยเฉพาะอยางยงสหกรณในภาคการเกษตร ทงน กองทนพฒนาสหกรณใหเงนกแกสหกรณเพอเปนทนหมนเวยนในการด าเนนกจกรรมตางๆ 5 ดาน ไดแก เงนกยมเพอการรวบรวมผลผลต (เชน ขาวเปลอก ยางพารา ขาวโพด ปาลมน ามน น านมดบ) การจดหาสนคามาจ าหนาย (เชน วสดการเกษตร อาหารสตว สนคาอปโภคบรโภค) การใหสมาชกกยม การลงทนในโครงสรางปจจยพนฐานทจ าเปนตอการพฒนาธรกจ ตลอดจนการใหเงนกยมโครงการพเศษดอกเบยต า เชน โครงการเพอเสรมสรางความมนคงของสหกรณขนาดเลก โครงการเพอพฒนาธรกจของสหกรณขนาดเลก โครงการขยายโอกาสเขาถงแหลงเงนทนของสหกรณ โครงการบรหารจดการธรกจรวบรวมผลไมของสถาบนเกษตรกร โครงการฟนฟสหกรณทไดรบอปกรณการตลาด เปนตน

ในชวง 2 ปทผานมา ผลการอนมตและเบกจายเงนก กพส. ชใหเหนวา กพส. คอนขางใหน าหนกกบการอดหนนการด าเนนโครงการพเศษตางๆ ท กพส. คดอตราดอกเบยต า ทงๆ ทวตถประสงคของโครงการ


พเศษหลายโครงการไมตางจากการสนบสนนสนเชอปกต แตอาจมเปาหมายเฉพาะเพอใหความชวยเหล อแกสหกรณขนาดเลกหรอลดตนทนของสมาชก และยงมบางโครงการทอาจมวตถประสงคทบซอนกบบทบาทหนาทของกองทนอน เชน การด าเนนโครงการเพอปรบโครงสรางภาคเกษตรของสหกรณ เปนตน โดยรวม พบวา กพส. ใหสนเชอโครงการพเศษประมาณรอยละ 38 และ 34 ในป 2557 และ 2558 ตามล าดบ ในขณะทสนบสนนเงนทนแกสหกรณเพอใชในการจดหาสนคามาจ าหนายมสดสวนสงถงรอยละ 36 ในป 2558 สวนการสนบสนนเงนทนเพอโครงสรางปจจยพนฐานทจ าเปนมสดสวนไมเกนรอยละ 1.5

ตารางภาคผนวกท 7 ผลการอนมตและเบกจายเงนกกองทนพฒนาสหกรณ จ าแนกตามวตถประสงค


2557 2558

สญญา %

ของสญญา เงนอนมต (ลานบาท(

% ของเงนอนมต

สญญา %

ของสญญา เงนอนมต (ลานบาท(

% ของเงนอนมต

รวบรวมผลผลต 254.00 14.51 682.00 17.55 110.00 11.64 251.85 12.12 จดหาสนคามาจ าหนาย 522.00 29.83 1,140.62 29.36 326.00 34.50 756.84 36.43 ใหสมาชกก 341.00 19.49 488.80 12.58 241.00 25.50 340.96 16.41 โครงการพเศษ 613.00 35.03 1,498.29 38.56 258.00 27.30 698.02 33.60 ปจจยพนฐาน 20.00 1.14 75.44 1.94 10.00 1.06 29.83 1.44

รวม 1,750.00 100.00 3,885.15 100.00 945.00 100.00 2,077.49 100.00

จากการท กพส. ปลอยสนเชอจ านวนหลายพนลานบาทในชวงทผานมา ประเดนวเคราะหส าคญคอ กพส. ประสบกบปญหาลกหนผดนดช าระหนในระดบทรนแรงเพยงใด จากขอมลในชวงป 2548-2556 ทผานมา กพส. มลกหนคงเหลอเพมขนจาก 3,209 ลานบาทในป 2548 เปน 4,251 ลานบาทในป 2556 คดเปนอตราเตบโตเฉลยรอยละ 3.6 ในขณะทจ านวนเงนทลกหนทคางช าระกขยายตวเพมขนเชนกนจาก 359 ลานบาทในป 2548 เปน 647 ลานบาทในป 2556 โดยเตบโตในอตรารอยละ 7.6 ตอป อยางไรกด หากวดดวยสดสวนจ านวนเงนลกหนคางช าระตอจ านวนเงนลกหนรวมในชวงทผานมา พบวา แมวากพส. สามารถดแลคณภาพฐานลกหนของกองทนฯ ไดดขน โดยสดสวนดงกลาวลดลงมากจากรอยละ 29 ในป 2550 เหลอเพยงรอยละ 15 ในป 2556 แตกมคาสงเมอเทยบกบสถาบนการเงนเอกชน

รปภาคผนวกท 15 สดสวนลกหนกองทนพฒนาสหกรณ )หนวย: รอยละของจ านวนเงนลกหนทงหมด(

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 ลกหนยงไมครบก าหนดช าระ ลกหนครบก าหนดช าระ



จากการประชมระดมความคดเหนรวมกบสมาชกของสหกรณในหลายจงหวด พบวา เกษตรกรสมาชกมกประสบปญหาขาดสภาพคลองหมนเวยนและมกตองกยมเงนจากแหลงตางๆ อยแลว ในขณะทจ านวนเกษตรกรทเปนสมาชกสหกรณมแนวโนมเตบโตลดลงในชวงทผานมาและมเกษตรกรสมาชกจ านวนหนงทไมไดท าธรกจกบสหกรณ ซงจะมผลตอการด าเนนธรกจและความย งยนของสหกรณ การทกองทนพฒนาสหกรณใหความชวยเหลอดานเงนทนดอกเบยต าแกสหกรณจงเปนชองทางหนงทชวยเสรมสภาพคลองใหแก สหกรณและเกษตรกรสมาชกของสหกรณ ส าหรบโครงการพเศษตางๆ นน กองทนพฒนาสหกรณนบเปนแหลงเงนทนดอกเบยต าทเปดโอกาสใหสหกรณตางๆ ท าเรองเสนอโครงการเพอขอใชเงนในกจกรรมตางๆ เชน การน าเงนกมาจายใหกบเกษตรกรสมาชกทน าผลผลตมาขายใหกบสหกรณ การน าเงนไปซอปจจยการผลตเพอมาจ าหนายใหแกสมาชก เปนตน อยางไรกดในปจจบน สหกรณพงแหลงเงนกยมจากหลายแหลงอยแลวโดยเฉพาะ ธ.ก.ส. เพอน ามาใชในการลงทนและเปนทนหมนเวยนในการด าเนนงานของสหกรณ กพส. จงเปนเพยงแหลงเงนดอกเบยต าส าหรบสหกรณ ประเดนส าคญอยทระบบการคดกรองหรอเลอกโครงการท กพส. ควรใหความสนบสนน โดยเฉพาะตองระมดระวงในการใหเงนไปใชในกจกรรมทตองเสยงกบภาวะตลาด


1) กพส. ประสบกบหนคงคางเดมของเงนทนหมนเวยนอนๆ กอนมการจดตง กพส. ซงเปนปญหาและอปสรรคในการปฏบตงานโดยรวมของกองทนฯ

2) กพส. มงบประมาณจ ากดในการจดสรรเงนใหแกสหกรณทมอยจ านวนมาก โดยในระยะหลง กพส. ใหน าหนกกบการด าเนนโครงการพเศษทคดอตราดอกเบยเงนกคอนขางต ากวาตลาดมาก

3) ในการพจารณาโครงการทยนเรองเสนอเขามาตองใชเวลานาน สวนหนงนาจะเปนเพราะมหลกเกณฑการกและระเบยบทเกยวของของ กพส. ยงไมทนสมยเมอเทยบกบสถาบนการเงนอนๆ

4) ระบบการตดตามและตรวจสอบสหกรณยงไมมประสทธภาพเพยงพอ ท าใหยากตอการตรวจสอบการใชเงนกของสหกรณ

5) แมวาโครงการพเศษหลายโครงการมงเนนใหความชวยเหลอแกสหกรณขนาดเลก แตสหกรณขนาดใหญทมทนมากและมศกยภาพอยแลวยงคงไดรบการสนบสนนผานโครงการพเศษซงคดดอกเบยต า ในขณะทสหกรณขนาดเลกตองเสยดอกเบยตามชนคณภาพหนและอาจไมไดรบคดเลอกเขารวมโครงการ โดยรวม การใหความชวยเหลอของ กพส. ยงคงมความเหลอมล าระหวางสหกรณขนาดเลกกบสหกรณทมขนาดใหญกวา


1) กพส. ควรทบทวนแนวทางในการชวยเหลอสหกรณเสยใหมเพอใหสหกรณมความเขมแขงในระยะยาวและเหมาะสมกบแนวโนมของตลาดหรอธรกจทสหกรณด าเนนการอย การใหเงนทนสนบสนนดอกเบยต าเปนเพยงการชวยเสรมสภาพคลองใหแกสหกรณเพอน าเงนกไปหมนเวยนด าเนนธรกจและกอใหเกดปรมาณธรกจ ในขณะเดยวกนเกษตรกรสมาชกสามารถลดตนทนลงไดบาง แตประโยชนสวนนเปนเพยงอานสงคทไดจากการใหเงนกดอกเบยต าเทานน แตไมไดสรางความเขมแขงใหกบสหกรณไดในระยะยาว

2) ปจจบน กพส. ท าหนาทเหมอนสถาบนการเงนในการพจารณาประเมนโครงการและใหเงนกยมสหกรณตางๆ ผานหนวยงานของรฐ หากจะยงคงด าเนนกองทนฯ ตอไป ควรตองปรบปรงระบบ หลกเกณฑ


การใหก ศกยภาพของบคลากรในการพจารณาเงนก ตดตามและประเมนผลใหมความคลองตวและมประสทธภาพมากยงขน

3) แมวาในปจจบนจะมการจดชนสหกรณหลายระดบและมความพยายามพฒนาระบบธรรมาภบาลของสหกรณใหดขน กพส. ควรบรณาการงานรวมกบหนวยงานรฐอนๆ ทก ากบดแลการด าเนนงานของสหกรณ เพอพฒนาศกยภาพของสหกรณใหมความเขมแขง โดยเฉพาะกบการพฒนารปแบบธรกจใหมส าหรบสหกรณ เพอใหเปนสวนหนงของหวงโซธรกจเพอสรางแหลงรองรบผลผลตและเพมอ านาจตอรองกบเอกชน

6. กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ

หนวยงานทรบผดชอบ: ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร

การจดตง: จดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ .ศ . 2548 ในสมยรฐบาลของ พ.ต.ท. ทกษณ ชนวตร และนายวนมหะมดนอร มะทา เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยคณะรฐมนตร ไดมมตเมอวนท 20 กรกฎาคม 2547 อนมตใหมการจดตง โดยในการบรหารกองทนไดมการออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณวาดวยกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ พ .ศ . 2548



เพอปรบโครงสรางการผลตภาคการเกษตร ปฏรปผลตผลทางการเกษตร เพมประสทธภาพการผลต พฒนาคณภาพ ตลอดจนการแปรรป การสรางมลคาเพมของสนคาเกษตรและอาหารและชวยเหลอใหเกษตรกรปรบเปลยนจากการผลตสนคาทไมมศกยภาพสสนคาทมศกยภาพ รวมทงประกอบอาชพอนดวย


ในการบรหารจดการ ม “คณะกรรมการบรหารกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ” ท าหนาทดงกลาว ซงประกอบดวยรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนประธานกรรมการ รฐมนตรชวยวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนรองประธานกรรมการ ผชวยรฐมนตรประจ ากระทรวงเกษตรและสหกรณ ปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ ปลดกระทรวงพาณชย ปลดกระทรวงอตสาหกรรม เลขาธการคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผอ านวยการส านกงบประมาณ อธบดกรมการขาว อธบดกรมปศสตว อธบดกรมวชาการเกษตร อธบดกรมสงเสรมสหกรณ อธบดกรมสงเสรมการเกษตร อธบดกรมประมง อธบดกรมหมอนไหม ผอ านวยการส านกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต อธบดกรมบญชกลาง เลขาธการส านกงานกองทนฟนฟและพฒนาเกษตรกร ประธานสภาหอการคาแหงประเทศไทย ประธานสภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย เปนกรรมการโดยต าแหนง ผแทนเกษตรกร จ านวน 4 คน และผทรงคณวฒในสาขาทเกยวของ จ านวน 3 คน ซงแตงตงโดยรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนกรรมการ และเลขาธการส านกงานเศรษฐกจการเกษตร เปนกรรมการและเลขานการ


ตามระเบยบฯ คณะกรรมการดงกลาว มอ านาจหนาทดงตอไปน

1) พจารณาอนมตงบประมาณ แผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมเกยวกบการปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรทเกษตรกร หนวยงานของรฐหรอภาคเอกชนเสนอเพอขอรบการสนบสนนจากกองทนตามมตของคณะกรรมการปฏรปผลตผลการเกษตร หรอตามทคณะกรรมการก าหนด

2) ก าหนดหลกเกณฑและวธการใชเงนกองทน

3) ตดตามผลการด าเนนการของกจการทไดรบอนมตตามขอ 1

4) ปฏบตหนาทอนตามทคณะรฐมนตรมอบหมาย

ในการจายเงนกองทนใหจายไดตามมตของคณะกรรมการภายใตวตถประสงคของกองทนฯ โดยจายในลกษณะหมนเวยนหรอจายขาด ดงตอไปน

1) สนบสนนสนเชอ ปจจยการผลต และเทคโนโลย

2) สนบสนนงานวจยและพฒนา

3) ใหความร จดฝกอบรม และดงาน

4) ใหการสนบสนนดานโครงสรางพนฐานการเกษตร

5) ปรบเปลยนอาชพ

6) คาใชจายในการบรหารกองทนในแตละปงบประมาณตามทคณะกรรมการบรหารกองทนฯ อนมต ส าหรบคาจางชวคราว คาตอบแทนใชสอยวสด คาครภณฑ และคาใชจายอนๆ ตามทคณะกรรมการบรหารกองทนฯ เหนชอบ

7) รายจายอนๆ ตามทคณะกรรมการเหนสมควร

นอกจากน ระเบยบฯ ยงไดก าหนดใหส านกงานเศรษฐกจการเกษตรเปดบญช เงนฝากไวทกระทรวงการคลงเรยกวา “บญชกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ” และใหเลขาธการส านกงานเศรษฐกจการเกษตรมอ านาจสงจายเงนกองทนใหแกเกษตรกร หนวยงานของรฐหรอเอกชน ทขอรบการสนบสนนและเพอใชจายในกจการตามวตถประสงคของกองทน

สวนวธปฏบตเกยวกบการเบกเงน การจายเงน การรบเงน การเกบรกษาเงน การน าสงเงน และการพสด นนเปนไปตามหลกเกณฑและวธการทคณะกรรมการก าหนด

ส าหรบการขอรบเงนสนบสนนนน ระเบยบคณะกรรมการบรหารกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ วาดวยหลกเกณฑ วธการ และเงอนไขการขอรบการสนบสนนเงนจากกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตร พ.ศ. 2548 ไดก าหนดหลกเกณฑตางๆ ไวดงน

1) การขอรบเงนสนบสนนจากกองทน

เจาของโครงการทประสงคจะขอรบเงนสนบสนนจะตองยนความจ านงพรอมดวยเอกสารหลกฐานทแสดงเกยวกบชอโครงการ หลกการและเหตผล วตถประสงค ขอบเขตการด าเนนงาน ระยะเวลาการด าเนนงาน ประโยชนทคาดวาจะไดรบ


2) องคประกอบในการพจารณาขอรบเงนจากกองทน

2.1 โครงการ งาน หรอกจกรรมทเสนอโดยเกษตรกร สถาบนเกษตรกร หรอองคกรเกษตรกรและภาคเอกชน จะตองเปนเกษตรกรผไดรบผลกระทบโดยตรงหรอโดยออมจากการเปดเสรทางการคา และเสนอในนามสถาบนเกษตรกรหรอองคกรเกษตรกรทไดรบการยอมรบจากสวนราชการ และหากเปนเกษตรกรตองเสนอในนามของสถาบนเกษตรกรหรอองคกรเกษตรกรทไดรบการยอมรบจากสวนราชการ โดยผเสนอโครงการจะตองขอรบการสนบสนนผานสวนราชการหรอหนวยงานของรฐทรบผดชอบ

2.2 โครงการ งาน หรอกจกรรมทเสนอโดยหนวยงานของรฐ ตองเปนโครงการ งาน หรอกจกรรมทด าเนนการปรบโครงสรางการผลตเพอลดผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาและเปนโครงการทเกดจากความตองการหรอการมสวนสรวมของเกษตรกร

2.3 กรณเปนการวจยจะตองเปนการวจยประยกตหรอการวจยดานการตลาด โดยมระยะเวลาการวจยไมเกน 1 ป และตองไมเปนโครงการวจยขนพนฐาน

2.4 พนทด าเนนโครงการ ตองอยในพนทกจกรรม

2.5 การขอรบเงนสนบสนนในรปแบบเงนทนหมนเวยนจะตองระบเงอนไขและแผนการคนเงนใหชดเจน

ทงน ส านกงานเศรษฐกจการเกษตรมหนาทรวมรวบขอมลและเอกสารตางๆ ของเจาของโครงการเสนอตอคณะกรรมการ โดยใหส านกงานเศรษฐกจการเกษตรตรวจสอบและวเคราะหโครงการ ตดตามการด าเนนงานตามโครงการทไดรบอนมต และจดท าบญชลกหนกองทน

ในกรณทสวนราชการ หนวยงาน หรอองคกรทรบผดชอบโครงการด าเนนงานไมเปนไปตามวตถประสงคหรอด าเนนการไมส าเรจ ใหคณะกรรมการมค าวนจฉยเพอสงคนเงนกองทน

นอกจากทไดกลาวมาแลว ยงมการออกระเบยบคณะกรรมการบรหารกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ วาดวยการเบกเงน การจายเงน การน าสงเงนกองทนและการพสด พ.ศ. 2548 ก าหนดเกยวกบการเบกเงน การจายเงน การน าสงเงนกองทนและการพสดไวดวย แตวธปฏบตเกยวกบการเบกเงน การจายเงน การรบเงน การเกบรกษาเงน การน าสงเงน การพสด และวธปฏบตอนใด นอกจากทก าหนดไวแลวในระเบยบน ใหปฏบตตามระเบยบของทางราชการโดยอนโลม

อยางไรกด คณะกรรมการบรหารฯ ไดตงคณะอนกรรมการขน 2 คณะประกอบดวยคณะอนกรรมการกลนกรองโครงการเสนอขอรบเงนสนบสนนกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรซงมรองปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณเปนประธานอนกรรมการ ท าหนาทและมอ านาจวเคราะหความเหมาะสมของโครงการทเสนอขอใชเงนกองทนฯ เพอเสนอความเหนตอคณะกรรมการบรหารกองทนฯ เพอพจารณาอนมตการสนบสนนตอไป สวนคณะอนกรรมการประชาสมพนธการปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศซงมโฆษกหรอรองโฆษกกระทรวงเกษตรและสหกรณท ไดรบมอบหมายเปนประธานอนกรรมการนน ท าหนาทก าหนดแนวทางการประชาสมพนธการปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเพอเพมขดความสามารถการแขงขนของประเทศ ก ากบดแลและใหความเหนชอบการจดท าแผนปฏบตงานการประชาสมพนธโครงการตางๆ รวมทงก าหนดแนวทางและมอบหมายหนวยงานเพอจดจางผทมความเชยวชาญและช านาญดานการประชาสมพนธ และเสนอแนะการเลอกใชสอตางๆ อยางครบวงจร เพอกระจายขาวสารไปยงกลมเปาหมายทไดรบผลกระทบทงทางบวกและทางลบจากการเปดเสรทางการคา



การบญชจะตองจดท าตามหลกบญชคเกณฑคงคาง ตามหลกการและนโยบายบญชส าหรบหนวยงานภาครฐ ผงบญชมาตรฐานและมาตรฐานรายงานการเงนส าหรบหนวยงานภาครฐทกระทรวงการคลงประกาศก าหนด โดยถอรอบระยะเวลาบญชตามปงบประมาณ และใหจดสงรายงานการเงนใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบและรบรองภายในระยะเวลาเกาสบวนนบจากสนรอบระยะเวลาบญช

นอกจากน ใหส านกงานเศรษฐกจการเกษตรจะตองจดท ารายงานการรบ – จายเงนกองทนประจ าเดอนสงส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในวนท ๒๕ ของเดอนถดไป เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบและรบรองแลว ใหเสนอคณะกรรมการเพอเสนอใหคณะรฐมนตรทราบ พรอมทงใหสงส าเนางบการเงนดงกลาวใหกรมบญชกลางและส านกงบประมาณเพอทราบตอไป


การด าเนนงานของกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ ในปจจบนอยในชวงการปฏบตงานตามแผนยทธศาสตรกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ พ.ศ. 2557-2559 ซงไดรบการทบทวนและปรบปรงจากแผนยทธศาสตรกองทนฯ พ.ศ. 2556-2559 เพอใหการด าเนนงานของกองทนฯ สอดรบกบสถานการณตางๆ ทเกดขน โดยเฉพาะการเตรยมความพรอมรองรบผลกระทบจากการเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ในป 2558 โดยมงเนนลดผลกระทบของสนคาเกษตรจากการเปดเสรทางการคา ผานการสนบสนนเงนทนเพอชวยเหลอเกษตรกรผผลตสนคาทไดรบผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาในการปรบโครงสรางการผลต ปฏรปผลตผลทางการเกษตร เพมประสทธภาพการผลต พฒนาคณภาพ การแปรรป การสรางมลคาเพมของสนคาเกษตรและอาหาร ตลอดจนการปรบเปลยนอาชพจากสนคาทไมมศกยภาพไปสสนคาทมศกยภาพ ทงน กองทนฯ มเปาหมายการด าเนนการ 4 ประการหลก คอ (ก) ชวยเหลอเกษตรกรในการสนบสนนเงนทนเปนคาใชจายใหหนวยงานราชการและสถาบนเกษตรกรรบไปด าเนนโครงการเพอลดผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาทกขอตกลง และสรางขดความสามารถการแขงขนของสนคาเกษตรไมนอยกวา 10 โครงการ (ข) ผไดรบผลกระทบจากการเปดเสรทางการคา (Stakeholders) ไดรบประโยชนและเขาถงแหลงเงนทนในอก 3 ปขางหนา ไมนอยกวา 10,000 ราย (ค) การบรหารจดการกองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ เปนทยอมรบและเกดความพงพอใจตอผไดรบผลกระทบจากการเปดเสรทางการคา และ (4) กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรเปนทรจกอยางทวถงจากผเกยวของทงภาครฐ เอกชนและเกษตรกร

จากการทบทวนแผนยทธศาสตรกองทนฯ ป 2556-2559 สถานการณตางๆ รวมถงปญหาและอปสรรคตางๆ ส านกงานเศรษฐกจการเกษตรไดก าหนดประเดนยทธศาสตรส าคญ 4 ดานดงน

ยทธศาสตรท 1: การเพมประสทธภาพของการจดสรรและการเบกจายเงนใหเกดประโยชนกบหนวยราชการและสถาบนเกษตร เพอใชด าเนนกจกรรมปรบโครงสรางการผลตสนคาเพอลดผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาฯ

ยทธศาสตรท 2: การพฒนาขดความสามารถในการก ากบ ตดตามและควบคมการด าเนนโครงการและการใชจายเงนใหเปนไปตามวตถประสงคของกองทนฯ และเปาหมายของโครงการ

ยทธศาสตรท 3: การพฒนาประสทธภาพการใหบรการ โดยเนนการเพมคณภาพการใหบรการ การปรบปรงแกไขระเบยบกองทนฯ


ยทธศาสตรท 4: การเพมประสทธภาพการบรหารจดการกองทน โดยใหความส าคญกบการบรหารจดการกองทนฯ ทมประสทธภาพและทนสมย โดยน าระบบการควบคมภายใน การบรหารความเสยง และการพฒนาทรพยากรบคคลมาใช

ผลการด าเนนงานและภาวะหนสนเกษตรกรของกองทน

นบตงแตไดมการจดตงกองทนฯ กองทนปรบโครงสรางการผลตฯ ไดอนมตเงนทนเพอใหความชวยเหลอการปรบโครงสรางการผลตของ 8 กลมสนคา (รวมโครงการทอยระหวางการขอพจารณาอนมต) ไดแก

กลมสนคำโคเนอ

โครงการคดเลอกพอพนธก าแพงแสน เพอใชผลตน าเชอ

โครงการจดตงตลาดกลางโคเนอพนธก าแพงแสน

โครงการอบรมเชงปฏบตการดานโคเนอ

โครงการเพมมลคาเนอโคขนเกรดคณภาพ (Premium) เพอรองรบตลาดประชาคมเศรษฐกจอาเซยน (AEC)

กลมสนคำโคนม

โครงการลดตนทนและปรบปรงประสทธภาพการเลยงโคนมดวยวธปฏบตไดและเหนผลจรง

เพมประสทธภาพการผลต ลดตนทนการผลต และการเพมมลคาโคนมและผลตภณฑนมของสหกรณโคนมบานบง จ ากด

โครงการน ารองการเลยงโคนมทดแทนในระบบชวภาพ (ววหลม)

โครงการเพมศกยภาพการเลยงโคนมเพอรองรบเขตการคาเสร ไทย-ออสเตรเลย-นวซแลนด

โครงการพฒนาศกยภาพฟารมโคนมของสมาชก (Smart Farm) เพอรองรบการแขงขนจากการเปดการคาเสร FTA

โครงการสรางความมนคงทางอาหารหยาบใหกบโคนมดวยหญาเนเปยรปากชอง 1

กลมสนคำชำ

โครงการปรบโครงสรางสนคาชา

กลมสนคำปำลมน ำมน

โครงการเพมประสทธภาพปาลมน ามน

โครงการสงเสรมปลกปาลมน ามนพนธดทดแทนสวนเกา

กลมสนคำสกร

โครงการเพมประสทธภาพการผลตและเพมมลคาสกรของชมนมสหกรณการปศสตวภาคตะวนออก จ ากด

โครงการเพมประสทธภาพการผลตและเพมมลคาสกรของสหกรณผเลยงสกรอตรดตถ จ ากด


กลมสนคำกำแฟ

โครงการปรบโครงสรางสนคากาแฟแบบครบวงจร

กลมสนคำขำว

โครงการเพมศกยภาพการผลตขาวและสรางความเขมแขงใหชาวนาเพอรองรบผลกระทบจากการเปดเสรการคาอาเซยน (AFTA)

โครงการผลตเมลดพนธขาวคณภาพดของสหกรณเพอเพมขดความสามารถการแขงขนขาวไทยสสากล

โครงการเพมคณภาพขาวเปลอกและขาวโพดเลยงสตวเพอรองรบ AEC

กลมสนคำผก

โครงการเพมประสทธภาพและพฒนาคณภาพผกวงน าเขยว จงหวดนครราชสมาเพอรองรบการเปดเสรทางการคา

โครงการเพมประสทธภาพการผลตพรกไทย เพอลดผลกระทบจากการเปดเสรทางการคา (FTA)

กลมสนคำไมยนตน

โครงการเพมศกยภาพการผลตมะพราวพนธดทดแทนสวนเกาเพอลดผลกระทบจากการเปดเสรทางการคา AFTA

กองทนฯ ไดรบเงนงบประมาณสนบสนนจากรฐบาลไปแลวทงสน 818 ลานบาท โดยในปงบประมาณ พ.ศ. 2557 ไดรบจดสรรเงนงบประมาณ 60 ลานบาท เพอใชด าเนนกจกรรมและโครงการของกองทน และลาสดไดคณะกรรมการบรหารกองทนฯ ไดอนมตเงนสนบสนนแกโครงการสรางความมนคงทางอาหารหยาบใหกบโคนมดวยหญาเนเปยรปากชอง 1

ส าหรบสถานการณดานลกหนของกองทนฯ นน พบวา ณ วนท 30 มถนายน 2558 กองทนฯ มลกหนคงเหลอรวมทงสน 177.20 ลานบาท แบงเปนลกหนปกตทยงไมครบก าหนดจ านวน 175.59 ลานบาท สวนลกหนครบก าหนดแลวมเพยง 1.61 ลานบาทเทานน อยางไรกดจากการด าเนนการทผานมา หลายโครงการตองพบกบปญหาซงเปนผลท าใหหนวยงานเจาของโครงการจ าเปนตองขอขยายเวลาการช าระคนเงนงวดแกกองทน เชน ปญหาโรคระบาดในโคเนอ ลมพายทสรางความเสยหายแกโรงเรอนปลกผก เปนตน


จากการสมภาษณและประชมระดมความคดเหนเกยวกบการด าเนนโครงการตางๆ ในสนคาสกร ผกปลอดสารพษ และโคเนอ พบวา โครงการตางๆ ทเกยวของกบสนคาเหลานมวตถประสงคส าคญทชวยลดตนทนการผลตและพยายามผลกดนใหสนคาผานกระบวนการทไดมาตรฐานและสรางความมนใจแกผบรโภคทตองการบรโภคสนคาทมคณภาพและดตอสขภาพ ตวอยางเชน โครงการเพมประสทธภาพและคณภาพพชผกวงน าเขยวฯ เกษตรกรสมาชกสหกรณทเขารวมโครงการไดรบประโยชนในแงของการสรางโรงเรอนเพอใชปลกผกซงชวยเกษตรกรทเขารวมโครงการสามารถลดความสญเสยของผลผลตในชวงฤดฝนได ในขณะทเกษตรกรรวมจายคากอสรางโรงเรอนเพยงกงหนงของคากอสรางทงหมด สวนโครงการจดตงตลาดกลางโคเนอพนธก าแพงแสนนน ชวยท าใหเกดตลาดกลางทมมาตรฐาน มระบบการด าเนนงานทโปรงใส และมบรการทชวย


สรางความมนใจในเรองคณภาพโคเนอทน ามาประมลและราคาทมการตกลงกนอยางโปรงใสผานระบบการประมล เปนตน ฉะนนโดยรวมแลว หลายๆ โครงการไดสรางประโยชนโดยออมใหกบเกษตรกร


กองทนฯ ขาดการประชาสมพนธอยางทวถงและการด าเนนงานเชงรก จงท าใหหนวยราชการ เกษตรกร และสถาบนเกษตรกรจ านวนมากยงไมรจกกองทนฯ (แมกระทงเกษตรกรบางสวนทเขารวมโครงการทไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทนฯ ยงไมรวาเปนเงนทไดรบสนบสนนจากกองทน) นอกจากนน หนวยราชการ เกษตรกรและสถาบนเกษตรกรขาดความรความเขาใจเกยวกบหลกเกณฑ วตถประสงค รวมทงวธการขอรบการชวยเหลอ

ปญหาการเขยนขอเสนอโครงการ เนองจากสถาบนเกษตรกรผเสนอขอรบเงนสนบสนนไมไดมทกษะและความช านาญในการเขยนโครงการเพอเสนอขอรบเงนจากกองทนฯ จงท าใหตองมการปรบแกขอเสนอโครงการบอยครงและตองใชเวลานานกวาทจะมการสงฉบบแกไขมาใหกองทนฯ พจารณาอกครง

การด าเนนโครงการทไดรบจดสรรเงนจากกองทนฯ ไมเปนไปตามแผนปฏบตงานและเปาหมายทก าหนดไว

งบประมาณมคอนขางจ ากด โดยในแตละป กองทนฯ จ าเปนตองท าเรองเสนอของบประมาณจากรฐบาล และไมไดมดอกผลจากการด าเนนงาน โดยจะเหนไดวา การสนบสนนเงนทนเปนไปในลกษณะของเงนจายขาด และ เงนกยมปลอดดอกเบย

กองทนฯ ยงไมมระบบการตดตามและประเมนทมประสทธภาพ จ าเปนตองพงหนวยงานอนในส านกงานฯ ในการด าเนนการ แตหนวยงานตดตามและประเมนฯ มกมภารกจหลกของตนเองอยและก าลงประสบกบโครงสรางอตราก าลงทไมสอดรบกบภารกจ จงท าใหการด าเนนงานไมคลองตวเทาทควร

ส าหรบดานการกลนกรองโครงการนน กองทนฯ ตองอาศยกรรมการและอนกรรมการทมาจากหนวยงานอนๆ ซงมกมขอจ ากดดานเวลาและไมมขอผกพนเชงสญญา (No Commitment) ทบงคบใหกรรมการหรออนกรรมการตองทมเทเวลาและความสามารถใหกบงานของกองทนฯ

กองทนฯ ยงไมไดมการพฒนาระบบฐานขอมลเพอใชชวดผลส าเรจ (ผลลพธ) ของการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร รวมถงไมมขอปฏบตการประเมนผลส าเรจของโครงการภายหลงอายโครงการสนสดลง จงท าใหยากตอการตดตามประเมนผลความส าเรจของโครงการและศกยภาพของเกษตรกรในการปรบตวเพอรองรบผลกระทบของการเปดเสรทางการคาในระยะยาว

คณะกรรมการบรหารกองทนฯ และคณะอนกรรมการกลนกรองโครงการฯ มโครงสรางขนาดใหญ ในขณะทกรรมการหรออนกรรมการไมตองแสดงความรบผดชอบใดๆ และสวนใหญเปนขาราชการประจ าจากหนวยราชการตางๆ ซงมภาระงานประจ าอยแลว ซงมผลตอประสทธภาพการด าเนนงานของกองทนฯ โดยรวม นอกจากนน กองทนฯ เปนองคกรทอยในระบบราชการ ท าใหการปฏบตงานดานตางๆ ตององกฎ ระเบยบของทางราชการทมอยเปนจ านวนมาก ท าใหการปฏบตงานในบางครงเกดความลาชา เพราะตองผาน กระบวนการขนตอนตางๆ จ านวนมาก และในบางครงไมมความยดหยนในการปฏบตงาน

ส านกงานกองทนฯ ตงอยในกรงเทพฯ และไมมส านกงานสาขาในสวนภมภาค จงท าใหผทไดรบผลกระทบจากการเปดเสรทางการคาทมอยในตางจงหวดไมไดรบบรการทสะดวกและรวดเรว ในขณะเดยวกนมบคลากรจ านวนจ ากดจงท าใหขาดความความใกลชดกบเกษตรกร



ควรปรบแนวทางการพจารณาโครงการเพอใหเกดความคลองตวและมประสทธภาพสงขน โดยมอบอ านาจใหคณะอนกรรมการกลนกรองโครงการฯ สามารถพจารณาอนมตโครงการไดโดยไมตองผานคณะกรรมการบรหารกองทนฯ เพอเพมความคลองตวในการพจารณาอนมตโครงการ ทงน คณะกรรมการบรหารกองทนฯ ตองก าหนดขอบเขตอ านาจ หนาท และความรบผดชอบของคณะอนกรรมการกลนกรองโครงการฯ ใหชดเจน เชน ประเภทโครงการและเพดานวงเงนอนมตสงสดทคณะอนกรรมการกลนกรองโครงการฯ สามารถด าเนนการและตดสนใจแทนคณะกรรมการบรหารกองทนฯ ได

เพอสนบสนนการปรบโครงสรางเพอลดผลกระทบฯ กองทนฯ ควรแบงโครงการทจะสนบสนนออกเปน 2 กลม ไดแก กลมโครงการทจะใหการสนบสนนเรงดวนซงสามารถเขาสระบบพจารณาพเศษทรวดเรว (Fast Track System) ภายใตกรอบการรวมลงทนระหวางกองทนฯ กบหนวยงานเจาของโครงการและหรอเกษตรกรทเขารวมโครงการ เพอสรางความรสกของการเปนเจาของโครงการรวมกน และ กลมโครงการ /สนคาทวไปทสามารถขอรบเงนทนสนบสนนแตยงคงพจารณาตามองคประกอบและหลกเกณฑเบองตนทระบไวในระเบยบคณะกรรมการบรหารฯ

มความจ าเปนอยางยงในการพฒนาระบบฐานขอมลและระบบประเมนผลส าเรจของการจดตงกองทนฯ โดยใชผลลพธ (Outcome) ของแตละโครงการเปนตวตง โดยการจดท าตวชวดผลส าเรจเชงปรมาณและคณภาพเพอชวยใหกองทนฯ สามารถประเมนประโยชนทเกษตรกรได รบในระยะกลาง ไมใชเปนเพยงประโยชนทเกษตรกรทเขารวมโครงการไดรบในชวงเวลาของการด าเนนโครงการ แนวทางหนงทเปนไปไดคอการท าขอตกลงกบหนวยงานรบผดชอบโครงการในการจดท าฐานขอมลและจดเกบขอมลเชงลกตลอดระยะเวลาทด าเนนโครงการและภายหลงโครงการสนสดอก 3-5 ป

ควรปรบแนวทางการประชาสมพนธใหมความครอบคลมทวถงยงขน

เนองจากการด าเนนหลายโครงการทผานมาประสบกบปญหาหลายดานท าใหแผนปฏบตการลาชาหรอไดรบผลกระทบจากปจจยภายนอกทไมสามารถควบคมได กองทนฯ จงควรใหความส าคญกบประเดนแนวทางจดการความเสยง

ควรพฒนาความรวมมอกบหนวยงานภายในกระทรวงฯ เพอชวยยกระดบศกยภาพของเกษตรกรทขอรบเงนสนบสนนจากกองทนฯ อนง การจดอบรมเนอหาควรเหมาะสมกบพนฐานความรของเกษตรกร และความตองการของเกษตรกร

7. เงนทนหมนเวยนเพอการผลตและขยายพนธพช

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมการขาว

การจดตง: จดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2537 ในสมยรฐบาลของนายชวน หลกภย และนายนพนธ พรอมพนธ เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ โดยในการด าเนนงานไดมการออกระเบยบกรมสงเสรมการเกษตร วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช พ.ศ. 2536 ใชบงคบ โดยความเหนชอบของกระทรวงการคลง ซงตอมาไดมการยกเลกระเบยบดงกลาว โดยออกระเบยบกรมการขาว วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช พ.ศ. 2549 ขนใชบงคบแทน เนองจากไดมการโอนอ านาจหนาทในเรองนใหแกกรมการขาว


ตามพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2537 มการตงงบประมาณรายจายแกเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช ไดจ านวน 130 ลานบาท และในป 2539 (สมยนายบรรหาร ศลปอาชา เปนนายกรฐมนตร และนายมนตร พงษพานช เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ) อก 100 ลานบาท รวมทงสน 230 ลานบาท ตอมาคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 31 กรกฎาคม 2544 อนมตใหกรมสงเสรมการเกษตร รวม ก) เงนทนหมนเวยนเพอผลตเมลดพนธพชตามโครงการผลตและขยายพนธพช ภายใตเงนกจากญปน และ ข) เงนทนหมนเวยนเพอผลตเมลดพนธพชตามโครงการผลตและขยายพนธพช ภายใตเงนกจากสหรฐอเมรกา ระยะท 2 เขากบเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพ ช และโอนไป สงกดกรมการขาว ดงนน เงนทนหมนเวยนเ พอผลตและขยายพนธ พชในความรบผดชอบของ กรมการขาว จงเรมด าเนนการตงแต 1 สงหาคม 2544 (สมย พ.ต.ท.ทกษณ ชนวตร เปนนายกรฐมนตร และนายชชพ หาญสวสด เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ)



วตถประสงคในการจดตงเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพชกเพอน ามาใชเปนทนหมนเวยนในการผลตและขยายพนธพชคณภาพสง ไปสเกษตรกรในทองถนตางๆ โดยมการศกษาและพฒนาเทคโนโลยทเกยวของเพอปรบปรงระบบการผลตและการจดการเมลดพนธพช ก าหนดแผนและด าเนนการผลตเมลดพนธพชเศรษฐกจ สงเสรมสนบสนนภาคเอกชนและสถาบนเกษตรกรในการผลตเมลดพนธใหไดมาตรฐาน และปฏบตงานรวมกบหรอสนบสนนการปฏบตงานของหนวยงานอนทเกยวของหรอทไดรบมอบหมาย


ระเบยบกรมการขาว วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช พ.ศ. 2549 ไดก าหนดใหม “คณะกรรมการบรหารเงนทนหมนเวยนเพอผลตและขยายพนธพช” ประกอบดวยอธบดกรมการขาว เปนประธานกรรมการ รองอธบดกรมการขาวทไดรบมอบหมาย เปนรองประธาน ผแทนกรมบญชกลาง ผแทนส านกงบประมาณ ผแทนส านกบรหารกลาง กรมการขาว เปนกรรมการ ผอ านวยการส านกเมลดพนธขาว กรมการขาว เปนกรรมการและเลขานการ หวหนากลมบรหารจดการและพฒนาธรกจเมลดพนธ เปนกรรมการและผชวยเลขานการฯ ท าหนาทบรหารงานเงนทน เงนทนหมนเวยนน ใหมประโยชนตอเกษตรกรโดยเปนการชวยใหเกษตรกรไดเขาถงแหลงเมลดพนธพชเศรษฐกจชนด รวมทงด าเนนการพจารณาอนมตงบประมาณ แผนงาน โครงการเกยวกบการผลตและขยายพนธ พช ก าหนดปรบปรงราคาจ าหนายเมลดพนธพช ใหขอเสนอแนะและค าปรกษาดานตนทนการผลตและการตลาดเมลดพนธพช

อนง คณะกรรมการบรหารเงนทนฯ ก ากบดแลส านกเมลดพนธขาว และศนยเมลดพนธขาว 23 ศนย โดยมอตราก าลงรวมทงสน 1,025 คน ประกอบดวย ขาราชการ 402 คน ลกจางประจ า 546 คน พนกงานราชการ 53 คน และพนกงานเงนทนฯ 24 คน

ส าหรบแหลงเงนทนส าคญของเงนทนหมนเวยนฯ ประกอบดวยเงนและทรพยสนดงตอไปน

1) เงนงบประมาณรายจายประจ าป

2) เงนทไดรบจากการจ าหนายเมลดพนธพช และเชอไรโซเบยม

3) เงนทไดรบจากการบรการลดความชน ปรบปรงสภาพและเกบรกษาเมลดพนธพช


4) เงนจากรายไดอนๆ ทเกยวกบการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนน

โดยอธบดกรมการขาวมอ านาจอนมตใชจายไดตามวตถประสงคของเงนทนหมนเวยนฯ ดงตอไปน

1) เปนคาด าเนนการทเกยวของกบการผลต ขยาย และจ าหนายเมลดพนธ

2) เปนคาใชจายในการบรหารจดการเงนทนหมนเวยนเพอผลต ขยาย และจ าหนายเมลดพนธพช

3) เปนรางวลและคาตอบแทนในการด าเนนการและบรหารจดการเงนทนหมนเวยนตามหลกเกณฑทคณะกรรมการก าหนด

4) เปนคาเบยประชมของคณะกรรมการและคณะอนกรรมการทคณะกรรมการแตงตง ทงน โดยใหเบกจายในอตราทก าหนดตามพระราชกฤษฎกาเบยประชม พ.ศ. 2547 และทแกไขเพมเตม


การบญชของทนหมนเวยนให เปนไปตามมาตรฐานการบญชส าหรบหนวยงานภาครฐทกระทรวงการคลงก าหนด

ใหน าขอมลเกยวกบการบญชของเงนทนหมนเวยนเขาระบบการบรหารการเงนการคลงภาครฐดวยระบบอเลกทรอนกสตามระยะเวลาทกรมบญชกลางก าหนด

ใหปดบญชและจดท ารายงานการเงนของเงนทนหมนเวยนประจ าปใหแลวเสรจภายในหกสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ และสงรายงานการเงนดงกลาวใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนเพอตรวจสอบและรบรอง พรอมทงสงส าเนารายงานการเงนของเงนทนหมนเวยนเสนอคณะกรรมการและกรมบญชกลางทราบ

เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนไดตรวจสอบและรบรองรายงานการเงนของเงนทนหมนเวยนแล ว ใหน าเสนอคณะกรรมการทราบ พรอมทงสงส าเนาใหกรมบญชกลางและส านกงบประมาณเพอทราบตอไป


เงนทนหมนเวยนฯ มงสรำงควำมเขมแขงในกำรผลตและกระจำยเมลดพนธ ภำยใตกำรบรหำรจดกำรเงนทนหมนเวยนทดอยำงยงยน โดยมพนธกจหลก 4 ประการ คอ (ก) สงเสรมสนบสนนการเพมประสทธภาพการผลตและกระจายเมลดพนธขาว (ข) พฒนาศกยภาพเกษตรกรและกลมผผลตเมลดพนธขาวใหเขมแขง (ค) เพมขดความสามารถการบรหารจดการเงนทนหมนเวยนอยางคมคาและเกดประโยชนสงสด และ (ง) ศกษา วจยและพฒนาองคความรดานวทยาการเมลดพนธ โดยมเปาประสงคหลกเพอผลตและขยายพนธพชคณภาพสง ไปสเกษตรกรในทองถนตางๆ อนง เพอด าเนนการตามพนธกจและใหสามารถบรรลเปาประสงคดงกลาว เงนทนหมนเวยนฯ วางกรอบการด าเนนงานโดยก าหนดประเดนยทธศาสตรดงน

ยทธศาสตรท 1: การผลตและกระจายเมลดพนธขาวทมประสทธภาพ

เปาหมาย: ผลตและกระจายเมลดพนธขาวคณภาพดไดไมนอยกวารอยละ 95 ของเปาหมาย

ยทธศาสตรท 2: การสรางความเขมแขงของกลมผผลตเมลดพนธขาว

เปาหมาย: กลมผผลตเมลดพนธขาวมการพฒนาใหมความเขมแขงไมนอยกวารอยละ 80 ของกลมทขนทะเบยน


ยทธศาสตรท 3: การบรหารจดการเงนทนหมนเวยนอยางคมคา

เปาหมาย: บรหารจดการเงนทนหมนเวยนฯ ใหเพยงพอและมสภาพคลองในการด าเนนงานผลตและกระจายเมลดพนธขาว

ยทธศาสตรท 4: การวจยและพฒนาองคความรดานวทยาการเมลดพนธ

เปาหมาย: มการน างานศกษาวจยและเผยแพรองคความรวทยาการเมลดพนธในการผลตและกระจายเมลดพนธขาวเผยแพรไดอยางนอยปละ 1 เรอง

ผลการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยน

การด าเนนงานของเงนทนฯ เปนกระบวนการผลตเมลดพนธขาวตอจากเมลดพนธทวจยโดยส านกวจยเมลดพนธขาวของกรมการขาว โดยส านกวจยฯ มหนาทผลตเมลดพนธหลก ( foundation seed)17 จ านวนประมาณ 3,000 ตนตอป โดยใชเงนงบประมาณ ส านกเมลดพนธขาวซงเปนหนวยงานทดแลเงนทนฯ มหนาทวางแผนการผลตเมลดพนธขยาย (รวมถงชนพนธจ าหนายคณภาพดสวนหนง) จากเมลดพนธหลก โดยปหนงจะมความสามารถในการผลตประมาณ 85 ,000 ตน18 จ านวนสายพนธประมาณ 17 สายพนธ โดยจะมอบหมายใหศนยเมลดพนธ (23 ศนยทวประเทศ) ท าการซอเมลดพนธหลกจากศนยวจยขาวของกรมการขาว (27 ศนยทวประเทศ) ประมาณปละ 2,000 กวาตน และขายใหเกษตรกรผจดท าแปลง (เกษตรกรลกไรของเงนทนฯ ประมาณ 10,000 กวาราย) ในราคาเดยวกบทซอมา หลงจากนนศนยเมลดพนธแตละศนยจะท าหนาทควบคมการผลตและควบคมคณภาพของผลผลต รวมถงปรมาณการผลตใหไดตามเปาหมายทก าหนดโดยส านกเมลดพนธโดยทวไปจะวางแผนผลตเมลดพนธหวเชอใหไดปละประมาณ 85 ,000 ตน (อตราการขยายพนธ: เมลดพนธหลก 1 กก.จะผลตเมลดพนธขยาย ได 30-40 กก.) โดยเฉลยแตละศนยตองผลตใหไดประมาณ 4,000 ตนตอศนย ทงน การควบคมคณภาพจะท าอยางเขมงวด เกษตรกรลกไรจะตองไดรบการประเมนความพรอมความสามารถในการปฏบตตามค าแนะน า รวมถงตรวจสอบคณภาพของผลผลต เมอไดเมลดพนธขาวแลว ศนยเมลดพนธจะรบซอคนจากเกษตรกรในราคาสงกวาราคาตลาดประมาณรอยละ 10-20 ตามคณภาพ การซอคนจะมเพดานราคาการซอคน สวนเมลดพนธทซอเขามาจะตองผานโรงงานปรบปรงสภาพ คดเมลดสงเจอปนกอนทจะท าการบรรจถงเพอจ าหนายตอไป

ความตองการซอเมลดพนธของเกษตรกรภาคกลางจะมมากเนองจากมการเปลยนพนธขาวทกรอบการผลต (ขาวมระยะพกตวประมาณ 4 สปดาหไมสามารถใชขาวทพงเกบเกยวในการปลกตอไดทนท) โดยจะเปนขาวไมไวแสงเปนสวนใหญ แตส าหรบภาคอสานและภาคเหนอ ปลกปละครงสามารถใชขาวจากไรนาของตนเปนเมลดพนธ โดยจะเปลยนพนธประมาณ 3 ปครง และจะเปนขาวไวแสง อยางไรกตามเมลดพนธขาวสวนใหญทผลตออกมาจะขายหมดการตงราคาจะพจารณาจากตนทนการผลตในโรงงาน รวมถงเมลดพนธทตองมการคดออกประมาณ 5% แลวมการประกาศราคาขายทตองผานการอนมตจากคณะกรรมการเงนทนฯ บางพนธขายไดก าไร บางพนธขายขาดทนเนองจากความตองการนอย แตในภาพรวมเปนองคกรทไมมงหวงก าไรเพราะหากตงราคาสงเกนไปในทสดจะเปนภาระแกเกษตรกร

17 ชนพนธหลก (foundation seed) ชนพนธขยาย (extension seed) และชนพนธจ าหนาย (commercial seed) ตางกนตรงจ านวนพนธปนและขาวแดงทยอมใหมได 18 เปนเมลดพนธขยายจรง ๆ ประมาณ 60-70% ทเหลอจดเปนเมลดพนธจ าหนาย แตจากการสมภาษณเจาหนาทและเกษตรกร เมลดพนธทงสองประเภท ทผลตโดยศนยเมลดพนธนมคณภาพใกลเคยงกน โดยในป 2558 พงเรมมการก าหนดราคาของเมลดพนธทงส องประเภทตางกน (กอนหนานราคาเทากน)


หากพจารณาในแงความตองการเมลดพนธของพนทปลกขาวทงประเทศซงมประมาณ 70-80 ลานไร ตองการเมลดพนธประมาณ 1 ลานกวาตน (เมลดพนธจ าหนายและเมลดพนธขยายรวมกน) แตความตองการซอขายจรงๆ ประมาณ 800,000 ตนเนองจากเกษตรกรในภาคตางๆ มความตองการในแตละขวงเวลาแตกตางกนการผลตเมลดพนธขยายเพอจ าหนายนสวนใหญจะด าเนนการโดยภาคเอกชน โดยผประกอบการสวนใหญจะซอหวเชอจากศนยเมลดพนธเพอมาปลกท าเปนเมลดพนธขยายอกตอหนง ทงน ส านกเมลดพนธไดสนบสนนภาคเอกชนใหมการจดตงเปนชมรมผผลตและจ าหนายเมลดพนธขาว (ภายใตพระราชบญญตพนธพช 2518) ซงประกอบไปดวยเกษตรกรผผลต สหกรณ โรงส พอคาในทองถนประมาณ 100 ราย สามารถผลตไดประมาณ 400,000 ตน ชมรมเหลานมตราสนคาของตวเอง อยางไรกด ปจจบนยงมเอกชนรายยอยอกประมาณ 200-300 รายทไมไดอยในเครอขายทสนบสนนโดยส านกเมลดพนธ

ภาพรวมสถานภาพทางการเงนของเงนทนฯ

ในป 2556 เงนทนหมนเวยนฯ มสนทรพยรวมมลคา 1,800 ลานบาท มรายไดประมาณ 2,300 ลานบาทซงสวนใหญเปนรายไดจากการขายเมลดพนธ รายจายประมาณ 2,150 ลานซงสวนใหญเปนคาใชจายการซอเมลดพนธคนจากเกษตรกร ก าไรประมาณ 150 ลานบาท ชวงทราคาขาวขนสงเกษตรกรจะขายขาวเรว ท าใหตองมาซอพนธขาวซงจะท าใหขายด แตหากราคาขาวตก เกษตรกรมกจะเกบขาวแลวใชพนธของตวเองเงนทนฯ จะมการใชเงนงบประมาณประมาณปละ 40 กวาลานบาท (425 บาทตอตน) โดยน ามาใชเปนคาใชจายในส านกงาน เชน คาลวงเวลาของคนขบรถ ฯลฯ ซงไมสามารถใชเงนของเงนทนฯได เนองจากคาใชจายเหลานไมเกยวกบกระบวนการผลตเมลดพนธจงไมสามารถเบกงบฯจากเงนทนฯ มาใชไดตามกฎหมาย ในระยะหลงมการของบฯ วจยเชนหาวธการลดความชนใหตนทนถกลง แตงบสวนนยงนอยมาก

ในป 2552 มโครงการเพมการผลตเมลดพนธขาว จาก 70,000 ตน เปน 100,000 ตน จงมการกยมเงนปลอดดอกเบยจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรจ านวน 400 ลานบาท โดยตงแตป 2556 ไดมการปรบลดการผลตลงเหลอ 85,000 ตน และเงนทกยมมาไดใชคนไปหมดแลว

หากประเมนในภาพรวม ตงแตมการจดตงเงนทนฯ ในป 2537 มา ไดมการใชงบประมาณในการกอตงชวง 3 ปแรก จ านวน 230 ลานบาท โดยในแตละปตองมการใชงบประมาณประมาณ ปละ 40 ลานบาทเพ อเปนคาใชจายทไมสามารถเบกจากเงนทนได รวมเปนเงนประมาณ 840 ลาน (จนถงป 2557) และในป 2552 ไดมการกเงนจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรจ านวน 400 ลานบาท รวมเปนเงนงบประมาณทใชไปทงสน 1470 ลานบาท ทงนการด าเนนงานแตละปจะใชเงนของเงนทนฯ เองเปนหลก และสามารถเลยงตวเองได (รายไดมากกวารายจาย) โดยมอตราผลก าไรในชวง 5 ปทผานมาอยในชวงรอยละ 5-15


การผลตเมลดพนธขยายทมคณภาพเปนหวใจส าคญในการผลตขาวของประเทศ การมหนวยงานทรบผดชอบในการผลตเมลดพนธขยายทสามารถรบรองคณภาพไดทกเมลดและเกษตรกรโดยทวไปใหความเชอถอจงถอเปนกจกรรมทมประโยชน โดยเกษตรกรทไดรบประโยชนจะมสองกลม กลาวคอ

1) เกษตรกรลกไรของเงนทนฯ: เกษตรกรกลมนจะมหลกประกนในการผลตและการขาย ระดบหนงคอสามารถซอเมลดพนธคณภาพไดจากเงนทนฯ เมอผลตแลวสามารถขายในราคาสงกวาราคาตลาดประมาณ 10-20% โดยตองไดรบการตรวจสอบการผลตทกขนตอนจากเจาหนาทของเงนทนฯ ซงจากการสมภาษณเกษตรกรลกไร พบวา การผลตจะยากและมความเสยงสงในชวงเรมตน แตหลงจากทมความช านาญในการผลตแลว ความเสยงตางๆ จะลดลง และเกษตรกรมความตองการทจะเปนเกษตรกรลกไรของเงนทนฯ ตอไป


2) เกษตรกรทวไปทซอเมลดพนธจากเงนทนฯ: เกษตรกรกลมนจะไดประโยชนในแงของการซอเมลดพนธทมคณภาพมาขยายการผลตตอ ซงเมลดพนธทผลตโดยเงนทนจะเปนทยอมรบของเกษตรกรในแงคณภาพ และราคามากกวาเมลดพนธทผลตโดยภาคเอกชน

ตารางภาคผนวกท 8 แสดงผลการส ารวจเกษตรกรทใชเมลดพนธของเงนทนฯ ทงทเปนเกษตรกรลกไรและเกษตรกรทวไป โดยไดท าการเปรยบเทยบเมลดพนธของเงนทนฯ และเมลดพนธของภาคเอกชนในแงตางๆ จะเหนวา เกษตรกรมความมนใจในคณภาพของเมลดพนธของเงนทนฯ โดยเมลดพนธของภาคเอกชนไดเปรยบในเรองของความเพยงพอ ความหลากหลาย รวมถงการเขาถงแหลงจ าหนายทดกวา

ตารางภาคผนวกท 8 ผลการส ารวจความเหนของเกษตรกรเรองความแตกตางของเมลดพนธทผลต โดยภาครฐและเอกชน

ประเดนในการพจารณา

ระดบความพงพอใจในการซอเมลดพนธจากเงนทนฯ เมอเทยบกบการซอจากเอกชน รวม

แยกวา เทากน ดกวา

1. คณภาพเมลดพนธขาวของเงนทนฯ เมอเทยบกบภาคเอกชน

25% 75% 100%

2. ความเพยงพอของเมลดพนธขาวของเงนทนฯ เมอเทยบกบภาคเอกชน (หากมเพยงพอดกวาใส ในชองดกวา)

62.5% 37.5% 100%

3. ชนดของเมลดพนธขาวของเงนทนฯ มความหลากหลายมากกวาของเอกชน (หากมหลากหลายกวาใส ในชองดกวา)

50% 50% 100%

4. การเขาถงแหลงขาย/ตวแทนจ าหนายเมลดพนธขาวของเงนทนฯ เมอเทยบกบภาคเอกชน

62.5% 37.5% 100%

5. บรการเสรมหลงการขายเมลดพนธขาวของเงนทนฯ เมอเทยบกบเอกชน

50% 50% 100%

ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของเงนทนฯ

1) KPI ทไมเหมาะสมตอลกษณะการด าเนนงานของเงนทนฯ เชนการวดตนทนตอหนวย เนองจากเปนองคกรไมแสวงหาก าไรการวดการปดงบฯ ท าไดยากเพราะม 23 หนวยหากหนวยเดยวปดชากจะตก KPI นทงองคกร รวมถงการยกระดบ KPI หลายๆ ตวขนทกปท าไมไดเนองจากการปฏบตงานมลกษณะเดม

2) ศนยเมลดพนธ 23 ศนย (สวนใหญอยในภาคกลาง) มภารกจหลกดานการผลตเมลดพนธแตจะมภาระของกรมการขาวอยางอนดวย ทงนแตเดมศนยเมลดพนธอยภายใตกรมสงเสรมการเกษตรจงสามารถท าหนาทผลตเมลดพนธอยางเดยวโดยมเกษตรต าบล เกษตรอ าเภอท างานสวนอนของกรมสงเสรมฯ ตอมาเมอมการแยกตวมาอยกบกรมการขาว ท าใหศนยเหลานตองท าหนาทอนๆ ของกรมการขาวดวย เนองจากไมมเกษตรต าบล อ าเภอเปนแขนขาในการท างานดานอนๆ เหมอนเดม

3) คาใชจายบางสวน เชนคาใชจายในส านกงาน คาลวงเวลาของคนขบรถ ฯลฯ ตองใชเงนงบประมาณ เนองจากไมสามารถเบกจากเงนทนฯ ได จงตองท าสองบญชและมความยงยาก



ภาครฐควรมบทบาทหลกในการท างานวจยและพฒนาเรองสายพนธขาว โดยหนาทในการผลตเมลดพนธควรมการถายทอดเทคโนโลยใหภาคเอกชนเปนผผลตเปนหลก (โดยเฉพาะพนธขาวไมไวแสงทมความตองการสง) ทงนในปจจบนภาคเอกชนเปนผผลตเมลดพนธจ าหนายเปนหลกอยแลว ในสวนเมลดพนธขยาย ควรมการเพมบทบาทของภาคเอกชนใหมากขน โดยเปดโอกาสใหผประกอบการ (รวมทงกลมเกษตรกรลกไรเดม ศนยขาวชมชน และสหกรณตางๆ ทมความพรอม) สามารถซอเมลดพนธหลกจากศนยวจยขาวเพอน าไปผลตเปนเมลดพนธขยายดวยตนเอง ภาครฐควรใหการสงเสรมสนบสนนในแงของการถายทอดเทคนคการผลตเมลดพนธขยายตงแตการปลก การเกบเกยว รวมถงการอบแหง คดเมลดพนธ และการบรรจถง การสนบสนนดงกลาวนอกจากการถายทอดองคความรแลว ยงตองมการลงทนในเบองตนใหดวย เชน เครองอบแหง เครองคดเมลดพนธ เทคโนโลยการบรรจถง เปนตน เปนทนาสงเกตวาจากการสมภาษณกลมเกษตรกรลกไรทจงหวดราชบร ศนยเมลดพนธของจงหวด มนโยบายสงเสรม สนบสนนใหเกษตรกรลกไร ท าการ process เมลดพนธเองอยแลว แตยงขาดการลงทนในเครองจกรตางๆ อยางเพยงพอ

ส าหรบการผลตเมลดพนธขาวโดยภาครฐควรเนนทการผลตเมลดพนธขาวไวแสง ทมความตองการนอย ซงภาคเอกชนอาจจะไมมความสนใจเนองจากไมคมคาในการลงทน

อยางไรกตามการสงเสรมใหภาคเอกชนมบทบาทมากขนในการผลตเมลดพนธขยายดงกลาว มขอควรระวงคอภาครฐตองสามารถควบคมคณภาพเมลดพนธขาวทผลตโดยภาคเอกชนได อยางเชนการใชระบบ post auditing เพอตรวจสอบและรบประกน (certification) คณภาพเมลดพนธของภาคเอกชน

8. เงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอน ๆ

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมประมง

การจดตง: จดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2523 ซงอยในชวงสมยรฐบาลพลเอกเปรม ตณสลานนท โดยมนายบรรหาร ศลปอาชา เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ และไดมการออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยเงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ พ.ศ. 2523 ก าหนดหลกเกณฑเกยวกบการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนน



เงนทนหมนเวยนนมวตถประสงคเพอน ามาใชจายเปนทนหมนเวยนในการจดหาพอแมพนธสตวน าเพอผลตพนธสตวน าทไดท าการผลตขนเองและทไดจากการรวบรวมพนธสตวน าจากธรรมชาต โดยสวนราชการของกรมประมงเพอจ าหนายใหแกราษฎร ทงน ราคาจ าหนายพนธสตวน าใหเปนไปตามทกรมประมงก าหนด

ในการด าเนนงาน กรมประมงมอบหมายใหหนวยงานตางๆ รบผดชอบในการด าเนนการผลตพนธสตวน า โดยมเปาหมายเพอเพมผลผลตพนธสตวน าใหมปรมาณเพยงพอกบความตองการ รวบรวมพนธสตวน าทหายากจากแหลงน าน ามาผสมเทยมขยายพนธจ าหนาย ปรบปรงพนธสตวน าสายพนธใหมจ าหนายใหแกเกษตรกร



หนวยงานทเกยวของกบเงนทนหมนเวยน มดงน

1) กรมประมง ก าหนดนโยบายการเพาะเลยงสตวน าของประเทศ

2) คณะกรรมการบรหารเงนทนฯ มทงหมด 16 คน ซงมอธบดกรมประมงเปนประธาน มหนาทก าหนดแนวทางการบรหารเงนทนหมนเวยนฯ เหนชอบแผนยทธศาสตรทเกยวของ รวมทงตดตามผลการด าเนนงาน

3) ภายใตการด าเนนงานของคณะกรรมการบรหารฯ มคณะท างานเงนทนหมนเวยนฯ อก 17 คน พรอมดวยผอ านวยการส านกวจยและพฒนาประมงน าจดเปนประธานในการด าเนนงานรวมกนอยางตอเนอง โดยคณะท างานเงนทนฯ มหนาทก ากบดแลการบรหารงานเงนทนหมนเวยนฯ ใหบรรลเปาหมายตามแผนการปฏบตงานและระบบประเมนผลการด าเนนงาน จดท าแผนยทธศาสตร แผนปฏบตงานประมาณการรายจาย และการจดสรรงบประมาณ วเคราะหและรายงานผลการด าเนนงานตอคณะกรรมการบรหารเงนทนฯ รวมทงพจารณาและทบทวนราคาจ าหนายพนธสตวน าใหสอดคลองกบสภาวะตลาด

4) ส านกวจยและพฒนาประมงน าจด มหนาทผลตพนธสตวน าเพอจ าหนาย

5) ส านกวจยและพฒนาประมงชายฝง มหนาทผลตพนธสตวน าเพอจ าหนาย

6) สถาบนวจยและพฒนาพนธกรรมสตวน า มหนาทผลตพนธสตวน าเพอจ าหนาย

7) กองคลง รบผดชอบดานการบญช การเงน การจดท างบประมาณ การเบกจายเงน

8) กรมบญชกลาง รบผดชอบดานการอนมตงบประมาณ การใชจายเงน และประเมนผลการปฏบตงาน

การบรหารจดการเงนทนหมนเวยนนน ระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณวาดวยเงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกง และพนธสตวน าอนๆ พ.ศ. 2523 ไดก าหนดใหเงนทจะน าเขาบญชเงนทนหมนเวยน ประกอบดวย เงนรบจากงบประมาณ เงนรบจากการจ าหนายพนธสตวน า และเงนรบอนๆ ซงเกดจากกจการทใชเงนทนหมนเวยน อนง การเบกจายเงนทนหมนเวยนใหใชจายไดเฉพาะกจการตามวตถประสงคทก าหนดไว และคาจางชวคราว คาตอบแทน คาใชสอย คาสาธารณปโภค คาวสด คาครภณฑ และรายจายอนตามทไดรบอนมตจากกระทรวงการคลง ในสวนของวธการปฏบตเกยวกบการรบ-จาย การเกบรกษา การน าสงเงน และการพสดใหปฏบตตามระเบยบของทางราชการ


การบญชใหถอปฏบตตามระบบบญชค และปดบญชปละครง เพอท างบการเงน โดยมงบรายได คาใชจาย และงบดล พรอมทงรายละเอยดเทาทจ าเปนสงใหส านกงานตรวจเงนแผนดนภายในหกสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ


เงนทนหมนเวยนฯ ก าหนดวสยทศนองคกร โดยมงเนน “ผลตและจ ำหนำยพนธสตวน ำทมคณภำพ” โดยมวตถประสงคหลกเพอ (ก) เพอผลตและจ าหนายพนธสตวน าทมคณภาพและไดมาตรฐาน (ข) เพอน างานวจยมาประยกตใชในการเพมประสทธภาพในการผลตพนธสตวน า (ค) เพอพฒนาระบบเทคโนโลยสารสนเทศในการเพมประสทธภาพงานเงนทนหมนเวยนฯ และ (ง) เพอพฒนาระบบบรหารทรพยากรบคคล ระบบสวสดการและผลตอบแทนในการสรางขวญและก าลงใจใหแกบคลากร


ทงน แผนยทธศาสตรเงนทนหมนเวยนในการผลตปลา พนธกงและพนธสตวน าอนๆ พ.ศ. 2558-2560 มประเดนยทธศาสตรของเงนทนฯ ดงตอไปน

ยทธศาสตรท 1: พฒนากระบวนการผลตสตวน าใหมคณภาพ เพยงพอ และทนตอความตองการ

ยทธศาสตรท 2: เสรมสรางการบรหารจดการเงนทนหมนเวยน

ทงนแผนยทธศาสตรของเงนทนหมนเวยนในการผลตปลา พนธกงและพนธสตวน าอนๆ มเพอใหบรรลเปาหมายทสอดคลองกบยทธศาสตรของภาครฐ คอ การพฒนาการเพาะเลยงสตวน าใหมคณภาพ ปลอดภย และไดมาตรฐาน การพฒนาการตลาดสนคาสตวน า การสรางความเขมแขงและการมสวนรวมของเกษตรกร /องคกรเกษตรกรและผมสวนเกยวของ

นอกจากนการด าเนนงานของทนหมนเวยนการผลตพนธปลา พนธกงและพนธสตวน าอนๆ ยงมเปาหมายทสอดคลองกบยทธศาสตรของกรมประมง ป พ.ศ. 2558 ในสวนของประเดนยทธศาสตรการพฒนาคณภาพสนคาใหมความเปนเลศและไดมาตรฐานตามเกณฑสากล การเพมผลผลตสตวน าใหแหลงเพาะเลยงและทกแหลงทรพยากร การสรางความเขมแขงใหแกผมสวนไดสวนเสย รวมถงการพฒนางานวจยและเทคโนโลยดานการประมงทกสาขา

ผลการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนฯ

ในแตละป กองทนหมนเวยนฯ มแหลงรายได 2 สวน คอ สวนทไดรบงบประมาณจากสวนกลางในการใชเปนผลตอบแทนใหกบขาราชการและลกจางของรฐ อกสวนหนงคอเงนทมาจากเงนทนหมนเวยน โดยเฉลยจะดงงบประมาณจากกองทนประมาณ 74 ลานบาทตอป (คาเฉลยคาใชจายเงนทนฯ ป 2552-2556) คาใชจายหลกคอตนทนในการผลตพนธสตวน าและใชเปนคาจางของลกจางเงนทน ในสวนของก าไรเฉลยอยท 3 ลานบาทตอป (คาเฉลยก าไรของเงนทนฯ ป 2552-2556) ในป 2556 เงนทนหมนเวยนฯ มสนทรพยสทธ 83 ลานบาท ซงลดลงจาก 94 ลานบาทในป 2555 และ 100 ลานบาทในป 2554 โดยมสาเหตส าคญคอ เงนทนหมนเวยนฯ ตองลงทนท าบอเลยงใหมทดแทนบอเกาทเสอมสภาพไป หากพจารณาโครงสรางรายไดจ านวน 82 ลานบาท และรายจายจ านวน 79 ลานบาท ในป 2554 พบวา รายไดสวนใหญมาจากการจ าหนายพนธสตวน า คาใชจายหลกเกดจากคาวสดซงคอคาใชจายในการหาพอแมพนธ อาหาร ยา (28 ลาน) และคาจางชวคราว (16 ลาน) เปนทนาสงเกตวาคาใชจายเรองบคลากรรวมทงสนคดเปนประมาณ 50% ของคาใชจายทงหมดซงเปนภาระทหนกมาก ทงนเกดจากการปรบเงนเดอนและถาลกจางประจ า เงนทนเกษยณตองมการจายเงนบ านาญดวย

การจดสรรงบประมาณ

แตละศนยฯ ทผลตพนธสตวน าจะไดรบจดสรรงบประมาณตามทไดเสนอขอมลความตองการพนธสตวน าไปทสวนกลาง โดยแตละศนยฯ จะตองท าการส ารวจวา ลกคามความตองการพนธสตวน าอะไร จ านวนเทาใด ซงเปนการประมาณความตองการลวงหนาแบบปตอปและรายงานตอสวนกลาง ทางสวนกลางจะไดรบขอมลความตองการพนธสตวน าของทงประเทศ และท าการจดสรรงบประมาณใหหนวยงานตางๆ ตามจ านวนทไดแจงไว โดยจะค านวณการแจกจายงบประมาณจากการคดตนทนของการเลยงสตวน าแตละชนดคณดวยจ านวนสตวน าชนดนนๆ ตนทนของการผลตสตวน าแตละชนดและราคาขายจะถกก าหนดโดยคณะท างานเงนทนฯ ซงราคาเหลานจะถกใชเปนราคาอางองของเอกชนรายยอย ในสวนของรายไดทเกดขนจากการขายตองสงกลบมาทสวนกลาง โดยสวนใหญแตละปจะไดก าไรประมาณ 3 ลานบาท หากศนยฯ ทตดงบไปแลวใช


งบไมหมด ตองสงเงนงบประมาณสวนทเหลอคนมาทสวนกลางและจะมผลตอการพจารณาจดสรรงบในปถดไป นอกจากน หากผลประกอบการเกดการขาดทนจะสงผลตอการไดรบงบประมาณในปถดไปเชนกน

การด าเนนงานของกองทน

กจกรรมหลกของเงนทนหมนเวยนในการผลตพนธปลา พนธกงและพนธสตวน าอนๆ คอ การผลตพนธสตวน าเพอจ าหนาย โดยทวไป หนาทหลกของกรมประมง คอ การผลตสตวน าเพอปลอยในแหลงน าธรรมชาต ไมมโครงการอนๆทเปนในลกษณะเชงพาณชยแตอยางใด แตเนองดวยปจจบนเกษตรกรหนมาเพาะเลยงสตวน ามากขน ความนยมในการจบสตวน าตามแหลงธรรมชาตลดลง เงนทนหมนเวยนนจงเกดขนมาเพอชวยเหลอเกษตรกรในการเปนแหลงขายพนธสตวน าทมราคาถกและคณภาพด โดยราคาและตนทนของพนธสตวน าแตละชนดนน จะถกก าหนดโดยคณะท างานเงนทนฯ โดยค านวณจากตนทนและบวกเพมประมาณ 10-15% ราคาจะแตกตางกนไปตามชนดและขนาดของพนธสตวน า

การด าเนนการของเงนทนเรมจากการประมาณการจ านวนสตวน าทตองผลตในปงบประมาณถดไป โดยมอบหมายให ส านกฯ (ปจจบนเปนกอง) และศนยวจยและพฒนาประมงน าจด ประมงชายฝง ชายฝง และพนธกรรมสตวน าในจงหวดตางๆ รวบรวมขอมลการขายพนธสตวน าประเภทตางๆ จากปกอน รวมถงประมวลผลจากการส ารวจความตองการของเกษตรกรในพนทของตน แลวสงมายงคณะท างานเงนทนหมนเวยนในสวนกลาง เพอเสนอตอไปยงคณะกรรมการบรหารเงนทนหมนเวยนฯ ส าหรบการขอกรอบเงนงบประมาณ โดยการตงงบประมาณจะขอเปนจ านวนตวคณคาใชจายในการผลตตอตว ตวอยางเชนแตละปจะมการผลตประมาณ 330 ลานตว เฉลยตวละ 26 สตางค คดเปนวงเงน 86 ลานบาท เมอไดรบการอนมตแลวจะมการโอนเงนไปยงหนวยงานในจงหวดตางๆ รปภาคผนวกท 16 แสดงสดสวนพนธสตวน าทผลตประจ าปงบประมาณ 2554

รปภาคผนวกท 16 สดสวนพนธสตวน าทผลตประจ าปงบประมาณ 2554

จากนนส านกฯ ตางๆ ในสวนภมภาคจะตองจดหาพอแมพนธซงสวนใหญจะไดจากธรรมชาต (การซอ

จากภาคเอกชนหรอน าเขามราคาแพง) แลวท าการผลตตามจ านวนทก าหนด จากนนเกษตรกรทสนใจจะตดตอจองพนธและจ านวนของสตวน าทตองการ การขายในแตละปมกจะขายหมด บางปอาจจะไมเพยงพอ ทงน


พนธสตวน าแตละพนธจะมความตองการแตกตางกนในแตละป ระบบการขายของกองทนจะใชวธการเปดจองใหลกคามาแจงชอ พนธสตวน าและจ านวนพนธสตวน าทตองการไว เมอทางศนยผลตไดจะแจงใหลกคามารบ บางสายพนธทมความตองการสงอาจจะมการจองขามป

งานในสวนของการผลตพนธสตวน าเพอขายนนจะดแลโดยเจาหนาทของกรมประมง ซงถอเปนภารกจรองจากการผลตสตวน าเพอปลอยตามธรรมชาต โดยการผลตสตวน าในแตละศนยฯ จะแตกตางกนไปในแตละพนทและตามความตองการของลกคา ตวอยางเชน ศนยวจยและพฒนาประมงน าจดเพชรบร จะผลตปลานล ปลาตะเพยน ปลายสกเทศและกบ (เฉพาะหนาฝน) สวนศนยวจยและพฒนาประมงชายฝงเพชรบรผลตอารทเมย (ไรทะเล) และสาหรายเปนหลก ขณะทศนยวจยและพฒนาพนธกรรมสตวน าเพชรบรจะเนนผลตปลานลจตรลดา 3 และกงกามกราม ซงโดยทวไปการผลตของศนยฯ พนธกรรมจะเปนการผลตแบบมการพฒนาและคดเลอกสายพนธ เปนตน


1) พนธสตวน าบางชนดเอกชนไมผลตเพราะมตนทนสง ไมคมในการผลตเพอขาย เอกชนจะเลอกผลตเฉพาะพนธสตวน าทมความคมคาและสามารถสงออก ในขณะทเงนทนฯ จะผลตพนธปลาทเกษตรกรมความตองการ เชน ปลานลจตรลดา 1 2 3 ปลาหมอชมพร หรอบางพนธเกษตรกรมความตองการเลยงแมวาจะสญพนธไปแลว (การเพาะพนธเองโดยเกษตรกรใชเวลาหลายป) เชน ปลายสกไทย ปลาเหลานมกจะมราคาดเปนทนยมของเกษตรกร

2) การประกาศราคาพนธสตวน าของเงนทนฯ ชวยใหราคาของพนธสตวน าทมอยในตลาดไมสงมากนก เนองจากภาคเอกชนทท าการเพาะพนธสตวน าขายจะใชเปนราคาอางองในระดบหนง โดยสวนมากเอกชนรายใหญจะตงราคาสงกวาของกองทนเกอบเทาตว ขณะทเอกชนรายเลกจะใชราคาของกองทนอางองเปนหลกและจะขายถกกวากองทนนดหนอย

3) คณภาพสตวน าของเงนทนฯ เปนทยอมรบของเกษตรกรวาดกวาของเอกชนหลายรายโดยเฉพาะรายเลก มความนาเชอถอสงและมบรการหลงการขายในการใหค าแนะน าในการเลยง

4) เกษตรกรรายเลกทตองการซอพนธสตวน าปรมาณนอยๆ กสามารถสงซอไดจากกองทน หากเปนการซอจากเอกชนมกจะตองซอในปรมาณมาก

5) การเขาถงแหลงจ าหนายพนธสตวน าท าไดสะดวก เนองจากกองทนมศนยฯ กระจายอยทวประเทศ


1) การผลตพนธสตวน าเพอจ าหนาย บางสายพนธเปนทตองการของเกษตรกรและเอกชนไมไดขายท าใหการผลตของกองทนฯ ไมเพยงพอตอความตองการของเกษตรกร เนองจากขอจ ากดดานแรงงานและสถานท ปจจบนบอเลยงทใชในการผลตพนธสตวน านนมอยอยางจ ากดและเรมเสอมโทรม ขณะทเจาหนาทผผลตพนธสตวน าทประจ าอยแตละศนยมเพยง 2-3 คนเทานน การขออนมตงบประมาณจากเงนทนเพอมาปรบปรงระบบการผลตหรอการน ามาจางลกจางกองทนเพมนนท าไดยาก

2) ปญหาในการตความกฎหมาย เชน กฎหมายก าหนดใหขาย “พนธสตวน า” แตเนองจากโครงสรางการผลตเปลยนไป ปจจบนเกษตรกรตองการในรปไข หรอกฎหมายก าหนดใหขายให “ราษฎร” แตตอนนมหนวยงานทองถน เชน อบต. มาซอเปนจ านวนมาก


3) ปจจบนมการประเมนเงนทนโดยใช KPI ในหลายๆ เรอง ซงเปนภาระมากในการด าเนนการของเงนทนฯ เชน การท าแผนพฒนาบคลากร แผนควบคมภายใน แผนบรหารความเสยง และแผน IT ซงในระบบงบประมาณปกต แตละศนยฯจะมการประเมนในสวนนอยแลว แตการก าหนดใหเงนทนตองท าอกจงเปนงานซ าซอน นอกจากน KPI บางตวไมเหมาะสมกบองคกรไมแสวงหาก าไร เชน คาใชจายรวมตอรายได เปนตน

4) ศนยวจยฯ ในจงหวดตางๆ เปนหนวยปฏบตงานของกรมประมงซงมภารกจหลกอนๆ ทจะตองดแลและรบผดชอบ ทงการวจยและพฒนาสายพนธ การผลตพนธสตวน าเพอปลอย การใหค าแนะน าและองคความรแกเกษตรกร ฯลฯ ตวอยางการท างานของแตละศนยฯ อาท ศนยวจยและพฒนาพนธกรรมสตวน ามหนาทหลกในการผลตพนธสตวน า โดยเนนไปทการพฒนาพนธสตวน าและคดพนธทมคณภาพ เพอใชปลอยตามแหลงน าธรรมชาตหรอแจกจายใหหนวยงานตางๆ น าไปปลอยตามแหลงน าสาธารณะ สวนงานภายใตเงนทนหมนเวยนจะเปนงานทเพมเตมออกมาจากภารกจหลก โดยจะเปนงานผลตพนธสตวน าเพอการจ าหนาย เจาหนาทตองดแลเรองระบบบญช การสงเงนเขากองคลง การจดสรรพนทบอเลยงทมอยมาเพอผลตพนธสตวน าจ าหนาย เปนตน ซงถอเปนภาระพอสมควรส าหรบเจาหนาททเปนขาราชการหรอลกจางของรฐทไมไดผลตอบแทนใดๆ จากเงนทนหมนเวยนฯ เลย


คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยภารกจหลกของเงนทนฯ ในปจจบนทท าหนาทผลตพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธเพอจ าหนายใหเกษตรกรรายยอยใหใชงบประมาณแผนดนของกรมประมง เนองจากความตองการสตวน ากลมนในตลาดอาจจะมไมสงพอทภาคเอกชนจะสนใจเขามาผลต โดยงบประมาณสวนนควรเปนงบกลางทมความยดหยน หนวยงานฯ สามารถปรบแผนการผลตไดสอดรบกบความตองการของเกษตรกรรายยอยในแตละฤดกาลเลยงของแตละป ส าหรบพนธสตวน าอนๆ ทมความตองการในตลาดสงและเอกชนสามารถผลตไดเพยงพออยแลว เงนทนฯ ไมมความจ าเปนตองผลตเอง คณะผวจยมความเหนเพมเตมส าหรบกรมประมงวา ยทธศาสตรหลกส าหรบพนธสตวน าทหายากหรอใกลสญพนธควรเปนเรองการเกบสายพนธพอแมพนธสตวน าเพอเพมความหลากหลายของสายพนธ (diversity) รวมถงการวจยและพฒนาสายพนธและเทคนควธการเพาะเลยง เชน การวจยและพฒนาสายพนธใหมคณภาพยงขน อตราการรอดสงขน สายพนธมความแขงแรงทนทาน ลดระยะเวลาในการเลยงใหสตวน าโตและไดขนาดเรวขน โดยกรมประมงควรมการลงทนโครงสรางพนฐานเชนบคลากร โรงเลยง หองปฏบตการทดลอง เพอเกบสายพนธระยะยาว โดยเมอพนธสตวน าประเภทใดมความตองการในตลาดเพยงพอ กรมประมงควรถายทอดเทคโนโลยเรองสายพนธและเทคนคการเพาะเลยงใหภาคเอกชนเปนผผลต โดยภาครฐมบทบาทหลกเรองการรบประกนเรองคณภาพ

9. เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมปศสตว

การจดตง: เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนายจดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2524 โดยมมตคณะรฐมนตรเมอวนท 24 มถนายน พ.ศ. 2523 ใหกรมปศสตวไดรบงบประมาณจดตง 15 ลานบาท ในสมยรฐบาลพลเอกเปรม ตณสลานนท ซงมนายบรรหาร ศลปอาชา เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ




ระเบยบกรมปศสตว วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย พ.ศ. 2524 ก าหนดวตถประสงคของเงนทนหมนเวยนฯ ไววา เงนทนหมนเวยนมวตถประสงคเพอใชจายในการผลตวคซนชนดตางๆ ส าหรบจ าหนายใชปองกนก าจดโรคระบาดสตว และด าเนนการตามแผนการปองกนการก าจดโรคของกรมปศสตว


หนวยงานทเกยวของกบเงนทนหมนเวยนฯ ประกอบดวย

1) กรมปศสตว: ก าหนดนโยบายการควบคมโรคระบาดสตวภายในประเทศ 2) คณะกรรมการบรหารเงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย ซงมรองอธบดกรมปศสตวเปน

ประธาน: พจารณาแผนงานนโยบาย, โครงการ, งบประมาณ ทตองใชในแตละป 3) ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตว (สทช.): มหนาทผลตวคซน เพอปองกนโรคระบาดสตว โดยส านก

เทคโนโลยฯ มการแบงงานภายในออกเปน กลมผลตชวภณฑ กลมทดสอบคณภาพชวภณฑ กลมวจยและพฒนา กลมสตวทดลอง สวนบรหารจดการชวภณฑ ฝายบรหารทวไป ฝายประกนคณภาพ ฝายการตลาดและจดสงวคซน

4) กองคลง: ดแลดานการบญช การเงน จดท างบการเงน อนมตการจายเงน 5) กรมบญชกลาง: ดแลเงน, อนมตการใชจายเงน 6) สคบ.: ลกคา (น าวคซนไปใชในพนท), ผน านโยบายการควบคม ปองกนโรค จากกรมปศสตวไป

ปฏบต 7) สสอ.: รวบรวมความตองการในพนท (วคซนเพอจ าหนาย), คลงสนคา 8) ปศสตวจงหวด (ปศจ.), ปศสตวอ าเภอ (ปศอ.): ตวแทนจ าหนายและหนวยบรการ, น าวคซนไป

จ าหนายแกเกษตรกร

โดยรวม โครงสรางอตราก าลงของส านกฯ รวม 423 คน ประกอบดวยขาราชการ 92 คน ลกจางประจ า (เงนงบประมาณ) 148 คน ลกจางประจ า (เงนทนหมนเวยนฯ) 108 คน พนกงานเงนทนหมนเวยนฯ 58 คน ลกจางชวคราว 17 คน

ในการบรหารเงนทนหมนเวยนดงกลาวนน กรมปศสตวไดมการออกระเบยบกรมปศสตว วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนาย พ.ศ. 2524 โดยไดก าหนดใหเงนทจะตองน าเขาบญชเงนทนหมนเวยน ไดแก

1) เงนรบจากงบประมาณรายจาย

2) เงนรบจากการจ าหนายวคซน

3) เงนรบอนๆ ซงเกดจากกจการทใชทนหมนเวยน

ในการเบกจายเงนทนหมนเวยนใหจายเปนคาตอบแทน คาใชจาย คาสาธารณปโภค คาวสด คาครภณฑ และรายจายอนตามทไดรบอนมตจากกระทรวงการคลง ซงในการเบกจายรายการดงกลาวใหเบกตามรายการและภายในวงเงนประมาณการรายจายประจ าป ส าหรบวธปฏบตเกยวกบการเบกจายจากคลง การเกบรกษาเงน และการน าสงคลง การซอและการสงจางในกจการของเงนทนหมนเวยน ใหปฏบตตามระเบยบของทางราชการโดยอนโลม



การบญชของเงนทนหมนเวยน ใหถอปฏบตตามระบบบญชคตามท ไดรบความเหนชอบจากกระทรวงการคลง อนง การปดบญชใหกระท าปละครงตามปงบประมาณ และใหท างบการเงนโดยมบญชรายไดและคาใชจาย กบงบดล พรอมทงรายละเอยดเทาทจ าเปน สงใหส านกงานตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ เมอส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบรบรองแลว ใหสงส าเนางบการเงนดงกลาวใหส านกงบประมาณและกรมบญชกลางทราบ


เงนทนหมนเวยนเพอผลตวคซนจ าหนายจดตงขนเพอทจะน ารายไดทไดรบจากขายวคซนน าไปเปนเงนทนหมนเวยน เพอขยายการผลตวคซนใหมปรมาณเพยงพอกบความตองการของเกษตรกร โดยมงหวงทจะ “เปนผน ำในกำรผลตชวภณฑสตวในภมภำคอำเซยน” และมพนธกจในการด าเนนงาน คอ (ก) ผลตชวภณฑสตวทมคณภาพตามมาตรฐานสากล ส าหรบจ าหนายทงในและตางประเทศ (ข) เสรมสรางการเพมศกยภาพและสมรรถนะบคลากรขององคกร ใหมความเชยวชาญพรอมเขาสการเปนประชาคมเศรษฐกจอาเซยน (ค) เปนศนยกลางความรวมมอดานวชาการเกยวกบชวภณฑสตว (ง) วจยและพฒนาชวภณฑสตว

ส าหรบยทธศาสตรการด าเนนงานนน เงนทนหมนเวยนฯ ไดจดท าแผนยทธศาสตรของเงนทนฯ ป 2556-2560 โดยครอบคลมประเดนยทธศาสตรตอไปน

ยทธศาสตรท 1: พฒนากระบวนการผลตวคซนตามมาตรฐานสากล

เปาประสงค: พฒนาและปรบปรงโครงสรางกระบวนการผลตวคซนทงกระบวนการ ใหสอดคลองและไดมาตรฐานสากลตรงตามเงอนไขประเทศคคา เชน หลกเกณฑ GMP เปนตน รวมทงเพมประสทธภาพและลดการสญเสยในกระบวนการผลต

ยทธศาสตรท 2: พฒนาการตลาด ระบบการผลต การจดเกบ และการสงมอบผลตภณฑตามปรมาณเวลาทตองการ

เปาประสงค: พฒนาปรบปรงระบบการผลตทงระบบ ตงแตการวางแผนการผลต จนถงการสงมอบผลตภณฑ รวมทงการบรหารการตลาด เพอใหองคกรมความสามารถตอบสนองตอความตองการของลกคาไดทกระดบทงภาครฐ เอกชนและเกษตรกรทงในประเทศและตางประเทศ

ยทธศาสตรท 3: เรงรดการวจยและพฒนาดานชวภณฑสตว

เปาประสงค: สงเสรมการวจยและพฒนานวตกรรมดานชวภณฑสตว โดยรวมมอกบหนวยงานทงภาครฐ ภาคเอกชน สถาบนการศกษาหรอหนวยงานอนๆ ทเกยวของ

ยทธศาสตรท 4: สงเสรมความรวมมอดานวชาการชวภณฑในประชาคมอาเซยน

เปาประสงค: แสวงหาโอกาสจากการรวมมอดานชวภณฑสตวภายใต AEC จากศกยภาพและความพรอมทมอย เดม ทงทเกยวของกบโครงสรางการผลต องคความร หน วยงานท เ ก ย วข อ งกบการปศ ส ตว ท งภาคร ฐ ภาค เอกชน และ


สถาบนการศกษา รวมไปถงโอกาสทจะเกดขนจากการเปนสมาชก AEC เพอขนสการเปนผน าดานชวภณฑสตวของอาเซยน

ยทธศาตรท 5: พฒนาสการเปนองคกรแหงการเรยนร (learning organization)

เปาประสงค: ม ง พฒนาการบรหารจดการองคความรของส านกฯ ให เปนระบบ มประสทธภาพในการจดเกบขอมล การใหบรการของบคลากร การจดการระบบสารสนเทศทครบถวน ทนสมยและงายตอการเข าถ ง ตลอดจนการประสานงานกบหนวยงานอนๆ อยางบรณาการ เพอใหการด าเนนการทเกยวของกบการควบคมและปองกนดวยชวภณฑสตวเกดประสทธผล

ยทธศาสตรท 6: พฒนาทนมนษย (human capital development)

เปาประสงค: มงเนนการสรางความเขมแขงในทกมตใหแกบคลากรของส านกฯ ในทกๆดาน เพอพรอมรบมอกบการเปลยนแปลงและปจจยเสยงจากขอตกลงระหวางประเทศ การเปดเสรทางการคา ตลอดจนการเปนสมาชกของประชาคมเศรษฐกจอาเซยน ดวยการเสรมสรางความร ความเขาใจ พฒนาตอยอดองคความร ภมปญญากบเทคโนโลย และนวตกรรมในเชงบรณาการ รวมทงการปฏบตงานอยางมความสขและมความคาดหวงตออาชพ

ยทธศาสตรท 7: พฒนาสการเปนองคกรทรบผดชอบตอสงแวดลอม

เปาประสงค: พฒนาและปรบโครงสรางกระบวนการผลตวคซนทงกระบวนการ โดยค านงถงทรพยากรและสงแวดลอมเปนหลก พรอมปรบโครงสรางการผลตใหเปนมตรกบสงแวดลอม

ยทธศาสตรท 8: พฒนาการบรหารจดการชวภณฑสตว

เปาประสงค: พฒนาและปรบปรงการบรหารจดการดานตางๆ ไดแก ดานบรหารทวไป ดานบรหารความเสยงและควบคมภายใน ดานการเงนและการบญช ดานเทคโนโลยสารสนเทศ ดานแผนยทธศาสตร ดานบรหารขอมลส าคญและดานปฏบตงานโดยยดหลกธรรมาภบาล

ผลการด าเนนงาน

ในปจจบน เงนทนหมนเวยนฯ นมเงนทนอยประมาณ 1,000 ลานบาท จากเงนกอตงกองทน 15 ลานบาท ถอวาเปนเงนทนหมนเวยนฯ ทมศกยภาพในการบรหารจดการเงนทน ท าใหเงนทนหมนเวยนฯ สามารถทจะอยไดดวยตนเองโดยไมตองพงพางบประมาณเพมเตมจากรฐ แตละปเงนทนหมนเวยนฯ สามารถสรางรายไดประมาณ 500 ลานบาท โดยรายไดจ านวน 100 ลานบาท มาจากการจ าหนายวคซนปองกนโรคใหแกกรมปศสตว และรายไดสวนทเหลอประมาณ 400 ลานบาทมาจากสวนของการจ าหนายแกลกคาทวไป อนง แนวโนมรายไดของกองทนเพมขนทกป

แตละปกองทนจะจดสรรงบประมาณมาใชในการผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยหลกแลว วคซนทถกผลตขนแบงออกเปน 2 สวน ไดแก สวนทหนง ใชแจกเพอปองกนโรค ซงดแลโดยส านกควบคมปองกนและบ าบดโรคสตวและ สวนทสอง ใชเพอจ าหนายใหแกลกคาทวไป การจดสรรงบประมาณในแตละปจะพจารณาจาก


ความตองการในการใชวคซนจากทง 2 สวน โดยสวนทใชแจกส านกควบคมปองกนและบ าบดโรคสตวจะเปนผรวบรวมปรมาณความตองการโดยพจารณาจากจ านวนสตวในแตละพนท ในสวนทใชจ าหนาย ปศสตวเขตทง 9 เขตจะเปนผรวบรวมยอดความตองการจากปศสตวจงหวดแลวสงยอดไปทส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวซงจดเปนแหลงผลตวคซนเพยงแหงเดยวของประเทศไทย เนองจากภาคเอกชนยงไมมการผลตวคซนเพอจ าหนายสวนใหญจะเปนการน าเขาจากตางประเทศ ซงราคาวคซนสวนใหญจะสงกวาของกองทน เนองจากราคาวคซนของกองทนจะถกก าหนดโดยกรมปศสตวและไมไดมการเปลยนแปลงราคามาประมาณ 10 -20 ปแลว ท าใหราคาวคซนของกองทนนนไมไดสะทอนตนทนทแทจรง

กจกรรมหลกของกองทนคอการผลตวคซนเพอจ าหนายและแจกจายใหกบเกษตรกร ในสวนทใชในการแจกจาย ทางกรมปศสตวจะเปนผซอในราคาทถกกวาทกองทนฯ ขายใหกบลกคาทวไปประมาณ 50% และส านกควบคมปองกนและบ าบดโรคสตวมหนาทน าวคซนทไดรบไปกระจายตามพนทตางๆ ผานทางปศสตวเขตทง 9 เขต ปศสตวจงหวด 77 แหง ปศสตวอ าเภอและอาสาปศสตวซงจะมประจ าอยทกหมบาน ในสวนของการจ าหนายหนวยงานทรบผดชอบคอปศสตวจงหวด ลกคาทเปนรายใหญจะมาสงซอทปศสตวจงหวด ในขณะทลกคารายเลกจะใชวธสงซอวคซนผานทางปศสตวอ าเภอเพอมาซอวคซนทปศสตวจงหวดอกทอดหนง การสงจองนนจะตองท าลวงหนากอนประมาณ 1 เดอน

เงนทนหมนเวยนฯด าเนนงานโดยหนวยงานภายใตการก ากบดแลของกรมปศสตวทงหมด ในสวนของกระบวนการผลตจะดแลโดยส านกเทคโนโลยชวภณฑสตว การจ าหนายจะดแลโดยปศสตวจงหวด ซงงานหลกของเจาหนาทคอการแจกจายวคซน สวนงานจ าหนายจะอยในรปแบบของงานฝาก ทงการดแลในการสงวคซน การจ าหนายและการจดท าบญช การน าสงเงนรายไดจากการขายไปทสวนกลางเพอน าเขากองทน การจดเกบสนคา ปศสตวจงหวดสามารถสงวคซนมาส ารองไวไดโดยมลคาตองไมเกน 250,000 บาท ในสวนของการจ าหนายบางครงปรมาณการผลตไมเพยงพอตอความตองการ ท าใหปศสตวจงหวดในแตละแหงจ าเปนตองใชวธในการกระจายวคซนโดยคดเปนเปอรเซน ตวอยางเชน ปศสตวจงหวดไดรบการจดสรรวคซนจากส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวมารอยละ 85 จากยอดสงซอ ลกคาแตละรายทมาสงซอทปศสตวจงหวดกจะไดรบวคซนเพยงรอยละ 85 จากยอดการสงซอเชนกน วคซนในสวนของการจ าหนายหลกๆจะเปนวคซนทใชในสกร เปด ไกและสตวใหญ ลกคาหลกๆ จะเปนเอกชนรายใหญทมาสงซอทปศสตวจงหวด สวนรายเลกๆอาจจะเขาถงไดยาก การสงซออาจจะใชวธฝากซอกบปศสตวอ าเภอ

ในสวนของการแจกจายวคซนเพอปองกนโรคจะวางนโยบายโดยกรมปศสตว การแจกจายจะดแลโดยสคบ. และส านกควบคมปองกนและก าจดโรคสตว การแจกวคซนจะแจกในพนททอยในบรเวณปองกนโรคระบาด นโยบายการแจกจะตองสามารถครอบคลมพนทประมาณรอยละ 80 สวนใหญวคซนทใชแจกจายจะเปนวคซนทใชในโคกระบอ สวนวคซนส าหรบสกรและไก ไมวาจะเปนรายเลกหรอรายใหญจะตองซอฉดเอง เกษตรกรทไดรบแจกจะมแคบางกลม

แนวโนมความตองการวคซนในปจจบนเพมขนทกป โดยเฉพาะวคซนทใชในสกร เชน วคซน FMV ทเกดปญหาการขาดแคลนทกป เอกชนมการน าเขาวคซนชนดนแตสวนใหญราคาจะแพงกวามากอกทงคณภาพไมสามารถสกบผลตภณฑของกองทนได เนองจากกองทนไดมการพฒนาวคซนโดยใชสายพนธในทองถน ท าใหวคซนมประสทธภาพมากกวาวคซนทน าเขา จากแผนการผลตวคซนและแอนตเจนของส านกเทคโนลชวภณฑสตว ประจ าปงบประมาณ 2558 พบวาความตองการวคซนแทบทกชนดสงกวาแผนการผลตทกองทนฯสามารถผลตได อาท วคซนปองกนโรคปากเทาเปอยส าหรบสกร (FMV) มความตองการใช 24.06 ลานโดส (ทงงบปองกนโรคและงบเพอจ าหนาย) ขณะทแผนการผลตสามารถท าไดเพยง 19.68 ลานโดส วคซนอหวาต


สกร (10 โดส) มความตองการใช 24.07 ลานโดส ขณะทแผนการผลตท าได 19.68 ลานโดส วคซนรวมนวคาสเซลสเตรนลาโซตาและหลอดลมอกเสบตดตอในไกมความตองการใช 104.86 ลานโดส และกองทนวางแผนผลตไดเพยง 86.40 ลานโดส เปนตน ในสวนของความตองการวคซนทกองทนไมสามารถครอบคลมไดหมด เอกชนตองแกปญหาดวยวธการน าเขาวคซนจากตางประเทศ


การผลตวคซนของกองทนทใชในงบปองกนหรองบจ าหนาย ชวยปองกนความเสยหายทอาจจะเกดขนจากโรคระบาด อกทงการผลตวคซนของกองทนฯ ชวยใหเกษตรกรไดเขาถงวคซนทมคณภาพและมราคาถก โดยเฉพาะวคซนบางชนดทกองทนไดพฒนาจากสายพนธในทองถน เหมาะกบการใชกบสตวในทองทมากกวาวคซนทน าเขาจากตางประเทศ ในสวนของวคซนปองกนโรคทแจกในพนทโรคระบาด ชวยลดความเสยงการกระจายของโรคไปในบรเวณพนทใกลเคยง

ตารางภาคผนวกท 9 แสดงผลการส ารวจลกคาทซอวคซนจากเงนทนฯ จ านวน 23 ราย ทอยในพนทจงหวดนครราชสมาและจงหวดเชยงใหม สวนใหญจะเปนตวแทนจากบรษทเอกชน โดยแบบสอบถามไดท าการเปรยบเทยบวคซนในแงตางๆ จากการวเคราะหพบวาวคซนของกองทนจะดกวาในแงของราคา ซงเปนปจจยส าคญในการเลอกซอวคซนของลกคา สวนในแงของความเพยงพอและความหลากหลายของชนดวคซน ภาคเอกชนทวไปสามารถท าไดดกวา ในสวนของคณภาพจะไมแตกตางกนมากเนองจากการวดผลท าไดคอนขางยาก

ตารางภาคผนวกท 9 ลกหนทถงก าหนดช าระแลวไดรบการปรบโครงสรางหนโดยไดรบการขยายเวลาจนกวาจะเสรจสนการบงคบคด )หนวย: บาท(

ประเดนในการพจารณา ระดบความพงพอใจในการซอวคซนจากกองทน เมอเทยบกบการซอจากเอกชน แยกวา เทากน ดกวา

1) ราคาวคซนของเงนทนหมนเวยนฯ (ราคาถกกวา ใส ในชองดกวา) โปรดระบชนดของวคซนทซอจากกองทน FMV

4% 96%

2) คณภาพวคซนของกองทน เมอเทยบกบภาคเอกชน 4% 57% 39% 3) ความเพยงพอของวคซนทผลตโดยกองทน เมอเทยบกบการน าเขาของ

ภาคเอกชน (หากมมากกวาใส ในชองดกวา) 48% 30% 22%

4) ชนดของวคซนจากกองทนมความหลากหลายมากกวาของเอกชน (หากมหลากหลายกวาใส ในชองดกวา)

43% 30% 26%

5) การเขาถงแหลงขาย/ตวแทนจ าหนายวคซนของกองทน เมอเทยบกบภาคเอกชน

30% 43% 26%

6) บรการเสรมหลงการขายวคซนของรฐ เมอเทยบกบเอกชน 43% 35% 22%



การผลตวคซนบางชนดไมเพยงพอตอความตองการ เชน วคซนโรคปากเทาเปอย (FMV) ซงเปนวคซนทเอกชนมความตองการมากทสด โดยเฉพาะในชวงการระบาดของโรคประมาณปลายฝนตนหนาว ความตองการการใชวคซน FMV จะเพมขนมากจาก 2 ลาน dose ตอเดอนกลายเปน 3 ลาน dose ตอเดอน เกดปญหาการขาดแคลนโดยเฉพาะกบลกคารายเลกๆ ทไมไดมการส ารองวคซนไวใช ขณะทลกคารายใหญๆสามารถรบมอกบปญหาการขาดแคลนไดดกวา เนองจากพวกเขาสามารถส ารองวคซนไวใชและสามารถบรหารจดการวคซนภายในเครอขายของบรษทได เชน การน าวคซนจากพนททไมไดมโรคระบาดมาใชกอน เปนตน

ปญหาเรองการก าหนดราคาวคซน เนองจากราคาในปจจบนทถกก าหนดโดยกรมปศสตวนนเปนราคาทก าหนดไวหลายสบปและไมไดสะทอนตนทนทแทจรง ท าใหราคาวคซนของกองทนถกกวาเอกชนมาก เปนอปสรรคส าหรบเอกชนทจะเขามาแขงขนในตลาด ปจจบนทาง สทช. ไดจางนกวจยมาประเมนตนทนทแทจรงแลว แตยงไมไดขอสรป

ปญหาเรองโรงงานและกระบวนการผลตทไมได GMP หากจะท าใหไดมาตรฐานจะตองลงทนสรางโรงงานใหม ซงทางกองทนไดวางแผน ท าพมพเขยว และรางงบแลวประมาณ 2,000 ลานบาทแตยงไมผานการพจารณาอนมตจากสวนกลาง สวนโรงงานทมอยกมสภาพทเสอมโทรม ก าลงการผลตทท าไดไมเพยงพอตอความตองการของลกคาซงมแนวโนมของความตองการเพมขนทกป

ปญหาเรองหนาทความรบผดชอบของเจาหนาท เชน งานดานการจ าหน ายทดแลโดยปศสตวจงหวด ปจจบนใชขาราชการและลกจางของรฐเขามาชวยดแลในรปแบบของงานฝาก เชน สตวแพทยตองมาท าหนาทจ าหนายวคซน เจาหนาทปศสตวจงหวดตองน าสงเงนทไดจากการจ าหนายและท าบญช การดแลเรองระบบการขนสงและจดเกบวคซน เชน ตเยน คาไฟฟา คาน ามนซงเปนการใชงบจากสวนกลาง เปนตน ส าหรบงานดานการเงนคอนขางเปนภาระมาก ทงระเบยบการสงเงนเขาคลงและการรบผด เพราะเจาหนาทตองรบผดชอบเองหากเกดขอผดพลาดขน เชน การเจอธนบตรปลอม เจาหนาทจงอยากใหกองทนเขาม าชวยเหลอและสนบสนนเงนทนในดานเหลานดวย


คณะผวจยมขอเสนอส าหรบเงนทนฯ วาวคซนทผลตเพอปองกนโรคควรใชงบประมาณของกรมปศสตวโดยตรงในการผลต สวนวคซนทผลตเพอจ าหนายนน ในระยะยาวควรสนบสนนใหภาคเอกชนเขามาด าเนนการ แตในระยะเปลยนผานยงคงใชงบจากเงนทนฯ ในการผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรมการแยกบญชงบประมาณระหวางการผลตวคซนเพอปองกนโรคและการผลตวคซนเพอจ าหนาย โดยงบประมาณส าหรบการผลตวคซนเพอปองกนโรคควรมาจากงบประมาณประจ าปของกรมปศสตวโดยตรง สวนการผลตเพอจ าหนายยงคงใชเงนทนฯ ในการด าเนนงาน แตตองปรบราคาวคซนใหสะทอนตนทนทแทจรงมากขน ในระยะเปลยนผานน เงนทนฯ อาจจะชวยสนบสนนหรอสรางแรงจงใจใหเอกชนเขามาลงทนในการผลตวคซน อาท การรวมลงทนระหวางรฐและเอกชน การลดหยอนภาษใหกบเอกชนผสนใจ การถายทอดเทคโนโลยในการผลต การพฒนาผลตภณฑใหมๆ ของเงนทนฯ แลวถายทอดองคความรใหกบเอกชน เปนตน เนองจากความตองการวคซนภายในประเทศยงมอกมาก ถอเปนโอกาสของเอกชนในการเขามาลงทนในตลาดน

เมอภาคเอกชนเขามามบทบาทในการผลตวคซนเพอจ าหนายมากขนแลว ส านกเทคโนโลยชวภณฑสตวควรปรบตวไปเปนองคกรทผลตวคซนเพอจ าหนายโดยไมไดรบเงนอดหนนจากภาครฐ โดยเนนทการท างานวจยและพฒนา เชน การพฒนาวคซนชนดใหมๆ จากสายพนธเชอในประเทศ การพฒนาประสทธภาพการใชวคซน


การลดตนทนในการผลตวคซน การพฒนาเทคโนโลยการผลต เปนตน แลวขายลขสทธในการผลตวคซนชนดตางๆ ใหกบเอกชนหลายๆราย เพอใหเอกชนสนใจมาเปนผผลตวคซนและเกดการแขงขนกนในตลาดมากขน โดยกรมปศสตวจะมหนาทหลกในการตรวจสอบคณภาพและมาตรฐานของวคซน

10. เงนทนหมนเวยนยางพารา

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมวชาการเกษตร

การจดตง: เงนทนหมนเวยนยางพาราจดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ.ศ. 2524 (วนท 1 ตลาคม พ.ศ. 2526) โดยเกดขนในชวงสมยพลเอกเปรม ตณสลานนท เปนนายกรฐมนตร และนายณรงค วงศวรรณ เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ และการบรหารเงนทนเวยนเปนไปตามระเบยบกรมวชาการเกษตร วาดวยเงนทนหมนเวยนยางพารา พ.ศ. 2526

นอกจากน อธบดกรมวชาการเกษตร (นายยกต สารกะภม) ยงไดออกค าสงกรมวชาการเกษตรท 1874/2526 เรอง ระเบยบการเงน การบญช และการบรหารของหนวยงานทใชเงนทนหมนเวยนยางพารา อกดวย



วตถประสงคในการจดตงเงนทนหมนเวยนยางพารา คอ เนองจากยางพาราเปนพชเศรษฐกจอยางหนง รฐจงไดมการสนบสนนใหเกษตรกรเพาะปลกมากขน โดยรฐเปนผสนบสนนสายพนธยางพาราทมคณภาพ รวมทงท าการวจยทเกยวกบพนธยางพาราและการพฒนาผลตภณฑจากยางพาราเพอใหมการน าผลผลตจากยางพาราไปใชประโยชนในดานตางๆ ไดมากยงขน ซงจะเปนการชวยเหลอใหเกษตรกรทปลกยางใหสามารถขายผลผลตจากยางพาราไดในราคาด เงนทนหมนเวยนดงกลาวใชเพอการดงน

1) เพอสงเสรมใหเกษตรกรปลกยางพนธ ด และสงเสรมการปลกพชบางชนดแซมในสวนยาง ตลอดจนสงเสรมการท ายางแผนและยางอนๆ

2) เพอคนควาทดลองและวจยเกยวกบยางใหเปนไปตามหลกวชาการ และการคนควาอนใดทเกยวเน องกน รวมทงการผลตและจ าหนายพนธ ยาง ยางชนดตางๆ หรอผลผลตท ไดมาจากการคนควาทดลองและวจยนน

3) เพอจ าหนายเครองมอ เครองใช ตลอดจนยาก าจดศตรพชและอนๆ ใหแกเกษตรกรชาวสวนยางในราคาถก


ฝายบรหารการผลตยาง กลมบรหารโครงการวจย สถาบนวจยยาง กรมวชาการเกษตร ซงเปนผด าเนนงานดานการบรหารเงนทนหมนเวยนยางพารา มหนาทในการขอตง และจดสรรเงนทนหมนเวยนยางพาราทใชในการด าเนนงานตามวตถประสงคของเงนทนหมนเวยนยางพารา ตรวจสอบรายงานการ รบ -จาย ใบเสรจรบเงน ใบส าคญทเกยวของ การลงบญช และทะเบยนตางๆ ทเบกจายจากเงนทนหมนเวยนยางพาราใหเปนไปตามระเบยบทก าหนด ตลอดจนปดบญชจดท างบการเงน และงบดลใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบตอไป


ส าหรบการบรหารงานของเงนทนนน กฎหมายก าหนดใหเงนทนหมนเวยนยางพาราบรหารงานโดยมอธบดกรมวชาการเกษตร เปนประธาน และมผบรหารจากหนวยอนๆ ประกอบดวยผอ านวยการสถาบนวจยยาง ผอ านวยการสวนการผลตยาง ผอ านวยการศนยวจยยาง ผอ านวยการศนยบรการวชาการดานพชและปจจยการผลต ผอ านวยการส านกงานตลาดกลางยางพารา ผอ านวยการศนยวจยพชสวน ผอ านวยการศนยวจยปาลมน ามน หวหนาฝายบรหารการผลตยาง

ปจจบน (ป 2558) เงนทนหมนเวยนฯ มโครงสรางอตราก าลงคน 455 คน ประกอบดวยลกจางประจ า 9 คน ลกจางชวคราวรายเดอน 4 คน ลกจางกรดยาง 272 คน และลกจางชวคราวรายวน 170 คน

ส าหรบแหลงทมาของเงนทนทใชในการบรหารงานเงนทนหมนเวยนฯ นน เงนทนหมนเวยนฯ ไดรบเงนสนบสนนจากงบประมาณแผนดนจ านวน 1 ลานบาทในป 2495 เมอเรมกอตงเงนทนฯ และในป 2503 ไดรบอนมตเงนเพมเตมอก 1.2 ลาน รวมเปนเงนสนบสนนจากภาครฐ 2.2 ลานบาท อยางไรกด ในปจจบนเงนทนหมนเวยนยางพารามรายไดจากการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนนเอง และเงนรายรบอน ซงภายใตขอบเขตการใชเงนทนหมนเวยนยางพารา สถาบนวจยยาง กรมวชาการเกษตร เงนทนยงถกจดสรรไปยงหนวยงานตางๆ ของกรมวชาการเกษตรทมงานทดลองวจยยางพารา ประกอบดวย ศนยวจยยาง ศนยวจยและพฒนาการเกษตร ศนยวจยปาลมน ามน ศนยวจยพชสวน ศนยวจยพชไร เพอใชจายในการด าเนนการทเกยวของกบยาง ไดแก คาจางประจ า คาจางชวคราว คาตอบแทน คาใชสอยและวสด คาสาธารณปโภค คาครภณฑ คาทดนและสงปลกสราง และรายจายอนๆ ตามทกระทรวงการคลงอนมต


การบญชใหปฏบตตามระบบบญชค การปดบญชใหกระท าปละครงตามปงบประมาณ เมอปดบญชแลวใหจดท างบการเงนพรอมรายละเอยดสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ


เงนทนหมนเวยนยางพาราด าเนนการมามากกวา 50 ป โดยในปจจบนอยภายใตยทธศาสตรเงนทนฯ ป 2556-2558 ซงมง (ก) สนบสนนและสงเสรมใหชาวสวนยางปลกยางพนธด และปลกพชแซมกบยาง ตลอดจนท ายางแผน และยางอนๆ (ข) สนบสนนการคนควาทดลองและวจยเกยวกบยางพาราใหเปนไปตามหลกวชาการ และการคนควาทดลองอนใดทเกยวเนองกน รวมทงการผลตและจ าหนายยาง พนธยาง ยางชนดตางๆ หรอผลผลตทไดมาจากการคนควาทดลองและการวจยนน และ (ค) จ าหนายเครองมอเครองใชตลอดจนสารเคมก าจดศตรพช และอนๆ ใหแกเกษตรกรชาวสวนยางในราคายอมเยา

ส าหรบภารกจหลกของเงนทนหมนเวยนฯ ประกอบดวย

1) เปนแหลงขยายและกระจายพนธยางพนธดตามค าแนะน าพนธยางของสถาบนวจยยาง กรมวชาการเกษตร ไปสเกษตรกรชาวสวนยางและแปลงขยายพนธยางของเอกชน โดยเนนความถกตอง ตรงพนธ รวมทงเปนแหลงส ารองกงตายางพนธด กรณแปลงขยายพนธของเอกชนขาดแคลนหรอมราคาแพง

2) สนบสนนงานคนควาทดลอง และงานวจยเกยวของกบยางพาราของสถาบนวจยยาง ทงดานการผลต เศรษฐกจและการตลาด และอตสาหกรรมยาง

3) ใชประโยชนจากตนยางทเสรจสนจากงานคนควาวจยโดยการกรด หรอการใชประโยชนในทางอนใด เพอการจ าหนายเปนรายไดเพอน ามาสนบสนนภารกจขางตนไป


4) จ าหนายเครองมอเครองใช ตลอดจนสารก าจดศตรพช และอนๆ ใหแกเกษตรกรชาวสวนยางในราคายอมเยา

ทงน เงนทนฯ ไดก าหนดเปาหมายการด าเนนการ ดงน

1) เปนแหลงผลตกงตายางพนธดทไดมาตรฐานและตรงตามพนธ

2) จ าหนายกงตายางไดอยางนอยรอยละ 80 ของจ านวนทผลตได

3) สนบสนนใหมการใชเทคโนโลยเพอเพมผลผลตไมต ากวารอยละ 10

4) เพมคณภาพและเพมมลคายาง

5) ผลตกงพนธยางพนธด ไมนอยกวา 2,000,000 กง/ป

6) ผลตยางแผนดบ/ยางแผนรมควน/ผงแหง ไมนอยกวา 800,000 กโลกรม/ป

7) ผลตตนยางช าถงและตนยางในภาชนะเพาะช า (Root Trainer) ไมนอยกวา 300,000 ตน/ป


การด าเนนงานของเงนทนฯ เปนการตอยอดงานวจยของสถาบนวจยยาง โดยเมอสถาบนวจยยางพฒนาสายพนธยางไดแลว จ าเปนตองมการขยายเพอเพมจ านวนกงตาใหเพยงพอกบความตองการของเกษตรกรและผประกอบการ เงนทนฯ จะท าการสรางแปลงกงตา (สวนยางทมพนธดไปทาบพนธพนเมอง จากนนท าการตดกงเพอใหแตกกงใหม ไดจ านวนกงมากขน) เพอท าการผลตกงตา โดยมก าลงการผลตปละประมาณ 2 ลานกง หนวยงานทท าการผลตคอ ศนยวจยยางตามจงหวดตางๆ ซงในปจจบนม 3 ศนยใหญในจงหวดฉะเชงเทรา (พนท 2,000 กวาไร) หนองคาย (พนทประมาณ 1,500 ไร) บรรมย (พนทประมาณ 200 ไร) นอกจากนยงมสถานเครอขาย 22 สถานในภาคใต รวมทงสน 25 สถาน 19 ทกศนยจะมแปลงกงตาและแปลงปลก ในแตละปศนยวจยยางจะประมาณการวาจะผลต/ขายไดเทาไหร20 เมอไดกงตาแลว ผประกอบการรายเลกมกจะซอกงตาเพอไปขยายขายตอ สวนผประกอบการรายใหญ (ตองขออนญาตตามพระราชบญญตจงจะสามารถท าขายกงตาได) มกจะมแปลงกงตาของตนเองและใชกงของตวเอง ยกเวนเวลาตองการเปลยนพนธ ในปจจบนผประกอบการมความสามารถสงขนมาก โดยหากเปนพนธใหม ผประกอบการและเกษตรกรจะซอกงตาจากเงนทนทงหมดแตถาเปนพนธเกา เกษตรกรจะซอจากผประกอบการภาคเอกขนเนองจากราคามกจะถกกวา นอกจากนศนยยงมรายไดจากยางแผน ยางกนถวยทผานการทดลองแลว21 รวมถงไมจากตนยางซงถอเปนผลพลอยได แตเปนรายไดหลกมากกวากงตา กรณศนยวจยยางฉะเชงเทราในป 2556 มรายไดจากการขายกงตาประมาณ 6 แสนบาท (ขายได 2 แสนกง ราคากงละ 3 บาท) ในขณะทขายยางแผนไดประมาณ 7 -8 ลานบาท รายไดทงหมดของศนยสงเขาสวนกลาง ก าลงการผลตกงตาในปจจบนประมาณปละ 2 ลานกง

หากมองในภาพรวมแลว เงนทนฯ เปนเงนสนบสนนงานวจยและพฒนาของสถาบนวจยยางซงงบประมาณหลกมาจากเงน cess (เงนเกบจากผสงออกยางโดยเกบ 5% ของมลคาสงออก) สถาบนวจยยางจะท าการวจยเรอง วธการปลก ปย การคดพนธใหเหมาะสมกบแตละพนท การจดการสวนยาง ฯลฯ แตเมอได

19 สถานภาคใตนตอมาไดเปลยนเปนศนยวจยและพฒนาการเกษตรซงไมไดขนกบสถาบนวจยยางโดยตรงจงมงานอนๆ ดวย 20 หากขายไมไดตามเปาตองตดลางแปลง (กงตามอายใชงาน หากปลอยใหแกคณภาพจะเสย ขายไมได) 21 ศนยใหญ ๆ จะมโรงงานแปรรปยางดวย โดยจางลกจางชวคราวเพอท ายางแผน


พนธยางใหมแลว ตองท าการทดสอบ กลาวคอตองท าการปลกในแปลงปลก โดยงบประมาณทใชในการวจยจนกระทงปลกรวมถงการดแลรกษาแปลงปลกจะใชจากเงน cess โดยเมอปลกส าเรจแลวจะเรมเปดกรด เงนทนฯ จะเขามามบทบาทตงแตตอนน กลาวคอ จะใชเงนทนฯ ในการจางแรงงานกรดยาง โดยหากเงนทนไมพอกจะใชเงน cess (สดสวนประมาณ 50% เชนตองการแรงงาน 6 คน แบงใชเงนจากงบฯ cess 3 คน และเงนทนฯ 3 คน) เมอไดน ายางหรอยางกนถวยทผานการทดลองแลว เงนทนฯจะมบทบาทในการผลตยางแปรรป โดยตองบรหารเครองจกรและแรงงานในโรงงานเอง และมรายไดจากการขายน ายางและไมยาง

เดมเงนทนฯ ท าการผลตทงกงตาและยางช าถง (เกษตรกรภาคใตสามารถใชกงตาไดเลยในขณะทเกษตรกรภาคเหนอตองใชยางช าถง) ตอมาเอกชนท ายางช าถงไดถกกวา จงเลกท าตงแต 2542 แตเอกชนและเกษตรกรกมาซอกงตาของเงนทนไปยางช าถงเพอจ าหนายตอ

ส าหรบการจ าหนายอปกรณตางๆ แตเดมเกษตรกรยงไมมความช านาญจงตองมการสอนกรดยาง และตองมอปกรณจ าหนายดวยแตปจจบนไมมแลว


ณ ป 2557 สนทรพย 440 ลาน รายได 44 ลาน ตนทน 57 ลาน ขาดทน 13 ลาน ทงนผลการประกอบการก าไร ขาดทนจะขนกบราคายางเปนหลก ตวอยางเชน ป 2552 ก าไร 4.7 ลาน ป 2553 ก าไร 37 ลาน ป 2554 ก าไร 82 ลาน ป 2555 ก าไร 64 ลาน ป 2556 ก าไร 25.5 ลาน การประมาณการรายจาย ตามระเบยบวธของกรมบญชกลาง ในป 2558 ของบบคลากร 41 ลาน งบด าเนนงาน 19 ลาน งบลงทน 2 ลาน และงบรายจายสวนกลาง 9 แสน โดยตองน าเสนอผลผลตวาจะผลตกงตายาง 1.5 ลานกง ยางแผนก 7 แสนกก. การเปลยนแปลงพนธกงตา 30000 ตน การสนบสนนงานวจย 2 โครงการ ในเรองงานวจยน สถาบนวจยยางเปนหนวยงานหลกในการท าวจย โดยจะใชเงน cess เปนหลก แตในบางปหากไมมการเกบเงน cess เนองจากราคายางตกต า กจะมการขอเงนทนฯ เพอ ใชงานวจยดวย (วช. มกจะใหงบฯวจยปหนงประมาณ 10 ลานแตมโครงการวจยของสถาบนประมาณ 70-80 ลาน)

หากประเมนในภาพรวม ตงแตมการจดตงเงนทนฯ ในป 2495 มา ไดมการใชงบประมาณในการกอตงชวงแรก จ านวน 2.2 ลานบาทเพยงเทานน ทงนการด าเนนงานแตละปจะใชเงนของเงนทนฯ เองเปนหลก โดยก าไร ขาดทน จะคอนขางแกวงตว ขนกบราคายางในปนน ๆ ภาพท 2 แสดงรายได รายจาย และก าไรจากการด าเนนงานของเงนทนฯ


รปภาคผนวกท 17 ผลการประกอบการของเงนทนหมนเวยนยางพาราชวง 2540-2557


การผลตกงตาทมคณภาพเปนปจจยส าคญในการผลตยางของประเทศ การมหนวยงานทรบผดชอบในการผลตกงตาทรฐรบรองคณภาพและเกษตรกรโดยทวไปใหความเชอถอจงถอเปนกจกรรมทมประโยชน โดยเกษตรกรทไดรบประโยชนจะมสองกลมกลาวคอ

1) เกษตรกรท าแปลงกงตาของเงนทนฯ: เกษตรกรกลมนจะเปนเกษตรกรทเงนทนฯจางมาดแลแปลงกงตาทงหมด รวมถงเปนแรงงานในการกรดยางของแปลงปลกดวย ในภาวะทราคายางตกต าและความตองการแรงงานกรดยางของภาคเอกชนมนอย เกษตรกรกลมนจะมหลกประกนในการประกอบอาชพ เนองจากเปนลกจางของเงนทน ซงจะมการจางงานคอนขางสม าเสมอเมอเทยบกบภาคเอกชน โดยเกษตรกรกลมนจะตองผานการอบรมจากเจาหนาท เนองจากตองใชทกษะการกรดยางทสงกวาการกรดยางทวไป จงจดเปนแรงงานกรดยางทมฝมอ

2) เกษตรกรทวไปทซอกงตาจากเงนทนฯ: เกษตรกรกลมนจะไดประโยชนในแงของการซอกงตาทมคณภาพมาขยายการผลตตอ ไมวาจะอยในรปแบบยางช าถง หรอตนกลายาง โดยกงตาทผลตโดยเงนทนจะเปนทยอมรบของเกษตรกรในแงคณภาพ และราคามากกวากงตาทผลตโดยภาคเอกชน โดยเฉพาะพนธยางใหม (สถาบนวจยยางจะเผยแพรยางพนธใหมทก 4 ป) เกษตรกรจะซอจากเงนทนฯ ทงหมด โดยหากเปนพนธเกาเอกชนสามารถท าไดถกกวาและเขาถงไดงายกวา ทงนความตองการกงตาจะขนกบราคายางในปนน ๆ หากราคาด กงตาทผลตจะไมมความเพยงพอกบความตองการ แตหากราคายางตก กจะผลตเกนกวาความตองการ ส าหรบราคากงตายางกขนอยกบราคายางเชนกนโดยหากปไหนราคายางด ราคากงตาภาคเอกชนกจะแพงกวาราคากงตายางของเงนทนฯ ซงก าหนดท 3 บาทตอกงมาระยะหนงแลว หากปไหนราคายางตกต า ราคากงตาภาคเอกชนกจะถกกวาราคากงตายางของเงนทนฯ



1) เงนทนฯ ไมเพยงพอกบการจางแรงงานกรดยาง ตองใชเงน cess ชวยเกอบทกป

2) ปญหาการขาดแคลนแรงงานกรดยางโดยเฉพาะในปทยางราคาด เนองจากเอกชนจะใหคาจางกรดยางสงกวาคาจางของเงนทนฯ เจาหนาททงสวนกลางและตามศนยมความเหนตรงกนวาควรปรบการจางแรงงานกรดยางจากการจางรายวน เปนการจางรายเดอน และมการใหสวสดการเพอดงดดแรงงานมฝมอเหลานไว

3) เจาหนาทเงนทนมนอย โดยศนยวจยยางจะมภารกจหลกอยแลว งานการผลตกงตาจงมลกษณะเปนงานฝากทเจาหนาทไมไดรบผลประโยชนตอบแทน

4) KPI ตองประหยดตนทน โดยก าหนดเพมขนทกป ในขณะทตนทนในการบรหารจดการแปลงกงตาคอนขางสงเทากนทกป

5) งบฯ ลงทนยงไมเพยงพอส าหรบ การเปลยนเครองจกรในโรงงานผลตยางแปรรปซงสภาพคอนขางเกา ไมคมกบคาซอม ควรมการซอเครองใหมทสามารถรดแผนไดขนาดมาตรฐาน หรอการปรบปรงระบบการใหน าในแปลงกงตาซงปจจบนระบบ sprinkler และทอสงน าเกามากแลว มการสญเสยมาก


ส าหรบเงนทนหมนเวยนยางพารา คณะผวจยมขอเสนอใหยบเงนทนฯ โดยหลกการภาครฐไมมความจ าเปนทจะตองเปนผผลตกงตายางจ าหนายเอง ควรสงเสรมใหเอกชนเขามาท า โดยตนเองมบทบาทในการรบประกนคณภาพและราคาของกงตายางเปนหลก ทงน แมจะเปนยางพนธใหม กสามารถกระจายพนธยางใหเอกชนน าไปผลตเปนกงตายางเองได เรองการรบประกนคณภาพกงตายางนเปนเรองทมความส าคญเนองจากตนยางใชเวลานานกอนจะเรมเปดกรดได หากกงตาทเกษตรกรซอไปไมมคณภาพ จะท าใหเกดความเสยหายมากเนองจากตองลงทนระยะยาว จงจ าเปนตองประยกตใชเทคโนโลยดานพนธกรรม เพอใหสามารถรบประกนคณภาพไดในระยะเวลาทเหมาะสม ในปจจบนมการขนทะเบยนเอกชนทท าการผลตกงตาและมการตรวจสอบปละครงอยแลว ควรมการปรบปรงระบบตรงนใหมประสทธภาพสงขน

11. เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมวชาการเกษตร

การจดตง: จดตงขนโดยพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปงบประมาณ พ .ศ. 2523 โดยมการตงงบประมาณรายจายเปนเงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม จ านวน 250,000 บาท ซงอยในชวงในสมยรฐบาลของพลเอกเกรยงศกด ชมะนนทน เปนนายกรฐมนตร



วตถประสงคในการจดตงกเพอชวยลดตนทนการผลตลดการใชปยเคมไนโตรเจน และสงเสรมการใชปยอนทรยใหมากขน ซงปยชวภาพไรโซเบยมนสามารถเพมผลผลตและเพมคณภาพของถวตางๆ ทงทเปนพชเศรษฐกจ ไดแก ถวเหลอง ถวลสง และถวอนๆ เนองจากไรโซเบยมสามารถทดแทนการใชปยเคมไนโตรเจนได 50 – 100% แลวแตชนดของถวนน ๆ อกทงลดตนทน ซงเพมรายไดใหกบเกษตรกรและรกษาสงแวดลอม


อนงในการผลตปยชวภาพไรโซเบยมโดยเงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยมนนเปนการผลตในระดบอตสาหกรรม ซงด าเนนการโดยใชเทคโนโลยการผลตทพฒนาขนโดยกลมงานวจยจลนทรยดน กลมวจยปฐพวทยา ส านกวจยและพฒนาปจจยการผลตทางการเกษตร กรมวชาการเกษตร โดยจดตงโรงงานตนแบบในการผลตปยชวภาพไรโซเบยม

ขอบเขตของเงนทนหมนเวยนเพอน ามาใชจายเปนทนหมนเวยนในการผลตจ าหนาย และตรวจสอบคณภาพเชอไรโซเบยมทไดท าการผลตขนเอง เพอจ าหนายใหแกองคการตลาดเพอเกษตรกร และกรมสงเสรมการเกษตรตามโครงการผลตและขยายพนธพช ภายใตโครงการเงนกจากสหรฐอเมรกา และหนวยราชการ รฐวสาหกจ และสถาบนอน ๆ ตลอดจนบรษทหางรานของเอกชนและเกษตรกร เพอน าไปใชจายและใชเพมผลผลตใหแกพชตระกลถว


เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม ด าเนนงานโดยมคณะกรรมการบรหารเงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม ซงประกอบดวยอธบดกรมวชาการเกษตรเปนประธาน รองอธบดกรมวชาการเกษตร เปนรองประธานกรรมการ ผแทนกระทรวงการคลง ผแทนส านกงบประมาณ ผแทนกรมสงเสรมการเกษตร ผเชยวชาญดานการจดการผลตพชทเหมาะสมกบสภาพพนทภาคกลาง (ส านกวจยและพฒนาการเกษตรเขตท 5) ผอ านวยการสถาบนวจยพชไรและพชทดแทนพลงงาน ผอ านวยการส านกวจยพฒนาปจจยการผลตทางการเกษตร ผอ านวยการศนยวจยและพฒนาเมลดพนธพชพษณโลก (สถาบนวจยพชไรและพชทดแทนพลงงาน) และผอ านวยการกองคลง เปนกรรมการ และมผอ านวยการกลมวจยปฐพวทยา (ส านกวจยพฒนาปจจยการผลตทางการเกษตร) ท าหนาทเลขานการและกรรมการ และหวหนากลมงานวจยจลนทรยดน (ส านกวจยพฒนาปจจยการผลตทางการเกษตร) เปนกรรมการและผชวยเลขานการ

กรมวชาการเกษตรไดรบมอบหมายใหเปนผบรหารเงนทนหมนเวยนน โดยการเบกจายเงนทนหมนเวยนน เพอใชจายคาจางชวคราว คาตอบแทน คาใชสอย คาสาธารณปโภค คาวสด คาครภณฑ รายจายอน ตามทไดรบอนมตจากกระทรวงการคลง


การบญชของเงนทนหมนเวยนน ใหถอปฏบตตามระบบบญชค การปดบญชใหกระท าปละครงตามปงบประมาณ และใหจดท างบการเงนโดยมบญชรายไดและคาใชจายกบงบดล พรอมทงรายละเอยดเทาทจ าเปนสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในเกาสบวนนบแตวนสนปงบประมาณ

ทงน ทก 4 เดอน ใหหนวยงานทรบผดชอบรายงานผลการด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนตออธบดกรมวชาการเกษตร เพอรายงานตอคณะกรรมการด าเนนงานโครงการผลตและขยายพนธพช ภายใตโครงการเงนกจากสหรฐอเมรกาตอไป พรอมทงส าเนาสงกระทรวงการคลง ส านกงานการตรวจเงนแผนดน และส านกงบประมาณ


เงนทนหมนเวยนฯ มภารกจหลก (ก) เพอบรหารเงนทนหมนเวยนในการผลตปยชวภาพไรโซเบยมใหไดประสทธภาพสงสด และ (ข) เพอผลตปยชวภาพไรโซเบยมทมคณภาพสงใหกบเกษตรกร โดยสงเสรมและสนบสนนใหเกษตรกรใชทดแทนปยเคมไนโตรเจนในการผลตพชตระกลถว ภายใตกรอบแผนยทธศาสตรของ


เงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม ประจ าปบญช 2558 – 2560 ซงครอบคลมประเดนยทธศาสตร ดงน

ยทธศาสตรท 1: การเสรมสรางและจดการองคความรและนวตกรรม โดยด าเนนงานดานวจยและพฒนาสรางองคความรและนวตกรรมการผลตปยชวภาพไรโซเบยมทมประสทธภาพ ดานการสงเสรมเพอสรางความรและความเขาใจทถกตองเกยวกบการใชปยชวภาพไรโซเบยมในการผลตพชใหกบเกษตรกร และการจดท าฐานขอมล รวบรวมองคความร เ พอเปนศนยกลางในการประชาสมพนธผลตภณฑ

ยทธศาสตรท 2: การเสรมสรางศกยภาพเชงพาณชย โดยการเสรมสรางนโยบายขบเคลอนการตลาดปยชวภาพไรโซเบยมทมประสทธภาพ การสรางเครอขายการตลาดใหเชอมโยงกบผผลตเมลดพนธ ผลตภณฑ และเครองจกรกลการเกษตร

ยทธศาสตรท 3: การบรหารจดการเพอการพฒนา โดยจดใหมกลไกระดบนโยบายในการบรหารจดการและขบเคลอนยทธศาสตรการพฒนาอยางเปนเอกภาพ รวมถงบรณาการและประสานการปฏบตกบทกภาคสวนในทกระดบ และตดตามประเมนผลอยางเปนระบบและตอเนอง ตลอดจนการพฒนาบคลากร

ยทธศาสตรท 4: ยทธศาสตรภาครฐ ซงใหความส าคญกบการพฒนาขดความสามารถในการผลต และจดการสนคาเกษตรและความมนคงทางอาหาร และการสนบสนนใหเกษตรกรไดพนธพชและปจจยการผลตทดทมคณภาพตรงมาตรฐานการผลต


แรกเรมเงนทนฯ ไดรบงบประมาณในการจดตง 2.25 ลานบาท โดยเงนทนฯ ไดเปดบญชทชอวา “บญชเงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม” ไวทกรมบญชกลาง โดยเงนทจะตองน าเขาบญช ประกอบดวย เงนทรบจากงบประมาณรายจาย เงนทรบจากการจ าหนายเชอไร โซเบยมและเงนรบอนๆ ปจจบนกองทนมสนทรพยสทธประมาณ 18 ลานบาท

ในแตละป คณะกรรมการจะท าการวางแผนการเบกจายและแผนการผลต โดยพจารณาจากพนทปลกในการปลกพชตระกลถว ยอดการจ าหนายปยไรโซเบยมยอนหลง แผนการผลตเมลดพนธของพชไร โดยเฉพาะพชตระกลถวทศนยวจยพชไรแตละแหงจะผลต อนง กองทนฯ เปนผผลตปยไรโซเบยมเองโดยไดรบการถายทอดเทคโนโลยการผลตจากกลมงานวจยจลนทรยดน เพอจ าหนายใหกบลกคาทมทงหนวยราชการและเอกชน โดยเฉลยแลวจะดงเงนทนมาหมนเวยนปละ 3 ลานบาท สวนใหญใชในงบด าเนนงาน เชน คาวสด สารเคม เปนตน และตนทนหลกอกอยางหนงคอคาจางพนกงานกองทน โดยมการขนเงนเดอนทกป เฉลยปละ 4% ในป 2558 ตนทนตอหนวยอยท 1 แสนบาทตอตน และแนวโนมป 2559 จะเพมไปเปน 1.3 แสนบาทตอตน ขณะทราคาขายถกก าหนดตายตวไวท 20 บาทตอถง (ถงละ 200 กรม)

ปจจบน ลกคาหลกของเงนทนหมนเวยนฯ คอ กรมวชาการเกษตร (หนวยงานเดยวกนกบทดแลเงนทนหมนเวยนฯ) ซงมยอดซอปรมาณ 60% ของผลผลตทงหมด เปนการซอเพอน าไปกระจายตามศนยวจยพชไรและศนยวจยและพฒนาการเกษตรในจงหวดตางๆ เพอแจกจายใหกบลกคาทมาซอเมลดพนธ เพราะฉะนนลกษณะของรายไดทกองทนไดรบจงเสมอนกบการไดรบเงนสนบสนนจากภาครฐ ผานโครงการการแจกจายปยไรโซเบยมใหเกษตรกร เชน ขอมลในป 2558 (ถงเดอนพฤษภาคม) ผลตได 166,910 ถง ขายใหลกคารายใหญ


คอ กรมวชาการเกษตร จ านวน 134,730 ถง คดเปน 80% ขณะทรายยอยทเปนเกษตรกร บรษทและรานคา ซอปยไรโซเบยม 32,180 ถง คดเปน 20% เทานน


ขอมลจากรายงานแสดงฐานะการเงนของป 2557 พบวากองทนฯ มสนทรพยสทธประมาณ 18 ลานบาท ลดลงจากป 2556 ประมาณ 5.05% และจากขอมลยอนหลงพบวาสนทรพยสทธของเงนทนฯ ลดลงทกป จากงบรายไดและคาใชจายของเงนทนฯ ป 2553 - 2557 พบวาคาใชจายมากกวารายได โดยรายไดเฉลยอยท 2.5 ลานบาท ขณะทคาใชจายอยท 2.8 ลานบาท เนองจากคาใชจายหลกในการด าเนนงานของกองทนคอคาจางประจ าและคาครองชพซงมแนวโนมเพมขนทกป ขณะทราคาขายถกตรงอยท 20 บาทตอถง


การใชปยไรโซเบยมชวยใหเกษตรกรสามารถประหยดตนทนในการผลต โดยเปนการลดการใชปยเคมทมราคาสง ซงราคาปยเคมโดยทวไปเฉลยอยทประมาณ 1 ,000 บาทตอกระสอบ (กระสอบละ 50 กโลกรม) ขณะทปยไรโซเบยมทกองทนฯ ผลตมราคา 20 บาทตอถง 200 กรม เมอคดเทยบตอหนวยจะพบวาปยเคมมราคาสงกวาปยไรโซเบยมของกองทนถง 5 เทา ขณะทคณภาพของปยไรโซเบยมเมอเทยบกบปยเคมนนไมไดแตกตางกนมาก อกทงการใชปยไรโซเบยมทเปนปยชวภาพยงเปนการชวยรกษาและฟนฟสภาพของดน

ส าหรบสวนของผทไดรบประโยชนจากการใชปยไรโซเบยมนน จะแบงออกเปน 2 กลม ไดแก

1) กลมเกษตรกรทไดรบปยไรโซเบยมจากการแจกจายของกรมวชาการเกษตร ในกลมนสวนใหญจะเปนลกคาเมลดพนธของศนยวจยพชไร ทเปนเกษตรกรลกไรของศนยฯ ท าหนาทน าเมลดพนธหลกไปเพาะพนธใหเปนเมลดพนธขยาย หรอน าเมลดพนธขยายไปผลตเปนเมลดพนธจ าหนาย และทางศนยฯ จะรบซอคน เกษตรกรในกลมนจะไดรบปยไรโซเบยมควบคกบการซอเมลดพนธ โดยการซอเมลดพนธถว 15 กโลกรม จะไดรบปยไรโซเบยม 1 ถง ซงจะเพยงพอตอการใชเพาะปลกถว 1 ไร

2) กลมลกคาทซอปยไรโซเบยมจากเงนทนฯ โดยตรง ประกอบดวยหนวยงานราชการเปนหลกและลกคาทเปนเอกชน สวนใหญจะเปนบรษทมากกวาเกษตรกรรายยอยๆ เมอพจารณาขอมลจากบญชผลตและจ าหนายเชอไรโซเบยม พบวา จากป 2553 - 2557 ปรมาณการจ าหนายปยไรโซเบยมเฉลยอยท 128,085 ถง เปนการซอโดยหนวยงานของรฐ 60% และ 40% เปนการซอโดยภาคเอกชน

ตารางภาคผนวกท 10 แสดงผลการส ารวจเกษตรกรทใชปยไรโซเบยมทอยในพนทจงหวดเชยงใหม สวนใหญจะเปนเกษตรกรลกไรของศนยวจยพชไรและไดรบปยไรโซเบยมฟร โดยแบบสอบถามไดท าการเปรยบเทยบปยจากกองทนฯ และปยของเอกชนในแงตางๆ จากการวเคราะหพบวาระดบความพงพอใจของเกษตรกรตอราคาปยไรโซเบยมของกองทนนนสงมาก ขณะทความพงพอใจในแงคณภาพนนอาจจะไมแตกตางกนมาก ส าหรบความสะดวกสบายในการซอและบรการหลงการขายนนเอกชนท าไดดกวา เปนเพราะการขายปยเคมของเอกชนนนสามารถเขาถงเกษตรกรไดอยางทวถง มการเขาไปขายปยเคมถงไรของเกษตรกร แตการซอปยไรโซเบยมนนลกคาตองสงซอเองจากสวนกลาง วธการขนสงและจดเกบตองมการควบคมอณหภม ไมสะดวกเหมอนการซอปยเคมจากเอกชน


ตารางภาคผนวกท 10 ผลการส ารวจความเหนของเกษตรกรเรองความแตกตางของปยไรโซเบยมของเงนทนหมนเวยนฯและปยเคมของภาคเอกชน

ประเดนในการพจารณา ระดบความพงพอใจในการซอปยจากกองทน เมอเทยบกบ

การซอจากเอกชน แยกวา เทากน ดกวา

1) ราคาปยไรโซเบยมของเงนทนหมนเวยนฯ เทยบกบราคาปยยเรยของเอกชน (ราคาถกกวา ใส ในชองดกวา)

100%

2) คณภาพปยไรโซเบยมของกองทน เมอเทยบกบปยยเรยของเอกชน 12.5% 75% 12.5% 3) ความเพยงพอของปยไรโซเบยมทผลตโดยกองทน เมอเทยบกบปรมาณปยยเรยในตลาด

(หากมมากกวาใส ในชองดกวา) 100%

4) ความสะดวกสบายในการซอปยของกองทน เมอเทยบกบการซอจากภาคเอกชน 87.5% 12.5% 5) บรการเสรมหลงการขายปยของรฐ เมอเทยบกบเอกชน 50% 25% 25%


ปญหาจากนโยบายของรฐ ปจจบนมการปลกพชตระกลถวนอยลงมากจากการปรบแผนยทธศาสตรชาตในการลดพนทปลกพชตระกลถวและการลดมาตรการกดกนการน าเขาถวเหลอง ท าใหเอกชนหลายรายหนมาน าเขาถวมากขน การปลกถวสวนใหญจะเปนการท าเกษตรเสรมจากการท านา โดยจะปลกพชตระกลถวหลงจากฤดการท านาซงหนงปจะมการปลกถวประมาณ 2 รอบเทานน สวนใหญเกษตรกรทวไปจะไมไดใชปยไรโซเบยมของเงนทน เนองจากการปลกถวหลงการท านาปรมาณไนโตรเจนในดนนนจะคอนขางสงอยแลว เพราะการปลกขาวเกษตรกรตองใชปยไนโตรเจนในปรมาณมากเชนกน อกแงหนงการใสปยใหกบถวนนเกษตรกรมกจะใชปยทเกษตรกรมอยแลวสวนใหญจะเปนปยเคม

ปญหาเรองความซ าซอนของงบประมาณ เนองจากการทเงนทนฯ มกรมวชาการเกษตรเปนลกคารายใหญ เสมอนการไดรบเงนอดหนนจากภาครฐในทางออม ผานการซอปยไรโซเบยมภายใตงบประมาณของกรมวชาการเกษตร ซงเปนการซอไปเพอแจกจายใหกบเกษตรกรทมาซอเมลดพนธกบศนยพชไร

ปญหาการแจกจายปยไรโซเบยมไมทวถง (ในสวนทแจกจายโดยกรมวชาการเกษตร) เนองจากการแจกจายจะใหเฉพาะกบเกษตรกรทมาซอเมลดพนธถวทศนยฯ เทานน หากเกษตรกรรายใดทซอเมลดพนธจากทอนกจะไมไดรบ ทางศนยวจยพชไรพยายามทจะแจกจายปยไรโซเบยมใหกบเกษตรกรเหลาน แตท าไดคอนขางยาก เนองจากปญหาในการจดสงปยใหกบเกษตรกรในพนทหางไกล การใหเกษตรกรเขามารบทศนยฯ มคาใชจายสงอาจจะไมคมคาปย

ปญหาเรองการท าการตลาด ปจจบนมเกษตรกรทรจกปยไรโซเบยมนอยมาก หากกองทนฯ สามารถใหองคความรและสามารถจงใจใหเกษตรกรหนมาใชปยไรโซเบยมมากขน จะเปนการเพมความตองการท าใหกองทนฯ สามารถใชก าลงการผลตของโรงงานไดอยางเตมประสทธภาพ ในอดตกองทนฯ เคยผลตไดถง 1 ลานถง แตปจจบนผลตประมาณ 1 แสนกวาถงเทานน อกทงการสนบสนนใหเกษตรกรหนมาใชปยไรโซเบยมมากขน ชวยใหกองทนฯ บรรลวตถประสงคทอยากจะใหเกษตรกรลดการใชปยเคมลง

ราคาของปยไรโซเบยมถกตรงอยท 20 บาทตอถง ขณะทคาจางของพนกงานเงนทนเพมขนทกป จากขอมลพบวาเงนทนฯ มคาใชจายสงกวารายไดแทบทกป โดยคาใชจายหลกคอคาจางทเพมขน

ปญหาเรองขอจ ากดในการใชเงนทนฯ เนองจากวตถประสงคทระบวาใหผลตเชอไรโซเบยมเพอใชในการผลตพชตระกลถว เปนการจ ากดขอบเขตในการท างานของเงนทนฯ ใหท าเฉพาะแตปยทใชในพชตระกลถว


เทานน ปจจบนทางกองทนฯ ไดมการวจยและพฒนาเชอแบคทเรยตวอนๆทสามารถใชกบพชไรอนๆทนอกเหนอจากพชตระกลถว เชน ขาว หรอออย แตไมสามารถทจะน าเงนทนฯ มาพฒนาผลตภณฑใชในดานนไดเนองจากตดวตถประสงคของเงนทนฯ


ส าหรบเงนทนหมนเวยนในการผลตเชอไรโซเบยม คณะผวจยมขอเสนอวาควรยบเงนทนฯ โดยงบประมาณในการผลตปยไรโซเบยมควรใชงบประมาณประจ าปรวมกบงบประมาณในการผลตถวเหลอง เนองจากผลผลตปยไรโซเบยมในปจจบน สวนใหญกรมวชาการเกษตรเปนผซอเพอใชในการแจกจายแกเกษตรกรทมาซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในจงหวดตางๆ อยแลว ในประเดนเกยวกบปยชวภาพทมศกยภาพในการใชทดแทนปยเคม คณะผวจยมขอเสนอแนะส าหรบกรมวชาการเกษตรวาภาครฐควรมบทบาทหลกในการท างานวจยและพฒนา โดยเฉพาะอยางยงกลมงานวจยจลนทรยดนทในปจจบนเรมมการคนพบสายพนธเชอราหรอแบคทเรยทสามารถน าไปใชกบพชเศรษฐกจหลกอนๆ เชน ขาวหรอออยได เมอมการทดสอบภาคสนามแลว ควรท าการถายทอดเทคโนโลยใหเอกชนท าการผลตเพอขาย โดยภาครฐเปนผควบคมคณภาพและราคาปยชวภาพทผลตโดยภาคเอกชน

12. เงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน

หนวยงานทรบผดชอบ: กรมชลประทาน

การจดตง: จดตงขนตามมาตรา 8 ทว แหงพระราชบญญตการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ซงแกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตการชลประทานหลวง (ฉบบท 4) พ.ศ. 2518 เมอวนท 5 กมภาพนธ พ.ศ. 2518 ภายใตรฐบาลของนายสญญา ธรรมศกด โดยมหมอมเจาจกรพนธเพญศร จกรพนธ เปนรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ



ใหน าคาชลประทานทเรยกเกบไดตามตามกฎหมายวาดวยชลประทาน อนไดแก คาชลประทานทจะเรยกเกบจากเจาของหรอผครอบครองทดนในเขตชลประทานหรอจากผใชน าเพอเกษตรกรรมนอกเขตชลประทาน และคาชลประทานทจะเรยกเกบจากผใชน าเพอกจการโรงงาน การประปา หรอกจการอนในหรอนอกเขตชลประทาน น าสงเขาบญชทนหมนเวยนเพอการชลประทาน เพอใชจายเฉพาะการชลประทานตามระเบยบทรฐมนตรก าหนดโดยความเหนชอบจากกระทรวงการคลง

อยางไรกด มขอสงเกตประการหนงวาในขณะทมการจดตงเงนทนหมนเวยนน กจการชลประทานไดขยายตวกวางขน นอกจากการใชน าเพอเกษตรกรรมแลวยงมการใชน าจากทางน าชลประทานเพอกจการโรงงาน การประปา อตสาหกรรม และกจการอนดวย แตปรากฏวาบทบญญตบางมาตราแหงกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวงทใชบงคบอยในปจจบน ไมอาจเรยกเกบคาชลประทานจากผประกอบการกจการโรงงาน การประปา และกจการอนเปนการตอบแทนไดกบเพอประโยชนแกการอนรกษสงแวดลอมในสวนทเกยวของกบการชลประทาน

กระทรวงเกษตรและสหกรณไดออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน พ.ศ.2545 เพอประโยชนในการบรหารเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน ก าหนดใหเงนทน


หมนเวยนเพอการชลประทานมวตถประสงค เพอด าเนนการกก เกบ รกษา ควบคม สง ระบาย หรอแบงปนน าเพอเกษตรกรรม การพลงงาน การสาธารณปโภค การอตสาหกรรม และการปองกนความเสยหายแกการเพาะปลกอนเกดจากน า รวมตลอดถงการซอมเสรมพนง คนกนน า อาคารชลประทาน และการขดลอกทางน าชลประทาน


ระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานฯ ก าหนดใหมคณะกรรมการเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน ท าหนาทเกยวกบการบรหารจดการเงนทนหมนเวยนน โดยประกอบดวย อธบดกรมชลประทาน เปนประธาน ผแทนส านกงบประมาณ ผแทนกรมบญชกลาง และกรรมการอนไมนอยกวา 4 คน โดยใหมอ านาจหนาทในการอนมตการใชเงน ก าหนดระเบยบและวธการเกยวกบการด าเนนงานของทนหมนเวยนนเทาทไมขดหรอแยงกบระเบยบน และควบคมตรวจสอบการรบและการจายเงนทนหมนเวยนน ตลอดจนควบคมตรวจสอบการปฏบตเพอใหเปนไปตามระเบยบน

นอกจากนน คณะกรรมการเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานไดแตงตงคณะอนกรรมการเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทานขนเพอใหการด าเนนการเกดความคลองตว โดยคณะอนกรรมการฯ ซงมรองอธบดฝายบรหารเปนประธานอนกรรมการ มหนาทพจารณาก าหนดหลกเกณฑและระเบยบท เกยวของกบเงนทนหมนเวยนฯ ตรวจสอบ กลนกรอง และใหขอเสนอแนะ ประมาณการรายจายเงนทนหมนเวยนฯ เพอเสนอใหคณะกรรมการฯพจารณาอนมต พจารณาและจดท าแผนบรหารงานเงนทนหมนเวยนฯ ตดตามประเมนผลการด าเนนงานตามค ารบรองการปฏบตราชการและแผนปฏบตงานประจ าป รายงานผลการด าเนนงานตอคณะกรรมการฯ

อยางไรกด คณะกรรมการดงกลาวไดมการออกระเบยบคณะกรรมการเงนทนหมนเวยนเพอการชลประทาน วาดวยการด าเนนงานทนหมนเวยนเพอการชลประทาน พ.ศ. 2547 ซงก าหนดใหเฉพาะคาชลประทานทเรยกเกบจากผใชน าจากทางน าชลประทานเพอกจการโรงงาน การประปา หรอกจการอนในหรอนอกเขตชลประทานทจะตองน าสงเงนคาชลประทานดงกลาวตามทระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณก าหนด อกทงยงก าหนดหลกเกณฑการจายเงนในงานเรงดวนพเศษตามนโยบาย ไมอาจรอการตงงบประมาณหรอโอนเปลยนแปลงงบประมาณเพอการนนได หรอเปนงานหรอโครงการทมแผนงาน ประมาณการ ทไดตรวจสอบรบรองความเหมาะสมแลว

ท งน การอนมต ให ใช เงนตองเปนการอนมต ให ใช เ งนภายในวงเงนงบประมาณรายจายทกระทรวงการคลงอนมต สวนการเบกจาย การกอหนผกพน การด าเนนการเกยวกบการพสด การอนมต การรบเงน การเกบรกษาเงน การน าสงเงน และการฝากเงน ใหปฏบตตามระเบยบของทางราชการ


การบญชใหปฏบตตามระบบบญชค การปดบญชใหกระท าปละครง โดยใหถอปงบประมาณเปนรอบปบญช เมอปดบญชแลวใหท ารายงานการรบจายเงนของทนหมนเวยนนเพอประกาศในราชกจจานเบกษา และใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบตามกฎหมายวาดวยการชลประทานหลวง พรอมทงใหจดสงรายงานดงกลาว สงใหกรมบญชกลางทราบดวย



ปจจบน การด าเนนงานของเงนทนหมนเวยนฯ อยภายใตแผนยทธศาสตรเงนทนหมนเวยนฯ ป 2558-2560 ซงใหความส าคญกบการบรหารจดการทนหมนเวยนเพอการชลประทานอยางมประสทธภาพ โดยการจดเกบ คาชลประทานในการใชน า เพอกจการโรงงาน การประปา การอตสาหกรรม หรอกจการอน ใหเปนไปตามทกฎหมายก าหนด ตามศกยภาพของแหลงน า และรกษาสมดลในการบรหารจดการน าอยางยงยน อนง แผนยทธศาสตรฯ วางกรอบแนวทศทางโดยก าหนดประเดนยทธศาสตร 2 ดาน คอ

ยทธศาสตรท 1: การบรหารเงนทนหมนเวยนใหมความมนคง

ยทธศาสตรท 2: การจดเกบคาชลประทานอยางมประสทธภาพ

โดยมเปาประสงค 4 ดาน ประกอบดวย (ก) ดานผลการด าเนนงานดานการเงน เพอท าใหเงนทนหมนเวยนฯ มความมนคง (ข) ดานการสนองประโยชนตอผมสวนไดสวนเสย เพอใหผใชน าชลประทานและชมชนใกลเคยงมความพงพอใจ (ค) ดานผลการด าเนนงานปฏบตการ โดยเนนการจดเกบคาชลประทานมประสทธภาพ การตดตงมาตรวดน าครอบคลมทกผ ใชบรการ การปรบปรงกระบวนการประกาศทางน าชลประทาน และอนญาตการใชน ามประสทธภาพ และการพฒนาและบรหารจดการน าอยางมประสทธภาพ รวมถงการประชาสมพนธอยางตอเนองและทวถง (ง) ดานการบรหารพฒนาทนหมนเวยน ซงครอบคลมระบบการบรหารเงนทน ศกยภาพบคลากร การปรบใชอปกรณ เครองจกรเครองมอ ระบบฐานขอมลและเทคโนโลย ทเหมาะสม รวมถงการปรบกฎระเบยบและกฎหมายใหทนสมย


ในชวง 10 กวาปทผานมา เงนทนหมนเวยนฯ สามารถจดเกบรายไดคาชลประทานโดยมแนวโนมเพมขนจากเมอป 2543 สามารถจดเกบไดเพยง 131 ลานบาท แตเพมขนเปน 666 ลานบาทในป 2557 ในขณะเดยวกนผลการด าเนนการมแนวโนมดขนโดยจะเหนไดวา เงนทนฯ ลกหนการคาลดลงในชวง 5 ปทผานมาจากทเคยสงถง 400 ลานบาทในป 2551 แตปรบลดลงเหลอเพยง 103 ลานบาทในป 2557 ซงหมายความวาเงนทนฯ สามารถรบรรายไดไดเรวขนกวาเดมมาก อยางไรกด เดอนมนาคม 2558 เงนทนฯ มลกหนคางช าระจ านวนประมาณ 42 ลานบาท ซงเปนลกหนทไมเคลอนไหวอยระหวางด าเนนการตามกฎหมาย

รปภาคผนวกท 18 สดสวนพนธสตวน าทผลตประจ าปงบประมาณ 2554

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2543 2544 2545 2546 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 2554 2555 2556 2557

ลกหนคาชลประทาน รายไดคาน าชลประทาน



เงนทนฯ และหนวยงานทเกยวของยงไมสามารถตดตง ตรวจสอบ และบ ารงรกษามเตอร วดน าไดอยางทวถง รวมทงขาดแคลนอปกรณในการตรวจสอบมาตรฐานวดน า ตลอดจนมเตอรวดน าเสยบอย เปนผลท าใหไมสามารถจดเกบคาน าไดครบถวน

ปญหาในสวนของผใชน าเพราะเคยชนกบการใชน าโดยไมเสยคาใชจาย ท าใหบางรายไมยอมช าระคาน า

แมวากรมชลประทานมส านกงานอยในสวนภมภาค แตเงนทนหมนเวยนฯ อยทสวนกลางเทานน ฉะนน เงนทนฯ จงมขอจ ากดในการด าเนนงานเงนทนฯ ในสวนภมภาค

แมวาจะมการพฒนาระบบสงน ามาอยางตอเนอง แตกยงไมสามารถประกนปรมาณน าใหกบผรบบรการได รวมทงยงขาดประสทธภาพในการควบคมและตรวจสอบคณภาพน าในบางพนท

ขาดการประสานงาน/ประชาสมพนธ ใหผเกยวของเขาใจกฎระเบยบและการขออนญาตการใชน าทงผใหบรการและผรบบรการ

ขาดการตรวจสอบตดตามประเมนการการปฏบตงานอยางเปนระบบ ขาดความสะดวกในการช าระเงน ระเบยบเงนทนหมนเวยน เพอการชลประทานก าหนดใหช าระท

หนวยงาน มกมการขอใชเงนจากหนวยงานภายในของกรมชลประทาน เพอน าไปเปนคาใชจายครภณฑตางๆ

เพอน าไปใชในโครงการกอสรางระบบชลประทานในพนทตางๆ แตโดยหลกการแลว เงนทไดจดเกบไดควรน าไปใชท านบ ารงระบบน าทผใชน าตองเสยคาบรการ


โดยรวมแลว เงนทนหมนเวยนฯ ประสบความส าเรจในแงของการบรหารเงนทนโดยสามารถจดเกบคาน ามากกวา 600 ลานบาทตอปในชวงทผานมาและมรายไดสงกวารายจายเพมขนทกป จงท าใหเงนทนฯ มสถานะเงนทนสะสมเพมขนและสามารถด าเนนการโดยไมตองขอรบงบประมาณเพมเตม อยางไรกด เพอเพมประสทธภาพในการจดเกบคาน าและรกษาคณภาพของน า เงนทนฯ ควรเรงตดต ง ตรวจสอบ และใหความส าคญกบการบ ารงรกษามเตอร เพอใหสามารถจดเกบคาน าไดครบถวน ตลอดจนพฒนาระบบบรการเพออ านวยความสะดวกในการช าระเงนของผใชน า ส าหรบการสนบสนนเงนทนใหแกหนวยงานภายในกรมชลประทานเพอเปนคาครภณฑโครงการตางๆ นน เงนทนฯ ควรจดท ารายงานและเปดเผยขอมลใหชดเจนวาไดสนบสนนเงนทนคาครภณฑใหกบโครงการใดบาง เพอใหสามารถตรวจสอบการใชเงนวาเปนไปตามวตถประสงคหรอไม และควรวางกรอบแนวทางในการช าระคนเงนกองทนฯ ใหชดแจง

13. กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง

หนวยงานทรบผดชอบ: ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร

การจดตง: ไมปรากฏการจดตงงบประมาณรายจายในพระราชบญญตงบประมาณรายจายประจ าปแตประการใด หากไดมการออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง พ.ศ. 2535 โดยก าหนดใหมการจดตงกองทนนขนในส านกงานเศรษฐกจการเกษตร กระทรวงเกษตรและ


สหกรณ (สมยนายอานนท ปนยารชน เปนนายกรฐมนตร และนายโฆษต ปนเปยมรษฎ รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ)

ในเวลาตอมา ไดมการออกระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง (ฉบบท 1) พ .ศ . 2537 และระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง (ฉบบท 2) พ.ศ. 2554 แกไขเพมเตมระเบยบฉบบดงกลาวใหเหมาะสมยงขน



กองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลองมวตถประสงคเพอสงเสรมและสนบสนนการปรบปรงประสทธภาพการตลาด การแปรรปถวเหลอง การถายทอดเทคโนโลยทเหมาะสม รวมทงเรงรดการขยายการผลตถวเหลองใหเพยงพอกบความตองการใชภายในประเทศ


ในการบรหารจดการกองทนนน ในปจจบนตามระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณ วาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลองฯ ซงมการแกไขเพมเตมในป พ.ศ. 2544 นน ไดก าหนดใหม “คณะกรรมการบรหารกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลอง” ประกอบดวย รฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ เปนประธานกรรมการ รฐมนตรชวยวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ ซงรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณมอบหมายเปนรองประธานกรรมการ ปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ อธบดกรมการคาตางประเทศ อธบดกรมการคาภายใน อธบดกรมบญชกลาง อธบดกรมปศสตว อธบดกรมวชาการเกษตร อธบด กรมสงเสรมการเกษตร เลขาธการส านกงานเศรษฐกจการเกษตร นายกสมาคมผผลตน ามนถวเหลองและร าขาว นายกสมาคมผผลตอาหารสตวไทย เปนกรรมการโดยต าแหนง ผแทนสถาบนเกษตรกรผปลกถวเหลองสองคน เปนกรรมการ ผอ านวยการส านกวจยเศรษฐกจการเกษตร ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร เปนกรรมการและเลขานการ และเจาหนาทส านกวจยเศรษฐกจการเกษตรซงผอ านวยการส านกวจยเศรษฐกจการเกษตรแตงตงหนงคน เปนกรรมการและผชวยเลขานการ

คณะกรรมการดงกลาวมอ านาจหนาทพจารณาอนมตแผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมเกยวกบการพฒนาการผลตถวเหลองทสวนราชการหรอภาคเอกชนเสนอเพอขอรบการสนบสนนจากกองทน พจารณาอนมตงบประมาณรายจายส าหรบการด าเนนงานตามแผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมทไดรบอนมตควบคม ตดตาม และประเมนผลการด าเนนงานตามแผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมทไดรบอนมต บรหารกองทน จดสรรเงนกองทนและควบคมดแลการใชจายและทรพยสนของกองทน ปฏบตหนาทอนตามทก าหนดไวในระเบยบกระทรวงเกษตรและสหกรณวาดวยกองทนเพอพฒนาการผลตถวเหลองฯ

ส าหรบการอนมตการจายเงนกองทนใหคณะกรรมการฯ มอ านาจพจารณาอนมตการจายเงนกองทนไดเฉพาะคาใชจายตามแผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมเกยวกบการพฒนาการผลตถวเหลอง การแกไขปญหาและอปสรรคทเกดขนจากการด าเนนงานตามแผนงาน โครงการ งาน หรอกจกรรมทไดรบอนมต โดยคาใชจายดงกลาวใหรวมถงคาใชจายเพอการด าเนนการดงตอไปน

1) การศกษา การวเคราะห การวจย หรอการตดตามภาวการณผลตหรอการตลาดเพอเพมประสทธภาพการผลตถวเหลอง และเพอลดตนทนการผลต ใหสามารถแขงขนกบตางประเทศได

2) สงเสรมใหมการปรบปรงประสทธภาพการผลตถวเหลองใหสามารถแขงขนกบตางประเทศได


รวมทงการปรบปรงมาตรฐาน รปแบบ ตลอดจนการควบคมหรอจดระเบยบการผลตและการตลาดถวเหลองเพอการสงออก

3) การฝกอบรม การดงาน การประชมหรอการสมมนาเกยวกบการพฒนาการผลตถวเหลอง

4) การจดหา การประมวล และการใหขอมลสนเทศและขาวสารเกยวกบเทคโนโลยการผลตและการคาถวเหลองแกเกษตรกรผผลต

5) คาใชจายอนอนจ าเปนเกยวกบการบรหารของกองทนตามระเบยบทคณะกรรมการก าหนด

กองทนไมมโครงสรางการด าเนนงานของกองทนเอง ท าใหไมมเจาหนาทรบผดชอบงานของกองทนโดนตรง แตอยภายใตโครงสรางของกลมงานวจยดานครวเรอน ส านกเศรษฐกจการเกษตร ประกอบดวย ผอ านวยการกลม และ เจาหนาท 4 คน รบผดชอบงานทกกจกรรมของกองทนรวมกนเมอมโครงการยนขอเสนอของบประมาณสนบสนนจากกองทน


ใหผอ านวยการส านกวจยเศรษฐกจการเกษตร จดท าบญชแสดงฐานะการเงน และรายงานผลงานตอประธานกรรมการเปนประจ าทกเดอน รวมทงจดท ารายงานการรบจายเงนกองทนประจ าเดอน พรอมทงรวบรวมใบส าคญคจายและเอกสารอนอนเปนหลกฐานแหงหน สงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบเปนประจ าภายในวนสนเดอนของเดอนถดไป สวนการปดบญชนน ใหปดปละครงตามปงบประมาณ แลวสงใหส านกงานการตรวจเงนแผนดนตรวจสอบภายในหนงรอยยสบวนนบแตวนสนงวดการบญช


กองทนฯ มเงนทนตงตนประมาณ 46 ลานบาท โดยมรายไดจากเงนทผน าเขาถวเหลองสงเขากองทนตามเงอนไขทคณะรฐมนตรก าหนดในการอนญาตใหน าเขาถวเหลองในแตละคราว เงนอดหนนจากรฐบาลหรอทไดรบจากงบประมาณรายจายประจ าป เงนหรอทรพยสนทมผบรจาค ดอกผลทเกดจากเงนหรอทรพยสนของกองทน ปจจบน (ณ เดอนมนาคม 2558) กองทนฯ มเงนตนคงเหลอรวมดอกเบยเงนฝากธนาคารกรงไทย 2 บญช ไดแก (ก) เงนฝากออมทรพย 2.9 ลานบาท และเงนฝากประจ า 30 ลานบาท รวมทงสน 32.96 ลานบาท

ในชวงป 2539-2556 กองทนฯ ไดใชจายเงนกองทนไปในการสนบสนนด าเนนกจกรรมหรอโครงการตอไปน

1) โครงการศกษาวจยเกยวกบถวเหลอง ประกอบดวย โครงการศกษาและพฒนาระบบขอมลถวเหลองและพชน ามนอน (6 ลานบาท) โครงการพฒนาและขยายพนธถวเหลอง (2 ลานบาท) โครงการพฒนาพนธถวเหลอง (17.17 ลานบาท) โครงการเรงรดการผลตเมลดพนธถวเหลองอายปานกลางและยาว (13.57 ลานบาท) โครงการรณรงคไมเผาฟางและลดการไถพรวนดนในการปลกถวเหลอง (0.44 ลานบาท) และโครงการศนยตนแบบการวจยและพฒนาเมลดพนธพช (12.25 ลานบาท)

2) การสนบสนนกจกรรมทางวชาการและเผยแพรความรเกยวกบถวเหลอง เชน การจดงานวนเกษตรแหงชาต การจดประชมวชาการถวเหลองแหลงชาต การจดนทรรศการถวเหลองในงานวนเกษตรภาคอสาน เปนตน

ส าหรบการด าเนนงานลาสดนน กองทนฯ ไดสนบสนนเงนทนจ านวน 12.25 ลานบาทในการพฒนา “โครงการศนยตนแบบการวจยและพฒนาเมลดพนธพช” โดยศนยวจยและพฒนาเมลดพนธพชพษณโลก


ภายใตการด าเนนงานของกรมวชาการเกษตร เพอน าไปใชพฒนาหองทดลองเมลดพนธ พช (Seed Laboratory) ซงผานความเหนชอบจากคณะกรรมการบรหารกองทนฯ เมอวนท 15 กมภาพนธ 2553

โครงการนมวตถประสงคเพอเปนตนแบบการผลตและกระจายเมลดพนธถวเหลองทไดมาตรฐาน โดยมงานวจยและพฒนาเทคโนโลยเมลดพนธและเทคโนโลยอนทเกยวของรองรบ ในระยะเวลาการด าเนนงาน 3 ป ( เดอนมนาคม 2553 – กมภาพนธ 2556) มเปาหมายในการผลตเมลดพนธถวเหลองชนพนธขยาย และสนบสนนทางวชาการในกลมเกษตรกรเปนผผลตพนธจ าหนาย จ านวนไมต าวา 1,000 ตน เพอน าไปปลกในพนทภาคเหนอตอนลางและภาคอนๆ ไมต ากวาปละ 70,000 ไร อนงโครงการนประกอบดวย 4 กจกรรมหลก คอ 1) การวจยและพฒนาพนธ 2) การผลตเมลดพนธ เพอขยายผลใหเกษตรกร 3) การตรวจสอบและรบรองคณภาพเมลดพนธ 4) การฝกอบรมและใหค าแนะน าในการผลตเมลดพนธไปสเกษตรกรเครอขาย

ผลการด าเนนงานโครงการระหวางป 2553 – 2555 สามารถผลตเมลดพนธเพอขยายพนธถวเหลองเชยงใหม 60 และกระจายไปยงเครอขายผผลตชนพนธจ าหนายในป 2554 และ 2555 จ านวน 22 กลม ในพนทรวม 14 จงหวด ปรมาณทงหมด 337.5 ตน เครอขายสามารถผลตเมลดพนธถวเหลองชนพนธรวมทงสน 2,856 ตน โดยเมลดพนธเหลานสามารถน าไปใชในพนทปลกถวเหลอง 142,750 ไร โครงการประเมนวาเปนการกระจายเมลดพนธทมคณภาพใหเกษตรกรเพมขนจากรอยละ 5 เปนรอยละ 24 ของพนทการปลกถวเหลองทงประเทศในป 2555 ซงท าใหเกษตรกรไดผลผลตถวเหลองเพมขนรอยละ 57.5 คดเปนมลคารวม 240 ลานบาท

ในสวนของหองปฏบตการทไดรบการสนบสนนงบประมาณจากกองทน เกษตรกรทประสงคจะจ าหนายเมลดพนธถวเหลองเพอการคา สามารถน าเมลดพนธทปรบปรงแลวมาตรวจสอบคณภาพทหองปฏบตการตรวจสอบคณภาพเมลดพนธของศนยวจยและพฒนาเมลดพนธพช พษณโลก จากนนจงน าใบรายงานผลไปขนทะเบยนผรวบรวมเมลดพนธ ซงท าใหสามารถจ าหนายเมลดพนธ พชไดอยางถกตองตามกฏหมาย หองปฏบตการนเรมใหบรการเมอป 2554 สามารถตรวจคณภาพเมลดพนธจ านวน 8,402 ตวอยาง สามารถใหบรการไดกบทกภาคสวนในระดบภมภาค

นอกจากนศนยตนแบบยงไดถายทอดเทคโนโลยและใหค าแนะน าทางดานวชาการแกเจาหนาทผปฏบตงานดานเมลดพนธ และเกษตรกรเครอขายผลตเมลดพนธถวเหลองรวมทงสน 2,981 คน ในระยะเวลา 3 ป หลงจากนนศนยไดมการตดตามประเมนผล และใหค าแนะน าเพอพฒนาการผลตเมลดพนธในระยะตอไป

ปญหาอปสรรคในการด าเนนงานของกองทน

ดานงบประมาณ: กองทนมงบประมาณจ ากดมาก โดยตองอาศยเงนทนจากดอกผลของเงนฝากธนาคารมาจดสรรใหโครงการทเสนอเขามาและงบประมาณตามปกตของส านกงานเศรษฐกจการเกษตร โดยรวมจงท าใหไมสามารถด าเนนกจกรรมสนบสนนการพฒนาการผลตถวเหลองไดอยางตอเนอง และไมคลองตวในการบรหารจดการกจกรรมของกองทนเอง

ดานโครงสรางและอตราก าลง: กองทนไมมเจาหนาทรบผดชอบงานสวนของกองทนโดยเฉพาะ แตเปนการใชบคลากรของสวนงานวจยดานครวเรอน

อตสาหกรรมนยมน าเขาถวเหลองและกากจากตางประเทศ (อเมรกา แคนาดา อาเจนตนา และ บราซล) ซงมตนทนทถกกวาในประเทศ ท าใหยากตอการขยายการผลตภายในประเทศ เพราะเกษตรกรไมมแรงจงใจ แมความตองการถวเหลองและกากภายในประเทศจะสง อยางไรกตามท าใหเกดความเสยงตอการใช


ผลผลตทเปนพช GMO มาเขาสกระบวนการผลตอาหาร ซงอาจจะถกปฏเสธการน าเขาจากประเทศแถบยโรปผซอทมมาตรฐานดาน GMO

นโยบายรฐบาลทบนทอนการปลกถว เชน โครงการรบจ าน าขาว ทท าใหเกษตรกรหนมาปลกขาวแทนพชอน สงผลใหนโยบายการปลกถวเหลองทหลงนาไมไดรบความนยม

ทศนคตการปลกพชของเกษตรกรทมองวา ถวเหลองจ าเปนตองดแลมาก แตไดราคาถก


แมวาประเทศไทยยงคงมความตองการใชถวเหลองเปนจ านวนมาก แตดวยเหตทตางประเทศสามารถผลตและจ าหนายไดในราคาถกกวา จงท าใหผประกอบการนยมน าเขาจากตางประเทศมากกวา สงผลใหไมมแรงจงใจการปลกถวเหลองเพมขน เพราะเกษตรกรหนไปปลกพชทมมลคาสงกวา ปจจยเหลานเปนกลไกตลาดทยากจะหยดยง การทภาครฐพยายามทจะไปอดชองวางการตลาดนเองดวยการผลตและจ าหนาย ไมนาจะท าไดในระยะยาว หากรฐและเอกชนยงคงเหนถงความจ าเปนในการผลตเชงพาณชย รฐกควรสรางกลไกในการถายทอดเทคโนโลยการผลตทท าใหไดผลผลตตอไรสงขนแกภาคเอกชน เพอใหเอกชนด าเนนการสานตอและเปนผผลตเมลดถวเหลองเปนหลก โดยกรมวชาการเกษตรควรท าหนาทในการก ากบดแลมาตรฐานและคณภาพของผลผลตถวเหลอง ในขณะเดยวกนยงคงตองท างานวจยและพฒนาพนธถวเหลองใหมคณภาพดยงขน โดยอาจใชศนยตนแบบการวจยและพฒนาเมลดพนธพชเปนศนยกลางในการกระจายเมลดพนธหลกทไดท าการวจยและพฒนา

ส าหรบการผลตเมลดถวเหลอง ทผานมากรมวชาการเกษตรท าหนาทในการการผลตเมลดพนธคด พนธหลก และพนธขยาย รวมทงสนบสนนการวจยและพฒนาพนธถวเหลองทมคณภาพอยแลว ฉะนน จงอาจมความเหมาะสมมากกวาหากจะโอนภารกจของกองทนเพอการผลตถวเหลองใหกรมวชาการเกษตรเปนผด าเนนการโดยใชงบประมาณแผนดน ส าหรบการผลตเมลดพนธจ าหนายนน ควรสนบสนนและสรางความพรอมใหแกกลมเกษตรกรของสหกรณการเกษตรหรอผประกอบการเขามาผลตเปนหลก โดยกรมวชาการเกษตรควรท าหนาทในการถายทอดเทคนคการผลต ก าหนดมาตรฐานและรบรองมาตรฐานคณภาพของเมลดพนธถวเหลองทผลตโดยเกษตรกร

ทงนกองทนฯ ควรบรณาการบทบาทหนาทรวมกบเงนทนหมนเวยนเพอการผลตเชอไรโซเบยม ซง ในปจจบน สวนใหญกรมวชาการเกษตรเปนผซอปยไรโซเบยมเพอใชในการแจกจายแกเกษตรกรทมาซอถวเหลองจากศนยวจยพชไรในจงหวดตางๆ อยแลว จงควรใชงบประมาณแผนดนจากกรมวชาการเกษตรในการผลตปยไรโซเบยมและถวเหลองไปพรอม ๆ กน

ภาคผนวก ข แบบสอบถาม

แบบสอบถามภาวะหนสนของเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอดานเงนทนโดยตรงหรอโดยออมผานกองทนในก ากบของกระทรวงฯ

- กองทนพฒนาสหกรณ

- กองทนสงเคราะหเกษตรกร

- กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน

- กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม

- กองทนจดรปทดน

- กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ

วนทสมภาษณ......................... ผสมภาษณ.................................. ผตรวจ............................. แบบสอบถามชดท…..…………….

แบบสอบถามเกษตรกรสมาชกของสหกรณทไดรบเงนทนสนบสนน จาก “กองทนพฒนาสหกรณ” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ

“โครงการศกษาภาวะหนสนเกษตรกรและแนวทางการปรบปรงศกยภาพการด าเนนงานของกองทนในก ากบของ กษ.” โดย สถาบนวจยเพอการพฒนาประเทศไทย

ภาคผนวก ข-1

ค าสง: ใหสมภาษณถามเพอตรวจสอบประวตเกษตรกรสมาชก โดยแบบสอบถามชดนใชสมภาษณ เฉพาะเกษตรกรทเปนสมาชกของสหกรณ ทไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทนพฒนาสหกรณ (หากเกษตรกรไมไดเปนสมาชกของสหกรณในโครงการน ใหใช “แบบสอบถามเกษตรกรทวไป”)

สวนท 1: ขอมลทวไป

1.1 ชอสหกรณททานเปนสมาชก.......................................................................................................จงหวด............................................ ทานเปนสมาชกสหกรณนมาตงแตปใด.................................... (หรอประมาณกป..................ป) 1.2 ชอเกษตรกรผใหขอมล (นาย/นาง/นางสาว)..............................................นามสกล.................................................อาย..................ป

ทอยทสามารถตดตอไดของเกษตรกร: บานเลขท.................... หมท..........................................ต าบล.............................................. อ าเภอ..........................................จงหวด.............................รหสไปรษณย...................... โทรศพทเคลอนท.......................................

1.3 เพศ ชาย หญง 1.4 ระดบการศกษาของเกษตรกรผใหขอมล: 1) ต ากวาประถมศกษา (ไมไดเรยน) 2) ประถมศกษา (ป.1-ป.6) 3) มธยมศกษาหรอเทยบเทา/ปวช. 4) อนปรญญา/ปวส. 5) ปรญญาตรขนไป

1.5 อาชพหลกของทาน:..................................(รหส.......) อาชพรองของทาน:........................................(รหส........) (ใชเลขรหสในตาราง)

1.6 จ านวนสมาชกในครวเรอนทงหมด........................... คน (รวมตวทาน)

เปนสมาชกอายไมเกน 15 ป จ านวน........................ คน สมาชกทมอาย 60 ปขนไป จ านวน............................คน

เปนสมาชกทชวยท าการเกษตร จ านวน................................ คน สมาชกทท างานนอกบาน จ านวน...................คน

มสมาชกผมรายไดมทงหมด..........................................คน

1.7 สมาชกครวเรอนของทาน “ฝากเงน” กบองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ฌาปนกจศพ

รหสแสดง อาชพหลก (ใชเวลาท างานมากทสด) และ อาชพรอง: 1 = ท านา 2 = ปลกออย 3 = ปลกมนส าปะหลง 4 = ปลกขาวโพด 5 = ปลกพชไรอนๆ 6 = ปลกไมยนตน 7 = เลยงปลา 8 = เลยงหม 9 = เลยงไก 10 = เลยงวว 11 = ท าปศสตวอน 12 = ใหเชาทรพยสน 13 = รบจางเกษตร 14 = รบจางนอกเกษตร 15 = รบเหมากอสราง 16 = ขบรถรบจาง 17 = ลกจาง 18 = คาขาย 19 = รบราชการ/รฐวสาหกจ 20 = แมบาน 21 = ไมไดท างาน 22 = อนๆ (ใหระบดวย)


1.8 สมาชกครวเรอนของทาน “กยมเงน” จากองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 7) นายทนนอกระบบ 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ญาตพนอง

1.9 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมเนอทท าการเกษตรรวมทงสน จ านวน.........................แปลง รวมทงหมด........................ ไร โดยในจ านวนน เปน ทดนทเปนกรรมสทธของทาน (มโฉนด, น.ส.3, น.ส. 3 ก) จ านวน...........................ไร การ “เชาทดน”............................................ไร ในอตราคาเชา......................บาท/ไร/ป

1.10 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมการเลยงสตว/ท าประมงเพอการคา ระบชอสตว....................................จ านวน...................ตว

สวนท 2: การใชประโยชนเงนกยมจากกองทนพฒนาสหกรณ

2.1 ทานทราบหรอไมวา สหกรณไดรบเงนสนบสนนจาก กองทนพฒนาสหกรณ เปนจ านวนเทาใด 1) ไมทราบ 2) ทราบ ไมรจ านวนเงน 3) ทราบ รจ านวน................................. บาท ถา “ทราบ” สหกรณน าเงนมาท าโครงการอะไร........................................................................................................................... ทานเขารวมกจกรรมของโครงการดงกลาวหรอไม 1) เขารวม 2) ไมไดเขารวม

2.2 สหกรณททานเปนสมาชกอยน เคยจดอบรมใหความรแกสมาชกของสหกรณหรอ หรอไม

1) ไมทราบ 3) เคยมจดอบรม และไดเขารวมอบรมความร ในป............................ 2) เคยมจดอบรม แตไมไดเขารวมอบรมความร 4) ยงไมเคยมการจดอบรมในชวงทผานมา

2.3 หากขอ 2.3 ทานไดเขารวมอบรมความรทจดขนโดยสหกรณหรอกรมสงเสรมสหกรณ ทานไดเรยนรเนอหาอะไรบาง ระบ................. ............................................................................................................................................................................................................... ............................................................................................................................................................................................................... ทานไดประโยชนจากการเขาอบรมความรครงนนเพยงใด 1) มประโยชนมาก 2) ปานกลาง 3) มประโยชนนอย

2.4 สหกรณททานเปนสมาชกอยน ใหบรการอะไรแกสมาชกและตวทาน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ใหกยมเงนแกสมาชก 3) ขายปจจยการผลต (ตอบขอ 2.6) 2) รวบรวมผลผลตจากสมาชก 4) รบฝากเงน 5) อนๆ.................................................................

2.5 (หากในขอ 2.5 ระบวา สหกรณขายปจจยการผลตแกสมาชกดวย) ทานเคยซอปจจยการผลตอะไร จากสหกรณนหรอไม

ชอวสดการผลต ทานซอจากสหกรณ หรอไม

(ถาสหกรณฯ ไมไดขาย ใหตอบไมมขาย) ซอจาก “รานคาทวไป” ไดในราคาท ถกกวา/แพงกวา ของ “สหกรณ”

สนคาของ “สหกรณฯ” มคณภาพ ดกวา/แยกวาของ “รานคาทวไป”

เมลดพนธ......................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ปย.................................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

พนธสตว........................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ยาปราบศตรพช............... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

อนๆ................................. ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน


2.6 ในฐานะสมาชกของสหกรณ ทานขายผลตผลทางการเกษตรของทานใหกบ “สหกรณ” หรอไม 1) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณและพอคา

ขายใหสหกรณไดในราคาสงกวาขายใหพอคาหรอไม

( ) ขายใหสหกรณไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 2) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณและพอคา


( ) ขายใหสหกรณไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 3) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณและพอคา


( ) ขายใหสหกรณไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน

สวนท 3: ผลทางเศรษฐกจและความพงพอใจจากการใชปจจยการผลต

2.1 ผลตอรายได-รายจาย ภายหลงมโครงการสนบสนนฯ จากกองทนพฒนาสหกรณ

กอนมโครงการ หลงมโครงการสนบสนนฯ แกสหกรณ

รายไดภาคเกษตรโดยรวม บาท/ป

รายได “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายได “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายได “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ)

รายจายภาคเกษตรโดยรวม บาท/ป

รายจาย “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายจาย “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายจาย “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ)

ปรมาณผลผลตของพช/สตวหลกทปลก/เลยง (ระบพช/สตวหลก............................................................)

..................................กก./ไร ................................ตวตอรน .....................................รน/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) ผลผลต “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ หรอ ระบจ านวน.................. กก./ไร ..................... ตว/รน...............รน/ป

2.2 รายไดจากการเกษตรในรอบ 1 ป ...............................................................................................................บาท/ป (รวมทกฤดทปลก)

2.3 รายไดนอกภาคเกษตรในรอบ 1 ป...............................................................................................................บาท/ป (รวมรายไดจากการรบจางภาคเกษตร รบจางนอกเกษตร รายไดประจ า รบเหมากอสราง เงนโอนจากญาตพนอง เบยคนชรา)

2.4 ตนทนการผลตเฉลยตอไรของทาน เทากบ........................................................... บาท/ไร/ฤด (ระบชนดพช.......................................)

2.5 รายจายในครวเรอนในรอบ 1 เดอน........................................................................................................................บาท/เดอน (รวมรายจายคาอาหาร คารกษาพยาบาล คาของใชในครวเรอน คาน ามนเชอเพลง คาสาธารณปโภค เปนตน)


สวนท 4: ภาวะหนสนของเกษตรกร

4.1 ปจจบน ทานมหนเงนตนคงเหลอ เทาใด 1) ไมมหนสน (ขามไปตอบขอ 4.4) 2) มหนเงนตน แตไมทราบจ านวน 3) มหนเงนตนคงเหลอ......................บาท

4.2 ปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมหนสนคงเหลอกบแหลงใดตอไปน

)รหสวตถประสงค: ชอ/เชาซอบานทดน ซอยานพาหนะ ซอปจจยการผลต ตนทนด าเนนการเกษตร ใชจายประจ าวน

องคกรการเงน ม/ไมม วตถประสงค

)ใสรหส(

เงนกเพม ระหวาง ม.ค.57 – เม.ย.58

)บาท(

เงนกคงเหลอ 30 เม.ย. 58

)บาท(

อตราดอกเบย (% ตอป(

รปแบบ การค าประกน

เงนก

1) ธ.ก.ส. (สนเชอเพอการผลต) ม ไมม

หลกทรพย บคคล ไมตองใช

2) ธ.ก.ส. (สนเชอระยะกลาง-ยาว) ม ไมม


3) ธนาคารออมสน ม ไมม


4) กองทนหมบานฯ ม ไมม


5) สหกรณ ม ไมม


6) กลมเกษตรกรฯ ม ไมม


7) กลมออมทรพย/ กลมสจจะสะสมทรพย

ม ไมม


8) ญาต/เพอน ม ไมม


9) นายทนเงนกนอกระบบ ม ไมม


10) ธนาคารพาณชย ม ไมม


11) อนๆ เชน อออน เฟรสชอยส ม ไมม


4.3 ทานทราบหรอไมวา ในการจายคนหนเงนกยมรอบถดไป ทานตองจายคนหนเงนกยม (พรอมดอกเบย) เปนเงนจ านวนเทาใด

หนในระบบ ทราบ จ านวน........................บาท เปนเงนตนเทาไร...................บาท ไมทราบจ านวน ไมมหน

หนนอกระบบ ทราบ จ านวน........................บาท เปนเงนตนเทาไร...................บาท ไมทราบจ านวน ไมมหน


4.4 ในรอบปทผานมา ครวเรอนเกษตรของทานเคยประสบปญหาตอไปนหรอไม (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม) ก) ทาน/ครอบครวของทานมปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ หรอไม

( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบสถาบน........................................................................................................

ทานแกปญหาอยางไร ( ) ยมหรอขอเงนจากญาต ( ) กจากนอกระบบ ( ) หางานท า ( ) ขาย/จ าน าทรพยสน ( ) ขอผลดผอนหนจากเจาหน ( ) อน...................................

ข) มปญหาการช าระหนเงนกของนายทนนอกระบบ ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบใคร................................................ ทานแกปญหาอยางไร ( ) ยมหรอขอเงนจากญาต ( ) กจากนอกระบบ ( ) หางานท า

( ) ขาย/จ าน าทรพยสน ( ) ขอผลดผอนหนจากเจาหน ( ) อน...................................

4.5 ในรอบปทผานมา ทานเคยประสบปญหาใดบาง (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) ภยธรรมชาต ผลผลตเสยหาย ราคาผลผลตตกต า คาใชจายครวเรอนมากเกนรายได มภาระคาใชจายพเศษ เชน คาเลาเรยนลก ขายผลผลตไมได ไมมตลาดรองรบ ชราภาพ เจบปวย ผลผลตตกต า มภาระหนสนหลายแหง อนๆ.....................................................

4.6 ถามปญหาตองใชเงนเพมเตม ทานจะตองท าอยางไร (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) ขอกเงนเพมจากสถาบนการเงน ขอกเงนเพมจากญาตพนอง ขอกเงนเพมจากนายทนนอกระบบ ขาย/จ าน าทรพยสน ลดคาใชจายในครวเรอน หางานพเศษท า อนๆ (ระบ........................................................................................)

สวนท 5: ความรทางการเงน

5.1 หากเพอนของทานขอค าแนะน าจากทานในการกเงนระยะเวลา 1 ป จากธนาคารแหงหนง ทานจะแนะน าใหเพอนของทาน เลอกกเงนในอตราเทาใดระหวาง 2 อตราตอไปน 1) กเงนอตราดอกเบยรอยละ 2 ตอเดอน 2) กเงนอตราดอกเบยรอยละ 24 ตอป 3) ไมทราบ

5.2 สมมตวา ทานกยมเงนจาก ธนาคารพาณชย ก. แตทานผดนดช าระหนใหแกธนาคารพาณชยแหงนนานหลายเดอน ทานคดวา ธนาคาร ข. ททานจะไปขอกยมเงนเพมเตมนน จะรหรอไมวาทานเคยผดนดช าระหนกบธนาคาร ก. 1) ธนาคาร ข. ไมมทางร 2) ธนาคาร ข. ร 3) ไมทราบ


แบบสอบถามเกษตรกรในกลมเกษตรกรทไดรบเงนทนจากโครงการสนบสนนสนเชอเพอพฒนากลมเกษตรกร จาก “กองทนสงเคราะหเกษตรกร” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ



ค าสง: ใหสมภาษณถามเพอตรวจสอบประวตเกษตรกรสมาชก โดยแบบสอบถามชดนใชสมภาษณ เฉพาะเกษตรกรทเปนสมาชกของกลมเกษตรกรทไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรเทานน (หากเกษตรกรไมไดเปนสมาชกกลมในโครงการน ใหใช “แบบสอบถามเกษตรกรทวไป”)


1.1 ชอกลมเกษตรกรททานเปนสมาชก..............................................................................................จงหวด............................................. ทานเปนสมาชกกลมตงแตปใด.............................................................(หรอประมาณกป..................) 1.2 ชอเกษตรกรผใหขอมล (นาย/นาง/นางสาว)..............................................นามสกล.................................................อาย..................ป

ทอยทสามารถตดตอไดของเกษตรกร: บานเลขท.................... หมท..........................................ต าบล.............................................. อ าเภอ..........................................จงหวด.............................รหสไปรษณย...................... โทรศพทเคลอนท.......................................




เปนสมาชกอายไมเกน 15 ป จ านวน........................ คน สมาชกทมอาย 60 ปขนไป จ านวน............................คน



1.7 สมาชกครวเรอนของทาน “ฝากเงน” กบองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ)

1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ฌาปนกจศพ





สวนท 2: การไดรบเงนทนสนบสนนเพอการพฒนาศกยภาพการผลต

2.1 ทานรหรอไมวา กลมเกษตรกรไดรบเงนสนบสนนจากกองทนสงเคราะหเกษตรกรเปนจ านวนเทาใด 1) ไมทราบ 2) ทราบ ไมรจ านวนเงน 3) ทราบ รจ านวน................................. บาท

2.2 ครวเรอนเกษตรของทานไดรบจดสรรเงนจากกลมเกษตรกรหรอไม 1) ไมไดรบ (ขามไปตอบขอ 2.5) 2) ไดรบ เปนจ านวนเงน................. บาท อตราดอกเบย..............ตอป กเมอเดอน/ป.............ตองจายคนภายในเดอน/ป............... โดยทสมาชกแตละรายไดรบเงนจดสรร 1) จ านวนเทากนทกราย 3) ไมทราบวธการ/เหตผล 2) จ านวนไมเทากน โดยมหลกเกณฑ................................................................

2.3 หากขอ 2.2 ทานตอบวา ไดรบจดสรรเงนจากกลมเกษตรกรฯ ทานตองช าระคนเงนกอยางไร (ตอบเพยง 1 ขอ) 1) จายคน รายวน 3) จายคน รายเดอน 5) จายคนเพยงครงเดยวเมอครบก าหนด 2) จายคน รายสปดาห 4) จายคน รายป

2.4 ทานน าเงนทนทไดกยมมาไปใชท ากจกรรมใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ซอปจจยการผลต/วสดการผลต 2) ซอพาหนะ 3) ใชจายทวไปในครวเรอน 4) จายคนเงนกยมแหลงอน ไดแก.................................................................. 5) อนๆ..................................................

2.5 กลมเกษตรกรของทาน ใหบรการอะไร กบสมาชกและตวทาน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ใหกยมเงนแกสมาชก 3) ขายปจจยการผลต (ตอบขอ 2.6) 2) รวบรวมผลผลตจากสมาชก 4) รบฝากเงน 5) อนๆ.................................................................

2.6 (หากในขอ 2.5 ระบวา กลมเกษตรฯ ขายปจจยการผลตแกสมาชกดวย) ทานเคยซอปจจยการผลตอะไร จากกลมเกษตรกรหรอไม

ชอวสดการผลต ทานซอจากกลมฯ หรอไม

(ถากลมฯ ไมไดขาย ใหตอบไมมขาย) ซอจาก “รานคาทว” ไดในราคาท ถกกวา/แพงกวา ของ “กลมฯ”

สนคาของ “กลมฯ” มคณภาพ ดกวา/แยกวาของ “รานคาทวไป”

เมลดพนธ............................. ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ปย........................................ ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

พนธสตว.............................. ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ยาปราบศตรพช................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

อนๆ..................................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน


2.7 ในฐานะสมาชกของกลมเกษตรกร ทานขายผลตผลทางการเกษตรของทานใหกบ “กลมเกษตรกร” หรอไม 1) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหกลมทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงกลม และพอคา

ขายใหกลมไดในราคาสงกวาขายใหพอคาหรอไม ( ) ขายใหกลมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหกลมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 2) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหกลม ( ) ขายใหพอคา ( ) แบงขายใหทงกลม และพอคา

ขายใหกลมไดในราคาสงกวาขายใหพอคาหรอไม ( ) ขายใหกลมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหกลมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 3) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหกลม ( ) ขายใหพอคา ( ) แบงขายใหทงกลม และพอคา

ขายใหกลมไดในราคาสงกวาขายใหพอคาหรอไม ( ) ขายใหกลมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหกลมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน

สวนท 3: ผลทางเศรษฐกจและความพงพอใจจากการใชปจจยการผลต

2.6 รายได-รายจายภาคเกษตรของครวเรอนเกษตรของทาน ภายหลงเขารวมเปนสมาชกของกลมเกษตรกร

กอนเขารวมเปนสมาชก ปจจบน


รายได “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) รายได “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) รายได “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนเปนสมาชก)


รายจาย “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) รายจาย “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) รายจาย “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนเปนสมาชก)


..................................กก./ไร .....................................ตว/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) ผลผลต “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนเปนสมาชก) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนเปนสมาชก) หรอ ระบจ านวน................................กก./ไร ...................................ตว/ป



2.9 ตนทนการผลตเฉลยตอไรของทาน เทากบ........................................................... บาท/ไร/ฤด (ระบชนดพช.......................................)








)ใสรหส(


)บาท(


)บาท(



เงนก














ม ไมม













4.4 ในรอบปทผานมา ครวเรอนเกษตรของทานเคยประสบปญหาตอไปนหรอไม (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม)

ก) ทาน/ครอบครวของทานมปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ หรอไม ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบสถาบน........................................................................................................



ข) มปญหาการช าระหนเงนกของนายทนนอกระบบ ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบใคร................................................








แบบสอบถามเกษตรกรทกยมเพอปลดเปลองหนสน/ไถถอนทดน/เพอประกอบอาชพ จาก “กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรและผยากจน” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ



ค าสง: ใหสมภาษณถามเพอตรวจสอบประวตการกยมเงน โดยแบบสอบถามชดนใชสมภาษณ เฉพาะเกษตรกรทกยมเงนเพอปลดเปลองหนสน/ไถถอนทดน/เพอประกอบอาชพ (หากเกษตรกรผตอบแบบสอบถาม ไมไดขอความชวยเหลอจากกองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรฯ ใหใช “แบบสอบถามเกษตรกรทวไป”)


1.1 ชอเกษตรกรผใหขอมล (นาย/นาง/นางสาว)..............................................นามสกล.................................................อาย..................ป ทอยทสามารถตดตอไดของเกษตรกร: บานเลขท.................... หมท..........................................ต าบล.............................................. อ าเภอ..........................................จงหวด.............................รหสไปรษณย...................... โทรศพทเคลอนท.......................................


1.4 อาชพหลกของทาน:..................................(รหส.......) อาชพรองของทาน:........................................(รหส........) (ใชเลขรหสในตาราง) 1.5 จ านวนสมาชกในครวเรอนทงหมด........................... คน (รวมตวทาน)

เปนสมาชกอายไมเกน 15 ป และ สมาชกทมอาย 60 ปขนไป รวมจ านวน........................ คน



1.6 สมาชกครวเรอนของทาน “ฝากเงน” กบองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ)

1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ฌาปนกจศพ




1.8 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมเนอทท าการเกษตรรวมทงสน จ านวน.........................แปลง รวมทงหมด........................ ไร โดยในจ านวนน เปน ทดนทเปนกรรมสทธของทาน (มโฉนด, น.ส.3, น.ส. 3 ก) จ านวน...........................ไร การ “เชาทดน”............................................ไร ในอตราคาเชา......................บาท/ไร/ป เปนทดนตามสญญากยมเงนกบ “กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรฯ”..................................... ไร เรมกยมเมอป...................วงเงนก.................................................บาท

1.9 ปกตมผขอกเงนจาก “กองทนหมนเวยนเพอการกยมแกเกษตรกรฯจ านวนมาก” ทานท าอยางไรจงไดรบเงนก เชน มคณสมบตตรงกบหลกเกณฑกองทน มก านน-ผใหญบาน-นกการเมองรบรอง ฯลฯ………………………………………………………………………………………. ………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………. ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….

1.10 ปจจบน ทานใชประโยชนในแปลงทดนทไดรบการปลดเปลอง/ไถทดน/ไถถอนทดน ผานกองทนหมนเวยนฯ หรอไม 1) ยงคงใชประโยชนดวยตนเอง 3) ปลอยทงวาง 2) ใหคนอนเชาในอตรา..........................บาท/ไร/ป 4) อนๆ......................................................................

1.11 ปจจบน ทานผอนช าระเงนกคาปลดเปลองทดน/ไถถอนทดน/ซอทนาเชา จบสนแลวหรอไม 1) ผอนช าระเงนกหมดแลว (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) ยงผอนช าระเงนก “ไมหมด”

1.12 หากในขอ 1.11 ทานตอบวา “ยงผอนช าระเงนกไมหมด” ทานคดวา มรายไดเพยงพอตอการผอนช าระเงนกยมหรอไม 1) เพยงพอ (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) “ไม”เพยงพอ เพราะ...............................................................................................................................................................

1.13 หากในขอ 1.12 ทานตอบวา “ไม เพยงพอ” ทานมวธแกไขอยางไร เพอใหมรายไดเพยงพอตอการผอนช าระเงนกซอทดนหรอไม หารายไดนอกภาคเกษตรกรรมเพมเตม กเงนจากแหลงเงนทนในระบบ (เชน ธนาคาร สหกรณ กองทนหมบาน) กเงนจากแหลงนายทนนอกระบบ กเงนจากญาตพนอง อนๆ......................................................................

สวนท 2: ผลทางเศรษฐกจและความพงพอใจจากการใชประโยชนทดน

2.1 รายได-รายจายภาคเกษตรของครวเรอนเกษตรของทาน ภายหลงการไดรบความชวยเหลอจากกองทนฯ กอนขอความชวยเหลอ ปจจบน


รายได “เพมขน” รอยละ............... ……(เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) รายได “ลดลง” รอยละ......................(เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) รายได “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ)


รายจาย “เพมขน” รอยละ................... (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) รายจาย “ลดลง” รอยละ....................(เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) รายจาย “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ)

ปรมาณผลผลตของพช/สตวหลก (ระบพช/สตวหลก............................ ..........................................) ในแปลงทดนทกองทนฯ ใหความชวยเหลอ

...............................กก./ไร ..................................ตว/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) ผลผลต “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนขอความชวยเหลอ) หรอ ระบจ านวน................................กก./ไร ...................................ตว/ป

2.2 รายไดจากการเกษตรในรอบ 1 ป ...............................................................................................................บาท/ป (รวมทกฤดทปลก) 2.3 รายไดนอกภาคเกษตรในรอบ 1 ป...............................................................................................................บาท/ป

(รวมรายไดจากการรบจางภาคเกษตร รบจางนอกเกษตร รายไดประจ า รบเหมากอสราง เงนโอนจากญาตพนอง เบยคนชรา) 2.4 ตนทนการผลตเฉลยตอไรของทาน เทากบ........................................................... บาท/ไร/ฤด (ระบชนดพช.......................................)





4.2 ปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมหนสน และเงนกคงคาง กบแหลงใดตอไปน )รหสวตถประสงค: ชอ/เชาซอบานทดน ซอยานพาหนะ ซอปจจยการผลต ตนทนด าเนนการเกษตร ใชจายประจ าวน


)ใสรหส(


)บาท(


)บาท(



เงนก











6) กองทนหมนเวยนเพอการกยม แกเกษตรกรและผยากจน

ม ไมม





ม ไมม














4.4 ในรอบปทผานมา ครวเรอนเกษตรของทานเคยประสบปญหาตอไปนหรอไม (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม) ก) ทาน/ครอบครวของทานมปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ หรอไม











แบบสอบถามเกษตรกรทเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก. จาก “กองทนการปฏรปทดนเพอเกษตรกรรม” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ





1.2 เพศ ชาย หญง 1.3 ระดบการศกษาของเกษตรกรผใหขอมล: 1) ต ากวาประถมศกษา 2) ประถมศกษา 3) มธยมศกษาหรอเทยบเทา/ปวช. 4) อนปรญญา/ปวส. 5) ปรญญาตรขนไป

1.4 อาชพหลกของทาน:.............................................อาชพรองของทาน:.......................................................... (ใชเลขรหสในตาราง)


จากจ านวนทงหมด เปนสมาชกทมอายไมเกน 15 ป จ านวน........................ คน สมาชกทมอาย 60 ปขนไป...........................คน

จากจ านวนทงหมด เปนจ านวนแรงงานเกษตรในครวเรอน.......................... คน จ านวนสมาชกทท างานนอกบาน...................คน

จากจ านวนทงหมด สมาชกผมรายไดมทงหมด..........................................คน

1.6 สมาชกครวเรอนของทานใชบรการ “เงนฝาก” ขององคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ)

1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ 8) อนๆ..................................

1.7 สมาชกครวเรอนของทานใชบรการ “เงนก” ขององคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 7) นายทนนอกระบบ 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ 8) อนๆ..................................

รหสแสดง อาชพหลก และ อาชพรอง: 1 = ท านา 2 = ปลกออย 3 = ปลกมนส าปะหลง 4 = ปลกขาวโพด 5 = ปลกพชไรอนๆ 6 = ปลกไมยนตน 7 = เลยงปลา 8 = เลยงหม 9 = เลยงไก 10 = เลยงวว 11 = ท าปศสตวอน 12 = ใหเชาทรพยสน 13 = รบจางเกษตร 14 = รบจางนอกเกษตร 15 = รบเหมากอสราง 16 = ขบรถรบจาง 17 = ลกจาง 18 = คาขาย 19 = รบราชการ/รฐวสาหกจ 20 = แมบาน 21 = ไมไดท างาน 22 = อนๆ (ใหระบดวย)


1.8 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมเนอทท าการเกษตรรวมทงสน จ านวน.........................แปลง รวมทงหมด...............................ไร โดยในจ านวนน เปน ทดนในกรรมสทธของทานเองจ านวน...........................ไร การ “เชาทดน ส.ป.ก”............................. ไร เรมเชาเมอป................ ในอตราคาเชา.........................บาท/ไร/ป การ “เชาซอทดน ส.ป.ก”........................ ไร เรมเมอป..................ซงคดคาเชาซอจ านวน..........................บาท การ “เชาทดนจากแหลงอน”................... ไร เรมเชาเมอป................ ในอตราคาเชา.........................บาท/ไร/ป การ “เชาซอทดน จากแหลงอน”............. ไร เรมเมอป..................ซงคดคาเชาซอจ านวน..........................บาท

1.9 ปจจบน ทานใชประโยชนในแปลงทดน ส.ป.ก. ทเชาซอมา หรอไม 1) ยงคงใชประโยชนดวยตนเอง 3) ปลอยทงวาง 2) ใหคนอนเชาในอตรา..........................บาท/ไร/ป 4) อนๆ......................................................................

1.10 ปจจบน ทานผอนช าระคาเชาซอทดน ส.ป.ก. จบสนแลวหรอไม 1) ผอนช าระคาเชาซอหมดแลว (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) ยงผอนช าระคาเชาซอ “ไมหมด”

1.11 หากในขอ 1.10 ทานตอบวา “ยงผอนช าระคาเชาซอไมหมด” ทานคดวา มรายไดเพยงพอตอการผอนช าระคาเชาซอทดนหรอไม 1) เพยงพอ (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) “ไม”เพยงพอ เพราะ...............................................................................................................................................................

1.12 หากในขอ 1.11 ทานตอบวา “ไม เพยงพอ” ทานมวธแกไขอยางไร เพอใหมรายไดเพยงพอตอการผอนช าระคาเชาซอทดน หารายไดนอกภาคเกษตรกรรมเพมเตม กเงนจากแหลงเงนทนในระบบ (เชน ธนาคาร สหกรณ กองทนหมบาน) กเงนจากแหลงเงนทนนอกระบบ อน........................................................................................................................

สวนท 2: ผลทางเศรษฐกจและความพงพอใจจากการใชประโยชนทดน

2.1 ความเปลยนแปลงดานรายไดสทธและผลผลตทางการเกษตรของครวเรอนทาน ภายหลงการเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก.

กอนเชา/เชาซอทดน ปจจบน

รายไดสทธภาคเกษตรโดยรวม

รายไดสทธ “เพมขน” รอยละ............... (เทยบกบกอนเชา/เชาซอทดน ส.ป.ก.) รายไดสทธ “ลดลง” รอยละ..............(เทยบกบกอนเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก.) รายไดสทธ “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนเชาหรอเชาซอทดน ส.ป.ก.) อนๆ.................... .......................

ปรมาณผลผลตพช/สตวหลก ทปลก/เลยง (ระบพช/สตวหลก..................................................) (เฉพาะแปลงทดน ส.ป.ก. เทานน)

.......................กก./ไร

........................ ตว/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ................ (เทยบกบกอนเชา/เชาซอทดน ส.ป.ก.) ผลผลต “ลดลง” รอยละ................ (เทยบกบกอนเชา/เชาซอทดน ส.ป.ก.) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนเชา/เชาซอทดน ส.ป.ก.) อนๆ.................... .......................

2.2 รายไดจากการเกษตรในรอบ 1 ป .........................................................................................................................บาท/ป

2.3 รายไดนอกภาคเกษตรในรอบ 1 ป.........................................................................................................................บาท/ป (รวมรายไดจากการรบจางภาคเกษตร รบจางนอกเกษตร รายไดประจ า รบเหมากอสราง เงนโอนจากญาตพนอง เบยคนชรา)

2.4 ตนทนผลตเฉลยตอไรของทาน เทากบ...................................................................................................................บาท/ไร

2.5 รายจายในครวเรอนในรอบ 1 เดอน.......................................................................................................................บาท/เดอน (รวมรายจายคาอาหาร คารกษาพยาบาล คาของใชในครวเรอน คาน ามนเชอเพลง คาสาธารณปโภค เปนตน)


2.6 จากการใชประโยชนทดน ส.ป.ก. ทผานมา ทานมความเหนอยางไรกบประเดนตอไปน (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม

ดกวาของแปลงเกษตรอนทอยนอกเขตปฏรปทดนหรอไม

1) คณภาพทดน ส.ป.ก. ( ) ดกวา ( ) แยกวา ( ) เทากน

2) โครงสรางพนฐานท ส.ป.ก. พฒนา ( ) ดกวา ( ) แยกวา ( ) เทากน


3.1 ปจจบน ทานมหนเงนตนคงเหลอ เทาใด 1) ไมมหนสน (ขามไปตอบขอ 3.4) 2) มหนเงนตนคงเหลอ......................บาท 3.2 ปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมหนสน และเงนกคงคาง กบแหลงใดตอไปน )รหสวตถประสงค: ชอ/เชาซอบานทดน ซอยานพาหนะ ซอปจจยการผลต ตนทนด าเนนการเกษตร ใชจายประจ าวน


)ใสรหส(

วงเงนกรวม

)บาท(


)บาท(


)บาท(



เงนก

1) ธ.ก.ส. ม ไมม








5) กองทนการปฏรปทดนฯ (ส.ป.ก.)

ม ไมม



ม ไมม








10) อนๆ ม ไมม


3.3 ทานทราบหรอไมวา ในเดอนถดไป ทานตองช าระหนเปนจ านวนเทาใดตอเดอน

1) ทราบ มภาระหนในระบบทตองช าระ จ านวน........................ บาท (เงนตน.................... บาท ดอกเบย..................บาท) 2) ทราบ มภาระหนนอกระบบทตองช าระ จ านวน........................ บาท (เงนตน.................... บาท ดอกเบย..................บาท) 3) มภาระหนในระบบ แตไมทราบจ านวน 4) มภาระหนนอกระบบ แตไมทราบจ านวน


3.4 ในรอบปทผานมา ครวเรอนเกษตรของทานเคยประสบปญหาหนสนตอไปนหรอไม (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม) ก) ตองกเงนเพม เพราะมภาระคาใชจายบางอยาง

( ) ไมตองก ( ) ตองกจากสถาบนการเงนเพม เชน ธ.ก.ส. สหกรณ ( ) ตองกจากนอกระบบ ข) มปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ


ทานแกปญหาอยางไร ( ) ยมหรอขอเงนจากญาต ( ) กจากนอกระบบ ( ) หางานท า ( ) ขาย/จ าน าทรพยสน ( ) ขอผลดผอนหนจากเจาหน

ค) มปญหาการช าระหนเงนกของนายทนนอกระบบ ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบใคร................................................

ทานแกปญหาอยางไร ( ) ยมหรอขอเงนจากญาต ( ) กจากนอกระบบ ( ) หางานท า ( ) ขาย/จ าน าทรพยสน ( ) ขอผลดผอนหนจากเจาหน

3.5 หากในขอ 3.4 ทานตอบวา “เคยประสบปญหา” อะไรเปนสาเหต (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) ภยธรรมชาต ผลผลตเสยหาย ราคาผลผลตตกต า คาใชจายครวเรอนมากเกนรายได มภาระคาใชจายพเศษ เชน คาเลาเรยนลก ขายผลผลตไมได ไมมตลาดรองรบ ชราภาพ เจบปวย ผลผลตตกต า มภาระหนสนหลายแหง อนๆ.....................................................

3.6 ถามปญหาตองใชเงนเพมเตม ทานจะตองท าอยางไร ขอกเงนเพมจากสถาบนการเงน ขอกเงนเพมจากญาตพนอง ขอกเงนเพมจากนายทนนอกระบบ ขาย/จ าน าทรพยสน ลดคาใชจายในครวเรอน หางานพเศษท า อนๆ (ระบ........................................................................................)




แบบสอบถามชดท.................. ผสมภาษณ.................................. วนทสมภาษณ........................... ผตรวจ.............................

รางแบบสอบถามเกษตรกรทไดรบความชวยเหลอ “ดานเงนกยม” จากกองทนหรอเงนทนหมนเวยนทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ




แบบสอบถามเกษตรกรทไดรบการจดรปทดน จาก “กองทนจดรปทดน” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ


ค าสง: ใหสมภาษณถามเพอตรวจสอบประวตการไดรบจดรปทดน โดยแบบสอบถามชดนใชสมภาษณ เฉพาะเกษตรกรรบ การจดรปทดน (หากเกษตรกรผตอบแบบสอบถามไมไดรบการจดรปทดนใหใช “แบบสอบถามเกษตรกรทวไป”) สวนท 1: ขอมลทวไป

1.1 ชอเกษตรกรผใหขอมล (นาย/นาง/นางสาว)..............................................นามสกล.................................................อาย..................ปทอยทสามารถตดตอไดของเกษตรกร: บานเลขท.................... หมท..........................................ต าบล..............................................อ าเภอ..........................................จงหวด.............................รหสไปรษณย...................... โทรศพทเคลอนท.......................................




เปนสมาชกอายไมเกน 15 ป และ สมาชกทมอาย 60 ปขนไป รวมจ านวน........................ คน


มสมาชกผมรายไดมทงหมด..........................................คน 1.6 สมาชกครวเรอนของทาน “ฝากเงน” กบองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ฌาปนกจศพ

รหสแสดง อาชพหลก และ อาชพรอง: 1 = ท านา 2 = ปลกออย 3 = ปลกมนส าปะหลง 4 = ปลกขาวโพด 5 = ปลกพชไรอนๆ 6 = ปลกไมยนตน 7 = เลยงปลา 8 = เลยงหม 9 = เลยงไก 10 = เลยงวว 11 = ท าปศสตวอน 12 = ใหเชาทรพยสน 13 = รบจางเกษตร 14 = รบจางนอกเกษตร 15 = รบเหมากอสราง 16 = ขบรถรบจาง 17 = ลกจาง 18 = คาขาย 19 = รบราชการ/รฐวสาหกจ 20 = แมบาน 21 = ไมไดท างาน 22 = อนๆ (ใหระบดวย)



1.8 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมเนอทท าการเกษตรรวมทงสน จ านวน.........................แปลง รวมทงหมด...............................ไรโดยในจ านวนน เปน ทดนทไดรบการจดรปทดนจ านวน...........................แปลง...........................ไร ทานเสยสละทดนสวนตวไปเทาไร ....................................ไร ทานตองลงทนเปนเงนทงสนเทาไร ...................................................บาท

เชน คากอสรางจดรปทดน จ านวน.....................................บาท คาปรบระดบทดน............................................บาท ภายหลงก าหนด “แปลงทดนใหมเสรจสน” ทาน

1) ไดรบสวนตางมลคาประเมนทดน จ านวน.............................................บาท (เพราะมลคาทดนใหมต ำกวำทดนเดม) 2) จายสวนตางมลคาประเมนทดน จ านวน.............................................บาท (เพราะมลคาทดนใหมสงกวำทดนเดม) 3) ไมไดรบสวนตาง / ไมตองจายสวนตางมลคาทดน

1.9 ปจจบน ทานผอนช าระ “คำจดรปทดน” จบสนแลวหรอไม 1) หมดแลว (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) ยง “ไมหมด” โดยตองผอนช าระ จ านวน......................บาท/เดอน หรอ ......................บาท/ป

ระยะเวลาทตองผอนช าระคนกองทนจดรปทดน รวมทงสนจ านวน......................เดอน หรอ จ านวน...........................ป ผอนช าระไปแลว จ านวนครง...............................ครง หรอ จ านวนเงน.............................................บาท

(หมายเหต: หนคากอสรางจดรปทดน หมายถง คากอสรางจดรปทดน ระบบชลประทาน คระบายน า คสงน า ถนนหรอทางล าเลยง เปนตน ทเกษตรกรตองรวมจายกบกองทนจดรปทดน รอยละ 20 ของคากอสรางจดรปทดน)

1.10 หากในขอ 1.9 ทานตอบวา “ยงผอนช าระคาจดรปทดนไมหมด” ทานคดวา มรายไดเพยงพอตอการผอนช าระคำจดรปทดนนหรอไม 1) เพยงพอ (ขามไปตอบค าถามในสวนท 2) 2) “ไม”เพยงพอ เพราะ...............................................................................................................................................................

1.11 หากในขอ 1.10 ทานตอบวา “ไม เพยงพอ” ทานมวธแกไขอยางไร เพอใหมรายไดเพยงพอตอการผอนช าระคำจดรปทดน หารายไดนอกภาคเกษตรกรรมเพมเตม กเงนจากแหลงเงนทนในระบบ (เชน ธนาคาร สหกรณ กองทนหมบาน) กเงนจากแหลงเงนทนนอกระบบ อน........................................................................................................................

1.12 ปจจบน ทานใชประโยชนในทดนทจดรปหรอไม 1) ยงคงใชประโยชนดวยตนเอง 3) ปลอยทงวาง 2) ใหคนอนเชาในอตรา..........................บาท/ไร/ป 4) อนๆ......................................................................

สวนท 2: ขอมลการจดรปทดนของเกษตรกร

2.1 กอนทจะเขารวมโครงการจดรปทดน ทานทราบหลกการของการจดรปทดนหรอไม 1) ทราบ หลกการคอ.......................................................................................................................... 2) ไมทราบ

2.2 ท าไมจงตดสนใจเขารวมโครงการจดรปทดน 1) รปแปลงทดนเดมของตนเองบดเบยว (ไมเปนผนผา) 6) มทดนหลายแปลงแยกกน 2) ระดบพนดนไมสม าเสมอ สงๆ ต าๆ 7) น าเขาไมถง 3) มน าทวมขงเปนประจ า 8) ถนนเขาไมถง 4) คณภาพของดนไมคอยด / ไมอดมสมบรณ 9) ผลผลตไมคอยด 5) ประสบกบกบปญหาตนทนการผลตสง 10) อนๆ...............................................................................


2.3 วธการเลอกแปลงทดนใหมทเกดจากการจดรปทดน (เพอออกโฉนด) ...............................................................................................

2.4 ระยะเวลาทใชในกระบวนการจดรปทดน จ านวน....................เดอน หรอ จ านวน..................ป

2.5 ทานตองพกนา/ไมสามารถท ากนในทดนโครงการจดรปทดนเปนระยะเวลา จ านวน....................เดอน หรอ จ านวน..................ป

2.6 จากการททานตองพกนา/ไมสามารถท ากนในทดนโครงการจดรปทดนในชวงจดรปทดน ครวเรอนทานตองหารายไดจากแหลงใด 1) หารายไดภาคเกษตรจากทดนแปลงอน 5) กเงนจากแหลงเงนทนในระบบ (เชน ธนาคาร สหกรณ กองทนหมบาน) 2) หารายไดนอกภาคเกษตรกรรม 6) กเงนจากแหลงนายทนนอกระบบ 3) พงเงนโอนจากลก/หลาน/ญาต 7) อนๆ…………………………………………………………………………………………….. 4) ไมท าอะไร ใชเงนทเกบออม

2.7 ความพงพอใจในการจดรปทดน 1) นอยทสด 2) นอย 3) ปานกลาง 4) มาก 5) มากทสด

2.8 จากการใชประโยชนทดนทจดรป ทานมความเหนอยางไรกบประเดนตอไปน (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม)

ดกวา แปลงเกษตรอนไมไดรบการจดรปหรอไม

1) คณภาพทดนในเขตจดรปทดน ( ) ดกวา ( ) แยกวา ( ) ไมแตกตาง

2) ความเพยงพอของน าในเขตจดรปทดน ( ) ดกวา ( ) แยกวา ( ) ไมแตกตาง 3) สงกอสรางจากการจดรปทดน

เชน คสงน า คระบายน า ถนน อาคารชลประทาน ( ) ดกวา ( ) แยกวา ( ) ไมแตกตาง

4) จ านวนครง (รอบ) ทสามารถท าการเกษตร ( ) มากกวา ( ) นอยกวา ( ) ไมแตกตาง

5) การจดรปทดน คมคาหรอไม ( ) คมคา ( ) ไมคมคา สวนท 3: ผลทางเศรษฐกจจากการใชประโยชนทดน

3.1 รายได-รายจายภาคเกษตรของครวเรอนเกษตรของทาน ภายหลงการไดรบความชวยเหลอจากกองทนจดรปทดน กอนจดรปทดน ปจจบน


รายได “เพมขน” รอยละ............... ……(เทยบกบกอนจดรปทดน) รายได “ลดลง” รอยละ......................(เทยบกบกอนจดรปทดน) รายได “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนจดรปทดน)


รายจาย “เพมขน” รอยละ................... (เทยบกบกอนจดรปทดน) รายจาย “ลดลง” รอยละ....................(เทยบกบกอนจดรปทดน) รายจาย “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนจดรปทดน)

ปรมาณผลผลตของพช/สตวหลก (ระบพช/สตวหลก............................ ..........................................) (เฉพาะแปลงทดนจดรปเทานน)

...............................กก./ไร ..................................ตว/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนจดรปทดน) ผลผลต “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนจดรปทดน) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนจดรปทดน) หรอ ระบจ านวน................................กก./ไร ...................................ตว/ป

มลคาทดน ..........................บาท/ไร ............................บาท/ไร

3.2 รายไดจากการเกษตรในรอบ 1 ป .........................................................................................................................บาท/ป


3.3 รายไดนอกภาคเกษตรในรอบ 1 ป.........................................................................................................................บาท/ป (รวมรายไดจากการรบจางภาคเกษตร รบจางนอกเกษตร รายไดประจ า รบเหมากอสราง เงนโอนจากญาตพนอง เบยคนชรา)

3.4 ตนทนผลตเฉลยตอไรของทาน ปจจบน เทากบ.........................บาท/ไร กอนการจดรปทดน ตนทนเทากบ .........................บาท/ไร (ระบชนดพช.......................................)

3.5 รายจายในครวเรอนในรอบ 1 เดอน.......................................................................................................................บาท/เดอน (รวมรายจายคาอาหาร คารกษาพยาบาล คาของใชในครวเรอน คาน ามนเชอเพลง คาสาธารณปโภค เปนตน)

สวนท 4: ภาวะหนสนของเกษตรกร 4.1 ปจจบน ทานมหนคงคาง เหลอเทาใด 1) ไมมหนสน (ขามไปตอบขอ 3.4) 2) มหนคงคางเหลอ......................บาท 4.2 ปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมหนสน และเงนกคงคาง กบแหลงใดตอไปน )รหสวตถประสงค: ชอ/เชาซอบานทดน ซอยานพาหนะ ซอปจจยการผลต ตนทนด าเนนการเกษตร ใชจายประจ าวน


)ใสรหส(


)บาท(


)บาท(


รปแบบ การค าประกนเงนก

1) ธ.ก.ส. ม ไมม

หลกทรพย บคคล ไมม







5) กองทนจดรปทดน ม ไมม



ม ไมม








10) อนๆ ม ไมม


4.2 บ ม ย ย ม บถ ย ย ม (พ ม บ ย)




4.3 บ ผ ม ข ย บ ญ ม ( ณ ม ย / ช ม ม)

ก) ทาน/ครอบครวของทานมปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ หรอไม ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบสถาบน........................................................................................................




4.4 บ ผ ม ย บ ญ บ ( บ ม 1 ข ) ภยธรรมชาต ผลผลตเสยหาย ราคาผลผลตตกต า คาใชจายครวเรอนมากเกนรายได มภาระคาใชจายพเศษ เชน คาเลาเรยนลก ขายผลผลตไมได ไมมตลาดรองรบ ชราภาพ เจบปวย ผลผลตตกต า มภาระหนสนหลายแหง อนๆ.....................................................

4.5 ถ ม ญ ช พม ม ย ( บ ม 1 ข ) ขอกเงนเพมจากสถาบนการเงน ขอกเงนเพมจากญาตพนอง ขอกเงนเพมจากนายทนนอกระบบ ขาย/จ าน าทรพยสน ลดคาใชจายในครวเรอน หางานพเศษท า อนๆ (ระบ........................................................................................)





แบบสอบถามเกษตรกรสมาชกของสหกรณ/สมาคมทไดรบเงนทนสนบสนนจาก “กองทนปรบโครงสรางการผลตภาคเกษตรฯ” ทอยในก ากบของกระทรวงเกษตรและสหกรณ



ค าสง: ใหสมภาษณถามเพอตรวจสอบประวตเกษตรกรสมาชก โดยแบบสอบถามชดนใชสมภาษณ เฉพาะเกษตรกรทเปนสมาชกของสหกรณ/สมาคมฯ ทด าเนนโครงการซงไดรบเงนทนสนบสนนจากกองทนปรบโครงสรางฯ (หากเกษตรกรไมไดเปนสมาชกสหกรณหรอสมาคมฯ ในโครงการน ใหใช “แบบสอบถามเกษตรกรทวไป”)


1.1 ชอสหกรณ/สมาคมททานเปนสมาชก...........................................................................................จงหวด............................................ ทานเปนสมาชกสหกรณ/สมาคมฯ มาตงแตเมอป..........................(หรอประมาณกป..................ป)




1.6 จ านวนสมาชกในครวเรอนทงหมด........................... คน (รวมตวทาน) เปนสมาชกอายไมเกน 15 ป และ สมาชกทมอาย 60 ปขนไป รวมจ านวน........................ คน เปนสมาชกทชวยท าการเกษตร จ านวน................................ คน สมาชกทท างานนอกบาน จ านวน...................คน มสมาชกผมรายไดมทงหมด..........................................คน

1.7 สมาชกครวเรอนของทาน “ฝากเงน” กบองคกรใดตอไปน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ธนาคารพาณชย 3) ธนาคารออมสน 5) กลมออมทรพย 6) บรษทประกนชวต 2) ธ.ก.ส. 4) สหกรณ 6) กองทนหมบานฯ (เงนลาน) 8) ฌาปนกจศพ





1.10 ในปจจบน ครวเรอนเกษตรของทานมการเลยงสตว/ท าประมงเพอการคา ระบชอสตว....................................จ านวน...................ตว

สวนท 2: การใชประโยชนเงนทนสนบสนนฯ จากกองทนปรบโครงสรางฯ

2.1 ทานทราบหรอไมวา สหกรณ/สมาคมไดรบเงนสนบสนนจาก “กองทนปรบโครงสรางการผลตฯ (กองทน FTA)” จ านวนเทาใด 1) ไมทราบ 2) ทราบ ไมรจ านวนเงน 3) ทราบ รจ านวน................................. บาท ถา “ทราบ” สหกรณ/สมาคมน าเงนมาท าโครงการอะไร...................................................................................................................... ทานเขารวมกจกรรมของโครงการดงกลาวหรอไม 1) เขารวม 2) ไมไดเขารวม

2.2 สหกรณ/สมาคมททานเปนสมาชกอยน เคยจดอบรมใหความรแกสมาชก หรอไม

1) ไมทราบ 3) เคยมจดอบรม และไดเขารวมอบรมความร ในป............................ 2) เคยมจดอบรม แตไมไดเขารวมอบรมความร 4) ยงไมเคยมการจดอบรมในชวงทผานมา

2.3 หากขอ 2.3 ทานไดเขารวมอบรมความรทจดขนโดยสหกรณ/สมาคมฯ ทานไดเรยนรเนอหาอะไรบาง ระบ................. ............................................................................................................................................................................................................... ทานไดประโยชนจากการเขาอบรมความรครงนนเพยงใด 1) มประโยชนมาก 2) ปานกลาง 3) มประโยชนนอย

2.4 สหกรณ/สมาคมททานเปนสมาชกอยน ใหบรการอะไรแกสมาชกและตวทาน (ตอบไดมากกวา 1 ขอ) 1) ใหกยมเงนแกสมาชก 4) ขายปจจยการผลต (ตอบขอ 2.5) 2) รวบรวมผลผลตจากสมาชก 5) รบฝากเงน 3) สรางตลาดเพอเปนศนยกลางซอขายผลผลต 6) อนๆ..........................................................................................

2.5 (หากในขอ 2.4 ระบวา สหกรณ/สมาคมขายปจจยการผลตแกสมาชกดวย) ทานเคยซอปจจยการผลตอะไร จากสหกรณ/สมาคมนหรอไม

ชอวสดการผลต ทานซอจากสหกรณ/สมาคม หรอไม

(ถาสหกรณ/สมาคม ไมไดขาย ใหตอบไมมขาย)

ซอจาก “แหลงอน........................” ไดในราคาทถกกวา/แพงกวา ของ

“สหกรณ/สมาคม”

สนคาของ “สหกรณ/สมาคม” มคณภาพ ดกวา/แยกวาของ “แหลงอน...........................”

เมลดพนธ......................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ปย.................................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ยาปราบศตรพช............... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

พนธสตว........................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

อาหารสตว...................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

ยารกษาโรค...................... ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน

อนๆ................................. ซอ ไมไดซอ ไมมขาย ถกกวา แพงกวา เทากน ดกวา แยกวา เทากน


2.6 ในฐานะสมาชกของสหกรณ/สมาคม ทานขายผลตผลของทานใหกบ “สหกรณ/สมาคมของทาน” หรอไม 1) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณ/สมาคมและพอคา

ขายใหสหกรณ/สมาคมไดในราคาสงกวาขายใหพอคาหรอไม

( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 2) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณ/สมาคมและพอคา


( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน 3) ผลผลตชอ................................. ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมทงหมด ( ) ขายใหพอคาทงหมด ( ) แบงขายใหทงสหกรณ/สมาคมและพอคา


( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาสงกวาพอคา ( ) ขายใหสหกรณ/สมาคมไดราคาต ากวา ( ) ไดราคาเทากน

สวนท 3: ผลทางเศรษฐกจ

3.1 ผลตอรายได-รายจาย ภายหลงมโครงการสนบสนนฯ จากกองทนปรบโครงสรางฯ

กอนมโครงการ หลงมโครงการเพมประสทธภาพฯ


รายได “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายได “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายได “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ)


รายจาย “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายจาย “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) รายจาย “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ)


..................................กก./ไร ................................ตวตอรน .....................................รน/ป

ผลผลต “เพมขน” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) ผลผลต “ลดลง” รอยละ.................... (เทยบกบกอนมโครงการ) ผลผลต “ไมเปลยนแปลง” (เทยบกบกอนมโครงการ หรอ ระบจ านวน.................. กก./ไร ..................... ตว/รน...............รน/ป



3.4 ตนทนการผลตเฉลยตอไรของทาน เทากบ........................ บาท/ไร/ฤด .......................บาท/ตว (ระบชนดพช/สตว................................)








)ใสรหส(


)บาท(


)บาท(



เงนก













7) สมาคมฯ ม ไมม



ม ไมม














4.4 ในรอบปทผานมา ครวเรอนเกษตรของทานเคยประสบปญหาตอไปนหรอไม (กรณาท าเครองหมาย / ในชองทเหมาะสม) ค) ทาน/ครอบครวของทานมปญหาการช าระหนเงนกสถาบนการเงนในระบบ หรอไม



ง) มปญหาการช าระหนเงนกของนายทนนอกระบบ ( ) ไมมปญหา ( ) มปญหากบใคร................................................







ภาคผนวก ค-1

ภาคผนวก ค สรปขอคดเหนของผทรงคณวฒ

ประชมสมมนาผลงานวจย วนท 21 กนยายน 2558 ณ หองบอลรม 2 โรงแรม ด เอมเมอรล

1. ขอคดเหนของคณสพฒน เอยวฉาย )ธนาคารเพอการเกษตรและสหกรณการเกษตร(

การจะแกไขปญหาภาระหนสนของภาคการเกษตรหรอครวเรอนเกษตรกร จ าเปนตองเขาใจถงโครงสรางของคนในครวเรอนเกษตรกอน ทงน โครงสรางในครวเรอนการเกษตรแบงได เปน 3 กลม ประกอบดวย

ก) กลมผสงวยหรอผเจบปวยทไมสามารถกอใหเกดกจกรรมทางเศรษฐกจและรายไดในครวเรอนซงเปนภาระของคนในครวเรอนซงเหมอนกบสงคมทวไป แตวาเขาใจวาโครงสรางของครวเรอนการเกษตรอาจจะมภาระในเรองนมากกวาสงคมในอาชพอน อนนยงไมมขอสรปชดเจนแตเทาทดประสบการณอาจจะมแรงงานแอบแฝง ผปวย ผสงวยอยในกลมน

ข) คนในครวเรอนทอยในวยศกษาซงเปนภาระครวเรอนในภาคการเกษตร อยางไรกตามคดวาซกวนหนงเขาเหลานเมอไดรบการศกษาและเขาสวยแรงงานกจะมรายไดเขามาในครวเรอนภาคการเกษตรได

ค) คนในครวเรอนเกษตรทมรายไดทงในภาคและนอกภาค

ทงน การแกไขปญหาหนสนของเกษตรกรจะตองมองอยางเชอมโยงระหวางโครงสรางคนในครวเรอนกบโครงสรางรายได โดยทรายไดแบงเปนรายไดในภาคและนอกภาคการเกษตร การพจารณาโครงสรางรายไดจะชวยท าใหเขาใจถงความเสยงทเกษตรกรก าลงเผชญอย เชน ความเสยงจากภยธรรมชาต ภาวะราคา การผลต นอกจากโครงสรางรายไดแลวตองประเมนดวาคาใชจายสอดคลองกบรายไดหรอไม และทายทสดตองพจารณาความสามารถในการช าระหน การวเคราะหเชอมโยงประเดนเหลานจะท าใหสามารถประเมนไดวาเกษตรกรแตละคนสามารถกอหนไดมากทสดเทาไหร และโอกาสในการช าระหนเปนอยางไร ในการบรหารจดการเงนกองทนหรอหนเกษตรกรรายคนหรอสถาบนการเงนตางๆ กจะใชหลกเดยวกน

ประเดนปญหาส าคญของการด าเนนงานของกองทนและการใหความชวยเหลอแกเกษตรกร สวนหนงเปนเพราะการพจารณาโครงการอาจจะขาดความรอบคอบ แตปญหาทส าคญอกประการหนงคอ กองทนตางๆขาดการสรางความรความเขาใจใหแกเกษตรกร เชน ความรความเขาใจทางการเงน (financial literacy) ทงน มเกษตรกรจ านวนไมนอยคดวาเงนเหลานเปนเงนใหเปลา (ฟร)

ส าหรบประเดนทเกยวกบโครงสรางการบรหารกองทนนน ประธานคณะกรรมการมความส าคญและตองเปนผรบผดชอบหรอเจาภาพหลก ทงน ตองมการก าหนดแผนงาน แผนปฏบต มการตดตามประเมนผล ในโครงการทตดตามเปนหนอยแลวจะแกไขปญหาอยางไร

หากจะตองมการท าโครงการขนใหม เสนอใหมการศกษาความเปนไปไดของแตละโครงการ (feasibility study) เพอศกษาความเหมาะสม ความเปนไปได ผลลพธของการด าเนนการ ความคมคาในการใชเงน และมเจาภาพหลก รวมทงตองมความชดเจนในแงของการบรณาการกบหนวยงานตางๆ เพอท าใหโครงการด าเนนไปไดอยางมประสทธภาพ ตลอดจนตองมคณะตดตามประเมนผลเพอประเมนผลการด าเนนโครงการเปนระยะๆ หากโครงการด าเนนไมเปนไปตามแผนงาน ตองเรงทบทวนแนวทางและปรบแกโครงการฯ กจะแกไขปญหาหน


ได เพราะสวนใหญเงนกองทนเปนเงนกดอกเบยต า และเปนเงนใหไปหมนเวยนไมมดอกเบย แตถาไมช าระตามก าหนดกจะมดอกเบยปรบ

โดยสรป ความยากจน หนสน การขาดทดนท ากนเปนเรองส าคญมาก จะท าอยางไรใหเกษตรกรมทดนท ากนเปนของตวเองในอนาคต ถอวาเปนโจทยใหญมาก คดวาตองวางแผนระยะยาว ถายงไมมจะเปนระบบเชาหรอเชาซออยางไรใหเปนธรรมและไมสรางภาระหน อยางภาคกลางทงดท านาปรงตอเนองจะพบวาท าหรอไมท ากตาม คาเชาทจายไปนนสงมาก

2. ขอคดเหนของ รศ.ดร.สนต ถรพฒน )คณะพาณชยศาสตรและการบญช จฬาลงกรณมหาวทยาลย(

ปญหาหนสนของเกษตรกรเปนเรองทรบรกนมายาวนานแตปจจบนกยงแกไมได ประเดนส าคญคอ ความพยายามทผานมาแกทตนเหตของปญหาหรอไม ทราบตนเหตของปญหาจรงหรอไม ทผานมา มกมการกลาวอางกนวา ปญหาหนสนของเกษตรกรเกดจากการทเกษตรกรไมพยายามทจะแกปญหาเอง รอเงนอดหนนอยางเดยว หรออกมมมองหนง คอ เกษตรกรไมมศกยภาพ หรออาจจะเปนเพราะกลไกของรฐไมมประสทธภาพ

ส าหรบประเดนทเกยวกบความรความเขาใจทางการเงน (financial literacy) นน ซงมกมการกลาวกนวา เกษตรกรไมมความรทางการเงน ท าใหไมมความสามารถตดสนใจจนตดสนใจผดออกไป หลายคนสนบสนนการใหความรดานการเงนซงเปนไปในทศทางเดยวกนกบทเกดขนในตางประเทศทวโลก แตประเดนทนกวชาการสวนใหญคอนขางกงวล คอ การใหความรทางการเงนและการประเมนผลในเรองนตองใชงบประมาณมากและเปนโจทยทยากพอสมควร เรมตงแตประเดนการวดความรความเขาใจทางการเงนของคนนน ควรท าอยางไรใหนาเชอถอและไดค าตอบทชดเจน

หลายหนวยงานในประเทศไทยพยายามใหความรทางการเงนแกกลมเปาหมายตางๆ แตการด าเนนการทผานมายงเปนในลกษณะของตางฝายตางท า แนวทางส าคญ คอ การรวมศนยเพอสนบสนนการใหความรทางการเงน ควรใหความส าคญกบการออกแบบแนวทางและระบบ หากจะเชอมโยงกบการประเมนวากองทนตางๆ มประสทธภาพหรอไมอยางไร รฐบาลตองใหนโยบายวาตองออกแบบการวดประเมนและตดตามผลตงแตเรมตนด าเนนการกองทน

3. ขอคดเหนของ ดร. กนก คตการ )ส านกงานเศรษฐกจการเกษตร(

การศกษานยงใหความส าคญกบประเดนความเสยงของการลงทนนอย ทงๆ ทความเสยงเปนเรองส าคญ การทเกษตรกรไมสามารถบรหารจดการความเสยงได เทากบไมมองคความรในการจดการความเสยง ยอมท าใหเกษตรกรเสยงทจะกอหนเพมเตมได

การศกษานอยากใหเกดการขบเคลอนไดอยางแทจรง ฉะนนภาพรวมการแกปญหาของกองทนควรเนนเรองการบรหารมากกวาทจะลงรายละเอยดในโครงการ การศกษานควรเนนทการแกปญหาในภาพกวางเพราะถาลงในรายละเอยดและขอเสนอแนะไมครบถวนหรอไมสมบรณ เมอน าไปใชในทางปฏบต จะกอความขดแยงระหวางหนวยงานทนท ฉะนน ผลการศกษานจงไมควรเนนทประเดนยบหรอรวมกองทน แตควรใหความส าคญกบการวางแนวทางในการขบเคลอนและค านงถงกรอบรางพระราชบญญตการบรหารทนหมนเวยน พ.ศ. .... ดวย

ขอเสนอแนะเพมเตมทส าคญ คอ การใหความส าคญกบเรอง Knowledge Management เพอเสรมองคความรของเกษตรกรในการจดการความเสยงซงนบวาเปนการแกไขทแกนของปญหา ตองเสรมความแขงแกรงใหเกษตรกร ส าหรบประเดนทเกยวกบการยบกองทนนน แมจะเกดการยบกองทนนนกองทนน แตในอนาคตกเกดกองทนขนใหมไดอกเชนกนขนอยกบนโยบายของรฐบาล ประเดนทควรใหความส าคญมากกวา


คอ จะท าอยางไรใหผบรหารกองทน เชน รฐมนตร อธบด ใหความใสใจและสนใจทจะใชกองทนตางๆ ใหเกดประโยชนกบเกษตรกรหรอภาคเกษตรโดยรวม ไมใชใหความส าคญแตกบนโยบายเรงดวนของรฐบาล

โดยรวมแลว การคงอยของกองทนจะเปนประโยชนกบเกษตรกรโดยตรง เงนทสนบสนนไปใหเกษตรกรหรอสถาบนเกษตรกรจะหมนเวยนกลบมาใหเกษตรกรรายอนๆ ไดใชประโยชนในอนาคต เพราะสวนใหญไมใชเงนจายขาด อนง อยากใหการศกษานน าไปสแนวทางทรฐมนตรสามารถน าไปใช ขบเคลอนการพฒนาภาคเกษตรโดยรวมซงเปนภาพใหญของกระทรวง ขอใหยดหลกการบรหารและมรายละเอยดทสามารถปฏบตการได และสะทอนใหรฐมนตรขบเคลอนได

โครงการศึกษาภาวะหนี้สิน ......คณะผ ว จ ย...

Documents