Academic Focus ตลาคม 2558

สารบญ บทน า 2 ระบบการกระจายอ านาจการปกครองสากล 3 วเคราะหการบรหารราชการสวนภมภาคของไทย 6 ขอคดเหนและขอเสนอแนะในภาพรวม 10 สรป 13 บรรณานกรม 15

การบรหารราชการสวนภมภาค ตอบโจทยแบบไหนใหเหมาะกบประเทศไทยและเปนสากล

เอกสารวชาการอเลกทรอนกส ส านกวชาการ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร http://www.parliament.go.th/library

โครงสรางการบรหารราชการแผนดนของประเทศไทยในปจจบนเปนผลสบเนองมาจากการปฏรปการเมองครงส าคญภายหลงเหตการณพฤษภาทมฬ พ.ศ. 2535 และการปฏ รปกลไกการบรหารกจการสาธารณะภายหลงวกฤตเศรษฐกจ พ.ศ. 2540 โดยมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 เปนจดเรมตนของการเปลยนแปลง

แมวาไดมการปรบเปลยนการบรหารราชการและปฏรประบบราชการครงใหญมาแลว แตการบรหารราชการแผนดนของไทยยงไมเปนไปตามทประชาชนคาดหวง โครงสรางและการบรหารงานของรฐยงเปนอปสรรคตอการรบมอกบการเปลยนแปลงใหม ๆ ของโลกยคโลกาภวตน ดงจะเหนไดจากราชการสวนกลางมการขยายตวจนมขนาดและบทบาทไมเหมาะสมกบภารกจของรฐ ราชการสวนภมภาคยงปฏบตราชการโดยองนโยบายและอ านาจสงการทมาจากสวนกลางมากกวาความตองการของประชาชน และยงมปญหาการเชอมโยงการท างานภายในพนท ในขณะทการบรหารราชการสวนทองถนยงไมอาจตอบสนองเจตนารมณของแผนและขนตอนการกระจายอ านาจทไดวางไว

ดงนน ในชวงเวลาของการปฏรปประเทศ จงไดมค าถามถงประสทธภาพของการบรหารราชการแผนดนของไทย รวมทงมการมองกนวาโครงสรางการบรหารราชการแผนดนในปจจบนมความสอดคลองกบบรบททเปลยนแปลงไปหรอไม และการบรหารราชการสวนภมภาค ซงเปนกลไกการบรหารทอยตรงกลาง ยงมความจ าเปน ในสงคมไทยอย อกหรอไม ในเม อมองคกรปกครองสวนทองถนท าหนาทดแลใหบรการสาธารณะแกประชาชนในพนทอยางใกลชดแลว

การบรหารราชการสวนภมภาค ตอบโจทยแบบไหนใหเหมาะกบประเทศไทยและเปนสากล

บทน า การจดโครงสรางการบรหารราชการแผนดนของประเทศไทยในปจจบนเปนไปตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534* ซงก าหนดใหมการจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนเปน สามสวน คอ 1) การบรหารราชการสวนกลาง ซงเปนการใชหลกการรวมอ านาจไวทสวนกลาง โดยอ านาจบงคบบญชาและการวนจฉยสงการสงสดจะอยทรฐบาลในสวนกลาง รฐบาลจะก าหนดทศทางและแนวนโยบายพนฐานตาง ๆ รวมทงด าเนนกจกรรมทมความส าคญตอประเทศ อาท การทหาร การตางประเทศ และระบบเงนตรา เพอรกษาความมนคงแหงรฐ และเพอใหการบรหารราชการแผนดนมความเปนเอกภาพ 2) การบรหารราชการสวนภมภาค เปนการใชหลกการแบงอ านาจ โดยราชการสวนกลางแบงอ านาจการบงคบบญชาและการวนจฉยสงการใหราชการสวนภมภาคไปปฏบตเพออ านวยประโยชนใหแกประชาชนในพนทตาง ๆ อยางทวถงและเหมาะสมกบสภาพแวดลอมของทองท แตการปฏบตราชการของหนวยงานในสวนภมภาคจะตองไมขดตอนโยบายของสวนกลางหรอกฎหมายของประเทศ และ 3) การบรหารราชการสวนทองถน เปนการใชหลกการกระจายอ านาจ โดยสวนกลางมอบอ านาจใหทองถนระดบหนง เพอใหมความเปนอสระในการบรหารจดการตนเอง และสามารถจดท าบรการสาธารณะใหตรงกบความตองการของประชาชนในทองถนนน ๆ รวมทงเปนการเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการปกครองในระดบทองถนอกดวย

การจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนของไทยดงทปรากฏอยในปจจบน เปนผลสบเนองมาจากการปฏรปการเมองครงส าคญภายหลงเหตการณพฤษภาทมฬ พ.ศ. 2535 และการปฏรปภาครฐและกลไก การบรหารกจการสาธารณะดวยการถายโอนอ านาจใหแกทองถนภายหลงวกฤตเศรษฐกจ พ.ศ. 2540 โดยมรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 เปนจดเรมตนของความชดเจนในการกระจายอ านาจและการบรหารระดบทองถนของไทย ซงในครงนน การกระจายอ านาจไปสทองถนมเปาหมายเพอพฒนาระบอบประชาธปไตย สงเสรมการมสวนรวมทางการเมองของภาคประชาชนใหแพรหลายในระดบทองถน และแกไขปญหาการรวมอ านาจ การตดสนใจ และวนจฉยสงการไวทสวนกลางมากจนเกนไป (ไชยวฒน ค าช และ ณชชาภทร อนตรงจตร, 2555, น. 77) อยางไรกตาม แมวาไดมการปรบเปลยนการบรหารราชการและปฏรประบบราชการครงใหญมาแลว แตการบรหารราชการแผนดนของไทยยงไมเปนไปตามทประชาชนคาดหวงไว โครงสรางและการบรหารงานของรฐยงเปนอปสรรคตอการรบมอกบการเปลยนแปลงใหม ๆ ของโลกยคโลกาภวตน ดงจะเหนไดจากราชการสวนกลางมการขยายตวจนมขนาดและบทบาทไมเหมาะสมกบภารกจของรฐ มการจดแบงสวนราชการภายในออกเปนจ านวนมาก และมการตงสวนราชการทเปนราชการบรหารสวนกลางลงไปปฏบตงานในภมภาคเพมขน ซงการจดโครงสรางในลกษณะนท าใหมสายการบงคบบญชาในการก ากบดแลหลายชน การปฏบตงานม

* แกไขเพมเตมโดยพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน (ฉบบท 5) พ.ศ. 2545

3 ขนตอนมากและไมคลองตว ส าหรบราชการสวนภมภาค การปฏบตราชการของหนวยงานในภมภาคยงองนโยบายและอ านาจสงการทมาจากสวนกลางมากกวาความตองการของประชาชน และเปนการปฏบตงานแยกตามสาขาหนาทของตนสงกดในสวนกลาง ซงกอใหเกดปญหาการเชอมโยงการท างานในพนท และผวาราชการจงหวดไมอาจบรณาการการบรหารงานในจงหวดใหเกดเอกภาพได ในขณะเดยวกนการบรหารราชการสวนทองถนกไมตอบสนองเจตนารมณของแผนและขนตอนการกระจายอ านาจทไดวางไว โดยองคกรปกครองสวนทองถนยงมภารกจหนาททจ ากด มปญหาเรองการจดเกบรายไดดวยตนเอง รวมทงปญหาความเปนอสระในการบรหารจดการงบประมาณเพอตอบสนองความตองการของประชาชนในทองถน นอกจากน การบรหารงานระหวางราชการสวนภมภาคและสวนทองถนยงมความซ าซอนกน โดยราชการสวนภมภาคยงมสวนครอบง าการบรหารงานขององคกรปกครองสวนทองถนอยมาก ในภาวะทโลกเชอมโยงกนอยางรวดเรวไรพรมแดน การแขงขนทางการคาเพมสงขน และมภยคกคามรปแบบใหมเกดขน อาท การกอการราย การแพรระบาดของโรค และภยจากธรรมชาต ซงสงผลกระทบตอโลก ภมภาค ประเทศ และทองถน อยางตอเนองกน การเชอมโยงกนอยางสลบซบซอนนเปนสงทสรางเงอนไขของการบรหารราชการแผนดนในปจจบน อกทงสะทอนใหเหนความจ าเปนของทองถน ทจะตองมการบรหารจดการทเขมแขง มประสทธภาพ และมอสระเพยงพอทจะปรบตวใหทนตอการเปลยนแปลงทเกดขน (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558, น. 4) ดงนน ในชวงเวลาของการปฏรปประเทศ จงไดมค าถามถงประสทธภาพของการบรหารราชการแผนดนของไทย รวมทงมการมองกนวาโครงสรางการบรหารราชการแผนดนในปจจบนมความสอดคลองกบบรบททเปลยนแปลงไปหรอไม และการบรหารราชการสวนภมภาค ซงเปนกลไกการบรหารทอยตรงกลางและถอวาเปนการปกครองสวนทองถนโดยรฐ ยงมความจ าเปนในสงคมไทยอยอกหรอไม ในเมอมองคกรปกครองสวนทองถนท าหนาทดแลใหบรการสาธารณะแกประชาชนในพนทอยางใกลชดแลว

บทความนจงมจดมงหมายในการน าเสนอขอมลเชงวเคราะห เพอแสดงความคดเหนตอค าถามขางตน และใหขอเสนอแนะในภาพรวมทจะเปนประโยชนตอการปฏรปโครงสรางการบรหารราชการแผนดนของไทย ระบบการกระจายอ านาจการปกครองสากล ระบบการกระจายอ านาจการปกครองทประเทศตาง ๆ ใชอยในปจจบน สามารถแบงไดเปนสองระบบ คอ ระบบแองโกล-แซกซอน (Anglo–Saxon System) และระบบคอนตเนนท (Continental System) ซงในแตละระบบนน มลกษณะทส าคญดงน (เสาวลกษณ ปต, 2556, น. 12-14)

1. ระบบแองโกล-แซกซอน (Anglo–Saxon System) การกระจายอ านาจการปกครองในระบบแองโกล-แซกซอนเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมในการปกครองทองถนอยางกวางขวาง โดยแตละทองถนมอ านาจของตนเอง มความเปนอสระ และสามารถด าเนนการปกครองตามแบบอยางจารตประเพณทองถนซงถอปฏบตสบตอกนมา ดงนน โครงสรางขององคกรปกครองสวนทองถนในระบบนจงเปนการออกแบบใหมความเชอมโยงกบสภาพพนท ชมชน สงคม และวฒนธรรม เปดโอกาสใหประชาชนไดมสวนรวมและมเสรภาพในการเลอกรปแบบการปกครองตนเองท

4 สอดคลองกบวถชวตความเปนอยของประชาชนและเนนประชาธปไตยทองถนเปนส าคญ มากกวาเปนการจดตงโดยวธการจากรฐสวนกลาง ซงท าใหการปกครองทองถนตามระบบนมความแตกตางหลากหลาย แตมลกษณะเดนคอ มอ านาจปกครองตนเองและมความเปนอสระ หรอเรยกวาเปน “การปกครองตนเองของทองถน” (local self-government) อยางไรกตาม เนองจากการปกครองทองถนตามระบบแองโกล-แซกซอนไมมรปแบบแนนอน อาจท าใหเกดปญหาแกรฐสวนกลางในการก ากบดแลได

ระบบแองโกล-แซกซอนมรากฐานและววฒนาการมาจากประวตศาสตรการกระจายอ านาจการปกครองของประเทศองกฤษ ซงเกดขนกอนทจะมการรวมตวกนเปนรฐชาต (nation-state) โดยประเทศองกฤษเกดจากการรวมตวของทองถนตาง ๆ ซงแตละทองถนยงคงสงวนอ านาจบางประการไว ปจจบนนอกจากประเทศองกฤษหรอสหราชอาณาจกรแลว ยงมประเทศอน ๆ ทน าระบบนไปใช เชน สหรฐอเมรกา ออสเตรเลย ญปน และเกาหลใต เปนตน

2. ระบบคอนตเนนท (Continental System) การกระจายอ านาจการปกครองในระบบคอนตเนนท ใหความส าคญกบการรวมอ านาจไวทรฐ

สวนกลางและความเปนเอกภาพแหงรฐ โดยรฐสวนกลางมอ านาจเตมในการบรหารปกครองประเทศ สวนการบรหารปกครองทองถนเกดจากรฐสวนกลางไดมอบอ านาจใหบางประการตามหลกการกระจายอ านาจ ซงองคกรปกครองสวนทองถนจะมอ านาจและมความเปนอสระเพยงใดนน ยอมขนอยกบนโยบายของรฐสวนกลางเปนส าคญ โดยรฐสวนกลางจะก าหนดรปแบบ โครงสราง ขนาด ขอบเขตอ านาจหนาท และกฎระเบยบตาง ๆ ทเกยวของใหแกองคกรปกครองสวนทองถน ดงนน การจดระเบยบการปกครองทองถนในระบบนจงมความชดเจนและมรปแบบเดยวกนทวทงประเทศ ท าใหรฐสวนกลางก ากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนไดสะดวก ส าหรบประเทศทเลอกใชระบบนมกจะใชหลกการรวมอ านาจ การแบงอ านาจ และการกระจายอ านาจทางปกครองไปพรอม ๆ กน องคกรปกครองสวนทองถนจงมความสมพนธใกลชดกบรฐสวนกลาง และมความสมพนธใกลชดกบองคกรบรหารราชการสวนภมภาคซงเปนหนวยราชการตามหลกการแบงอ านาจดวย จนอาจมโครงสรางและอ านาจหนาททบซอนกน ดวยเหตน องคกรปกครองสวนทองถนจงมอ านาจจ ากดในการบรหารและจดท าบรการสาธารณะ และยงตองอยภายใตการควบคมดแลของรฐสวนกลางและสวนภมภาค ซงท าใหการกระจายอ านาจการปกครองในระบบนถกเรยกวาเปน “การปกครองทองถนโดยรฐ” (local state government)

การกระจายอ านาจการปกครองในระบบคอนตเนนทเกดขนในภาคพนทวปยโรป มรากฐานและววฒนาการมาจากประวตศาสตรการปกครองทองถนของประเทศฝรงเศส ปจจบน นอกจากประเทศฝรงเศสทใชการกระจายอ านาจการปกครองในระบบนแลว ยงมประเทศอน ๆ ทใชระบบน อาท อตาล สเปน รวมทงประเทศไทยดวย

ประเทศตาง ๆ มโครงสรางการบรหารราชการแผนดนและรปแบบการกระจายอ านาจทมรายละเอยดแตกตางกน แตทงนกลวนยดถอระบบทเปนสากล ไมระบบแองโกล-แซกซอน กระบบคอนตเนนท ทงสองระบบตางมลกษณะเดน ขอดและขอเสยทแตกตางกน ประเทศใดเลอกใชรปแบบใด กขนอยกบปจจยตาง ๆ

5 ประกอบกน อาท นโยบายของรฐบาล ประวตศาสตรทางการเมองการปกครอง ขนบธรรมเนยมประเพณและวฒนธรรมดานการบรหารของแตละประเทศ อยางเชนกรณการกระจายอ านาจทางปกครองของสหราชอาณาจกร และประเทศฝรงเศส ตางมววฒนาการมาจากประวตศาสตรความเปนมาของประเทศ ในขณะทประเทศญปน การกระจายอ านาจทางปกครองถกก าหนดโดยบรบททางประวตศาสตรหลงสงครามโลกครงท 2 โดยสหรฐอเมรกาไดเขาครอบครองพรอมกบปฏรประบบเศรษฐกจ การเมอง และการบรหารของญปน โดยใหความส าคญกบการกระจายอ านาจไปสทองถนตามหลกการของระบอบประชาธปไตย (เสาวลกษณ ปต, 2556, น. 41) อกตวอยางหนงคอประเทศฟลปปนส ซงไดน าวฒนธรรมการปกครองตนเองของชนเผาตาง ๆ มาจดเปนรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนทมลกษณะเฉพาะ เรยกวาหมบาน หรอ Barangay ซงถอเปนหนวยพนฐานในการท าหนาทวางแผนและปฏบตการเพอผลกดนนโยบายและกจกรรมของรฐใหเกดผลในระดบชมชน รวมทงบทบาทในฐานะเปนเวทรวบรวม กลนกรอง พจารณาความคดเหนของประชาชน และยตขอพพาทของประชาชน (เสาวลกษณ ปต, 2556, น. 48-49)

ส าหรบรปแบบของรฐ กเปนอกหนงปจจยทมอทธพลตอการก าหนดโครงสรางการบรหารราชการแผนดนเชนกน ประเทศทมรปแบบรฐรวมหรอสหพนธรฐ โดยธรรมชาตของรฐรวมจะตองมระดบชนทางการบรหารอยางนอยสองชนอยแลว คอ รฐบาลกลาง และรฐบาลในระดบมลรฐ แตประเทศในรปแบบรฐรวมจะมการบรหารงานในระดบทรองลงมาจากรฐบาลมลรฐอกระดบหนง ซงกคอการบรหารราชการสวนทองถน ดงนน ประเทศในรปแบบรฐรวม อยางเชน สหรฐอเมรกา และออสเตรเลย จงมโครงสรางการบรหารราชการสามระดบ คอ สหพนธรฐ มลรฐ และทองถน ส าหรบประเทศทใชรปแบบรฐเดยว มทงประเทศทแบงชนการบรหารราชการแผนดนเปนสองระดบกม อาท สหราชอาณาจกร ญปน เกาหลใต และฟลปปนส ทแบงเปนสามระดบกม ทเหนไดชดเจนคอ ฝรงเศส และประเทศไทย (นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ม.ป.ป., น. 318-321)

ในสวนของประเทศไทย อาจกลาวไดวาโครงสรางการบรหารราชการของไทยเปนผลมาจากประวตศาสตรการรวมอ านาจเขาสศนยกลางมาอยางยาวนาน การปฏรปประเทศในรชสมยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว รชกาลท 5 สยามกลายเปนรฐรวมศนยเพอตอบโตกบลทธลาอาณานคมของชาตตะวนตก รปแบบการปกครองแบบหวเมองประเทศราชเดม ซงเปนการปกครองสวนทองถนแบบดงเดมจงหายไป และเปลยนมาเปนระบบจงหวดทขนกบสวนกลาง ซงรปแบบการปกครองนยงสบทอดมาจนถงปจจบน (สยามอนเทลลเจนซยนต, 2554) ดงนน ราชการสวนภมภาคจงมความส าคญตอสงคมไทย โดยเปนกลไกทเขาไปปฏบตหนาทในภมภาคแทนราชการสวนกลาง เพออ านวยประโยชนและใหบรการสาธารณะแกประชาชนในทองทตาง ๆ อยางทวถง แตเนองจากปจจบนประชาชนในแตละพนทมจ านวนเพมขน สภาพสงคมมการเปลยนแปลงซบซอนมากขน ความตองการจงมความหลากหลายตามไปดวย ราชการสวนภมภาคซงเปนตวแทนของราชการสวนกลางภายใตโครงสรางอ านาจแบบรวมศนยของไทย จงไมอาจตอบสนองความตองการของแตละทองถนไดอยางรวดเรวและสอดคลองกบบรบทใหม เจาหนาทซงไดรบมอบหมายใหไปปฏบตงานในภมภาคยงอยภายใตการบงคบบญชาของราชการสวนกลาง การตดสนใจในการด าเนนงานจงไมเปนอสระและกอใหเกดความลาชา อกทงเจาหนาททถกสงไปปฏบตงานในสวนภมภาคกไมใชคนในพนท ท าใหไมทราบความตองการและความจ าเปนของประชาชนในพนทนน ๆ อยางแทจรง ดงนน องคกรปกครองสวนทองถนจงเขามา

6 มบทบาท เพราะผแทนทคนในทองถนเลอกตงเขามานน ยอมมความรความเขาใจในทองถนของตนเอง ท าใหทราบความตองการของประชาชนในพนทไดด และสามารถตอบสนองความตองการของประชาชนไดอยางเหมาะสมและสอดคลองกบสภาพของทองถน (สถาบนพระปกเกลา, 2547, น. 28)

อนง ในชวงหลายปทผานมาไดมขอเสนอวา ประเทศไทยควรมการบรหารราชการแผนดนเพยงสองระดบ โดยมขอเสนอใหยบเลกการบรหารราชการสวนภมภาค ดวยเหนวาประเทศไทยไมตองรวมศนยอ านาจเพอตอตานลทธลาอาณานคมอยางเชนในอดตแลว และควรเพมการกระจายอ านาจสทองถน เพอใหประชาชนไดก าหนดความเปนไปของทองถนไดอยางอสระ โดยราชการสวนกลางท าหนาทเพยงก ากบดแล ไมแทรกแซงการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน อยางไรกด ขอเสนอทเกดขนนจ าเปนตองน ามาขบคดไปพรอม ๆ กบการวเคราะหลกษณะและปญหาของการบรหารราชการสวนภมภาคของไทยเพอหาค าตอบวา โดยแทจรงแลวการปฏรปโครงสรางอ านาจรฐในอนาคต การบรหารราชการสวนภมภาคยงมความจ าเปนอยหรอไม

วเคราะหการบรหารราชการสวนภมภาคของไทย

กระบวนการเรยกรองใหมการกระจายอ านาจและปฏรปการปกครองสวนทองถนไดเรมตนขนภายหลงเหตการณทางการเมองเมอเดอนพฤษภาคม พ.ศ. 2535 ผลจากการเรยกรองท าใหเกดการเปลยนแปลงทส าคญหลายประการตอโครงสรางการบรหารราชการแผนดน การจดรปแบบองคกรปกครองสวนทองถน และการผอนคลายระดบการควบคมการบรหารราชการสวนทองถนจากสวนกลางและสวนภมภาคเพอพฒนาไปสรปแบบของการก ากบดแลมากขน โดยมจดมงหมายเพอเพมการมสวนรวมของประชาชนในการปกครองระดบทองถน และสรางรากฐานการพฒนาประชาธปไตยทเขมแขงในระดบชาตตอไป

ดงนน การกระจายอ านาจการปกครองในยคปฏรปการบรหารราชการแผนดน จงเกดขนตงแตการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 และพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ. 2542 การปฏรปดงกลาวไมเพยงสงผลใหเกดความกาวหนาตอการบรหารราชการสวนทองถนเทานน แตยงมผลตอโครงสรางและอ านาจหนาทของราชการสวนภมภาคดวย โดยเฉพาะการใหขาราชการจากสวนภมภาคตองยตบทบาทในการเขาไปบรหารงานในองคกรปกครองสวนทองถน อาท การใหผวาราชการจงหวดยตบทบาทการเปนหวหนาฝายบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดและการบรหารงานของสขาภบาล * และนายอ าเภอยตการท าหนาทเปนประธานกรรมการสขาภบาล ในปจจบนโครงสรางการบรหารราชการสวนภมภาคของไทยแบงออกเปนสระดบตามกฎหมายสองฉบบ ไดแก พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ. 2534 ซงก าหนดใหการบรหารราชการสวนภมภาคแบงออกเปนจงหวด และอ าเภอ และพระราชบญญตลกษณะปกครองทองท พ.ศ. 2457 ทก าหนดโครงสรางการบรหารงานในระดบทรองลงมาจากอ าเภอ เปนต าบล และหมบาน ซงหนวยการปกครองในระดบ

* ไดมการยกฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาลต าบล ตามพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะของสขาภบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542

7 ต าบลและหมบานนจะมก านนและผใหญบานท าหนาทชวยเหลอขาราชการของรฐในการดแลทกขสขของประชาชนในพนท

ตารางท 1 การจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนของประเทศไทยในปจจบน

การจดระเบยบการบรหารราชการแผนดน

โครงสรางสวนราชการ

ราชการสวนกลาง

- กระทรวง จ านวน 20 กระทรวง (ส านกนายกรฐมนตรมฐานะเทยบเทากระทรวง) - กรม หรอสวนราชการทมฐานะเทยบเทากรม จ านวน 161 กรม - สวนราชการซงไมอยในสงกดของส านกนายกรฐมนตร กระทรวงหรอทบวง จ านวน 9 แหง - กอง/ส านกหรอเทยบเทากอง 1,431 หนวยงาน โดยมบางหนวยงานเปนสวนราชการทไปตงอยในภมภาค 2,616 หนวยงาน

ราชการสวนภมภาค

- จงหวด จ านวน 76 จงหวด - อ าเภอ จ านวน 878 อ าเภอ - ต าบล จ านวน 7,255 ต าบล - หมบาน จ านวน 74,965 หมบาน

ราชการสวนทองถน

- องคการบรหารสวนจงหวด (อบจ.) จ านวน 76 แหง - เทศบาล จ านวน 2,440 แหง โดยแบงเปน เทศบาลนคร 30 แหง เทศบาลเมอง 176 แหง เทศบาลต าบล 2,234 แหง - องคการบรหารสวนต าบล (อบต.) จ านวน 5,335 แหง - องคกรปกครองทองถนรปแบบพเศษ จ านวน 2 แหง ไดแก กรงเทพมหานคร และเมองพทยา

ทมา: “ขอมลทางการปกครองทวประเทศ ณ วนท 31 ธนวาคม 2557” โดย กรมการปกครอง, 2557, http://www.dopa.go.th/images/document/0301/01_copy.pdf และ “รายงานการปรบโครงสรางอ านาจสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน” โดย ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558, กรงเทพฯ: ส านกการพมพ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

8

อนง ภายหลงการปฏรปการบรหารราชการแผนดน และการจดความสมพนธระหวางรฐและองคกรปกครองสวนทองถนในลกษณะใหมทไดเรมตนตงแต พ.ศ. 2540 เปนตนมา การบรหารราชการสวนทองถน มความเปนอสระและเปนประชาธปไตยมากขนกวาในอดต มการขยายตวทงในเชงจ านวน ขนาด และบทบาทหนาท โดยคาดหมายใหหนวยงานราชการภายใตโครงสรางการบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาค คอย ๆ ลดขนาดและบทบาทหนาทลง แตดเหมอนวาปจจบนการรวมศนยอ านาจของไทยยงคงเขมแขง มการขยายหนวยงานของราชการสวนกลางออกไปตงอยในภมภาคเปนจ านวนมาก อยางเชนเมอเปรยบเทยบกบจ านวนสวนราชการเมอ พ.ศ. 2545 ปจจบนประเทศไทยมกระทรวงเพมขนจากเดม 14 กระทรวง กบ 1 ทบวง เปน 20 กระทรวง และมกรมเพมขนจากเดม 125 กรม เปน 161 กรม (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558, น.5) ซงท าใหมโครงสรางการบงคบบญชามาก ขาดความยดหยน และไมทนตอการเปลยนแปลง ในขณะเดยวกน การกระจายอ านาจจากสวนกลางไปยงภมภาคและทองถนยงท าไดจ ากด และขาดระบบสงเสรมการท างานแบบบรณาการเพอลดความซ าซอนของการบรหารราชการในแตละระดบ ซงท าใหการบรหารราชการในภาพรวมยงไมสามารถตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางรวดเรวและมคณภาพ

ในสวนของการบรหารราชการสวนภมภาค กมปญหาตดขดในการด าเนนงานอยมากเชนกน โดยเปนปญหาพนฐานในการบรหารราชการสวนภมภาคทมมาตงแตอดต และปญหาใหมทเกดขนภายหลงจากทมการเปลยนแปลงการบรหารราชการสวนภมภาคแบบบรณาการ ซงท าใหราชการสวนภมภาคไมสามารถแสดงบทบาทใหมในการก ากบดแลการบรหารราชการสวนทองถนไดอยางเหมาะสม ในทนจงขอกลาวถงสภาพปญหาทมผลตอการบรหารราชการสวนภมภาคเปนล าดบ ดงน

1. ปจจบนมหนวยงานของสวนราชการในสวนกลางไปตงอยในภมภาคเปนจ านวนมากและมรปแบบทหลากหลาย อาท กระทรวงการคลงมหนวยงานในภมภาค 1,389 หนวยงาน กระทรวงเกษตรและสหกรณม 998 หนวยงาน ซงหนวยงานทอยในภมภาคนนท างานแยกตามสาขาหนาทของสวนราชการตนสงกด ทงทควรมบทบาทในการท าหนาทรวมกนเพอเปนตวแทนของราชการสวนกลางในการขบเคลอนนโยบายหลกของประเทศและก ากบการบรหารราชการใหเปนไปตามกฎหมาย ดวยเหตน ผวาราชการจงหวดจงไมอาจบรหารงานแบบบรณาการในจงหวดไดอยางมประสทธภาพ และขาดความเปนเอกภาพในการบรหารจดการกจการสาธารณะในจงหวด สภาพการปฏบตราชการทขาดความเปนเอกภาพนมสาเหตมาจากปญหาพนฐาน ในอดตทระบบราชการไทยไดก าหนดใหกรมเปนหนวยพนฐานทมอ านาจในการด าเนนการเรองตาง ๆ ทงการจดท าแผน งบประมาณ และการบรหารงานบคคล กรมจงเปนหนวยราชการในสวนกลางทมอ านาจในการบงคบบญชาและตดสนใจเปนอยางมาก ในขณะทจงหวดไมมอ านาจในการก าหนดนโยบายภายในจงหวดไดเอง (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558, น. 2-6; สถาบนพระปกเกลา, 2547, น. 39)

2. ราชการสวนภมภาคและราชการสวนทองถนมความทบซอนในการบรหารราชการ ซงเหนไดจากพนททรบผดชอบของจงหวด อ าเภอ ต าบล และหมบานในฐานะภมภาค และองคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล และองคการบรหารสวนต าบลในฐานะทองถน เปนพนทเดยวกน ท าใหการด าเนนภารกจในเขตพนทมความทบซอนกน อยางเชน ภารกจดานโครงสรางพนฐาน และการจดการกบปญหาสงแวดลอม แมวาปจจบน

9 กฎหมายองคกรปกครองสวนทองถนหลายฉบบไดก าหนดอยางชดเจนวาองคกรปกครองสวนทองถนตองรบผดชอบภารกจดานใดบาง แตในทางปฏบต ราชการสวนภมภาคกมกฎหมายทรองรบภารกจนนเชนกน การด าเนนภารกจภายในจงหวดจงเกดความสบสน มการแยงงานกนท า และท าใหขาดเจาภาพในการรบผดชอบตอปญหาในพนท (ส านกกรรมาธการ 2 ส านกงานเลขาธการวฒสภา, 2550, น. 23 ; สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. 98)

3. ปญหาการเมองระดบชาต รวมถงการโยกยายและปรบเปลยนผวาราชการจงหวด และนายอ าเภอตามกระแสการเมอง มผลตอการบรหารราชการสวนภมภาค ท าใหขาดเสถยรภาพในการท างานอยางตอเนอง และในบางครงผทเขามารบต าแหนงไมไดมความผกพน หรอไมมความเขาใจบรบทแวดลอมของพนท ท าใหไมอาจตอบสนองความตองการของประชาชนในพนทไดอยางเหมาะสมและมประสทธภาพ (สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. 94,97)

4. ราชการสวนภมภาคใชรปแบบการบรหารงานในจงหวดเปนแบบมาตรฐานเดยวกนทกจงหวด ซงในความเปนจรงแลว การบรหารจดการจงหวดจ าเปนตองมรปแบบการบรหารงานทเหมาะสมกบพนท เพราะแตละจงหวดแตละพนทมความแตกตางกน อาท สภาพภมประเทศ ประชากร เศรษฐกจ และวฒนธรรม ซงในบางครงขาราชการในสวนภมภาคไมสามารถตอบสนองความตองการใหสอดคลองกบสภาพของพนท นน ๆ ได เนองจากสงทเปนความตองการของพนทนนไมไดเปนนโยบายของสวนกลาง (สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. 99-100)

ปญหาและจดออนดงทกลาวไวขางตน ไมเพยงเปนอปสรรคในการบรหารราชการสวนภมภาคเทานน แตยงสงผลกระทบตอการพฒนาการปกครองสวนทองถน ท าใหการกระจายอ านาจไปสทองถนไมเปนไปตามแผนขนตอนการกระจายอ านาจ องคกรปกครองสวนทองถนจงไมมอสระเพยงพอในการก าหนดการบรหารปกครองตนเอง ภารกจทไดรบจงมขอบเขตจ ากดและมลกษณะเปนงานบรการขนมลฐานทไมยงยากซบซอน อาท งานในดานสขอนามยขนมลฐาน งานดานการรกษาความสะอาด งานซอมและบ ารงทางบางประเภท หากเปรยบเทยบกบตางประเทศทหนวยปกครองสวนทองถนมความเขมแขง งานททองถนไดรบผดชอบมขอบเขตทกวางมากกวา อาท การสรางและบรหารสนามบนนานาชาต การจดการศกษาตงแตขนพนฐานจนถงมหาวทยาลย และการสรางระบบขนสงมวลชนขนาดใหญ (สถาบนพระปกเกลา, 2547, น. 39-40) ดงนน จงกลาวไดวาการปรบปรงการบรหารราชการสวนภมภาคและสวนทองถนจ าเปนตองเปนไปในทศทางเดยวกน เพอใหการบรหารงานของแตละสวนสนบสนนซงกนและกน ทงน จะขอยกตวอยางนโยบายการบรหารงานจงหวดแบบบรณาการ หรอผวาราชการ CEO ทไดน ามาใชเมอ พ.ศ. 2546 นโยบายดงกลาวเปนการน าแนวคดดานการบรหารของภาคเอกชนมาปรบใช เพอท าใหการบรหารราชการโดยรฐบาลสวนกลางในพนทภายนอกศนยกลางมความเปนเอกภาพมากขนทงในดานการบรหารและการก าหนดนโยบาย ผวาราชการจงหวดจงไดรบมอบอ านาจในดานตาง ๆ อยางกวางขวาง สามารถสงการสวนราชการและขาราชการในจงหวดไดอยางมเอกภาพ ซงสงผลใหระบบการบรหารราชการสวนภมภาคมความเขมแขงขน แตในทางกลบกน การบรหารในลกษณะนเปนการรวมอ านาจในการบรหารไวทผวาราชการจงหวด ซงเปนวธการทไมสอดคลองกบแนวคดในระบอบประชาธปไตยและการกระจายอ านาจสทองถน ทเนนการเปดโอกาสใหภาคสวนทเกยวของไดมสวนรวม

10 ในการบรหารงาน ดงนน จงเหนไดวาระบบบรหารงานจงหวดแบบบรณาการเปนการแกไขปญหาการบรหารราชการสวนภมภาค แตผลทเกดขนไดกอใหเกดสภาวะขดกนระหวางการบรหารงานของราชการสวนภมภาคและสวนทองถน (สถาบนพระปกเกลา, 2547, น. 45, 48) การทระบบการบรหารราชการสวนภมภาคจะมฐานะเปนอยางไร ยอมมผลกระทบตอระบบการบรหารราชการสวนทองถนอยางหลกเลยงไมได เนองดวยองคกรปกครองสวนทองถนโดยมากจะมความสมพนธกบรฐบาลผานราชการสวนภมภาค ดงนน ในการกระจายอ านาจสทองถน จ าเปนตองค านงถงบทบาทของราชการสวนภมภาคประกอบดวย ขอคดเหนและขอเสนอแนะในภาพรวม จากสภาพปญหาของการบรหารราชการแผนดน และอปสรรคทเกดขนในการถายโอนภารกจใหองคกรปกครองสวนทองถน สงผลใหการบรหารราชแผนดนตองปฏรปเพอยกระดบประสทธภาพและเพมการกระจายอ านาจใหทองถนมากขน ทงน เมอ พ.ศ. 2554 คณะกรรมการปฏรปประเทศ (คปร.) ชดของนายอานนท ปนยารชน ไดมขอเสนอใหมการปฏรปโครงสรางอ านาจรฐเพอกระจายอ านาจจากรฐบาลสทองถน และจากทองถนสประชาชนและชมชน โดยรฐบาลยงสงวนความรบผดชอบในกจการตางประเทศ การทหาร การดแลความสงบเรยบรอยของสงคม สวสดการพนฐาน และภาษ แตไมแทรกแซงการบรหารจดการของทองถน ในการน คปร. ไดเสนอใหยกเลกราชการสวนภมภาค เพราะเหนวาไมมความจ าเปนแลว แตในขอเสนอดงกลาวกไมไดก าหนดเวลาวาการปฏรปโครงสรางอ านาจนจะด าเนนการเมอใด (สยามอนเทลลเจนซยนต, 2554) นอกจากน ยงมผเสนอใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดโดยตรง ดวยเหนวาการบรหารราชการสวนภมภาคภายใตการน าของผวาราชการจงหวดทไดรบการแตงตงมาจากสวนกลาง ยงไมสามารถแกไขปญหาความเดอดรอนของประชาชนไดอยางมประสทธภาพ และทผานมาการบรหารงานในจงหวดยงขาดความเปนเอกภาพ มปญหาเรองความโปรงใส และผลประโยชนทบซอนอกดวย หากใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวดโดยตรง กจะท าใหประชาชนไดเลอกบคคลทมความร ความสามารถ และเขาใจสภาพของทองถนไดอยางแทจรง ซงจะสงผลใหการแกไขปญหาและการจดท าบรการสาธารณะในจงหวดเปนไปอยางเหมาะสมและตรงความตองการของประชาชนไดดยงขน (สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. น.14-15)

นกวชาการและผทเกยวของในแวดวงการปกครองบางสวน ไดมความเหนในลกษณะเดยวกบขอเสนอขางตน คอ การปฏรปโครงสรางอ านาจของประเทศใหมการบรหารราชการแผนดนเพยงสองระดบ คอ สวนกลาง และสวนทองถน โดยมการน ารปแบบการบรหารราชการแผนดนของประเทศญปนมาศกษาเปรยบเทยบเพอเปนแนวทางในการปฏรปการบรหารราชการแผนดนของไทย ดวยเหนวาญปนมลกษณะทเหมอนกบประเทศไทย ไดแก รปแบบของรฐเปนรฐเดยว ปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบรฐสภา มจกรพรรดเปนประมข และมนายกรฐมนตรเปนหวหนาของฝายบรหารเชนเดยวกบประเทศไทย แตญปนจดโครงสรางการบรหารราชการแผนดนเปนสองสวนโดยไมมการบรหารราชการสวนภมภาค จงหวดและผวาราชการจงหวดของญปนซงมาจากการเลอกตงโดยตรง กสงกดราชการบรหารสวนทองถน ฉะนน หนวยการปกครองทองถนของญปนจงมความส าคญและใกลชดกบประชาชนเปนอยางยง แหลงรายไดสวนใหญมาจากภาษทองถนซงจดเกบเอง เจาหนาทและการบรหารงานบคคลเปนเรองของทองถนเอง ดวยเหตนหนวยการปกครองทองถนของญปนจงม

11 ศกยภาพและความเปนอสระในทางการคลงและการบรหารงานบคคลสง รวมทงมอ านาจหนาทในการจดท าบรการสาธารณะไดอยางกวางขวางตามศกยภาพของทองถนนน ๆ เอง (นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ม.ป.ป., น. 319,326) ในอกมมหนง นกวชาการและผบรหารบางสวนมองวา การบรหารราชการสวนภมภาคยงมความจ าเปนส าหรบการบรหารราชการแผนดนของไทย โดยใหเหตผลวา ราชการสวนภมภาคและผวาราชการจงหวดเปนววฒนาการจากบรบทการปกครองของไทย และเปรยบเสมอนเปนสถาบนเกาแกท ไดรบความศรทธาและการยอมรบจากประชาชนจ านวนไมนอย (สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. 18-19) แมมการมองกนวาการบรหารราชการสวนภมภาคไมมประสทธภาพ การบรการสาธารณะไมตอบสนองความตองการของประชาชนอยางเหมาะสมและรวดเรว แตขณะเดยวกนพฒนาการของทองถนไทยในปจจบนยงมปญหาเชนกน ทงดานการบรหารงาน ปรมาณและคณภาพของบคลากร ความสามารถในการจดเกบรายไดของทองถนและมลคาของกจกรรมทางเศรษฐกจ อกทงการทบซอนกนระหวางการท างานขององคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเอง ดงนน จงเหนวาราชการสวนภมภาคยงจ าเปนตองมอย แตจ าเปนตองมการเปลยนแปลง เพอไมใหการบรหารราชการสวนภมภาคเปนอปสรรคตอการบรหารจดการขององคกรปกครองสวนทองถน เมอไดพจารณาบรบทและความเปนไปทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคม รวมทงวฒนธรรมการมสวนรวมทางการเมองการปกครองของไทยในปจจบนแลว ในทศนะของผเขยน ขอเสนอแนะทนาจะเหมาะสมส าหรบสภาพในปจจบน คอ การใหความส าคญกบการปรบรปแบบความสมพนธและบทบาทระหวางราชการสวนภมภาคกบราชการสวนทองถนมากกวา โดยวางบทบาทใหราชการสวนภมภาคท าหนาทสนบสนนการด าเนนงานขององคกรปกครองสวนทองถน ควบคไปกบการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนใหมความเขมแขงและมประสทธภาพ ในการน จงขอน าเสนอขอเสนอแนะบางประการ เพอเปนขอพจารณาในการปฏรปโครงสรางอ านาจการบรหารราชการสวนภมภาคและสวนทองถน ดงน

1. วางระบบความสมพนธและก าหนดบทบาทหนาทระหวางราชการสวนกลาง สวนภมภาค สวนทองถน และหนวยงานรปแบบอนของรฐ ใหมความชดเจนมากยงขน โดยยดหลกการกระจายอ านาจ และการเชอมโยงการท างานในลกษณะบรณาการความรวมมอระหวางราชการบรหารสวนตาง ๆ รวมทงตองทบทวนภารกจและบทบาทของรฐ เพอปฏรปโครงสรางอ านาจและการบรหารราชการใหสอดคลองกบเปาหมายหรอยทธศาสตรของชาตดวย (ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร, 2558, น. 9-10)

2. ควรก าหนดบทบาทของราชการสวนภมภาคให เปนบทบาทการสนบสนนการท างานของราชการสวนทองถน มากกวาการเขาไปท าหนาทแขงขนกบทองถน โดยวางหลกเกณฑใหราชการสวนภมภาคท าหนาทก ากบดแลทองถนบนพนฐานของกฎหมาย รวมทงการใหค าแนะน าและเปนทปรกษาเชงเทคนคเพอใหองคกรปกครองสวนทองถนบรหารจดการตนเองไดอยางมประสทธภาพ นอกจากน จากสถานภาพท โดดเดนของผวาราชการจงหวดและนายอ าเภอ อาจเพมบทบาทใหทงสองต าแหนงท าหนาทเปนคนกลาง ในการไกลเกลยขอขดแยงระหวางองคกรปกครองสวนทองถน และอาจท าหนาทประสานความสมพนธระหวางองคกรปกครองสวนทองถนใหเขามาด าเนนงานรวมกน (สถาบนพระปกเกลา, 2552, น. 50; นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ม.ป.ป., น. 337)

12

3. รฐควรเรงการกระจายอ านาจและถายโอนงานใหทองถนตามแผนขนตอนการกระจายอ านาจ เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระเพยงพอในการบรหารทองถน และจดท าบรการสาธารณะไดอยางสอดคลองและรวดเรวตามความตองการของประชาชนในทองถนนน ๆ อนง ประเทศไทยก าลงกาวสประชาคมอาเซยน อกทงมความสมพนธกบประเทศตาง ๆ ในหลายมต ความเปลยนแปลงของสงคมโลกจงมผลตอความเปนไปของทองถนมากขน การไหลเวยนของเงนทน สนคา แรงงาน และการแลกเปลยนทางการเมองและวฒนธรรม ท าใหทองถนโดยเฉพาะพนททตดกบชายแดน ตองเตรยมพรอมรบมอกบการเปลยนแปลงและความทาทายใหม ๆ ทมาพรอมกบความเคลอนไหวเหลาน องคกรปกครองสวนทองถนจงตองมอสระตามสมควรเพอความคลองตวและยดหยนในการบรหารจดการตนเอง (ไชยวฒน ค าช และณชชาภทร อนตรงจตร, 2555, น. 77-81) อยางไรกด องคกรปกครองสวนทองถนจ าเปนตองไดรบการก ากบและตรวจสอบเชนเดยวกบหนวยงานอน ๆ ของรฐเชนกน แตเพอไมใหเปนการแทรกแซงการด าเนนงานของทองถน ราชการสวนกลางและสวนภมภาคควรเขาไปก ากบ ดแลเทาทจ าเปน และควรตรวจสอบภายหลงการด าเนนการแลว หากตองมการยกเลกเพกถอนค าสงหรอการกระท าใดขององคกรปกครองสวนทองถน กควรใหใชกระบวนการทางศาล โดยเฉพาะศาลปกครอง (นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ม.ป.ป., น.337)

4. รฐบาลควรปฏรปการกระจายอ านาจทางการคลงใหแกทองถน ควบคไปกบการจดสรรเงนอดหนนทวไปเพอลดความเหลอมล าทางการคลงระหวางทองถนอยางเหมาะสม ซงในทนจ าเปนตองพจารณาถงลกษณะเฉพาะของแตละทองถนดวย อาท ขนาดของพนท จ านวนประชากร ภารกจและบรการของรฐ ทถายโอนไปยงทองถน ตลอดจนพจารณาถงความสามารถในการจดเกบรายได และศกยภาพในการเตบโตทางเศรษฐกจของแตละทองถนดวย แตทผานมาองคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดทร ารวยและในจงหวดทยากจน ตางกไดรบการจดสรรเงนอดหนนทวไปตอหวประชากรจากรฐบาลเปนจ านวนทไมแตกตางกนมากนก ซงกอใหเกดความไมเปนธรรมแกองคกรปกครองสวนทองถนในจงหวดทยากจน เนองจากเงนอดหนนทไดรบการจดสรรจากรฐบาลเปนรายไดหลกขององคกรปกครองสวนทองถน

เมอองคกรปกครองสวนทองถนมรายไดจากการจดเกบเองในสดสวนทนอย ท าใหตองพงพาเงนอดหนนจากรฐบาล จากขอมลของกรมสงเสรมการปกครองทองถน เมอ พ.ศ. 2554 รายไดขององคกรปกครองสวนทองถนทเปนเงนอดหนนจากรฐบาล คดเปนรอยละ 40 ของเงนรายไดทงหมด รอยละ 34 เปนเงนรายไดจากภาษมลคาเพมทรฐบาลแบงให รอยละ 16 ไดจากรายไดขององคกรปกครองสวนทองถนทรฐบาลจดเกบให โดยมเพยงรอยละ 9 ทเปนรายไดจากการจดเกบเองของทองถน ซงเปนการสะทอนใหเหนวาองคกรปกครองสวนทองถนยงไมมความเปนอสระทางการคลงเทาทควร การไดรบเงนอดหนนจากรฐบาล ท าใหทองถนตองปฏบตตามเงอนไขในการใชจายงบประมาณของสวนกลาง และสงผลใหการบรหารจดการของทองถนไมเปนอสระเทาทควร หากทองถนสามารถพงพาเงนรายไดของตนเองเปนหลก กจะท าใหมอ านาจในการตดสนใจใชจายไดตรงตามความตองการของประชาชนในทองถนดยงขน (อชกรณ วงศปรด และธชเฉลม สทธพงษประชา, 2558, น. 99-109) อยางไรกตาม เมอใหอสระทางการคลงแกทองถนแลว กจ าเปนตองมวธการตดตามและประเมนผลการใชจายงบประมาณของทองถนใหเปนไปอยางสจรตและโปรงใสดวย

13

5. การกระจายอ านาจสทองถนและการปรบบทบาทของราชการสวนภมภาคใหสอดคลองกบการเตบโตขององคกรปกครองสวนทองถน จ าเปนตองด าเนนการควบคไปกบการสรางความเขมแขงใหแกประชาชนในทองถน เพอใหประชาชนไดมวธคดและพฤตกรรมทเปนประชาธปไตย และเขามามสวนรวมในการพฒนาทองถน โดยจะขอยกตวอยางของประเทศฝรงเศส ซงการบรหารราชการแผนดนแบงเปนสามระดบเชนเดยวกบประเทศไทย แตหนวยการปกครองทองถนของฝรงเศสมความเขมแขงมากกวา สวนหนงเปนเพราะประชาชนมวฒนธรรมการปกครองตนเองทเขมแขง และมสวนรวมทางการเมองในระดบทองถนทสง (นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ, ม.ป.ป., น. 325-326) ดงนน ไมวาการบรหารราชการแผนดนของไทยจะแบงเปนสามระดบอยางในปจจบน หรอจะปรบเปลยนไปเปนสองระดบในอนาคต แตสงทส าคญคอความเขมแขงของประชาชน

สรป นบตงแตการประกาศใชรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 การบรหารราชการแผนดนของไทย ไดเปลยนแปลงไปอยางมากทงโครงสราง อ านาจหนาท และความสมพนธทางอ านาจระหวางราชการบรหารสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน มการกระจายอ านาจสทองถนเพมขน เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนมอสระในการบรหารจดการและจดท าบรการสาธารณะไดสอดคลองตามความตองการของประชาชนในทองถนดยงขน เมอองคกรปกครองสวนทองถนมการขยายตว หนวยงานราชการภายใตโครงสรางบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาคยอมตองลดขนาดและบทบาทหนาทลง แตจนถงปจจบน การรวมศนยอ านาจของไทยยงคงเขมแขง องคกรปกครองสวนทองถนยงมอ านาจในการตดสนใจทจ ากดและยงถกครอบง าโดยราชการสวนภมภาคอยมาก ฉะนน การบรหารราชการสวนทองถนของไทยจงยงมลกษณะเปนการปกครองทองถนโดยรฐ ซงท าใหในชวงหลายปทผานมา เกดขอเสนอใหมการปฏรปโครงสรางอ านาจในการบรหารราชการแผนดนอกครง โดยบางสวนมองวาควรใหยกเลกการบรหารราชการสวนภมภาค เพอกระจายอ านาจจากรฐไปสทองถนและประชาชน เพอใหทองถนไดมอสระเพมขนในการบรหารและจดท าบรการสาธารณะเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนไดอยางเหมาะสมกบบรบทของแตละทองถน ทงยงไดน าแนวคดจากประเทศตาง ๆ ทมรปแบบการบรหารราชการเพยงสองระดบ อาท ญปน มาเปนแนวทางในการจดระเบยบการบรหารราชการแผนดนของไทย อยางไรกด ผบรหารและนกวชาการบางสวนมองวา ราชการสวนภมภาคยงมความส าคญกบการบรหารราชการแผนดนของไทยในปจจบน เนองดวยองคกรปกครองสวนทองถนยงมปญหาดานการบรหารจดการ ปรมาณและคณภาพของบคลากร ตลอดจนการจดเกบรายไดของทองถนเอง ดงนน จงเหนวาราชการสวนภมภาคยงจ าเปนตองมอย แตตองมการเปลยนแปลงเพอไมใหการบรหารราชการสวนภมภาคเปนอปสรรคตอการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน โดยมขอเสนอใหราชการสวนภมภาคท าหนาทก ากบดแลทองถนบนพนฐานของกฎหมาย ใหค าแนะน าและเปนทปรกษาเชงเทคนคแกองคกรปกครองสวนทองถน ควบคไปกบการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนใหมประสทธภาพมากยงขน นอกจากน จ าเปนตองสรางความเขมแขงใหแก

14 ประชาชนในทองถนดวย เพอใหประชาชนไดมวธคดพฤตกรรมทเปนประชาธปไตย และเขามามสวนรวมในการปกครองทองถนมากขน

การปฏรปหรอการเปลยนแปลงไมเพยงแตท าใหเกดความกาวหนา แตในอกดานหนงยอมน ามาซงความไมพอใจและความขดแยง เพราะการเปลยนแปลงมทงผทไดรบประโยชนและผทเสยประโยชน ดงนน การปฏรปโครงสรางอ านาจและการบรหารราชการแผนดน ซงเปนเรองใหญและมผลในวงกวาง จงตองมการศกษาทบทวนอยางรอบคอบ และควรด าเนนการอยางเปนล าดบขนอยางคอยเปนคอยไป ควรมการพจารณาบรบทปจจบนและมองภาพอนาคตของประเทศโดยค านงถงประโยชนของประชนเปนทตง เพอใหผลลพธทไดสอดคลองกบความตองการของประชาชนในประเทศ และเปนทยอมรบในระดบสากลดวย

จดท าโดย นางอรณช รงธปานนท วทยากรช านาญการพเศษ กลมงานบรการวชาการ 1 ส านกวชาการ โทร 02 2442060 โทรสาร 02 2442058 Email: sapagroup01@gmail.com

15

บรรณานกรม

กรมการปกครอง. (2557). ขอมลทางการปกครองทวประเทศ ณ วนท 31 ธนวาคม 2557. สบคน 6 ตลาคม 2558 จาก http://www.dopa.go.th/images/document/0301/01_copy.pdf

ช านาญ จนทรเรอง. (ม.ป.ป.). การปกครองทองถนในตางประเทศ. สบคน 25 พฤษภาคม 2558 จาก http://www.lrct.go.th/th/?wpfb_dl=349

ไชยวฒน ค าช และณชชาภทร อนตรงจตร. (2555). ประชาคมอาเซยนกบการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: ส เจรญ การพมพ. นครนทร เมฆไตรรตน และคณะ. (ม.ป.ป.). ทศทางการปกครองสวนทองถนของไทยและตางประเทศ. สบคน 25 พฤษภาคม 2558 จาก http://www.local.moi.go.th/document%2010.pdf นครนทร เมฆไตรรตน. (ม.ป.ป.). ขอเสนอแนวทางการพฒนาระบบบรหารราชการสวนภมภาค. สบคน

15 ตลาคม 2558 จาก www.opdc.go.th/oldweb/Mission/File_download/1151565815-1.ppt สถาบนพระปกเกลา. (2547). สารานกรมการปกครองทองถนไทย หมวดโครงสรางภายนอก ล าดบท 4

โครงสรางการบรหารราชการแผนดนกบการปกครองทองถน. กรงเทพฯ: ธรรมดาเพลส. ______. (2552). เลอกตงผวาราชการจงหวดทางตรง: แนวทางการขบเคลอนสความส าเรจ. สบคน 1 ตลาคม 2558 จาก http://kpi.ac.th/media/pdf/M10_209.pdf สยามอนเทลลเจนซยนต. (2554). เปดขอเสนอ “คณะกรรมการปฏรป” เนนกระจายอ านาจทองถน

ลดอ านาจรฐสวนกลาง. สบคน 30 กนยายน 2558 จาก http://www.siamintelligence.com/reform-committee-proposal/

ส านกงานโครงการพฒนาแหงสหประชาชาตประจ าประเทศไทย. (ม.ป.ป.). บทสรปส าหรบผบรหาร ขอเสนอเชงนโยบายดานการกระจายอ านาจ. สบคน 15 ตลาคม 2558 จาก http://www.lrct.go.th/th/?wpfb_dl=585

ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร. (2558). วาระปฏรปท 3: การปรบโครงสรางอ านาจสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน. กรงเทพฯ: ส านกการพมพ ส านกงานเลขาธการสภาผแทนราษฎร

ส านกงานเลขาธการวฒสภา ส านกกรรมาธการ 2. (2550). รายงานการพจารณาศกษาของคณะกรรมาธการ ปกครอง สภานตบญญตแหงชาต เรอง เอกภาพการปฏบตงานของผวาราชการจงหวด.

สบคน 1 ตลาคม 2558 จาก http://library.senate.go.th/document/Ext2197/2197580_0002.PDF เสาวลกษณ ปต. (2556). แนวทางในการหารปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย:

ศกษากรณการมสวนรวมของสภาองคกรชมชน ในการบรหารกจการทองถน. (วทยานพนธปรญญา มหาบณฑต). สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร, คณะนตศาสตร.

หนวยการบรหารงานสวนภมภาค. (ม.ป.ป.). สบคน 1 ตลาคม 2558 จาก http://www.lawreform.go.th/lawreform/images/th/content/th/290/4103.doc

16 อชกรณ วงศปรด และธชเฉลม สทธพงษประชา. (พฤษภาคม-สงหาคม 2558). การกระจายอ านาจกบความ เหลอมล าของการคลงทองถน: บทวเคราะหเงนอดหนนทวไป กรณเปรยบเทยบระหวางประเทศ อนโดนเซยและประเทศไทย. วารสารสถาบนพระปกเกลา, 13(2), 89-112.