agenda para el fortalecimiento de la gobernabilidad local...

Agenda para el Fortalecimiento de la Gobernabilidad Local en América Latina

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Agenda para el fortalecimiento de la gobernabilidad local en América Latina

Diciembre de 2004Bogotá, D.C.

ISBN: 958-97447-3-7

Diseño, diagramación e impresiónXpress Estudio Gráfico Digital Ltda.

El presente documento ha sido realizado por el Proyecto Regional “Feria de Conocimiento deGobernabilidad Local en América Latina”.

NOTA: Las opiniones que se expresan en este documento no reflejan necesariamente las delPrograma de las Naciones Unidas para el Desarrollo, su junta directiva, ni las de sus estadosmiembros.

Proyecto Regional Feria de Conocimiento de Gobernabilidad Local en América Latina

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Este trabajo pretende promover una discusiónalrededor de la noción de gobernabilidad local,con el objeto de fijar su alcance y de determinarel ámbito de las acciones necesarias parafortalecer la gobernabilidad en los escenariossubnacionales. El documento también buscaavanzar en la identificación de variables quepermitan establecer la viabilidad política de unproceso social o de un proyecto.

Este trabajo se desarrolla dentro del proyectoPNUD “FERIA DE CONOCIMIENTO PARAFORTALECER LA GOBERNABILIDAD LOCAL ENAMÉRICA LATINA”, el cual busca convertirse enun mecanismo de transferencia de conocimientoútil en materia de gobernabilidad democráticade los oferentes de prácticas innovadoras en estecampo a actores demandantes de dichoconocimiento y experiencia en América Latina.

El proyecto es uno de los varios esfuerzos querealiza el PROGRAMA DE LAS NACIONESUNIDAS PARA EL DESARROLLO para promoverla gobernabilidad democrática, en el entendidoque ésta -como lo dice el Secretario General Sr.Kofi Annan- es tal vez el factor más importantepara erradicar la pobreza y promover el desarrollo.

Pretende el documento establecer un marcoconceptual del proyecto en desarrollo del cual

Presentación

se elabora, para seleccionar con criteriosobjetivos las experiencias innovadoras engobernabilidad local que merezcan ser replicadasy aportar para la construcción de herramientasa partir de las cuales se pueda elaborar undiagnostico sobre la situación de gobernabilidady formular un plan de acción para sufortalecimiento.

La agenda pretende identificar instrumentosútiles para actores públicos y privados, que enel marco de sus respectivos roles, puedan serusados para mejorar los niveles degobernabilidad local. Por lo tanto los conceptosaquí contenidos deben ser discutidos ydesarrollados como herramientas, esto es, conreferencia a prácticas ya realizadas y con lavaloración de los riesgos (políticos, sociales oeconómicos) que se corren con su aplicación yla identificación de los logros que se puedenobtener en relación con los criterios paraidentificación de prácticas exitosas engobernabilidad democrática local.

De esta manera los temas que se señalan másadelante, tienen el doble valor de presupuestosde la gobernabilidad local y de herramientas paraser puestas en práctica en programas o proyectosque, a su turno, la fortalecen.�


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EL CONCEPTOde Gobernabilidad

Desde cuando en los 70’s, la Comisión Tripartita1

usó el concepto de “governance”, traducidocaprichosamente como gobernabilidad, parallamar la atención sobre los déficits de lademocracia y la urgencia de contar con unasinstituciones capaces de generar desarrollo, hastahoy, el término gobernabilidad se ha usadoindistintamente para significar nocionesrelacionadas entre si, pero diversas.

Se ha definido la gobernabilidad como las reglasdel sistema político para resolver los conflictosentre actores y adoptar las decisiones (legalidad).También se le ha dado a este término el valor de“adecuado funcionamiento de las institucionesy la aceptación ciudadana” (legitimidad). Se leha usado para invocar la eficacia del gobierno yel logro de consensos alcanzados por métodosdemocráticos (participación).

Con frecuencia la gobernabilidad se reduce alas reglas de juego -formales e informales- quemedian la relación entre los actoresinstitucionales, políticos o sociales. Ello ocurrepor la errada sinonimia que se hizo en latraducción al español del concepto degovernance, que sería más exactamente sistemainstitucional y solo una de las condiciones de lagobernabilidad.

En lo local esa relación suele ser más complejaporque está integrada no solo por relacioneshorizontales, sino también verticales, en ocasionesjerárquicas, que le limitan su ámbito de acción.

Cualquiera de estas que sea la noción que seadopte estaría dándole un carácter estático,pareciera ser un dato y no una condición por

alcanzar. Con las mismas reglas, institucionessemejantes, resultados parecidos y ciudadanosactuantes podemos tener un sistema socialgobernable y otro que no lo sea.

Lo primero sea señalar que gobernabilidad esmás que gobernanza como se aceptó que setradujese al español el anglicismo governance.

Gobernabilidad y governance son conceptosdiferentes. Aunque vinculados en su raízetimológica, su uso y aplicación se refieren afenómenos sociopolíticos (y objetos deinvestigación) distintos. Esta afirmación esnecesaria en primer término, dado el hecho deque en no pocas ocasiones el término governanceha sido traducido en lengua castellana de las másvariadas formas. Este término ha sido traducidocomo “buen gobierno”, “gobernación”,“gobernancia” o incluso como “gobernabilidad”,confundiendo en este último (y no menosfrecuente) caso, al concepto governance con elde governability, y haciendo de este modoconfusas las lecturas y las reflexiones sobre lamateria en aquellos trabajos publicados en lenguacastellana, tanto de ámbito científico-académicocomo en el de la cooperación al desarrollo.

Recientemente, hay varios esfuerzos serios porhacer que el concepto governance sea traducidocomo “gobernanza”. Evidencia de ello es, porejemplo, la publicación en mayo de 2001 delLibro Blanco de la Gobernanza de la UniónEuropea. Respecto a ello, Sola señala que “eltérmino «gobernanza» se ha reactivado en losúltimos años y recientemente la Real AcademiaEspañola, en Decisión del Pleno del 21 dediciembre de 2000, ha establecido introducir unanueva definición en su Diccionario: «Arte omanera de gobernar que se propone comoobjetivo el logro de un desarrollo económico,social e institucional duradero, promoviendo unsano equilibrio entre el Estado, la sociedad civily el mercado de la economía»”.

1 La comisión se integró por Estados Unidos, Francia y Japón pararealizar un reporte sobre el estado de la democracia el cual seconsignó en el siguiente texto: Michel J. Crozier, Samuel P.Huntington y Joji Watanuky, The crisis of democracy, Report onthe governability of democracies to the Trilateral Commission,USA, Columbia University Press, 1975.


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Aunque hoy continúa usándose de manera bastantedifusa, cada vez se acepta más, como lo vamos ahacer aquí, que la gobernabilidad:

� Es una cualidad que supera a los gobiernos y sepredica de las sociedades o sistemas sociales.Aunque las cualidades del gobierno resultannecesarias no son suficientes para alcanzarla.

� Requiere de mecanismos, unánimementeaceptados, para tramitar y resolver losconflictos entre los actores.

� Es una condición necesaria para el desarrollo.Debe producir un resultado positivo en términosde desarrollo. No hay gobernabilidad buena omala, una sociedad es o no gobernable, y solose considera que lo es en la medida en quealcanza las metas buscadas. Dependiendo deese resultado se podrá decir, entonces, que unasociedad es más o menos gobernable.

� Necesita de actores e instituciones fuertes.

� Genera y construye consensos alrededor depropósitos comunes.

Se puede afirmar, entonces, siguiendo a Prats,que la gobernabilidad “es la capacidad de un sistemasocial de enfrentar los retos y aprovechar lasoportunidades en términos positivos, para satisfacerlas expectativas y necesidades de sus miembrosconforme a un sistema de reglas y de procedimientosformales e informales dentro del cual formulan susexpectativas y estrategias.”3

Como dice Molina2, gobernabilidad es legalidad,legitimidad, eficacia y participación; todas a la vezy no solo una de ellas.

En tanto condición necesaria para el desarrollo,la promoción de la gobernabilidad se haconvertido en una de las preocupacionesfundamentales de organismos internacionales yagencias multilaterales de crédito.

Es eso lo que la convierte en el eje de lasdenominadas reformas de “segunda generación”,basadas en las afirmaciones de los economistasneoinstitucionales, según las cuales lasinstituciones, su organización y funcionamiento,resultan cruciales para el desarrollo humano.

Para alcanzarla se requieren unas condicionesque -sumadas- le otorgan a la sociedad lascapacidades con las que se define lagobernabilidad.

Este enfoque le da el sentido de agenda, estoes, de actividades o condiciones que han decumplirse para alcanzar la gobernabilidad, conlo que pretendemos bajar de la discusión teóricapara ofrecer insumos a los ejecutores políticosque les permitan identificar los desafíos aalcanzar y los obstáculos por superar.

En nuestra opinión, es en este sentido en elque debe entenderse el concepto degobernabilidad que promueven los organismosinternacionales en general y el PNUD enparticular.

La importancia de las instituciones, la deudagenerada con la primera generación de reformasy la urgencia de producir el resultado seevidencian en estas frases citadas por Martinezy entresacadas del Informe de 1.999 “ ...ni losmercados, ni la política, ni la sociedad puedenfuncionar sin instituciones y reglas y (que) éstas–la gobernabilidadno se refieren ya sólo a lasorganizaciones gubernamentales porqueenmarcan y entrelazan una serieinterdependiente de actores que comprende losgobiernos, los actores de la sociedad civil y elsector privado, y ello tanto a nivel local comonacional e internacional .....Se ha progresadomás en normas, estándares, políticas einstituciones para los mercados globales quepara la gente y sus derechos,....“El desafío dela globalización no es detener la expansión delos mercados globales sino encontrar las reglasy las instituciones de una gobernabilidad mejor–local, regional, nacional y global- parapreservar las ventajas de los mercados y lacompetencia global, pero también para proveerlos recursos comunitarios y medioambientalessuficientes para asegurar que la globalizacióntrabaja para la gente y no sólo para losbeneficios”.�

2 Molina Saucedo, Carlos Hugo LA PARTICIPACIÓN Y LADESCENTRALIZACIÓN, INSTRUMENTOS PARA ELDESARROLLO. DE LA TEORIA A LA PRÁCTICA. Documentopresentando en el foro de Gobernabilidad local promovido porel PNUD, celebrado en Bogotá en Diciembre del 2.002

3 Prats, Joan. GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA PARA ELDESARROLLO HUMANO. Marco conceptual y analítico.


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EL PODER CRECIENTEde los Gobiernos Locales

En las dos últimas décadas, los gobiernoslocales han adquirido una impor tanciasignificativa en el sistema institucional de lospaíses de América Latina, siguiendo unatendencia mundial, por diversas causas, dentrode las cuales podemos citar:

i) el proceso acelerado de urbanización que haocurrido en todo el planeta, en particular enlos países en vía de desarrollo;

ii) el proceso de descentralización que se hallevado a cabo en buena parte de los paísesde América Latina, como parte de lasreformas de segunda generación, que hasignificado un importante traslado deresponsabilidades y recursos a los gobiernossubnacionales;

iii) la comprobación de la existencia de sistemasproductivos locales capaces de adecuarse demanera más eficiente a los retos de laglobalización y;

iv) la evidencia de que el escenario local facilitael desarrollo de procesos de participaciónciudadana y comunitaria y acerca el estado alos ciudadanos con el for talecimientodemocrático que ello conlleva.

El nuevo gobierno local, de acuerdo a la UniónIberoamericana de Municipalistas, “reivindica eltrabajo en equipo, visión y estrategias conjuntas,democracia de deliberación, participaciónciudadana, fortalecimiento de las capacidades delgobierno local para abordar los problemas dedesarrollo, el rescate de la metodología de laplanificación popular y de seguimiento y rendiciónde cuentas”.4

Estudios consultados en este análisis señalan queen los últimos 40 años la relación de habitantes

urbanos/habitantes rurales se multiplicó porcuatro, pasó de ser 100 / 110 en los 60s a400/100 a comienzos del nuevo milenio. Nuevosnúcleos urbanos apenas superiores a 20.000habitantes en la década de los 50s son hoy,solo 50 años después, ciudades que bordeanel millón de habitantes. Las ciudades másgrandes multiplicaron su población por diez enel mismo lapso.

La ciudad se ha convertido en el espacio naturalde encuentro de ciudadanía, en el que losindividuos desarrollan su potencial, en el quesuplen sus necesidades básicas, en el que sonusuarios de servicios sociales esenciales. Elnúcleo urbano es el lugar privilegiado en el queel ciudadano hace efectivo su derecho departicipar en las decisiones que lo afectan.

El fenómeno de la urbanización impone el retode diseñar políticas públicas dirigidas a atendera la mayoría de la población que ahora es urbana,lo que en muchas ocasiones significa undesencuentro con el discurso premodernocentrado en los problemas rurales y que privilegiala supuesta vocación agraria de los paíseslatinoamericanos.

Por otra parte, en América Latina, de maneradesigual pero persistente, se ha adelantado unproceso de traslado vertical de poderes delgobierno central a los gobiernos subnacionalesque ha traído como consecuencia un incrementoimportante de los recursos estatalesadministrados regional o localmente, laradicación de un amplio ámbito competencialen materia de prestación de servicios socialesbásicos y servicios públicos domiciliarios encabeza de los gobiernos locales y, la ampliacióndel ámbito electoral que ha permitido la elecciónpopular de autoridades locales y regionales.

Este último aspecto, se ha convertido en lagarantía efectiva del pluralismo político y delsurgimiento de nuevos liderazgos que seexpresan inicialmente en el escenario local yluego se proyectan al ámbito nacional.

4 DHIAL # 20. Los desafíos del gobierno local en America Latina:Una nota en apoyo a la Declaración de Baeza. Documentoconfeccionado con motivo del V Congreso Iberoamericano deMunicipalistas.


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El Gobierno local representa el agente estatal alque el ciudadano acude para satisfacer susnecesidades básicas. En buena parte de lospaíses latinoamericanos los gobiernos localesadministran, así sea parcialmente, los serviciosde salud y educación en los primeros niveles deatención, y tienen el deber de garantizar elacceso a servicios de agua potable, energía ytelefonía. De la actividad del gobierno localdepende en buena medida la seguridad de losciudadanos y la eficiencia de los sistemas detransporte. Para muchos ciudadanos la acciónestatal que requieren se concentra en el espaciosubnacional.

Este hecho impone desafíos pero generapotencialidades en materia de legitimidad yliderazgo. La cercanía con el ciudadano y susexpectativas concretas imponen deberes pero susatisfacción genera grados de confianza difícilesde alcanzar de manera distante yparticularmente con agendas que los individuosperciben como menos relacionadas con sucotidianidad.

Debe advertirse, sin embargo, que ese procesono ha sido homogéneo en la región y que enmuchas partes los gobiernos locales continúansiendo débiles en relación con su ámbitocompetencial o con su capacidad fiscal versuslas competencias atribuidas formalmente. En lospaíses con modelo federal, excepto Brasil, el nivelintermedio de gobierno conserva supreeminencia en desmedro de lasmunicipalidades. En varios países el proceso dedescentralización apenas se inicia.

Consolidar el proceso de empoderamiento delos gobiernos locales es una de las tareas más

urgentes en términos de gobernabilidad local enAmérica Latina ya que se desarrolla en sistemasfuertemente centralistas que históricamente hanconcentrado funciones en el poder ejecutivonacional, lo que produce tensiones eincer tidumbres en la asignación deresponsabilidades y recursos y no pocosenfrentamientos políticos producto del afán deaparecer respondiendo a las demandasciudadanas. El proceso de traslado decompetencias a lo local no ha representado elcoetáneo adelgazamiento del poder central, loque genera superposiciones y duplicidadesestimuladas desde lo nacional en la competenciapor el apoyo ciudadano.

En este sentido el reconocimiento de laautonomía local, entendida como la asignaciónde cierto grado de competencias a los gobiernoslocales que puedan ejercer con independenciade los otros niveles de gobierno sigue siendo unpropósito por alcanzar en la región, tal como lohan identificado las autoridades locales reunidasen IULA y consignado en el proyecto de agendalocal latinoamericana.

A todo lo anterior se agrega la importancia quelos modelos locales de desarrollo económico handemostrado en economías de recienteindustrialización y su mayor facilidad paraadaptarse a los desafíos de la globalización.

La comunidad internacional y las agencias decooperación han identificado y estimulado estepotencial. Los gobiernos locales son contrapartedirecta de un sinnúmero de proyectos queadelantan en la región las agencias del sistema deNaciones Unidas e interactúan de la misma maneracon la totalidad de agencias de cooperación.�


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LAS CONDICIONESde Gobernabilidad

Atrás señalamos que la gobernabilidad es lacapacidad del sistema social de desarrollarprocesos exitosos, lo que la convierte en un estadopor alcanzar y preservar, y por tanto la generaciónde condiciones de gobernabilidad, que es tantocomo decir, la construcción de capacidades delsistema social, es la tarea primordial de los lídereslocales. Aquí radica la importancia de estaagenda, en tanto pretende identificar esascondiciones por alcanzar y propone criterios demedición que facilitan la formulación de un plande acción y seguimiento para el fortalecimientode la gobernabilidad local.

Planteado de esta manera el tema deja de seruna elucubración teórica o un propósitoimpreciso y adquiere su dimensión de agenda,de plan de acción con la posibilidad de fijarmetas, medir resultados y monitorearpermanentemente su estado para dispararalarmas donde la condición de la que se trateno esté garantizada.

Con base en las lecciones aprendidas y en laliteratura sobre la materia, se puede afirmar queel sistema social local tiene las condiciones parahacer viables sus propósitos si en conjunto, y encada proyecto en particular, el proceso haceparte y aporta a un logro por alcanzar, si hayindividuos u organizaciones que tengan lacapacidad de convocar al conglomerado, si losactores estratégicos usan su capacidad demanera propositiva, si los ciudadanosintervienen en las diferentes etapas del mismo ysi ello impacta positivamente los indicadores dedesarrollo humano.

En suma creemos que para alcanzar lagobernabilidad en el escenario local se hacenecesario:

La construcción de una visión colectiva deldesarrollo local, en la que se ref leja elpropósito colectivo por alcanzar y que animaa los agentes locales.

El reconocimiento de liderazgos individualeso colectivos con capacidad para convocar elcompromiso de la sociedad con el proceso quese promueve,

El desarrollo de relaciones constructivas entrelos actores comprometidos en el proceso. Es elelemento crítico identificado unánimemente entoda la literatura sobre gobernabilidad y buscaidentificar cuál es el balance “adecuado” y comolograrlo. La importancia de la identificación delos actores, su roles y potencialidades. Suponela precisión de la manera como juegan losdistintos factores de poder, tanto subnacionalescomo nacionales5, públicos y privados, laconsecución de consensos, la legitimidad y elliderazgo.

La construcción de capacidades institucionalesque garanticen la eficacia de las políticaspúblicas necesarias en el proceso. Pretendeprofundizar y discutir sobre instrumentos deeficiencia administrativa, de transparencia en lagestión publica, de prácticas innovadoras, y desostenibilidad financiera de las experiencias.

La participación de los ciudadanos en lasdiversas etapas del proceso. En la medida enque se subraya el concepto de gobernabilidaddemocrática, se busca precisar su alcance yespecialmente su condición de herramienta. Serequiere señalar y discutir sobre los riesgos desu práctica, la manera de enfrentarlos, así comosus limitaciones.

La obtención de resultados que reflejen mejoríaen los indicadores de desarrollo humano en lasociedad en la que se realiza la intervención.Con el propósito de subrayar el concepto degobernabilidad para el desarrollo humano y de

5 Comprende por tanto la ponderación de los modelos deorganización territorial y los grados de autonomía ydescentralización reconocidos a los gobiernos subnacionales.


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La formulación de la visión compromete laacción en el largo plazo, lo cual esparticularmente significativo en el desarrollourbano. Una ciudad latinoamericana puededuplicar su tamaño en 30 años, es decir que unageneración tiene que construir lo que las otrashan hecho a lo largo de la historia.

En términos políticos la visión impone garantizarla continuidad de las políticas públicas, lo queresulta difícil de lograr en escenarios políticosfragmentados y con partidos políticos débiles.El logro de la condición estará dado por suasunción en la agenda electoral y por el gradode apoyo que los ciudadanos expresen en elmomento de elegir.

La duración del período de las autoridades localesy la posibilidad de su reelección resultandeterminantes para alcanzar esta condición. Enmuchos países dichos períodos son muy cortosy la estabilidad política es baja, lo que impidedesarrollar políticas de mediano y largo plazo.

La acción local debe complementarse con lospropósitos nacionales y globales. Por lo tanto, lacoordinación de los planes locales con los de lasautoridades nacionales es también un indicadordel estado de esta condición de la gobernabilidad.

La relación entre las políticas públicas y los planesdel sector privado en términos de productividady competitividad permite ponderar igualmentela satisfacción de éste requisito de éxito.

La elaboración de un plan estratégico permitetener una mayor capacidad de relación entre losactores urbanos y, por tanto, de colaboraciónde la sociedad civil con la administración local;

la identificación de los criterios de “inversión enla gente”. Pretende discutir los elementos de este

criterio de identificación y aportar elementospara precisar cómo realizar su evaluación.�

La formulación de una visión que fije un nortee identifique propósitos colectivos es la primeratarea que una sociedad debe cumplir para poderdesarrollar de manera exitosa sus procesospolíticos, sociales y económicos. Esta condicióncumple el doble objetivo de precisar el sueñopor lograr y de motivar a los actores en labúsqueda de ese logro.

Promover el consenso o fijar una visión estratégicade desarrollo supone la valoración adecuada de losintereses implicados, la identificación depotencialidades y desafíos, la lectura adecuada delas tendencias globales, nacionales y regionales yespecialmente la motivación de los actoresestratégicos a aportar a un proceso colectivo.

En lo local, es también la oportunidad de promoveruna reflexión profunda sobre la sociedad a construiry la manera como el contexto urbano aporta paraello.

Supone igualmente el riesgo de no acertar. Comoafirma Peñalosa, “de nada sirve hacer coneficiencia impecable lo que no debe hacerse”6. Sila estrategia está equivocada, las mejorestácticas son inútiles. Así como de poco sirvenlos recursos sin instituciones adecuadas; y depoco sirven las instituciones sin una buenagerencia; poco o nada sirve tener recursos,instituciones y gerencia, si se utilizan paradesarrollar proyectos equivocados.

VISIÓNESTRATÉGICA

6 PEÑALOSA LONDOÑO, Enrique. Gobernabilidad Democráticapara la Ciudad Latinoamericana. Un Nuevo Modelo para laCiudad del Mundo en Desarrollo. Documento presentando enel foro de Gobernabilidad local promovido por el PNUD,celebrado en Bogotá en Diciembre del 2.002.


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crear un consenso en torno al modelo de futuro deciudad; definir un modelo de ciudad dada lapercepción de los cambios que se producen en elentorno; dar una respuesta a una situación de crisis,de recesión de los sectores básicos de la economíaterritorial.

En términos locales, la formulación de una visiónestratégica de desarrollo en América Latinapromueve un amplio debate de la concepción dela igualdad deseable. La manera de construirciudades y organizar la vida urbana puede ser uninstrumento poderoso en la construcción de unasociedad más igualitaria e integrada.

Es posible crear un modelo de ciudad distintoal que ha imperado durante los últimos 90 añosen América Latina, más sostenible en loambiental y en lo social; que construya igualdade integración, calidad de vida y auto estima.

Las ciudades de la región enfrentan problemas depobreza extrema, tienen tasas altas de crecimientopoblacional, son densamente pobladas, presentanproblemas de desigualdad y exclusión muyagudos, tienen generalmente climas tropicales,mantienen vínculos familiares y comunitariosestrechos y comportamientos gregarios.

El modelo de ciudad latinoamericana debetener más relación con el desarrollo del potencialhumano que con el nivel de consumo. Lo públicodebe dirigirse a compensar las precariedades delámbito privado, por tanto el contexto y elequipamiento urbano deben estar dirigidos afacilitar el logro de la felicidad. Para definir unmodelo de ciudad necesitamos aclarar cómoqueremos vivir. Porque una ciudad essimplemente un medio para una manera de vivir.

La visión de desarrollo de las ciudades supondrádecisiones que superan la adecuada provisión debienes públicos, respecto de los cuales haydiscusiones ideológicas sobre la manera máseficiente de hacerlo pero no sobre su necesidad.

Las decisiones verdaderamente importantes entérminos de desarrollo urbano deberáncomprender las que tienen que ver con lacantidad, propiedad y destino de los terrenosde expansión; las características del sistema demovilidad urbana; la densidad y extensióndeseables; la cantidad y calidad de espaciospúblicos peatonales en relación con las vías

vehiculares y la prioridad a la movilidad enautomotores privados o en transporte público ométodos alternativos al automotor.

En consecuencia, la verificación de ésta condiciónde gobernabilidad se realiza de la siguiente manera:

1.1. Meta

Existencia de un plan estratégico de desarrollolocal que contenga la formulación consensuadade una visión estratégica.

Indicadores de logro

1.1.1.Existencia de un plan general o de planessectoriales.

Criterios de Evaluación

� Existe un Plan estratégico o sectorial.

1.1.2.Coordinación del plan con planesnacionales o sectoriales


� Existe plena armonía y coherencia del plan ysus acciones con otras iniciativas de ordennacional, sectorial o regional.

� El plan ha sido formulado con base en loslineamientos de un plan nacional, regional o sectorial.

1.1.3. Nivel de consenso alcanzado en laformulación del plan


� La formulación del plan contemplómecanismos participativos que involucraron adiferentes actores de la sociedad civil y otrasinstituciones del sector público.

� Los lineamientos establecidos en el plan sonfruto del consenso logrado entre los actoresparticipantes en la formulación.

� Porcentaje de la población que tiene unaopinión favorable acerca del plan.

� El plan incluye temas que fueron objeto de ladiscusión política en las pasadas elecciones.

� El plan contiene dentro de sus capítulos lasprioridades e intereses expresados por losciudadanos (en encuestas de opinión, encuentrosciudadanos, etc.).


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1.1.4. Coherencia entre las políticas públicas yel plan estratégico


� Las políticas públicas implementadas seenmarcan dentro de los lineamientos establecidospor el plan.

� Las políticas públicas se interrelacionan y secomplementan unas a otras.

� Las acciones de los organismos y diferentesactores de carácter privado o particular(sociedad civil) se han enmarcado en la visiónestablecida en el plan.

� Existe correspondencia entre los programasinscritos por los candidatos y las acciones delalcalde elegido. Existe consistencia entre eldiscurso, las acciones y los resultados.

1.1.5. Coincidencia de los escenarios previstosy los reales


� Porcentaje de ejecución de las acciones, políticas yprogramas establecidos en los planes.

� Porcentaje de cumplimiento de logros y metasestablecidos en los planes.

� Los diferentes gobiernos que han tenido lugar hanrealizado acciones para alcanzar el norteestablecido en el plan.

� La eficacia de las políticas públicas es alta y susefectos contribuyen al logro del norte establecidoen el plan estratégico.

1.1.6. Existencia en el ente territorial deexperiencias que se traduzcan en alianzasy compromisos de largo plazo que aportena un nuevo modelo de ciudad que se puedeenmarcar en el plan estratégico.

Criterios de evaluación

� Existencia de un evento político, cultural odeportivo en torno al cual los actores públicosy privados han construido un modelo dedesarrollo local a mediano o largo plazo.

� Existencia de procesos de renovación urbanao recuperación de patrimonio histórico en torno a

los cuales los actores públicos y privados hanconstruido un modelo de ciudad a mediano o largoplazo.

� Existencia de planes de reactivación dedeterminados sectores económicos en tornoa los cuales los actores públicos y privadoshan construido un modelo de ciudad a medianoo largo plazo.

1.2. Meta

Continuidad en las políticas públicas

Indicadores de Logro

1.2.1.Duración de los períodos de losmandatarios locales y posibilidad depremiar buenas administraciones


� El término de duración de los períodos de lasautoridades locales permite el diseño eimplementación adecuada de las políticaspublicas.

� Existe posibilidad de premiar las buenasadministraciones a través de la reelección de losgobernantes.

� Hay estabilidad en los cargos directivos y conresponsabilidad política, de tal forma que puedegarantizarse la continuidad de determinadaspolíticas.

� La continuidad de las políticas ha sido un temaimportante en la agenda de discusión de lascampañas electorales.

� Existe continuidad en las políticas públicasdurante un período de mandato.

� Hay coherencia entre las políticas públicasimplemetadas por gobiernos sucesivos.

1.2.2. Grado de apoyo ciudadano a las políticas


� Porcentaje electoral con el que ganó el gobernante.

� Porcentaje de población que tiene una opiniónfavorable del gobierno local actual

� Se ha utilizado la figura de la reelección en losúltimos 3 períodos.


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� Porcentaje de la población que conoce las políticasy programas del gobierno local.

� Porcentaje de la población que apoya las políticasy programas del gobierno local.

1.2.3. Oportunidad


� Porcentaje de tiempo del mandato que le quedaal gobierno local actual.

En esta meta es importante considerar que laestabilidad política y la consolidación de un partido,movimiento o proyecto político en el gobierno esuna condición de éxito única y exclusivamente en lamedida en que la condición de buen gobierno yespecíficamente los indicadores de transparenciaobtengan un puntaje positivo. En este sentido, queun grupo político se mantenga en el poder puedeser fuente de continuidad de las políticas o fuentede corrupción y clientelismo, razón por la cual losindicadores de transparencia son definitivos a la horade valorar estos indicadores de continuidad.�

Pocas veces se identifican el liderazgo y lalegitimidad como condiciones de gobernabilidad,pero en realidad ellas constituyen un requisitonecesario para alcanzarla.

Prats, ha señalado de manera esclarecedoraque “Desde una perspectiva institucional de lagobernabilidad democrática el liderazgo vienereferido a funciones y procesos, no a personas.La historia es empujada por fuerzasimpersonales. Pero la historia particular de unasociedad acaba siendo moldeada por el númeroy la calidad de las personas que se deciden aponerse al frente del proceso de cambio. Ésteno se produce nunca por sí sólo. Sólo losdeterministas históricos creen lo contrario. Sinla función de liderazgo el cambio no se acabaráproduciendo o se producirá de manera limitadao inadecuada. La emergencia de los nuevosmodelos mentales, percepciones o aprendizajes,el cambio de actitudes, la adquisición de nuevascompetencias, son procesos que pueden darsemás rápidamente y mejor cuando se dispone deliderazgo7”.

Esta condición está determinada por laconfianza en las instituciones y los niveles deapoyo a las personas que asumen el liderazgode un proceso. La viabilidad política de unproceso depende en buena medida de lacapacidad de convocatoria de quienes lopromueven.

El liderazgo se predica de diversos actoressociales, de personas y organizaciones, no solode actores gubernamentales. Al contrario, frentea situaciones de crisis políticas que signifiquencrisis de confianza en instituciones públicas elliderazgo puede ser asumido por personas quedesde la sociedad civil asumen el papel dedirección y construcción de la recuperación dela legitimidad estatal.

En el escenario local los liderazgos suelenatribuirse por razones tradicionales, o dedetentación de un poder no necesariamentepolítico, sino de naturaleza religiosa oeconómica. En América Latina estos liderazgosse convierten en políticos y acceden a posicionesde autoridad pública en subsidio de partidospolíticos fuertes que canalicen las expectativasciudadanas.

LEGITIMIDAD Y LIDERAZGOTransformacional

7 Prats, Joan. LIDERAZGOS PARA LA GOBERNABILIDADDEMOCRÁTICA EN LA AMERICA LATINA FINISECULAR.


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De otra parte, el liderazgo, como se señaló,requiere de legitimidad, que no es cosa distinta quela confianza que el conglomerado social le atribuyeal líder y el reconocimiento coetáneo de la dignidadsuficiente para cumplir ese rol. En términosprácticos la legitimidad se traduce en la capacidadde convocatoria y la fuerza movilizadora necesariapara garantizar un proceso verdaderamentetransformador.

Uno de los mayores obstáculos de lagobernabilidad en América Latina es la desconfianzacreciente de los ciudadanos en sus instituciones,en particular en las organizaciones gubernamentalesy los actores políticos.

Este hecho se genera por escándalos políticos,inconsistencia entre el discurso y las acciones yespecialmente por la ausencia de resultados. Losciudadanos han llegado a desconfiar incluso delsistema democrático porque no lo perciben comoun sistema eficiente para el mejoramiento de su nivelde vida. Esto genera peligros de construcción deliderazgos no democráticos que se presentan comomás eficientes, que lo hacen por fuera de los partidospolíticos y que surgen, soportados en la tradiciónLatinoamericana, como liderazgos mesiánicos nosostenibles.

El líder debe ser capaz de resolver las tensionesque se generan por la confrontación de los interesesimplicados en el proceso y de su legitimidaddependerá, también, la capacidad de construir larelación propositiva entre actores a la que nosreferimos más adelante.

La literatura destaca como liderazgo deseable elque es capaz de promover cambios que signifiquenverdaderas transformaciones, “los liderazgos parala gobernabilidad democrática han de ser capacesde actuar como catalizadores del proceso deaprendizaje y de adaptación social. La clase deliderazgo capaz de catalizar el cambio institucionalha de ser capaz de plantear cuestiones y opcionesdifíciles, cuyo enfrentamiento no tiene respuestaspreestablecidas y plantea la necesidad de iniciarprocesos de aprendizaje social. La capacidad paraprovocar y conducir estos procesos es quizás lamás sobresaliente en el liderazgo actual. Pero laconducción del proceso de aprendizaje social esuna función que tiene poco que ver con la aplicacióna los problemas sociales del repertorio de

herramientas preestablecidas. El aprendizaje sociales un proceso de construcción de la propia historiaa través de opciones difíciles y problemáticas, queen un esquema democrático implican transparencia,deliberación y conflicto8”.

La verificación de esta condición de lagobernabilidad se hace a través de indicadores defavorabilidad, credibilidad, confianza y apoyo a lasactividades del líder.

2.1. Meta

Identificación de personas y organizaciones concapacidad de convocatoria


2.1.1. Existencia de actores con liderazgolegítimo.


� Existencia de partidos con capacidad de liderarprocesos locales

� Existencia de organizaciones sociales o privadascon capacidad de liderar procesos locales(políticas, económicas, sociales, culturales,religiosas).

� Existencia de personas que son reconocidas comolíderes.

2.1.2. Grado de confianza en las instituciones(encuestas de opinión)


� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de la organización o individuo quepromueve la iniciativa.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de las entidades del gobierno.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de las corporaciones legislativas locales.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de las organizaciones sindicales.



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� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable del sector privado.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de las organizaciones comunitarias.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de los líderes y partidos tradicionaleslocales.

� Los actores (religiosos, culturales, económicos)que poseen gran legitimidad entre la poblaciónestán involucrados en la iniciativa o proyecto.

� Existencia de nuevas fuerzas políticas locales congran apoyo ciudadano y capaces de impulsartransformaciones significativas.

2.1.3. Actitud ciudadana frente al futuro


� Porcentaje de habitantes que cree que la ciudadesta bien.

� Porcentaje de habitantes que considera que laciudad va por buen camino.

� Actitud. Los ciudadanos respetan las normas yvaloran y cuidan lo público.

2.2. Meta

Apoyo ciudadano de los procesos que seemprenden


2.2.1. Nivel de conocimiento ciudadano delproceso

� Porcentaje de habitantes que ha oído hablar dela iniciativa.

2.2.2. Expectativa ciudadana frente a losresultados del proceso

� Porcentaje de habitantes que cree que la situaciónpuede mejorar con la iniciativa.

2.2.3. Apoyo ciudadano


� Existe correspondencia entre la actuación delgobierno y la comunidad con respecto al modelode desarrollo local.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable de la iniciativa.

� Existe la posibilidad de generar cambios decomportamiento de los actores locales a travésde la iniciativa.�


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La gobernabilidad ha estado asociada con lamanera como los actores estratégicos seinterrelacionan y con la capacidad del líder deconstruir consensos, ganar apoyos y evitaroposición tal que impida el desarrollo delproceso.

Esta interrelación está mediada por un conjuntode reglas formales e informales que determinanla manera como esa relación se lleva a cabo.Del cumplimiento y aceptación de tales reglasdepende que la relación sea propositiva y noparalizante.

El líder de un proceso deberá identificar conclaridad el mapa de actores estratégicos9. Eseejercicio en el escenario local es particularmentecomplejo por que en su determinación habrá quetener en cuenta las relaciones institucionales decarácter vertical con actores nacionales yregionales.

Las reglas de las relaciones entres actoresinstitucionales nacionales y locales

Los actores locales y los gobiernos subnacionalestienen una capacidad de acción limitada por lasreglas de distribución de poder entre los distintosniveles de gobierno. Como ya se señaló, en

Latinoamérica, si bien se ha desarrollado unproceso creciente de ampliación de ese ámbitode acción, éste se dificulta por la inconsistenciaen la definición de los modelos de organizaciónterritorial, el acendrado centralismo, elpresidencialismo y las políticas asistencialistasdirigidas desde los gobiernos nacionales.

Los regímenes federales de la región otorgan unpoder en buena medida formal a los gobiernosperiféricos, en tanto las autoridades nacionalesconservan para sí la determinación de las másimportantes políticas públicas y la administraciónde la mayoría de los recursos públicos.

Los países que tienen un régimen unitariopadecen de un mal casi endémico de duplicidadde funciones entre los distintos nivelesgubernamentales que genera ineficiencias einequidades. Esto ha hecho que los procesosdescentralizadores hayan resultado costosos yno siempre impacten positivamente losindicadores de desarrollo humano.

En algunos países se reconoce la autonomíade los gobiernos subnacionales y se han dadopasos hacia una especie de modelo intermediode organización territorial. Sin embargo en lamayoría ese proceso no se ha realizado y aúndonde se ha hecho no se han determinado demanera clara las reglas mediante las cuales sedistribuyen competencias entre los distintosniveles de gobierno. Esta definición es necesariapara garantizar una adecuada relación entreactores nacionales y locales, condiciónindispensable para alcanzar la gobernabilidad.

De otra parte, la confrontación política derivadade la elección popular directa de las autoridadeslocales y regionales ha agravado el panorama,ya que cuándo no existe coincidencia entre elpartido político al cual pertenece dicha autoridad

RELACIÓNPropositiva entre Actores

9 Por tal entendemos a todo individuo, organización o grupo conrecursos de poder suficientes para impedir o perturbar elfuncionamiento de las reglas o procedimientos de toma dedecisiones y de solución de conflictos colectivos.Sin recursos de poder suficientes para socavar la gobernabilidadno hay actor estratégico. Los recursos de poder pueden procederdel control de determinados cargos o funciones públicas(ejército, legislativo, presidencia, política económico-financiera,sistema judicial, gobiernos estadales o municipales claves...),o del control de factores de producción (capital, trabajo, materiasprimas, tecnología...), o del control de la información y las ideas(medios de comunicación social principalmente...), o de laposibilidad de producir movilizaciones socialesdesestabilizadoras (grupos de activistas...), o de la autoridadmoral (iglesias)...


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con el del presidente de la República, la relaciónsuele ser de confrontación, desequilibrada encontra del gobierno subnacional por carencia dereglas claras para tramitar el conflicto.

El legislativo es un poder condicionante delámbito local que no siempre es claramenteidentificado por los actores locales. Son pocoslos gobiernos locales que incluyen dentro de sustareas permanentes las del seguimiento a laactividad de los congresos. En buena medida,esta tarea es cumplida por las asociaciones demunicipalidades o de autoridades locales.

Así mismo, la introducción en las constitucionesde jurisdicciones constitucionales, que le otorgana los jueces la protección prevalente y preferentede los derechos fundamentales de las personas através de diversos instrumentos de protección,ha convertido a éstos en verdaderos actorespolíticos, que definen el alcance de políticaspúblicas y que tienen una inmensa capacidadde impedir el desarrollo de procesos queconsideren contrarios a los principiosfundamentales de las constituciones.

Las relaciones horizontales entre actoresinstitucionales locales

El segundo nivel a tener en cuenta en laconformación del mapa de actores es el de losactores institucionales locales. Normalmente enel escenario local se reproduce el esquema deseparación de poderes nacional y se conformauna especie de “legislativo local”, unacorporación pública colegiada de origen electoralpopular que comparte funciones administrativascon el alcalde y en ocasiones ejerce una funciónde control político sobre el ejecutivo local.

La relación entre estos dos poderes estámediada, como en el escenario nacional, por elsistema de partidos, la coincidencia entre elpartido del alcalde y el de la mayoría de losmiembros de la corporación y el sistema electoralusado para escoger a uno y otros.

En América Latina estas condiciones varían, peropuede afirmarse que en la mayoría de los paísesgeneran una relación de preeminencia del ejecutivoque disminuye la capacidad del otro poder, locual puede interpretarse como un aspectofavorable para la gobernabilidad, pero puede

facilitar la corrupción y de cualquier manera restapara promover el concepto de accountability.

En algunos casos el sistema permite que no hayacoincidencia de la mayoría de la corporacióncorrespondiente con el partido del alcalde lo quegenera incontables enfrentamientos, agravados porel surgimiento de outsiders que no encuentran suapoyo en organizaciones políticas estructuradassino en liderazgos coyunturales, a los que se leshace difícil construir relaciones propositivas.

El rol de los partidos políticos

En las democracias liberales los partidospolíticos están concebidos como lasorganizaciones a través de las cuales secanalizan las expectativas ciudadanas y sealinean los intereses en conflicto, por lo cualserían los protagonistas fundamentales de larelación propositiva que se debe construir paraasegurar la gobernabilidad. Sin embargo, en lossistemas políticos contemporáneos, pluralistasy poli céntricos, solo son un actor más,frecuentemente con escaso nivel de aceptaciónpor parte de los ciudadanos y pocarepresentatividad. Este es uno de los mayoresdesafíos que tiene la gobernabilidad en AméricaLatina: ¿cómo construir condiciones degobernabilidad en ausencia de partidos políticoso con partidos con bajos niveles de confianza?

En lo local, los partidos han sido sustituidos,en buena medida, por organizaciones socialesque agencian intereses colectivos cercanos a losciudadanos y respecto de los cuales no haygrandes discusiones ideológicas. Aunque sequiera disimular, la promoción de espacios departicipación ciudadana disminuye la influenciay necesidad de los partidos, en tanto estabanconcebidos para mediar entre el estado y losciudadanos y ahora estos pueden acudir demanera directa a expresar sus expectativas.

A lo anterior se suma que en América Latinalos partidos promovieron en las últimas décadasun sistema de relación clientelar con susmiembros, que desvalorizó la discusión políticay la convirtió en un método de intercambio defavores y de ascenso social.

Se prueban modificaciones a los sistemaselectorales para producir efectos en la


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organización de los partidos y estos promuevencambios en sus estructuras internas, remozansu imagen y buscan seducir a grandes capas dela población que expresan no tener identidadcon ninguno de ellos, ni pertenecer o haberpertenecido a su organización.

Aunque parezca paradójico, el único caminoseguro para recuperar la confianza ciudadanaen lo político parece ser la profundización delos mecanismos de participación ciudadana quepermita que los ciudadanos ejerzan derechos yno que pidan o reciban “favores”.

Los esquemas clientelistas sirvieron a lospartidos para garantizar su reelección pero a lapar han servido para hacerles perder la confianzaciudadana. Las experiencias innovadoras degobernabilidad local se caracterizan por elrompimiento de esos esquemas, lo que señalauna tarea por emprender.

Las relaciones con y entre los actores socialesy el sector privado

Organizaciones sociales y grupos de presiónsuelen ser actores importantes y en ocasionesresistidos a los cambios, porque su propia misiónse identifica con la defensa de intereses legítimospero particulares y la manera de tramitar eseconflicto resulta definitiva para determinar siestá creada la condición de gobernabilidad deuna relación propositiva entre los actores.

Los actores a los que nos referimos en esteacápite no son las numerosas organizaciones dela sociedad civil que facilitan y promueven laparticipación ciudadana en decisiones sobreintereses colectivos, sino las organizacionesprivadas y grupos de presión tales comosindicatos, organizaciones gremiales, etc., quepueden ser destinatarios de una política publicaa la que eventualmente se oponen. La inclusiónde tales grupos o la creación de condiciones queeviten la parálisis del proceso es lo que lageneración de condiciones de gobernabilidaddebe asegurar.

Deberán considerarse también otros actorescomo los medios de comunicación en lasciudades, donde la relación entre gobernantes yelectores está mediatizada, o actores quesustentan su poder en liderazgos morales o deotra índole como los agentes religiosos.

La evaluación de esta condición debería valorarlas siguientes metas y variables:

3.1. Meta

Ejercicio pleno del derecho de autogobernarse


3.1.1. Existencia y respeto a las reglas dedistribución de poder entre los gobiernossubnacionales


� Existencia de leyes o reglamentaciones nacionalesacerca de la distribución de competencias entrelos diferentes niveles territoriales.

� Existencia de reglamentaciones nacionales acercade la distribución de recursos entre los diferentesniveles territoriales.

� Aplicación efectiva de las leyes yreglamentaciones acerca de la distribución decompetencias e ingresos.

3.1.2. Relaciones armónicas entre el gobiernolocal y los gobiernos nacional e intermedio.


� Relaciones constructivas entre el gobierno local yel gobierno nacional.

� Relaciones armónicas entre el gobierno central yel ente territorial.

� Relaciones armónicas entre el gobierno regionalo intermedio y el ente territorial.

3.1.3. Capacidad de los jueces de influir en laspolíticas locales


� Existencia de mecanismos de protección dederechos (derecho de amparo, tutela, etc.) quepermitan interferir en los decretos,reglamentaciones y legislaciones de los gobiernoslocales.

� Utilización efectiva de estos mecanismos.

� Las decisiones políticas no son vulnerables frentea decisiones judiciales.


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3.1.4. Grado de traslado de competencias yrecursos a los gobiernos subnacionales


� Porcentaje de competencias sobre las decisionesde interés local.

� Porcentaje de ingresos públicos que administranlos gobiernos locales.

� Porcentaje de ingresos locales generados conrecursos propios.

� Bajo nivel de endeudamiento del gobierno local(porcentaje de la deuda con respecto a losrecursos locales).

� El gobierno local ejerce efectivamente todas lascompetencias asignadas.

3.2. Meta

Armonía en las relaciones horizontales de poder


3.2.1. Sistema electoral y sistema de partidosen lo local


� Relaciones constructivas entre el ejecutivo y ellegislativo local.

� Existencia de reglas de juego claras entre elgobierno local y el legislativo local.

� Porcentaje en el que el legislativo local apoya lasiniciativas del ejecutivo local.

3.3. Meta

Participación constructiva de organizacionessociales y el sector privado en los propósitoscolectivos


3.3.1. Existencia de organizaciones privadas queparticipan en la construcción de lopúblico.


� Existencia de experiencias locales de intervenciónde organizaciones sociales en la definición depolíticas públicas.

� Alta densidad de organizaciones sociales y/ocomunitarias (número de organizaciones porhabitante en el territorio).

� Alta Densidad de organizaciones gremiales o degrupos de interés (número de organizaciones porhabitante en el territorio).

� Porcentaje de la población vinculada aorganizaciones sociales.

� Porcentaje de la población que participa enreuniones, discusiones y decisiones sobre lostemas que le afectan.

� Existe disposición de los ciudadanos a ayudar alos demás.

� Existe sentido de pertenencia al ente territorial.

3.3.2. Correlación de apoyo ciudadano entreactores en tensión


� Capacidad del gobierno local para lograracuerdos con los actores que se oponen a suspolíticas.�


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unidades descentralizadas, ejecutoras de esasmismas políticas; (e) distinción de dos tipos deunidades descentralizadas: los organismosejecutivos, que realizan actividades exclusivasde Estado, por definición monopolistas, y losservicios sociales y científicos de caráctercompetitivo, en que el poder del Estado no estáinvolucrado; (f) transferencia hacia el sectorpúblico no-estatal de los servicios sociales ycientíficos competitivos; (g) adopciónacumulativa, para controlar las unidadesdescentralizadas, de los mecanismos (1) decontrol social directo, (2) de contrato de gestiónen que los indicadores de desempeño seanclaramente definidos y los resultados medidos,y (3) de la formación de “cuasi-mercados” enque se da la competencia administrada; (h)tercerización de las actividades auxiliares o deapoyo, que pasan a ser licitadascompetitivamente en el mercado.”

Para otros, “la solución razonable consiste ensometer las actividades exclusivas del Estado,no al régimen gerencial y contractual propio delsector privado, sino a los arreglos institucionalescaracterísticos del sistema burocrático deméritos10”. En otras palabras, “no es el controlde resultados sino el sometimiento a reglasprecisas lo que ayudará a resolver -imperfectamente- el problema de agencia.11”

Sea de ello lo que fuere, éste es solo uno de loscomponentes de la capacidad institucionalrequerida para asegurar el éxito. Otro, al que los

Una cuarta condición de la gobernabilidad esla que hemos denominado buen gobierno, ocapacidad institucional, que se refiere ya no alas reglas, sino a la estructura y funcionamientodel aparato estatal. Tiene que ver con laracionalidad de su organización, su eficiencia,la transparencia de sus actos, los sistemas deseguimiento y control, la calidad del talentohumano con el que cuenta, su situación fiscal ysu sostenibilidad financiera.

Este tema, en el cual hacen mucho énfasis losorganismos multilaterales de crédito desde quelos neo-institucionalistas probaron la relaciónentre capacidad institucional y desarrollo, hasido objeto de atención en la última décadacomo consecuencia de la promoción de lasdenominadas reformas de segunda generacióny supone un adelgazamiento del Estado paratrasladar o compartir con el sector privado laprestación de bienes públicos, la aplicación delsistema de méritos para la administración de laburocracia, la adopción de un sistema deindicadores de gestión, mecanismos deaccountability y una disciplina fiscal quegarantice la sanidad de las finanzas locales.

Para unos, el propósito, según Bresser, citadopor Prats, es la *“implantación de unaadministración pública gerencial, cuyascaracterísticas (son): (a) orientación de la accióndel Estado para el ciudadano-usuario ociudadano-cliente; (b) énfasis en el control delos resultados a través de los contratos de gestión(al contrario de control de los procedimientos);(c) fortalecimiento y aumento de la autonomíade la burocracia estatal, organizada en carreraso “cuerpos” de Estado, y valorización de sutrabajo técnico y político de participar, junto conlos políticos y la sociedad, en la formulación ygestión de las políticas públicas; (d) separaciónentre las secretarías responsables de formularpolíticas públicas, de carácter centralizado y las

CAPACIDADInstitucional

10 Przeworski, A. 1996. AOn the design of the state. A principal-agent approach@. New York University.McCubbins, M.D. y Schwartz, T. 1984. ACongressional oversightoverlooked: police patrols versus fire alarms@. American Journalof Political Science, 28, 165-179.



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institucionalistas le otorgan tanta importanciacomo a aquel, es el de la certeza y la eficaciajurídica, entendida ésta como la estabilidad enlas reglas de juego para el desenvolvimiento dela iniciativa privada y la capacidad del sistemade proteger los derechos. Es aquí donde seinscriben los temas de seguridad ciudadana y deeficiencia del sistema judicial.

En suma, la gobernabilidad requiere de un altogrado de transparencia en la actuación estatal,a lo que apor tan las reglas claras, losmecanismos de responsabilidad eficaces, lavisibilidad de las actuaciones estatales, losinstrumentos de e-goverment y el control social.

Un aspecto esencial de la capacidadinstitucional que tienen que crear los sistemassociales para garantizar su gobernabilidad es lasostenibilidad financiera. Los gobiernos localestienen en este aspecto un desafío especial todavez que tienen limitadas sus facultades tributariasy no manejan las variables macroeconómicas.

La construcción de la capacidad institucionaldeberá tener en cuenta las siguientes metas yvariables:

4.1. Meta

Transparencia en la gestión pública


4.1.1. Reglas de juego claras en los procesosde gestión


� Existencia de instrumentos de selecciónobjetiva de contratistas estatales.

� Eficacia en los instrumentos de selecciónobjetiva de contratistas estatales.

� Las empresas son informadas constantementey de manera clara sobre los cambios en laspolíticas que afectan su industria.

� Porcentaje de proyectos de infraestructura localen los que participa el sector privado

� El gobierno permite la participación d el sectorprivado en cier tas funciones de sucompetencia, para complementarlas, prestarun mejor servicio y sin crearle barreras.

4.1.2. Existencia de mecanismos de controlsocial y publicidad de la gestión pública.


� Existencia de sistemas de rendición de cuentasy control social.

� Eficacia de los sistemas de rendición decuentas y control social.

� Porcentaje de la población que tiene unaopinión favorable con respecto a los sistemasde rendición de cuentas y control social.

� Existencia de indicadores de gestión y depercepción de la opinión pública sobre lagestión de las autoridades locales.

� Existencia de mecanismos de publicidad de lagestión pública.

4.1.3. Corrupción: políticas, indicadores ypercepción


� Existencia de políticas para la lucha contra lacorrupción.

� Efectividad de las políticas para la lucha contrala corrupción.

� La información sobre el origen de los dinerosde las campañas políticas es clara y abierta alpúblico.

� Los sobornos no son una práctica común en elgobierno local.

� La corrupción es una práctica duramentecastigada por el gobierno local.

� Porcentaje de la población que considera queel gobierno local no efectúa prácticascorruptas.

� El buen desempeño de las actividades delgobierno no se ve entorpecido por prácticascomo el nepotismo.

� La ley es severa frente a hechos que atentencontra la moral administrativa.

� La inversión no se ve obstaculizada por lacorrupción.


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4.2. Meta

Equipo técnicamente capacitado


4.2.1. Grado de profesionalización del personaly criterios de selección.


� La carrera administrativa está vigente.

� Existencia de mecanismos de selección paracargos públicos.

� Exigencia de un nivel profesional para losservidores públicos.

� Los servidores públicos de la administraciónlocal cuentan con el nivel de preparaciónnecesario para desarrollar sus actividades.

� Los servidores públicos son inflexibles frentea la presión política o de grupos privados.

� La experiencia y los méritos son relevantes parala elección de los cargos públicos.

4.2.2. Capacidad técnica instalada


� La administración local cuenta con informaciónadecuada y oportuna.

� La administración local cuenta con recursostecnológicos actualizados y suficientes.

4.3. Meta

Sostenibilidad financiera de los procesos


4.3.1. Indicadores financieros


� El gobierno local tiene capacidad para recaudaringresos.

� Eficacia al recaudar impuestos u otros ingresosde carácter local.

� Los procesos o iniciativas no se venobstaculizados por escasez de dinero.

� Existe disciplina fiscal.

� Porcentaje de la población que pagaefectivamente sus impuestos.

4.4. Meta

Eficacia de la ley


4.4.1. Mecanismos de acceso a la justicia


� Se aplican efectivamente los mecanismos deprotección de derechos fundamentales.

� La resolución de los procesos judiciales esrápida.

� La seguridad personal y propiedad privada sonprotegidas eficientemente.

� Los jueces son inflexibles frente a presionesdel gobierno, el sector privado y losciudadanos.

� Acceso equitativo a la justicia (Evalúa elnúmero de jueces por habitantes, número decasos archivados por juez, número de procesospendientes por juez).

4.4.2. Índices de criminalidad


� Porcentaje de los procesos penalesefectivamente resueltos.

� Nivel de homicidios por cada 100.000habitantes. (se compara con el promediolatinoamericano).

� Evolución positiva en la reducción dehomicidios en los últimos 3 años

� Porcentaje de la población que se siente segura.

� Porcentaje de la población que considera quela policía es eficaz.

4.5. Meta

Calidad en la prestación de servicios


4.5.1. Mecanismos de atención al ciudadano



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� Existencia de mecanismos de atención al ciudadano.

� Eficacia de mecanismos de atención alciudadano.

� Existencia de sistemas de gobierno electrónicoo gobierno en línea.

� Eficacia de sistemas de gobierno electrónicoo gobierno en línea.

� Agilidad en respuesta a quejas y reclamos delos ciudadanos.

� La exigencia de trámites y documentos para

procesos administrativos no obstaculiza laeficiencia de los mismos.

4.5.2. Calidad en la prestación de servicios.


� El gobierno local cuenta con capacidadestécnicas para la prestación eficaz y eficientede los servicios públicos.

� El gobierno local posee capacidadesfinancieras para la prestación eficaz y eficientede los servicios públicos.�


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PARTICIPACIÓNCiudadana

El programa de las Naciones Unidas para eldesarrollo PNUD ha hecho énfasis en laimpor tancia de crear condiciones degobernabilidad democrática. Es decir, que nobasta con que una sociedad se haya trazado unnorte claro, tenga un sistema institucional eficazy actúe con normas de buen gobierno, sino queademás se requiere la promoción de laparticipación de los ciudadanos en las decisionesque los afectan, dentro de las que se incluye lapar ticipación electoral, la par ticipacióncomunitaria entendida como la intervenciónsolidaria en lo público y la participación de lasociedad civil para supervisar el gobierno ybrindar alternativas para la participaciónpolítica.

Aunque incipientes, los avances en AméricaLatina han sido significativos en términos deaper tura de escenarios de participaciónciudadana, de fortalecimiento de organizacionessociales que actúan en esas instancias, dereconocimiento de actores socialestradicionalmente marginados del sistemapolítico como indígenas y campesinos, de controlsocial y de apropiación de los instrumentos.Podría decirse que se ha avanzado en un procesoque va de la negación al reconocimiento y de lateoría a la práctica.

Molina propugna por una ciudadanía efectivaa partir de “los avances en la democraciaparticipativa y deliberativa que se convierten enuna riqueza social no despreciable, proporcionanuna categoría política que podría permitirsuperar la simple demanda del cumplimiento delos derechos, al ejercicio de la ciudadanía plena,entendiéndola como el asumir, también, a travésde un nuevo pacto social, la responsabilidad yobligaciones que tenemos para reforzar unEstado suficiente y justo. Para esto es necesarioconcretar espacios de diálogo que luego setransformen en acciones concretas desde lasociedad civil y el Gobierno. Esto significa

profundizar prácticas legalizadas por lapar ticipación popular para reforzar lagobernabilidad democrática, paso superior al desostener aparatos administrativos por sí mismosgenerando escenarios de concertación socialque, en vez de responder a coyunturas extremas,tengan la capacidad de evitarlas”.12

Además de sus ventajas políticas de construcciónde consensos y legitimidad, Kliksberg, soportadoen múltiples experiencias, demuestra como laparticipación da resultados muy superiores en elcampo social a otros modelos organizacionales decorte tradicional como los burocráticos y lospaternalistas; ofrece ventajas comparativas, entanto aporta a la sostenibilidad de los procesos; yse enmarca dentro de paradigmas de gerenciamoderna.

El proceso hacia una democracia verdaderamenteparticipativa está, por supuesto, inacabado y generano pocas resistencias, en particular, porque aún nohay respuesta suficiente sobre su compatibilidadcon los instrumentos de representación. Secontrapone, como ya se señaló, a los mecanismosde reproducción política clientelar predominantesen América Latina y amplía las posibilidades decontrol, empodera al ciudadano en detrimentode las estructuras intermedias y obstaculizantesy de las burocracias corruptas.

En término de administración, Kliksberg señalacómo es cuestionada por razones de eficientismocortoplacista, de reduccionismo economicista,de predominio de la cultura organizacionalformal.

Con todo, el camino recorrido parece no tenerretorno y su aporte a la gobernabilidad, esto es,

12Molina Saucedo, Carlos Hugo LA PARTICIPACIÓN Y LADESCENTRALIZACIÓN, INSTRUMENTOS PARA ELDESARROLLO. DE LA TEORIA A LA PRÁCTICA. Documentopresentando en el foro de Gobernabilidad local promovido porel PNUD, celebrado en Bogotá en Diciembre del 2.002


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a la viabilidad política de los procesos, resultaesencial.

Los criterios de evaluación de la participaciónciudadana deberán considerar, al menos, el logrode las siguientes metas y la medición de lossiguientes indicadores:

5.1. Meta

Participación electoral significativa.


5.1.1. Percepción positiva de los procesoselectorales


� Porcentaje de la población en edad de votarque participa en los comicios electoralesnacionales.

� Porcentaje de la población en edad de votarque participa en los comicios electoraleslocales.

� Porcentaje de la población que tiene unaopinión optimista frente a la utilidad de laselecciones.

� Capacidad de los ciudadanos de escoger a susgobernantes guiados por los programas queestos proponen. Existencia de voto de opinión.

5.2. Meta

Promoción de la Participación Ciudadana


5.2.1. Existencia de mecanismos y escenariosde participación.


� Existencia del mecanismo de consulta popular-derecho de propuesta de referéndummunicipal a partir de la solicitud realizada porun porcentaje de firmas del censo electoral-

� Existencia de Mecanismos para la IniciativaCiudadana o Popular: posibilidad de realizaractuaciones públicas a partir de una propuestaciudadana, para la cual los proponentesaportan alguna forma de colaboración (medioseconómicos, bienes, trabajo voluntario,suelo,...).

� Existencia de Mecanismos de Asamblea GeneralInformativa o Audiencia Pública para debatirperiódicamente y de forma directa los temas dela Ciudad.

� Existencia de escenarios de consulta y debatedonde los afectados por las políticas dan suopinión y proponen alternativas.

� Existencia de escenarios donde se posibilitanlos acuerdos entre el gobierno local y losciudadanos.

� Los resultados y conclusiones extraídas de losprocesos de consulta y concertación sontenidos en cuenta por la administraciónpública.

� Existencia de procesos de investigación odiagnósticos participativos para determinarproblemas y prioridades sectoriales.

5.2.2. Realización de programas, proyectos,etc. con participación de la ciudadanía


� La ciudadanía participa en el diseño eimplementación de programas y actividadesculturales, deportivas y recreativas.

� Existencia de procesos de cogestión. Toma dedecisiones conjunta y ejecución compartidapor los miembros de una colectividad.

� Cesión de la gestión de servicios yequipamientos públicos a entidadesciudadanas y a los usuarios.

� Descentralización territorial o sectorial de lasdecisiones del gobierno Local. Existencia deJuntas o Comités territoriales, Juntascomunitarias o Consejos Sectoriales deParticipación.

� Incidencia efectiva de los acuerdos logradosen estos comités en las decisiones del gobiernolocal.

5.2.3. Existencia de organizaciones dedicadasa promover la participación ciudadana.


� Existencia de asociaciones dedicadas apromover la participación.


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� Existencia de agrupaciones intersectoriales deasociaciones en el municipio y reuniones contínuaspara tratar los temas generales de desarrollo local.

� Existencia de medios de comunicación municipal(T.V., radios, revistas,...), controlados por unainstitución autónoma, con participación plural departidos y asociaciones.

� Apoyo permanente en los medios de comunicaciónpara la difusión de las actividades de lasasociaciones, partidos, etc.

� Recursos materiales a disposición de lasasociaciones y/o subvenciones para las mismas.

5.2.4. Programas de formación ciudadana.


� Porcentaje de la población que conoce losespacios y mecanismos de participación.

� Existencia de guías y folletos acerca de trámites,derechos y obligaciones de los ciudadanos.

� Existe un presupuesto anual significativo parafomentar la participación.

� Existen recursos humanos en el gobierno localpara funciones de asesoramiento ciudadano y deformación.

� Hay formación ciudadana previa para procesosde concertación y participación.

� Existen campañas en los medios de comunicaciónpara la promoción de la participación y laformación ciudadana.

5.2.5. Percepción positiva de la relaciónciudadanía – gobierno.


� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable acerca de la posibilidad de llevar a cabocon éxito iniciativas surgidas de la sociedad civil.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable acerca de la importancia que el gobiernole da a los espacios de participación ciudadana.

� Porcentaje de la población que tiene una opiniónfavorable acerca de la inclusión por parte delgobierno de las opiniones, sugerencias yconclusiones extraídas de los espacios deconcertación y diálogo con la sociedad civil.�


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“El DESARROLLO HUMANO es una teoría y unametodología del desarrollo económico, político ysocial que integra y supera los enfoquesconvencionales y no se reduce al aumento de lariqueza o del ingreso per cápita, sino que abarcaotros valores como la equidad, la democracia, elequilibrio ecológico y la justicia de género, tambiénesenciales para vivir mejor”. 13

En 1990 el PNUD introdujo por vez primera esteconcepto para denominar el proceso de ampliaciónde las opciones de la gente – tanto materiales comolas que se crean con la expansión de la capacidadhumana y su funcionamiento. Se considerancapacidades el vivir una vida larga y saludable, tenerconocimientos y tener acceso a los recursosnecesarios para un nivel de vida decente. Elconcepto también incluye la libertad política, social,económica y cultural, un sentido de comunidad,oportunidades de ser creadores y productivos, elrespeto por sí mismo y los derechos humanos. Nose trata sólo de lograr esas capacidades, sinotambién el proceso de procurarlas, que debe serequitativo, participativo, productivo y sostenible.El ser humano es el fin último del desarrollo. Son laspersonas y no las cosas quienes debendesarrollarse; y el desarrollo debe hacerlo la gente.Es decir desarrollo humano es el desarrollo de lagente, por la gente y para la gente.

Los promotores de este paradigma – el PremioNobel de Economía, Amartya Sen, y el profesorMahbub ul Haq – sostienen que “el desarrollo eslibertad” y que, por eso, las políticas públicas debengenerar opciones para que la gente lleve su propiavida de manera cada vez más satisfactoria.

El objetivo de la gobernabilidad es precisamente elmejoramiento de los indicadores de desarrollohumano de los habitantes de la región, pero a su

turno, los avances que en este campo se logren sonuna condición de gobernabilidad. Por ese motivo, másque hablar de una sexta condición para el éxito deuna iniciativa de desarrollo local, los resultados endesarrollo humano se configuran como un efectopositivo de las cinco condiciones anteriores. Además,toda iniciativa en desarrollo local que busque alcanzarresultados en desarrollo humano, fortalece a su vezla gobernabilidad democrática.

De esta manera, el capítulo de desarrollo humanobusca analizar si se han establecido metas a nivellocal en estos términos, si se han definido mecanismosde medición de las mismas, permitiendo monitorearlos resultados y tener conocimiento sobre el éxitoalcanzado en la iniciativa.

6.1. Meta

Las políticas públicas siguen los principios deldesarrollo humano.


� Las políticas públicas cumplen con el principiode eficiencia (crecimiento económico). Lasiniciativas productivas de desarrollo endógenointegran componentes de fomento empresarial,capacitación y encadenación productiva.

� Las políticas públicas cumplen con el principiode equidad. Las políticas públicas aseguran quetanto los costos como los beneficios se repartende una manera justa entre grupos poblacionalesde una misma generación y tienen en cuenta a lasgeneraciones venideras.

� Las políticas públicas cumplen con el principiode libertad (democracia política, participaciónciudadana, identidad cultural).

6.2. Meta

La planificación se hace en términos de finesde desarrollo humano.


ENFOQUE DEDesarrollo Humano

13 Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia - 2003. Elconflicto, callejón con salida. Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo. Primera edición: septiembre 2003.


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� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación de la muerte prematura y favorecer auna vida larga y saludable.

� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación de la muerte materna.

� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación de la muerte por violencia .

� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación de la ignorancia.

� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación la falta de recursos económicos.

� Las políticas públicas contribuyen a liberar a lapoblación de la imposición de autoritarismos ydel temor.

� Las políticas públicas contribuyen a potenciar eldesarrollo relativo al género.

� Las políticas públicas contribuyen a lapotenciación de género.

6.3. Meta

Impacto efectivo de las acciones en el desarrollohumano local.


� La ciudadanía percibe la existencia de resultadosconcretos en el mejoramiento de las condicionesde vida de la población gracias a las acciones delgobierno local.�


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verificar esas mismas condiciones para asegurarsu viabilidad política. Ese proyecto deberá estarenmarcado dentro de una visión de desarrollo,tiene que contar con un equipo que generaconfianza ciudadana, debe contar con losaportes de quienes están implicados en lasdecisiones, debe incluir a los afectados, debeejecutarse con criterios gerenciales modernos,debe ser sostenible financieramente, debe contarcon el apoyo ciudadano y debe impactarpositivamente los indicadores de velocidadpromedio, de seguridad, etc.

Propuesta de esta manera la agenda degobernabilidad se constituye en un instrumentoútil para enmarcar las acciones de las agenciasde cooperación y de la banca multilateral enmateria de fortalecimiento de la gobernabilidaden el nivel local, las cuales en muchos casoshan sido puntuales y no suficientementecomprensivas, así como en un mecanismonecesario para evaluar la viabilidad política deproyectos, que pueden estar técnicamente bienconcebidos pero que no siempre puedenejecutarse o sostenerse por no contar con unsistema de monitoreo como de este tipo.

Finalmente, las variables de verificación son uninsumo para la formulación de un indicador degobernabilidad que permita hacer un ranking,que cumple un papel de control político ysocial.�

Como se habrá notado, las condiciones degobernabilidad que se proponen se alimentanunas de las otras conformando un circulovirtuoso. Si el gobierno es más transparente,mayor es la confianza de los ciudadanos en lasinstituciones; a mayor grado de confianza, mayorliderazgo; a mayor liderazgo, más viable laconstrucción de relaciones propositivas entreactores; a mejor relación entre los actores, másfácil la producción de resultados, a mejoresresultados, más participación, a másparticipación, más sostenibles los procesos, etc.

Otra característica de la fórmula propuesta esque se predica de un proceso general y de unproyecto en particular. Esto es, una sociedad quelogra consensuar una visión de desarrollo, la cuales liderada por personas y organizaciones quegozan de legitimidad democrática, a la queaportan los actores cada uno en el rol que lecorresponde, que es administrada y ejecutadamediante instrumentos transparentes, eficientesy eficaces, cuyo proceso se concibe, ejecuta ycontrola con la participación activa de losciudadanos y que produce resultados positivosen términos de desarrollo humano, es unasociedad gobernable.

Pero el mismo test de gobernabilidad deberáaplicarse a cada proyecto en particular. Así porejemplo, un proyecto de transporte masivo encualquier ciudad latinoamericana deberá

LA AGENDA:un instrumento para la acción


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agenda para el fortalecimiento de la gobernabilidad local...

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