allyne andrade e silva - university of são paulo
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ALLYNE ANDRADE E SILVA
UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO
Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça
Tese de Doutorado
Orientador: Professora Drª. Eunice Aparecida de Jesus Prudente
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
São Paulo – SP
2019
ALLYNE ANDRADE E SILVA
UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO
Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça
Tese apresentada a Banca Examinadora do Programa de
Pós Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da
Universidade de São Paulo, como exigência parcial para
obtenção do título de Mestre em Direito, na área de
concentração Direitos Humanos, sob a orientação da Professora
Drª. Eunice Aparecida de Jesus Prudente.
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
São Paulo – SP
2019
Nome: Silva, Allyne Andrade e.
Título: UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO
Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça
Tese apresentada a Banca Examinadora do Programa de Pós
Graduação em Direito, da Faculdade de Direito da Universidade
de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de
Doutor em Direito, na área de concentração Direitos Humanos,
sob a orientação da Professora Dra. Eunice Aparecida de Jesus
Prudente.
Aprovada em:
Banca Examinadora
Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________
Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________
Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________
Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________
Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________
Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________
Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________
Julgamento: __________________________ Assinatura: ______________________________________
Prof Dr______________________________ Instituição: ______________________________________
Julgamento: __________________________ Assinatura: __________________________________
Agradecimentos
Em primeiro lugar, gostaria de agradecer à minha orientadora Professora Eunice
Prudente, que me acolheu na Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo e,
generosamente, orientou esse trabalho participando dessa jornada de amadurecimento
teórico e pessoal desde o início do mestrado até agora representou. Pela atenta leitura
antes do exame de qualificação agradeço ao professor Sílvio de Almeida, meu co-
orientador e ao Professor Diogo Coutinho, que também vem me acompanhado desde a
qualificação do mestrado. Ao professor Conrado Hubner, pela oportunidade de ser sua
monitora na disciplina direito e discriminação. A contribuição de vocês foi fundamental
para o aperfeiçoamento desse trabalho.
Àqueles que me acolheram em São Paulo e que me ouviram reclamar da vida e
riram da vida comigo: Cláudia Simões, Elis Regina (in memoriam), Lígia Luchesi,
Bergman Pereira, Jaqueline Lima, Valéria Alves, Kajali Lima, Joyce Maria Rodrigues,
Andre James, Carolina Diniz, Luisa Harumi, Sheila Carvalho, Thaís Pinhata, Erica
Malunguinho, Williams Menezes, Cristina Uchoa. Obrigada
Ao de sempre e de todas as horas: Felipe Lima .
Parte desse trabalho, foi escrito na Universidade da Califórnia Los Angeles no
departamento de teoria crítica racial, agradeço pela intenso aprendizado: a professora
Kimberlé Crenshaw, Cheryl Harris, Tendayi Achiume. Aos que fizeram dos Estados
Unidos casa: Dalila Negreiros, que foi cura , alegria e alento, Ana Cernov, Michelle
Medrado, Aline Zero e Sérgio Reis, Dayane Blanco, meu muito obrigado. Minha ida a
UCLA foi possível pelo apoio do Oportunidades Acadêmicas da Education USA e do
Departamento do Estado Americano, pelo próprio departamento de Teoria Crítica Racial,
em especial pelo apoio imprescindível da Professora Crenshaw, do Instituto Mattos
Filhos e de 79 doadores conhecidos e anônimos, os quais eu não consigo nomear aqui ,
mas eu gostaria de agradecer a estes pela generosidade e confiança.
Esse trabalho foi forjado com o conhecimento adquirido em muitas horas nos
bancos da universidade, mas também por uma trajetória dedicada à defesa dos direitos
humanos e o combate às desigualdades. Aos movimentos negros, às mulheres negras, a
todos aqueles que não se calaram diante de uma injustiça ou desigualdade, àqueles que
preparam o caminho para que eu pudesse caminhar, meu reconhecimento.
Em especial, eu agradeço àqueles que abriram as portas das universidades para
nós e lutaram por ações afirmativas. Eu fui estudante e voluntária da Educafro, e
posteriormente, fui da turma de ações afirmativas da UERJ e a partir daí um mundo de
possibilidades e de construção do meu próprio eu se abriu não só para mim, mas para os
meus. Ubuntu!
À Associação de Mulheres Negras Aqualtune, organização da qual faço parte,
meu agradecimento especial. Foi com vocês que eu aprendi o cuidado comigo e com os
nossos - sem alarde, sem sobressalto, forjando o caminho com a sabedoria e
adaptabilidade das águas: Ana Beatriz Silva, Dayse Gomes, Evelin Dias, Flávia Souza,
sou porque somos.
Ao meu irmão e amigo, Allyson Andrade. Eu espero que esse seja um novo tijolo,
de casa que vento não derruba. Não esmoreçamos.
Aos meus pais, Jorge e Vera, o meu mais tenro amor. Vocês foram os primeiros a
acreditar e, mais do que isso, não mediram esforços para que eu pudesse ter acesso à
educação e à cultura. Vocês me ensinaram o valor do estudo, da generosidade, da alegria,
da união e do perdão. Me ensinaram sobre a possibilidade de realizar com estrutura, sem
estrutura e apesar da estrutura. Nada do que sou seria possível sem vocês.
DEDICATÓRIA
Aos meus sobrinhos, Lucas e Júlia, candeeiros de nossa casa, e a
quem eu desejo um futuro de oportunidades e alegrias.
“Deixando para trás noites de terror e medo
Eu me levanto
Em um amanhecer que é maravilhosamente claro
Eu me levanto
Trazendo os presentes que meus antepassados deram
Eu sou o sonho e a esperança do escravizado.
Eu me levanto”
Still I rise, Maya Angelou.
UMA TEORIA CRÍTICA RACIAL DO DIREITO BRASILEIRO
Aportes teóricos e metodológicos sobre direito e raça
RESUMO
O objetivo desse trabalho é realizar uma crítica ao Direito Brasileiro, a
partir de estudos brasileiros já existentes na área de relações raciais tanto no
campo das ciências sociais aplicadas como o Direito e Políticas Públicas, quanto
no campo das Ciências Sociais lato sensu consideradas como a sociologia, a
história, a geografia, a ciência política e a antropologia. O trabalho parte do
pressuposto de que já existe um corpo de conhecimento disponível que desafia
a forma como o Direito é comumente estudado no Brasil e, em especial, a
invisibilidade de raça como fator determinante para construção do direto
brasileiro. Isto é, busca-se construir uma crítica ao direito que desafia a
invisibilidade dos marcadores de diferença, em especial raça e gênero, e as
estruturas de poder subjacentes as construções desses para a apreensão dessa
disciplina.
O Direito Brasileiro ainda continua terreno fértil para a teoria da
democracia racial, há muito já superada em outras disciplinas, em razão de um
senso comum jurídico de que o Brasil não se utilizou da Lei – e do Direito- para
estabelecer um regime de segregação racial nos pós abolição. Embora não se
tenha, de fato, sido um regime como o de “ separados mas iguais “ nos Estados
Unidos ou de apartheid como na África do Sul no Brasil, isso não significa que
a lei e o Direito mas amplamente considerado não tenha sido utilizado como
instrumento para a criação das noções de raça e do racismo à Brasileira.
PALAVRAS-CHAVE: Direito e Relações raciais, Teoria crítica racial,
antirracismo.
A CRITICAL RACE THEORY OF BRAZILIAN LAW
Theoretical and methodological contributions on law and race
ABSTRACT
The purpose of this project is to study the law´s role in public policies for
development, through the case study of the program “Brasil Quilombola”, which
was created by the Brazilian federal government in 2004. To this end, in the first
chapter entitled "Rights, Development and Public Policies", I present the main
theoretical assumptions and analytic models that will be used throughout the
work. The focus is to present the set of assumptions of the study and analytic
models common to the current theory of neoinstitutionalism. This school of
thought offers a privileged point of view for observing the state and its institutions,
especially the law. In the second and third section of this chapter I analyze the
intersection between law and public policy, that is, the way the legal system
operates in shaping public policy and how the law can contribute or not to the
effectiveness of these policies. In the second chapter entitled "Underdevelopment
and Inequality: The path to the institutionalization of public policies for the
quilombolas", I present the structure of this inequality within this community. The
land structure inaugurated with the law “Lei de Terras”, the lack of inclusion of
the black population due to an abolition of slavery inconclusive and the
modernization process in rural areas which strengthened the relationship of
servitude are key elements for understanding the contemporary struggle of the
Quilombola. In the second section of Chapter 2, I present the emergence of social
movements utilized by these rural black communities that culminated in the
recognition of racial ethnicity and their territorial rights by the Federal Constitution
of 1988 and the institutionalization of public policies to this group. In the third
chapter, I analyze the program “Brasil Quilombola”. Here the main outlines of the
program and analysis of its critical functioning aspects are presented. Finally, I
make suggestions about the contributions of law for the effectiveness of this
policy.
KEYWORDS: Law and racial relations, critical race theory, antiracism.
UNE THÉORIE CRITIQUE RACIALE DU DROIT BRÉSILIEN
Contributions théoriques et méthodologiques sur le droit et la race
Résumé
L'objectif de ce travail est de critiquer le droit brésilien, en s'appuyant sur
les études brésiliennes existantes dans le domaine des relations raciales dans le
domaine des sciences sociales appliquées ainsi que du droit et des politiques
publiques, et dans le domaine des sciences sociales lato sensu considéré
comme sociologie. , histoire, géographie, sciences politiques et anthropologie.
Le travail part de l'hypothèse qu'il existe déjà un corpus de connaissances
disponibles qui remet en cause la manière dont le droit est couramment étudié
au Brésil et, en particulier, l'invisibilité de la race en tant que facteur déterminant
de la construction du direct brésilien. C'est-à-dire qu'il cherche à construire une
critique du droit qui remet en question l'invisibilité des marqueurs de différence,
en particulier la race et le genre, et les structures de pouvoir sous-jacentes à la
construction de celles-ci à l'appréhension de cette discipline.
Le droit brésilien reste un terrain fertile pour la théorie de la démocratie
raciale, longtemps attendue dans d'autres disciplines, en raison du sentiment
juridique commun que le Brésil n'a pas utilisé la loi - ni la loi - pour établir un
régime de ségrégation raciale en post abolition. Bien qu’il ne s’agisse pas en
réalité d’un régime du type "séparé mais égal" aux États-Unis ou de l’apartheid
comme en Afrique du Sud au Brésil, cela ne signifie pas que la loi et le droit, plus
largement considérés, ne sont pas utilisés instrument pour la création des notions
de race et de racisme au Brésilien.
MOTS-CLÉS: Droit et relations interraciales, théorie raciale critique, antiracisme.
SUMÁRIO
Introdução .............................................................................................. 16
PARTE 1- Bases racializadas do Direito Brasileiro ............................... 22
1. AS BASES RACIALIZADAS DA REPÚBLICA BRASILEIRA: O papel do Direito na
construção do conceito de raça e da identidade nacional ................................ 24
1.1 O longo amanhecer: O processo jurídico de abolição da escravatura
no Brasil ........................................................................................................ 26
A- Os tratados bi- nacionais com a Inglaterra ............................. 26
B- A Lei Feijó .............................................................................. 29
C- O Bill Aberdeen e a Lei Eusébio de Queiroz .......................... 31
D- A Lei de Terras ....................................................................... 34
E- O tráfico interprovincial .......................................................... 37
F- A guerra Do Paraguai ............................................................ 38
G- A Lei do Ventre Livre .............................................................. 46
H- Lei dos Sexagenários ............................................................. 49
I- A lei áurea .............................................................................. 51
1.2 As rebeliões da Senzala e a resistência abolicionista .................. 53
Parte II- Conceito de raça e Direito ........................................................ 60
2. O processo de formação da identidade nacional e suas implicações
para o Direito brasileiro .................................................................................... 60
2.1 Discursos sobre raça e miscigenação .......................................... 66
A- A Maldição Mestiça ................................................................ 66
B- A tese do branqueamento ................................................... 71
C- O Brasil como democracia racial ............................................ 73
2.1 Nocões de raça no Brasil ................................................................. 79
A- Classificação racial ................................................................ 79
B- Como a miscigenação - e possibilidades de branqueamento -
influenciam o sistema de identificação racial brasileiro ? .......................... 79
C- Subordinação racial e desigualdade racial ............................. 80
D- Passagem racial no Brasil ...................................................... 82
Parte III - Como o Direito constrói o conceito de raça .......................... 86
3. - Uma longa caminhada: Da democracia racial as medidas de
promoção da equidade racial ........................................................................... 86
3.1 A Constituição Federal Brasileira : um novo marco legal para copiar
com a desigualdade racial ............................................................................ 88
3.2 Superando o Racismo e a Desigualdade Racial ....................... 89
A- 1995-2002: governo FHC ....................................................... 89
B- - 2003-2016 : Governos do Partido do Trabalhadores ..... 92
3.3 - Políticas de ação afirmativa no Brasil ................................... 93
A- Ação Afirmativa no Ensino Superior ....................................... 93
B- Ação afirmativa no serviço público ......................................... 97
C- Açoes afirmativas no Supremo Tribunal Federal ................. 100
3.4 Os efeitos dos ações positivas no conceito de raça .................. 101
A- Orgulho negro? .................................................................... 101
B- Pertencimento racial e ação afirmativa ............................... 102
C- Conceito de passagem reversa ............................................ 102
D- Fraude de auto-identificação racial? ................................... 104
D- Policiando candidatos à ações afirmativas : as comissões de
avaliação racial ....................................................................................... 105
E- Todo mundo sabe que raça é uma construção social? ........ 105
PARTE IV: ESTUDO DE CASO: DIREITO DE PROPRIEDADE E TERRITÓRIO
QUILOMBOLA .................................................................................................... 110
4- as lutas pela efetividade do direito territorial quilombola ............ 112
4.1 Quilombo: um conceito polissêmico ........................................... 112
4.2 Do quilombo histórico ao quilombo presente: o período de 1988 a
1994 119
4.3 O quilombo político: A efetivação do direito à terra (1995-2003)
123
4.4 . Resumo do quadro normativo de 1988 a 2002 ........................ 130
4.5 O quilombo integral: o período de 2003-2014 ......................... 133
5. Crise política e retrocesso na política pública quilombola: o período de
2015 a 2018. .................................................................................................. 144
5.1. O embate jurídico: Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3239
.................................................................................................................... 152
5.1.1 Síntese dos Argumentos do autor ....................................... 154
5.1.2 Decisão liminar pelo relator ................................................. 157
5.1.3 Informações prestadas pela Presidência da República,
Manifestações da AGU e PGR ................................................................ 158
5.1.4 Análise dos votos dos Ministros do Supremo Tribunal Federal
................................................................................................................ 160
5.1.5 O Acordão............................................................................ 185
5.2 Narrativas de morte: desafios à efetivação da política quilombola
.................................................................................................................... 189
5.3 Produção de vida: as implicações do Quilombo para o Direito .. 194
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................. 201
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS .................................................... 208
16
Introdução
O objetivo desse trabalho é realizar uma crítica ao Direito Brasileiro, a partir
de estudos brasileiros já existentes na área de relações raciais tanto no campo
das ciências sociais aplicadas como o Direito e Políticas Públicas, quanto no
campo das Ciências Sociais lato sensu consideradas como a sociologia, a história,
a geografia, a ciência política e a antropologia. O trabalho parte do pressuposto
de que já existe um corpo de conhecimento disponível que desafia a forma como
o Direito é comumente estudado no Brasil e, em especial, a invisibilidade de raça
como fator determinante para construção do direto brasileiro. Isto é, busca-se
construir uma crítica ao direito que desafia a invisibilidade dos marcadores de
diferença, em especial raça e gênero, e as estruturas de poder subjacentes as
construções desses para a apreensão dessa disciplina.
O Direito Brasileiro ainda continua terreno fértil para a teoria da democracia
racial, há muito já superada em outras disciplinas, em razão de um senso comum
jurídico de que o Brasil não se utilizou da Lei – e do Direito- para estabelecer um
regime de segregação racial nos pós abolição. Embora não se tenha, de fato, sido
um regime como o de “ separados mas iguais “ nos Estados Unidos ou de
apartheid como na África do Sul no Brasil, isso não significa que a lei e o Direito
mas amplamente considerado não tenha sido utilizado como instrumento para a
criação das noções de raça e do racismo à Brasileira. Pretendo provar o porquê
ao longo desse trabalho.
As elites jurídicas e o Direito que produziram, seja na tarefa de escrever a
legislação seja em sua aplicação, são constantemente isentados de qualquer
responsabilidade na desigualdade racial brasileira. Os juristas são sempre os
mocinhos da história, os salvadores, com suas teses de liberdade e igualdade, e
sua defesa apaixonada da Constituição e dos direitos civis desde a
Independência, passando pelo abolicionismo, pelos diversos regimes autoritários
aos quais o Brasil passou, pela volta da democracia em 1988 e todos os avanços
de direitos econômicos e sociais aos quais assistimos nas últimas três décadas,
pelo superencarceramento e genocídio da população negra, chegando ao
combate à corrupção e o impeachment já em 2016.
17
Somado a tudo isso, é comum que as aulas sobre Filosofia e Sociologia do
Direito, Economia Política , Direito do Estado, Direito Constitucional e Direito
Penal - esse último em menor grau dada a gritante realidade da vigência do
racismo científico no cerne dessa disciplina no Brasil -, apenas para citar algumas,
sejam oferecidas sem que se contextualize as estruturas de poder racial e
intersexual mais cedo, e de gênero mais tarde, subjacentes a criação e
estabelecimento de certos entendimentos jurídicos , princípios e aplicações do
Direto. Em outras palavras, a legislação é constantemente retirada de seu
contexto político e institucional, numa eterna tentativa de fazer do Direito uma
ciência apolítica, objetiva e neutra. Isso leva, em muitos casos a criação de um
Direito acrítico, com operadores do Direito também acríticos. Gera uma teoria
jurídica retirado do contexto de desigualdade racial, de gênero e das
consequências da colonialidade do poder do Brasil, isto é, dos projetos ideológicos
e de poder subjacentes as normas que ficaram cristalizadas, vencedoras das
disputas sobre o que é o Direito, o justo, sua aplicação e a quem ela serve. Kelsen
e sua teoria pura1 nunca morrem, verdadeiramente, nas escolas de Direito
tradicionais do país.
Para além disso, a colonialidade do pensamento jurídico no Brasil, muitas
vezes, privilegia as lutas e contextos liberais que permitiram o reconhecimento de
determinados direitos na França, na Inglaterra e nos Estados Unidos- todas
importantes para o entendimento de como o direito liberal aterrissa em meio aos
trópicos, diga-se - e , ao mesmo tempo, esquece-se de ensinar as lutas brasileiras
que permitiram a conquista ou a efetividade desses direitos no Brasil. Por
1 Kelsen (2009) ao desenvolver Teoria Pura do Direito buscava elevar o Direito a uma
categoria científica e autônoma. Para tal, o autor empenhou-se na tarefa de depurar e delimitar o
objeto da ciência jurídica, em especial diferenciando-o da ideologia política, da moral e dos
elementos de ciência natural. O autor uma teoria jurídica pura pautada na neutralidade científica,
tendo a legalidade como sua ratio. Nesse sentido, o princípio da pureza aplica-se, portanto tanto
ao método como ao objeto do estudo, ou seja, é instituto instrumental e delimitador da ciência
jurídica, significando que a premissa básica desta é o enfoque normativo. A norma, e não como
fato social ou o valor transcendental. A teoria kelsiana é fundamental para a construção do Direito
moderno e, portanto não se trata aqui de retirar sua importância para a construção dos cânones e
da hermenêutica jurídica mas de questionar o porquê das críticas pó-positivistas não serem
incorporadas de fato nas reflexões e no ensino jurídico.
18
exemplo, a conquista da igualde jurídica entre homens e mulheres que permitiram
o divórcio e o fim do estatuto da mulher casada, o estabelecimento de novas
noções de propriedade no caso do reconhecimento dos territórios quilombolas e
indígenas, o questionamento da meritocracia e da objetividade dos concursos
como base para distribuição de poder no caso das ações afirmativas, as
discussões para o pleno reconhecimento da cidadania de homens e mulheres
transsexuais e transgêneros são constantemente omitidas quando do estudo das
decisões jurídicas. Essas lutas continuam em curso, fazem parte da nossa
atualidade, e da forma como o Direito é utilizado seja para absorver novos
entendimentos e expandir a noção do que é cidadania e dignidade humana, ou
para cristalizar situações de desigualdades, ou, seja como instrumento pelas elites
ou pelas minorias.
Vale dizer que a crítica não é nova. Não só no Brasil como no mundo
diversos intelectuais têm realizado, por assim dizer, uma teoria crítica do Direito
focada nos efeitos do racismo. Dora Lúcia Berthúlio, Eunice Prudente, Hédio Silva
Jr, Celso Prudente, Silvio de Almeida, Thula pires, Ana Flauzina, Felipe Freitas,
Isis Conceição, Thiago Vinicius são exemplos de acadêmicos que realizam essa
crítica.
Esse trabalho se posiciona nesse campo amplo de Direitos e relações
raciais, procurando delinear as críticas socio- jurídicas ao postulado da
democracia racial e a neutralidade do Direito, apresentar casos de crítica jurídica.
Desde pelo menos o século XIX, o Direito Brasileiro foi instrumento não só para o
estabelecimento do que significa ser brasileiro, e da noção de cidadania, mas da
noção de raça subjacente a cidadania.
19
Resumidamente, o referencial teórico que foi inspiração para que esse
trabalho foi pensando , além dos estudos das relações raciais brasileiras
concentra-se na Teoria Crítica Racial.
A Teoria crítica racial (CRT) corresponde a amplo quadro teórico criado pela
síntese do que desafiaram a compreensão contemporânea dominante da raça e
a d Lei, bem como outros aspectos das desigualdades estruturais sociais. Com
base no trabalho pioneiro de ativistas de direitos civis e estudiosos, incluindo
Derrick Bell, Kimberle Crenshaw e Richard Delgado, a teoria começou como uma
intervenção racial nos Estudos Críticos, antes de crescer até o ponto de tornar-se
uma perspectiva teórica distinta dessa primeira (Crenshaw, 2002).
Desde a década de 1990, CRT aumentou eu alcance e popularidade,
fornecendo os fundamentos intelectuais e metodológicos para o trabalho não só
no campo jurídico, mas em outras áreas das ciências sociais (Crenshaw, 2011;
Graham, 2007; Ladson-Billings, 2011; Zuberi, 2011).
Matsuda, Lawrence, Delgado and Crenshaw 1993, apontam quatro
conceitos-chaves para entendimento da teoria:
Em primeiro lugar, o racismo é entretecido no tecido da vida americana. É
normal e tão arraigado na consciência americana que é naturalizado. Em razão
dessa naturalização, somente as formas mais flagrantes e atrozes de racismo
garantem a atenção e justificam um remédio, ao passo que formas mais sutis e
sistêmicas são desconsideradas. A teoria considera o racismo particularmente na
forma de branquitude como um bem precioso (Harris, 1993). Esse linha de cor
definiu, por exemplo, quem tem direito a propriedade (o branco), quem não tem (o
nativo americano) e quem deveria virar propriedade (os africanos e seus
descedentes escravizados ), elemento fundamental do surgimento e manutenção
dos Estados Unidos como Estado-nação, bem como para a entender distribuição
desigual de bens e direitos na sociedade contemporânea.
Para a teoria, essa distribuição injusta se dá também na construção de
espaços privilegiados para a branquitude, em outras palavras, na criação de
instituições onde os brancos excluem os não brancos. Se essa exclusão se dá no
período formativo de uma instituição, sendo a mesma estruturada para
manutenção desses privilégios aos indivíduos brancos, que uma vez no poder
estruturam para que seja mantida a distribuição o poder institucional ao longo de
20
linhas raciais, há um normalização da branquitude( sendo aqueles que a possuem
entendidos como quem tem direitos a participar das instâncias de poder e
representação). Essa normalização se dá pela instalação de uma cultura
organizacional que justificam, perpetuam e legitimam o domínio branco (muitas
vezes tacitamente). Para um exemplo brasileiro, por exemplo, podemos pensar
nas regras neutras dos concursos públicos das carreiras públicas de elite como
diplomacia, magistratura e ministério público e seu sucesso em selecionar
indivíduos da mesma origem social e racial, com raras exceções.
Em segundo lugar, são as análises históricas e contextuais das práticas
sociais e institucionais atuais. Tais análises conectam práticas contemporâneas a
práticas históricas em que a intenção racial era clara.
Em terceiro lugar, a teoria desafia a existência da neutralidade,
objetividade, cegueira de cor e meritocracia, que são fundamentais para uma
ideologia racial liberal de igualdade e igualdade de oportunidades. Essa ideologia
trata o racismo como uma série de atos históricos, intencionais, aleatórios,
isolados e muitas vezes extremistas perpetrados por indivíduos que exigem um
remédio caso a caso, em vez de um sistema historicamente baseado que opera,
muitas vezes além da consciência, perpetuar a hierarquia racial. Para esse grupos
de autores categorias como neutralidade, a objetividade, a cegueira de cores( no
caso brasileiro, democracia racial) e a meritocracia atuam como racionalizações
que tanto camuflam quanto promovem o domínio branco e, enquanto ideologias
racistas, precisam ser denunciadas.
Por fim, a teoria situa o conhecimento construídos a partir das experiências
das pessoas negras e de suas comunidades como válidas e essenciais para
analisar desigualdades raciais e seus imbricamentos. Esse conhecimento
empírico é entendido como válido para a disputa de narrativas oficiais que
normalmente são construídas por brancos.
A teoria é pensada para a realidade racial americana. Entretanto, as autoras
Silva e Pires (2015), entendem serem possíveis o uso das categorias acima
explicitadas com algumas considerações:
No contexto pátrio, uma das maiores dificuldades enfrentadas na análise das relações raciais encontra-se no que foi denominado de “mito da democracia racial”. Celebrado como símbolo nacional e sinônimo de assimilacionismo étnico e de convivência pacífica entre as raças, construiu uma aura de falsa tolerância e igualdade que raramente permitiu ou permite que o racismo seja discutido em âmbito público, diferentemente do que ocorreu nos EUA, onde houve uma
21
realidade de embate explícito entre raças e de segregação explicitamente normativada. Algumas premissas levantadas pela Teoria Crítica da Raça dialogam diretamente com características fundacionais do “mito da democracia racial: (a) a ideia do racismo, não como evento extraordinário, mas como característica estrutural da sociedade; (b) crença na meritocracia e na exclusão de negros das posições de poder, acreditando na neutralidade do grupo dominante: sem afastar-se de tal premissa, a sociedade brasileira, em sua grande parte, defende a adoção da igualdade formal, de forma descontextualizada, que é fundada historicamente em uma lógica justificadora da inferioridade de pretos e mestiços, contribuindo para a manutenção de padrõesde hierarquização racial; e (c) a noção de construção social da raça, ou seja, são as relações sociais que racializam os grupos minoritários independente de características biológicas e o que influencia esta percepção é a ideologia racial na qual está inserida aquela sociedade: no Brasil, o marco da democracia
Da mesma maneira, ao levar em conta a realidade racial e o papel do direito na manutenção das desigualdades, a Teoria Crítica da Raça questiona fatos que também são relevantes no Brasil ao se discutir a estrutura racialmente hierarquizada da sociedade e das instituições, tais como: o fato de negros constituírem a maioria da população carcerária, a ausência de negros em profissões e cargos socialmente compreendidos como de prestígio (executivos, médicos, professores universitários, juízes etc.), a maioria da população pobre e favelada, entre outros.
É a partir dessas premissas, que compreendo o Direito como uma
instituição que constrói a noção de branquitude (das elites brancas brasileiras),
isto é, um espaço de exclusão de não brancos pelos brancos , tendo sido
construído e estruturado para manutenção dos privilégios e reprodução dos
mesmos à serviço dessa elite que compõe o sistema e dele se serve. Esse
privilégio se dá na distribuição do poder de quem o longo de linhas raciais,
normalizando a branquitude e instalando práticas organizacionais e culturais que
justificam o domínio branco (muitas vezes tacitamente) e fazem com que o Direito
e as noções de justiça, cidadania construídas pelo Direito são distribuídas por
linhas de cor.
Embora o insight desse trabalho, em especial, em como o Direito constrói
e reforça noções de raça parta da teoria crítica racial estado-unidense, os
conceitos de raça e as críticas sobre a noção de raça que utilizarei são brasileiras.
201
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na primeira parte desse trabalho, pretendi a estudar a relação entre o
Direito e as políticas públicas. O objetivo mais amplo era entender qual
contribuição o Direito poderia oferecer para a efetividade dessas políticas, sem se
ocupar de uma dogmática jurídica das políticas públicas ou do estabelecimento de
parâmetros jurídicos e judiciais para o controle das mesmas. O objetivo específico
era utilizar o instrumental jurídico para conferir ganhos de eficiência e de
efetividade para a política pública.
A política pública escolhida para a análise desse instrumental foi a política
pública quilombola. A emergência do Direito quilombola se inscreve nas lutas das
comunidades afrorrurais pelos seus Direitos na década de 70, em razão de
problemas sociais originados ainda no século XIX, com uma estrutura fundiária
202
concentradora e a instituição de relações de trabalho servis no campo. Os
péssimos indicadores sociais e a não inclusão produtiva de muitas dessas
comunidades são frutos contemporâneos de uma abolição da escravatura que não
logrou êxito na inclusão dos negros livres e seus descendentes, de uma reforma
agrária não realizada e de um processo de modernização do campo que não
incluiu os trabalhadores rurais no mercado de trabalho formal, permitindo a
manutenção de precárias relações de trabalho no campo. Na segunda, parte
desse trabalho conto a trajetória de construção desse direito.
Na terceira parte desse trabalho, analiso os 10 anos do Programa Brasil
Quilombola. O Programa Brasil Quilombola (PBQ) foi lançado em 12 de março de
2004, na comunidade remanescente de quilombo Kalunga em Goiás. Trata-se de
uma política pública para o desenvolvimento de comunidades remanescentes de
quilombo do Brasil, sob coordenação da Secretaria de Promoção da Igualdade
Racial da Presidência da República (Seppir–PR) e que conta com a participação
de mais 11 ministérios (artigo 6º do Decreto nº 4887/ 2003). O plano de
desenvolvimento foi construído para as comunidades a partir dos estudos e visitas
técnicas realizados em âmbito nacional, devido à ação conjunta de diversos
órgãos do governo federal vinculados ao Decreto n 4.887, de 20 de novembro de
2003 (artigo 19). Destaca-se, em especial, o Ministério do Desenvolvimento
Agrário através do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA,
o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome e o Ministério da
Cultura por intermédio da Fundação Cultural Palmares, órgãos que até hoje são
os mais empenhados na execução da política.
Quando do lançamento da política os eixos principais eram: a)
Regularização Fundiária; b) Infraestrutura e Serviços; c) Desenvolvimento
Econômico e Social e d) Controle e Participação Social. Houve uma remodelação
da política, em 2007, a partir da Agenda Social e do Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC), programas que tornar-se-iam as principais apostas do Plano
Plurianual 2008–2011. Foi lançada a agenda social quilombola Decreto
6.261/2007 que compreende ações voltadas (i) ao acesso à terra; (ii) à
infraestrutura qualidade de vida; (iii) à inclusão produtiva e desenvolvimento local;
e (iv) à cidadania (art. 2º, Decreto 6.261/2007). Em 2012, foi anunciada a maior
articulação do Programa com as ações do Brasil sem Miséria, grande aposta do
203
planejamento atual (PPA 2012–2015). Outro destaque foi o lançamento, em 2013,
do Sistema de Monitoramento do Programa Brasil Quilombola, um sistema que,
embora imperfeito, representa um grande avanço no controle social da política.
Infelizmente, o sistema não é atualizado mais.
Na análise realizada por mim acerca do funcionamento do programa,
identifiquei alguns aspectos críticos que impediram a maior efetividade deste
como:
(a) a lentidão do processo de regularização fundiária, em razão dos
conflitos territoriais que envolvem as comunidades quilombolas, uma
burocracia excessiva no processo de regularização fundiária que não
leva em consideração as particularidades de tais grupos;
(b) a miríade de normas inferiores que incidem sob a política o que
dificulta o controle social, bem como a constatação de que não
necessariamente essas normas dialogam entre si e que há grande
sobreposição de normativas;
(c) a falta de um procedimento de consulta unificado acerca das normas
e políticas que afetam as comunidades quilombolas, em flagrante
desrespeito a Convenção 169 da OIT;
(d) a ausência de uma atuação sistêmica da Seppir na coordenação da
política pela inexistência de instrumentos mais fortes para gestão
dessa coordenação, como, por exemplo, a existência de termos de
acordo ou de cooperação técnica que permitissem um maior fluxo de
informações e responsabilidade dos ministérios e comitês estaduais
na implementação daquilo que foi decidido nos fóruns de decisão
conjunta;
(e) a imprecisão de dados acerca do público-alvo do programa; resultado
da dificuldade da coleta de dados precisos sobre a população
quilombola existente no país e a identificação dos quilombolas que
acessam as políticas públicas a eles destinadas;
(f) a dificuldade de acompanhamento da execução da política em razão
da imprecisão e incompletude dos indicadores presentes nos
instrumentos de monitoramento e da não divulgação dos dados
referentes à execução orçamentária do programa. Quando os
204
indicadores estão presentes, ainda, há uma imensa dificuldade de
entender a partir de quando eles foram coletados e há um grande
desencontro entre as datas de referência de cada um dos indicadores;
(g) a retirada do Programa Brasil Quilombola do plano plurianual 2012-
2015 o que, mais uma vez, dificulta o controle social, tendo em vista
que o programa desapareceu da rubrica orçamentária, sendo possível
apenas perceber as rubricas dispersas destinadas às comunidades
remanescentes de quilombos;
(h) a ineficiência na execução do orçamento quilombola, com a massiva
devolução de recursos destinados a regularização fundiária e a falta
de transparência dessa execução; e
(i) a inexistência de mecanismos mais fluidos de revisibilidade e de
adaptabilidade da política ao aprendizado institucional, bem como
para a adaptação dos procedimentos a partir da participação efetiva
dos atores interessados na política.
A tarefa de estudar políticas públicas, entretanto, não é das mais fáceis. Em
primeiro lugar há a dificuldade, para os profissionais de Direito, de lidar com um
instrumental prático e um campo teórico o qual, via de regra, não fomos treinados
a lidar. É preciso aterrissar do plano do dever-ser, avaliar os reais obstáculos para
a implementação da política e entender o plano do que é e do que efetivamente
poder ser feito sem, contudo, reduzir e empobrecer o entendimento do que
significa, na prática, desenvolvimento e justiça social. A tarefa exige mirar no céu
e manter os pés na terra.
Há ainda a dificuldade de analisar uma política cuja instabilidade
institucional indica que o próprio governo está aprendendo a lidar com a
implementação dessas políticas em um ambiente democrático, onde há
necessidade de prestação de informações a população, consulta aos potenciais
interessados na política e um processo de devolução dessas consultas para que
seja estabelecido o que foi ou não absorvido pela gestão governamental. Esse
aprendizado se faz com a ajuda de acadêmicos, consultores e pesquisadores,
empenhados em se debruçar sobre determinadas questões para explicitar
205
processos e pensar soluções e pela sociedade civil, empenhada no controle social
da gestão governamental e das políticas públicas.
Uma terceira observação é de que o próprio instrumental que permitiria
maior efetividade da política é tarefa ainda em construção, que deverá mobilizar
operadores do Direito e gestores públicos na pesquisa empírica das políticas e
problemas existentes, da busca de solução inspirada, inclusive, em outros países
e da criação de novas cláusulas e pactos que permitam ajustes da política. Esse
texto procurou contribuir para essa tarefa, expondo os problemas do Brasil
Quilombola e pensando, a partir do Direito, instrumentos de aprimoramento
destas.
De uma forma geral, é possível dizer que o Programa Brasil Quilombola,
embora tenha sido sustentado por um amplo escopo normativo e envolva diversos
órgãos governamentais, padece da pouca articulação entre os diversos atores
necessários à sua execução; e sua pouca efetividade está diretamente ligada a
essa falta de articulação (e vontade política), bem como a lentidão dos processos
necessários à execução do programa.
É certo que os movimentos sociais organizados têm sido protagonistas em
apontar e lutar pela alteração dos problemas para a política, como ocorreu com a
normativa que permitiu a instalação de equipamentos públicos em comunidades
certificadas e o que possibilitou a isenção do Imposto Territorial Rural (ITR) para
as comunidades quilombolas. Essas mudanças, entretanto, têm todas sido feitas
à fórceps, tendo em vista que os mecanismos de participação social da política
são ainda frágeis, particularmente, se consideradas não sua existência, mas a
absorção das sugestões ao programa. Um exemplo dessa frágil absorção do
conceito de participação social é o próprio processo de regulamentação do
procedimento de consulta prévia da Convenção 169 da OIT, constantemente
denunciado por prescindir do conhecimento e da participação dos principais
interessados na construção desse marco legal: os indígenas, quilombolas, as
comunidades e povos tradicionais. O Programa, extinto com a crise política que
culminou no processo de impeachment e na deposição da então Presidente Dilma
Rousseff, realizou muito, mas bem menos do que era preciso. Espero que essa
análise sirva para quando da retomada de uma política pública pluridimensional
para as comunidades quilombolas.
206
Embora, o Programa Brasil Quilombola tenha sido encerrado, permanece
enquanto realidade jurídica a obrigação estatal de titulação das terras quilombolas.
Além do mandato constitucional presente na ADCT 68, o movimento quilombola
teve importante vitória no Supremo tribunal Federal, quando do julgamento da ADI
3239. Decidiu o tribunal pela constitucionalidade do critério de auto-atribuição para
as comunidades quilombolas, pela possibilidade de desintrusão de estranhos a
comunidades quilombolas por intermédio de desapropriação e justa indenização.
A decisão reconhece ainda as comunidades quilombolas como ambivalentes, cujo
acesso à justiça deve ser feito tanto pelo o reconhecimento destas como pela
adoção de medidas redistributivas.
O reconhecimento constitucional e a vitória no STF não tem sido sinônimo
de efetivação do direito. A lentidão dos procedimentos administrativos tem se
demonstrado verdadeiros espaços de produção e reprodução de espaços de
morte quilombola. Essa insegurança jurídica gera vulnerabilidade, com as
comunidades cada vez mais expostas a violência.
Esses espaços se constroem pelo discurso de desenvolvimento focado na
“reprimarização” de nossa economia (agroindústria, na construção de hidrelétricas
e no extrativismo- extração de madeira e minérios), na rearticulação institucional
da marginalização da população ligada ao setor de subsistência, bem como dos
povos indígenas, quilombolas e comunidades tradicionais, com muito pouco poder
econômico para lutar contra esses grandes empreendimentos. Há diversas
comunidades vivendo em territórios escolhidos para a construção de hidrelétricas
para exportação de energia, em áreas de extração de madeireiras e de minérios
por grandes empresas, ou de interesse para o avanço do agronegócio, todas com
seu direito à reprodução físico-cultural das suas formas de vida ameaçado por
esses empreendimentos.
Se a política é de produção da morte, o quilombo tem se empenhando na
produção de vida. Para o Direito, creio que o quilombo expõe os dispositivos
raciais- racializados e racistas-e os pressupostos racistas, pelo seu serviço a
colonialidade do poder e da racionalidade eurocêntrica sob os quais o Direto
vem operando no país. Ao revelar esse funcionamento e propor novas formas
207
de racionalidade jurídica pode ter o condão de destreinar o olhar do jurista, do
operador de Direito e descolonizá-lo.
208
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