PROGRAMA DE CÁTEDRAS DE LA OMC | FLACSO

América Latina en el Sistema Mundial

de Comercio

Diana Tussie

PROGRAMA DE CÁTEDRAS DE LA OMC | FLACSO

01

Publicado por

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La generación de conocimiento local en el marco del trabajo de la OMC es

una de las prioridades de la Cátedra OMC FLACSO Argentina. La Cátedra

aspira a posicionarse como un punto focal, favoreciendo el abordaje de los

principales temas desde ángulos holísticos y al mismo tiempo proporcio-

nando una línea de investigación flexible y creativa. En ese sentido, la Cáte-

dra está orientando sus esfuerzos hacia investigaciones sobre los temas de

mayor impacto y trascendencia para Latinoamérica en general, la Argentina

en particular: medioambiente, comercio de commodities, governance, pro-

piedad intelectual, trato especial y diferenciado, la Ronda de Doha, entre

otros. Esta investigación es resultado de esos esfuerzos.

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Agosto 2012

América Latina en el sistema mundial de comercio

Diana Tussie1

Introducción Veinte países, tanto grandes como pequeños, tejen el destino de nuestro continente de contrastes. La región tiene una gran variedad de gente, lugares, intereses y recursos; desde la dependencia de un monocultivo en Honduras a la destreza industrial de Brasil y de México. Mirando más allá de las marcadas diferencias, el propósito de este capítulo es trazar un panorama de las tendencias de política comercial. De hecho, las tendencias de política se han sucedido en olas. Luego de la Gran Depresión y a través del resto del siglo XX, los países han enfocado el comercio básicamente siguiendo dos estrategias sucesivas y opuestas. El primer enfoque fue el de la industrialización “hacia adentro”. Mientras que dicho camino fue una respuesta defensiva a dos eventos principales, la Primer Guerra Mundial y la crisis del 30 que puso fin al régimen de patrón oro y redujo el comercio multilateral a niveles mínimos, luego de la Segunda Guerra Mundial se convirtió en una estrategia por derecho propio, conocida como industrialización por sustitución de importaciones (ISI). La versión latinoamericana del modelo ISI mostró tensiones y cuellos de botella en muchos países a principios de los 70. Pero el golpe mortal a esta estrategia vino con el despertar de la crisis de la deuda de los 80 que destruyó los pilares del modelo. Los años de mediados de la década del 80 marcaron el comienzo de un cambio de paradigma, un flujo de políticas que llevaron a la caída final de la protección alta que había dado forma e inspirado la política económica por medio siglo. La región fue vista como el terreno de prueba para la versión del consenso de Washington de la agenda neoliberal. En muchos países, esto encontró terreno fértil, dado el espacio político que se había abierto por la hiperinflación, la inestabilidad política y la crisis económica generalizada de los años 80. La política comercial aplico combinaciones de tres elementos: liberalización comercial, acuerdos comerciales regionales e inmersión completa en el sistema multilateral. El regionalismo pasó de los tradicionales acuerdos intra regionales a acuerdos comerciales norte sur y a un intento de mega bloque auspiciado por EE.UU, el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La subsiguiente reacción a los resultados desastrosos de la agenda neoliberal fue predeciblemente variada, pero resurgió un re pensar de la agenda. Como resultado, al nacer siglo XXI, antes que la convergencia prolija bajo el megabloque, lo que vemos es la continua reconfiguración de asociaciones. El activismo en la Organización Mundial de Comercio adquirió una intensidad sin precedentes, acompañada y seguida por acuerdos bilaterales entre cruzados. Empujados por las dinámicas cambiantes de la oferta y la demanda global, y especialmente el crecimiento de centros neurálgicos en Asia, los acuerdos transcontinentales han hecho su entrada. Un foco fuerte de la literatura del desarrollo ha sido sobre el rol del régimen de política comercial en el crecimiento, y más ampliamente sobre el vínculo entre liberalización y 1 Agradezco la siempre generosa y diligente asistencia de investigación de Pablo Trucco Este trabajo es una versión modificada de mi capitulo para José Antonio Ocampo y Jaime Ros (eds), Oxford Handbook of Latin American Economics, a ser publicado en 2011. El artículo fue traducido por Patricia Ferrante.

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crecimiento. El desempeño de los países en relación con estos asuntos ha sido sujeto de controversia por más de un siglo. El debate sobre si el comercio fue un siervo o un motor del crecimiento fue analítico antes de convertirse crecientemente en un debate empírico desde fines de los años 60 en adelante, Cuando los países en vías de desarrollo fueron sujeto de un intenso escrutinio al calor de los debates centro – periferia. Este ensayo no entrará en este debate pero revisará el camino tomado de modo estilizado. El objetivo aquí no es el de elaborar sobre alguno de estos tópicos vastos y complejos, sino antes bien mostrar interconexiones así como también las formas más significativas en las cuales la región participa en el sistema comercial. El ejercicio dirige la atención a las amplias tendencias y similaridades y por fuerza deja fuera una gran diversidad y variabilidad.

1. – De la sustitución de importaciones a la liberalización: una narrativa analítica

La fase de la sustitución de importaciones tiene un “status casi mítico” (Bulmer Thomas: 2003, pp. 398) como resultado de las controversias sobre el rol del comercio en el desarrollo y el fervor para contrastarlo desfavorablemente con el crecimiento liderado por las exportaciones. Mucho de la crítica pasó por alto el hecho de que la sustitución de importaciones dio lugar a la emergencia de la industria moderna que fue capaz de proveer trabajo decente a poblaciones en crecimiento. La implosión de los años 30 fue un determinante principal que empujó hacia la sustitución de importaciones, intentando apuntalar la demanda interna. Desde ese entonces, y aún luego de la recuperación de post guerra, ha habido una marcada reducción en el peso de Latinoamérica en la economía mundial medida por su participación en el comercio global y los flujos de capital. América Latina (AL) permaneció igualmente vulnerable a las fluctuaciones en la economía mundial, y especialmente a la fortuna de las exportaciones de productos básicos. A medida que la economía mundial se recuperó de la guerra, también lo hicieron las exportaciones latinoamericanas a los destinos usuales. A principios de los años 60 EE.UU. y Europa absorbían cerca de un tercio de las exportaciones de la región. El comercio intra latinoamericano creció de 10% en 1950 a 15% en 1963. Una característica marcada en este período fue que la participación de exportaciones de productos básicos en el total de las exportaciones permaneció bastante alta aún cuando la participación de la industria en el PBI estaba creciendo rápido. Del pico del 13% de las exportaciones mundiales en 1950, mayormente explicado por el boom en la demanda global de productos básicos, la participación de AL cayó por debajo del 6% en 1960 y a un rango del 4% en los años 70 y los tempranos 80 (ver Tabla 2). Mientras que la participación de Brasil cayó al 1%, Argentina se destaca como el principal perdedor. Su participación en las exportaciones mundiales decreció en el mismo período: de 3% a 0,4% de las exportaciones mundiales en 1980. Las exportaciones estaban generalmente concentradas en un pequeño número de productos básicos que a menudo representaban más de la mitad del total de las exportaciones. Gradualmente, algunos esfuerzos por diversificar dieron frutos. La diversificación es a menudo una forma de alcanzar una participación más efectiva en la división internacional del trabajo. Las manufacturas permiten un crecimiento de la productividad más rápido y la expansión del empleo; también ofrecen ingresos más estables, evitando

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de ese modo el deterioro de los términos de intercambio relacionados con las economías dependientes de los productos básicos (UNCTAD, 2002). En contraste con las economías latinoamericanas más grandes, las más pequeñas miraron tradicionalmente hacia fuera, estando más inclinadas a diversificación exportaciones que a sustituir importaciones. Algunas de éstas, como Costa Rica, la República Dominicana y Panamá tuvieron una buena performance de crecimiento en los años 50 y 60. Paraguay y Panamá permanecen aparte por su especialización en servicios (de comercio, transporte y banca en el primer caso; de electricidad en el segundo). En Paraguay recibió el estimulo de la construcción de dos gigantes plantas hidroeléctricas binacionales para exportar a Argentina y Brasil lo cual condujo a que el PBI creciera a más del 8% anual en los años 70. Panamá dirigió sus ganancias provenientes del Canal y se diversificó como un centro financiero off -shore. A fin de cuentas, el crecimiento económico en la inmediata post guerra fue bueno, con el crecimiento promediando entre el 5 y el 6% hasta 1973. El crecimiento estuvo por encima del promedio en México y en Brasil; país cuya performance fue tan estelar que fue apodada “el milagro brasilero”. Pero en marcado contraste, los resultados fueron pobres en los países del Cono Sur: Chile y Argentina (cerca del 4%) y Uruguay (1,7%). El petróleo fue un caso especial entre los productos básicos y explicó la performance estelar de Venezuela, creciendo a más del 7% anual en los años 50 y 60. Entre los exportadores de petróleo (Venezuela, Ecuador y Bolivia) las exportaciones estuvieron en manos de empresas estatales. En Venezuela la producción fue nacionalizada en 1975. En los países de Centro América, el PBI creció cerca del 6% anual en los años 70 hasta la erupción de los conflictos civiles en El Salvador y Guatemala, donde la insurgencia guerrillera, los asesinatos masivos y la Guerra Fría proyectaron su sombra de odio. Las exportaciones de productos básicos de Centro América estaban principalmente reguladas por una serie de acuerdos sobre productos básicos, como fueron los acuerdos del café desde los años 40 y las décadas subsiguientes2. Estrategias activas de desarrollo permitieron a un número de países actualizar la capacidad industrial. Los países usaron subsidios y control a las importaciones para canalizar inversiones hacia sectores sin desarrollar, regulaciones sobre la inversión extranjera para estimular encadenamientos hacia atrás y la transferencia de tecnología. Si bien los detalles de las estrategias de desarrollo obviamente difirieron entre países (y dentro de los países a través del tiempo), el objetivo compartido era el de desarrollar nuevos sectores industriales y diversificar la suerte en la lotería de los productos básicos. Combinando la sustitución de importaciones con la promoción de exportaciones (Cárdenas, Ocampo y Thorp, 2000), las exportaciones de manufacturas mostraron buenos resultados, no sólo en algunos de las economías más grandes que no exportan petróleo, sino también en algunos de los países más pequeños de América Central y del Caribe, especialmente Costa Rica, Haití y Guatemala como resultado del comercio intra regional y el procesamiento offshore para el mercado de EE.UU. Hacia 1980 eran un tercio del total de exportaciones en Brasil y en México; y un quinto en Argentina y en Colombia. Como reflejo de la participación creciente de las manufacturas en el total de 2 Los acuerdos internacionales del café establecieron un techo y un piso para los exportadores, que permitieron la suspensión de las cuotas de exportación cuando se alcanzaba un precio techo dado y la reintroducción de cuotas cuando los precios tocaban el piso.

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las exportaciones, a lo largo de los años 70 el comercio intra latinoamericano creció del 18% al 21% y hacia otros países en vías de desarrollo de 4% a 7%. EE.UU. absorbió más de un tercio de las exportaciones de América Latina en tanto que la participación europea continuó decreciendo hasta alcanzar un quinto. En Brasil, el arsenal de apoyos a las exportaciones alcanzó un pico a fines de los años 70 y fueron cuestionadas por los países importadores. El total de subsidios excedía cómodamente el 25% del valor de las exportaciones (Abreu, 1993). Las exportaciones de manufacturas hacia EE.UU. crecieron 9 veces desde un piso de u$ 63 millones en los tempranos 70. La presión para inducir a Brasil a prestar conformidad a un acuerdo que limitara el uso de los subsidios a la exportación se convirtió en una prioridad política de EE.UU. durante la Ronda de Tokio del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por su nombre en inglés), que terminó en 1979. EE.UU. fue exitoso en extraer un compromiso tácito para retirar paulatinamente los programas de subsidios y para firmar el código de subsidios de la Ronda de Tokio. Por otro lado, luego de los descubrimientos de petróleo en 1976, México resistió presiones similares y decidió en contra de la firmar del código y de adherirse al GATT; mientras que Colombia a pesar de ingresar al GATT, rechazó la firma del código, tal como lo hizo Argentina. El otro país cuyo desempeño estuvo por sobre el promedio fue México, que también abrió la década del 70 con una estrategia basada en la promoción de exportaciones. México alentó operaciones de ensamblaje a través de su industria maquiladora en la frontera norte que gozaba de acceso libre de arancel a EE.UU. desde los tempranos 60 a través del llamado programa bracero para poner freno a las corrientes migratorias. En vistas de su amplia base industrial, México también promovió otros tipos de exportaciones de manufacturas. Desde mediados de los años 60, las políticas de promoción de exportaciones se convirtieron en pilar de la política económica exterior no sólo en las mayores economías de América Latina, sino también en algunas de las economías más pequeñas como Honduras, Haití, El Salvador, Guatemala y la República Dominicana a través de incentivos para las compañías extranjeras (principalmente de EE.UU) que ensamblaban bienes manufacturados en zonas de procesamiento de exportaciones. Cuando los precios del petróleo se cuadruplicaron en 1973-1974, los importadores de petróleo enfrentaron importaciones crecientes, déficits comerciales y de balance de pagos. El impacto en el balance de pagos fue duro luego del primer shock petrolero (1973-74) y devastador luego del segundo (1979). Vino de la mano junto con las escaladas de la tasa de interés de 1979, un repentino retroceso de los flujos de capital y una marcada caída en la demanda de productos básicos, equivaliendo a un triple shock externo. Los exportadores de azúcar fueron particularmente golpeados por el apoyo adicional del gobierno de EE.UU. a la producción doméstica, que llevó a un descenso marcado de la cuota de importación de azúcar en los años 80. Los acuerdos internacionales de productos básicos se toparon con dificultades: el acuerdo del estaño, por ejemplo, colapsó, empujando hacia abajo a los precios mundiales hasta alcanzar niveles muy bajos. En desesperación la reacción repetida fue la supresión de importaciones, pese a su pesada carga social y económica. De todas maneras se confrontó un severo déficit de balance de pagos junto con crisis fiscal de magnitud, dado que el servicio de deuda afectaba pesadamente al presupuesto nacional. Los países

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devaluaron y adoptaron políticas marcadamente ortodoxas, buscando suprimir importaciones y recortando la demanda (Thorp, 1998). Entre 1983 y 1990, el crecimiento fue nulo en la mayoría de los países y el promedio del PBI per cápita a fines del período era un 11% más bajo que al comienzo de la década. El período se conoce como la década perdida. En medio de la asfixia las estrategias para enfrentar los shocks variaron considerablemente. Algunos países cambiaron se esforzaron por la activa promoción de exportaciones. Tal fue el caso de los países más grandes como Argentina, Colombia, Brasil y México, así como también algunas de las economías más pequeñas como Haití y la República Dominicana, que se movieron hacia una mezcla de ISI con la promoción de exportaciones. La mayoría consideró el acceso al mercado de EE.UU. como la llave maestra para la diversificación de exportaciones. A medida que la crisis económica se profundizaba, los gobiernos se vieron forzados a limitar los apoyos fiscales y crediticios para promover la industria y diversificar las exportaciones, aún antes de que las reglas más estrictas sobre los subsidios de exportación fueran reforzadas en la OMC. Crecientemente se volcaron hacia las instituciones de Bretton Woods para obtener una soga de salvataje financiero, que se ofreció junto con un paquete de préstamos para desregular y abrir la economía. La liberalización fue la condición de rigor. El proceso político, tanto como el poder de negociación de estos países se vieron directamente afectados por la crisis financiera. Los préstamos del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional (FMI) incidieron el proceso político y alteraron los regímenes comerciales de América Latina3 (ver Glover y Tussie, 1993). México, un partidario de la protección de larga data, optó por la apertura en 1984 con la esperanza de moderar la inflación, pero también como una respuesta a la presión de los acreedores. El año siguiente, México se unió al GATT, una decisión trascendental dada la postura política hasta ese momento. Guiados por la conveniencia y la falta de opciones, hacia los años 90, la mayor parte de los países habían asumido la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias. El consejo común y los instrumentos de política similares llevó a describir esta serie de prescripciones políticas como “el consenso de Washington” (Williamson, 1994). Una amplia serie de reformas macroeconómicas fue acomodada mano a mano con nueva políticas comerciales: eliminación virtual de barreras no arancelarias, la adopción de aranceles promedio menores y una mayor uniformidad de estructuras arancelarias, como se muestra en la Tabla 1. Los niveles promedio de protección bajaron dramáticamente entre mediados de los ´80 y mediados de los ´90, punto en el que continuaron cayendo, pero a un ritmo mucho más lento. Los aranceles promedio aplicados fueron desde el 29% en 1985 al 11,8% en 1995, pero sólo alcanzaron el 8,1% 12 años más tarde, en 2007.4 En paralelo, y consistentemente con la tendencia liberalizadora, casi todos los países latinoamericanos y del Caribe se convirtieron en miembros del GATT, y más tarde de la OMC, acatando todas las obligaciones. Sin embargo, la apertura más marcada fue implementada bajo la red de acuerdos comerciales preferenciales, ya sean

3 Chile se destaca como un país que comenzó temprano; inició sus reformas en 1975 bajo Pinochet, cerca de una década antes que el resto. 4 A pesar del ritmo, los aranceles ciertamente no han convergido con el mundo desarrollado; más aún, muchos países Latinoamericanos tampoco han ido tan rápido en la última década como los países del este asiático, como China, Indonesia o aún los del medio este, como Turquía (Heidrich, 2009).

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regionales (el bastión de todas las políticas comerciales) o la nueva ola de acuerdos extra regionales.

Tabla 1: Tendencias en tasas arancelarias promedio aplicadas, 1985-2007 (% no ponderado)

País 1985 1990 1995 2000 2005 2007

Argentina 35.0 20.5 12.7 15.2 10.6 10.7 Bolivia 12.1 16.0 9.7 9.2 7.2 6.2 Brasil 51.0 32.2 13.2 16.6 12.3 12.1 Chile 20.0 15.0 10.7 9.0 4.9 1.9

Colombia 61.0 27.0 13.8 12.4 11.9 10.7 Costa Rica 21.1 15.0 9.7 5.0 7.0 6.2

Rep. Dominicana 18.0 17.8 17.8 20.2 9.2 8.5

Ecuador 37.7 28.0 12.5 12.1 11.8 9.8 El Salvador 23.0 21.1 10.0 7.2 6.4 5.2 Guatemala 23.0 22.8 9.7 6.9 6.7 5.4 Honduras 21.0 15.4 9.6 8.1 6.7 5.2 México 25.2 11.1 12.4 18.2 9.2 11.9

Nicaragua 23.0 20.6 7.7 3.0 6.8 5.4 Paraguay 10.9 12.6 9.7 13.4 8.4 7.8

Perú 46.0 26.0 16.2 13.2 9.2 8.5 Uruguay 38.0 23.0 12.7 12.9 9.9 9.4

Venezuela 28.0 19.0 12.8 13.2 12.8 12.3 Promedio

(n/w) 29.1 20.2 11.8 11.5 8.9 8.1

Fuente: Heidrich (2009) Pese a la llamativa reducción de aranceles, la participación de las exportaciones de América Latina en el comercio mundial permanecieron marcadamente estables, oscilando entre en 3,9% y el 5,3% (en promedio) desde los años 70 hasta los 2000, como muestra la Tabla 2,

Tabla 2

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En muchos casos, debido a la debilidad, y en algunos otros, debido a cambios políticos pro-liberalización, el régimen comercial cambió dramáticamente. Chile es un ejemplo paradigmático del arraigo de las ideas ortodoxas que sostienen que el mercado fortalece el bienestar (Ventura Dias, 2004). Esta transformación socioeconómica fue realizada autoritariamente en el contexto del gobierno militar de Pinochet. De todos modos, los gobiernos democráticos desde los años 90 han validado y administrado el modelo. De hecho, no ha habido mucha variación en la política económica durante las cuatros posteriores administraciones de centro izquierda. El resultado general de la liberalización del comercio fue un balance de pagos debilitado. Luego de un marcado recorte en las importaciones para hacer frente a la crisis de la deuda de los años 80, tanto las exportaciones como las importaciones se aceleraron durante los años 90 en la mayoría de los países en vías de desarrollo, pero los egresos por importaciones generalmente crecieron más rápido que los ingresos por exportaciones. Esta brecha fue particularmente grande para América Latina, donde la liberalización del comercio se dio junto con la apertura de la cuenta de capital y, dada la liquidez en los mercados globales, resultó en una fuerte apreciación de la tasa de cambio real hacia mediados de los años 90 que continuó sin disminuir hasta el cambio de siglo (ver Ffrench-Davis, 1999). El crash argentino en el 2001 fue un caso paradigmático de los problemas surgidos por la implementación simultánea de los programas de estabilización y de liberalización. América Latina ha sido un ejemplo paradigmático de una región donde la liberalización económica ha sido decepcionante, y aún considerablemente más pobre que la fase ISI (Ocampo, 2003). Los lobbies de los grandes exportadores capturan la política y empujan por la apertura de sectores donde pueden obtener beneficios y mientras crecen las grandes firmas pro comercio, se achican las firmas pequeñas que compiten con las importaciones. El enfoque tradicional a la integración económica se convirtió en una víctima inicial del ajuste. En términos reales, en el período 1985-86 el nivel de exportaciones intra latinoamericanas fue menos que dos tercios que el nivel de 1981 ($7,5 billones y $11,9 billones, respectivamente) (Thorp, 1998). Las importaciones intra regionales declinaron aún más rápido que las importaciones extra regionales. Cuando la amenaza de la deuda fue dejada atrás en los tempranos 90, la integración regional recobró una velocidad sin precedentes. (Tabla 3)

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El cambio hacia nuevas estrategias comerciales también resultó en un frenesí de negociaciones comerciales en todos los niveles. Las demandas de los países desarrollados a menudo se transformaron en cambios que apuntaban a las políticas regulatorias como distorsiones al comercio, del mismo modo que habían sido hasta entonces los paquetes de ajuste estructural del FMI o el Banco Mundial. Si bien tal ajuste estructural redujo considerablemente el poder de negociación de la región, muchos países encontraron consuelo en sus compañeros de ruta, el creciente número de países que estaban entonces golpeando a la puerta para unirse a la OMC. 2.- La omnipresencia de la integración regional El bastión de la política comercial en América Latina ha sido la integración regional. La integración regional es la formación de vínculos económicos más cercanos entre países que están geográficamente cerca uno del otro, especialmente a través de la formación de acuerdos de comercio preferenciales, donde los bienes producidos dentro de la región están sujetos a barreras comerciales más bajas que los bienes producidos fuera. El fortalecimiento de los lazos económicos regionales encapsulaba una estrategia de desarrollo de diversificación de exportaciones con externalidades de largo plazo. La manufacturas totalizan más que el 80% de su comercio intra regional, mientras que la participación de las manufacturas cae notablemente en el comercio con el resto del mundo. El pensamiento económico convencional tiende a desestimar los acuerdos regionales como una solución de second best (luego del libre comercio) para alcanzar objetivos de desarrollo, y como un potencial escollo en el camino hacia un sistema multilateral completamente abierto e integrado. De todos modos, esta conclusión se basa en una visión de algún modo utópica de la economía global. Donde las firmas domésticas aún tienen capacidades tecnológicas y productivas débiles, y el contexto económico global está caracterizado por parcialidades y asimetrías, los acuerdos regionales bien pueden proveer un ámbito más compasivo en el cual continuar con estrategias nacionales de desarrollo. En particular para los sectores manufactureros que están tradicionalmente orientados hacia los mercados nacionales, el contexto regional es útil para aprender a adaptarse a la competencia internacional, y puede proveer un primer paso hacia la integración cercana a la economía mundial. La realidad ha sido dura para con las expectativas y muchos de estos esfuerzos han perdido ímpetu y parecen errantes. La creación de la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1958 fue un verdadero catalizador del regionalismo latinoamericano. Una primera generación de iniciativas de integración emergió en los tempranos 60: en general tuvieron resultados mediocres. El énfasis estaba puesto sobre la ampliación del mercado con apuntando a la expansión de la sustitución de importaciones. En 1960, se formó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio de América Latina (ALALC), incluyendo a América del Sur y a México con un área de libre comercio como objetivo para 1972. Hubo alguna reducción de aranceles comerciales en los tempranos 60 dentro de la ALALC, pero la liberalización se atascó después de 1964. En 1968, la fecha límite para establecer un área de libre comercio fue extendida hasta 1980. Si bien no tuvo un éxito destacable, la ALALC fue uno de los factores que explicó la expansión del comercio regional de un nivel bajo de 6% a un 12% del comercio total en sus primeros seis años, luego de lo cual el comercio intra regional se amesetó.

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Debido a la frustración con el enfoque comercialista gradual de paso a paso de la ALALC, el Pacto Andino (actualmente la Comunidad Andina de Naciones), fue establecido como un acuerdo sub regional por Colombia, Perú, Bolivia, Chile, y Ecuador con el Acuerdo de Cartagena en 1969. El Pacto Andino tal como fue concebido inicialmente era una unión aduanera apoyada por políticas industriales comunes. Se crearon también el Mercado Común de Centro América (1960) y el Área de Libre Comercio del Caribe (CARIALC, luego CARICOM, 1973). En 1980, el marco de la ALALC fue reemplazado por la Asociación de Integración de América Latina (LAIA) y las ambiciones iniciales de libre comercio generalizado fueron enterradas, permitiendo un sistema de preferencias intra regionales. Los acuerdos regionales continuaron siendo vistos como medios para sortear las limitaciones de escala inherentes en cada país, ayudar a las industrias a volverse competitivas a nivel regional, y alentar el desarrollo industrial dentro de un marco cooperativo. La Iniciativa de la Cuenca del Caribe (1983) fue una piedra fundamental en las relaciones comerciales con EE.UU. Fue concebida por la administración Reagan como un modo de aislar a Nicaragua y a Cuba en el campo pro soviético. Este acuerdo que comprendía a Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala, Panamá y la región del Caribe (excepto Guyana y Cuba) proveyó de acceso libre de aranceles al mercado de EE.UU. (con algunas excepciones) por 12 años. El azúcar, sin embargo, una exportación de producto básico principal del Caribe, permaneció sujeto a cuotas de importación. Y dado que el 80% de las exportaciones de la región ya estaban cubiertas por preferencias previas, la nueva facilidad aumentó la lista sólo en un 15%. El acuerdo más destacable de los años 80 fue en julio de 1986 entre Brasil y Argentina, que fue la plataforma para el Mercado Común del Cono Sur, MERCOSUR. En ese momento en las recién estrenadas democracias de Brasil y Argentina, fue revivida una idea de larga data de un mercado común. Se dio un gran paso en la concepción de la integración, ya que reconocía la necesidad de negociaciones a nivel de la firma con el apoyo estatal apropiado. Esto había estado ausente en la ALALC con su visión comercialista. El Tratado fue firmado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. En un mundo de proteccionismo agrícola, MERCOSUR fue el primer acuerdo regional en liberar el mercado agrícola, a excepción del azúcar. Sin embargo, el punto de inflexión se dio a fines de los años 80 con un cambio de implicaciones sistémicas en la política de EE.UU. En 1987 EE.UU. firmó su primer gran área de libre comercio con Canadá, señalando un cambio de 180 grados con respecto a su postura que la única vía era el multilateral.5 Desde ese punto en adelante, EE.UU. se movería en varias vías múltiples, dejando de otorgar preeminencia única al multilateralismo. En 1990 se abrieron las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN o NAALC por su sigla en inglés) entre Canadá, México y EE.UU.- El NAALC fue la primer área de libre comercio vinculando a países desarrollados con un país en vías de desarrollo. Para la región representaba un cambio en la motivación para la integración. Desde los años 50, la integración económica era vista tanto como un estímulo esencial para la industrialización así como una defensa ante la superioridad económica de EE.UU., y estaba por lo tanto sujeto de oposición por parte de EE.UU. (con excepción del período 5 Dos años antes un primer acuerdo de libre comercio fue formado con Israel. Si bien fue un augurio de cosas por venir, no tuvo implicaciones sistémicas.

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de la Alianza para el Progreso). La adhesión a un acuerdo comercial ahora se volvió una forma de anclar a un país dentro de una nueva serie de reglas, y de garantizar esas reglas a los ojos de los inversores. El interés de EE.UU. en la pareja con Canadá y México era también promover el “neo liberalismo disciplinario”, dado que en el corazón del proyecto estaba el nivelamiento del campo de juego, esto es, la armonización de reglas de modo que la inversión de EE.UU. pudiera fluir sin problemas en México. Al mismo tiempo los otros países que temían la desviación comercial inmediatamente comenzaron a hacer movimientos para que se les otorgara estatus de paridad con el NAALC – o membresía completa. Siguió una reacción en cadena basada en el miedo a la exclusión. De hecho, en 1990, los cuatro acuerdos sub regionales de la región representaban una porción menor del total de las exportaciones de la región, mientras que el bruto de las exportaciones de productos básicos tuvo lugar fuera del marco de la integración regional (ver Tabal 3). Esta situación cambió significativamente en el curso de los años 90. La integración regional que había empalidecido a consecuencia de la crisis de deuda hizo una reaparición. América Latina energizó a los acuerdos intra regionales en una forma sin precedentes creando y modernizando uniones aduaneras intra regionales, uniones formadas (o reformadas) en los tempranos 90 – Comunidad Andina de Naciones (CAN), Comunidad del Caribe (CARICOM), Mercado Común de Centro América (CACM), y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR). La expansión comercial dentro de cada una de las uniones aduaneras fue impresionante. En los años 90, América Latina fue un mercado significativo para la estrategia de exportaciones de otros países latinoamericanos. A fines del siglo, EE.UU. se convirtió en un socio comercial principal para México y para los países de Centro América mientras que los países más distantes del Cono Sur estaban exportando la mayoría de sus bienes y servicios ya sea a Europa o a sus vecinos. MERCOSUR recibió una sacudida, Chile y Bolivia se convirtieron en miembros asociados del grupo en 1996 y 1997 respectivamente. Posteriormente MERCOSUR firmó un acuerdo de libre comercio con la CAN. LA CAN también vivió un período de resurgimiento con vínculos de comercio bilateral florecientes (Colombia-Venezuela, Ecuador-Colombia). Aún en Centro América, donde la continua tensión política hacía particularmente difícil el respirar nueva vida en la integración, una Cumbre de presidentes en 1990 lanzó un nuevo acuerdo. Una de las características principales de la mayoría de los acuerdos comerciales de ese entonces era que la mayor liberalización se daba al comienzo y los programas avanzaban rápido y a todos los niveles. Este fue un contraste marcado con las engorrosas listas positivas paso a paso de la primera generación de acuerdos de la ALALC (Devlin y Ffrench Davis, 1998)

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Tabla 3

Fuente: ECLAC (2008)

En 1994 el Presidente Clinton convocó a la primer Cumbre de las Américas y lanzó las negociaciones de 34 países para el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), que debía hacer confluir las uniones aduaneras esperadas y el NAALC bajo un paraguas común. El ALCA implicaba anclar la liberalización y el uso del hemisferio como un

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gatillo para disciplinar las resistencias en la OMC. De hecho, Latinoamérica era la única región donde la influencia de EE.UU. permanecía intacta luego del fin de la guerra fría. Pero el proyecto deambuló por un camino sinuoso y controvertido. Diez años luego de su inicio, el ALCA cayó en una suspensión de hecho y no vio la luz como se planeaba el 1 de enero de 2005. EE.UU. bajo George W. Bush, frustrado tanto doméstica como internacionalmente con el proceso del ALCA, cambió el curso y se volcó a los pactos bilaterales, induciendo a una carrera entre los países para no quedar afuera de lo que otros obtenían. El cambio no era sólo un medio de favorecer a aliados leales y castigar a amigos dudosos. La fuerza de los nuevos pactos era hacia la implantación de una serie de disciplinas en la región que reflejan una serie de intereses extra regionales y globales al menos tanto como a prioridades regionales (Phillips, 2003: 6) La promoción de sus intereses en un ambiente más dócil parecía más tentador que una lucha continua cuesta arriba contra una cantidad de jugadores reacios. Las relaciones intra latinoamericanas se volvieron dominadas por la configuración y reconfiguración de regiones porosas que trataban simultáneamente de involucrar y de contrarrestar el poder de EE.UU. (Tussie, 2009). La tendencia hacia la bilateralización fue paralela primero con los acuerdos bilaterales entre México y Chile, y luego replicados a muchos otros países de la región. El objetivo principal era sacar ventaja de ser el primero. Antes que promover la expansión del NAALC, México tomó la decisión temprana de conseguir una serie de acuerdos de libre comercio bilaterales y regionales superponiendo acuerdos de libre comercio con otros países: Chile, Colombia, Costa Rica, Venezuela, Bolivia, Nicaragua, Guatemala, Honduras, El Salvador, Belice, Panamá, Trinidad y Tobago, Perú, Brasil y luego cruzando los océanos. Sin embargo, la dependencia de México de EE.UU. aumentó constantemente a lo largo del tiempo. EE.UU. representaba más del 86% de las exportaciones y las importaciones mexicanas antes de la erupción de la crisis financiera global en el 2008. Hacia el 2003, la resistencia hacia la integración regional liderada por EE.UU. tomó velocidad. Luego de la invasión de Irak y el desprolijo intento de golpe contra el Presidente de Venezuela Hugo Chávez en el 2002, el humor anti norteamericano barrió el continente como un fuego arrasador. La buena fortuna de los precios altos de los productos básicos proveyó un ambiente propenso. El desacuerdo del MERCOSUR con buena parte de la agenda del ALCA en la Ministerial del año 2004 y la oposición final en la Cumbre de las Américas en Mar del Plata, Argentina, en 2005, llevó al hundimiento de la estrategia continental. Para no darla por perdida, EE.UU. ofreció acuerdos bilaterales y así una red de acuerdos bilaterales fue lanzada sobre la región. Los países de Centro América negociaron un ALC con EE.UU. (CAALC, luego extendido a la República Dominicana y conocido como el DR- CAALC. Perú y Colombia se movieron por fuera de la CAN con una mano libre para firmar sus respectivos acuerdos de libre comercio con EE.UU. (y siguieron con socios extra regionales, como la UE y los países asiáticos). La CAN fue por lo tanto vaciada. En el año 2006 Venezuela se fue de la Comunidad y quedó listo para unirse al MERCOSUR, indicando lazos de cooperación más fuertes con países que no han firmado acuerdos bilaterales con EE.UU. que con sus anteriores socios. En contraste con la CAN, el CARICOM, MCCA y MERCOSUR se involucraron en negociaciones externas pero aún actuando como uniones aduaneras – dejando poco

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espacio para los miembros individuales – aunque sobre diferentes bases. Los países del Caribe tienen una gran necesidad de desarrollar y mantener un marco cohesivo y efectivo para sortear las dificultades intrínsecas de los países de pequeña escala con esquemas comerciales en múltiples capas. En lo que respecta al MERCOSUR, sus regulaciones sostienen la incompatibilidad con compromisos que involucran a terceros países. Sin embargo, sus dos mayores miembros, Argentina y Brasil, parecen haber suavizado sus posturas para consentir alguna libertad de acción a sus miembros individuales.6 Hoy existen cerca de cincuenta acuerdos regionales (ya sean uniones aduaneras, acuerdos de libre comercio o acuerdos de preferencias comerciales) en vigor involucran a países latinoamericanos (23% de la acuerdos comerciales regionales en vigencia en el mundo) (Tabla 4) y un conducto siempre creciente de más de treinta bajo negociación. América Central ha concluido acuerdos de libre comercio con los países de CARICOM y un número de ellos ya están negociando con los países andinos y explorando el panorama de un acuerdo con la Unión Europea, Canadá, Singapur, Corea del Sur, China, etc. CARICOM firmó un acuerdo de libre comercio con la República Dominicana en 2001; y ha anunciado el comienzo de negociaciones de libre comercio con MERCOSUR.

Tabla 4 Acuerdos notificados al GATT/OMC, incluyendo áreas de libre comercio, uniones aduaneras y acuerdos de integración económica.

Miembros Alcance Tipo Fecha de entrada

en vigencia

Canadá – Perú Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ag-2009

Perú – Singapur Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ag-2009

Chile – Colombia Bienes y servicios

ALC & IE

08-May-09

Australia – Chile Bienes y servicios

ALC & IE

06-Mar-09

EE.UU. – Perú Bienes y servicios

ALC & IE

01-Feb-09

Panamá - Honduras (América Central )

Bienes y servicios

ALC & IE

09-Ene-2009

Panamá - Costa Rica ( América Central)

Bienes y servicios

ALC & IE

23-Nov-08

Panamá – Chile Bienes y servicios

ALC & IE

07-Mar-08

6 Uruguay, por ejemplo, firmó un Acuerdo Marco de Comercio e Inversión con EE.UU. sin apartarse de las estructuras del arancel externo común ( mas allá de seguir negociando excepciones al mismo)

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Nicaragua y el territorio aduanero de Taiwán Penghu, Kinmen y Matsu

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ene-2008

Chile – Japón Bienes y servicios

ALC & IE

03-Sep-07

Chile – India Bienes AP 17-Ago-

2007

Chile – China Bienes ALC 01-Oct-

06 Panamá – Singapur

Bienes y servicios

ALC & IE 24-Jul-06

Acuerdo de Libre Comercio República dominicana – América Central – EE.UU. (CAALC-DR)

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Mar-06

Japón – México Bienes y servicios

ALC & IE

01-Abr-2005

EALC – Chile Bienes y servicios

ALC & IE

01-Dic-2004

República de Corea – Chile

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Abr-2004

Panamá y el territorio aduanero separado Taiwán, Penghu, Kinmen y Matsu

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ene-2004

EE.UU. – Chile Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ene-2004

Panamá - El Salvador (América Central)

Bienes y servicios

ALC & IE

11-Abr-2003

01-Feb-2003(G)

EC – Chile Bienes y servicios

ALC & IE

01-Mar-2005(S)

Canadá – Costa Rica Bienes ALC

01-Nov-02

Chile - El Salvador (América Central)

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Jun-02

Chile - Costa Rica (América Central)

Bienes y servicios

ALC & IE

15-Feb-02

EALC – México Bienes y servicios

ALC & IE 01-Jul-01

15

Honduras – México

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Jun-01

El Salvador – México

Bienes y servicios

ALC & IE

15-Mar-01

Guatemala – México

Bienes y servicios

ALC & IE

15-Mar-01

01-Jul-2000(G)

EC – México Bienes y servicios

ALC & IE

01-Oct-2000(S)

Israel – México Bienes ALC 01-Jul-00

Chile – México Bienes y servicios

ALC & IE

01-Aug-1999

México – Nicaragua

Bienes y servicios

ALC & IE 01-Jul-98

Canadá – Chile Bienes y servicios

ALC & IE 05-Jul-97

Costa Rica - México

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ene-1995

North American Free Trade Agreement (NAFTA)

Bienes y servicios

ALC & IE

01-Ene-1994

MERCOSUR Bienes UA 29-Nov-

91 Comunidad Andina (CAN) Bienes UA

25-May-88

Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) Bienes AP

18-Mar-81

CARICOM Bienes UA 01-Ago-

1973 Mercado Común de Centro América Central (MCCA) Bienes UA

12-Oct-61

CARICOM Servicios IE 01-Jul-97

MERCOSUR Servicios IE 07-Dic-2005

Fuente: WTO: http://www.wto.org/english/tratop_e/region_e/region_e.htm (visitado enero de 2010) Estos movimientos siempre multiplicados provocaron una respuesta en Europa, donde los políticos dirigieron una mirada preocupada sobre la descendiente tasa comercial con México y sólo pudieron asumir que el ALCA o la multiplicación de bilaterales continuarían lo que el NAALC había comenzado. La participación del comercio de la UE con México entre 1990 y 1996 cayó marcadamente de 15% a 8,6% (Thorp, 1998).

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La preocupación llevó a principales iniciativas políticas en relación con el MERCOSUR y la atención a mecanismos para aumentar el comercio y la inversión. Se firmaron acuerdos de cooperación entre la Unión Europea y el Pacto Andino y el CACM (1993) y las negociaciones con el Mercosur se abrieron en 1992 pero nunca llegaron realmente a una conclusión. La proliferación de acuerdos de libre comercio no ha cesado, espiralándose hacia fuera hacia países extra regionales. Para la mayoría de los países en América Latina, Europa es un socio comercial tan importante como Estados Unidos y Canadá juntos. Un número de sub regiones se beneficiarían tanto de la liberalización del comercio y de la inversión en la Unión Europea como con el ALCA. Una de las razones por las cuales México asumió un acuerdo con la Unión Europea a pesar de su ya fuerte dependencia sobre los mercados de EE.UU. era precisamente para minimizar cualquier residuo de desviación del comercio, diversificar mercados de exportación, y atraer a la inversión extranjera directa de Europa. Para Chile la Unión Europea representaba aproximadamente cerca de un quinto del total de exportaciones en el momento del acuerdo; el acuerdo estaba destinado a fortalecer la diversificación del mercado. Antes de la crisis internacional en el 2008, casi tres cuartos de las exportaciones de la región se daban bajo algún tipo de acuerdo preferencial intra o extra regional. La tendencia era más marcada para México y América Central. En el curso de este proceso. Chile y México se convirtieron en “centros semi neurálgicos” para los acuerdos de libre comercio en el hemisferio. Chile eligió mantener un arancel fijo bajo mientras que se involucraba en una estrategia de acceso al mercado de vías múltiples, con una red de acuerdos de libre comercio siempre en expansión. Mientras que las exportaciones de Chile permanecen siendo principalmente basadas en recursos naturales, el destino de mercado se ha diversificado considerablemente.7 La multiplicación de acuerdos comerciales ha estado acompañada por una caída menos drástica de los aranceles que lo que había sido el caso al comienzo de la reforma comercial en los años 90 cuando la presión a la baja alcanzó un punto máximo. México y Chile ostentan los menores aranceles NMF. En América Latina los flujos comerciales nunca han sido tan libres de barreras. El comercio está casi completamente liberalizado entre miembros de los varios grupos sub regionales como CARICOM, MCCA, MERCOSUR y NAFTA. El hundimiento del ALCA en el 2003 disparó una búsqueda de acuerdos de libre comercio bilateral e intra regionales. Entre los más recientes, los que más se destacan son el acuerdo entre el MERCOSUR y la Comunidad Andina de 2004, el acuerdo de EE.UU, América Central y la República Dominicana (CAFTA-DR) de 2005, y la culminación de las negociaciones de acuerdos de libre comercio de EE.UU. - Colombia, EE.UU. - Perú , EE.UU. - Panamá, Chile – Perú y Chile – Colombia en 2007.

7 Chile, según Ricardo Hausmann, es "como California sin Silicon Valley y sin Hollywood”, en el Wall Street Journal, del 18 de enero de 2010, “Chile's New Leader Faces Economic Hurdles”. Más allá y por encima del juego de palabras fue el golpe en la especialización de exportaciones, 40% de las exportaciones chilenas son de cobre en manos de la Corporación del Cobre (Codelco), propiedad del estado. Codelco nació a fines de los años ´60 de la gradual “chilenización” del cobre que dio al estado el 51% de la propiedad en las minas principales. Codelco luego de nacionalizó por completo bajo el gobierno de Allende en 1971, un proceso que no fue desarmado por la mano de Pinochet.

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La proliferación de acuerdos de libre comercio hace imposible trazar líneas definidas alrededor de los bloques comerciales. Tal como lo demuestra la tendencia mundial, estos límites son “borrosos” (Baldwin, 2006). El aumento rápido de los acuerdos bilaterales hace que sus límites estén en constante reconfiguración. Los bloques tradicionales que alguna vez fueron vistos como fijos ahora están en un estado de cambio y bajo tensión a medida que los recién llegados se unen y los viejos miembros desertan.8 En resumen, no estamos más ante la presencia de puntos fijos de llegada. Parafraseando a Baldwin, los bloques comerciales son confusos dado que los límites geográficos cambian constantemente debido a la proliferación de acuerdos. También están “filtrados”, en el sentido de que la pared arancelaria del bloque tiene muchas filtraciones debido a asociaciones con otros bloques alrededor del mundo. Los días de una integración solamente latinoamericana han quedado atrás. 2.1. – Las asociaciones entre bloque: el transcontinentalismo Si los años ´90 denotaron una preferencia revelada por los acuerdos dentro del hemisferio, el siglo XXI reveló una preferencia para extenderse fuera de la región, ya sea que implicase negociación con la Unión Europea o más campo con los socios asiáticos. México y Chile se han convertido centros neurálgicos en sí mismos como resultado de su actividad tan intensa de acuerdos bilaterales. El intra-regionalismo está resultando hoy en día en “transcontinentalismo” (Estevadeordal et al, 2007). Los países han buscado establecer un pie tempranamente en Asia. En el año 2003, Chile y Corea del Sur firmaron el primer acuerdo de libre comercio bilateral exhaustivo del país asiático, y en 2005, Chile concluyó negociaciones para un acuerdo de libre comercio cuadripartito con Brunei Darussalam, Nueva Zelanda y Singapur. Un acuerdo de libre comercio entre Chile y China – el primer acuerdo de libre comercio extra regional de la economía asiática – entró en efecto en octubre del año 2006, y en noviembre de 2006 Chile se convirtió en el segundo país en la región en alcanzar un acuerdo de libre comercio con Japón. El acuerdo de asociación entre México y Japón fue el primer acuerdo extra regional de Japón. También entró en vigencia en 2005. El mismo año, Perú y Tailandia firmaron un acuerdo bilateral, mientras que acuerdos entre Taipéi- China por un lado, y Panamá y Guatemala por el otro, entraron n vigencia en 2004 y en 2006 respectivamente. Panamá también concluyó negociaciones con Singapur en 2006: en tanto que Costa Rica lo hizo en el año 2010. Estos son todos primeros dado que Chile, México, Costa Rica y Perú, están buscando lazos más cercanos con Asia en el contexto del Foro de la Cooperación Económica de Asia del Pacífico (APEC por su sigla en inglés), inaugurado en 1989. A través del Atlántico los acuerdos con la Unión Europea (UE) siguen su marcha, Cinco años luego del NAFTA México firmó un acuerdo de libre comercio con la UE en el año 2000, tal como lo hizo Chile en el 2003. En mayo de 2006, la UE y los países CACM anunciaron el comienzo de las negociaciones para un acuerdo de asociación exhaustivo; en tanto que Ecuador, Colombia y Perú permanecen involucrados en negociaciones con la UE y las conversaciones UE – CARICOM están cerca de su fase final (en el momento de escribir este artículo). Aparte de los frentes trans – Pacífico y trans – Atlántico, MERCOSUR ha concluido un acuerdo con India. MERCOSUR no ha 8 Este proceso de reconfiguración no es peculiar a Latinoamérica; es similar al proceso que disparó Gran Bretaña cuando dimitió del Área de Libre Comercio Europea para unirse a la Comunidad Económica Europea. Los países vinculados a la libra esterlina le siguieron y la EALC fue gradualmente vaciada.

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abandonado la esperanza de construir una asociación intra regional con la UE, y existen iniciativas para alcanzar a Sud África, India, Corea del Sur, China, el Consejo de Cooperación del Golfo, entre otros. Siguiendo el paso de esta actividad, la composición geográfica de los flujos comerciales ha cambiado (ver Tabla 5, abajo). El cambio más notable es la caída de EE.UU. como destino de exportaciones y la creciente relevancia de Asia. El dinamismo de los mercados asiáticos en los años 2000 se tradujo en el aumento de más del 10% en la participación de las exportaciones hacia la región mientras que el peso de EE.UU. como mercado de exportación se movió en la dirección contraria. Sin dudas, existen amplias diferencias intra regionales; países como Argentina, Brasil, Chile y Perú han visto el crecimiento de exportaciones de productos básicos a China en sus canastas de exportación. Aún en el siglo XXI parece que la inserción de América Latina en los mercados mundiales puede ser delineada por su base de recursos naturales, esta vez con China como el nuevo destino para el petróleo, los productos básicos agrícolas y minerales como el cobre y el metal de hierro. El comercio con Asia ganó dinamismo para la región como un todo y para cada sub continente separadamente – lo mismo aplica a cada uno de los esquemas de integración sub regional. En los años 2000, el comercio extra regional tuvo más peso que el comercio intra regional. Tal como lo muestra la Tabla 5, este patrón es más claro en el caso de los países de América del Sur.

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Tabla 5

Fuente: CEPAL (2008) El nuevo siglo, por lo tanto, se muestra atando y reatando acuerdos en lugar de una clara convergencia. Este tema tiene un costado más filoso desde el deceso del ALCA y el decaído poder de EE.UU. Sin embargo, EE.UU. y la UE, cada uno intentando ganar un margen, están esforzándose para lograr apertura en la región más allá de los niveles establecidos por la OMC. El proceso actualmente abierto con la UE parece proveer incentivos para la convergencia dado que la última requiere uniones aduaneras para establecer una base común para las negociaciones. Este procedimiento puede proveer incentivos para que los países armonicen y coordinen sus normas (LATN, 2006). Sin embargo, luego del fracaso del ALCA los acuerdos con EE.UU. se firman uno por uno, con fuertes diferencias en las reglas de origen. 3. – En el régimen global de comercio: de espectadores pasivos a conductores activos Las perspectivas comerciales de un país dependen de una variedad de condiciones y circunstancias que se derivan de sus dotaciones, estructuras internas y el contexto económico global. Las decisiones de política y las dinámicas internas son importantes

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pero son formuladas e implementadas dentro del contexto de un régimen global que puede facilitar o que inhibir. Este contexto fue primero marcado por el GATT y luego por su sucesora, la OMC, que establece límites y cristaliza tendencias. De este modo, lo que es posible para la política nacional es establecido por el régimen comercial, en si mismo continuamente redefinido por una parte, por el proceso de negociación y, por la otra, por el derecho de litigar. Por esa razón el régimen comercial conserva fuertes matices de una puja Norte-Sur. Inspirado por teorías económicas liberales y neoliberales que afirman una conexión entre el comercio y el crecimiento, el régimen ha buscado promover la liberalización del comercio, ha generado una serie de reglas y regulaciones y ha servido como foro para establecer disputas. El sistema fue originalmente concebido a fines de la Segunda Guerra Mundial. Su primera expresión fue el GATT, adoptado en 1947 por 23 miembros fundadores. Entre 1947 y 1994, el GATT tuvo un total de ocho rondas de reducciones arancelarias, llevando a una liberalización sustancial del comercio en las manufacturas de los países desarrollados. Las premisas subyacentes a las políticas de sustitución de importaciones fueron tan ampliamente aceptadas en el período de post guerra que fueron incorporadas cuando se bosquejó el Acuerdo fundacional del GATT. El artículo XVIII excluyó explícitamente a los países en vías de desarrollo de las “obligaciones totales” de los países industrializados y les permitió adoptar restricciones arancelarias y cuantitativas. También se les dio derecho a “….un trato especial y diferencial…” (Krueger, 1997, p5). Para la mayoría de las economías en vías de desarrollo, el GATT era “un club de ricos” Entre los países de América Latina, sólo Brasil, Chile y Cuba (donde algunas de las pre negociaciones habían tenido lugar) estuvieron presentes en el origen. Haití, Nicaragua, Perú, República Dominicana y Uruguay les siguieron en sus pasos. Las grandes economías latinoamericanas sólo se convirtieron en partes contratantes más tarde. Argentina, Jamaica, Guyana, Trinidad y Tobago, y Barbados se unieron en los años 60. Colombia se unió en 1981 luego de la Ronda de Tokio (1973-1979) y se convirtió en un jugador clave en la fase preparatoria de la Ronda Uruguay (RU). México se unió en 1985 en las vísperas de la RU (1986-1994). Por un lado, el proteccionismo siempre afectó a las exportaciones latinoamericanas, especialmente a los productos básicos agrícolas de clima templado, bienes tropicales procesados, textiles y vestimenta. Por otro lado, países latinoamericanas no tenían obligaciones con respecto a sus propios niveles de protección: en efecto, muy pocas posiciones arancelarias estaban “atadas”9, por ej., no había compromisos sobre techos arancelarios. Las restricciones cuantitativas a las importaciones justificadas en el balance de pagos (Artículo XVIII: B del GATT) eran comúnmente usadas y permitían una protección cómoda. Al mismo tiempo las rondas de negociación arrojaban escasos beneficios para los países en vías de desarrollo. Las negociaciones focalizaron sobre el comercio intra industrial, intra firma, donde la eliminación de aranceles abrió oportunidades para las operaciones de gran escala en los países industriales (Tussie, 1988). Mientras que hasta 1995 el comercio en productos manufacturados entre países desarrollados daba cuenta de un 9 Las “decisiones vinculantes” en la jerga de la OMC significan que una vez que los aranceles se establecen, no pueden aumentarse a menos que sean renegociados con los socios. Deben ofrecerse nuevas concesiones a cambio de que un ítem arancelario sea desvinculado.

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tercio del comercio mundial, esto había crecido a cerca de la mitad hacia fines de los años 60. No hubo ningún esfuerzo para enfrentar problema del comercio en productos primarios que estaba excluido de su órbita, de modo que fue incapaz de enfrentar la panoplia de barreras arancelarias y no arancelarias sobre los productos primarios (planteando severos obstáculos para que otros países tuvieran oportunidades de procesamiento) o los subsidios que crecieron sin disminución luego del surgimiento de la Política Agrícola Común (PAC) de la Comunidad Económica Europea (CEE) en los años 6010. A medida que los subsidios crecían sin pausa , los países desarrollados también sobrepasaron a los países en vías de desarrollo en el valor de las exportaciones de productos primarios, de modo que su contribución total al comercio mundial había alcanzado más del 80% en 1969. La Ronda de Tokio no hizo mella en el proteccionismo agrícola ni detuvo la apretada regulación de los productos de acero, los textiles y la vestimenta. La imposición de un código de conducta para restringir los subsidios a la exportación hizo que el uso de dichos apoyos se viera limitado y fuera sancionado su uso. Bajo el argumento de una “competencia injusta” por parte de los países en vías de desarrollo, los reembolsos fiscales del tipo que muchos países aplicaban para promover exportaciones de manufacturas quedaban prohibidos y sucesivas exportaciones quedaron bajo el ámbito de las represalias por anti dumping y por aranceles compensatorios. La RU fue lanzada en 1986 mientras que la mayoría de los países aún estaban con respiración asistida en el medio de la crisis de deuda. Los países latinoamericanos que se unieron al GATT en ese momento se apoyaron en la agenda multilateral como un medio para anclar sus preferencias por la apertura o como un elemento de un “paquete de concesiones” a ser ofrecido en el juego de la negociación con la esperanza de mejorar sus exportaciones. Para acompañar el ímpetu integracionista de la época, por primera vez, fueron aceptadas tanto las reglas como las reducciones arancelarias. Ciertamente, en rondas anteriores, los países que ya se habían unido al GATT o bien se habían mantenido al margen o habían presionado para ser liberados de la las reglas. Pero cuando la RU cerró en 1995 todos los países ataron casi todas sus posiciones arancelarias. El arancel externo aplicado promedio de América Latina fue reducido drásticamente a 11,8% (Tabla 1) y el arancel máximo cayó del pico de más de 80% a 40%. Sólo Chile y Perú aplicaron aranceles uniformes, con pocas excepciones. Asfixiados en ese entonces por los precios ultra-deprimidos de los productos básicos, los países exportadores de alimentos de América Latina se unieron a la coalición de países concebida y liderada por Australia, el Grupo Cairns de Comercio Justo, para presionar por las reducciones de las barreras comerciales y el arsenal de subsidios afectando al comercio agrícola. El objetivo era encontrar un camino operativo para desarmar la guerra de subsidios que agravaban la situación – un factor que llevó a la crisis de la deuda de los años ´80. Los participantes daban cuenta de una parte 10 La PAC fue establecida en 1975 por el Tratado de Roma. En ese entonces, la CEE era un importador neto de alimentos, de modo que el primer impacto de los altos precios de protección de la PAC para los agricultores domésticos fue la exclusión de importaciones. La PAC fue tan efectiva, de todos modos, que la CEE rápidamente se convirtió en un exportador neto de alimentos, con repercusiones enormes en los mercados de muchos productos básicos de relevancia para América Latina, por ej., azúcar, carne, trigo y lácteos.

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significativa de las exportaciones agrícolas mundiales pero eran todos víctimas de las guerras de subsidios entre Europa y EE.UU. Además de Australia, el grupo comprendía a Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Hungría, Indonesia, Malasia, Nueva Zelanda, Filipinas, Tailandia, y Uruguay. Dicha coalición que dejaba a un lado la histórica línea divisoria entre países desarrollados y países en vías de desarrollo, permitió a los países participar pro activamente de las negociaciones. El proceso de construcción del Grupo Cairns fue una experiencia relevante en sí misma: no sólo resultó ser una coalición relevante a lo largo de la RU (Tussie, 1993), sino que también marcó un corte fundamental con respecto a la pasividad anterior en las negociaciones comerciales. Pese a los esfuerzos, los países salieron profundamente decepcionados. Pronto aprendieron que la aceptación de las reglas del juego (incluyendo su propia liberalización) no se traducía automáticamente en el apalancamiento, dado que encontraron difícil poder influir decisivamente en el proceso de establecimiento de agenda y en el resultado final de las negociaciones. El resultado de la RU fue muy desequilibrado. Mientras que los países en vías de desarrollo redujeron y congelaron aranceles, aceptaron aumentar la protección a la propiedad intelectual y deshacerse de los subsidios de exportación, no se ganó mucho en términos de un mejor acceso a los mercados. En agricultura, aún luego de la reducción de la pauta establecida del 36%, muchos productos terminaron con aranceles aplicados aun más altos que al inicio de la RU. Por ejemplo, los aranceles ad valorem que se listan a continuación fueron notificados por la UE como tarifas de base: arroz 361%, trigo 156%, azúcar 297%, carne 125% y productos lácteos 288% (Hathaway e Ingco, 1995). Los subsidios sobre los productos agrícolas debían “atarse” (no pueden ser aumentados más allá del nivel notificado), pero los niveles notificados eran sorpresivamente generosos en el monto de agua incluida, y se otorgó gran flexibilidad para cambiar productos del segmento restringido al irrestricto (la notoria caja azul11) y otras lagunas del estilo. Las estimaciones de la protección a los agricultores proveen los siguientes números: en Japón, US$23,000/ por agricultor; en UE US$20,000/ agricultor, y en EE.UU. US$16,000/ agricultor. Antes de la bonanza de los productos básicos que se inició en el 2003, en Japón los subsidios agrícolas representaban el 58% del valor total de la producción, y en la UE y EE.UU. el 35% y el 21% respectivamente. En resumen, hubo una magra liberalización agrícola y en muchos casos hubo margen para el retroceso (Meller, 2003). El escalamiento arancelario de los países industriales retuvo una carga sustancial frente a las importaciones de los países en vías de desarrollo. Mucho más importante para la estrategia de desarrollo eran las provisiones sobre derechos de propiedad intelectual (TRIPs/ADPIC). Todos los miembros tuvieron que reconocer derechos mínimos para la propiedad intelectual, y establecer mecanismos nacionales para lograr un cumplimiento efectivo. Bajo estas provisiones la industria farmacéutica global obtuvo el poder de hacer disponibles determinadas drogas valiosas para la salud solo bajo condiciones muy onerosas para los receptores. En el caso de Argentina se ha estimado que rentas anuales de u$ 425 millones pueden haber sido transferidas de las industrias farmacéuticas domésticas a las internacionales (Nogues, 2005). El derecho a otros instrumentos de política fue también estrechado y fue también desafiado en los comités de la OMC y en 11 La llamada caja azul refiere a los pagos de protección de los gobiernos que limitan la producción imponiendo cuotas de producción o requiriendo que los agricultores aparten tierras.

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el mecanismo de solución de controversias: bandas de precios12 y esquemas simplificados de drawback (reintegro de aranceles) (en Chile), sistema de precios de referencia para las importaciones (en Uruguay), créditos a las exportaciones (en Brasil), subsidios regionales para el tabaco y el desarrollo portuario (en Argentina), entre otros. Una razón subyacente del desequilibrio fue que las negociaciones no fueron utilizadas para mejorar el acceso a mercados, sino como instrumento para atar la apertura. En este contexto de poder de negociación debilitado, el mundo de las negociaciones fortaleció asimetrías, ampliando la cobertura de las disciplinas. Las negociaciones fueron una combinación de paquetes de ajuste estructural junto con el afianzamiento de patrones de ventaja comparativa. Los costos pagados se enarbolaron pronto como bandera, especialmente luego de la así llamada Batalla de Seattle en la Conferencia Ministerial de 1999. Las asimetrías en la OMC se convirtieron en un asunto de tanto para las empresas como para la sociedad civil. Una nueva toma de conciencia y el poder de los números (por ej., el salto en la membresía de la OMC) gradualmente dieron lugar a una nueva dinámica de negociación basada en la formación de múltiples coaliciones de negociación. La insatisfacción cada vez más organizada reemergió en la subsiguiente Ministerial de Cancún en el 2003. En esa oportunidad, los gobiernos se prepararon de antemano, mostrando su habilidad para actuar en la búsqueda de los intereses colectivos y a favor de nivelar el campo de juego. Brasil tomó el liderazgo y unió fuerzas con otros poderes emergentes – China, India, Sudáfrica – así como también con exportadores agrícolas líderes en América Latina. Un desarrollo a destacar en particular fue el surgimiento de una poderosa voz con la formación del G-20, un grupo centrado en Brasil e India.13. Siguiendo los pasos del Grupo Cairns, el G-20 fue establecido justo antes de la Ministerial de Cancún, con el fin de coordinar la presión sobre la UE y EE.UU. para abrir sus mercados, eliminar sus subsidios a la exportación y la protección a la agricultura. Para ese entonces China estaba “dictando los precios globales para casi todo, desde el cobre hasta los microchips” dado que su participación en el comercio mundial saltó del 1% a más del 6% en los últimos 20 años (Blázquez-Lidoy J., Rodríguez J.y Santiso J., 2006, p.32). Apoyándose en el poder de los productos básicos como el nuevo motor del crecimiento, los países flexionar sus músculos contra las rigideces históricas en el régimen comercial, y especialmente contra los subsidios de los países desarrollados que si no se controlaban podían ganar ahora la carrera para acceder a los preciados mercados chinos. Luego de la reunión ministerial en Cancún, Brasil junto con India comenzó a jugar un rol innovador, mostrando un mayor interés y una mayor capacidad para coordinar y liderar posiciones14.

12 El uso de bandas de precios provee un paragolpes cuando los precios mundiales son más bajos que los domésticos. Consiste en establecer una banda de precios (techos y pisos) para las importaciones de modo de disparar la aplicación de un arancel compensatorio usando el precio internacional de un producto cae por debajo del nivel más bajo de la banda. 13 El G-20 comprende a los siguientes países latinoamericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Cuba, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 14 El nuevo hallazgo del poder de los productos básicos fue también un factor que permitió que los países cerquen sus apuestas y decidan si sumergirse en el ALCA o no. Pocos meses luego de Cancún, el ALCA fue interrumpido. EE.UU. percibió que el G-20 era tal desafío a su agenda que Colombia, Costa Rica, Guatemala, Perú, Ecuador y El Salvador en ese entonces negociando áreas de libre comercio con EE.UU., recibieron el pedido de no participar en el G20 si tenían interés de acceder al mercado de EE.UU. Una vez que los acuerdos se firmaron, estos países retornaron al G20.

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Siguiendo el camino emprendido, los exportadores tropicales de América Central y la región andina se unieron como el G- 11 para promover la liberalización de los productos tropicales. Es interesante notar que esta coalición hasta ahora comprende solamente miembros latinoamericanos de la Comunidad Andina y del Mercado Común Centro Americano (Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá, Perú, Nicaragua, y Venezuela.). Otra coalición negociadora en la que los países latinoamericanos son activos con una actitud mayormente defensiva es el G- 3315, que consiste principalmente de países en vías de desarrollo importadores netos de alimentos preocupados por una presión a liberalizar sus propios mercados. Estas nuevas coaliciones tienen una agenda negociadora activa, tipificada en propuestas técnicamente sustantivas en cada etapa de las negociaciones, y que cubre crecientemente asuntos distintos a la agricultura, particularmente los así llamados capítulos de acceso al mercado no agrícola. Cada uno construye sus respectivas agendas con un elevado conocimiento técnico y desde ahí busca ventanas de oportunidad para moverse. Como tal, es una estrategia marcadamente contrastante con las batallas ideológicas por el nuevo orden económico internacional de los años ´70. Aún más interesante resulta la permanente interacción entre las coaliciones. Debido a sus diferentes prioridades (y a veces intereses directamente en conflicto), aparecen fisuras de tanto en tanto. Las llamadas “alianzas de simpatías” entre coaliciones construyen puentes y demuestran esfuerzos para coordinar posiciones y compartir información con otros países en vías de desarrollo, y de mínima liman las contradicciones más evidentes. En virtud de la membrecía superpuesta, sirve de caso testigo el puente entre el G-20 y el G-33, el primero representando intereses agrícolas defensivos, y el segundo argumentando a favor del respeto a la seguridad alimentaria, Las coaliciones han incorporado características de los bloques comerciales; limitados al mundo en vías de desarrollo, operan con frecuencia en asuntos transversales, y están unidos por la idea colectiva que el mundo en vías de desarrollo comparte muchos problemas y necesidades para tratarlas colectivamente. Pero a diferencia de la integración regional, que propugna una visión de desarrollo, o la confrontación de los años ´60 y ´70 para un nuevo orden económico internacional, el desafío que presentan estas coaliciones no ha estado acompañado de un reclamo para reemplazar la OMC con una organización alternativa. Su misión es la de inyectar ímpetu cuando falte y avanzar propuestas para negociaciones (en contrapartida al intento de los años ´60 de establecer a la UNCTAD como una contra alternativa al GATT). No han avanzado una visión de desarrollo alternativa a la neoliberal; y el cambio que han demandado es el cambio dentro del régimen de la OMC antes que la reestructuración radical. Los miembros enfatizan la importancia de sus intereses específicos y comparten la producción de conocimiento e información para presionar por ellos (Tussie, 2009). Las tácticas, sin embargo, aún muestran un fuerte compromiso político con el destilar los asuntos del desarrollo y del a justicia económica en clave Norte – Sur. Dado que las asociaciones regionales no han demostrado cohesión al momento de negociaciones externas y que además son propensas a atar y reatar sus compromisos 15 El G-33 comprende los siguientes países latinoamericanos: Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Cuba, China, Granada, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Saint Vicent y Granadines, Santa Lucía, Surinam, Trinidad y Tobago, y Venezuela.

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constantemente, no existe realmente una razón solida para descartar estas formas más suaves de asociaciones como menos útiles o más inconstantes porque le permiten a los miembros libertad de acción y múltiples filiaciones desde el comienzo. Para llevar el contraste aún un poco más lejos, es de notar la frecuencia con la cual las asociaciones regionales en América Latina recurren a resolver sus disputas en la OMC en lugar de usar los mecanismos regionales disponibles, aún por encima de la tendencia promedio en otras regiones. En este sentido, no es una paradoja afirmar que la OMC está prestando una mano amiga a los acuerdos regionales. En efecto, al proveer un mecanismo externo que interpreta compromisos legales, ha ayudado a tutelar el regionalismo (Heidrich y Tussie, 2010). Y es en este punto que reside hoy gran parte del valor que conserva la OMC para los países latinoamericanos. En el mundo de las negociaciones, las coaliciones continúan con su quehacer. Pero las coaliciones no son una cuestión de principios ni tienen una estrategia de desarrollo. Se forman por razones específicas y de contexto, en este caso, la necesidad de abrir o regular el mercado de algún producto o de democratizar el proceso de toma de decisiones de la OMC. En tales ámbitos, las coaliciones juegan un rol regulador tanto con el movimiento de agenda como a través de la representación que abren. Las coaliciones asunto por asunto se limitan a productos o industrias especificas y, alternativamente, a montar presión y revisar acuerdos desequilibrados, como dejó en claro la Declaración de Doha de Salud Pública del año 2001, en vistas de la transferencia masiva de los países en vías de desarrollo de rentas a las compañías farmacéuticas multinacionales. Para finalizar, debemos remarcar que mientras los países aceptan disciplinas intrusivas, injustas e injustificadas en virtud de los acuerdos de comercio Norte – Sur, usan la OMC para resistir el continuo desnivel del campo de juego, y se inclinan a obtener un tratamiento más balanceado de sus propias necesidades que lo que era admitido en la RU. Esta posición activa también ha estado presente en un número de áreas. Paraguay y Bolivia son muy activos en desarrollar los temas que inciden en los países sin salida al mar. Chile, Colombia, México, Argentina, Brasil forman parte del grupo que promueve prácticas más detalladas en la definición de prácticas de dumping o de políticas anti dumping. Cualesquiera sean los resultados de la Ronda de Doha, las coaliciones han introducido una medida de pluralismo limitado en la OMC. Ciertamente, la entrada de China en la OMC ha sacudido los pilares de muchas políticas públicas así como también de las ideas y creencias. Mientras que sus bajos costos laborales y fuerte competitividad pone en riesgo las exportaciones de manufacturas, el apetito chino por materias primas y alimentos ha favorecido las exportaciones de productos básicos. En el año 2003, China se convirtió en el importador de algodón, cobre y grano de soja más grande del mundo y en el cuarto importador más grande de petróleo. China es hoy el mercado de exportación más dinámico para toda la región. Con toda probabilidad los recursos naturales de la región seguirán siendo altamente demandados. Con esta locomotora la región atraviesa un período de bonanza sin precedentes que conllevan nuevas complicaciones. Por un lado, el nuevo motor de crecimiento tiene efectos centrífugos sobre la ya de por sí débil costura de los acuerdos regionales dado que desplaza la atracción de los países vecinos. Por otro lado, sin políticas específicas para atacar la reprimarización y aumentar el valor agregado de las exportaciones la región permanecerá sobre expuesta a los shocks externos. Es más, se profundizará la extrema inequidad social que dicho modelo genera. El nuevo camino

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obliga a introducir tanto políticas impositivas como políticas sociales crecientemente activas. El riesgo de quedarse atrapado en este círculo de exportación de bajo valor agregado no es menor. Referencias

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