offentlig støtte og tilskuddsforvaltning i helsesektoren

OFFENTLIG STØTTE OG TILSKUDDSFORVALTNING I HELSESEKTOREN

Helsedirektoratet 9. april 2014

Bjørnar Alterskjær og Jon L. Ramstad, ALT advokatfirma

Hva er EØS?

2

3

Omfattende avtale

• Indre marked i hele EØS-området

• Både generelle prinsipper og detaljregler

• Rettigheter og plikter

4

Hvorfor statsstøtteregler?

• Reglene om statsstøtte skal sikre like

konkurransevilkår

• Både mellom foretak i forskjellige land, og

mellom offentlige og private foretak

• «Dopingregler» for foretak

5

"How many times do I have to

say it? … Well, it can't be any

clearer than 'I've never taken

drugs.'"

6

Statsstøtteforbudet finnes i

EØS-avtalen artikkel 61(1)

Gjelder som norsk lov

gjennom EØS-loven

7

Tema

Del I: Innføring i støtterett

Del II: Særlig om økonomisk aktivitet i

helsesektoren (foretaksbegrepet)

Del III: Unntakene fra støtteforbudet -

hvordan tildele støtte på lovlig

måte

8

Del I – støtterett 9

Et tiltak er kun forbudt hvis følgende

vilkår er oppfylt

1. Støtte (fordel)

2. Gitt av statsmidler/offentlige midler

3. Selektivitet (støtte til enkeltbedrifter,

sektorer eller foretak i en bestemt region)

4. Til foretak

5. Konkurransevridning

6. Påvirkning av samhandelen innen EØS

10

Vilkår 1 – støtte

Støttebegrepet tolkes vidt:

• Økonomisk fordel

• Blant annet:

• Rene tilskudd/subsidier

• Garantier på gunstige vilkår

• Salg av offentlig eiendom til underpris

• Skattelettelser/skattefritak

• Tilskudd fra Helsedirektoratet vil være

støtte

11

Vilkår 2 – offentlige midler

Definisjonen av ”statsmidler” er vid:

• Staten

• Fylkeskommuner

• Kommuner

• Tilskudd fra Helsedirektoratet vil være

statsmidler

12

Vilkår 3 – selektivitet

• Selektive tiltak:

• støtte til enkeltbedrifter

• sektorer

• bedrifter i en bestemt region

• Tilskudd fra Helsedirektoratet vil være et

selektivt tiltak

13

Vilkår 4 – støtte til foretak

• Vidt begrep – omfatter stort sett alle typer foretak,

selskaper og enheter som driver økonomisk aktivitet

• Normalt ikke økonomisk aktivitet:

• Privatpersoner og det offentlige som myndighetsutøver

• Politiske partier, fagforeninger, religiøse foreninger,

forbrukerorganisasjoner, veldedige organisasjoner,

utdanningsinstitusjoner, barnehager

• Vil bli behandlet særskilt i del II

14

Vilkår 5 – konkurransevridning

• Tilbyr mottager varer eller tjenester i et

marked? Hvis ja: Normalt

konkurransevridning.

• Skal lite til for at vilkåret er oppfylt

15

Vilkår 6 – samhandelskriteriet

Kun støtte som påvirker samhandelen er omfattet

Tolkes vidt

Men kan tenkes unntak for enkelte lokale tjenester

Husk bagatellmessig støtte

16

Konsekvenser

• Ett eller flere av

vilkårene er ikke

oppfylt

Samtlige vilkår er

oppfylt

17

Støttereglene – like spilleregler for foretak

18

Del II – foretaksbegrepet 19

Tilskudd fra direktoratet

• Ved tilskudd fra direktoratet vil vilkår 1,2 og 3 ofte være oppfylt. Men hva er et foretak?

1. Støtte (fordel)

2. Gitt av statsmidler/offentlige midler

3. Selektivitet (støtte til enkeltbedrifter, sektorer eller foretak i en bestemt region)

4. Til foretak

5. Konkurransevridning

6. Påvirkning av samhandelen innen EØS

20

Støttereglene gjelder «foretak»

• Foretaksbegrepet bygger ikke på hva en i

norsk dagligtale omtaler som et foretak

• Er et eget EØS-rettslig begrep som er gitt et

selvstendig innhold gjennom rettspraksis

• Et foretak enhver enhet som utøver økonomisk

aktivitet

21

Økonomisk aktivitet

• Det å levere varer eller tjenester i et marked vil

normalt anses som en økonomisk aktivitet

• En enhet i staten, en kommune eller ellers

som på en eller annen måte utøver økonomisk

aktivitet vil anses som et foretak

• Dette selv om enheten ikke er skilt ut i et eget

selskap eller er en egen etat

22

Endring over tid

• Statsstøttereglene kommer kun til anvendelse hvor tjenesten leveres i markedsmessige omgivelser.

• I noen tilfeller kan derfor en og samme tjeneste være en markedstjeneste i ett EØS-land, og en tjeneste som tilbys utenfor markedet i et annet EØS-land

• Videre vil klassifiseringen av tjenesten kunne endre seg over tid

23

Noen vurderingstemaer

• Utøvelse av offentlig myndighet er ikke økonomisk virksomhet

• Ytes det et vederlag for tjenesten?

• Selv om det ikke alltid vil være avgjørende, er det ofte lagt vekt på om tjenesten er overveiende finansiert av det offentlige, altså at minst 50 prosent av kostnaden dekkes av det offentlige (del av et solidarisk system)

24

Offentlig velferdstilbud

• Barnehagetjenester, undervisningstjenester og helse- og omsorgstjenester anses ofte for å være ikke-økonomiske når det offentlige tilbyr disse tjenestene gratis og som en del av det offentlige velferdstilbudet

• Konklusjonen kan bli annerledes når de samme tjenestene leveres mot betaling i et marked, også der hvor kjøperen av tjenesten skulle være det offentlige

25

Helse- og omsorg

• Helse- og omsorgstjenester som leveres i

henhold til et solidaritetsprinsipp og som er fritt

tilgjengelige for innbyggerne uten direkte

brukerbetaling som finansieringskilde, vil etter

vår vurdering normalt ikke anses som

økonomisk aktivitet

26

Helse- og omsorg

• Der hvor tjenestene leveres i et marked med

andre offentlige og private aktører, vil imidlertid

også det offentliges leveranser av de samme

tjenestene kunne være av økonomisk karakter

• Hva som anses som økonomisk aktivitet kan

derfor endre seg ved endringer av

organiseringen av hvordan slike tjenester

leveres til innbyggerne

27

28

29

Sykehus er ikke butikk

Public hospitals in Norway are an integral part of the National Health Service funded by State resources.

Where such a structure exists, even activities that in themselves could be of an economic nature, but are carried out merely for the purpose of providing another non-economic service, are not of an economic nature

ESA i sykehusapoteksaken

30

31

Apotek er butikk

– I tillegg til offentlig finansierte oppgaver som å forsyne sykehusene med legemidler, driver sykehusapotekene salg over disk i konkurranse med private apotek.

Dagens finansieringssystem hindrer ikke at offentlige midler overføres til den konkurranseutsatte virksomheten. Derfor foreslår vi flere tiltak for å unngå kryss-subsidiering, forteller Oda Helen Sletnes, president i ESA.

32

33

Redningsselskapet

On the one hand, Redningsselskapet provides services to customers by inter alia participating in public tenders for the provision of ambulance transport services by maritime vessel. This activity consists of the provision of services on a market in competition with private companies.

The Authority considers that such services represent an economic activity. Thus, Redningsselskapet acts as an undertaking when carrying out these types of activities.

ESA om Redningsselskapet

34

35

Ambulansetransport

• EU-domstolens avgjørelse i Glöckner

• Domstolen kom til at ambulansetjenester var

levert mot betaling, og at slike tjenester ikke

bare ble levert av det offentlige eller

hjelpeorganisasjoner

• Leveringen av slike tjenester ble dermed

ansett som utøvelse av økonomisk aktivitet

36

37

Tannlegetjenester

I Norge er tannhelsetjenester gratis for barn og ungdom, psykisk utviklingshemmede, grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie.

Den offentlige tannhelsetjenesten tilbyr også subsidierte tjenester til voksne pasienter i spredtbygde strøk med mangelfull tannlegedekning. I tillegg til dette kan den offentlige tannhelsetjenesten også tilby tannhelsetjenester til befolkningen forøvrig.

ESA om tannlegetjenester

38

Tannlegetjenester

Dagens beslutning retter seg mot de subsidierte

tannhelsetjenestene i spredtbygde strøk og

tjenester tilbudt i konkurranse med private

tannleger. ESA har konkludert med at dagens

finansieringssystem kan lede til ulovlig kryss-

subsidiering og utgjøre statsstøtte som ikke er

forenlig med EØS-avtalen

ESA om tannlegetjenester

39

Eksempler fra noen av

helsedirektoratets ordninger

• «Kompetanseløftet», f.eks. videreutdanning av

ansatte i private ambulanseselskap?

• «Forskning og utredning vedrørende

tannbehandlingsmaterialer», f.eks. kunnskap

som tilfaller kommunale tannleger som også er

aktive på «voksenmarkedet»?

40

Del III – unntakene 41

Del III – unntakene

Statsstøtte er i utgangspunktet forbudt

Følgelig må all støtte ha en unntakshjemmel:

• Artikkel 61(2) og (3)

• Artikkel 59 (2)

42

Artikkel 61(3)

Hvis vilkårene er oppfylt kan ESA godkjenne

støtten

a) Unormalt lav levestandard, eller alvorlig

arbeidsledighet

b) Felles europeisk betydning, eller alvorlig

forstyrrelse av økonomien i en EØS-stat

c) Lette utviklingen av enkelte næringsgrener eller

på enkelte økonomiske områder

43

Retningslinjer

• All støtte skal i utgangspunktet notifiseres til og

godkjennes av ESA før den iverksettes (stand still)

• Retningslinjer angir hvordan ESA vil anvende

skjønnet ved vurdering av støtten

• Soft law – men blir til en viss grad bundet dersom

et område er dekket

44

Eksempler på retningslinjer 45

Mange formål kan støttes:

• Støtte til små og mellomstore bedrifter

• Regionalstøtte/distriktstøtte

• Risikokapital

• Forskning, utvikling og innovasjon

• Miljøstøtte

• Opplæringsstøtte

• Støtte til sysselsetting

• Tjenester av allmenn økonomisk betydning

Gruppeunntaket 46

• Unntak fra notifikasjonsplikten

• Gruppeunntakene oppstiller relativt klare

rammer for når støtte er tillatt

• Støtte som oppfyller vilkårene anses som

forhåndsgodkjent av ESA og kan iverksettes

Unntakskategorier oversikt 47

• Forskning, utvikling og innovasjon

• Miljøstøtte

• Risikokapitalstøtte

• Støtte til små og mellomstore bedrifter

• Opplæringsstøtte

• Regionalstøtte

• Støtte til arbeidstakere med funksjonsnedsettelser

• Støtte til ofre for naturkatastrofer

• Transportstøtte til innbyggere i fjerntliggende strøk

• Støtte til bredbånd

• Støtte til kultur og kulturarv

• Støtte til sports- og multifunksjonsinfrastruktur

Opplæringsstøtte (Art. 30) 48

• Kan ikke gis selskaper for oppnåelse av

lovpålagte minstekrav

• Kan gis støtte til personalkostnader,

driftskostnader og kostnader til

rådgivningstjenester

• Inntil 50 % støtteintensitet

• Inntil 2 millioner euro per prosjekt

Forskning, utvikling og

innovasjon (Art. 24. flg) 49

• Kreves en viss “skaperhøyde” – opplisting av støtteberettigete aktiviteter: “fundamental research; industrial research; experimental development; feasibility studies”

• Personalkostnader, utstyr og infrastruktur, ekstern kunnskap og sekkeposten andre driftsutgifter

• Støtteintensiteten varierer fra 25 % til 100 %

• Opp til 40 millioner euro avhengig av markedsnærhet

Prosessuell og

organisatorisk innovasjon (28) 50

• Påvise grad av «nyhet» sammenlignet med det

som finnes på markedet

• Personalkostnader, utstyr og infrastruktur, ekstern

kunnskap og sekkeposten andre driftsutgifter

• Utgiftene må stå i sammenheng med aktiviteten

• Støtteintensitet 15 % eller 50 % avhengig av om

grensen for små/mellomstore foretak er

overskredet

• Opp til 7,5 millioner per prosjekt

Oppsummering 51

• Retningslinjer og gruppeunntak gir unntak fra statsstøtteforbudet

• Støtte gitt etter retningslinjene må meldes til ESA og godkjennes før støtten kan gis

• Støtte gitt etter gruppeunntakene kan gis umiddelbart

• Viktig å forholde seg strengt til ordlyden

Bagatellstøtte 52

• Såkalt bagatellstøtte vil ikke stride mot statsstøttereglene

• Samlet bagatellmessig støtte som gis til et foretak skal ikke overstige 200 000 euro over en treårsperiode

• Treårsperiode = tre skatteår = tre kalenderår

• Hvilken kurs? Trolig faktisk valutakurs på tildelingstidspunktet

• Til hvert enkelt foretak – beløpsgrensen knytter seg ikke til prosjekt!

Vanlige feil 53

• Støtten oppfyller ikke formkravene

• Støttegiver har ikke sjekket hvor mye støtte

mottakeren har fått tidligere

• Støtten gis på toppen av annen støtte til

samme formål

• Støtte gis til flere enheter som reelt sett anses

som ett foretak

Tjenester av allmenn

økonomisk betydning 54

• Det offentlige kan ha plikt eller ønske om å

tilby tjenester ut over de markedet sørger for

• In areas such as health care […], these

services provide an essential safety net for

citizens and help promote social cohesion.

Relevansen 55

• Det offentlige har en relativt vid adgang til å definere hva som er en tjeneste av allmenn økonomisk betydning

• Kan gi støtte så lenge den bare dekker nettokostnadene og en rimelig fortjeneste

• Nærmere regler i retningslinjer, gruppeunntak og egen bagatellforordning

• Mer praktisk ved «kjøp» av velferdstjenester, kanskje mindre praktisk ved vanlige tilskuddsordninger?

Takk for oppmerksomheten!

Bjørnar Alterskjær

bal@altadvokat.no

93 22 55 42

Jon Loge Ramstad

jlr@altadvokat.no

45 50 25 26

www.altadvokat.no

56