betÆnkning - elov.dk€¦ · alf ross max sørensen knud waaben j. h. zeuthen ruth bruun-pedersen....

BETÆNKNINGOM

MINISTRENES ANSVAR FOR REGERINGENS

FØRELSE SAMT OM, HVORVIDT

EN SÆRLIG MINISTERANSVARLIGHEDSLOV

BØR GENNEMFØRES

Afgivet af

den af statsministeriet den 6. oktober 19jp

nedsatte kommission

BETÆNKNING NR. 312

196 2

S. L. MØLLERS BOGTRYKKERI, KØBENHAVN

INDHOLDSFORTEGNELSE

Side

Indledning 5

I. Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Bestemmelsernes historiskebaggrund 7

II. Lovregler om ministeransvar. Historisk baggrund 13

III. Rigsretssager. Sager, i hvilke der har været spørgsmål om rigsretstiltale 15

IV. De i tiden siden 1849 fremsatte forslag til lov om ministrenes ansvarlighed 28

V. Den statsretlige teoris behandling af problemer vedrørende ministres ansvar-lighed 43

VI. Fremmed ret 5 5

VII. Kommissionsflertallets redegørelse for problemerne i forbindelse med ministre-nes ansvar for regeringens førelse 63

VIII. Spørgsmålet om, hvorvidt en særlig ministeransvarlighedslov bør gennemføres 72

Mindretalsudtalelse fra professor dr. jur. Poul Meyer 81

Bilag:

1. D. G. Monrads lovforslag fra 1856-57 86

2. C. C. Albertis lovforslag fra 1875-76 88

3. C. Krabbes lovforslag fra 1895-96 92

4. Justitsminister P. A. Albertis lovforslag fra 1905-06 95

5. Justitsminister K. K. Steinckes lovforslag fra 1938-39 98

6. Lov nr. 92 af 15. marts 1939 om ministres ansvarlighed 106

7. Norge: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Lov af 5. februar 1932om straff for handlinger som påtales ved Riksrett 109

8. Sverige: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Ansvarighetslag av10. februar 1810 112

9. Finland: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Lag av 25. november1922 angående rätt för riksdagen att granska lagenligheten av medlemmernas avstatsrådet och justitiekanslerns ämbetsåtgärder 117

10. Island: Lov af 4. marts 1904 om den isländske ministers ansvarlighed 119

11. Holland: Lov af 22. april 1855 om ministrenes ansvarlighed 120

12. Belgien: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed 122

13. Den tyske Forbundsrepublik: Forfatningsbestemmelser vedrørende forbundskansle-rens ansvarlighed etc 12 3

14. Redegørelse fra folketingets ombudsmand for nogle problemer vedrørende ombuds-mandens kompetence med hensyn til ministre 124

Fortegnelse over anvendte forkortelser 126

INDLEDNING

Den 6. oktober 1959 besluttede regeringenat nedsætte en kommission til nærmere under-søgelse og overvejelse af problemerne i for-bindelse med ministrenes ansvarlighed.

Kommissoriet havde følgende indhold:»Grundlovens § 13 fastslår, at ministrene er

ansvarlige for regeringens førelse, og at deresansvarlighed bestemmes nærmere ved lov. Entilsvarende bestemmelse har været optaget isamtlige grundlove siden 1849, men der er,uanset at en række forslag til en lov om mini-strenes ansvarlighed har været fremsat såvel fraskiftende regeringers som fra folkerepræsenta-tionens side, aldrig gennemført en sådan lov.I forbindelse med forhandlingerne i årene 1937-39 om en grundlovsrevision fremsatte regerin-gen i 1938 et forslag til en ministeransvarlig-hedslov, som vedtoges af rigsdagen og stad-fæstedes den 15. marts 1939; denne lov trådteimidlertid aldrig i kraft, da det grundlovsfor-slag, hvortil den var knyttet, ikke opnåede til-strækkelig tilslutning ved folkeafstemningen.

Ministrenes ansvar for regeringens førelse ersåledes aldrig blevet fastlagt i en særlig lov,men må afgøres på grundlag af straffelovensalmindelige regler, navnlig bestemmelserne ikapitel 16 om forbrydelser i offentlig tjenesteeller hverv, og dansk rets almindelige erstat-ningsregler. Regeringen har imidlertid fundetdet ønskeligt, at der nedsættes en sagkyndigkommission til nærmere undersøgelse og over-vejelse af problemerne i forbindelse med mini-strenes ansvarlighed.

Kommissionen vil have til opgave på grund-lag af den siden 1849 stedfundne udvikling,den teoretiske behandling af spørgsmålet i dettetidsrum samt erfaringer fra andre demokratiskelande med en styreform, der er beslægtet medden danske, at fremkomme med en redegørelsefor problemerne i forbindelse med ministrenesansvar for regeringens førelse, herunder mini-strenes ansvar som øverste forvaltningsmyndig-hed. Kommissionen vil endvidere have at over-

veje, hvorvidt der i lyset af det således tilveje-bragte materiale skønnes at være behov for ensærlig lov om ministrenes ansvarlighed, og ibekræftende fald udarbejde udkast til en sådanlov.«

Som medlemmer af kommissionen beskikke-des:

Højesteretsdommer A. Lorenzen, formand.Departementschef Vilhelm Boas.Professor dr. jur. Bent Christensen.Departementschef Vald. Hornslet.Folketingets ombudsmand,

professor dr. jur. Stephan Hurwitz.Departementschef Jørgen Elkjær Larsen.Professor dr. jur. Poul Meyer.Professor jur. dr. Alvar Nelson.Rigsadvokat H. Olafsson.Professor dr. jur. et phil. Alf Ross.Professor dr. jur. Max Sørensen.Professor dr. jur. Knud Waaben.Departementschef /. H. Zeuthen.

Som sekretærer beskikkedes:

Kontorchef i statsministeriet Ruth Bruun-P ed er s en.Fuldmægtig i justitsministeriet L. Nordskov

Nielsen.

Kommissoriet omfatter alene ministrenes ret-lige ansvar. Spørgsmålet om det politiske an-svars form og indhold har således ligget udenfor kommissionens opgave. Det har imidlertidværet nødvendigt som en forudsætning for enstillingtagen til problemerne vedrørende det ret-lige ansvar at foretage en almindelig vurderingaf det politiske ansvars betydning (kap. VII,afsnit I, p. 63 ff).

Som grundlag for sine overvejelser har kom-missionen foretaget en undersøgelse af

1) samtlige danske forfatningsbestemmelservedrørende ministeransvarlighed og deres for-arbejder (kap. I),

5

2) nugældende og tidligere lovbestemmelserm. v. af betydning for bedømmelsen af mini-strenes ansvar (kap. II),

3) samtlige danske rigsretssager og sager,hvori der har været spørgsmål om rigsretstil-tale (kap. III),

4) de siden 1849 fremsatte forslag til lovom ministeransvarlighed og den parlamentari-ske behandling af disse forslag (kap. IV),

5) den statsretlige teoris stillingtagen tilproblemerne vedrørende ministres ansvarlighed(kap. V) og

6) fremmed rets stilling til disse problemer(kap. VI) ; kommissionen har fra en rækkelande med en forfatningsform svarende til dendanske tilvejebragt oplysninger om gældendeforfatnings- og lovbestemmelser vedrørendeministeransvarlighed og disses anvendelse ipraksis samt om eventuelle reformovervejelser.

På grundlag af det således tilvejebragte ma-teriale og de drøftelser, som med udgangspunktheri har fundet sted i kommissionen, har kom-missionens flertal (alle medlemmer med und-

tagelse af professor dr. jur. Poul Meyer) ud-arbejdet

7) en redegørelse for flertallets syn på pro-blemerne vedrørende ministrenes retlige ansvar-lighed (kap. VII); redegørelsen omfatter delsen forfatningspolitisk vurdering af dette an-svars funktion og betydning, dels en frem-stilling af den gældende ordning vedrørendeministrenes retlige ansvar.

8) en redegørelse indeholdende flertallets ar-gumentation vedrørende spørgsmålet om, hvor-vidt en særlig ministeransvarlighedslov bør gen-nemføres, og dets stillingtagen til dette spørgs-mål.

Det ovenfor nævnte flertal af kommissionensmedlemmer anser det for rigtigst, at en særligministeransvarlighedslov ikke søges gennemført.En sammenfatning af flertallets begrundelse fordenne konklusion indeholdes i betænkningen,p. 79 f.

Professor dr. jur. Poul Meyer, der finder,at en særlig ministeransvarlighedslov bør søgesgennemført, har afgivet en mindretalsudtalelse,der er gengivet p. 81 ff.

København i maj 1962.

Vilhelm Boas Bent Christensen Vald. Hornslet Stephan Hurwitz

Jørgen Elkjær Larsen

Alvar Nelson H. Olafsson

A. Lorenzen(formand)

Poul Meyer

Alf Ross Max Sørensen

Knud Waaben J. H. Zeuthen

Ruth Bruun-Pedersen. L. Nordskov Nielsen.

6

Kapitel I.

FORFATNINGSBESTEMMELSER OM MINISTERANSVARLIGHED.BESTEMMELSERNES HISTORISKE BAGGRUND

A. Hovedpunkter af de gældende regler.1. Materielle ansvarsregler.

I grundloven af 1953 § 13 bestemmes, at»Kongen er ansvarsfri«, og at »Ministrene eransvarlige for regeringens førelse«. Ved sidenaf den sidstnævnte almindelige bestemmelse in-deholder § 14, sidste pkt, en speciel regel omministeransvar i forbindelse med kongelige be-slutninger: »Enhver minister, som har under-skrevet, er ansvarlig for beslutningen«.

Disse regler er rammebestemmelser, der for-udsætter udfyldende detailregier, som angiverde nærmere ansvarsbetingelser. Dette synspunkthar fundet udtryk i § 13, sidste led, hvor detefter den ovennævnte regel om ministrenes an-svar for regeringens førelse udtales, at »deresansvarlighed bestemmes nærmere ved lov«.

Det i § 13 indeholdte »løfte« om en særligministeransvarlighedslov er ikke blevet opfyldt;om de forskellige forsøg herpå, herunder denikke-ikrafttrådte ministeransvarlighedslov af1939, henvises til kap. IV. Ministeransvaret måderfor bedømmes på grundlag af almindeligestrafferetlige og erstatningsretlige regler, jfr.nærmere herom i kap. II og VII.

2. Processuelle regler.a. Domsmyndigheden vedrørende ministre-

nes embedsførelse tilkommer rigsretten, hvissammensætning er fastlagt i grundlovens § 59.Herefter består rigsretten af »indtil 15 af deefter embedsalder ældste ordentlige medlemmeraf rigets øverste domstol og et tilsvarende an-tal af folketinget efter forholdstal for 6 årvalgte medlemmer ... Folketingets medlemmerkan ikke vælges til eller virke som medlemmeraf rigsretten ...«

b. Rigsrettens kompetence bestemmes gennemreglerne i § 16, 2. pkt.: »Rigsretten påkender

de mod ministrene for deres embedsførelse an-lagte sager«, § 60, stk. 1: »Rigsretten påkenderde af kongen eller folketinget mod ministreneanlagte sager« og § 60, stk. 2: »For rigsrettenkan kongen med folketingets samtykke ladeogså andre tiltale for forbrydelser, som hanfinder særdeles farlige for staten.«

c. Påtalemyndigheden bestemmes i § 16, 1.pkt.: »Ministrene kan af kongen eller folketin-get tiltales for deres embedsførelse«. Påtale-myndigheden med hensyn til andre end mini-stre, jfr. § 60, stk. 2, tilkommer kongen ogfolketinget i forening.

d. Med hensyn til procesmåden iøvrigt vedrigsretten bestemmer § 59, stk. 4, at »Nærmereregler om rigsretten fastsættes ved lov«. Dengældende rigsretslov er lov nr. 100 af 31. marts1954.

e. Om benådning indeholder § 24, 2. pkt.,den særregel, at kongen kun med folketingetssamtykke kan benåde ministrene for de dem afrigsretten idømte straffe.

B. Bestemmelsernes historiske baggrund.Den ovenfor under A refererede ansvarsord-

ning er i store træk i overensstemmelse med denordning, der indførtes ved grundloven af 1849.

Nedenfor redegøres for forarbejderne til den-ne grundlovs regler om ministeransvar og forde - mindre - ændringer, som senere har fun-det sted. Forhandlingerne på den grundlovgi-vende rigsforsamling er ikke alene af fortolk-ningsmæssig interesse, men indeholder også be-tydningsfulde synspunkter angående spørgsmå-let om gennemførelse af en særlig minister-ansvarlighedslov og vedrørende forholdet mel-lem politisk og retligt ministeransvar. Redegø-relsen er derfor gjort forholdsvis indgående.

7

1. Materielle ansvarsregler.a. Enevælden. Under enevælden påhvilede der alene

kollegierne ansvar for »Indstillingens Behørighed ogUdfærdigelsens Korrekthed«, jfr. Matzen II, p. 75. Ikgl. resolution af 24. marts 1848 ( Departementstiden -de 1848, p. 51, jfr. nedenfor) er anvendt en formule-ring, der synes at forudsætte et videregående minister-ansvar, og i reskriptet af 28. marts 1848 om stats-rådets oprettelse (Algreen-Ussings samling, p. 57 f.)udtales: »Da Vi allerede nu, forinden der ved denVore Undersaatter tilsagte Forfatning kan blive truf-fet de nærmere fornødne Bestemmelser angaaende Om-fanget og Beskaffenheden af Ministrenes Ansvarlighedligeoverfor Kongen og for Folket, allernaadigst havefundet det hensigtsmæssigt at paalægge Vore MinistreAnsvaret for de af dem kontrasignerede allerhøjesteResolutioner, saavelsom de af dem foretagne Regje-ringshandlinger overhovedet . . .« Der henvises iøv-rigt til Matzen a. st.

b. Grundloven af 1849. I regeringens grund-lovs for si ag af 1848, som forelagdes den grund-lovgivende rigsforsamling (sp. 31 ff)*), be-stemte § 17: »Kongen er ansvarsfri, hansPerson er hellig og ukrænkelig.« Denne be-stemmelse modsvaredes ikke af nogen alminde-lig regel om ministeransvar. Derimod indeholdt§ 18, der handlede om ministerkontrasignatur,den specielle ansvarsregel, at »Den Minister,som har underskrevet, er ansvarlig for Beslut-ningen.« Efter § 19, 1. pkt., kunne »Ministrene

drages til Ansvar for de i deres Embede be-gaaede Forbrydelser og for Handlinger, som ereaabenbart skadelige for Staten.«

Rigsforsamlingens grundlovsudvalg (sp. i486)foreslog, at der til forslagets § 17 om kongensansvarsfrihed føjedes en almindelig regel, hvor-efter »Ministrene ere ansvarlige for Regjerin-gens Førelse«.

Om forslagets bestemmelse om kontrasigna-turansvar (§ 18) udtalte udvalget (sp. i486),»at den heelt vel hævder sin Plads ved Sidenaf det Tillæg, man har foreslaaet til § 17. DetteTillæg udtaler den almindelige Grundregel omMinistrenes Ansvarlighed for deres hele poli-tiske Færd; den sidste Sætning i § 18 viser, hvil-ken Minister eller (hvis Flere have underskre-vet) hvilke Ministre man nærmest skal holdesig til for en enkelt Beslutning, hvorved det al-deles ikke er udelukket, at en nærmere Under-søgelse kan vise, at Ansvaret kan falde paaflere«.

Med hensyn til § 19, 1. pkt., foreslog et min-dretal i udvalget {Dahl og fespersen) formu-

*) Spaltehenvisningerne i dette afsnit refererer til »Beret-ning om Forhandlingerne paa Rigsdagen« (1848-49).

8

leringen: »Ministrene kunne tiltales for Em-bedsforseelser«. Mindretallet fandt regerings-forslaget for snævert, og pegede på, at detsformulering måske ikke omfattede undladelser.Endvidere fandt man det »saa meget mererigtigt at bruge almindelige Udtryk, som Mini-steransvarligheden i det Hele nærmere bør ord-nes ved Lov, hvis Indhold ei bør være foregre-bet ved en saadan Bestemmelse som den i Ud-kastet«, jfr. om § 20 nedenfor. - Udvalgetsflertal fandt det - selv om ansvarligheden nær-mere skulle ordnes ved lov - passende, atgrundlaget blev angivet i forfatningen, og fandtendvidere, at regeringsforslagets formuleringvar så omfattende, at folketinget ikke ville væreudelukket fra at rejse tiltale »i alle de Tilfælde,hvor det maatte være tjenligt«.

I § 20 om statsrådet foreslog udvalget optageten bestemmelse, hvorefter statsrådets ordning» samt Ministeransvarligheden bestemmesved Lov.«

Første behandling af disse bestemmelser ergengivet sp. 1642 ff.

Udvalgets ordfører (Krieger) redegjorde (sp.1644) for sammenhængen mellem den fore-slåede almindelige ansvarsregel ? § 17 og kon-trasignaturansvarsreglen i § 18: »Eet er denstore constitutionelle Grundregel, at Ministreneere ansvarlige, at Ministrene have den Ret ogden Pligt, som følger med Ansvarligheden; etAndet er de nærmere Regler om Contrasigna-turen for den eller de enkelte; Forholdsregler.Ministrene ere jo ingenlunde blot ansvarlige forden Beslutning, som de have underskrevet.Maaskee er det Ministrenes største Ansvar, atde Intet have gjort; «. - Ørsted (sp. 1642og 1644) fandt, at den almindelige ansvarsre-gel ikke havde sin rette plads i § 17, og at denburde forbindes med en foregående bestemmel-se om, at kongen skal føre regeringen ved hjælpaf ministre.

Regeringsforslagets % 19, hvorefter ministre-ne kunne drages til ansvar for »Forbrydelser ogfor Handlinger, som ere aabenbart skadelige forStaten«, jfr. ovenfor, behandledes indgående afØrsted (sp. 1648-49), der fandt, at forslagetvar for begrænset, når det ikke omfattede så-danne krænkelser af »Loven og enkelt MandsRet«, der ikke kunne betegnes som egentligeforbrydelser, og at det på den anden side varbetænkeligt at lade ansvaret omfatte handlinger,der — skønt lovlige — er »aabenbart skadeligefor Staten; thi naar der ikke er begaaet nogen

særdeles Skjødesløshed, som, at de have for-sømt at indhente de fornødne Oplysninger, menMinistrene have bedømt et vist Forhold paa denMaade, at de ere komne til et Resultat, som afAndre findes at være skadeligt for Staten, da erdet Noget, hvorfor jeg ikke troer, at der kanpaalægges dem Ansvar, men det er vel enGrund, hvorfor de kunne blive bortfjernede.Den Indflydelse, som Rigsdagen naturligviis maahave paa den hele Statsstyrelse, maa medføre, atde Ministre, som ikke have viist den fornødneVirksomhed eller Duelighed, maae blive at bort-fjerne, men nogen speciel Ansvarlighed, somskulde idømmes ved et Tribunal, kan der neppepaalægges dem derfor.« Ørsted henviste til er-faringerne fra Norge og påpegede, at en så vidt-gående ansvarsregel som den foreslåede kunnegøre ministrene tilbageholdende med at fore-slå, hvad de ellers fandt gavnligt.

Udvalgsforslaget til § 20 vedrørende en løfte-bestemmelse om gennemførelse af en minister-ansvarlighedslov drøftedes overvejende i til-knytning til § 19; i denne forbindelse berørtesogså forholdet mellem den retlige og politiskeansvarlighed. Der kan herved først henvises tilØrsteds ovenfor citerede udtalelse (sp. 1648-49), der gav ordføreren (Krieger} anledningtil at udtale (sp. 1650), at » Hovedsagenmere er, at Loven gives, end det er at vente, atden ofte vil blive benyttet; ja, man kan velendog sige, at Hovedsagen ikke saameget er detjuridiske Ansvar, der kun i extreme Tilfældevil blive bragt i Anvendelse, som det politiskeAnsvar, der gjør, at det ligger i Forholdets Na-tur, at en Minister kan komme til at fratrædepaa Grund af sin hele politiske Færd. Det hø-rer imidlertid med til Systemets Afrundelse, atder gives Bestemmelser, om Ansvaret ogsaa harde særegne Tilfælde, som man ikke venter ellerhaaber skulle indtræde, men hvorpaa man dogmaa være beredt«. - Ørsted udtalte (sp. 1651)på linie med ordføreren, at »det ikke er saa væ-sentlig den juridiske Ansvarlighed, det kommeran paa, som den politiske at de fleste Løf-ter om Ministeransvarligheden i de constitu-tionelle Stater ere blevne uopfyldte«.

Hage bemærkede (sp. 1652), at »det ikkeer saa let at give disse nye organiske Love, somat bestemme, at de skulle gi\es. Der kan hen-gaae lang Tid, inden disse Love kunne udkom-me «. - Ørsted fremhævede (sp. 1653)det samme synspunkt endnu stærkere: » deter meget vanskeligt at skrive en saadan Lov,og at den maaskee ikke vilde kunne komme

ud; men man har da at forholde sig efter Sa-gens Natur, og jeg troer, at dette ogsaa vildevære meget bedre. Jeg troer, at Frygten forStraffeansvar ikke er det, der skal beherske Mi-nisteriet, men derimod en levende Interesse forStaten og Hensynet til den offentlige Meningog den Følge, som det vil have, hvis det ikketræffer det Rigtige, men ingenlunde det juridi-ske Straffeansvar«. - David (sp. 1654-55) pe-gede på vanskelighederne ved tilvejebringelseaf en ministeransvarlighedslov i Frankrig ogudtalte betænkelighed ved at »udstrække denjuridiske Ministeransvarlighed til underordne-de Tilfælde« (» hindre dem, naar deidelig svævede i Frygt for den juridiske An-svarlighed, fra at handle med den Kraft ogRaskhed i Beslutning, som deres høie Stillingsaa ofte fordrer«). I forbindelse hermed frem-hævede David betydningen af »den moralskeAnsvarlighed, der har saa megen mere Betydningfor ham, som han maa vide, at, naar han harmistet sin Støtte i den offentlige Mening, derer det overveiende i enhver Stat, hvor det con-stitutionelle Liv er udviklet, maa han falde.«- Bar jod (sp. 1655) lagde »ikke nogen særdelesstor Vægt paa den juridiske Ministeransvarlig-hed«, og Winther (sp. 1655) udtalte, at »Mini-steransvarligheden mere har en tilsyneladendeend en virkelig Betydning«.

Den endelige behandling af ansvarsreglernerefereres sp. 2797 ff.

Med hensyn til spørgsmålet om gennemførel-se af en almindelig regel i % 17 om ministrenesansvarlighed for regeringens førelse forelå, for-uden regeringsforslaget og udvalgsflertallets for-slag, bl.a. et forslag fra et mindretal i udvalget{David m.fl.), hvorefter sidste led i § 17 skullelyde således: »Han udøver sin kongelige Myn-dighed gjennem Ministre, der ere ansvarligefor Regjeringens Førelse«. - Krieger udtalte(sp. 2798) om udvalgsflertallets tidligere nævn-te forslag: »Ved Siden af Kongens Ansvarsfri-hed hører udentvivl en Udtalelse af det almin-delige Ansvarlighedsprincip for Ministeriet i§ 17; det er kun Principet, Grundtanken i dethele constitutionelle Monarki, som udtales idenne Paragraph; derimod udtaler § 18 densærlige Regel om Nødvendigheden af ministe-rielle Contrasignaturer; der kan nemlig megetgodt være Spørgsmaal om Ansvar, uagtet deringen Beslutning er udtalt af nogen Minister;thi det kan netop være det, der lægges Ministre-ne og Regjeringen til Last, at ingen Beslutning

9

er tagen«. - Ørsted, der ikke mente, at der i §17 burde optages nogen regel om minister-ansvarlighed, udtalte, at den foreslåede almin-delige regel i § 17 ikke ville have nogen særligbetydning, » siden den paafølgende § 18indeholder Regelen for Ministeransvarlighedenog indskrænker den til af dem foretagne positi-ve Handlinger, naar man ikke skal lægge nogetAndet ind i Udtrykket, end hvad deri indehol-des«; denne udtalelse synes at vise, at Ørstedville fortolke § 1.8 som udtømmende med hen-syn til ministeransvaret.

Udvalgsflertallets forslag vedtoges ved af-stemningen.

Vedrørende § 18's regel om kontrasignatur-ansvar forelå, foruden regeringsforslaget, et for-slag fra Ørsted: »Kongen haver at udøve sinkongelige Myndighed gjennem Ministre, somhan dertil udnævner, saa at Kongens Under-skrift under de Lovgivningen og Regjeringenvedkommende Beslutninger altid, for at haveGyldighed bør være forsynede med en MinistersUnderskrift«. - De materielle bestemmelser omministeransvarligheden foreslog Ørsted samleti en selvstændig paragraf — § 20, jfr. nedenfor.

Regeringsforslaget vedtoges ved afstemnin-gen.

Med hensyn til §§ 19 og 20 forelå (sp. 2801)et forslag fra Ørsted, hvorefter § 19 skulle in-deholde reglerne om statsrådet, medens § 20skulle indeholde følgende ansvarsregel:

»Ministrene ere ikke blot ansvarlige for en-hver mod Forfatningen eller Landets Love fore-tagen Handling, hvori de have deeltaget, og detuden at nogen dertil givet Befaling kan tjenedem til Retfærdiggjørelse, men og naar de haveefterladt at modsætte sig Beslutninger af saa-dan Beskaffenhed, eller iøvrigt forsømt hvadder efter deres Stilling paaligger dem. I Særde-leshed vil den, der har forsynet en slig Beslut-ning med sin Underskrift, være ansvarlig, omhan end iøvrigt har fraraadet samme.«

En udførligere fremstilling af Ørsteds syns-punkt findes i Ørsted, Prøvelse (1849), p-136 ff.

Ordføreren udtalte (sp. 2804) om Ørstedsforslag, at »det formeentlig siger Meget, somikke behøver at siges, og tildeels siger Noget,der er saa almindeligt, at man ikke ret seer,hvad derved ville opnaaes ...«

Andra; genoptog det af udvalgsmindretalletstillede, men senere frafaldne forslag vedrøren-de § 19, jfr. ovenfor, dog således at »Embeds-forseelser« ændres til »deres Embedsførelse«.

Andræ udtalte (sp. 2803-04) i forbindelse medsit forslag, at »Det, som man dog væsentligtvil udtrykke, er jo ogsaa ganske simpelt, at envis Statsmagt har Ret til at anklage og en andenRet til at dømme Ministrene, og det er dette,der er udtrykt i det Amendement, som jeg harforeslaaet, hvorved tillige er forbeholdt denlovgivende Magt en fuldkommen Frihed tilstedse nærmere at kunne ordne Forholdet iOverensstemmelse med Tidens Fordringer«.Med den sidste udtalelse må sigtes til udvalgs-flertallets forslag til § 20. Andræs forslag gikud på at gøre § 19 til en rent processuel bestem-melse.

Ved afstemningen vedtoges Andræs forslagtil § 19 og udvalgsflertallets forslag til § 20(løftebestemmelsen om en ministeransvarlig-hedslov).

Junigrundloven kom herefter til i sin endeligeaffattelse at indeholde følgende materielle an-svarsregler: § 18, 2. pkt., hvorefter »Ministreneere ansvarlige for Regjeringens Førelse«, og §19, sidste pkt., om den kontrasignerende mini-sters ansvar (svarende til henholdsvis §§ 17 og18 i det oprindelige forslag). Iøvrigt blevspørgsmålet om ansvarsgrundlaget henskudt tilbestemmelse ved lov, jfr. § 21, stk. 2, 2. pkt.,hvorefter statsrådets ordning »samt Minister-ansvarligheden bestemmes ved Lov« (svarendetil forslagets § 20 med ændringsforslag).

c. Fællesforfatningerne. Hverken Januarkund-gørelsen af 1852 eller Forfatmngsf or ordningenaf 26. juli 1854 indeholder materielle ansvars-regler. Sådanne regler findes derimod i Fælles-forfatningen af 2. oktober 1855 §§ 10—12. § 10,3. pkt., indeholder ligesom Junigrundlovens§ 18 den almindelige bestemmelse om, at mi-nistrene er ansvarlige for regeringens førelse;reglen om ansvar for kontrasignerede kongeligebeslutninger fik en ny formulering, idet det i§ 11, stk. 3, blev bestemt, at »Enhver Minister.der har underskrevet, er ansvarlig for Beslut-ningen«. Det forbeholdes fortsat (§ 12, stk. 3)»ved Lov at give nærmere Forskrifter angaa-ende Ministrenes Ansvarlighed«. Den ændredeformulering af reglen om kontrasignaturansvarskyldtes umiddelbart ændringen af selve hoved-reglen om kontrasignatur. Medens Junigrund-lovens § 19 bestemte, at »Kongens Underskriftunder de Lovgivningen og Regjeringen vedkom-mende Beslutninger giver disse Gyldighed, naarden er ledsaget af en Ministers Underskrift«,

10

lød det tilsvarende led i Fællesforfatningens§ 11 således: »... ledsaget af een eller flere Mi-nistres Underskrift«. Denne ændring havde for-mentlig sammenhæng med forfatningens § 20(afgørelse af spørgsmål om øvrighedsmyndighe-dens grænser), § 22 (afgørelse om, hvorvidt etspørgsmål var fællesanliggende) og § 54 (afhol-delse af ubevilgede udgifter) ; ifølge disse be-stemmelser skulle samtlige ministre, der varenige i beslutningen, kontrasignere denne; i§ 54 tilføjedes, at ministrene »saaledes (over-tage) Ansvaret for Samme«.

Ved 'Novemberforfatningen af 1863 udgikløfteparagraffen om en ministeransvarligheds-lov. Nogen begrundelse herfor synes ikke atfremgå af forarbejderne. løvrigt indeholdtes i§ 10, 3- pkt, og § 11, sidste pkt, de sammeansvarsregler som i forfatningen af 1855.

cl. Grundlovene af 1866, 1915 og 1953. Disse3 grundlove indeholder ligelydende materielleansvarsbestemmelser, jfr. oplysningerne underA om grundloven af 1953. Løftebestemmelseni grundloven af 1849 om en ministeransvarlig-hedslov opretholdtes således ved grundloven af1866.

L anset at grundloven af 1866 og de følgende grund-love ikke indeholder bestemmelser, hvorefter vissekongelige resolutioner skal underskrives af flere mini-stre, er reglen om kontrasignaturansvar ligesom i for-fatningerne af 1855 og 1863 - men modsat grundlovenaf 1849 - formuleret således, at den klart forudsættermuligheden af flere ministres kontrasignatur. Dettespørgsmål ses kun berørt af Lehmann i rigsrådets lands-ting på 2. overordentlige samling 1864-65 (Rigsraads-tidende 1864-65. Lt. forh. sp. 379): »At man hartænkt sig, at Flere kunde underskrive den samme Lovog derved komme ind under den collective Ansvarlig-hed, er en Ting af mindre Vigtighed; det kan vel ikkekaldes nogen Forbedring, men der kan paa den andenSide heller ikke være noget Væsentligt at indvendeherimod«.

2. Processuelle regler,d. Domsmyndigheden.Under enerælden tilkom det kongen at afgøre, om

ansvar mod hans rådgivere skulle gøres gældende, og ibekræftende fald for hvilken domstol sagen skulleindbringes. Kongeloven indeholdt ikke nærmere reglerherom. Griffenfeld og Struensee blev dømt ved særligekommissionsdomstole. Ved kgl. resolution af 24. marts1848 blev det bestemt, at »Ministre, naar de dragestil Ansvar for Regjeringshandlinger eller for de af demparapherede allerhøieste Resolutioner, blive at tiltalefor Høiesteret, indtil Forfatningsloven herom har be-stemt det Fornødne.«

/ det af regeringen i den grundlovgivenderigsforsamling fremsatte grundlovsforslag (sp.

33) bestemtes i § 60 (sp. 36): »Rigsretten be-staar af 16 Medlemmer, der vælges paa 4 Aar,Halvdelen af Landsthinget, Halvdelen af Lan-dets øverste Domstol, blandt disses egne Med-lemmer. Den vælger selv sin Formand af sinegen Midte.«

Rigsforsamlingens grundlovsudvalg foreslog (sp.1525) en ændring i § 60. Herefter skulle rigsrettenvælges med henblik på den enkelte sag; der skullevælges 12 medlemmer af højesteret og 12 af lands-tinget; anklager og forsvarer skulle hver udskyde 2dommere i hver af de to dommergrupper. Begrundel-sen for dette ændringsforslag var bl. a., at »Rigsretssa-ger ... neppe (kunne) antages at blive saa hyppige, atder er tilstrækkelig Grund til at danne en fast, ved-varende Domstol«.

Rigsforsamlingens første behandling af § 60 refe-reres sp. 2427 ff. Justitsministeren, Ørsted, og Tscher-ning fandt udvalgsforslaget til § 60 betænkeligt. IØrsted, Prøvelse (1849) indeholdes p. 240 ff en ud-førlig fremstilling af Ørsteds synspunkter.

Ved den endelige behandling (sp. 3314)blev § 60 vedtaget i den skikkelse, bestemmelsenhavde i regeringsudkastet med tilføjelsen: »EnLov ordner nærmere Forfølgningsmaaden«.

I Januarkundgørelsen af 1832 bestemtes, at mi-nistrene for hertugdømmerne alene var ansvarligeover for kongen, og at de andre ministres ansvar-lighed over for den danske rigsdag skulle ind-skrænkes til den del af deres embedsførelse, som angikkongeriget Danmark. Den oktrojerede fcellesforfatningaf 26. juli 1854 indeholdt ikke regler om minister-ansvar. Ved grundlovsbesteynmelsen af 29- august 1855blev junigrundloven indskrænket til at gælde konge-riget Danmarks særlige anliggender. Med hensyn tilmonarkiets fællesanliggender bestemte den påfølgendekonstitutionelle fcellesforfatning af 2. oktober 1855 i§ 12, at »Ministrene kunne af Kongen eller Rigsraadetsættes under Tiltale for deres Embedsførelse. De døm-mes af Monarchiets Rigsret.« Det bestemtes, at rigs-rettens organisation skulle ordnes ved lov; om rigs-rettens sammensætning, indtil denne lov blev gennem-ført, indeholdtes regler i forfatningslovens 2. midler-tidige bestemmelse.

Novemberforfatningen af 1863 bestemte i § 60,at rigsretten skulle bestå af hele landstinget og 9af landsdelenes højeste dommere; efter forslagettil forfatningen (Rigsraadstidende 1863, Tillæg A,sp. 25) skulle der være ligevægt mellem rettens ju-ridiske og politiske elment. Dette ændredes efterudvalgsbehandlingen (Tillæg B, sp. 75); udvalgetsflertal udtalte, at »det findes naturligt, at medens An-klagemyndigheden tildeles det ene Thing, den politi-ske Domsmyndighed væsentlig tildeles det andet«.

Efter den gennemsete grundlov af 28. juli1866 § 68 skulle rigsretten bestå af de ordent-lige medlemmer af landets øverste domstol oget tilsvarende antal af landstinget, blandt detsegne medlemmer på 4 år valgte dommere.

Grundloven af 1915 opretholdt den vedgrundloven af 1866 fastlagte rigsretsordning.

11

Der blev dog optaget en bestemmelse om, atgrundlovens bestemmelse om rigsretten kunneændres ved almindelig lov (jfr. R.T. 1913-14,Fkt. forh. sp. 4648).

Flertallet i forfatningskommissionen af 1937foreslog i betænkningen af 1938 forskellige æn-dringer vedrørende rigsretsordningen, der havdesammenhæng med forslaget om eetkammersy-stem. Rigsretten skulle bestå af de ordentligemedlemmer af landets øverste domstol og ettilsvarende antal dommere valgt af den forenederigsdag efter hvert rigsdagsvalg blandt densegne medlemmer. Dette forslag vedtoges af rigs-dagen.

Forfatningskommissionen af 1946 foreslog isin betænkning af 1953, der ligeledes byggedepå eetkammersystemet, at rigsretten skulle be-stå af præsidenten for rigets øverste domstol,der skulle være præsident for rigsretten, samtaf de øvrige medlemmer af rigets øverste dom-stol og et til disse svarende antal dommere, valgtaf rigsdagen blandt dennes medlemmer (§ 60).I bemærkningerne til bestemmelsen anføres:»Da det efter gennemførelsen af et eetkammer-system for så vidt tiltale rejses af rigsdagen . . .vil være samme forsamling, der rejser tiltale ogaf sin midte udpeger dommere, foreslås det atlade antallet af dommere fra rigets øverste dom-stol overstige antallet af rigsdagsvalgte rigsrets-medlemmer med een.«

Regeringens grundlovsforslag fra 1953 vari overensstemmelse hermed. Under udvalgsbe-handlingen af forslaget i folketinget fandt mandet imidlertid mindre heldigt, at rigsdagen, derskulle have tiltalemyndighed, af sin egen midtevalgte medlemmer til rigsretten, og udvalget(R.T. 1952-53, Tillæg B, sp. 370 og 377) fore-slog derfor den ordning, som blev gennemført igrund!open af 1953 § 59, jfr. ovenfor under A.

b. Rigsrettens kompetence. Regeringsforslagetpå den grundlovgivende rigsforsamling inde-holdt tre kompetenceregler: § 19: »Ministrenekunne drages til Ansvar for de i deres Embedebegaaede Forbrydelser og for Handlinger, somere aabenbart skadelige for Staten. Folkethingetanklager, Rigsretten dømmer«, § 61, stk. 1:»Rigsretten paakjender de af Folkethinget modMinistrene anlagte Sager«, og samme paragrafs2. stk.: »For Rigsretten kan Kongen lade ogsaaAndre tiltale for Forbrydelser, som han finder

særdeles farlige for Staten, naar Folkethingetdertil giver sit Samtykke.«

Den førstnævnte af de tre bestemmelser (§19) var af både materielretlig og processuelkarakter, men blev, som der er redegjort forovenfor (p. 8 ff), ændret under behandlingen,således at den fik følgende rent processu-elle udformning (§ 20): »Ministrene kunnetiltales for deres Embedsførelse. Folkethingetanklager, Rigsretten dømmer.«

§ 61 vedtoges uændret (som § 73), trodsØrsteds kritik, jfr. navnlig Ørsted, Prøvelse(1849), p. 248 ff.

De i 1849 indførte kompetenceregler er i rea-liteten opretholdt i de senere forfatninger, mender er anvendt forskellige sproglige udform-ninger, jfr. herved Fællesforfa:ningen af 1855§ 12, stk. 1, og § 13, Novemberforfatningen af1863 § 61, stk. 1, og § 62, grundlovene af1866 § 14 og § 69, 1915 § 14 og § 67 og 1953§ 16 og § 60.

c. Påtalemyndigheden. Medens Junigrundlo-ven i overensstemmelse med udenlandske forbil-leder kun gav folketinget påtalemyndighed, ind-førtes ved Fæl les forfatningen af 1855 § 12 enordning, hvorefter såvel rigsrådet som kongenfik påtalemyndighed, og i samtlige senere for-fatninger er en tilsvarende ordning (kongen ogfolketinget) opretholdt. Kun under forarbej-derne til grundloven af 1866 var spørgsmåletgenstand for nærmere drøftelse.

d. Procesmåden ved rigsretten. Under be-handlingen i rigsforsamlingen af regeringsfor-slaget til grundloven blev der i § 60 optaget føl-gende tilføjelse til denne bestemmelse: »En Lovordner nærmere Forfølgningsmaaden«. Dennelov gennemførtes som lov om rigsretten af 3.marts 1852. I forbindelse med grundlovsforsla-get af 1939 gennemførtes en ny lov om rigsret-ten, nr. 115 af 15. marts 1939, der ligesom mi-nisteransvarlighedsloven af samme dato aldrigkom til at træde i kraft. Loven af 1852 varderfor gældende, indtil den afløstes af den nu-værende rigsretslov nr. 100 af 12. marts 1954.

e. Benådning. Den særlige regel, hvorefterbenådning af ministre for straffe, der er idømtdem af rigsretten, kræver folketingets samtykke,har været gældende siden Junigrundloven.

12

Kapitel II.

LOVREGLER OM MINISTERANSVAR.HISTORISK BAGGRUND

1. I kap. I, afsnit A, er der i hovedpunkterredegjort for grundlovens regler om minister-ansvaret. Det er herunder anført, at såvel dengældende grundlovs som de tidligere forfatnin-gers ansvarsregler alene er ramme-bestemmelser,der forudsætter udfyldende detailregier, somnærmere angiver ansvarsbetingelserne. Disseregler må gives ved almindelig lov eller udledesaf almindelige retsgrundsætninger.

Det fremgår ligeledes af kap. I, at en særliglov om ministeransvar ikke er eller tidligere harværet gældende. I kap. IV redegøres for deforsøg på gennemførelse af en sådan lov, somhar været gjort siden 1849, senest i 1938-39,da et forslag til lov om ministrenes ansvarlig-hed blev vedtaget af rigsdagen og stadfæstetaf kongen; i lovens § 12 bestemtes imidlertid,at loven skulle træde i kraft »samtidig medDanmarks Riges Grundlov«, og hermed sigtedestil det grundlovsforslag, som faldt ved folkeaf-stemningen i 1939; ministeransvarlighedslo-ven af 1939 er derfor aldrig trådt i kraft.

Ministeransvaret har således hidtil måttet be-dømmes på grundlag af almindelige ansvars-regler, d.v.s. lovregler og retsgrundsætningergældende også for andre end ministre.

2. Under den gældende retstilstand må mini-strenes erstatningsansvar bedømmes efter danskrets almindelige erstatningsregel (culpareglen)og deres strafansvar efter borgerlig straffelov(strafansvar efter bestemmelser i særlovgivnin-gen vil være uden nævneværdig praktisk betyd-ning).

Borgerlig straffelovs almindelige del om dealmindelige ansvarsbetingelser og strafansvaretsindhold gælder i det hele for ministre. Detsamme er principielt også tilfældet med straffe-lovens specielle del. Når alene embedsforbrydel-ser haves for øje, er det dog kun et ret begræn-set udsnit af den specielle del, der frembyderinteresse. Dette gælder navnlig dele af lovenskap. 12 og 13 om forbrydelser mod statensselvstændighed og sikkerhed, statsforfatningen

og de øverste statsmyndigheder m.v., samt kap.16 om forbrydelser i offentlig tjeneste ellerhverv, herunder de almindelige regler i §§155-157. Disse 3 paragraffer har følgende ind-hold:

»§ 155. Misbruger iøvrigt nogen, som virkeri offentlig tjeneste eller hverv, sin stilling tilat krænke privates eller det offentliges ret,straffes han med bøde eller hæfte. Sker det forat skaffe sig eller andre uberettiget fordel, kanfængsel indtil 2 år anvendes.

§ 156. Når nogen, som virker i offentligtjeneste eller hverv, nægter eller undlader atopfylde pligt, som tjenesten eller hvervet med-fører, eller at efterkomme lovlig tjenstlig befa-ling, straffes han med bøde eller hæfte. Uden-for foranstående bestemmelse falder hverv,hvis udførelse hviler på offentlige valg.

§ 157. Samme straf finder anvendelse, nårnogen, som virker i offentlig tjeneste ellerhverv, gør sig skyldig i grov eller oftere gen-tagen forsømmelse eller skødesløshed i tjene-stens eller hvervets udførelse eller i overholdel-sen af de pligter, som tjenesten eller hvervetmedfører. Bestemmelsen i § 156, 2det punktum,finder tilsvarende anvendelse.«

Med foranstående bemærkninger er alene til-sigtet at give en kortfattet orientering. En mereudførlig fremstilling af de gældende lovreglerog retsgrundsætninger vedrørende ministeran-svaret gives i kap. VII.

3. a. Før gennemførelsen af almindelig bor-gerlig straffelov af 10. februar 1866 fandtesingen almindelig straffelov og heller ikke i an-den lovgivning systematisk udformede reglerom embedsforbrydelser. Dette var baggrundenfor indholdet af anklagerens strafpåstand i rigs-retssagen i 1855-56, se nærmere herom kap.III, p. 18 f.

b. Straffeloven af 1866 indeholdt en syste-matisk opbygning svarende til den gældendestraffelovs: 9- kap. omhandlede forbrydelsermod »Statens udvortes Sikkerhed og Selvstæn-

! 3

dighed«, 10. kap. »Forbrydelser mod Statsforfat-ningen« og 13. kap. »Forbrydelser i Embedsfor-hold«. Det sidstnævnte kapitel indeholdt i §§141-143 regler, der i det væsentlige svarer tilden gældende straffelovs §§ 155-157:

»§ 141. Misbruger en Embedsmand i andre Til-fælde end de ovenfor nævnte sin Embedsstilling tilegen Fordel eller til at foretage Noget, hvorved Pri-vates eller det Offentliges Rettigheder krænkes, straf-fes han, forsaavidt Gjerningen ikke efter sin øvrigeBeskaffenhed medfører større Straf, med Bøder, sim-pelt Fængsel eller Embedsfortabelse.

§ 142. Den Embedsmand, som nægter eller for-sætlig undlader at opfylde, hvad der er ham lovlig be-falet, straffes med Bøder, simpelt Fængsel eller Em-bedsfortabelse.

§ 143. Forsømmelse eller Skjødesløshed i Em-bedsførelse, hvorfor Straf ei særskilt i Lovgivningener fastsat, straffes ligeledes, naar Nogen oftere derigjør sig skyldig, eller naar grov Forsømmelse ellerSkjødesløshed er udviist, med Bøder, simpelt Fæng-sel eller under skjærpende Omstændigheder med Em-bedsfortabelse.«

Reglerne var overensstemmende med §§ 138—140 i det straffelovsudkast, der udarbejdedes afden i 1859 nedsatte straffelovskommission.

I motiverne til dette udkasts §§ 138-139 (jfr.straffeloven af 1866 §§ 141-142) udtales (p. 168):»Man har anseet det rettest i Straffeloven at optagedisse almindelige Regler, hvis Anvendelse i det en-kelte Tilfælde væsentlig maa overlades til Domstolenesskjonsomme Overveielse af alle de Forhold, som iden Henseende rettelig bør tages i Betragtning, for atder ikke skulde mangle Lovhjemmel for at straffeEmbedsmisbrug eller Embedsforseelser, der ikke kun-ne henføres under de særligt omhandlede, idet detefter Forholdets Beskaffenhed neppe lader sig gjøre,i detaillerede Bestemmelser udtømmende at fremstillealle de Former, hvorunder Embedspligten kan kræn-kes eller Embedsmyndigheden misbruges.« I forbin-delse med uagtsomhedsreglen i § 140 (jfr. straffe-loven af 1866 § 1-43) udtales, at ligesom man »ikkemed den norske Straffelovs Kap. 24, § 28 har villetforeskrive Straf for »Uforstand« i Embedsførelsen -al den Stund saadan dog ikke kan tilregnes Embeds-manden selv —, saaledes synes det ogsaa, at der saavist som det kan fordres af Embedsmanden at hanskal gjøre sig Flid og vise Paapassenhed og Opmærk-somhed for at røgte sit Embede saa godt som muligt,paa den anden Side maa tages et billigt Hensyn til,at det overhovedet er hans Pligt at tage Beslutning ogat handle i mange Tilfælde, hvor Tvivl kan være na-turlig og hvor han vel kunde ønske at have Tid ogLeilighed til nærmere Overveielse. At straffe enhverFeil eller Mangel paa Konduite eller Skjønsomhed fraEmbedsmandens Side vilde derfor være lige saa ubil-ligt som det vilde kunne virke skadeligt, forsaavidtsom det let kunde lamme hans Mod og Handlelyst.Kun naar der udvises en grov Forsømmelse eller grovSkjødesløshed - der forøvrigt kan være baade af nega-tiv og positiv Art -, eller naar han gjentagende, trodsAdvarsler og Paamindelser, gjør sig skyldig i For-sømmelse eller Uagtsomhed, bør der reises offentligSag imod ham til Strafs Lidelse, . . .«

c. Borgerlig straffelov af 1930 bygger på enbetænkning afgivet i 1912 af den i 1905 ned-satte straffelovskommission, på professor CarlTorps betænkning af 1917 og på betænkningenaf 1923 fra straffelovskommissionen af 1917.

Ingen af disse betænkninger behandler spe-cielt ministeransvarligheden.

Nedenfor skal alene redegøres for forarbej-derne til de for denne ansvarlighed vigtigstebestemmelser, straffelovens §§ 155-157.

Kommissionsbetænkningen af 1912 foreslog i §^173—175 bestemmelser , der i det væsent l ige svarede tilstraffeloven af 1866 §§ 141-143. - § 113 gør dog an-svaret for misbrug af embedsstilling m. v. betinget af,at misbruget er begået til krænkelse af privates ellerdet offentliges rettigheder; det er ikke tilstrækkeligt,at det er sket for at skaffe sig fordel (således ogsåstraffeloven af 1930 § 155). - I § 114 foreslås affat-telsen »nægter eller forsætlig undlader at opfyldePligt, som Tjenesten, Hvervet eller Paalæget medfø-rer, eller at efterkomme Befaling« (jfr. til dels straffe-loven af 1930 § 156). - Udkastet til § 115 svarer idet væsentlige til § 143 i straffeloven af 1866 (jfr.tildels straffeloven af 1930, § 157); det siges ud-trykkeligt i motiverne p. 182-83, at bestemmelsen om-fatter både forsætligt og uagtsomt forhold.

I Torps betænkning af 1917 ioresloges lignende-regler.

Betænkningen af 1923 foreslog regler (§§ 147-149), der i hovedsagen svarede til de bestemmelser,som nu indeholdes i straffeloven af 1930 §§ 155-157.

I betænkningens motiver til § 14? (jfr. straffe-loven af 1930 § 155) udtaltes (sp. 257): »Bestemmel-sen fremtræder iøvrigt nærmest som et Supplement tilde foregaaende Bestemmelser om Tjenesteforseelser, ogdet er overladt til Domstolenes Skøn at afgøre, omder i det enkelte Tilfælde kan statueres at foreliggeMisbrug. I Overensstemmelse med. hvad der er an-ført i Straffelovens Motiver S. 168, har Kommissionenanset det for ønskeligt, at der haves en saadan al-mindelig Bestemmelse, for at der ikke skal savnesHjemmel til at straffe Tjenesteforseelser, der ikkekan henføres under de særskilt omhandlede Forbrydel-ser, og fordi det efter Forholdets Natur vanskeligtkan lade sig gøre at give specielle Regler for alle deFormer, under hvilke Misbrug af offentlige Tjenestereller Hverv kan finde Sted.«

Om § 148 (jfr. straffeloven af 1930 § 156) siges(sp. 257-58), at den betegner en udvidelse af § 142 istraffeloven af 1866, for så vidt sorn ansvaret omfatterenhver forsætlig undladelse af at opfylde tjenestepligt.

Ifølge motiverne, sp. 258, tager § 149 (jfr. straffe-loven af 1930 § 151) sigte på uagtsomme tjeneste-forbrydelser. Der ligger dog næppe heri nogen af-standtagen fra den første straffelovskommissions op-fattelse, hvorefter forsætlige forhold kan være om-fattet af bestemmelsen.

Dette udkast af 1923 vedtoges stort set uændret.Under behandlingen på rigsdagen indsattes dog be-stemmelsen i §§ 156 og 157, hvorefter disse para-graffer ikke gælder hverv, hvis udførelse beror påoffentlige valg. Denne undtagelsesbestemmelse, dernavnlig angår folketingsmedlemmer og medlemmer afkommunalbestyrelser, er uden betydning for minister-ansvaret.

14

Kapitel III.

RIGSRETSSAGER. SAGER, I HVILKE DER HAR VÆRET SPØRGSMÅLOM RIGSRETSTILTALE

Der har i tiden efter gennemførelsen afgrundloven af 5. juni 1849 været anlagt 4 rigs-retssager, nemlig:

1) i 1855 mod ministeriet A. S. Ørsted i an-ledning af afholdelse af ubevilgede udgiftertil rustninger under Krimkrigen;

2) i 1877 mod A. F. Krieger, Holstein-Hol-steinborg og C. A. Fonnesbech i anledningaf salget af Frederiks Kirkeplads (Marmor-kirkepladsen) ;

3) samme år mod C. C. Hall og J. J. A. Wor-saae i anledning af overskridelse af bevillingtil opførelsen af den ny bygning til Det kgl.Teater; og

4) i 1909 mod I. C. Christensen og SigurdBerg vedrørende visse punkter i deres em-bedsførelse, der stod i forbindelse med for-henværende justitsminister Albertis forhold.

Disse 4 rigsretssager er indgående behandletaf Troels G. Jørgensen i T.f.R. 1926, p. 351 ff,samt i »Bidrag til Højesterets Historie« (1939),p. 108 ff, og »Højesteret fra Grundloven tilRetsreformen« (1951), p. 74 ff, 138 ff og193 ff, og af Stig luul, p. 561 ff *). Under hen-syn hertil har kommissionen indskrænket sig tilen forholdsvis summarisk omtale af sagerne ogtil af Rigsretstidendes referat at fremdrage en-kelte principielle synspunkter vedrørende mini-steransvarligheden og punkter, som vedrørerspørgsmålet om, hvilke straffebestemmelser deri mangel af en særlig ministeransvarlighedslovmåtte bringes i anvendelse.

*) Om den første rigsretssag henvises endvidere til Ar. Neer-gaard, Under Junigrundloven I (1892), p. 946 ff, og AlbertOlsen, Studier over den danske Finanslov 1850-1864 (1930),p. 108, 130 og 217. Rigsretssagerne er endvidere kort omtaltaf Georg Nørregaard i Højesteret 1661-1961 I (1961), p. 439,450 og 460.

Udover de ovennævnte 4 sager har der væretspørgsmål om rigsretstiltale i yderligere 5 til-fælde, nemlig:

1) i 1854-55 mod ministeriet A. S. Ørsted,navnlig i anledning af udstedelsen af Forfat-ningsforordningen (den oktrojerede fællesfor-fatning) af 26. juli 1854;

2) i 1865 mod ministerierne C. A. Bluhmeog C. E. Krag-Juel-Vind-Fri j s i anledning afdisse ministeriers opretholdelse af gehejmestats-rådet og rigsrådet efter Wienerfreden;

3) i 1936 mod daværende landbrugsministerKr. M. Bording for forhold i forbindelse medden såkaldte kødeksportsag;

4) efter den anden verdenskrig for forhold iforbindelse med og under den tyske besættelseaf landet;

5) i 1959-60 mod fhv. minister for Grøn-land Johs. Kjærbøl for forhold vedrørende be-svarelsen af et spørgsmål i folketinget om vin-tersejlads på Grønland.

Disse sager er nedenfor inddraget i den kro-nologiske gennemgang af rigsretssagerne, mengøres kun til genstand for kortfattet omtale.

Principielle synspunkter om ministeransvar-lighed er søgt fremdraget af folketingsforhand-lingerne vedrørende samtlige ovennævnte 9 sa-ger.

I. Spørgsmål om tiltale mod ministerietA. S. Ørsted i 1854-55.

Den 4. oktober 1854 fremsatte folketings-mand 1 utein forslag (R.T. 1854, 1. samling,Fkt. forh. sp. 44) om nedsættelse af en parla-mentarisk kommission i henhold til grundlovens§ 50 for at indhente oplysninger »som maatteansees fornødne for at gjøre Forslag til Actions-ordre mod Ministeriet, navnlig paa Grund afForordningen af 26. Juli 1854«.

15

Såvel dette forslag som tiltalen i den neden-for under II nævnte sag må ses pa baggrund afdet almindelige politiske spændingsforhold mel-lem Ørsted og hans regering på den ene sideog rigsdagen på den anden side, et spændings-forhold, som i første række beroede på regerin-gens opfattelse af Junigrundloven, navnlig den-nes betydning med henblik på løsningen af deforfatningspolitiske problemer vedrørende for-holdet mellem kongeriget og hertugdømmerne.

Tuteins forslag blev underkastet en omfat-tende behandling i tinget (sp. 71 ff og 170 ff).Indenrigsministeren og premierministeren (Ør-sted) hævdede, at en parlamentarisk kommis-sion ikke forfatningsmæssigt kunne nedsættes idet foreslåede øjemed. Ved 2. behandlingvedtoges et af Tutein fremsat ændringsforslag,hvorefter tinget nedsatte et udvalg, »som, efter-åt have anstillet de dertil fornødne Undersøgel-ser, har at gjøre Forslag til en Actionsordremod Ministeriet, paa Grund af Udstedelsen afForordningen af 26. Juli 1854, samt paa Grundaf Overskridelsen af Finantslovene«.

Udvalget bortfaldt ved folketingets opløs-ning, men de folketingsmænd, der havde væretmedlemmer af udvalget, fremsatte i januar1855 - efter valget - forslag om tiltale moddet da afgåede ministerium for dettes udstedel-se af forordningen af 26. juli 1854. Derimodville man lade spørgsmålet om tiltale for afhol-delse af ubevilgede udgifter til forsvarsforan-staltninger under Krimkrigen bero på behand-ling af forslaget til tillægsbevillingslov. Underbehandlingen af forslaget om tiltale (R.T. 1854-55, 2. samling, Fkt. forh. sp. 123ff),blev dettetrukket tilbage af forslagsstillerne (sp. 171) den19. januar 1855, og i stedet vedtoges s.d. enmotiveret dagsorden (sp. 223), hvorefter spørgs-målet om tiltale i anledning af forordningenstilledes i bero under hensyn til regeringens er-klæring om, at en tiltale ville vanskeliggøregennemførelsen af en ny fællesforfatning.

II. Rigsretssagen mod ministerietA. S. Ørsted i 1855-56.

Den 17. marts 1855 anmeldte /. C. Larsenm.fl. forslag til folketingsbeslutning om rigs-retstiltale mod det afgåede ministerium Ørstedfor afholdelse af ubevilgede udgifter til for-svarsforanstaltninger under Krimkrigen (R.T.1854-55, 2. samling, Tillæg A, sp. 741 ff). Denkonkrete baggrund var den omtrent samtidig af-givne betænkning fra folketingsudvalget ved-

rørende tillægsbevillingsloven for 1854-55 (Til-læg B, sp. 441, navnlig 452), hvori udgifts-afholdelsen blev betegnet som forfatningsbrud,og hvori det indstilledes, at efterbevilling blevnægtet. Om den mere almindelige politiske bag-grund henvises til bemærkningerne ovenfor un-der I. Forslaget underkastedes 2 behandlinger(Fkt. forh. sp. 3046 ff og 3190 ff), hvor drøf-telserne navnlig drejede sig om tiltalens om-fang. Herunder berørtes flere gange spørgsmå-let om, hvorvidt ministeriets erstatningsansvarvar endeligt afgjort ved folketingets bevillings-nægtelse eller kunne efterprøves af rigsretten.T scheming (sp. 3077), Fleischer (sp. 3079),Tutein (sp. 3200), Monrad (sp. 3204) og Ha-ge (sp. 3229) forsvarede det førstnævnte syns-punkt og blev ikke klart imødegået.

Tiltalebeslutningen vedtoges den 26. marts1855 med 94 stemmer mod 1.

Anklagen rejstes dels mod alle 7 medlemmeraf ministeriet, dels specielt imod krigsministe-ren, generalløjtnant C. F. von Hansen, til straf,erstatning og andet ansvar i anledning af, atministeriet i begyndelsen af året 1854, da dettruede med europæisk krig, ekstraordinært hav-de udlagt vagtskibe og indkalc.t mandskab samtafholdt udgifter til mundering af et nyt dragon-regiment og fodfolkets reserve, uden at mini-steriet havde rettet henvendelse til rigsdagenangående disse udgifters afholdelse. Ministeriethavde tværtimod den 3. marts 1854 erhvervetkongelig resolution for, at sagen ikke skulleforelægges den indeværende rigsdag.

Efter at rigsretten ved beslutning af 27. no-vember 1855 havde forkastet en af de anklage-de nedlagt påstand om sagens afvisning, blevder den 27. februar 1856 afsagt dom i sagen,hvorved alle de anklagede blev frifundet.

Dommen havde følgende indhold:

»Da de Tiltalte, Geheimeconferentsraad, Dr. jurisAnders Sandø Ørsted, Geheimeconferentsraad Frede-rik Ferdinand v. Tillisch, Geheimeconferentsraad Chri-stian Albrecht Bluhme og Kammerherre, Dr. jurisAnton Wilhelm Scheel, ikke have contrasigneret dekongelige Beslutninger, som under nærværende Sagpaatales, ville de allerede af den Grund, i Henholdtil Grundloven af 5te Juni 1849 § 19, være at fri-finde.

Forsaavidt Geheimeconferentsraad v. Tillisch hargivet Odense Magistrat Indqvarteringsordre med Hen-syn til den oprettede Deel af del: første Dragonregi-ment, bemærkes i Særdeleshed, at det maa antages, athan ikke har været beføiet til a: modsætte sig Ud-førelsen af en underordnet Foranstaltning, som var ennødvendig Følge af en paa en anden Ministers Fore-

16

stilling af Hans Majestæt Kongen i lovlig Form af-given Resolution.

De øvrige Tiltalte, Generallieutenant Christian Fre-derik v. Hansen, Kammerherre, Grev Wilhelm CarlEppingen Sponneck og Kammerherre, ContreadmiralSteen Andersen Bille, ere derimod vel, enhver for sitVedkommende, ansvarlige for de ommeldte Beslut-ninger, hvis et Ansvar af dem kan opstaae. Den of-fent'ige Anklager har yttret, at den Brøde, som hananseer begaaet, maatte betragtes som Højforræderi ;men denne Paastand er ganske ubeføiet, da ingenHandling er foretagen, som kan sættes ved Siden afdem, der i den 47de Paragraph af Grundloven beteg-nes som Højforræderi. Hvad de paaklagede Rustnin-ger angaaer, maa det efter de fremkomne Oplysningerantages at have været fornødent, at visse extraordi-naire Rustninger foretoges til Ordens Overholdelse ogsom Forsigtighedsforanstaltning og Retten er ikke satistand til at afgjøre, hvorvidt nogle af Rustningernehave været mindre nødvendige end andre. Det maaderhos antages, at Rustningerne ikke ere paatalte i ogfor sig, men kun forsaavidt de Tiltalte ikke strax an-gaaende samme have henvendt sig til Rigsdagen. Omdet imidlertid end under andre Omstændighedermaatte ansees at have været rigtigst, at Forslag tilTillægsbevilling for de Omkostninger, som Rustnin-gerne kunde formodes at ville foraarsage, var blevetforelagt den Rigsdag, der var samlet i Begyndelsen afAaret 1854, medens de første Rustninger besluttedes,er der dog, forsaavidt dette ikke er skeet, og de Til-talte have formeent, at ingen Pligt i saa Henseendehar paaligget dem, ikke Grund til at antage Andet,end at de have handlet overensstemmende med deresOverbeviisning, og ligesom der ikke haves nogen For-skrift, der maatte medføre, at Tillægsbevillingsforsla-get nødvendigviis allerede skulde forelægges ommeldteRigsdag, idet den 54de § i Forfatningslov for Monar-chiets Fællesanliggender af 2den October 1855 ikke eranvendelig i nærværende Sag, saaledes maa det anseesoplyst, at Forholdet til fremmede Magter kan havegjort det betænkeligt, allerede dengang at bringeSpørgsmaalet om Rustningerne til Forhandling paaRigsdagen. Det skjønnes saaledes ikke, at noget An-svar kan paabyrdes de Tiltalte, Generallieutenant v.Hansen, Kammerherre, Grev Sponneck og Kammer-herre, Contreadmiral Bille, hvorfor ogsaa disse villevære at frifinde i denne Deel af Sagen.

Forsaavidt dernæst Generallieutenant v. Hansensærligen er tiltalt med Hensyn til nogle andre Ud-gifter, som have fundet Sted under Krigsministerietog paastaaes ikke at have Hjemmel i de vedkommendeFinantslove, da er intet retsstridigt Forhold oplyst, derkunde paadrage ham Ansvar.«

Af de i sagen behandlede spørgsmål skal føl-gende omtales nærmere:

1. Spørgsmålet om, hvorvidt rigsrettens kom-petence omfatter afgåede ministre.

Forsvaret nedlagde påstand om sagens afvis-ning bl.a. med den begrundelse, at rigsrettenskompetence ikke omfattede sager mod afgåedeministre. Forsvarets synspunkter er anført p. 139

ff.*). Der blev navnlig lagt vægt på den sprog-lige fortolkning af grundlovens udtryk »mini-stre« og på, at rigsrettens kompetence med hen-syn til afgåede ministre skulle være i strid medrigsretsprocedurens formål, som skulle være atskabe en modvægt fra folketingets side imodregeringens veto og opløsningsret, et tvangsmid-del til at fjerne en regering.

Anklageren (p. 161 ff) gjorde heroverfornavnlig gældende, at den særlige rigsretsinsti-tutions hovedbegrundelse måtte være at opnå,at sagerne, under hensyn til deres særlige be-skaffenhed, blev behandlet af en blandet poli-tisk-juridisk domstol.

Yderligere kan henvises til p. 221 ff (forsva-ret) og p. 265 f (anklageren).

Ved rigsrettens beslutning af 27. november1855 (p. 291) bestemtes, at forsvarets afvis-ningspåstand ikke kunne tages til følge.

2. Spørgsmålet om, hvorvidt ansvaret for med-virken ved kongelige beslutningers tilblivelse

omfatter andre end den kontrasigner endeminister.

Dette spørgsmål behandledes først af ankla-geren (p. 375 ff), der til støtte for den opfat-telse, at andre end den kontrasignerende varansvarlig, kort henviste til dokumenterede udta-lelser på den grundlovgivende rigsforsamling.

Forsvaret behandlede i sit indlæg (p. 648 ff)spørgsmålet mere indgående. Det antoges atfølge af § 19's formulering (»Den Ministero.s.v.«), at paragraffen var udtømmende, ogom den almindelige regel i § 18 om ministrenesansvar for regeringens førelse udtaltes, at denalene havde »sin Betydning som Modsætningtil den lige almindelige Sætning, at Kongen eransvarsfri«; § 20 betragtedes som en rent pro-cessuel bestemmelse. Det blev fremhævet, at dennævnte fortolkning af § 19 gav en fast regel, ogat den knyttede ansvaret til »rette Vedkommen-de, nemlig til den vedkommende Fagminister«;ansvar for medvirken på anden måde end vedkontrasignatur måtte forudsætte en detailleretforretningsorden for statsrådet, herunder reglerom fiksering af det passerede. Forsvaret (p.654 ff) ville ikke tillægge forhandlingerne irigsforsamlingen afgørende betydning over forden fortolkning, der byggede på grundlovenseget indhold. Hertil kom, at disse forhandlingerefter forsvarets opfattelse havde en famlendeog vaklende karakter. Forsvaret gik (p. 659)

*) Sidehenvisningerne i forbindelse med referat af rigsrets-dommene er til Rigsretstidende.

Ministres ansvarlighed. 2 17

udførligt ind på forholdet mellem formulerin-gen af grundloven af 1849 § 19 (»Den Mini-ster «) og Fællesforfatningen af 1855 §11 (»Enhver Minister «) og mente ikke, atder ved formuleringsændringen var sket nogenrealitetsændring; efter begge bestemmelser vardet kun den kontrasignerende minister, der varansvarlig; i forbindelse hermed henvistes til1855-forfatningens § 54, der anvendte formu-leringen: »De Ministre, der ere enige i Beslut-ningen, contrasignerer denne og overtage saa-ledes Ansvaret for samme«.

Anklageren imødegik forsvarets synspunkteri replikken (p. 855 ff) og fremhævede navnligde konsekvenser, der burde drages af ministre-nes stilling som medlemmer af statsrådet, dermedførte »en positiv Forpligtelse for dem til ik-ke at afvente den kongelige Opfordring til attale, men til at yttre sig, naar Pligten, naar Æreog Samvittighed byder det«.

Forsvarets procedure var i væsentlig gradbygget på en skriftlig redegørelse fra Ørsted.Redegørelsen blev i uddrag oplæst i retten (p.546 ff) og er gengivet in extenso i Ørsted, An-grebene paa Højesteret (1856), p. 7 ff.

Dommen er i overensstemmelse med forsva-rets synspunkter.

3- Spørgsmålet om ansvar for udførelsen af enaf en anden minister kontrasigner et kongelig

beslutning.Som det fremgår af anklageskriftet (p. 55)

var et hovedpunkt i anklagen mod fhv. inden-rigsminister Tillisch, at han ikke havde modsatsig udførelsen af en underordnet foranstaltning(indkvartering) til gennemførelse af en afkrigsministeren kontrasigneret resolution omoprettelse af et dragonregiment. Forsvarets ind-læg om dette spørgsmål er gengivet p. 669 ff ;det udtaltes bl. a. (p. 675), at Tillisch »hverkeni dette eller i andre Stykker kunde befatte sigmed at gjøre Indsigelse, og nedlægge Protest,allerede af den Grund, at han slet ikke tiltroedesig Evne til at kritisere Foranstaltninger, dervare trufne eller bleve trufne af de vedkom-mende Fagministre; han vidste, at han ingenSagkundskab havde dertil, og havde han indladtsig paa Sligt, som han ikke forstod, kunde hanjust have udsat sig for Ansvar, hvis der ellerspaa en slig usikker Critik var bleven reflecteret !- Hvis Ministeriet havde gjort sig skyldig i»vitterlig Ulovlighed«, havde det ganske vistværet Geheimeraad Tillisch's Pligt, saasnart han

blev vidende derom, at udtræde; men den of-fentlige Anklager er endnu Beviset skyldig for,at der virkelig har været nogensomhelst vitterligUlovlighed.«

Også på dette punkt er dommen en tilslut-ning til forsvarets opfattelse.

4. Spørgsmålet om afholdelse af ubevilgedeudgifter.

Anklageren anførte sit principielle synspunkti begyndelsen af sit første foredrag (p. 363 f).Han henviste til grundlovens § 52, hvorefter»Ingen Udgift maa afholdes, som ikke harHjemmel i Finansloven«. »Tillade Ministrenesig at tilsidesætte denne Regel, saa gjøre de sigskyldige i Overtrædelse af Loven og paadragesig Brøde og Ansvar. — Deres Overbeviisningom kun at have handlet i Sta:ens Interesse fri-tager dem ikke; thi der gives udenfor dem enOverbeviisning, der skal gjøre sig gjældende,en Stemme, der skal høres, det er Rigsdagens.«.— »Kun Eet frigjør dem for Ansvaret, det erdet at Ministeriet erhverver Rigsdagens»efterfølgende Samtykke«, at de ulovligt ellerulovhjemlet afholdte Udgifter erholde Lov-hjemmel, at de legaliseres, at Brøden amneste-res. Men skeer dette ikke, saa maa den begaaedeOvertrædelse af Loven paadrage det Ansvar,som Lovovertrædelsen altid kalder efter sig -Straf og Erstatning.«.

Forsvarets modsatte synspunkt fremsættes kla-rest p. 591 ff, hvor anklagerens amnestibetragt-ning imødegås — navnlig for så vidt angår straf-ansvaret (p. 615) - og hvor rigsrettens beføjel-se til selvstændigt at prøve udgifternes nødven-dighed og hensigtsmæssighed forsvares, samti-dig med at det gøres gældende, at den nor-male konsekvens af, at efterbevilling nægtes,må være politisk, nemlig regeringens afgang.

Anklageren uddybede sine synspunkter i re-plikken (p. 748 ff).

Dommen indeholder næppe nogen stilling-tagen til det omhandlede principielle bevillings-spørgsmål. Dens resultat på dette punkt må for-mentlig betragtes som strengt konkret begrundet(»Forholdet til fremmede Magter«).

5. Straffebestemmelser.I anklageskriftet (p. 53) udtalte anklageren:

»Som Love, paa hvis Anvendelse ved StraffensBestemmelse jeg vil nedlægge Paastand, anførerjeg Grundlovens § 47, jfr. § 52, og Lovgivnin-gens almindelige Bestemmelser for forsætligtBrud paa Embedspligt, derunder Kasseanord-

18

ningerne, in specie den almindelige Kasseanord-ning 8de Juli 1840 § 21».

Grundlovens § 52 indeholdt reglen om, atingen udgift må afholdes, som ikke har hjem-mel på finansloven, og § 47 reglen om, at»Rigsdagen er ukrænkelig. Hvo der antasterdens Sikkerhed og Frihed, hvo der udsteder el-ler adlyder nogen dertil sigtende Befaling, gjørsig skyldig i Høiforræderi.«

Forsvaret drøfter spørgsmålet om lovhjemlenfor eventuelt strafansvar p. 472 ff, 618 ff og646 ff og konkluderer, at de begåede forhold erstraffri, allerede fordi der savnes en minister-ansvarlighedslov eller andre straffelovsbestem-melser, der omfatter forholdene.

Anklageren imødegår dette synspunkt p. 792 f fi sin replik. Han fastholder, at der foreliggerovertrædelse af grundlovens § 52 om udgiftersfinanslovhjemmel, at forholdet er højforræderiefter grundlovens § 47 eller denne bestemmel-ses analogi, at § 47 viser, at sligt ikke kan hen-gå ustraffet, og at straffehjemlen må findes i»Rigets øvrige Love det er ikke et en-kelt skrevet Lovbud, men hele Samlingen afRetsregler, det er alle Lovbestemmelser, Analo-gier, Retspraxis m.m.« Han fremhæver - medstøtte i Ørsteds værker — at sætningen »nullapoena sine lege« endnu ikke var trængt igen-nem som gældende ret her i landet. Endvidereanføres, at § 21 i grundloven (løfteparagraffenvedrørende en ministeransvarlighedslov) ikkebetød, at ministre var ansvarsfri, indtil en sådanlov gennemførtes, men at deres ansvar skullebestemmes efter de almindelige regler, dergjaldt for de øverste embedsmænd. Han udtalte,at man ikke i den grundlovgivende rigsforsam-ling gjorde sig »sangvinske Forhaabninger om,at det skulde lykkes i Danmark at tilveiebringeen Ministeransvarlighedslov!« (p. 801 f.n.). -»Man nærede paa den grundlovgivende Rigsdagikke mindste Tro til, at en Ministeransvarlig-hedslov vilde udkomme« (p. 802). I forbin-delse hermed citerer anklageren Ørsteds udtalel-se herom i rigsforsamlingen (Beretning om For-handlingerne paa Rigsdagen, 1848-49, sp.1654). Om forsvarets synspunkter heroverforkan henvises til p. 918 ff og 962 ff.

III. Spørgsmål om rigsretstiltale mod mini-sterierne C. A. Bluhme og C. E. Krag-Juel-

Vind-Frijs i 1865.Den 23. november 1865 anmeldte T scheming

forslag til »en Anklageact mod det senest af-

2 *

gaaede og det nuværende Ministerium« (R.T.1865-66, Tillæg A, sp. 569 ff) navnlig for athave rådet kongen til at opretholde geheime-statsrådet og rigsrådet efter Slesvigs og Holstensafståelse ved Wienerfreden i 1864. De to rådvar hjemlet i Fællesf or fatningen af 18. novem-ber 1863, der efter Tschernings opfattelse måtteanses for bortfaldet med hertugdømmernes af-ståelse. Forslaget afvistes umiddelbart efterTschernings forelæggelsestale (sp. 188-227)med 55 stemmer mod 35 *).

IV. Sagen mod A. F. Krieger m. fl. i 1877.Såvel denne sag som sagen mod Hall og

Worsaae samme år må ses som et politisk moti-veret forsøg fra folketingets side på at få fast-slået folketingets centrale stilling med hensyntil finansielle spørgsmål og dermed den stil-ling, som for Venstre var et hovedargumentfor folketingsparlamentarismens anerkendelse.

Den 25. januar 1877 anmeldte C. C. Albert/m.fl. i folketinget forslag til folketingsbeslut-ning om tiltale mod de fhv. ministre A. F. Krie-ger, Holstein-Holsteinborg og Fonnesbech forkompetenceoverskridelse i forbindelse med salgaf Marmorkirkepladsen til etatsråd C. F. Tiet-gen (R.T. 1876-77, Tillæg A, sp. 1893). Denkonkrete baggrund for forslaget var den misbil-ligelse, som indeholdtes i betænkningen fra fol-ketingets udvalg vedrørende statsregnskabet forfinansåret 1874-75 (Tillæg B, sp. 543). For-slaget blev underkastet to behandlinger i tinget(Fkt. forh. sp. 2586 og 2744 ff), men kun un-der 1. behandling fandt debat sted. Albertiforelagde forslaget forholdsvis kortfattet, idethan henviste til de drøftelser, der havde fundetsted i forbindelse med behandlingen af stats-regnskabet. Han udtalte, at han fandt ministre-nes forhold omfattet af straffelovens § 141 elleri hvert fald § 143. Videre erklærede han, athan ventede sagen bedømt »fra et politiskStandpunkt, ikke efter privatret-lige Betragtninger«.

Forslaget vedtoges den 5. februar 1877 med52 stemmer mod 15.

Dommen, der blev afsagt den 13. juni 1877,havde følgende indhold:

»Ifølge Folkethingets Beslutning ere de forhenvæ-rende Ministre, extraordinær Høiesteretsassessor, Dr.jur. Krieger, Overkammerherre, Lehnsgreve Holstein-Holsteinborg og Kammerherre, Geheimekonferents-

*) Jfr. N. Neergaard, Under Junigrundloven II , 2 (1916) ,p. 1781. Endvidere kan henvises til Nils Nilsson-Stjernqui.it,Tillkomsten av 1866års grundlov (Lund 1955).

19

raad Fonnesbech tiltalte for Rigsretten til Straf, Er-statning og andet Ansvar. Førstnævnte fordi han harantaget et fra Etatsraad Tietgen fremkommet Tilbudom Overtagelsen af Frederiks Kirkeplads med derpaaværende Ruiner, Materialier og Bygninger paa Vil-kaar, ved hvis Indhold og Beskaffenhed han skal haveoverskredet sin Competence og tilsidesat StatskassensTarv, og de to Sidstnævnte for at have fuldbyrdet densaaledes indledede Retshandel ved at underskrive hen-holdsvis Kjøbekontrakten og Skjødet om den paa-gjældende Eiendom.

Til at antage det af Etatsraad Tietgen gjorte Til-bud, der gik ud paa at overtage Frederiks Kirkepladsfor en Kjøbesum af 200.000 Kr. med Forpligtelse forham til blandt andet i passende Stil at fuldføre denpaa Pladsen staaende Kirkebygning, som efter Fuld-endelsen med dertil hørende Grund skulde vedbliveat være Statens Eiendom, findes daværende Finants-minister Krieger imidlertid ikke at have savnet denfornødne Competence. Ligesom nemlig Frederiks Kir-keplads ikke var eller er bleven behandlet soin enDomæne, til hvis Afhændelse der ifølge Grundlovens§ 47 krævedes særlig Lovhjemmel, saaledes foreliggerder ei heller iøvrigt Grunde, som kunde medføre, atRegjeringen skulde være uberettiget til uden Rigs-dagens Samtykke at afhænde denne Eiendom helt ellerdelvis, og efter den særegne Karakter, som væsent-ligen bestaaende af en fra Fortiden overleveret ufuld-endt Bygning, hvis Værd fornemlig bestod i dens an-erkjendte kunstneriske og historiske Betydning, vardet derhos fuldt berettiget, ved Dispositioner overEiendommen tillige at tage andre Hensyn end de rentfinantsielle, ligesom Regjeringen ogsaa maatte kunnelade Kirkebygningen fuldføre, naar dette kunde skeuden Tilskud af Statskassen. Vel blev nu »FrederiksKirkeplads og den derpaa værende Ruin« i Finants-lovene for 1869-70 og følgende Aar opført blandt deEiendomme, ved hvis Salg der antoges at ville ind-komme kontante Summer; men hverken af de brugteL'dtryk, eller af de førte Forhandlinger kan det ud-ledes, at Regjeringens Myndighed herefter skuldevære indskrænket til Salg af Pladsen og Kirkebyg-ningen under Eet med Ret tor Kjøberen til at ned-bryde denne sidste, og at Regjeringen derimod skuldevære udelukket fra — saaledes som sket — at afhændeen Del af Pladsen for en Kjøbesum, der efter deforeliggende Oplysninger maa betragtes som i og forsig passende, samt med Forpligtelse for Kjøberen tiluden Udgift for Statskassen at fuldføre den Statenforbeholdte Kirkebygning. Forsaavidt de fornævnteFinantslove kunde anses at indeholde en Opfordringtil Regjeringen om i Forbindelse med Pladsen atsælge Kirkebygningen til Nedbrydelse, maa det end-og, efter hvad der i saa Henseende foreligger, hervedantages at være forudsat, at der ingen Udsigt var tilBygningens Fuldførelse som Kirke eller til anden pas-sende Anvendelse.

Efter det gjorte Kjøbetilbuds hele Karakter i For-bindelse med samtlige øvrige tilstedeværende Om-stændigheder mangler der endvidere al Føie til at an-tage, at forhenværende Minister Krieger ved den nær-mere Fastsættelse af Vilkaarene for Afhændelsen ellerpaa anden Maade skulde have gjort sig skyldig i no-gen Forsømmelse af at varetage Statens Interesser,ligesom der end ikke er paavist noget Tab for Stats-kassen, med Hensyn til hvilket der kunde blive Spørgs-maal om Ansvar. Han vil derfor være at frifinde for

den offentlige Anklagers Tiltale, og det vil alleredeheraf være en Følge, at en lignende Frifindelse vilvære at tillægge de to andre anklagede forhenværen-de Ministre.«

I sit anklageskrift (p. 60) nævnte anklagerenstraffeloven af 1866 §§ 141 og 143 som »Love,der ville være at tage i Betragtning«. Ideres foredrag gik hverken anklageren eller for-svareren nærmere ind på disse straffebestem-melser. Proceduren koncentreredes om de un-derliggende statsretlige og budgetretlige spørgs-mål vedrørende regeringens dispositionsbeføj el-se over fast ejendom.

V. Sagen mod C. C. Hall og J. J. A.Worsaae i 1877.

C. C. Alberti m.fl. anmeldte den 25. januar1877 forslag(R.T. 1876-77,Tillæg A, sp. 1895)til folketingsbeslutning om tiltale mod de fhv.ministre Hall og Worsaae for bevillingsover-skridelse ved afholdelse af udgifter ved opførel-se af en ny bygning til Det kgl. Teater. Ogsåfor dette forslag var den konkrete baggrundden udvalgsbetænkning, som kort tid forindenvar afgivet vedrørende statsregnskabet for 1874-75 (Tillæg B, sp. 573 ff). Forslaget behandlesi fortsættelse af behandlingen, af forslaget omtiltale mod Krieger m.fl. (Fkt. forh. sp. 2603 ffog 2745). Debat fandt kun sted ved 1. be-handling. I sin forelæggelsestale henviste Al-berti til de straffelovsbestemmelser, som hanhavde påberåbt sig i sagen vedrørende Kriegerm.fl. Han lagde vægt på, at: ministrene ikkehavde en tillid i folketinget, der kunne begrun-de en forventning om efterbevilling, og udtaltei tilknytning hertil: » det er Ministrenespolitiske Forhold til Majoriteten i Folkethinget,som skal skaffe dem Godkjendelse for Over-skridelser, som skal skaffe dem bills of indem-nity«. Der henvistes til Hoicks statsforfatnings-ret II, p. 170, hvor det udtales, at rigsretten ikkekan » ansees for berettiget til at prøveNødvendigheden eller Hensigtsmæssigheden afde uden Hjemmel i Finantsloven gjorte Udgif-ter eller Ministrenes Tilregnelighed med Hen-syn til disses Foretagelse«. Alberti mente, atfrifindelsen i rigsretssagen fra 1856 skyldtes»at de daværende europæisk«; Forhold kundehave afholdt Ministrene fra at gaa til Rigsda-gen.«

Forslaget blev vedtaget den 5. februar 1877med 48 stemmer mod 11.

Dommen af sagdes den 4. oktober 1877 ogfrifandt begge de tiltalte.

20

Fra sagen skal følgende to punkter frem-drages:

1. Spørgsmålet om ajholdelse af ubevilgedeudgifter.

Anklagerens principielle synspunkt, der sva-rer til det, der gjordes gældende fra anklage-rens side under 1856-sagen, fremhæves alleredei anklageskriftet (p. 29): »Ved ikke at henven-de sig til Lovgivningsmagten har Ministerenkrænket Bevillingsmyndighedens Ret til at be-stemme Statens Udgifter, til at skjønne overderes Betimelighed og Hensigtsmæssighed oganvise Kilden til deres Dækning.« Anklagerengiver dog udtryk for tvivl om dette synspunktsbæredygtighed for så vidt angår strafansvaret,når han (p. 199) anfører: »Med Hensyn tilStraffespørgsmaalet behøver jeg ikke her atgaa ind paa en Undersøgelse af, om Afholdel-sen af en ubevilget Udgift, der ikke efterbevil-ges, i og for sig er en strafbar Handling ;det er givet, at Sagen ikke foreligger saaledes

; men saaledes som Sagen her foreligger,har Ministeren gjennem flere Aar tilsidesat Re-præsentationens grundlovmæssige Stilling«. Forså vidt angår erstatningsansvaret gennemføresudgangspunktet derimod helt konsekvent (p.201): »Naar det er givet, at Ministeren ikkekan afholde Udgifter uden Bevillingsmyndig-hedens Samtykke, synes det at være en nødven-dig Konsekvens heraf, at naar han desuagtetafholder Udgifter paa sin egen Kappe, maa hanogsaa selv bære dem, indtil Bevillingsmyndig-heden løser ham derfra.«

Forsvarerens indgående modargumentation eranført p. 212 ff, hvor han, ligesom forsvaret i1856-sagen, hævder rigsrettens selvstændige be-føjelse til at prøve de afholdte udgifters for-svarlighed.

Synspunkterne uddybes i anklagerens replikp. 312 ff og forsvarerens duplik p. 344 ff.

Dommen underkendte anklagerens betragt-ning og hviler på det synspunkt, at udgifter kanafholdes på forventet efterbevilling, når mini-steren har føje til at forvente, at sådan bevillingikke vil blive ham nægtet.

2. Straffebestemmelser.I anklageskriftet udtaltes (p. 30), at Hall

»har misbrugt sin Embedsstilling til forsætligat krænke det Offentliges Rettigheder og vilderfor ifalde Straf efter Straffelovens § 141«.Til samme bestemmelse henvises for Worsaaesvedkommende (p. 38).

I tilslutning hertil udtalte anklageren i sit førsteforedrag (p. 200), at »Saaledes som vor Lovgivninger paa dette Omraade, er det ikke ganske let ved sligekonstitutionelle Spørgsmaal at paavise den bestemteStraffeparagraf, hvorunder Ministerens Ansvar skuldefalde; thi vi have ikke nogen Ministeransvarligheds-lov, som ordner dette særlige Ansvar. Naar jeg derfornævner en saadan Paragraf i Straffeloven som § 141,er det mig meget klart, at denne Paragraf kun fra enenkelt Side og i ringe Omfang udtømmer det Ansvar,som Ministeren her har paadraget sig. Det er jo enParagraf, der kommer til Anvendelse paa enhver Em-bedsmand, der i sin Embedsvirksomhed forser sig,uden at han derved kommer ind under nogen andensærlig Straffebestemmelse; men det er tydeligt, at enMinister, der staar i Spidsen for Landets Styrelse,over for Forpligtelsen til at hævde de konstitutionelleLove staar paa en ganske anden Maade end enhver-somhelst anden Embedsmand, der lader sig kommenoget til Last i sin Embedsførelse. Saaledes som vorLovgivning imidlertid er paa dette Omraade, har jegikke kunnet udpege nogen anden Paragraf end denalmindelige, hvorunder Ministerens Ansvar skuldekunne henføres, uagtet jeg, som sagt, er meget klarpaa, at det kun er en ringe Del af Ansvaret, der ud-tømmes ved denne Paragraf, og at den ingenlundedækker det her vedkommende Forhold i dets indersteVæsen. Det er jo imidlertid saa. at min Paastand isaa Henseende ikke har nogen Betydning for RettensSkjøn, idet det jo vil ligge til den høie Ret selv andet-steds at finde det Strafansvar, Ministeren maatte haveforskyldt, saafremt der maatte være Regler i Lovgiv-ningen derom, som det ikke har været mig muligtat blive opmærksom paa.«

I sit gensvar (p. 321 ff) udtaler anklageren videre:»Med Hensyn til Straffespørgsmaalet skal jeg erkjende,at det stiller sig noget tvivlsomt, saaledes som jegallerede har antydet. Det er altid en egen Sag medForbrydelser, som man ikke kan finde Paragrafer tili Straffeloven. Jeg skal være den sidste til at anbefale,at Domstolene lave Straffebestemmelser, hvor Lovgiv-ningen ikke er gaaet forud, og, hvis der derfor ikkeher forelaa andet end en ren ubevilget LJdgift, hvisder ikke var andre Omstændigheder tilstede, vilde jegselv have været i Tvivl om, hvorvidt vi, saaledes somvor Lovgivning er paa dette Omraade, med Rettekunde kræve Straf. Men saaledes er Forholdet ikke.Det Forhold, som her er Gjenstand for Paatale, eret Forhold, som rent og klart gaar ud paa at omgaaRigsdagen, gaar ud paa at unddrage sig RigsdagensIndblanding, at optræde - som den ærede Defensorsaa træffende kaldte det - som selvstændig Disponent,eller med andre Ord, at frigjøre Administrationen fordens forfatningsmæssige Afhængighed af Repræsenta-tionen; men, naar det ligger klart for, tror jeg ikke.der er nogen Tvivl om. at derved ere det OffentligesRettigheder krænkede.«

VI. Sagen mod I. C. Christensenog Sigurd Berg i 1909-10.

Den 15. februar 1909 vedtog folketinget(R.T. 1908-09, Tillæg A, sp. 3353 og Fkt. forh.sp. 3954) at nedsætte et udvalg til at modtageog gennemgå akterne vedrørende de i anledning

21

af fhv. justitsminister Albertis embedsgerningafholdte forhør. Udvalget afgav en betænkningden 6. maj 1909 (R.T. 1908-09, Tillæg B, sp.2861). Betænkningen blev afgivet på et tids-punkt, hvor forhørene over Alberti endnu ikkevar afsluttet, og udvalgets flertal indskrænkedesig til at indstille, at der ikke i den pågældenderigsdagssamling blev rejst rigsretstiltale modAlberti, og udtalte, at det modtagne materialeikke gav anledning til at foreslå tiltale mod an-dre. - Et mindretal foreslog tiltale mod Alberti,I. C. Christensen og Sigurd Berg; om Albertiudtalte mindretallet: »Men overhovedet bør ef-ter vor Formening Alberti tiltales for Rigsret-ten, fordi hele hans Ministergerning har væreteen stor Statsforbrydelse, og for at der ved Of-fentlighed, Mundtlighed, Vidneafhøring ogKrydsforhør kan tilvejebringes fuld Klarhed.«- Et andet mindretal indstillede tiltale mod Al-berti og I. C. Christensen med hensyn til for-holdet vedrørende landbrugslotteriet (jfr. ne-denfor) og mod I. C. Christensen og SigurdBerg for forholdet vedrørende statslånet på 1,5mill, til Den sjællandske Bondestands Spare-kasse (jfr. ligeledes nedenfor); iøvrigt fandtmindretallet, at indstillingen måtte afvente yder-ligere oplysninger. Et tredie mindretal udtaltevedrørende Alberti: »Jeg er imod, at Rigsrettensættes i Bevægelse overfor en Mand, der af deordinære Domstole vil blive dømt som Falsknerog Bedrager.«

Udvalgsbetænkningen nåede ikke at blive be-handlet i samlingen 1908-09, og i begyndelsenaf samlingen 1909-10 (den 19- november 1909)vedtoges det (Tillæg C, sp. 11) at nedsætte etnyt udvalg; i udvalgets kommissorium optogesen supplerende bestemmelse om, at det inden14 dage skulle afgive indstilling om, hvorvidtder på grundlag af forhørsmaterialet fandtesgrund til at bringe grundlovens § 14 i anven-delse mod I. C. Christensen og Sigurd Berg.Forslaget om dette udvalgs nedsættelse blev un-derkastet en meget indgående behandling (Fkt.forh. sp. 1541 ff). Udvalget afgav indstillingvedrørende I. C. Christensen og Sigurd Bergden 1. december 1909 (Tillæg B, sp. 17 ff).Flertallet indstillede tiltale i overensstemmelsemed en nærmere udformet tiltalebeslutning, me-dens to mindretal fandt, at der ikke var grund-lag for tiltale. Udvalgets indstilling behandledesi folketinget den 7. december 1909 (Fkt. forh.sp. 2090ff), og efter en ret omfattende debatvedtoges flertalsindstillingen med 58 stemmer(ingen stemte imod). Under de to nævnte debat-

ter drøftedes jævnligt det principielle spørgsmålom, hvilket bevismæssigt grundlag en tiltaleburde kræve; man drøftede navnlig, om det varberettiget ved tiltalespørgsmålets afgørelse attage hensyn til ønsket om at bringe klarhed oversagen og til den offentlige menings formodedekrav herpå. Udvalgs ord j'øreren (Ke/ser-Nielsen)udtalte således (sp. 2091): )>Rent bortset fraSpørgsmaalet om, hvorvidt de anklagede villeblive dømte eller frikendte forekommerdet Flertallet, at den Opskræmthed, somfremkaldtes i Befolkningen ved Alberti-Skan-dalen, Bankkrisen og de andre Ulykker, derfulgte omtrent samtidigt, er et fuldgyldigtGrundlag for et Krav paa, at der skaffes denbedst mulige Lejlighed til fuld og klar Oplys-ning «. Lignende synspunkter anførtes iflere andre indlæg. Pedersen-Nyskov og Effer-søe tog afstand fra denne betragtning; Effersøe(sp. 2108) udtalte således: »Jeg kan ikke se,at det er rigtigt at medvirke til Iværksættelse afTiltale, naar man ikke mener, der er Skyld tilStede, som bør føre til en Domfældelse.«

Udvalgets kommissorium omfattede somnævnt ikke alene den tidsbegr ænsede opgave atafgive indstilling vedrørende I. C. Christensenog Sigurd Berg. Udvalget skulle i det hele»gennemgaa de Akter, som ere og maatte blivetilstillede Rigsdagen vedrørende de i Anledningaf forhenværende Justitsminister Albertis Em-bedsgerning og øvrige Forhold afholdte For-hør.« Udvalget afsluttede sit arbejde med enbetænkning af 2. april 1910 (Tillæg B, sp.1679). I denne betænkning siges blot, at ud-valget har gennemgået de tilstillede forhørs-akter, og at intet af udvalgets, medlemmer der-efter har fundet anledning til at fremsætte for-slag til yderligere indstilling til tinget. Dennebetænkning ses ikke at være behandlet i tinget.Alberti dømtes ved Kjøbenhavns Kriminal- ogPolitiret den 17. december 1910.

Folketingets anklagebeslutning af 7. decem-ber 1909 vedrørende I. C. Christensen og SigurdBerg havde følgende indhold:

»Folketinget beslutter, at

forhenværende Konseilspræsident, Forsvars- og midler-tidig Finansminister Jens Christian Christensen og for-henværende Indenrigsminister Sigurd Berg skulle til-tales for Rigsretten til Straf og andet Ansvar i Anled-ning af deres Embedsførelse i Aarene 1906-1908 iForhold til den daværende Justitsminister, ArrestantenPeter Adler Alberti.

Tiltalen rettes mod:a. Hr. J. C. Christensen,

22

1. fordi han som Konseilspræsident og Forsvarsmini-ster, til Trods for, at de under Forhandlingerne omBevillingen af Landbrugslotteriet fremkomne Oplys-ninger kunde og burde vække hans Mistanke, ikke harsøgt at forhindre, at Alberti misbrugte sin Embeds-stilling til egen eller Nærpaarørendes Fordel, men harmedvirket til eller i alt Fald undladt at forhindre, atBevillingen til Landbrugslotteriet blev given;2. fordi han som Konseilspræsident, skønt der for hamforelaa Oplysninger og Omstændigheder, som kundeog burde have vakt hans Mistanke til Albertis For-hold som Formand for »Den sjællandske BondestandsSparekasse«, har afholdt den daværende Indenrigsmini-ster fra eller i alt Fald undladt at tilskynde ham til atgore sin Embedspligt;3. fordi han som Konseilspræsident, skønt der saavelpaa Rigsdagen i Samlingen 1907-08 som i Pressen varfremsat meget graverende Beskyldninger mod Alberti,ikke alene har forsømt at lade anstille Undersøgelse,men endog bestemt modsat sig, at en saadan overhove-det fandt Sted, og til Trods for disse Sigtelser og deforeliggende mistænkelige Omstændigheder med Hen-syn til Albertis Forhold som Formand for Sparekassenhar opretholdt ham i hans Embedsstilling som Justits-minister indtil 24. Juli 1908;4. fordi han som midlertidig Finansminister i Maj1908 uden Hjemmel, og uagtet der forelaa Oplysnin-ger og Omstændigheder, som kunde og maatte vækkehans Mistanke til Alberti, har ydet »Den sjællandskeBondestands Sparekasse« et Laan af Statskassen, stortIV2 Million Kroner.

b. Hr. Sigurd Berg,fordi han som Indenrigsminister, skønt der forelaaOplysninger og Omstændigheder, som kunde og burdehave vakt Mistanke hos ham med Hensyn til AlbertisForhold som Formand for »Den sjællandske Bonde-stands Sparekasse«, og skønt det maatte være hamklart, at der ved Sparekassens Regnskabsaflæggelse pr.31. Marts 1906 forelaa en Overtrædelse af § 4 i Spare-kasselov af 28. Maj 1880 og den i Henhold til nævnteParagraf af Indenrigsministeriet under 31. Januar 1881udstedte Bekendtgørelse om Regnskabsskema for Spare-kasser, har forsømt at skride ind mod denne Lov-overtrædelse og at foretage andet fornødent Tilsyn,derunder at lade Sparekasseinspektøren undersøgeSparekassen«.

Dommen blev afsagt den 17. juni 19IO oghavde følgende indhold :

»Selv om der gaas ud fra, at Alberti ved Udfær-digelsen af den i Anklageskriftet under Post a. 1.nærmere omtalte Lotteribevilling har misbrugt sinEmbedsstilling til at skaffe sig en ublu Betaling forden paagældende Servitutbehæftelse paa Holmegaar-den *) , mangler der Føje til at anse Anklagede Folke-tingsmand Christensen som meddelagtig i denne Brødeeller paa anden Maade strafskyldig. Ifølge nævnte An-klagedes ved det i øvrigt oplyste bestyrkede Forkla-ring har han nemlig paa de afgørende Tidspunkterværet uvidende om, at Alberti personlig eller pekuni-ært var interesseret i den trufne Ordning, og der erefter det foreliggende i det hele ikke Grund til atantage, at Anklagede Christensen ved sin Indgriben

*) Alberti var medejer af »Holmegaard« og opnåede enmeget betydelig fortjeneste ved det servitutpålæg på denneejendom, som var en forudsætning for lotteribeviliingen.

i Sagen har forfulgt andre Formaal end ForsvaretsInteresser.

Hvad angaar det i Anklageskriftet under Post a. 4.omtalte Laan paa 1-J Mill. Kr. kan man efter detforeliggende ikke forkaste Anklagede ChristensensForklaring om, at han har ydet Laanet til Sparekassenfor at afværge et »run« paa denne og uden Kendskabtil deri mislige Stilling, hvori Sparekassen ved AlbertisForbrydelser var bragt. Da der derhos for Laanet blevstillet Statskassen fuld Sikkerhed, og Laanet ifølge defor dette stipulerede Vilkaar ikke heller paa andenMaade, navnlig ved at blotte Statskassens Kassebe-holdning for nødvendige disponible Midler, kundemedføre Ulemper af Betydning for Statskassen, bliverSpørgsmaalet alene, om Anklagede har savnet formelKompetence til paa egen Haand at tilstaa et Laan afStatskassen som det omspurgte. Dette kan nu underde foreliggende Omstændigheder ikke antages, og An-klagede Christensen vil derfor ogsaa under denne Delaf Sagen være at frifinde.

Hvad dernæst de i Anklageskriftet under Post a. 3.nævnte Sigtelser mod Anklagede Christensen angaarmaa der gives Anklagen Medhold i, at der navnligunder Forhandlingerne paa Rigsdagen i Foraaret 1908er fremkommet en Række Oplysninger, der bestemtpegede hen paa, at Alberti i sin Embedsførelse havdegjort sig skyldig i Misbrug og Vilkaarligheder. Ennærmere Undersøgelse af disse Forhold var derforpaakrævet, og naar Anklagede har nægtet sin Bistandi saa Henseende under Paaberaabelse af, at der ikkeforelaa Beviser mod Alberti, har han ikke handletforsvarligt, men paa den anden Side foreligger dersaadanne undskyldende Omstændigheder, at hans For-hold i saa Henseende ikke findes at kunne henføresunder nogen af Straffelovens Bestemmelser, navnligikke dens § 143.

Hvad endelig angaar den i Anklageskriftet underPost b. mod Anklagede Berg rejste Sigtelse for athave forsømt sin Tilsynspligt med Hensyn til »Densjællandske Bondestands Sparekasse« burde AnklagedeBerg, da Departementschef Krieger, saaledes som iAnklageskriftet nærmere udviklet, i Sommeren 1906fra paalidelig Kilde meddelte ham, at der i Sparekas-sens Regnskab manglede en Debetpost paa 3 Mill.Kr., ufortøvet og uden Betænkning have draget Om-sorg for, at en saa væsentlig Fejl i Regnskabet vedMinisteriets egen Foranstaltning hurtigst muligt blevopklaret enten gennem Sparekasseinspektøren eller paaanden Maade. Ved at undlade at træffe saadan For-anstaltning og ved heller ikke i den følgende Tid atskride ind, uagtet der paa forskellig Maade blev givetham yderligere Anledning dertil, har han gjort sigskyldig i en saadan Tilsidesættelse af sin Embedspligt,at den maa paadrage ham Ansvar efter Straffelovens§ 143.

For saa vidt derimod angaar den under Anklage-skriftet Post a. 2. nævnte Sigtelse mod AnklagedeChristensen findes det ikke oplyst, at han paa straf-bar Maade har afholdt Anklagede Berg fra eller und-ladt at tilskynde ham til at opfylde sin Embedspligti ovennævnte Henseende.

Som følge af det anførte vil Anklagede Christenseni det hele være at frifinde, medens Anklagede Bergvil være at anse efter den foranførte Straffebestem-melse efter Omstændighederne med en Statskassen til-faldende Bøde af 1.000 Kr., subsidiært simpelt Fæng-sel i 60 Dage . . .«

23

Fra denne sag skal følgende to spørgsmålsærlig fremdrages:

1. Det principielle spørgsmål om konseils-p r æ si dent ens tilsynspligt.

Allerede i anklageskriftet hævder anklagerenunder behandlingen af forholdene a. 1.-3., atdet påhviler konseilspræsidenten i denne hansegenskab »at have Tilsyn med de andre Mini-stre, og naar han bliver vidende om eller blotfaar Formodning om, at disse vilde misbrugederes Embede, skride ind og hindre saadant.«(p. 29) - »at drage Omsorg for, at de andreMinistre efterkomme deres Embedspligt,« (p.31) - »at føre Tilsyn med de andre Ministreog navnlig at skride ind, naar der opstaar For-modning eller Mistanke om, at nogen af de an-dre Ministre ere Forbrydere eller røgte deresEmbede paa forargelig eller uværdig Maade, ogat søge vedkommende Minister fjernet ellerUndersøgelse anstillet« (p. 33-34). Anklagerengentager disse synspunkter i sit første foredrag(p. 597) og hævder, at disse statsministerenssærlige pligter gælder uden særlig lovhjemmel- som en følge af, at han i en vis relation er deandre ministres overordnede.

Dommen bygger på forudsætningen om, atder påhviler statsministeren en særlig tilsyns-pligt i forhold til de øvrige ministre, men viserintet om denne tilsynspligts nærmere indhold.

2. Straffebestemmelser.I anklageskriftet støttedes tiltalen til straf

I forhold a. 1.på straffelovens §§ 141 eller 117, jfr. §51, subsidiært § 143 (p. 29).

I forhold a. 2.på straffelovens § 142, jfr. § 47 eller § 48,subsidiært § 143 (p. 31).

I forhold a. 3.på straffelovens § 142, subsidiært § 143(P- 34).

I forhold a. 4.på straffelovens § 141, subsidiært § 143(P- 39).

I forhold b.på straffelovens § 142, subsidiært § 143(p. 41).

Anklageren redegjorde nærmere for dissestraffebestemmelsers anvendelse i sit første fore-drag (p. 596 f). Han gik for så vidt angår mi-

nisteransvar ind for en bredere anvendelse afuagtsomhedsreglen i § 143 end den, der anta-ges med hensyn til tjenestemænds ansvar.

Forsvareren imødegik anklagerens synspunk-ter i sit første foredrag (p. 711 f). Han fandt§ 141 uanvendelig af konkrete grunde. § 142fandtes derimod uanvendelig allerede ud fra etprincipielt synspunkt (p. 711), hvorefter para-graffen skulle være en ren insubordinationsbe-stemmelse, der således kun hai: tilfælde for øje,hvor en underordnet undlader at opfylde enlovlig befaling fra en overordnet (synspunkteter i overensstemmelse med Goos, Den danskeStrafferets specielle Del III, p. 181). Forsvare-ren var derfor mest tilbøjelig til at mene, at §142 i det hele måtte være uanvendelig på mini-stre. Med hensyn til § 143 vendte forsvarerensig bestemt imod anklagerens antagelse af, atbestemmelsen skulle indeholde et væsentligtstrengere agtpågivenhedskrav til ministre endtil tjenestemænd, og støttede sig herved til Mat-zen II, p. 123. - Anklageren imødegik forsvare-ren i sin replik (p. 744). Han tog afstand fraforsvarerens snævre fortolkning af § 142, derefter hans opfattelse indebar den urimelige kon-sekvens, at en ministers uagtsomme undladelseaf at opfylde embedspligt var omfattet af § 143,medens tilsvarende forsætligt forhold var straf-frit. Forsvareren fastholdt sin fortolkning af §142 i sin duplik (p. 795) under henvisning tilGoos' ovennævnte opfattelse.

VII. Spørgsmål om tiltale mod landbrugs-minister Kr. M. Bording i 1936.

I oktober 1936 fremsatte Det frie Folkepartismedlemmer forslag (R.T. 1936-37, Tillæg A,sp. 2451 ff) til folketingsbeslutning om rigsrets-tiltale mod daværende landbrugsminister Kr. M.Bording for forhold i forbindelse med den så-kaldte kødeksportsag, jfr. herved den i JuristensDomssamling 1936, p. 107 ff. refererede inju-riesag mod et medlem af det nævnte parti.

Om forslagets behandling i folketinget hen-vises til R.T. 1936-37, Fkt. forh. sp. 1863 ff.Forslaget forkastedes med 75 stemmer mod 4,medens 45 medlemmer undlod at stemme. Un-der behandlingen rejstes (sp. 1392-93 og 1895)spørgsmål om, hvilke straffebestemmelser derefter forslagsstillernes opfattelse skulle væreanvendelige, når ingen ministeransvarlighedslovvar gennemført. Hertil svarede forslagsstillernesordfører (sp. 1898), at »Vi vilde faa ham dømt

24

efter de Regler, der gælder for en almindeligBorger i dette Land, blot gennem Rigsretten«.Fra både Det konservative Folkepartis og Ven-stres side blev der givet udtryk for, at sagenikke var af en sådan betydning, at den kunnebegrunde en rigsretssag (sp. 1887 og 1902).

VIII. Spørgsmål om rigsretstiltale mod mi-nistre og andre for forhold i forbindelse med

og under den tyske besættelse.

Den 15. juni 1945 vedtog folketinget et for-slag af samme dato fra repræsentanter for samt-lige politiske partier om nedsættelse af en par-lamentarisk undersøgelseskommission i henholdtil den dagældende grundlovs § 45, stk. 1 (R.T. 1945, Tillæg A, sp. 197 f og Fkt. forh. sp.435 ff). Ifølge folketingets beslutning skullekommissionen bl. a. undersøge, om der i mini-strenes forhold i forbindelse med den tyske be-sættelse den 9. april 1940 og deres embedsvirk-somhed under besættelsen var grundlag for atdrage dem til ansvar. Kommissionen skulle end-videre afgive en indstilling om, hvorvidt derefter resultatet af undersøgelserne af tinget bur-de rejses sag for rigsretten.

Efter valget i efteråret 1945 nedsattes en nyparlamentarisk kommission (R.T. 1945-46, Til-læg A, sp. 2883 f og Fkt. forh. sp. 1573 ff) medet lidt ændret kommissorium; således udgik dettidligere kommissoriums pålæg om afgivelse afindstilling vedrørende rigsretstiltale. Nye kom-missioner nedsattes efter valgene i 1947 og1950 med uændret kommissiorium.

Da kommissionsarbejdet var afsluttet, vedtogfolketinget den 9. april 1954 at nedsætte et fol-ketingsudvalg »til at overveje, hvorvidt beret-ningerne fra de i årene 1945—53 virkende par-lamentariske kommissioner giver grundlag forat rejse rigsretsanklage mod ministre eller andresærligt ansvarlige for deres forhold ved Dan-marks besættelse den 9- april 1940 eller i besæt-telsestiden«. (F.T. 1953-54, Tillæg A, sp.2645 f og forh. sp. 4847 f, 4876 f og 4887).

Udvalget afgav betænkning den 11. februar1955 (F.T. 1954-55, Tillæg B, sp. 171 ff). Heleudvalget indstillede, at der ikke rejstes rigsrets-tiltale mod nogen. løvrigt indeholder betænk-ningen en flertalsudtalelse (socialdemokraterog radikale) og tre mindretalsudtalelser fra hen-

holdsvis Venstres udvalgsmedlemmer (sp. 174),to af Det konservative Folkepartis medlemmer(Poul Møller og Tesdorph) og det tredie afsamme partis udvalgsmedlemmer (Thestrup).

Flertalsudtalelsen indeholder en erklæringom det mulige straffegrundlag. I denne erklæ-ring, der så vidt ses kan betragtes som tiltrådtogså af de tre mindretal, udtales (sp. 172):

» . . . at strafforfølgning for rigsretten kunkan finde sted i overensstemmelse med straffe-rettens almindelige lovbestemmelser, altså kunfor rent konkrete handlinger eller undladelser,hvis strafbarhed er hjemlet ved lov. Straf fe-hjemlen må altså søges enten i gældende straf-felov eller i særlige love med straffende bestem-melser.

Man er dernæst enig i, at de bestemmelser,der i denne forbindelse vil kunne komme påtale, er straffelovens kap. 12 om landsforræderiog kap. 16 om forbrydelser i offentlig tjenesteeller hverv, specielt § 156 og § 157 om tjeneste-forsømmelser, samt straffelovstillægget af 1.juni 1945.«

Flertallet var af den opfattelse, at der ikkeforelå noget grundlag for rigsretstiltale.

Mindretallene mente derimod ikke, at enrigsretstiltale for embedsforsømmelse med hen-syn til forhold før den 9. april 1940 på forhåndkunne anses for uigennemførlig (navnlig tillæg-ges der regeringens holdning til folketingetsforsvarsudtalelse af 19. januar 1940 *) afgø-rende betydning), og der gives derfor en andenbegrundelse end flertallets for at undlade tiltale.

Det andet mindretal {Poul Møller og Tes-dorph) udtaler (sp. 178), at mindretallet»ikke (er) overbevist om, at tiltale for rigs-retten for overtrædelse af borgerlig straffelovs§§ 156 og 157 vedrørende embedsforsømmelseville være udelukket.«

Det tredie mindretal {Thestrup) anfører i sinbegrundelse for at undlade tiltale bl. a. (sp. 184) :»I mangel af en egentlig ministeransvarlig-hedslov er det ikke klart, hvor langt og i hvilkengrad en erklæring fra folketinget som den nævn-te af 19. januar 1940 var forpligtende i en si-tuation som den foreliggende, eller hvilkestrafferetlige følger en tilsidesættelse af denkunne medføre.

*) Udtalelsen (R.T. 1939-40, Tillæg C, sp. 189) havdefølgende indhold:

»Folketinget beslutter at udtale, at man fra alle Sider i detdanske Folk er enig om, at Landets Neutralitet skal oprethol-des, og at de Midler, der raades over, om fornødent skal an-vendes for at hævde og værne Rigets Fred og Uafhængighed,og tilsiger Ministeriet sin Stötte i Arbejdet herfor.«

25

De to lovbestemmelser, som der herefter alenekan være tale om at rejse tiltale efter - straffe-lovens §§ 156 og 157 - har ikke været tænktanvendt på forhold af den heromhandlede art,og den straf, der efter disse bestemmelser kanidømmes - hæfte eller bøder - er så ubetydelig,at det vil virke urimeligt at søge et forhold somdet heromhandlede: tilsidesættelse fra regerin-gens side af folketingets beslutning i et spørgs-mål om landets eksistens som selvstændig stat,henført herunder . . .«

Udvalgets indstilling behandledes i folketin-get den 17. og 18. februar 1955 (F.T. 1954-55,forh. sp. 2110 ff) og vedtoges med 153 stem-med mod 8.

IX. Spørgsmål om rigsretstiltale mod fhv.minister for Grønland Johs. Kjærbøl.

Den 20. oktober 1959 fremsatte Aksel Larsenforslag til folketingsbeslutning om rigsretstil-tale mod fhv. minister for Grønland Johs. Kjær-bøl, »fordi han den 13. marts 1957 har givetfolketinget vildledende oplysninger om forsvar-ligheden af vintersejlads på Grønland« (F.T.1959-60, forh. sp. 73). Den 28. oktober s. å.fremsatte Ninn-Hansen, Henry Christensenm. fl. på Venstres og Det konservative Folke-partis vegne forslag til en mere specificeret til-talebeslutning vedrørende samme og dermedsammenhængende forhold (forh. sp. 439).

Baggrunden for disse forslag var ministerKjærbøls besvarelse den 13. marts 1957 (F.T.1956-57, forh. sp. 3083) af et spørgetime-spørgsmål fra folketingsmand Augo Lynge omvintersejlads på Grønland og de oplysningervedrørende denne besvarelses baggrund, somfremkom i beretningerne fra det af justitsmini-steriet i 1959 nedsatte undersøgelsesudvalg ved-rørende Grønlandsskibet »Hans Hedtoft« —herunder navnlig oplysningerne om den måde,hvorpå en erklæring af 11. marts 1957 fra Denkgl. grønlandske Handels kaptajner, som blevtillagt betydelig vægt ved den nævnte besvarelse,var tilvejebragt.

De to forslag blev underkastet to behandlin-ger i tinget (forh. sp. 1528, 1592 og 2430)og udvalgsbehandling (Tillæg B, sp. 213 og215).

Behandlingen af Venstres og Det konserva-tive Folkepartis forslag afsluttedes den 27. ja-nuar I960 med vedtagelse af en dagsorden (sp.2529), hvori tinget med 85 stemmer mod 73 af-

viste forslaget og med 90 stemmer mod 5 un-derstregede »det beklagelige i, at fhv. ministerJohannes Kjærbøl ikke i sit svar på Augo Lyn-ges spørgsmål gav oplysning om sit kendskabtil de vanskeligheder, der havde været forbun-det med at fremskaffe kaptajnserklæringen af11. marts 1957, og derved lod erklæringen ind-gå i besvarelsen med større vægt, end dens til-blivelseshistorie berettigede til, og opfordrer re-geringen til at søge kommissionsarbejdet ved-rørende en ministeransvarlighedslov fremmetmest muligt.«

Derefter forkastedes Aksel Larsens forslagmed 84 stemmer mod 6 (sp. 2533).

Fra debatten i tinget skal følgende fremhæ-ves:

1. Som i 1909 drøftedes spørgsmålet om,hvor sikker en tiltales gennemførlighed burdevære. Justitsministeren (Hans Hækkerup) (sp.1533) hævdede den opfattelse, at folketingetburde foretage en afvejning svarende til den,anklagemyndigheden foretager i ordinære straf-fesager, og henviste til princippet i retsplejelo-vens § 711. Denne opfattelse deltes ikke afforslagsstillerne, hvis synspunkt bl.a. begrunde-des (sp. I637) ved en henvisning til rigsrets-lovens § 20, hvorefter den af folketinget valgteanklager »tilvejebringer så vidt gørligt de for-nødne bevisligheder, forbereder den bevisførel-se, der skal finde sted under domsforhandlingen,og gør indstilling til rigsretten om de forelø-bige undersøgelseshandlinger, han anser fornødvendige.«

2. I overensstemmelse med den praksis, dervar fulgt ved de tidligere rigsretssager, inde-holdt forslaget til tiltalebeslutning ingen angi-velse af straffebestemmelser. E'et var imidlertidden almindelige opfattelse, at spørgsmålet omstrafansvar måtte bedømmes på grundlag afborgerlig straffelovs regler. Justitsministerenbeskæftigede sig indgående med spørgsmåletunder 1. behandling (sp. 1534) og konkludere-de, at ingen af de i betragtning kommende straf-felovsbestemmelser (§§ 150, 156, 157 og 163)kunne anses for anvendelige. Fra forslagsstiller-nes side behandledes spørgsmålet mest indgåen-de af Ninn-Hansen under 2. behandling (sp.2451). Under debatten om straffebestemmelser-ne drøftedes spørgsmålet om, hvorvidt dissemåtte undergives en særlig fortolkning med hen-blik på ministeransvar. Ninn-Hansen udtalte (sp.1546), at »det er også naturligt, hvis en specielvurdering, hvor man tager hensyn til det forfat-ningsmæssige, til den parlamentariske virksom-

26

hed, er afgørende.« Til støtte for denne opfat-telse påberåbte Ninn-Hansen sig Ross I, p. 382:»Det følger af det anførte at selvom det erudelukket at rigsretten arbitrært kan idømmestraf ud fra en politisk vurdering af en mi-nisters handlemåde som skadelig for landetså åbner dog straffelovens §§ 155—57 pladsfor et meget frit skøn med hensyn til om derforeligger pligtovertrædelse (misbrug af stil-ling) eller pligtforsømmelse, og dette skønvil efter omstændighederne kunne antagepolitisk karakter.« Ninn-Hansen fandt (sp.1547), at justitsministerens vurdering af straffe-lovens §§ 155-157 udelukkende hvilede på »dekriminalistiske hensyn« og ikke havde taget»det forfatningsmæssige i betragtning«. EdelSaunte (sp. 1564) pointerede, at den citerede

udtalelse af professor Ross kun var en uddyb-ning af den hovedtese, at ministerens ansvarskal bedømmes efter straffeloven, medens HenryChristensen (sp. 1604) sluttede sig til Ninn-Hansens synspunkter. Latinung mente (sp.1611), at Henry Christensen og Ninn-Hansenlagde »alt for meget ind i« professor Ross' ud-talelse, og justitsministeren (sp. 1633) pegedepå, at de tidligere rigsretssager var »afgjort udfra en streng fortolkning af, hvad der stod istraffeloven«.

3. Spørgsmålet om gennemførelse af en mi-nisteransvarlighedslov berørtes flere gange un-der debatten, jfr. således Henry Christensen(sp. 1601), Niels Andersen (sp. 1619 og 2465),Aksel Larsen (sp. 1640 og 2472) og Lannung(sp. 2461).

27

Kapitel IV.

DE I TIDEN SIDEN 1849 FREMSATTE FORSLAG TIL LOV OMMINISTRENES ANSVARLIGHED

Der er indenfor tidsrummet 1855-1939 frem-sat ialt 14 forslag til lov om ministrenes an-svarlighed. Blandt disse kan fremhæves 5 ho-vedforslag, nemlig D. G. Monrads fra 1856-57,C. C. Albertis fra 1875-76, C. Krabbes fra1895-96 og regeringsforslagene fra 1905-06og 1938-39. De øvrige forslag er overvejendefremsat med henblik på en genoptagelse af be-handlingen af tidligere fremsatte hovedforslag.

1. D. G. Monrads forslag 1856-57.Den 3. december 1856 indbragte D. G. Mon-

rad i folketinget »Forslag til Lov om Ministre-nes Ansvarlighed med Hensyn til Overskridel-ser af Finantsloven« *) (R.T. 1856-57, TillægA sp. 131 og 725, Fkt. forh. sp. 43, 413, 2992og 3211, Lt. forh. sp. 110, Tillæg B sp. 223).

Monrad henviste ved 1. behandling (Fkt.forh. sp. 413 ff) til den provisoriske lov af 12.maj 1853 (om forlængelse på 3 måneder af dentidligere vedtagne, foreløbige bevillingslov, derudløb 31. maj), hvormed folketinget - efterhans mening med urette - havde affundet sig,og til rigsrettens frifindelse i 1856 af medlem-merne af ministeriet Ørsted for afholdelse afbetydelige ubevilgede udgifter til hævdelse afDanmarks neutralitet under Krimkrigen; ». . .det, der ligger aldeles inden for, hvad den lov-givende Magt bør gjøre, det er naar Domsto-lene følge Grundsætninger, som efter den lov-givende Magts Mening forvanske den bestaaen-de Retstilstand, da ved Lovgivningen at raadeBod herpaa, og gjøre de Bestemmelser tydeligeog klare, som have ført vedkommende Domstolind paa Afveje og til en urigtig Opfattelse«.

Forslaget omfattede alene ministres ansvarmed hensyn til afholdelse af udgifter, hvortilfinansloven ikke indeholdt hjemmel, og angik

*) Bilag 1.

kun kongeriget Danmarks særlige finanslov,men ikke de sagsområder, som efter Fællesfor-fatningen af 1855 henhørte under monarkietsfællesanliggender.

Forslaget gik iøvrigt i hovedtræk ud på føl-gende:

Overskridelse af udgiftsposter, der i finans-loven er betegnet som kalkulatoriske, medførerikke ansvar for den pågældende minister, med-mindre han har ændret de bestemmelser, der låtil grund for kalkulen (§ 1). Overskridelse afikke-kalkulatoriske udgiftsbevillinger kræverifølge §§ 2 og 3 kongens og rigsdagens sam-tykke (ved tillægsbevillingslov, eller, såfremtrigsdagen ikke er samlet, ved foreløbig lov, sommå forelægges den efterfølgende rigsdag til god-kendelse); nægter rigsdagen at give samtykke,ifalder ministeren erstatnings- og strafansvar(§ 4); erstatningsansvaret omfatter tilbagebeta-ling af det beløb, hvormed udgiften har over-steget den bevilgede sum, og er ikke betinget afculpa, men udelukkende af rigsdagens nægtelseaf samtykke; skønnes ministeren at have gjortsig skyldig i »letsindig Omgang med Landsde-lenes Midler«, ifalder han tillige strafansvar(statsfængsel fra 3 måneder til 5 år) ; ved be-dømmelsen af strafansvaret skal hensyn tagestil tabets størrelse samt til, om ministeren måtteanse udgiften for påtrængende nødvendig; mi-nisteren kan iøvrigt frigøre sig for strafansvarved inden 4 uger efter rigsdagens afslag at ind-betale det forbrugte, ubevilgede beløb (§ 5).

For underordnedes overskridelse af finans-loven bærer ministeren selv ansvaret, såfremthan ikke inden 4 uger efter, at overskridelsener blevet ham bekendt, drager omsorg for, atden pågældende »dømmes til Straf og Erstat-ning« (§ 6) ; har ministeren selv ved efterladen-hed i tilsynet været årsag til, at forseelsen ikkeer blevet forhindret, er han pligtig at erstatte

28

statskassen det påførte tab, og han kan endvidereidømmes bøde fra 100-500 Rdl. (§ 8).

Forhandlingerne på rigsdagen drejede sighovedsagelig om de to vigtigste træk i lov-forslaget, nemlig bestemmelsen om, at erstat-ningsansvaret alene hviler på den objektivekendsgerning, at rigsdagen nægter samtykke tilden afholdte udgift, samt i forbindelse hermedforholdet mellem rigsdagen og rigsretten somdømmende myndighed:

Vedrørende erstatningsansvaret fremhævede Monradved 1. behandling (Fkt. forh. sp. 419), at lovforslagetikke tilsigtede at udelukke, at der afholdes udgifteruden for finansloven, men »for at der ikke skuldegaaes frem med altfor stor Letsindighed«, måtte detkræves, at dette kun kunne ske ved en provisorisk lov,og at ministeren, såfremt en sådan provisorisk lovikke blev stadfæstet af rigsdagen, måtte bære ansvaretfor, at han havde taget fejl.

Indenrigsministeren (A. F. Krieger) erklærede (sp.425), at regeringen ikke på nogen måde kunne aner-kende en absolut og ubetinget erstatningspligt, da ensådan dels ikke kunne udledes af grundloven, delsbyggede på en »vilkaarlig og uklog og urigtig« op-fattelse af forholdet vedrørende finanslovens anven-delse og regeringens stilling.

Forslaget henvistes til et udvalg, hvis medlemmerblandt andre talte Ploug, Tscherning, I. A. Hansenog Monrad. Udvalgets flertal indstillede forslaget tilvedtagelse med visse ændringer, fortrinsvis af redak-tionel karakter. Betænkningen (B. sp. 223) indledessåledes: »Udvalget er eenstemmigen af den Forme-ning, at en Lov, der bestemmer Ministeransvarlig-heden i den omspurgte Retning, er baade ønskeligog betimelig. Spørgsmaalet er af indgribende Betyd-ning, ikke blot med Hensyn til Landets Penge, derbetroes Finansbestyrelsen, men ogsaa med Hensyn tilRigsdagens Prærogativer; thi Bevillingsmyndighedenbliver til Intet, naar man ikke tillige kan vaage overOverholdelsen og nøde Ministrene til at holde sigindenfor den bevilgede Kredit.«

I en til betænkningen knyttet mindretalsudtalelse(B. sp. 228) anfører O. Müller, at grundlovens § 52ikke kan forstås bogstaveligt; der måtte forekommeuforudsete tilfælde, hvor en minister ikke blot varberettiget, men også forpligtet til at afholde udgifter,som ikke var hjemlet i finansloven. Forslagets ube-tingede erstatningspligt stred »aldeles mod det al-mindelige Begreb om Skadeserstatning, saaledes somdet nu efter en lang Aarrække maa anses fast be-grundet i vort Retssystem.« Det var endvidere be-tænkeligt at pålægge en minister erstatningspligt, udenat der er konstateret noget tab. Hertil kom politiskebetænkeligheder: den konstitutionelle ministers stillingsom den ansvarlige mellem to uansvarlige statsmagtervar i sig selv vanskelig, og et så vidtgående erstat-ningsansvar som lovforslagets måtte befrygtes at villeafholde mange fra at modtage en ministerudnævnelse;i tvivlstilfælde kunne en minister føle sig fristet tilat undlade at handle for ikke at pådrage sig erstat-ningspligt, og det vidtgående ansvar kunne endeligopfordre ministrene til at ansætte uforholdsmæssigtmange poster på finansloven kalkulatorisk og i dethele søge større bevillinger end nødvendigt.

Udvalgets ordfører (H. Hage) udtalte under 2.behandling (Fkt. forh. sp. 3002), at en minister erstillet som en fuldmægtig og selv må bære ansvaret,»ifald han handler imod de i Fuldmagten givne Be-stemmelser«, medens O. Müller (sp. 307) fandt, atforholdet nærmest måtte sammenlignes med uanmodetforretningsførelse (negotiorum gestio), og at der føl-gelig ikke kunne fordres erstatning, fordi man senerefandt, at ministeren ikke havde handlet således, somman nu bagefter indså havde været det rigtigste.

Monrad (sp. 3030) pegede på, at det afgørendeikke var udgiftens hensigtsmæssighed og nødvendig-hed, men derimod ministerens formodning om rigs-dagens samtykke. Det tilkom alene rigsdagen at af-gøre, om denne formodning havde været rigtig. Rege-ringen kunne iøvrigt imødegå en ubillig afgørelse frarigsdagens side ved at appellere til vælgerne.

/. C. H. Fischer (sp. 3039) erindrede om, at grund-loven ikke udtaler, at ministrene er ansvarlige for fi-nanslovens overholdelse, hvorimod det udtrykkeligtsiges, at ministrene er ansvarlige for regeringens fo-relse, d.v.s., at statsmaskineriet holdes igang, også iuforudseelige tilfælde, hvor finanslovens bevilling ikkedækker. Det måtte være rigsrettens opgave at tagestilling til, om regeringen kunne have været ført for-svarligt med de allerede bevilgede midler.

Grundtvig (sp. 3045) fremhævede, at erstatnings-ansvaret ikke var det væsentlige; det ville formentligsjældent være muligt for en minister at tilbagebetalede uberettiget afholdte udgifter. Det afgørende måttevære ansvaret over for rigsdagen, befolkningen ogpressen.

/. N. Madvig (Lt. forh. sp. 1110-1111) anså detikke for muligt at gennemføre forslagets bestemmelseom, at enhver overskridelse, der ikke tiltrædes af rigs-dagen, skal medføre fuldstændig erstatningspligt efterprivatretlige grundsætninger.

Om forholdet mellem rigsdagen og rigsretten be-mærkede Monrad ved 1. behandling (Fkt. forh. sp.421): » . . . Rigsdagens Myndighed er at faae de Pengetilbage i sin Kasse, der ere udgivne uden dens Sam-tykke, Rigsrettens at dømme om Handlingens Straf-skyld og Graden af denne . . .« ». . . Hovedsagen erfor mig at trække en fast og bestemt Grændse mellemRigsrettens og Rigsdagens Myndighed, det er detegentlige Hovedpunkt, det er denne vor Befæstning,som er bleven indtagen ved Rigsrettens Dom; denneBefæstning er bleven reven os ned, og den ville visøge at opføre igjen . . .«

Folketingsudvalget udtaler i sin betænkning (B. sp.224) om dette spørgsmål: » . . . skal Rigsretten af g j øre,om en Minister har havt tilstrækkelig Føie til at af-holde en Udgift, hvortil den bevilgende Magt nægtersit Samtykke, kommer den i Virkeligheden til ved sinDom at supplere Bevillingen; den bliver en overbevil-gende Autoritet, og Rigsdagens Bevillingsmyndigheder altsaa forsaavidt tabt.«

I sin mindretalsudtalelse til betænkningen (B. sp.230) anfører O. Müller, at såfremt rigsretten udeluk-kes fra at bedømme, hvorvidt en minister under deforeliggende omstændigheder har haft tilstrækkeligføje til at afholde den ubevilgede udgift, ville manmuligvis komme i strid med grundlovens § 20, hvor-efter folketinget anklager, og rigsretten dømmer, ogi hvert fald i strid med almindelige retsplejegrund-sætninger, idet anklageren derved tillige blev dommer.

C. Tiemrolh (Fkt. forh. sp. 3014) pegede på, at

29

en gennemførelse af forslaget ville medføre, at ingenminister turde afholde en udgift, uden at han forudhavde sikret sig samtykke f. eks. hos finansudvalgetsformand; ». . . Hvad blev da Finantsudvalget? detblev en lille kongelig Magt for sig selv i Staten, somsagde, at naar de og Ministrene vare enige, kundeSagerne gjennemføres; men hvad blev Ministrene? debleve de Underordnede ligeoverfor Finantsudvalget,ikke alene i finantsielle Sager, men ogsaa i alle an-dre Tilfælde . . .«

Indenrigsministeren (sp. 3038) fandt, at udskriv-ning af valg ikke ville være nogen løsning af en kon-flikt med rigsdagen om bevillingsspørgsmål; ». . . Deter netop Grundlovens Hovedtanke, at saadanne Spørgs-maal ikke nødvendigt skulle finde deres Afgjørelseved en Opløsning af Thinget og en Appel til Væl-gerne, men at Spørgsmaal om den retlige Afgrænsningmellem de forskjellige Afdelinger af Statsmagternekunne finde deres Afgjørelse ved Rigsretten.«

Lovforslaget vedtoges i folketinget ved 3. be-handling med 63 stemmer mod 10, og i lands-tinget vedtoges dets overgang til 2. behandlingenstemmigt den 19. februar 1857, men forsla-get nåede ikke at blive færdigbehandlet, indenrigsdagssamlingen sluttede den 23. februar. For-slaget bortfaldt således og blev ikke senere gen-fremsat.

2. C. C. Albertis lovforslag om ministrenesansvarlighed 1875-76,1878-79 og 1879-80.

a. 1875-76: Den 18. januar 1876 indbragteC. C. Alberti (Venstre) mil. i folketinget»Forslag til Lov om Ministrenes Ansvarlig-hed« *) (R.T. 1875-76, Tillæg A sp. 1755,Fkt. forh. sp. 844, 942, 1347, 1446, Lt. forh.sp. 853). Forslaget var udformet af C. Krabbe,der imidlertid som formand for folketinget ikkeselv kunne deltage i indbringelsen af forslaget.

Fremsættelsen havde sin baggrund i Venstreskamp for gennemførelse af folketingsparlamen-tarismen, som forstærkedes, efter at Venstre vedvalget den 20. september 1872 opnåede flertali folketinget og i 1873 i en adresse til kongenrejste krav om en regering » . . . i Overensstem-melse med det af den almindelige Valgret ud-gaaede Ting . . .«

Ordføreren for forslagsstillerne, Balthazar Christen-sen anførte i sin forelæggelsestale (Fkt. forh. sp. 844):»Vi have nu troet, at de Forhold, hvorunder vi leve,særlig maatte indeholde Opfordring for os til at søgeen saadan Ansvarlighedslov ført igjennem, . . .« jfr.endvidere Holstein-Ledreborg (Venstre) (sp. 987):»Jeg siger altsaa, at den Regjering, der stillede sigvelvilligt til denne Lov og modtog den i Principer,vilde med det Samme erklære: Vi anerkjende Nød-vendigheden af Overensstemmelse med Folkethinget«,

*.) Bilag 2.

og Rimestad (Højre) (Fkt. forh. 1378-79, sp. 1288):». . . at der i Virkeligheden ikke i denne § 21 er Taleom at ordne Ministrenes Skadeserstatningsforpligtelse,men at Talen her er om at gjøre Forsøg paa at indføreved denne Lov et parlamentarisk System derved, atden paagjældende Minister med Hensyn til hele sinVelfærd bliver fuldstændig afhængig af det Bifald,som han kan vinde i ethvert af Th:ngene og da navn-lig i Folkethinget, som er det Thing, der anklager.«

Konseilspræsidenten (Estrup) (Fkt. forh. 1875-76,sp. 956) fandt ikke, at der forelå behov for en mini-steransvarlighedslov, og gav iøvrigt udtryk for, at hanmåtte anse dens gennemførelse for umulig.

Lovforslaget er ikke som Monrads begrænsettil spørgsmålet om ansvar for afholdelse af ube-vilgede udgifter, men omfatter i princippetsamtlige materielle spørgsmål vedrørende mini-steransvar. Forslaget er opdelt i 4 afsnit: I.Hvem ansvaret påhviler. II. Ansvar til straf.III. Ansvar til erstatning og IV. Ansvarets for-ældelse.

I afsnit I (§§ 1-9) citeres indledningsvisgrundlovens §§ 12 og 13; iflg. § 2 er ikke-kon-trasignerende ministre kun ansvarlige for enkongelig beslutning, for så vidt den efter § 6om statsrådsbehandling m.v. eller lovgivningensalmindelige regler om meddelagtighed kan til-regnes dem. For manglende kontrasignatur ervedkommende ressortminister samt enhver mi-nister, der har tilrådet undladelsen, ansvarlig(§ 3); for den foranstaltning, som den ikke-kontrasignerede beslutning går ud på, er iflg.§ 4 de ministre ansvarlige, som foranstaltningenefter § 6 eller lovgivningens almindelige reglerom meddelagtighed kan tilregnes.

Om ministres ansvar for egne handlingerog undladelser bestemmer forslaget, at en mi-nister er ansvarlig for enhver af ham under-skreven beslutning, for enhver af sine hand-linger og for undladelse af handlinger, der lig-ger indenfor hans forretningsområde ( § 5 ) .

For beslutninger i statsråd eller ministerråd erenhver minister, som har stemt for beslutningeneller senere tiltrådt den (§ 6), ansvarlig. Til-trædelse formodes at foreligge, såfremt ministe-ren ikke straks eller senest 3 dage efter mødet,til protokollen eller »paa anden tjenstlig Vis«drager omsorg for at »konstatere sin afvigendeMening« eller, hvis foranstaltningen var afstørre betydning, har begæret sin afsked. Foren ulovlig foranstaltning bliver han ligeledesansvarlig, hvis han ikke inden 3 dage efter mø-det har protesteret mod dens udførelse.

En minister er ansvarlig for andre ministreshandlinger efter de almindelige regler om med-delagtighed ( § 7 ) .

30

For underordnedes beslutninger ifalder mini-steren ifølge §§ 8 og 9 ansvar, såfremt han hargivet den underordnede en almindelig eller sær-lig bemyndigelse til at udfærdige beslutningenaf det indhold, hvormed den er udfærdiget, el-ler ministeren vidende om, at beslutningenville blive truffet, har undladt at skride ind forat hindre den. For underordnedes handlinger tiludførelse af ministerbeslutninger er ministerenansvarlig, såfremt han selv har instrueret omhandlingens udførelse, eller den har været nød-vendig eller dog naturlig til beslutningens udfø-relse. For andre handlinger er han ansvarligefter de almindelige regler om meddelagtig-hed.

Afsnit II (§§ 10-18) omhandler strafansva-ret. § 10 henviser til den almindelige straffelov,idet der dog pålægges ministeren en i forholdtil straffelovens § 109 skærpet pligt til at an-melde og forhindre planlagte statsforbrydelser.Derudover fastsættes særligt strafansvar for:manglende kontrasignatur af kongelige beslut-ninger (§ 11), overtrædelse af grundlovens ogvalglovens bestemmelser om rigsdagens sam-menkaldelse, samvær, udsættelse, opløsning ogvalg (§ 12), udstedelse af kongelige eller mini-sterielle anordninger af lovs indhold (§ 13),samt iøvrigt overtrædelse af enhver bestemmelsei grundloven eller den øvrige lovgivning, sompålægger ministrene embedspligter (§ 16); end-videre opkrævning af skatter, uden at der fore-ligger en af rigsdagen vedtagen finanslov (§15), samt udstedelse af foreløbige love (§ 14),uden at grundlovens betingelser herfor er op-fyldt, eller af sådan beskaffenhed, at det vedudstedelsen måtte anses som overvejende sand-synligt, at rigsdagen ikke vil stadfæste loven.

Ifølge § 17 ifalder en minister strafansvar foren underordnets handling, såfremt den under-ordnede begår en forbrydelse, der kan siges atvære foranlediget eller begunstiget ved mang-lende tilsyn.

Straffene omfatter bøde fra 5OO-2.OOO kr. ogstatsfængsel fra 1 måned til 2 år.

Det i afsnit III (§§ 19-21) omhandlede er-statningsansvar omfatter dels et ansvar for en-hver skade, forvoldt ved strafbare handlinger(§ 19), dels et ansvar over for statskassen fortab forvoldt ved myndighedsoverskridelse, for-sømmelse og skødesløshed eller ved afholdelseaf ubevilgede udgifter (§§ 20 og 21). Såfremtdet ikke kan konstateres, hvem ansvaret påhvi-ler, anses samtlige fungerende ministre som an-svarlige. Rigsretten afgør, hvorvidt en udgift

har hjemmel i finansloven og tager i benæg-tende fald stilling til, hvem ansvaret påhviler.

Efter afsnit IV (§§ 22-24) bortfalder straf-ansvaret for forseelser, der ikke falder ind understraffeloven, og et eventuelt hertil knyttet er-statningsansvar, når hverken kongen eller folke-tinget inden 2 år efter at være kommet til kund-skab om forseelsen har besluttet at rejse tiltale.For folketingets vedkommende kræves yderli-gere, at tinget i mindst 2 måneder har været iuafbrudt virksomhed (d.v.s. at samlingen ikkehar været udsat eller tinget opløst). Erstatnings-ansvar, der ikke er knyttet til strafbart forhold,bortfalder iøvrigt, når rigsdagen uden forbeholdhar godkendt statsregnskabet for det pågælden-de år.

Debatten i folketinget drejede sig overvejen-de om forslagets §§ 14, 15 og 21 (vedrørendeudstedelse af foreløbige love, opkrævning afskatter før finanslovens vedtagelse samt afhol-delse af ubevilgede udgifter), og i forbindelsehermed spørgsmålet om, hvorvidt det burde til-komme rigsretten at afgøre, om fornøden hjem-mel til afholdelse af en udgift havde foreligget.

Alberti gav ved 1. behandling (Fkt. forh. sp.943 ff)en meget indgående redegørelse for forslagets indhold,herunder dets bestemmelser om ansvaret for kontra-signatur og manglende kontrasignatur. »Et Ministeri-um er jo ikke en Samling af enkelte Personligheder,en Samling af Delegerede eller et Kollegium af højt-staaende, avancerede Statsembedsmænd, men et Mini-sterium er og bør være en politisk Enhed. Som saa-dant er Ministeriet dannet, og som saadant har detfaaet sit Stempel allerede ved Grundloven. Derfor maaen Beslutning, tagen af Ministrene, blive en Beslut-ning for hver enkelt Minister, og naar en Minister vilgaa fra en saadan Beslutning, maa han altsaa gjoredet positivt.«

I tilslutning til forslagets § 14 fremhævede Alberti,at forslagsstillerne var af den opfattelse, at foreløbigefinanslove ifølge grundloven er »utilstedelige«, menat grundloven selv opstiller tilstrækkelige garantier pådette punkt; forslaget tog derfor ikke udtrykkelig stil-ling til dette spørgsmål (henvisningen til grundlovens§§ 49, 52 og 53 udelukker dog i realiteten udstedelsenaf foreløbige finanslove). Derimod havde man ansetdet for nødvendigt med en bestemmelse om strafansvarfor udstedelsen af foreløbige love, som ikke stadfæstesaf rigsdagen. »Al foreløbig Lovgivning sker jo i Til-lid til den kommende Rigsdag; enhver foreløbig Lovtrækkes som en Vexel paa den næste Rigsdag.«

Når embedsfortabelse ikke var nævnt i afsnittet omstrafansvaret, skyldtes det, at det måtte anses forutænkeligt, at et ministerium ville blive siddende efterat være blevet sat under tiltale af folketinget.

§ 20 omhandlede kun erstatningsansvaret i forholdtil statskassen, medens private erstatningskrav mattesøges gennemført ved søgsmål mod ministeren ved dealmindelige domstole. Erstatningsansvaret i § 21 kunneiflg. Alberti udledes deraf, »at Ministeren har en For-pligtelse til at gjenoprette den Retstilstand, som han

31

har forstyrret ved en retstridig Handling« eller vedforbrug af ubevilgede midler; derimod var det udenbetydning, om han havde tilføjet statskassen skade.

/. H. Bagger (Højre) mente (sp. 957), at forslagetreducerede ministrene til en slags »Exekutiv Kommis-sion«, og for ensidigt understregede ministrenes for-hold til og ansvar overfor rigsdagen, hvorved det komi strid med hovedprincipperne i grundloven.

Grundlovens § 1 3 om ministerkontrasignaturen varudtømmende, og den kollektive ansvarlighed i forsla-gets § 21 fandt han hverken stemmende med grund-lovens ord eller ånd eller forholdets natur; kontra-signaturen var netop indført for at sikre, at der altider een, man kan holde sig til. »Man har just hervillet give . . . udtømmende Regler om Ministeransvar-ligheden. De øvrige Bestemmelser i Grundloven maaderfor efter min Mening opfattes saaledes, at de med-føre, at der kan blive i Tilfælde udenfor Kontra-signatur Tale om Ansvar for Ministre - for deresEmbedsførelse, som der staar i § 14, for RegjeringensFørelse, som der staar i § 12, kort sagt, for deres heleøvrige Embedsvirksomhed.« Et ansvar for deltagelse istatsrådsforhandlinger var vanskelig gennemførligt ogmåtte forudsætte tilvejebringelsen af forskrifter forforhandlingerne i statsrådet. Hertil kom, at forhand-lingerne var hemmelige, og at der næppe var nogenret for anklagemyndigheden til at komme i besiddelseaf statsrådsprotokollerne.

Bagger fandt, at § 14 og § 15 måtte betragtes somtillæg til eller ændringer i grundloven: § 14 opstilledeen helt ny betingelse - udover de i grundlovens § 25fastsatte — for en ministers adgang til at udstede fore-løbige love, nemlig at det anses for overvejende sand-synligt, at rigsdagen vil godkende loven; en gennem-førelse af disse bestemmelser kunne kun ske underiagttagelse af grundlovens § 95.

Reglerne om erstatningsansvaret var utilfredsstil-lende; de burde i alt væsentligt være »baserede paaden almindelige danske Lovgivnings Grundsætningerangaaende Erstatning, nemlig at der foreligger en ret-stridig Skadetilføielse, som er fremkaldt ved en for-udseelig Forbindelse mellem Vedkommendes Forholdog den skete Skade, hvorhos det vistnok ligeledes maafordres, at den retstridige Beskadigelse er tilregnelig.«

Vedrørende spørgsmålet om afholdelse af ubevil-gede udgifter fremhævede han, at finansloven jo kuner et overslag, og da der ikke findes nogen konto foruforudsete udgifter, ville hensynet til en forsvarligregeringsførelse kunne gøre det til en pligt for mini-steren at overskride visse poster på finansloven.

Efter Holstein-Ledreborgs opfattelse (sp. 983-84)var grundlovens bestemmelse om, at ingen udgiftermå afholdes, som ikke har hjemmel i finansloven,ganske utvetydig, og han kunne derfor ikke anerkende,at ministrene som uanmodet forretningsførelse kan af-holde ubevilgede udgifter. Heroverfor indvendte Bag-ger (sp. 989), at uanmodet forretningsførelse ogsåmåtte akcepteres i offentligretlige forhold, hvortilHolstein-Ledreborg (sp. 991) bemærkede, at detteikke kunne være tilfældet, når der som i grundlovens§ 48 var lovhjemmel for det modsatte.

Lovforslaget vedtoges uden udvalgsbehand-ling af folketinget med 54 stemmer mod 32,men blev uden forhandling i landstinget nægtet

overgang til 2. behandling med 32 stemmermod 9.

b. 1878-79: Den 28. februar 1879 fremsatteAlberti påny forslaget for folketinget i sammeskikkelse som i 1876 (R.T. 1878-79, Tillæg Asp. 2199, Fkt. forh. sp. 1030, 1252). Han an-førte i forelæggelsestalen (sp. 1030): »Dernæsthar der jo i de sidste tre Aar tildraget sig saa-danne Begivenheder med Hensyn til Regjerin-gens Førelse af det nuværende Ministerium, atder er dobbelt og mer end dobbelt Opfordringtil at høre, om Ministeriet endnu vil modsættesig en Lov om Ansvar for de Handlinger, somblive misbilligede af Folkethinget.«

Albert i uddybede dette nærmere under 1. behand-ling (sp. 1252): »Jeg skal i den Henseende henvisetil, at der i den Tid har været 2 Rigsretstiltaler, atden ærede Conseilspræsident den 4de April 1877 be-virkede et allerhøieste Budskab til Rigsdagen omRigsdagens Slutning, uden at der endelig var vedtagetnogen Finantslov, og at derefter en foreløbig Finants-lov blev udgiven (12de April 18'?7), efter min Me-ning mod Grundloven og uden nogen Nødvendighed;at derefter Conseilspræsidenten - eller om det muliger det hele Ministerium - har kjøbt den østjydskeJernbane uden Rigsdagens Bevilling, og at Ministeriethar sluttet eller opløst Folkethinget for at iværksætteen Pengeudbetaling, som Folkethinget umiddelbart førhavde negtet.«

Konseilspræsidenten (Eslrup) udtalte (sp. 1260):»Skjøndt jeg ikke anser Forholdene nu for gunstigerefor Gjennemførelse af Lovforslaget, snarere det Mod-satte, saa kan jeg dog ikke andet end erkjende, at envidere Forhandling deraf vil kunne have sin storeNytte, ikke alene fordi det vilde bidrage til at klareBegreberne om, hvad der overhovedet kan indføres ien Ministeransvarlighedslov, men ogsaa fordi jeg hol-der mig overbevist om, at en videre Forhandling afdet foreliggende Lovforslag vil føre til et afgjørendeBevis for Rigtigheden af Regjeringens Anskuelse om,at Meningerne om Hovedpunkterne i Lovforslaget eresaa afvigende, ikke alene blandt Medlemmerne af detteThing, men mellem begge Thing, at der ikke kanvære Tale om nu for Tiden at opnaa en Overenskomstom nogen Ministeransvarlighedslov.«

Viggo Hørup (Venstre) fremdrog (sp. 1306)spørgsmålet om rigsrettens adgang til statsrådsproto-kollerne; det måtte i hvert fald i medfør af rigsrets-loven af 1852 være muligt for rigsretten at afsige etdekret om, at statsrådsprotokollerne skal fremlægges.Hørup fandt ikke, at § 14 begrænsede regeringensadgang til at give foreløbige love; grundlovens § 25havde jo netop fastsat, at den foreløbige lov skal fore-lægges rigsdagen, d. v. s. forelægges til vedtagelse.

Forslaget vedtoges ved 1. behandling i folke-tinget med 55 stemmer mod 0 og henvistes tiludvalgsbehandling. Udvalget nåede imidlertidikke at afgive betænkning, ja der ytredes endogunder forhandlingerne i 1879-80 tvivl om,hvorvidt det overhovedet havde nået at konsti-tuere sig.

32

c. 1879-80: Den 13. november 1879 ind-bragte C. C. Alberti endnu en gang sit forslagfor folketinget, i samme skikkelse som de fore-gående år. (R.T. 1879-80, Tillæg A sp. 2017,Fkt. forh. sp. 1129, l606). Han henviste vedforelæggelsen til sine bemærkninger ved fore-læggelsen i 1878-79.

Forslaget vedtoges ved 1. behandling med 67stemmer mod 0 og henvistes derefter til ud-valg; udvalget nåede dog ikke at afgive betænk-ning.

3. C. Krabbes lovforslag om miinister-ansvarlighed 1895-96 og 1904-05.

a. 1895-96: Den 10. oktober 1895 forelagdeC. Krabbe (Venstre) for folketinget »Forslagtil Lov om Ministrenes Ansvarlighed« *) ogsamtidig hermed forslag til en ændring af §§25, 32, 53 og 68 i grundloven af 1866 (R.T.1895-96, Tillæg A sp. 2491, Fkt. forh. sp. 65,1662, Tillæg B sp. 2097).

Forslaget var udformet under indtryk af er-faringerne fra provisorieårene; efter det politi-ske forlig i april 1894 anså man nu muligheder-ne for gennemførelse af en ministeransvarlig-hedslov for at være væsentligt bedret.

Medens Alberti var af den opfattelse, atgrundloven i sig selv indeholdt tilstrækkeligegarantier mod udstedelse af foreløbige finans-love, anså Krabbe det for påkrævet ved engrundlovsændring at gennemføre et forbud her-imod; han fremhævede ved forelæggelsen (Fkt.forh. sp. 77-78) »at der selvfølgelig ikke kanvære Tale om at faa indsat i en Ansvarligheds-lov Straffe- eller Erstatningsfølger for Udste-delsen af en foreløbig Finanslov, naar det ikkeførst er fastsat i Grundloven, at en foreløbigFinanslov ikke maa udstedes.«

Krabbe foreslog derfor følgende tilføjelse tilgrundlovens § 25: »Finanslove, Tillægsbevil-lingslove, midlertidige Finanslove, Love omIndtægts- og Udgiftsbevilling, indtil Finanslo-ven er given, og Love om Forlængelse af saa-danne Love kunne ikke udstedes som foreløbi-ge«. Forslaget til en ministeransvarlighedslovvar et accessorium hertil, som skulle sikre over-holdelsen af dette forbud. For at en uoverens-stemmelse mellem rigsdagens to ting ikke skulleforhindre vedtagelsen af bevillingslove, foreslogKrabbe endvidere en tilføjelse til grundlovens§ 53,hvorefter der ved forholdstalsvalg kan ned-

*.) Bilag 3.

sættes et »rigsdagsnævn« på 30 medlemmermed kompetence til i tilfælde af uenighed ende-ligt at vedtage bevillingslove.

Forslaget til ministeransvarlighedsloven om-fatter 3 afsnit: I. Tilsvar af ubevügede udgifter.II. Om straf og erstatning og III. Almindeligebestemmelser.

Afsnit I (§§ 1-3): § 1 pålægger den mini-ster, der bærer ansvaret for afholdelse af en ube-vilget udgift, at tilbagebetale statskassen den af-holdte udgift, medmindre den savnede hjem-mel måtte blive givet, eller rigsdagen frafalderansvar for udgiftens afholdelse (ved godken-delse af statsregnskabet, jfr. forslagets § 15,stk. 2). Såfremt det ikke findes oplyst, hvilkenminister der bærer ansvaret for udgiftens afhol-delse, hæfter samtlige på det pågældende tids-punkt fungerende ministre solidarisk (§ 2),jfr. § 21, stk. 3, i Albertis forslag.

I afsnit II (§§ 4—15) foreskrives følgendestraffe: embedsfortabelse, fængsel fra 1 månedtil 2 år, og bøder fra 500 kr. til 2.000 kr., foren række nærmere beskrevne handlinger: udste-delse af bevillingslove som foreløbige love (§4), opkrævning af skatter og afholdelse af ud-gifter uden hjemmel i en bevillingslov, såfremtministeren har handlet med bevidsthed om, atbevilling ikke ville blive givet (§ 5), samt(§ 6) udstedelse af foreløbige love, uden at be-tingelserne i grundlovens § 25 er opfyldt, elleraf en sådan beskaffenhed og under sådanne om-stændigheder, at ministeren må have vidst ellerdog har måttet anse det for overvejende sand-synligt, at loven ikke kunne ventes stadfæstet afrigsdagen. Dette svarer i det store og hele tilreglerne i Albertis forslag.

Den derfor ansvarlige minister (jfr. afsnitIII) straffes endvidere for udstedelse af konge-lige eller ministerielle beslutninger af lovs ind-hold (§ 7), for overtrædelse af bestemmelser igrundloven eller den øvrige lovgivning, der på-lægger ministeren embedspligt (§§ 8 og 9),samt for myndighedsmisbrug: »Begaar en Mi-nister, uden at have overskredet sin MyndighedsGrænser, aabenbart Misbrug af sin Myndig-hed . . .« (§ 10). For mangel på tilstrækkeligttilsyn med underordnede ifalder ministeren an-svar, når disse begår forbrydelser, hvis frem-komst må anses begunstiget ved det manglendetilsyn (§ 12); endelig gøres den almindeligelovgivnings regler om strafansvar for embeds-forseelser anvendelige på ministre (§ 22).

Ifølge § 14 er en minister erstatningspligtigoverfor enhver skadelidende, såfremt den an-

Ministres ansvarlighed. 33

svarspådragende handling er strafbar enten efterstraffeloven eller efter lovforslaget.

Såvel straf- som erstatningsansvaret bortfal-der iflg. § 15, når hverken kongen eller folke-tinget inden 1 år efter opnået kundskab omhandlingen har rejst tiltale, idet det dog forud-sættes, at folketinget efter at være kommet tilkundskab om handlingen skal have været imindst 2 måneders uafbrudt virksomhed, at al-mindeligt nyvalg er afholdt, og at tinget der-efter påny har været i 2 måneders uafbrudt virk-somhed. Erstatningsansvaret bortfalder endvi-dere, når rigsdagen har godkendt statsregnska-bet uden forbehold.

Afsnit III (§§ 16-22) fastsætter, hvem an-svaret påhviler: for beslutninger truffet i stats-råd eller ministerråd er de deltagende ministreansvarlige, såfremt de enten har anbefalet be-slutningen eller dog har undladt at gøre ind-sigelse; en ikke-deltagende minister bliver an-svarlig ved senere at tiltræde en på mødet truf-fet beslutning eller ved »naar BeslutningensGenstand ligger indenfor hans Forretningsom-raade, ikke at modsætte sig den efter at værebleven vidende om samme« (§ 16); en tilsva-rende regel gælder med hensyn til en ministersansvar for en ikke af ham kontrasigneret kon-gelig beslutning eller for en regeringshandling,der ikke fremtræder i skriftlig udfærdigelse(§§ 17 og 18). Ansvar for kongens undladelseaf en regeringshandling påhviler enhver mini-ster, der har bidraget til at hindre, at den på-gældende regeringshandling foretoges, såvelsom den minister, indenfor hvis forretningsom-råde den undladte regeringshandling ville ligge(§ 19).

Ifølge § 20 er ministeren ansvarlig for under-ordnedes beslutninger, når han har givet denunderordnede en almindelig eller særlig bemyn-digelse til at udfærdige beslutningen med detindhold, den har fået, eller når han, videndeom, at beslutningen ville få dette indhold, harundladt at give fornøden befaling for at hindredette. For underordnedes udførelse af en be-slutning, for hvilken ministeren bærer ansvaret,er han ansvarlig, hvis handlingen »har været: etaf Ministeren selv betegnet eller et nødvendigteller dog naturligt Middel til BeslutningensGennemførelse.«

Under behandlingen på rigsdagen kom æn-dringsforslaget til grundlovens § 25 ud forstærk modstand:

Konseilspræsidenten {Reedtz-T hott) erklærede ved1. behandling (sp. 1650): »Det forekommer mig, at

dette er en Bestemmelse, som gaar Thingenes Selv-stændighed nærmere end noget som helst af de tid-ligere Forslag, som have været fremme i denne Sag.

jeg vil være villig til at deltage i et Forsøgpaa at finde en Løsning af denne S>ag. . . . naar denneLøsning stiller sig fuldkommen upartisk lige over forde forskellige Faktorer og ikke tilfører nogen af deenkelte Faktorer nogen Magttilvækst.«

Justitsministeren {Nellemann) udtalte (sp. 1663),at en ministeransvarlighedslov naturligvis ikke kunnegives, uden at man først havde givet den grundlov,den kan slutte sig til.

Såvel ændringsforslaget til grundloven som for-slaget til en ministeransvarlighedslov henvistes udenafstemning til et udvalg, hvis formand var SofusH øgs bro. Udvalgets flertal foreslog at ændre grund-lovsforslaget således, at bestemmelsen om, at bevil-lingslove ikke kan gives som foreløbige love, samtbestemmelsen om bevillingsnævnet bortfaldt, og atder indsattes en bestemmelse om, i.t skatterne, uansetat en finanslov ikke er vedtaget, (Jog kan opkræves,hvorimod udgifter kun kan afholdes i det omfang, deer nødvendige for regeringens førelse, og kun for såvidt de ikke overstiger de ved den sidst vedtagnefinanslov eller tillægsbevillingslov hjemlede poster.

Udvalget slutter sin betænkning af 20. april1896 (B sp. 2102) således: »Det andet til Ud-valget henviste Forslag, det om Ministrenes An-svarlighed, som navnlig sigter til ved almindeligLov at sikre Overholdelsen af de Bevillingsreg-ler, som ere foreslaaede indsatte i Grundloven,kunde Udvalget ikke med Nytte behandle, saa-længe man ikke var naaet til Enighed omGrundlovsforslaget«.

I rigsdagssamlingen 1901-02 udtalte kon-seilspræsident Deuntzer, at et forslag til en lovom ministeransvarlighed var en af de ting, derlå ministeriet på sinde, og at et sådant forslagville blive fremsat, når man var kommet nogen-lunde igennem den række af lovforslag, der låfor.

b. 1904-05: Den 24. februar 1905 forelagdeC. Krabbe m.fl. for folketinget et forslag (R.T.1904-05, Tillæg A sp. 3267, Fkt. forh. sp.3035), der kun frembød få forskelle fra lov-forslaget fra 1895: forbudet mod udstedelse afbevillingslove som foreløbige love (det oprin-delige forslags § 4) var gledet ud, og til be-stemmelsen om straf for uhjemlet afholdelse afstatsudgifter var føj et en bestemmelse om, atder ved strafudmålingen skal tages hensyn til,om »intet har været bevilget til den paagælden-de Udgift, eller om der kun er forbrugt mereend dertil bevilget.« (§ 4, stk. 2).

Krabbe udtalte ved forelæggelsen (Fkt. forh.sp. 3035), at efter regeringsskiftet 1901 »var

34

det naturligt, at Venstremænd ikke benyttedederes Initiativ, men ventede, at denne Sag vildeblive fremmet, naar Tid og Lejlighed gav sigdertil, af den Regering, hvoraf vi bleve førte.Nu have Forholdene forandret sig, og vi, derindbringe dette Forslag, se os ikke førte af dennuværende Regering. Det vil da findes natur-ligt, at vi benytte vort Initiativ til at indbringedette Lovforslag.« Forslaget var »i Aand ogHensigt« det samme som forslagene fra halv-fjerdserne.

Forslaget indeholder iøvrigt den overrasken-de lighed med 1895-forslaget, at det hjemlerembedsfortabelse som straf for visse forseelser(ulovlig udstedelse af foreløbige love, uhjem-let skatteopkrævning og udgiftsaf holdelse),uanset at der nu var forløbet 3 år efter parla-mentarismens gennemførelse.

Forslaget nåede ikke at komme til behandlingi folketinget.

4. Justitsministerens lovforslag om ministre-nes ansvarlighed 1905-06, 1906-07,

1907-08, 1908-09 og 1909-10.a. 1905-06: Regeringen fremsatte den 3. ok-

tober 1905 for folketinget »Forslag til Lov omMinistrenes Ansvarlighed«*) (R.T. 1905-06,Tillæg A, sp. 1861, Fkt. forh. sp. 40, 2391,6051, 6084, 6260, Tillæg B sp. 1387).

Ved forelæggelsen fremhævede justitsmini-steren (P. A. Alberti) (sp. 40), at regeringenhavde fundet det rigtigt nu at fremsætte forsla-get til opfyldelse af grundlovens § 12 og det afregeringen (Deuntzer) i rigsdagssamlingen1901-02 givne tilsagn. Lovforslaget var byggetop over tidligere, private lovforslag, »men dogmed adskillige ingenlunde uvæsentlige Ændrin-ger og Tilføjninger«.

Lovforslaget kan opdeles i 3 afsnit: §§ 1-6angiver, hvilke handlinger en minister bæreransvaret for, §§ 7—14 bestemmer, under hvilkebetingelser en minister pådrager sig ansvar foren handling, og §§ 15-18 indeholder regler omansvarets indhold (straf og erstatning) og omforældelse.

I §§ 1-6 fastslås indledningsvis, at straffe-lovens almindelige regler om ansvar for ger-ningsmand, forsøg og meddelagtighed findertilsvarende anvendelse på ministre, og at straffe-lovens regler iøvrigt skal være gældende forministres forbrydelser i embedsforhold, med-

*) Bilag 4.

mindre lovforslaget fastsætter strengere straf.Nye i forhold til tidligere forslag var § 1, stk.2: »At Ministerens Handling eller Undladelseer paabudt ved Lov, endelig eller foreløbig, fri-tager ham ikke for Ansvar, selv om han ikkehar medvirket til Lovens Tilblivelse, saafremtLoven efter sit Indhold eller sin Tilblivelses-maade er stridende mod Grundloven« og § 1,stk. 3: »For Hensigtsmæssigheden af Handlin-ger eller Undladelser, der ere paabudte ved fo-reløbig Lov, staar den i Udførelsen eller Und-ladelsen deltagende Minister til Ansvar.«

De øvrige bestemmelser i dette afsnit ernæsten enslydende med §§ 15-20 i Krabbesforslag fra 1904-05.

§§ 7-14 svarer nøje til § 4, §§ 1-3 og§§ 5-11 i Krabbes forslag, og §§ 15-18 svarertil §§ 14, 12, 13 og 21, stk. 2, i Krabbes forslag.

Forhandlingerne på rigsdagen drejede sighovedsagelig om § 7 (opkrævning af skatter ogafholdelse af udgifter uden den i grundlovens§ 49 foreskrevne hjemmel på bevillingslov) § 8(udstedelse af foreløbige love) og § 15 (an-svarets forældelse).

Andern Nielsen (Venstre-Reformpartiet) fremhæ-vede under 1. behandling (Fkt. forh. sp. 2394-95),at kernen i forslaget »set fra Folketingets Stand-punkt, set fra et Venstrestandpunkt« måtte være§§ 7 og 8; hvad enten man så på udstedelsen af pro-visoriske finanslove på den ene eller anden måde,ville der, når lovforslaget var gennemført, være saten skranke, »saa stærk som menneskelig muligt fraKongens og Rigsdagens Side mod en Gentagelse afdet, som vi mindes fra Perioden 1885-94.«

Borgbjerg (Soc.) fandt (sp. 2398), at den subjek-tive formulering af forslagets § 8 var en forringelsei forhold til den klare og bestemte regel i § 15 iAlbertis forslag fra 1875 (»Forinden Finansloven ervedtagen, maa Skatterne ej opkræves (Grundlovens§ 49). Vedtagelsen sker paa den i Grundlovens §§52 og 53 herfor foreskrevne Maade«), der reelt for-bød udstedelse af provisoriske finanslove. Overfor dettidligere fremførte synspunkt, at der heri lå en grund-lovsændring, eller i hvert fald en »Grundlovsfortolk-ning i Venstres Aand«, erklærede Borgbjerg, at enministeransvarlighedslov kun kunne være en fortolk-ning af grundloven i overensstemmelse med den ånd,der behersker tingets flertal i forfatningsmæssigespørgsmål. Det var derimod betænkeligt, at forslagets§ 15 havde gentaget bestemmelsen fra 1875 om for-ældelse af ansvaret; dermed ville provisorie-ministreneblive gjort straffri, og folketinget ville være afskåretfra nogen sinde at rejse rigsretstiltale mod Estrup,Bahnson og andre »provisoriske ministre«.

Deuntzer (udenfor partierne; i valggruppe medFolketingets Venstre) bemærkede til Borgbjerg (sp.2408), at § 8 »ikke lod det hele komme an paa etsubjektivt Moment«, men at »det subjektive bedøm-mes efter de objektive Momenter«, og at det afgø-rende ville være, om ministeren havde haft nogensom helst grund til at tro, at loven ville blive statl-

:>* 35

fæstet. Han fandt iøvrigt ikke, at § 8 gav »nogenvidere Skranke mod provisoriske Love, heller ikkemod provisoriske Finanslove«. Han var enig i for-slagets stilling til sporgsmålet om ikke-kontrasigneren-de ministres ansvar; ganske vist havde rigsretten ipraksis anerkendt, at kun de ministre, der har under-skrevet, var ansvarlige, men dette kunne ikke udledesaf grundloven, der alene siger, at enhver minister,der har underskrevet, er ansvarlig. Ansvaret for del-tagelse i ministerråd og statsråd burde udvides tilogså at omfatte ministermøder, hvor de fleste afgø-relser træffes; det var dog muligt, at § 2 skulle for-stås således, at den suppleres med straffelovens al-mindelige meddelagtighedsregler, således at også del-tagelse i private møder som f. eks. ministermøder på-drager ansvar.

H. L. Møller (Højre) (sp. 2421) fandt, at manved forslagets § 8 pålagde en minister et ansvar forudstedelse af foreløbige love, selvom betingelserne igrundlovens § 25 er iagttaget, og at man derved for-søgte at ændre grundloven ved en almindelig lov. § 7tog ikke tilstrækkeligt hensyn til nødretten; betingel-serne for indtrædelse af et ansvar for afholdelse afubevilgede udgifter burde søges i selve udgiftens be-skaffenhed, nemlig om den havde været absolut nød-vendig for statsstyreisens forsvarlige førelse; en sådananerkendelse af nødretten forelå i rigsretsdommen fra1877 over ministrene Hall og Worsaae.

Justitsministeren indvendte (sp. 2425), at lovfor-slagets § 8 ikke tilsigtede at ændre grundloven, menalene var »en Udvikling og Opfyldelse« af grund-lovens § 12. Ministeren måtte stå til ansvar for sinanvendelse af grundloven. § 7 var affattet med sammeordlyd som grundloven og kunne derfor ikke sigesat tilsigte nogen ændring af denne.

Forslaget henvistes til et udvalg (formand: AndersNielsen. Blandt medlemmerne var Borgbjerg, Deunt-zer og Krabbe). Udvalget afgav betænkning den 12.marts 1906 (B sp. 1387). Flertallet (udvalget und-tagen H. L. Møller) kunne i det væsentlige tiltrædeforslaget, men hele udvalget foreslog nogle mindreændringer: Bestemmelsen i § 1, stk. 3 om ansvaretfor hensigtsmæssigheden af handlinger eller undladel-ser, der er påbudt ved lov, slettes som unødvendig.I § 7 optages et forbehold om, at ministeren ikke skalerstatte beløb, ved hvis betaling staten er frigjort foret retmæssigt, forfaldent gældskrav, og i § 9 sidestillesindgreb af en minister over for domstolene med ind-greb på lovgivningsmagtens område. Det foreslogesendvidere, at grovere embedsforeelser foruden bødeeller fængsel tillige skal kunne medføre embedsfor-tabelse, og at det udtrykkeligt bestemmes, at en mini-sters ansvar over for andre end statskassen ikke bort-falder, fordi rigsdagen uden forbehold godkenderstatsregnskabet.

Alle de nævnte ændringsforslag vedtoges.H. L. Møller fastholdt ved 2. behandling (Fkt.

forh. sp. 6059 f.n.), at § 8 var grundlovstridig, idetden fastsætter ansvar også for foreløbige love, derudstedes inden for grænserne af grundlovens § 25.Med hensyn til § 7 fandt han det betænkeligt og istrid med almindeligt anerkendte retsplejeprincipper,at en rigsretssag skulle dreje sig om en ministers mereeller mindre klare bevidsthed om, hvorvidt det på-gældende skatte- eller udgiftsbeløb ville blive bevilgetaf kongen eller rigsdagen. Justitsministeren kunnefremdeles ikke indse, at der var tale om nogen ændring

i grundlovens § 25; den foreløbige lovs gyldighedberørtes ikke ved forslaget.

Udvalgets ordfører {Sveistrup) (Fkt.forh. sp. 6085)understregede kraftigt, at folketinget under hensyn til,at grundlovens § 25 tidligere var fortolket på enmåde, der afgørende afveg fra folketingets opfattelse,var nødsaget til i ministeransvarlighedsloven at giveudtryk for sin opfattelse af spørgsmålet om udstedelseaf provisoriske finanslove; undlod man dette, villederi kunne indlægges en stiltiende anerkendelse afprovisorietiden. Der var ikke tale om nogen autentiskfortolkning, som domstolene var bundet af, men nården samlede lovgivningsmagt i en lov havde udtryktsin opfattelse af grundloven i overensstemmelse medalmindelige konstitutionelle grundsætninger, ville dognæppe nogen domstol underkende denne opfattelse.

Lovforslaget vedtoges enstemmigt med 71stemmer og oversendtes derefter til landstinget,hvor det imidlertid ikke nåede at blive behand-let.

b. 1906-07: Justitsministeren (Alberti) gen-fremsatte den 3. oktober 1906 i landstinget for-slaget i den af folketinget vedtagne skikkelse:(R.T. 1906-07, Tillæg A sp. 3107, Lt. forh.sp. 53, 229, 1509, Tillæg B sp. 1675).

Matzen (Højre) udtalte under 1. behandling (Lt.forh. sp. 229 ff), at der i § 7 burde sondres mellem,om ministeren kunne og burde have erhvervet lov-hjemmel for udgiftsafholdelsen, eller om behovet varopstået på et tidspunkt, hvor rigsdagen ikke var sam-let; i sidstnævnte tilfælde måtte der siges at foreliggeen nødsituation, og det var rigsrettens opgave at tagestilling til, om ministeren havde begået fejl. I § 8måtte det afgørende være, om der forelå et påtræn-gende tilfælde, og om loven var i overensstemmelsemed grundloven; disse spørgsmål måtte rigsretten ogikke folketinget afgøre; den af folketinget vedtagneformulering af § 8 betød reelt en indskrænkning ikongens grundlovsikrede adgang til at udstede fore-løbige love.

Goos (Højre) fremhævede (sp. 237 ff), at en mi-nisteransvarlighedslov i højere gr£.d var nødvendig i1849, da man ikke havde en almindelig kodificeretstraffelov; på to punkter kunne der måske nok fortiden være behov for at supplere den almindeligestraffelov, nemlig med hensyn tj 1 spørgsmålet om.hvilke ministre der skal betragtes som gerningsmændtil en begået embedsforbrydelse, og med hensyn til»en større Specialisering af de enkelte strafbare Hand-linger«; på det sidste punkt fandt Goos dog ikke be-hovet synderlig stort. Hovedreglen måtte være et stren-gere ansvar for ministre end for andre embedsmænd,jfr. lovforslagets § 1, men dette ville ikke altid blivetilfældet efter forslaget (eksempelvis krævede forsla-gets § 12 »aabenbart Myndighedsmisbrug«, medensstraffelovens § l4 l kun krævede »Misbrug«.) Be-stemmelsen i § 7, stk. 4, om ministrenes solidariskeansvar for afholdte, ubevilgede udgifter fandt Goosurimelig hård og lidet stemmende med gældende syns-punkter. § 1, stk. 2, om ansvar for handlinger, der erpåbudt i en grundlovstridig lov, var for vidtgåendeunder hensyn til, at domstolenes prøvelsesret over forloves grundlovmæssighed var stærkt omtvistet.

Justitsministeren indvendte (sp. 243), at Matzens

36

udlægning af § 7 forudsatte, at man helt så bort fra§ 49 og stillede ministeren ganske frit, når rigsdagenikke var inde. Til § 8 bemærkede han, at man selv-følgelig ikke ved en almindelig lov kunne ændregrundloven, men der var intet til hinder for, at enministeransvarlighedslov begrænsede ministrenes an-svarsfrihed i henseende til anvendelsen af grundlovensbestemmelser. Grundloven foreskrev jo udtrykkelig.at nærmere regler for ministrenes ansvarlighed skalfastsættes ved lov.

Til Goos bemærkede Alberti, at ifølge lovforslagetville adskillige forhold, som ikke kunne straffes efterstraffeloven, blive gjort strafbare. Hensigten med § 1var iøvrigt, at en handling, der både faldt ind understraffeloven og ministeransvarlighedsloven, skulle be-dømmes efter den strengeste bestemmelse. § 1. stk. 2var nødvendig, hvis man overhovedet ønskede grund-loven overholdt.

Forslaget henvistes til et udvalg med Goos somformand. Udvalgets flertal (heriblandt Goos og Mat-zen) gik i betænkningen af 21. februar 1907 (B sp.1675) ind for en række ændringsforslag. Af disse varfølgende 3 af større betydning: I § 7, stk. 1, om af-holdelse af ubevilgede udgifter sondres mellem »dadel-værdig« uagtsomhed og svigshensigt og opstilles somyderligere betingelse, at der ikke har foreligget »enved Statsstyreisens forsvarlige Førelse fremkaldt Nød-vendighed«; endvidere gøres strafansvar ligesom er-statningsansvaret betinget af, at der ikke efterfølgendetilvejebringes hjemmel for udgiften, eller at denneikke godkendes (ved statsregnskabets forelæggelse forrigsdagen). I § 8 om udstedelse af foreløbige loveudgår bestemmelsen om ansvar for ond tro med hen-syn til rigsdagens stadfæstelse af loven og erstattesaf et ansvar for sådanne foreløbige love, »hvorvediøvrigt Statens eller andre almene eller private In-teresser retstridigt krænkes«. § 7, stk. 4 om det solida-riske erstatningsansvar udgår.

Udvalget motiverer i sin betænkning (B sp. 1678 f)ændringsforslagene således: »De vigtigste af Flertal-lets Ændringsforslag til §§ 7 og 8 hvile paa den Be-tragtning, at en Lov om Ministeransvarligheden ikkebør eller med Nytte kan indeholde nogen Bestem-melse, der gaar ud paa at fastslaa en vis omtvistetFortolkning af Grundlovsbestemmelser eller at ind-drage under sine Bestemmelser visse omtvistede Følge-sætninger af den grundlovmæssige Ordning.«

Udvalgets ordfører (Goos) uddybede dette ved 2.behandling (sp. 1512): »Under disse Omstændighederfinder altsaa Flertallet, at det i Ministeransvarligheds-loven gælder om at finde et neutralt Udtryk for, hvadder kan paadrage en Minister Ansvar. Et neutralt Ud-tryk vil jo sige et Udtryk, som ikke tager Parti hver-ken for den ene eller den anden politiske Opfattelse,men lader det blive Rigsrettens Sag at afgøre, hvadden finder er den forfatningsmæssige grundlovmæs-sigt foreskrevne Ordning af Forholdet mellem den ud-øvende Magt og Bevillingsmyndigheden.«

justitsministeren fandt (sp. 1520 ff), at flertalletsændringsforslag til §§ 7 og 8 gjorde indgreb i grund-loven, idet § 7 gav en tilføjelse til grundlovens § 25.hvorved ministeren gøres ansvarsfri, såfremt der harværet en ved statsstyreisens forsvarlige førelse frem-kaldt nødvendighed til stede; når det overlodes tilrigsretten at afgøre dette spørgsmål, gav man rigs-retten en efterbevilgende myndighed, som ikke harhjemmel i grundloven.

Flertallets ændringsforslag vedtoges med 28stemmer mod 24, og overgangen til 3. behand-ling vedtoges uden afstemning. Forslaget nåedeimidlertid ikke at blive underkastet 3- behand-ling.

c. 1907-08: Uanset de mange ændringer, lov-forslaget gennemgik ved landstingets behand-ling i samlingen 1906-07, genfremsatte justits-ministeren forslaget den 8. oktober 1907 i sam-me skikkelse som ved forelæggelsen i 1906.(R.T. 1907-08, Tillæg A sp. 2617, Lt. forh.sp. 21, 148, Tillæg B sp. 3959). Formentligtildels af denne grund blev forslagets 1. og ene-ste behandling i landstinget ret summarisk, ogforslaget henvistes til et udvalg med Goos somformand. Udvalget udarbejdede et ændrings-forslag omfattende loven i dens helhed og an-modede den 19. december 1907 justitsministe-ren om samråd, men da ministeren ikke besvare-de udvalgets henvendelse, kunne udvalget ikkeafslutte sit arbejde.

Som de vigtigste, af udvalget foreslåede ma-terielle ændringer af regeringsforslaget skalfremhæves følgende:

§ 1, stk. 1: Ministeransvarlighedslovens reglerskal gælde, selv om straffeloven måtte foreskri-ve strengere straf for det pågældende forhold.

§ 1, stk. 2: Bestemmelsen udvides således, atogså opfyldelse af en forskrift i en lovstridiganordning medfører ansvar.

§ 3.' For beslutninger i statsråd eller minister-råd bliver enhver tilstedeværende minister an-svarlig, medmindre han »ved bestemt Indsigel-se fralægger sig Deltagelse i Beslutningen«.

Til § .5 føjes en bestemmelse om, at ministe-ren bliver ansvarlig for en underordnets beslut-ning, når han undlader at tage skridt til for-hindring af beslutningens iværksættelse, samtat andre ministre, såfremt beslutningen vedrørerderes forretningsområde, ligeledes bliver ansvar-lige ved ikke at modsætte sig dens udførelse.

§ 7: Spørgsmålet om grundlovstridighed hen-skydes helt til rigsrettens afgørelse, erstatnings-ansvaret gøres betinget af, at der foreliggerstrafbar budgetoverskridelse, og reglen om mi-nistrenes solidariske ansvar udgår.

§ 8: Som eneste strafbarhedsbetingelse anfø-res, at grundlovens § 25 om foreløbige love ikkeer iagttaget.

§ 7.5 om forældelse og § 17. der omhandlererstatningsansvar over for skadelidende ved enstrafbar handling, udgår.

37

d. 1908-09: Justitsministeren (Svend Høgs-bro) fremsatte 21. oktober 1908 påny forslagetfor landstinget i uændret skikkelse. (R.T. 1908-09, Tillæg A sp. 1903, Lt. forh. sp. 29, 54,388, 531, Fkt. forh. sp. 5373, Tillæg B sp.635). Efter 1. behandling gik forslaget i ud-valg, hvor flertallet stillede et ændringsforslagidentisk med det, flertallet fremsatte i foregåen-de samling, medens et mindretal ville vedtageforslaget uændret.

Udvalgets ordfører (Goos) udtalte ved 2. behand-ling (sp. 389), at lovforslagets §§ 7 og 8 var forvidtgående, idet de i opregningen af strafbare hand-linger medtager handlinger »om hvilke der ikke blothar været ført en teoretisk Strid, men hvor der ogsaai det praktiske Forfatningsliv er fremtraadt megetafvigende Anskuelser om, hvad der paa det Omraadevar retstridigt, og hvad der var retmæssigt som hjem-let ved Grundloven«. Udvalgets flertal havde derforbesluttet »ganske at opgive den nærmere Opregningog Bestemmelse af, hvad der paa disse Omraader erretstridigt og strafbart, og udelukkende at holde sigtil den almindelige Angivelse: Hvad der er i Stridmed Grundloven, er retstridigt og strafbart i disseForhold«. Man havde herved forsøgt at vise imøde-kommenhed over for folketinget og at holde ligevægtmellem to modsatte anskuelser om, hvad der varforfatningsmæssigt.

Justitsministeren {Høgsbro) fandt (sp. 401 ), atder var betydelig forskel på, om man begrænsede el-ler udvidede grundlovsbestemmelser; medens han villeanse det for betænkeligt i en ministeransvarlighedslovat erklære for straffrit, hvad man måtte erkende vari strid med grundloven, fandt han det ikke betænke-ligt at give bestemmelser, der udvider det strafbareudover, hvad grundloven har fastsat; en sådan ud-videlse foretages jo netop på den allerstørste del afstraffelovens område.

Ved 2. behandling blev flertallets ændringsforslagforkastet med 30 stemmer mod 30, men ved 3. be-handling stilledes ændringsforslaget påny og vedtogesmed 31 stemmer mod 27, medens regeringsforslagetblev forkastet enstemmigt med 39 stemmer. Forslagetoversendtes i den af landstinget ændrede skikkelse tilfolketinget.

Krabbe (Folketingets Venstre) fremhævede ved 1.behandling (Fkt. forh. sp. 5379 ff), at debatten ilandstinget havde drejet sig om et spørgsmål, der sletikke forelå til debat, nemlig spørgsmålet om, hvorvidtdet ved simpel lov kan forbydes at udstede provisori-ske finanslove. Efter Krabbes opfattelse ville et sådantforbud ikke kunne gives ved simpel lov, og det varaldrig fra landstingets side forsøgt at hævde den mod-satte anskuelse. Han erindrede om, at rigsdagen vedlov af 17. juli 1853 havde stadfæstet en provisoriskfinanslov, og at folketinget i en vedtagelse den 16.februar 1857 udtrykkelig havde erklæret: »Til Ud-gifter, der ikke findes optagne i Finansloven, udfor-dres Beslutning af Kongen. Er Rigsdagen ikke samlet,have Ministrene at bevirke Udgivelsen af en foreløbigLov, som hjemler Udgifterne, og som bliver at fore-lægge den følgende Rigsdag.« Landstinget havde iøv-rigt ved sin udformning af § 8 erkendt, at en fore-løbig lov kunne være strafbar, selvom de i grund-lovens § 25 krævede betingelser er opfyldt.

Forslaget vedtoges ved 1. behandling udenafstemning og henvistes til udvalg, som dogikke nåede at afgive betænkning.

5. Krabbes og justitsministerens forslag1909-10.

I efteråret 1909 fremsattes for folketinget toforslag til ministeransvarlighedslov (R.T. 1909-10, Tillæg A sp. 1981, 2155, ?kt. forh. sp. 47,111, 2423, 2428, 4775, 4778, 4813, Lt. forh.sp. 1036, Tillæg B sp. 723, 2119). Det enefremsattes den 5. oktober af C. Krabbe (Radi-kale Venstre) m.fl.

Det er vanskeligt at finde en egentlig begrun-delse for, at Krabbes forslag nu genfremsættes,idet forslaget ikke, bortset fra det redaktionelle,adskiller sig væsentligt fra det senere i sammemåned fremsatte regeringsforslag. Begrundelsenkan muligvis have været, at folketinget ønskedeat få regeringsforslaget forelagt: påny. Dette for-slag blev fremsat den 21. oktober af 'justitsmini-steren (Svend Høgsbro) i den af folketinget isamlingen 1905-06 vedtagne skikkelse.

De to forslag blev taget op til 1. behandling sam-men, og debatten her, der var ret summarisk og præ-get af gentagelser, endte med, at begge forslag hen-vistes til samme udvalg med N. Neergaard (Forhand-lende Venstre) som formand. Det synes at fremgå afdebatten, at man ønskede, at udvalget skulle foreslåændringer, som kunne gøre forslaget akceptabelt ogsåfor landstinget; dette lykkedes imidlertid ikke; udval-gets flertal støttede regeringsforslaget, medens et min-dretal foreslog at optage landstingels forslag fra 1908-09- Ingen udtalte sig for Krabbes forslag.

Hverken ved 2. eller 3- behandling fandt nogenegentlig forhandling sted, og regeringsforslaget ved-toges enstemmigt med 65 stemmer

Forslaget oversendtes derefter endnu en gang tillandstinget, hvor det kom til 1. behandling den 30.marts 1910. Modstanden var ligesom i de foregåendeår meget kraftig.

Matzen (Højre) (Lt. forh. sp. 1037) erklærede, atdet under hensyn til uoverensstemmelserne om for-ståelsen af grundlovens §§ 25 og 49 ikke ville væremuligt for landstinget at tilslutte sig folketingets af-fattelse. Han henviste til, at folketingsudvalget i sinbetænkning udtrykkelig havde erkläret, at lovforslagetmåtte affattes således, at det tydeligt fremgik, at detsbestemmelser var i overensstemmelse med folketingetsgrundlovsopfattelse.

Justitsministeren (Zahle, udnævnt 28. oktober1909) udtalte (sp. 1042): »De statsretlige Spørgsmaal,som ligge bag ved det her foreliggende Lovforslag,ere jo ret udførlig blevne drøftede under tidligereForhandlinger i begge Rigsdagens Ting, og jeg trorikke, at der i Øjeblikket er Anledning til at tage denneDebat op.«

Forslaget sendtes i udvalg, men udvalgetnåede ikke at afgive betænkning.

3 S

6. Valdemar Thomsens forslag 1936-37.Den 18. december 1936 fremsatte Valdemar

Thomsen på Det frie Folkepartis vegne i folke-tinget et forslag svarende til det, justitsministe-ren fremsatte i samlingen 1909-10 (R.T. 1936-37, Tillæg A sp. 3239, Fkt. forh. sp. 2193,2652, Tillæg B sp. 3113).

Baggrunden for forslagets fremsættelse varforkastelsen af partiets forslag om rigsretstil-tale mod landbrugsministeren (Bording) forforhold i forbindelse med den såkaldte kød-eksportsag, jfr. ovenfor pag. 00.

Justitsministeren {S t eine ke) erklærede ved 1. be-handling (sp. 2652), at han fandt tidspunktet for for-slagets fremsættelse lidt ejendommeligt under hensyntil, at man netop forberedte en grundlovsrevision.

Jens Thomsen (Det frie Folkeparti) udtalte (sp.2654): »Regeringspartierne har jo den parlamentari-ske Magt her i Tinget, og denne benyttes til at be-skytte Ministrenes Handlinger, selvom disse er baademoralsk og juridisk angribelige. Det er efter min Me-ning et Magtmisbrug, der undergraver BefolkningensTillid til det parlamentariske Styre, og det er en kraf-tig Støtte i en farlig Tid til Parlamentarismens Mod-standere, en Støtte som Regeringen ikke burde give.«

Ligesom justitsministeren gav andre udtryk for denopfattelse, at behandlingen af et forslag til en mini-steransvarlighedslov måtte vente, indtil de påtænktegrundlovsændringer var gennemført.

Forslaget blev henvist til udvalg, som ikkenåede at afslutte sit arbejde.

7. Justitsministerens forslag 1938-39.Justitsministeren (Steincke) fremsatte den 12.

oktober 1938 for folketinget »Forslag til Lovom Ministres Ansvarlighed« *), der i det væ-sentlige byggede på det af justitsminister Høgs-bro i 1909-10 fremsatte forslag (jfr. ovenfor),i det følgende benævnt »folketingsforslaget«,men dog på en række punkter frembød forskellefra dette; disse motiveredes med, at folketings-forslaget var stærkt præget af erfaringerne fraprovisorietiden, og derfor tilsigtede at pålæggeministrene et meget omfattende strafog erstat-ningsansvar, som nu måtte forekomme for vidt-gående (R.T. 1938-39, Tillæg A sp. 2686, Fkt.forh. sp. 44, 1121, 5249, 5283, Lt. forh. sp.1430, 1464, 1490, 1572, Tillæg B sp. 1659).

Forslagets § 1 angår forholdet mellem mi-nisteransvarlighedsloven og ansvarsregler i denøvrige lovgivning. løvrigt kan forslaget opdelesi 3 afsnit: §§ 2-6 angiver, hvilke handlinger enminister bærer ansvaret for, §§ 7—9 bestemmer

*) Bilag 5.

de betingelser, hvorunder en minister pådragersig ansvar for en handling, og §§ 10-12 inde-holder regler om ansvarets indhold (straf ogerstatning) og om forældelse.

Som de vigtigste forskelle mellem folke-tingsforslaget og regeringsforslaget skal næv-nes:

Folketingsforslaget pålagde i § 1 ministe-ren ansvar også for handlinger eller undladelser,påbudt i grundlovstridige love; denne bestem-melse er udeladt, da det ansås for betænkeligtat pålægge en minister ansvar for handlingerm.v., foreskrevet i en af rigsdagen vedtaget lov,der er blevet til på formelt grundlovmæssigmåde.

Medens folketingsforslaget gjorde den mi-nister, der undlod at fremsætte indsigelse moden beslutning i statsråd eller ministerråd, ansvar-lig for beslutningen, pålægger regeringsforsla-get kun ansvar, når ministeren ved forslag, rådeller stemme har medvirket til beslutningen.Som begrundelse herfor anføres, at en ministerikke kan forventes i enkeltheder at være såledesinde i alle de foreliggende, ofte meget specielleemner, at han med sikkerhed kan tage stillingtil, om en beslutning er forsvarlig eller ikke.Heller ikke folketingsforslagets bestemmelseom ansvar for efterfølgende tiltrædelse af enbeslutning, truffet i statsråd eller ministerråd,er medtaget i regeringsforslaget; beslutningertruffet i ministermøde er som følge af disse mø-ders mindre formelle karakter ikke omfattet afforslagets § 3.

Regeringsforslagets § 5 om ansvar for under-ordnedes beslutninger indeholder den forskelfra folketingsforslaget, at ministeren også bli-ver ansvarlig, når han efter at være blevet gjortbekendt med beslutningens udfærdigelse harundladt at hindre dens udførelse. § 6 om an-svar for underordnedes udførelse af beslutnin-ger, for hvilke ministeren er ansvarlig efter § 5,sidestiller udtrykkelig undladelser med handlin-ger, men er iøvrigt overensstemmende medfolketingsforslaget.

Iflg. regeringsforslagets § 7 a pådrager enminister sig ansvar for opkrævning af statsskateller afholdelse af udgifter uden hjemmel, så-fremt han har haft til hensigt at unddrage kon-gen eller rigsdagen afgørelsen eller har vidst el-ler burdet vide, at han ikke kunne opnå fornø-den godkendelse hos kongen eller rigsdagen. Be-stemmelsen er ifølge bemærkningerne udformetunder hensyntagen til den »umaadelige Stigningi Statsbudgettet, der har kendetegnet den senere

39

Tids Udvikling, og de mange Omraader, hvorNutidens Statsstyrelse kræver eller dog rimelig-gør Afholdelse af ikke-bevilgede Udgifter paaforventet Efterbevilling«. Det udtales, at denneudvikling medfører, »at der maa overlades Mi-nisteren en betydelig Handlefrihed paa detteOmraade, og gør det meget betænkeligt at gøreMinisteren ansvarlig i for vidt Omfang«. Detsiges udtrykkeligt, at hvor ministeren har op-nået finansudvalgets tilslutning til den pågæl-dende handling, vil der næppe fra nogen sidekunne blive rejst spørgsmål om ansvar; i andretilfælde vil spørgsmålet om ansvar afhænge afvedkommende domstols skøn. Med henblik påat udelukke, at folketinget for at ramme en mi-nister politisk senere nægter godkendelse af etnødvendigt udgiftsbeløb, som er afholdt udenhjemmel, bestemmes det i § 7 a, at en ministerikke pådrager sig ansvar, når det må antages, atudgiften »har været nødvendig af Hensyn tilStatsstyreisens forsvarlige Førelse.«

§ 7 b omhandler udstedelsen af foreløbigelove og svarer i det væsentlige til folketingsfor-slagets § 8, som landstingsflertallet ikke havdekunnet godkende. Efter at grundloven af 1915havde udelukket udstedelsen af foreløbige fi-nanslove, fandt regeringen, at hele spørgsmåletom ansvar for foreløbige love måtte siges athave tabt i betydning, men man mente dog al-ligevel ikke at burde indskrænke ansvaret til til-fælde, hvor grundlovens udtrykkelige forskrif-ter er overtrådt. Ligesom i folketingsforslagetfandt man det rimeligt at pålægge ansvar, hvorministeren »har vidst eller dog maattet vide«, atde foreløbige love ikke kunne ventes stadfæstetaf rigsdagen; ansvar pådrages dog ikke, såfremt»Loven ikke skønnes at have bevirket Kræn-kelse af Statens Interesser eller andre almeneeller private Interesser«.

§ 7 c pålægger ansvar for udfærdigelse vedkongelige eller ministerielle beslutninger af rets-forskrifter angående forhold, som klart henhø-rer under lovgivningsmagten eller domstolene.Bestemmelsen er indsnævret i forhold til folke-tingsforslagets § 9, idet det kræves, at forholdetklart skal henhøre under en af de øvrige stats-myndigheder.

Ifølge forslagets § 8 pådrager ministre sigansvar for overtrædelse af grundlovsbestemmel-ser vedrørende rigsdagens og kongens funktion,samt grundlovsbestemmelser eller bestemmelseri den øvrige lovgivning som pålægger ministretjenestepligter. § 8 stemmer i det væsentligeoverens med folketingsforslagets § 11.

Regeringsforslagets § 9 svarer til folketings-forslagets § 12 om myndigheclsmisbrug. Ifølgebemærkningerne er en sådan bestemmelse næppesærlig påkrævet, men da der dog kunne tænkesat forekomme tilfælde af misbrug navnlig afmere politisk karakter, som ikke med sikkerhedkunne henføres under straffelovens § 155, med-tog man alligevel bestemmelsen.

§ 10 fastsætter straffene: bøde, hæfte ellerfængsel indtil 2 år, for uagtsomt forhold bødeeller under skærpede omstændigheder hæfte.Strafansvaret bortfalder ved forældelse (2 år),dog først, når nyt almindeligt valg til rigsdagenhar været afholdt, og der er forløbet 3 månederefter den nyvalgte rigsdags sammentræden. Vedudmåling af straffen for uhjemlet afholdelse afstatsudgifter skal hensyn tages til, om der over-hovedet ikke har været bevilget noget beløb tildet pågældende formål, eller om der foreliggeren efter omstændighederne forsvarlig overskri-delse af et bevilget beløb.

§ 11 mildner i forhold til folketingsforslageterstatningsansvaret over for statskassen ved atkræve forsæt eller grov tilsidesættelse af em-bedspligter. Erstatningsansvaret bortfalder medrigsdagens godkendelse af det årlige statsregn-skab uden forbehold, jfr. foJketingsforslagets§ 15, stk. 2.

Ved forelæggelsen udtalte justitsministeren (Fkt.forh. sp. 44): »Naar man nu har taget dette spørgs-maal op igen, er der ingen Grund til at tage særligtHensyn til de tidligere Stridspunkter, da disse i sær-lig Grad foranledigedes af Provisorietidens statsret-lige Diskussioner, og Ministeriet har derfor i dethele set paa denne Sag med Nuticens Krav for Øje.Den saakaldte Parlamentarisme, der maa jo siges atvære betydelig mere fæstnet nu end dengang, harsaaledes medført, at Ministrenes parlamentariske An-svar efterhaanden har faaet langt større Betydning enddet retlige. Endvidere vil det Modsætningsforholdimellem Rigsdagens to Ting, som i mange Aar blevafgørende for Udformningen af en saadan Lovs Be-stemmelser, formentlig fremtidig blive fjernet, saa-fremt de foreslaaede Ændringer i Grundloven gen-nemføres.«

O. C. Krag (Venstre) mente (sp. 1124 ff), at§ 3 om beslutninger truffet i statsråd eller minister-råd også burde omfatte beslutninger truffet i minister-møde; sådanne beslutninger kunne jo få overordentligstor rækkevidde, og det syntes ikke rimeligt at fritageministre for ansvar for disse beslutninger. Også § 4om ansvar for undladte regeringshandlinger fandtKrag for lempelig. § 5 om ansvaret for underordnedesbeslutninger burde indledningsvis fastslå ministerensansvar for alle de af underordnede udfærdigede be-slutninger, og derefter opregne de tilfælde, hvor mi-nisteren fritages for sådant ansvar. I forbindelse med§ 7 efterlyste Krag en bestemmelse om, at et mindre-tal på rigsdagen skulle have indflydelse på spørgs-målet om rigsretsanklage; § 9 om nyndighedsmisbrug

40

burde udtrykkelig fastslå, at lovene skal administreresupartisk.

H. Hasle (kons.) citerede (sp. 1131 ff) den fran-ske jurist Benjamin Constant, der om ministeransvar-ligheden har sagt: »Dens Virkninger viser sig i. atMinistrene ofte vil blive sigtet, undertiden anklaget,sjælden dømt og næsten ingen Sinde straffet.« Hansavnede en bestemmelse, der udtrykkeligt fastslår, atogså afgåede ministre er ansvarlige, og henviste til. atindsigelse mod dette synspunkt var rejst i rigsrets-sagen af 1855-56 af Ørsted, men blev forkastet vedrigsrettens kendelse af 27. november 1855.

Hasle fandt også rigsrettens stilling til spørgsmåletom ministerkontrasignaturens betydning (dommen af27. februar 1856) tvivlsom og karakteriserede Hørupsstandpunkt i sagen mod Hall og Worsaae i 1877,hvorefter en ubevilget udgift er ulovlig og ansvarspå-dragende, som »blottet for al retlig Betragtning« og»et tilsløret Forsøg paa ved Misbrug af GrundlovensBestemmelser om Anklagemyndigheden at indføreFolketingsparlamentarismen i Danmark.«

V. Piirschel (kons., udtrådte 3 uger efter, d.v.s.1. december 1938. af partiet) kritiserede forslaget me-get skarpt (sp. 1141 ff). Det var et spørgsmål, om enministeransvarlighedslov overhovedet var nødvendig;udgangspunktet måtte ud fra et demokratisk syns-punkt være, at ministre og andre borgere var under-givet samme ansvarsregler; kun hvis man kunne på-pege, at det parlamentariske liv på enkelte punktergjorde et strafferetligt ansvar, som man ikke kunnenå til efter den almindelige straffelov, ønskeligt, havdeen særlig ministeransvarlighedslov sin berettigelse. Detidligere forslag havde tilsigtet at skærpe ministrenesansvar i forhold til den almindelige lovgivning, hvor-imod regeringsforslaget ville føre til, at »Ministre ivisse Tilfælde slipper for Ansvar, hvor en almindeligBorger, hvis han handlede paa samme Maade, vildeblive straffet.« Piirschel mente, at der i realiteten ikkevar vundet noget ved en gennemførelse af lovforslaget,da straffelovens § 23 om meddelagtighed ville bevirke,at man på alle punkter ville nå til samme resultat,hvadenten man havde en ministeransvarlighedsloveller ej.

Justitsministeren (sp. 1149) indvendte overforKrag, at det i betragtning af ministermødernes karak-ter ikke kunne være rimeligt, at en minister, der»kom styrtende dér pludselig midt i en Forhandling,og som et Kvarter efter skulde deltage i en anden nød-vendig Forhandling, skulde være ansvarlig for, hvadder var foregaaet.«

Hasle fandt (sp. 1157), at ministermøder var afsamme karakter som t. eks. partimøder og således idet store og hele måtte placeres udenfor det stats-retlige system.

Til Krags forslag om, at et mindretal skulle kunnebegære rigsretstiltale, indvendte han, at man intetsteds i fremmede forfatninger ville finde, at en sådanret var tillagt et mindretal, men tværtimod krævedesder adskillige steder en kvalificeret majoritet. Hanfandt iøvrigt ikke forslaget gennemtænkt; der villehovedsagelig være tale om ansvar i finansielle spørgs-mål, og her ville flertallet meget ofte va;re i standtil at gøre ministrenes dispositioner lovlige; en ret formindretallet til at rejse tiltale ville derfor være udenbetydning.

/. Hassing-Jørgensen (Rad.) (sp. 1158) kunne til-slutte sig de af Hasle fremsatte betragtninger.

Udvalgets ordfører (Fr. Dalgaard) oplyste ved 2.behandling (sp. 5250), at Venstres medlemmer i ud-valget »ikke havde kunnet medvirke paa samme basissom de øvrige Partier«, men hele udvalget havde dogværet enig om en række sproglige ændringer, samtom, at §§ 5 og 6, der i forslaget var udformet nega-tivt, burde udformes i positiv retning; man var imid-lertid ikke enig om, på hvilken måde det skulle ske.Flertallet støttede et af justitsministeren fremsat æn-dringsforslag, hvorefter §§ 5 og 6 indledningsvis posi-tivt fastslår ansvaret og derefter opregner undtagel-serne. Der var heller ikke enighed om forældelsesbe-stemmelsen. Flertallet ønskede at fastslå, at begrebet»aabenbart Misbrug« i § 9 naturligvis også må om-fatte tilfælde, hvor en minister i sin embedsgerningikke har taget fornødne saglige hensyn. Udvalget fore-slog endelig, at bestemmelsen om bortfald af erstat-ningsansvar over for statskassen ved statsregnskabetsgodkendelse ikke skal gælde, såfremt der senere frem-kommer sådanne oplysninger, at det måtte anses forutvivlsomt, at der ville være taget forbehold ved god-kendelsen, hvis disse oplysninger havde været kendt.

Krag (mindretallets ordfører) (sp. 5253) kunneikke tilslutte sig justitsministerens ændringsforslag,hvorefter en minister er fritaget for ansvar, såfremt enunderordnet har handlet på grundlag af hidtidigpraksis eller efter en almindelig bemyndigelse, somefter forholdets natur er givet ham.

Justitsministeren (sp. 5256) betegnede dette somen underkendelse af, »hvor utrolig omfattende enMinisters Omraade efterhaanden er blevet.«

Forslaget med ændringsforslagene fra hele udval-get og dettes flertal blev vedtaget uden afstemning,medens mindretallets ændringsforslag forkastedes.

Ved 3. behandling vedtoges forslaget enstemmigtog uden forudgående forhandling med 97 stemmer.

Forslaget blev derefter fremsat for landstinget den10. marts 1939- Justitsministeren udtalte ved 1. be-handling (sp. 1464): »Jeg tror dog, at som Forhol-dene har udviklet sig, vilde det være betænkeligt atgaa videre med en Ministeransvarlighedslov, end Fler-tallet i Folketinget har ment at kunne gaa.«

Overgangen til 2. behandling vedtoges uden af-stemning; hverken ved 2. eller 3. behandling fandtder nogen forhandling sted, og forslaget vedtoges der-efter enstemmigt med 73 stemmer.

Loven blev stadfæstet den 15. marts 1939 *),men trådte som tidligere nævnt aldrig i kraft.

8. Forfatningskommissionen af 1946.Spørgsmålet om gennemførelse af en lov om

ministrenes aiQsvarlighed behandledes i et under-udvalg under forfatningskommissionen af 1946;i udvalgets indstilling af 14. november 1952til kommissionens formand, statsminister ErikEriksen, hedder det om dette spørgsmål:

»Et flertal af udvalgets medlemmer anser detfor ønskeligt at gennemføre en lov om ministre-nes ansvarlighed; udvalget har gennemgået deti 1938 af justitsministeriet udarbejdede udkast,

*) Bilag 6.

41

og man har vedtaget at rette henvendelse til ombudsmandsordning, og at det derfor ikkestatsministeriet om i samarbejde med justitsmi- kunne anses for påkrævet at søge en sådan lovnisteriet og eventuelt de 2 juridiske sagkyndige, gennemført. Man var dog betænkelig ved atsom har været tilknyttet udvalget, at udarbejde lade sætningen: »deres ansvarlighed bestemmesudkast til en ministeransvarlighedslov på grund- nærmere ved lov« udgå, da der muligt herilag af 1938-udkastet og de under udvalgets kunne indlægges en ændret realitetsindstillingdrøftelser fremkomne synspunkter.« til spørgsmålet om ministrenes ansvarlighed.

Under de afsluttende forhandlinger i kom- Under behandlingen i folketinget af forslagetmissionen var der imidlertid enighed om, at en til rigsretslov af 1954 blev der alene fra kom-del af begrundelsen for en særlig ministeran- munistisk side rejst spørgsmål om gennemfø-svarlighedslov ville falde bort, når man fik en reise af en ministeransvarlighedslov.

4 2

Kapitel V.

DEN STATSRETLIGE TEORIS BEHANDLING AF PROBLEMERVEDRØRENDE MINISTRES ANSVARLIGHED

A. Materielle ansvarsspørgsmål.I. Grundlovsbestemmelserne om minister ansvar-

lighed.1. Betydningen af den almindelige grundlovs-bestemmelse (grundlov 1953 § 13), hvorefterministrene er ansvarlige for regeringens førelse.Det synes at være den overvejende opfattelse iteorien, at der ikke af denne sætning kan ud-ledes enkeltregler om ministrenes ansvar, menat reglen blot må betragtes som et modstykketil kongens ansvarsfrihed, og iøvrigt må præci-seres gennem andre regler, jfr. således udtrykke-ligt Holck I, p. 179, Aschehoug, p. 461, ogPoul Andersen, p. 200. Hertil kommer bestem-melsens indirekte betydning ved at kræve mini-strenes samtykke til alle kongelige akter indenfor regeringens førelse, herunder også akter,der ikke kræver kontrasignatur efter § 14, jfr.Poul Andersen, p. 172.

Matzen II, p. 137 f, og Berlin I, p. 327, synesat tillægge den omhandlede bestemmelse en no-get videregående betydning. Disse forfattere fin-der således, at bestemmelsen er et afgørende ar-gument for, at en minister er ansvarlig for ud-førelsen af en af en anden minister kontrasigne-ret, ulovlig kongelig beslutning, og Berlin anfø-rer, at reglen indebærer, at ansvaret for medvir-ken ved kongelige beslutningers tilblivelse på-hviler andre end den kontrasignerende minister.Endvidere følger det efter Berlins opfattelse (p.327) af den almindelige ansvarsregel, at »Mini-strene bliver ansvarlige ikke blot for Beslutnin-ger, der er imod Grundloven eller gældendeLove, men ogsaa for saadanne, der, skønt for-melt lovmæssige, er skadelige for Landet«, jfr.nærmere nedenfor.

2. Betydningen af grundlovens % 14, sidste pkt.,for spørgsmålet om ansvar for kongelige beslut-ninger.

a. Ansvar for medvirken ved kongelige be-slutningers tilblivelse. Som tidligere nævnt inde-

holdt den tilsvarende bestemmelse i grundlovenaf 1849, § 19, sidste pkt., følgende regel: »DenMinister, som har underskrevet, er ansvarlig forBeslutningen.« Fra og med 1855 har de tilsva-rende forfatningsbestemmelser været formuleretsåledes: »Enhver Minister, der . . .«, se heromp. 10 f. Det er endvidere nævnt, at rigsretsdom-men i 1856 frifandt 4 ministre, idet det i dom-men udtaltes; »Da de Tiltalte . . . ikke havecontrasigneret de kongelige Beslutninger, somunder nærværende Sag paatales, ville de alle-rede af den Grund i Henhold til Grundloven af5te Juni 1849 § 19 være at frifinde.«

Det problem, som de nævnte formuleringerrejser, og som der er taget stilling til i rigsrets-dommen af 1856, kan formuleres således: Erden nævnte regel om kontrasignaturansvar ud-tømmende med hensyn til spørgsmålet om an-svar for medvirken ved kongelige beslutningerstilblivelse, eller - med andre ord - udelukkerbestemmelsen, at der i den almindelige lovgiv-ning fastsættes bestemmelser eller af almindeligeretsgrundsætninger udledes regler, hvorefter og-så andre end den kontrasignerende minister eransvarlig ?

Rigsretsdornmens resultat er forsvaret afTroels G. Jørgensen i T.f.R. 1926, p. 364 ff,Bidrag til Højesterets Historie (1930), p. 129 ff,og Juristen 1944, p. 110 ff. Troels G. Jørgen-sens opfattelse er navnlig begrundet med debevismæssige vanskeligheder, der efter forfatte-rens opfattelse ville være forbundet med anven-delse af de almindelige regler om medvirkens-ansvar ved siden af grundlovens regel om kon-trasigaaturansvar. I sin anmeldelse af Troels G.Jørgensens ovennævnte bog af 1939 i HistoriskTidsskrift 1943, p. 324 ff, har Poul Johs. før-gensen tilsluttet sig Troels G. Jørgensens stand-punkt, men har herved navnlig lagt vægt påden formulering, reglen om kontrasignaturan-svar havde i grundloven af 1849, jfr. ovenfor.

En vis tilslutning til rigsretsdommen er ogsågivet af Goos og Hansen, p. 86 ff, og Asche-

43

hong, p. 462 f. Ingen af disse forfattere vil dogtillægge grundlovens kontrasignaturregel en så-dan betydning, at den skulle afskære lovgiv-ningsmagten fra at indføre bestemmelser omansvar for andre end kontrasignanten, men for-fatterne er af den opfattelse, at så længe ud-trykkelige lovbestemmelser i den retning ikkeer gennemført, må ansvaret for medvirken vedkongelige beslutningers tilblivelse være begræn-set til kontrasignanten. Forfatterne tillægger idenne forbindelse rigsretsdommen af 1856 envæsentlig betydning som præj udikat.

Det er imidlertid langt den mest udbredte op-fattelse i den forfatningsretlige teori, at grund-lovens bestemmelse om kontrasignatur ikke erudtømmende, og at den - også uden udtrykke-lige lovbestemmelser herom - må suppleres medde almindelige straffe- og erstatningsretlige reg-ler om medvirken, jfr. herved Hol c k I, p.176 ff, Matzen II, p. 128 ff, Berlin I, p. 328 ff,Poul Andersen, p. 204 ff, Ross I, p. 278 ff,Stig luul, p. 375 f, og fens Himmelst nip iU.f.R. 1944, B p. 177 ff. Det er nogenlundesamme argumentation, der anvendes hos samt-lige disse forfattere. Det fremhæves således, atordlyden af grundlovens kontrasignaturregelikke lægger op til en modsætningsslutning, ogat forarbejderne, jfr. forhandlingerne på dengrundlovgivende rigsforsamling, navnlig sp.i486 og 1644, og bestemmelsens sandsynligekilde, den belgiske forfatnings art. 64, taler for,at bestemmelsen ikke er udtømmende. Endvi-dere fremhæves, at rigsretsdommens resultat udfra en real betragtning er utilfredsstillende ogpå afgørende måde stridende mod almindeligeprincipper vedrørende medvirkensansvar. Mat-zen og Berlin har peget på, at rigsretsdommensresultat konsekvent fører til, at ministrenes an-svar i henhold til forfatningerne efter 1849 ermere begrænset end kollegiemedlemmernes an-svar under enevælden. Det er endvidere anført,at dommens resultat skulle indebære, at ingenvar ansvarlig i de tilfælde, hvor kongens beslut-ning har karakter af en undladelse - er en så-kaldt negativ beslutning.

b. Spørgsmålet om ministres ansvar for ud-førelse af en af en anden (samtidig eller tidli-gere) minister kontrasigneret kongelig beslut-ning.

Det er tidligere nævnt, at der under rigs-retssagen i 1856 var rejst tiltale mod indenrigs-minister Tillisch for at have draget omsorg forindkvartering af et dragonregiment, som varoprettet ved en af krigsministeren kontrasigneret

kongelig resolution, der efter anklagerens op-fattelse var ulovlig. Dommen frifandt somnævnt Tillisch med den begrundelse, at en mi-nister ikke er beføjet til at modsætte sig udførel-sen af en underordnet foranstaltning, som er ennødvendig følge af en på en. anden ministersforestilling af kongen i lovlig form afgivet,kontrasigneret resolution.

Det synes ret klart, at bestemmelsen i grund-loven om kontrasignaturansvar efter sin place-ring alene kan vedrøre spørgsmålet om ansvarfor medvirken ved kongelige beslutningers til-blivelse. Under hensyn hertil og til den formu-lering, der anvendes i rigsretsdommens afgørelsevedrørende Tillisch, kan det næppe antages, atdommen bygger på en modsætningsslutning fragrundlovens regel om kontrasignaturansvar. Deter antagelig almindelige forvaltningsretligesynspunkter, der ligger til grund for afgørelsen,jfr. nedenfor p. 47. Holck I, p. 177, synes dogat gå ud fra, at dommen bygger på en modsæt-ningsslutning fra § 19, 3. pkt, i grundloven af1849.

løvrigt skal det ikke i den her omhandledesammenhæng nærmere uddybes, hvad der af denalmindelige lovgivning eller almindelige for-valtningsretlige grundsætninger kan udledes omen ministers ansvar for udførelse af en af enanden minister kontrasigneret beslutning. Det,der her har interesse, er alene spørgsmålet om,hvad grundlovens bestemmelser fører til. Detskal her nævnes, at ingen af de forfattere, derhar drøftet dommens rigtighed, har anset det forberettiget fra reglen om kontrasignaturansvar atdrage en modsætningsslutning, hvorefter denminister, der udfører en af en anden ministerkontrasigneret ulovlig beslutning, i alle tilfældeskulle være ansvarsfri.

Aschehoug, p. 462 f, Matzen II, p. 135 ff,og Berlin I, p. 329, synes at ville anvende grund-lovens almindelige regel om, at ministrene eransvarlige for regeringens førelse, som et argu-ment for, at der i almindelighed påhviler mini-stre ansvar for udførelse af en ulovlig beslut-ning, der er kontrasigneret af en anden minister.Samtlige øvrige forfattere, jfr. således Holck I,p. 177, Goos og Hansen, p. 88, Poul Andersen,p. 206 f, Ross I, p. 382, og Troels G. Jørgenseni T.f.R. 1926, p. 367, og Bidrag til HøjesteretsHistorie (1939), p. 133 f, synes at mene, atdette problem ikke kan løses umiddelbart på ba-sis af grundlovens regler, men må løses ud fraden almindelige lovgivning og almindelige for-valtningsretlige grundsætninger. Når Holck hen-

44

viser til de almindelige regler om medvirken,må det ses på baggrund af, at straffeloven af1866 indeholdt almindelige regler også om ef-terfølgende medvirken.

//. Den almindelige lovgivning m.v.1. Strafansvar. Det er tidligere nævnt, at for-

fatningerne af 1849, 1855, 1866, 1915 og 1953har indeholdt en løfteparagraf vedrørende ensærlig ministeransvarlighedslov. Der er i denstatsretlige teori almindelig enighed om, atkonsekvensen af, at en sådan særlig lov ikke ergennemført, må være, at de almindeligt gælden-de regler om strafansvar finder anvendelse påministre, jfr. således Poul Andersen, p. 209 ff,og Ross I, p. 380 ff.

Heri ligger først og fremmest, at reglerne istraffelovens almindelige del om de grundlæg-gende ansvarsbetingelser finder anvendelse.

Også med hensyn til ministres strafansvar erudgangspunktet således straffelovens § 1, hvor-efter straf kun kan pålægges for et forhold, hvisstrafbarhed er hjemlet ved lov, eller som ganskemå ligestilles med et sådant. Det er tvivlsomt,hvor meget der ligger i udtalelserne hos MatzenII, p. 127, og Berlin I, p. 327, hvorefter ansva-ret menes at kunne omfatte beslutninger, derikke er imod grundloven eller gældende love,men som blot er skadelige for landet. Efter densammenhæng, hvori de pågældende udtalelserer anført, ligger der dog næppe mere, end hvadder følger af de anvendelige straffelovsbestem-melser, f.eks. straffeloven af 1866 § 143 ogstraffeloven af 1930 § 157, der utvivlsomt kananvendes ved tilsidesættelse af pligter, derikke udtrykkelig er pålagt ved skrevne bestem-melser.

At de almindelige grundlæggende ansvarsbe-tingelser også iøvrigt er anvendelige med hen-syn til ministre, betyder navnlig, at strafansvarer betinget af, 1) at den pågældende har begåeten handling, der er omfattet af gerningsbeskri-\ elsen i en straffebestemmelse eller har gjort sigskyldig i forsøg herpå eller har medvirket hertil,og 2) at der foreligger tilregnelse, jfr. straffe-lovens § 19, hvorefter strafansvar i henhold tilstraffeloven kun kan pålægges for forsætligt for-hold, medmindre der er særlig hjemmel for atstraffe uagtsomhed, medens ansvar for overtræ-delse af særlovgivningen i almindelighed kanpålægges, hvad enten rorholdet er begået forsæt-ligt eller uagtsomt. Der er i teorien endvidereutvivlsomt gået ud fra, at straffelovgivningens

almindelige regler om f.eks. tilregnelighed, ob-jektive straffrihedsgrunde og strafophørsgrundesamt om strafansvarets indhold er anvendelige.

a. Gerningsindhold. Den udførligste omtaleaf de gerningsindhold, der kan komme på tale,findes hos Ross I, p. 381. Der peges her navn-lig på overtrædelse af straffelovens kap. 16om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv.Endvidere anføres det, at der herudover kanblive spørgsmål om anvendelse af en række an-dre bestemmelser, der angår almindelige for-brydelser, f.eks. adskillige af de bestemmelser,der er indeholdt i straffelovens 12. og 13. kap.om forbrydelser mod statens selvstændighed ogsikkerhed, samt mod statsforfatningen og deøverste statsmyndigheder. Endvidere nævnes for-brydelser som falsk anklage, forbrydelse ved-rørende bevismidler, legemsangreb, frihedsbe-røvelse, underslæb eller mandatsvig.

Ross påpeger, at bestemmelserne i straffelo-vens kap. 16 falder i to grupper, dels bestem-melser, der direkte beskriver det kriminalisere-de forhold, dels regler, der forudsætter andet-steds givne regler om pligter, der påhviler depågældende offentlige funktionærer. Som eks-empel på den førstnævnte gruppe anføres reg-lerne i straffelovens §§ 144, 152 og 146-149.Ross anfører, at den største interesse knytter sigtil den anden gruppe af bestemmelser, der harkarakter af referencebestemmelser. Denne grup-pe omfatter §§ 155-157, hvis indhold er gen-givet ovenfor p. 13.

Om den nærmere fortolkning af de omhand-lede bestemmelser i straffelovens kap. 16 kannavnlig henvises til Krabbe, p. 396 ff, og tilStephan Hunvitz: Kriminalret, Speciel del, p.73 ff *)• Som det fremgår af fremstillingen hosHunvitz a.st. p. 79, og Ross I, p. 382, antagesdet, at bestemmelserne i straffelovens §§ 155-157 er anvendelige, selv om den pågældendeikke har gjort sig skyldig i overtrædelse af skrev-ne regler, der normerer hans tjenestepligt. Be-stemmelserne er anvendelige i tilfælde, hvorder er tale om tilsidesættelse af pligter, der føl-ger af stillingens beskaffenhed, jfr. navnligHunvitz a.st., p. 79. Ross udtaler i tilknytninghertil, p. 382, at straffelovens §§ 155-157 åb-ner plads for et meget frit skøn med hensyn til,om der foreligger pligtovertrædelse eller pligt-forsømmelse, og at dette skøn efter omstændig-hederne vil kunne antage en politisk karakter.

*.) Om fortolkningen af §§ 141-43 i straffeloven af 1866kan henvises til C. Goas, Den danske Strafferets specielle delIII, p. 177 ff. og C. Torp, Den danske Strafferets almindeligedel, p. -i05 ff.

45

b. Tilregnelsesspørgsmålet. Som tidligerenævnt følger det af straffelovens § 19, at straffor overtrædelse af straffeloven, f.eks. denneskap. 16, i almindelighed kun er anvendelig, så-fremt forholdet er forsætligt. Uagtsomt forholdkan dog være strafbart i henhold til en specielhjemmel i straffeloven. For så vidt angår mini-stre er der en særlig grund til at pege på be-stemmelsen i straffelovens § 157, der kriminali-serer uagtsomt forhold under forudsætning af,at forholdet er groft eller oftere gentaget. Omfortolkningen af denne bestemmelse henvisesnavnlig til Hurtvitz a.st., p. 80.

Nedenfor gennemgås ansvarsproblemerne, så-ledes som de kan komme til at foreligge indenfor de forskellige grene af ministrenes virksom-hed.

1°. Medvirken ved kongelige beslutningerstilblivelse. Det synes at være den almindeligeopfattelse i den statsretlige teori, at den kontra-signerende minister betragtes som gerningsmandog ikke som medvirker, jfr. således navnligMatzen II, p. 132. Dette spørgsmål må imidler-tid anses for at være betydningsløst efter dengældende straffelovs regler om medvirken, jfr.straffelovens § 23.

Det er tidligere nævnt, at det er den alminde-lige opfattelse i den statsretlige teori, at grund-lovens regler om ansvar for den kontrasigne-rende minister ikke er udtømmende, men kansuppleres med straffelovens almindelige reglerom medvirken. Herefter opstår spørgsmål om,i hvilket omfang disse regler fører til ansvar forandre ministre end den kontrasignerende. Dettespørgsmål er ikke behandlet særlig indgående iden statsretlige teori. Hos Holck I, p. 178, an-føres således blot: »De almindelige Regler omDelagtighed i Forbrydelser . . . medføre nuaabenbart, at Ministeren maa være ansvarlig,naar han har deltaget i at fatte Beslutningen omden paagjældende Handlings Foretagelse, selvom han ikke har deltaget i dens Udførelse . . .«.Holck stiller imidlertid i tilslutning hertil detspørgsmål, om ikke det må være en følge af dealmindelige regler om ministres ansvarlighed forregeringens førelse, at en minister kan pådragesig ansvar, selv om han hverken har deltaget iat fatte beslutningen eller kontrasigneret den(eller medvirket til dens udførelse), nemlig»blot fordi han ikke nedlægger sin Post«. Holckkonkluderer dog i, at ministeren ikke blot pågrund af sin passivitet kan drages til ansvar forde af andre ministre foretagne handlinger. »Der-

imod følger det . . . at Ministeren meget velkan drages til Ansvar for Undladelser, forsaa-vidt han nemlig derved tilsidesætter sin egenPligt til at handle; thi i saa Fald er det jo hansegen Embedsførelse, for hvilken han drages tilAnsvar, . . . Som Følge heraf vil den Minister,hvem det nærmest paalaa at træffe en eller an-den Foranstaltning, ikke kunne frie sig for An-svar for Undladelsen heraf ved at lade sig over-stemme af sine Kolleger, men kun ved at ned-lægge sin Portefeuille.« Spørgsmålet behandlesikke nærmere hos Goos og Hansen eller hosAschehoug. Matzen udtaler, II, p. 133, at mini-strene er ansvarlige »paa enhver Maade, paahvilken Ansvar efter almindelige Regler kanpaadrages, altsaa navnlig ved at gøre Indstillingom Beslutninger eller positivt tilraade dem iStatsraadet, saavel som ved ikke at fraraadedem, men forholde sig tavs, naar de forhandlessamme Steds.« Ross I, p. 379, anfører, at dealmindelige regler om medvirken må føre til, atenhver minister, som positivt ved forslag ellerråd har bidraget til, at en beslutning blev taget,må være ansvarlig for den, og tilføjer, at derefter sagens natur må påhvile ministeren pligttil efter evne at forhindre, at ulovlige beslut-ninger træffes, og at en minister derfor ogsåmå være ansvarlig i kraft af passivitet over forbeslutninger, som han havde anledning til atsøge forhindret. Der peges på, at en sådan an-ledning navnlig vil foreligge, når sagen for-handles i statsrådet. Det udtales i forbindelsehermed, at det vistnok må antages, at enhverminister, der har været til stede under mødet istatsrådet, er ansvarlig for enhver dér truffenbeslutning, som han ikke har taget til orde imod— således at han ikke kan undskylde sig med pået forudgående ministermøde at have frarådetbeslutningen.

2°. Negative kongelige beslutninger. Fleresteder i den statsretlige teori er de såkaldte ne-gative kongelige beslutninger, d.v.s. beslutnin-ger fra kongens side om at undlade en vis for-anstaltning, f.eks. undlade at indkalde rigsdageneller udskrive valg, drøftet. Da sådanne beslut-ninger kan træffes uden ministeriel kontrasig-natur, er der almindelig enighed om, at ansva-ret for beslutningerne i det hele må bedømmesefter lovgivningens almindelige regler, jfr.Goos og Hansen, p. 88, Matzen II, p. 130 f, ogPoul Andersen, p. 206.

3°. Ansvar for udførelse af en af en andenminister kontrasigneret ulovlig beslutning. Det

46

er tidligere anført, at der i teorien er alminde-lig enighed om, at dette ansvarsspørgsmål måbedømmes uafhængigt af reglen om kontrasig-naturansvar. Derimod synes der at have væretnogen usikkerhed om, hvad almindelige an-svarsregler skulle føre til med hensyn til detteansvarsspørgsmål. Holck I, p. 178, anfører så-ledes, at de almindelige regler om delagtighedi forbrydelser må medføre, at en minister er an-svarlig, når han har deltaget i udførelsen af enaf en anden minister kontrasigneret ulovlig be-slutning. Formentlig sigtes herved til de istraffeloven af 1866 § 55 indeholdte regler omansvar for efterfølgende medvirken. Spørgsmå-let er mere udførligt drøftet hos Goos og Han-sen, p. 88, hvor det siges, at ministrene, når deefter grundlovens § 12 erklæres ansvarlige forregeringens førelse ganske i almindelighed, ikkevil kunne fritages for på eget ansvar at under-søge, om en i lovlig form foreliggende kongeligresolution også efter sit materielle indhold erlovlig og retmæssig. Det hævdes, at rigsrets-dommen af 1856, der angik udførelse af enunderordnet foranstaltning, ikke kunne værenoget afgørende præjudikat. Aschehoug er der-imod, p. 462 f, tilbøjelig til at mene, at det ernødvendigt at tillægge rigsretsdommen afgøren-de præjudikatvirkning. Matzen II, p. 135 f, læg-ger på linie med Goos og Hansen afgørendevægt på grundlovens almindelige regel om mi-nistrenes ansvar for regeringens førelse og kon-kluderer (p. 138): »Ingen i formel Henseendenok saa fejlfri Retsnorm, ingen Lov eller An-ordning kan fritage den Minister, som har hand-let i Henhold til samme, for Ansvar, naar ved-kommende Norm dog i Realiteten har væretugyldig, og Ministerens Handling altsaa rets-stridig«. Matzen fremhæver, navnlig p. 135-36,at det ikke er berettiget at ligestille ministresprøvelsespligt med hensyn til en af en andenminister kontrasigneret ulovlig beslutning medden prøvelsespligt, der antages at påhvile under-ordnede embedsmænd. Tilsvarende synspunk-ter gøres gældende af Berlin I, p. 329. Derimodhar den løsning, som rigsretsdommen af 1856kom til, vundet tilslutning fra Troels G. Jørgen-sen i T.f.R. 1926, p. 367 f, og Bidrag til Høje-sterets Historie (1939), p. 133 f, Poul Ander-sen, p. 206 f, og Ross I, p. 382, hvor det udta-les, at dommen må »anses for overensstemmen-de med anerkendte forvaltningsretlige grund-sætninger hvorefter forvaltningsakter — underforudsætning af at der ikke foreligger åbenbarugyldighed — er forbindende for andre forvalt-

ningsmyndigheder, både underordnede og side-ordnede.«

4°. Ministrenes ansvar for deres virksomhedsom selvstændige forvaltningschefer. Dettespørgsmål, der i de senere årtier har fået vok-sende praktisk betydning, har ikke været gen-stand for indgående overvejelse i teorien.Spørgsmålet nævnes hos Goos og Hansen, p. 85,der ikke finder, at det giver anledning til viderebemærkninger. Det særlige spørgsmål, der op-står, fordi afgørelserne i vidt omfang træffes aftjenestemænd på ministerens vegne, berøres gan-ske kort hos Matzen II, p. 138 f, hvor det siges,at ministeren er ansvarlig for de af ham selvudfærdigede positive og negative beslutninger,»saavel som i Kraft af den almindelige over-ordnede Myndighed og Tilsynspligt, han har atføre indenfor sit Embedsomraade, for hans un-derordnedes Handlen og Undladen«. Hos PoulAndersen, p. 208, anføres, at ministeren ikke pårent objektivt grundlag er ansvarlig for de un-der ham hørende tjenestemænds fejl og for-sømmelser, men at en minister kan blive ansvar-lig for sine underordnede, hvis han har gjortsig skyldig i fejl eller forsømmelse, ved udnæv-nelser, instruktioner, tilsyn o.s.v. Hverken Mat-zen eller Poul Andersen foretager dog en nær-mere fastlæggelse af ministrenes pligter i denher omhandlede henseende. Ross I, p. 380, ud-taler sig på linie med Poul Andersen og tilføjer,at afgørelsen må bero på tjenesteforholdets nær-mere karakter, herunder det mål af bemyndigel-ser, der efter hidtidig praksis eller sagens naturmå anses for tilstået den underordnede til selv-stændigt at handle på ministerens vegne.

5°. Ministrenes ansvar vedrørende deresvirksomhed over for folketinget. Dette spørgs-mål ses ikke nærmere behandlet i den statsret-lige teori.

2. Erstatningsansvar. Med hensyn til dettespørgsmål indskrænker den forfatningsretligeteori sig til at henvise til dansk rets almindeligeerstatningsregler, jfr. således Holck I, p. 180,Goos og Hansen, p. 88, Aschehoug, p. 470,Matzen II, p. 139 f, Berlin I, p. 329, Poul An-dersen, p. 213, og Ross I, p. 383.

III. Særligt om ansvar for afholdelse afubevilgede udgifter.

Spørgsmålet om ansvar for afholdelse af ud-gifter, der ikke har forudgående hjemmel på enbevillingslov, er formentlig det specielle mini-

47

steransvarlighedsproblem, der er mest indgåen-de droftet i den statsretlige teori.

Spørgsmålet er behandlet hos Hole k II, p. 133 ff,med udgangspunkt i bestemmelsen i grundloven af1866 § 49, 2. pkt , hvorefter ingen udgift må afholdes,som ikke har hjemmel i finansloven eller i tillægs-bevillingsloven. Holck udtaler, at det efter denne be-stemmelse kunne synes, som om afholdelse af ube-vilgede udgifter er udelukket, men hævder, at detteåbenbart ikke kan være grundlovens mening, og at ensådan løsning heller aldrig har været anset for atvære dens mening. Holck mener, at grundlovens op-fattelse er. at udgifter, som ikke har hjemmel i fi-nansloven eller tillægsbevillingsloven, kun kan afhol-des undtagelsesvis under særegne betingelser, og at de,selv hvor disse betingelser er tilstede, ikke i sig selver retsgyldige, men udkræver en efterfølgende hjem-mel (p. 137). Holck opstiller en række betingelser forafholdelse af udgifter uden forudgående bevilling:1) Beslutningen skal træffes ved kongelig resolution,2) udgifterne må kun afholdes i påtrængende til-fælde, 3) de forhold, der foranlediger udgiften, skalvære uforudsete og navnlig ikke have foreligget forrigsdagen ved dennes votering om finansloven og4) rigsdagen må ikke være samlet.

Men uanset om disse betingelser er opfyldt, hæv-der Holck - som nævnt ovenfor — dog den opfattelse,at udgifternes afholdelse uden forudgående hjemmelbetegner en formel ulovlighed, som kun kan fjernesved, at udgifterne efterbevilges af rigsdagen på enefterbevillingslov (tillægsbevillingslov). Alligevel ud-taler Holck, p. 147, at rigsretten, hvis den omhandledeudgift ikke efterbevilges, og tiltale rejses, for så vidtangår strafansvar selvstændigt må påkende de fore-liggende fakta. Det er tvivlsomt, hvad der ligger idenne udtalelse. Muligvis betyder den kun, at spørgs-målet må afgøres på grundlag af straffelovgivningensalmindelige materielle ansvarsnormer. Med hensyn tilerstatningsansvar antages derimod, p. 147, 2. afsnitff, at rigsretten ikke selvstændigt kan påkende, omden omhandlede udgifts afholdelse har været nødven-dig, jfr. også Holck I, p. 180.

Spørgsmålet er endvidere behandlet hos Goos ogHansen, p. 219 f, hvor det fremhæves, at der vedspørgsmålets behandling nødvendigvis må tages hen-syn til, at der har dannet sig en fyrreårig praksis,under hvilken ministrene år ud og år ind, såvel nårrigsdagen har været samlet, som når den ikke harværet det. uden indsigelse fra nogen side har afholdten mængde udgifter på forventet tillægsbevilling.Dette må medføre, at en nægtelse af tillægsbevillingikke uden videre kan bevirke, at udgiftens afholdelsemå anses som uretmæssig. Det må være rigsrettenforbeholdt at afgøre, om udgiften, selv om den ikkeer bevilget, må anses som fornuftig og forsvarlig,således at ministeren har været beføjet til at gå udfra, at efterbevilling ikke ville blive ham nægtet.Goos og Hansen fremhæver, at denne opfattelse er ioverensstemmelse med rigsretsdommen af 1856 samtrigsrettens dom fra 187"7 i sagen vedrørende over-skridelse af bevillingen til Det kgl. Teater.

Matzen synes at finde hjemlen for ministrenesadgang til at afholde ubevilgede udgifter i den al-mindelige nødretsgrundsætning og udtaler (MatzenIII, p. 85), at spørgsmålet, om ministre ved at af-holde ubevilgede udgifter har pådraget sig ansvar,

». . . maa afgjøres efter de samme Synspunkter, sombestemme Ministrenes Ansvar for nægtede BevillingersOptagelse paa de foreløbige Bevillingslove, efter Hen-syn til, om deres Afholdelse er nødvendig til Stats-husholdningens forsvarlige Førelse.«

De omhandlede spørgsmål er endvidere behandlethos Berlin II, p. 136 ff. Det udtales, at ministerenkan afholde ubevilgede udgifter, når disse er påtræn-gende og uforudsete. Heri ligger, udtales det, at enudgift regelmæssigt ikke må afholdes, hvis den ernægtet af rigsdagen. Dette synspunkt fastholdes dogikke helt. Drejer det sig om en helt ny udgift ellerom en overskridelse af et bevilget beløb, som finans-loven ikke giver hjemmel eller ikke sikker hjemmel til,må ministeren på eget ansvar afgøre, om han anserudgiften for så nødvendig og påtrængende, eller dogså oplagt nyttig for staten, at han kan påregne atfå den efterbevilget af rigsdagen og derfor kan af-holde den, skønt han ingen lovhjemmel har dertilog altså begår en formel ulovlighed ved at afholdeden.

Det bemærkes, at Berlins fremstilling bygger påden samme konstruktion som Hoicks, nemlig at af-holdelse af ubevilgede udgifter betegner en formelulovlighed, der først fjernes ved den indemnitet, dergives ved den efterfølgende bevillingslov.

Om ansvarlighedsspørgsmålet udtaler Berlin: Efter-bevilges beløbet, er sagen bragt i fuld formel orden.Hvis efterbevilling nægtes, vil forholdet kunne giveanledning til rigsretstiltale. Berlin finder imidlertiddette upraktisk og udtaler i konsekvens heraf, at dernæppe er grund til at fordybe sig meget i det tidligereomtvistede spørgsmål, om »Rigsretten, der naturligvishar selvstændigt at paakende Strafspørgsmaalet, hvadErstatningsansvaret angaar, maa anses for bundet vedRigsdagens Nægtelse af Efterbevillingen, saa at deni saa Fald ubetinget maa dømme Ministeren til Ud-redelse af Skadeserstatning.«

Berlins udtalelse om, at rigsretten selvstændigt af-gør strafspørgsmålet, er uklar, ligesom den tilsvarendeudtalelse hos Holck, jfr. ovenfor.

I en artikel i Nordisk administrativt Tids-skrift. 1947, p. 24 ff, har daværende sekretær ifinansministeriet Chr. L. T bumsen givet udtrykfor synspunkter, der afviger væsentligt fra detidligere teoretiske fremstillinger, idet der læg-ges afgørende vægt på, om udgiftens afholdelseer tiltrådt af finansudvalget. Er dette tilfældet,mener Thomsen, at sædvaneretssynspunkter måføre til, at udgiftens afholdelse er fuldtud lov-lig. Har sådan forelæggelse ikke fundet sted,må der lægges vægt på, om forelæggelsen harværet praktisk mulig eller ikke. I sidstnævntetilfælde antages det, at regeringen alene kanvære ansvarsfri, såfremt visse nærmere krav harværet opfyldt, og der henvises i forbindelsehermed til de i de statsretlige fremstillinger op-stillede krav om, at udgiften skal være påtræn-gende og uforudset. Er udgiften afholdt på ettidspunkt, hvor forelæggelse var mulig, vil re-geringens ansvarsfrihed efter Thomsens opfat-telse være betinget af, at den har holdt sig in-

48

den for sædvanen på dette område. Det tilføjes,at det i tvivlstilfælde formentlig må antages atvære sædvane, at en sag forelægges udvalget,og at ansvaret derfor må bedømmes forholdsvisstrengt. Thomsen vender sig imod den opfat-telse, der navnlig kendes fra Holck og Berlin,hvorefter afholdelse af ubevilgede udgifter be-tragtes som en formel ulovlighed, for hvilkender må gives indemnitet på en efterfølgende til-lægsbevillingslov.

Poul Andersen, p. 386 ff, antager, at rigsret-ten under en eventuel sag vil lægge de mildeansvarsnormer, som har fundet udtryk i denikke ikrafttrådte ministeransvarlighedslov af1939, til grund, jfr. herved lovens § 7. Hereftervil ministeren kunne drages til ansvar, hvis hanhar haft til hensigt at unddrage kongen ellerrigsdagen afgørelsen med hensyn til den pågæl-dende udgiftsafholdelse eller har vidst eller bur-det vide, at han ikke kunne få det pågældendeudgiftsbeløb godkendt af kongen og rigsdagen.En minister pådrager sig dog efter den nævntebestemmelse intet ansvar for afholdelse af enudgift, når denne har været nødvendig af hen-syn til statsstyreisens forsvarlige førelse.

Om betydningen af, at udgiftens afholdelseer tiltrådt af folketingets finansudvalg, udtalerPoul Andersen (p. 389), at der i så fald »i Al-mindelighed ikke (vil) kunne paalægges Mini-steren noget Ansvar, idet han her har kunnetregne med, at Udgiften vilde blive efterbevilgeteller godkendt ved Rigsdagens Behandling afStatsregnskabet.« Forudsætningen må dog efterPoul Andersens opfattelse være, at udvalgetstilslutning virkelig begrunder en sådan forvent-ning om efterbevilling.

Hvis ministeren afholder en ubevilget udgift,som folketingets finansudvalg har nægtet atgodkende, vil nægtelsen efter Poul Andersensopfattelse i vidt omfang udelukke ansvarsfrihed,idet ministeren i dette tilfælde vanskeligt vilkunne regne med at få udgiften efterbevilget,når hans skøn med hensyn til udgiftens nødven-dighed er blevet underkendt. Det kan tæn-kes, at forholdene efter sagens forelæggelse forfinansudvalget ændres, men ministeren må dapåny henvende sig til udvalget. En mulighedfor, at ministeren under den nævnte forudsæt-ning ansvarsfrit kan afholde udgifter, foreliggerdog, hvis han er forhindret i at foretage en så-dan fornyet henvendelse.

Med hensyn til spørgsmålet om afholdelse afudgifter uden forelæggelse for finansudvalgetudtales, at ministeren uden at pådrage sig an-

svar kan afholde ubevilgede udgifter, hvis nød-vendigheden har været så indlysende, og for-ventningen om, at den vil blive godkendt affolketinget, så utvivlsomt velbegrundet, at hen-vendelse måtte anses for overflødig.

Fremstillingen hos Ross II, p. 695 ff, adskil-ler sig ikke væsentligt fra Poul Andersens. Rosskonkluderer således (p. 700): »når bortses fraekstraordinært presserende tilfælde og de små-sager, der kan ordnes af ministeren på egenhånd, ifalder en minister ansvar for afholdelseaf ubevilgede udgifter, dersom og kun dersomhan ikke har erholdt finansudvalgets samtykkedertil.« Forfatteren pointerer, at der nu ikkeblot består en adgang for en minister at søge fi-nansudvalgets samtykke og derved gardere sigmod ansvar for udgiftsafholdelsen, men at dersom hovedregel består en pligt dertil. Specieltvedrørende den situation, hvor finansudvalgethar nægtet en udgifts afholdelse, antager for-fatteren, modsat ministeransvarlighedsloven af1939 § 7a, at ministeren er ubetinget ansvarlig,hvis han uanset nægtelsen afholder udgiften.

B, Processuelle spørgsmål vedrørendeministrenes ansvar.

1. Rigsrettens kompetence, a. Personel kom-petence. Rigsrettens kendelse af 27. november1855 statuerede, at dens kompetence ikke aleneomfatter personer, der er ministre, men ogsåafgåede ministre. Der henvises herom tilHolck I, p. 174 f, Matzen II, p. 145, Ber-lin I, p. 331, Poul Andersen, p. 201 f, ogRoss I, p. 383. I argumentationen for denne op-fattelse er der henvist til, at det behov for poli-tisk sagkundskab, som anses for en af begrun-delserne for den særlige domstol, også gør siggældende i sager mod afgåede ministre. Detfremhæves endvidere hos Ross og Poul Ander-sen, at rigsretsproceduren i dag kun kan tænkesat få praktisk betydning i sager mod afgåedeministre.

Grundlovsbestemmelsen (grundlov 1953 §60, stk. 2), hvorefter kongen med folketingetssamtykke kan lade andre end ministre tiltale forrigsretten for forbrydelser, som han finder sær-deles farlige for staten, er ikke nærmere drøfteti den statsretlige teori.

b. Gerningstidspunktet. I fremstillingerne erder gået ud fra — formentlig som en selvfølge- at rigsrettens kompetence omfatter enhverhandling inden for embedsførelsen, der er be-


gået i tiden mellem udnævnelsen og afskedigel-sen. Spørgsmålet er imidlertid uddybet nær-mere hos Poul Andersen, p. 202, samt hosMatzen II, p. 85, og Berlin I, p. 297 f. Herdrøftes bl.a. spørgsmålet, om ministrene er an-svarlige over for rigsretten for selve dette at ladesig udnævne.

c. Saglig kompetence. Med hensyn til dettespørgsmål, der var fremme i den i Ugeskrift forRetsvæsen, 1946, p. 902, refererede landsrets-kendelse, indskrænker de statsretlige fremstil-linger sig i almindelighed til at påpege, at rigs-rettens kompetence er begrænset til ministerensembedsførelse. Der gives ikke i teorien nogetmere omfattende bidrag til løsning af det for-tolkningsspørgsmål, som udtrykket »embeds-førelse« frembyder. Mest udførligt findesspørgsmålet behandlet hos Poul Andersen, p.209, og Ross I, p. 376 f.

d. Sanktioner. Det er i teorien navnlig drøf-tet, hvorvidt rigsrettens kompetence omhandlerpådømmelse af erstatningssager. Aschehoug, p.70 f, finder det tvivlsomt, om der kan rejsessærskilt erstatningssag af kongen eller folketin-get ved rigsretten, og om private kan anlæggesådanne sager ved de almindelige domstole.Derimod mener Aschehoug, at rigsretten i for-bindelse med idømmelse af straf kan tillæggesåvel det offentlige som en privat skadelidt er-statning. Goos og Hansen, p. 88 f, tager hellerikke klar stilling til det omhandlede spørgsmål.Berlin I, p. 329 f, antager, at folketinget ellerkongen kan anlægge en ren erstatningssag vedrigsretten, og at den private borger har ret tilved de almindelige domstole at anlægge søgs-mål mod ministrene til erstatning. Til denne op-fattelse slutter sig Poul Andersen, p. 213 f, ogRoss I, p. 385, der fremhæver, at rigsretslov nr.100 af 31. marts 1954 forudsætter, at erstat-ningskrav kan fremsættes af det offentlige bådei forbindelse med en tiltale til straf og således,at sagen rejses alene som et erstatningssøgs-mål, jfr. lovens §§ 14, 30 og 66.

I forbindelse med det ovenfor behandledespørgsmål om rigsrettens kompetence opstårspørgsmålet om, hvorvidt denne kompetence ereksklusiv i forhold til de almindelige domstole,eller — med andre ord — om kompetencen ogsåer en enekompetence. Matzen II, p. 148, BerlinI, p. 325, og Poul Andersen, p. 212, går ud fra,at rigsrettens kompetence er eksklusiv. Ross I,p. 383 ff, anser denne opfattelse for urigtig.

Det fremhæves, at den traditionelle opfattelseikke har støtte i ordlyden af grundlovens §§ 16og 60, stk. 1, men vel i en historisk fortolkning,som Ross imidlertid ikke finder afgørende overfor reale overvejelser, der efter forfatterens op-fattelse taler for en fortolkning, hvorefter denordinære anklagemyndighed med kongens ogfolketingets samtykke kan anlægge sag ved dealmindelige domstole. Den reale betragtning,som Ross tillægger betydning, udtrykkes såle-des (p. 384) »Hvis folketinget - fordi sagen ik-ke frembyder forfatningsretlige eller politiskeaspekter - ikke nærer noget ønske om at netoprigsretsprocedure skal bringes i anvendelse sy-nes det urimeligt at insistere på at iscenesættelseaf dette usædvanlige apparat dog er den enestemåde på hvilken ministeren kan blive draget tilansvar - da ganske særligt om den anklagedeheller ikke selv nærer noget ønske om rigsrets-behandling Disse regler er ikke givet tilbeskyttelse af ministrenes interesser, men tilværn for folkerepræsentationens interesse i atkunne rejse og på kvalificeret måde få gennem-ført en anklage under forhold, hvor det måttebefrygtes, at de sædvanlige procesformer ikkeville være fyldestgørende.«

Dette af Ross indtagne særstandpunkt erimødegået af Max Sørensen i Juristen 1959,p. 456.

2. Andre processuelle spørgsmål. De øvrigeprocessuelle bestemmelser vedrørende minister-ansvar rejser stort set ikke principielle fortolk-ningsproblemer af mere kompliceret karakter.Der henvises til fremstillingerne hos Poul An-dersen, p. 214 ff, og Ross I, p. 385 ff. Der erdog anledning til at fremhæve et enkelt spørgs-mål, som har givet anledning til nogen diskus-sion i teorien, nemlig spørgsmålet om eftergi-velse af rigsretsansvaret. I grundloven (grund-lov 1953 § 24, 2. pkt.) bestemmes, at ministre-ne kun med folketingets samtykke kan benådes(af kongen) for de dem af rigsretten idømtestraffe. Det har i teorien været diskuteret, hvemder er kompetent til at meddele et bindende til-talefrafald. Goos og Hansen, p. 90, antager, atsåvel kongen som folketinget hver for sit ved-kommende kan meddele et sådant tiltalefra-fald. Medens Matzen vil anerkende kongensret hertil, er han af den opfattelse, II, p. 141 ff,at folketingets tiltalemyndighed mod en mini-ster kun kan bringes til ophør ved en ny lov.Denne opfattelse synes Berlin I, p. 331, at delefor så vidt angår både kongens og folketingets

50

tiltalemyndighed. Såvel Matzen som Berlin gørdog undtagelse med hensyn til folketingets til-talemyndighed i bevillingssager, idet ministre-nes ansvarsfrihed med hensyn til sådanne for-hold kan sikres ved, at rigsdagen giver déchargepå statsregnskabet i medfør af grundlovens be-stemmelse om statsregnskabets godkendelse (nugrundlovens § 47).

C. V. Nyholm antager i Gads danske Maga-sin, 1909-10, p. 29, at en af folketinget truffetbeslutning om påtaleundladelse er bindende ind-til nyvalg.

C. Vurderinger af rigsretsans vårets betyd-ning. Retspolitiske vurderinger.

Synspunkter vedrørende disse spørgsmål in-deholdes såvel i de almindelige statsretligefremstillinger som i enkelte afhandlinger, derspecielt vedrører ministeransvarlighed.

1. I Hot her Hages bog »Ministeransvarlig-hed, Tokammersystemet og Valgloven«, 1848,er p. 7-22 optrykt et foredrag »Ministeransvar-lighed«, som Hage holdt i Studenterforeningenden 18. februar 1848. Det interessante i Hagessynspunkter er navnlig hans tanke om, at detretlige ansvar i det væsentlige skal udøve desamme funktioner, som nu udøves af det par-lamentariske ansvar, og hans opfattelse iøv-rigt vedrørende forholdet mellem parlamenta-risk og retligt ansvar.

Det udtales således (p. 14-15), at det retlige an-svar ikke alene skal omfatte egentlige forbrydelser,men at »ogsaa den slette eller ulovlige Benyttelse afMagten« begrunder ansvarlighed. »Dommen bliver til-dels en politisk Dom. . . . Der vil i Bedømmelsen afAnsvarligheden nærmest være at see paa den alminde-lige Virksomhed paa Aanden i Styrelsen; der kan ikkeudkræves strengt juridisk Bevis for en bestemt krimi-nel Handling.« Hage finder ikke en sådan ansvars-ordning betænkelig, idet erfaringen efter hans opfat-telse har godtgjort, at hvor »der . . . ikke er stærkOpfordring dertil, ville Kamrene foretrække at styrteet Ministerium fremfor at sætte det under Anklage.Imidlertid kan der dog tænkes Tilfælde, i hvilke Kam-rene i det Hele have Tillid til et Ministerium ogønsker at beholde det, men troer sig foranlediget tilat sætte en enkelt Minister under Tiltale; i andre Til-fælde kan, om der end ikke er nogen egentlig For-brydelse begaaet, den politiske Forseelse være saagrov, at man, for at statuere et Eksempel, bør vælgeAnklageformen og ei blot et Mistillidsvotum; endeligkan Anklage blive nødvendig, naar en Monark mouKamrenes Villie holder paa et Ministerium der hartilsidesat Statens Interesse, og hvor Anklagen kan be-nyttes, for at fjerne det.« Hage fremhæver, at ansvar-lighedens politiske karakter også får indflydelse påvalget af sanktion. Hage anbefaler således en ordning

i*

svarende til den amerikanske, således at den politiskedomstol alene kan idømme afsættelse, medens spørgs-mål om anvendelse af egentligt strafansvar henskydestil de almindelige domstole.

2. Hos Hoick I, p. 173, udtales, at det poli-tiske ansvar er det »i praktisk Henseende vigtig-ste og virksommeste, for saa vidt (det) stadigog hurtig kan gjøres gjældende uden nogensærlig Vanskelighed « Om den retlige an-svarlighed udtaler Holck, at den » er iPrincipet af høi Betydning, men virker i Praxismere ved sin blotte Existents end ved virkeligat gjøres gjældende, idet en Ministeranklagedels medtager længere Tid, dels er forbundetmed forskj eilige Vanskeligheder og Ulemper,der bevirke, at den kun sjeldnere vil bliveiværksat.«

3. Matzen har ikke i sine statsretlige frem-stillinger nærmere behandlet forholdet mellemdet retlige og politiske ansvar eller iøvrigtfremsat principielle retspolitiske synspunktervedrørende ministeransvarligheden.

4. Kort før parlamentarismens gennemførel-se fremkom dansk retslitteraturs eneste mereomfattende monografiske fremstilling af mini-steransvarlighedens problemer på retssammen-lignende og retspolitisk grundlag, C. V. Ny-holms afhandling i T.f.R. 1895, p. 325 ff. Ny-holm behandler indgående forholdet mellemdet parlamentariske og det retlige ansvar. Hanudtaler herom, p. 333, at det parlamentariskeansvar vil træde desto stærkere i forgrunden,»jo fyldigere og kraftigere det konstitutionelleForfatningsliv i det hele rører sig«, og peger på,hvorledes parlamentarismen i en række euro-pæiske lande er gennemført, »saaledes, at denjudicielle Ansvarlighed mere og mere træder iSkyggen«. — Og hertil føjes: »Maa det nu enderkendes, at Spiren til Parlamentarismen er til-stede i alt konstitutionelt Liv overhovedetsaa er det dog ikke desmindre den førstnævnte(det retlige ansvar), der under alle Omstændig-heder i det konstitutionelle Forfatningslivs før-ste Udviklingsperiode og særlig efter de hos osherskende Tilstande, er den, som er af størstBetydning «.

Nyholms betragtninger vedrørende det ret-lige ansvar er i det hele præget af en synsmåde,hvorefter dette ansvar tillægges de funktioner,som efter nutidig opfattelse forbindes med detpolitiske ansvar.

Om ministeransvarlighedens begrundelse hen-viser Nyholm til A. Samuely, Das Prinzip derMinisterverantwortlichkeit in der konstitutionel-

51

len Monarchie (1869), p. 65 ff, hvis synspunk-ter refereres således (p. 345): » Folke-repræsentationen har en dobbelt Opgave: delsselvstændig at deltage i LovgivningsmagtensUdøvelse i Forbindelse med Suverænen, delsved Siden heraf at skærme og varetage Sta-tens Interesser i alle Retninger imod Regerin-gens eventuelle Overgreb. Men af denne sidsteDel af Opgaven flyder atter dens Ret til at kon-trollere Regeringen i dens hele samlede Virk-somhed, Repræsentationen maa haveAdgang til at fremkalde en retlig Dom overRegeringens Færd, og denne Adgang gives dengennem Retten til at rejse Ministeranklage«.

Efter at have uddybet dette hovedsynspunktnår Nyholm frem til den konklusion, at mini-steransvarligheden kan og formentlig bør ud-strækkes til også at omfatte ikke alene ulovligeforhold, men i det hele »Vanrøgt af Statens In-teresser saa vel som Almenvellet og Folkesam-fundet øjensynligt skadende Handlinger« (p.355).

I afhandlingens 6. kap., p. 365 ff, behandles»de for Ministeransvarligheden ejendommeligeBetingelser og Retsfølger«.

Nyholm drøftede her bl.a. spørgsmålet om,hvilken grad af tilregnelse der bør være betin-gelsen for ministeransvar. Han kritiserer detsynspunkt, som er anlagt af Matzen, der i denheromhandlede henseende sidestiller ministremed embedsmænd og blot mener, at der bør på-lægges dem ansvar for forsæt og i henhold tilstraffeloven af 1866 § 143 tillige for grov elleroftere gentagen uagtsomhed.

Nyholm opholder sig særlig ved Matzens udtalelseom, at der muligvis er grund til at behandle ministre-ne mildere end embedsmænd »i Betragtning af, at demangle retlig Adgang til at indhente Instrukser noget-steds, saaledes som andre administrative Embedsmænd,men altid maa handle paa eget An- og Tilsvar.« Medhensyn til dette spørgsmål konkluderer Nyholm(p. 370), at statshensynet må drages frem i førsterække, og »da ingen mod sin Vilje kan tvinges til atindtræde eller forblive i Ministerstillingen, og da derer al Grund for enhver, hvem et sligt Hværv til-bydes, til, forinden han modtager det, nøje at prøvesig selv, sine Evner og sin Karakterfasthed, synesdet mig tilstrækkelig retfærdiggjort ogsaa at lade An-svar indtræde, naar ellers Vilkaarene derfor er til-stede, i Tilfælde af almindelig Forsømmelighed, selvom den ej er gentagen, i det mindste naar større Skadederved er foraarsaget eller stillet i Udsigt, og underlignende Forudsætning, i Tilfælde af aabenbar forDagen lagt Uduelighed.«

Nyholm drøfter endvidere spørgsmålet omen nærmere fastlæggelse af de gerningsindhold,der skal begrunde ministrenes ansvar. Han næv-

ner, p. 371, at det i almindelighed læres, atdet er »den almindelige Straffelovbog i Forbin-delse med, hvad selve Forfatningen herom maat-te indeholde og de særlige for Embedsforhol-dene og Embedsmænd i Almindelighed givneForskrifter, hvorpaa det maa komme an«. EfterNyholms opfattelse vil en sådan angivelse afdet strafbares område være klart utilstrækkelig.I tilknytning hertil kommer han ind på spørgs-målet om, hvorvidt det er muligt i en særlig mi-nisteransvarlighedslov på een gang tilstrække-ligt omfattende og specialiseret at angive,hvad der bør medføre strafansvar: »Jo nøjereman overhovedet tænker sig ind i Forhol-det, desto mere vil man gixe Samuely Medholdi, at det er umuligt at redigere en Lov om Mi-nisteransvarlighed i den Grad udtømmende ogdetailleret, at den omfatter alle de Handlinger,hvorved en Minister kan skade Staten, men somnetop derfor ikke bør gaa hen. uden Følger ogAnsvar« (p. 372). I forbindelse hermed henvi-ser Nyholm til, hvorledes den norske og densvenske ministeransvarlighedslov har set sig nød-saget til at angive det strafbares område medgeneralklausuler. Nyholm rejser derfor detspørgsmål (p. 374 f), »om det ikke - fremforat brydes med langsommelige og oftest frugtes-løse Forsøg eller Lovarbejder, som, naar de en-kelte Steder omsider tilendebringes, dog vise sigufyldestgørende og mangelfulde - om det ikkefremfor alt dette vilde være at foretrække at op-tage det System, som ligger til Grund for An-vendelsen af »impeachment«.«

Nyholm sigtede hermed til det amerikanskeimpeachment-system, hvorefter alle »high crimesand misdemeanors« er ansvarsbegrundende, mensåledes at den kriminalretlige reaktion på denanden side er begrænset til afsættelse.

Nyholm er vel klar over, at der mod detteforslag kan rejses den indvending, at det beteg-ner et brud på princippet »nulla poena sinelege«, men gør heroverfor gældende, »at Rets-følgen, Fjernelse fra Embedet eller Udelukkelsefra Statstj enesten i det hele, vistnok i sig selver et Onde for den, hvem det rammer, men no-get af Føleligheden bortfalder dog, naar detstaar klart for Almenbevidstheden, at det ikkeer som nogen Kriminalstraf, ikke en Gang somnogen Disciplinærrevselse, at denne Følge ind-træder, men at det kun er som en statsretligVirkning af et Staten alene vedkommende Tje-nesteforhold og tilmed en Virkning, der i hvertFald i dens mildere Form i de Lande, hvor»Parlamentarismen« med dens Konsekvenser er

52

trængt igennem, kan indtræde saa ofte Mini-strene ved en vigtig Afstemning faar Repræsen-tanternes Flertal imod sig og i de ikke parla-mentariske Lande kan foranlediges ved en Hen-vendelse fra lovgivende Forsamlinger til Fyrsten,ledsaget af Begæring om deres Afskedigelse.«

Nyholms principielle syn på ministeransvar-lighedsproblemet kommer frem, når han p. 377rejser det spørgsmål, om ikke hans forslag børforkastes ud fra det synspunkt, at det indehol-der »maskeret parlamentarisme« eller i det mind-ste et godt tilløb hertil. Nyholm udtaler herom,at indvendingen ». . . for saa vidt (kan) værebeføjet, som den retlige Ministeransvarlighedoverhovedet i dens Anvendelse lidt efter lidtkan bane Vejen for »Parlamentarismen«, saa-ledes som t.Eks. netop Tilfældet har været iEngland; men en slig Følge vil i Tidens Længdekunne indtræde uden Hensyn til de Fordringer,der stilles til Tiltalebeslutningens Affattelses-form, og Indvendingen kan derfor ikke særligrettes mod den amerikanske Fremgangsmaade,men maa ramme selve det retlige Ansvar somsaadant.«

Det tilføjes, at Nyholm i afhandlingens 11.kap., p. 420 ff, i resuméform angiver sine rets-politiske synspunkter vedrørende udformningenaf en ministeransvarlighedsordning. Hoved-punkterne heraf har Nyholm gentaget i to ar-tikler i Gads danske Magasin, 1909-10, p.23 ff og 270 ff, der var inspireret af debattenomkring rigsretssagen mod I. C. Christensen ogSigurd Berg.

5. Behandlingen af og dommen i denne sagvar også baggrunden for Berlins afhandling iGads danske Magasin, s. å., p. 573 ff.

Berlin drøfter her spørgsmålet, om rigsrets-sagen skal betragtes som »et enestaaende Und-tagelsestilfælde« eller et »Brud paa den parla-mentariske Udvikling, Danmark ogsaa nu siden1901 øjensynlig er inde paa, hvorefter Tyng-depunktet med Hensyn til Ministrenes Embeds-ansvar ligger hos den offentlige Mening ogRigsdagen og ikke hos Rigsretten«. Berlin anta-ger det første, men rejser det yderligere spørgs-mål, om man ved en eventuel grundlovsrevi-sion bør bevare rigsretsinstitutionen — omendkun som »en Nødtilflugt i overordentlige Til-fælde« - eller »tage Skridtet helt ud og over-lade Ministrenes politiske Ansvar alene til depolitiske Myndigheder, medens til Gengæld detrent strafferetlige Ansvar for egentlige Embeds-forbrydelser henlægges til de almindelige Dom-stole eller den almindelige øverste Domstol i

Landet.« Til støtte for den sidste løsning anfø-res de erfaringsmæssige vanskeligheder, der fin-des forbundec med tilvejebringelse af en hen-sigtsmæssig sammensætning af rigsretten, farenfor rigsretsinstituttets anvendelse til politiskhævnaktion - og den ulempe, det fra et demo-kratisk synspunkt er, at afgørelsen i vigtige po-litiske spørgsmål vil kunne blive flyttet fra deegentlige politiske myndigheder, rigsdagen ogvælgerne, til et mere eller mindre bureaukratiskkollegium*). I anden sammenhæng, p. 578,taler Berlin om den ganske uløselige opgave,det ville være i en ministeransvarlighedslov atopregne alle de delikter, en minister kunnegøre sig skyldig i.

Et noget ændret syn på det retlige minister-ansvars betydning synes Berlin dog at anlæggei sin senere, almindelige statsretlige fremstilling,Berlin I, p. 323 ff. Det fremhæves vel her, atdet parlamentariske ansvar i konstitutionelle lan-de og særligt dér, hvor parlamentarisk styre ipraksis er indført, er af langt større betydningend det konstitutionelle strafansvar for rigsret-ten **). Berlin tillægger imidlertid klart detretlige ansvar en væsentlig betydning. Det ud-tales, at ministrenes særlige strafansvar over forrigsretten formelt stadig er »en Hovedhjørne-sten i de fleste gældende skrevne Forfatninger,saaledes ogsaa i den danske, og det selv i deallernyeste parlamentariske, og selv hvor denikke i lang Tid praktisk har spillet nogen Rolle. . . vil den under ekstraordinære Forhold naarsom helst igen kunne vaagne til Virksomhed.Derhos maa den ogsaa ved sin blotte Existenssom en omend fjærn Mulighed stadig siges atbevare Betydning som forfatningsmæssig Ga-

*) I forbindelse hermed tilslutter Berlin sig Tscherningsudtalelse i Nørrejysk Tidende for 1873, nr. 90: »Naar Rigsretog Retsforfølgelse drages i Forgrunden, gøres den juridiskeAnsvarlighed til den vigtigste paa den parlamentariskes Be-kostning. Magten tages fra den folkelige Side af det repræsen-tative Regeringsmaskineri og gives til den bureaukratiske.Folkeindflydelser, svækkes, de lovlærde Korporationer for-øges.« Ud fra disse synspunkter fandt Tscherning det - efterBerlins opfattelse med rette - ikke blot unødvendigt, menendog uheldigt at tilvejebringe en særlig ministeransvarligheds-lov, »hvad man da ogsaa i de fleste Lande forlængst har op-givet trods det obligate Bud i Forfatningerne om en saadanLovs Udstedelse« (p. 582)

**) Med henblik på ordningen i England udtales: »Thi daher Ministrene gaar af, saasnart de rammes af et Mistillids-votum i Underhuset, vilde en strafferetlig Forfølgning modafgaaede Ministre som Regel være uden fornuftigt Formaal oglet faa Karakteren af politisk Hævn. Anklage mod Ministrenefor Rigsretten har derfor i nyere Tid sædvanligt kun spilletnogen Rolle i ikke parlamentarisk styrede Lande, mens denoveralt trænges tilbage eller faktisk gaar helt ud af Brug,naar Ministrenes parlamentariske Ansvar og deres politiskeAfhængighed af Parlamentets Flertal fæstnes, hvorfor det ikkeblot er i Danmark, men ogsaa i adskillige andre Lande, atman ikke har følt nogen praktisk Trang til at tilvejebringeden Ministeransvarlighedslov, som Forfatningen ligesom vorGrl. § 12 kræver skulde gives.«

53

ranti mod Misbrug af Magten fra MinistrenesSide«. Med hensyn til ordningen i Danmarkfremhæves, at rigsretsanklage mod ministre»ikke blot har fundet Sted flere Gange tidligere,men endnu saa sent som i 1909, og paa denanden Side det parlamentariske Styre endnu eraf forholdsvis ny Datum«.

Stig luul, p. 592, anfører, at man kunne rejsespørgsmålet, om rigsretten overhovedet har no-gen opgave under den nuværende forfatning,eller om den blot er et rudiment fra den ældreretsorden, og udtaler, at spørgsmålet for så vidter berettiget, som en rigsretsanklage under detparlamentariske system hører til de store sjæl-denheder, idet det konstitutionelle ansvar i reg-len vil være fuldt tilstrækkeligt. På den andenside kan man - efter Iuuls opfattelse - ikkeudelukke muligheden af, at der i et givet tilfæl-de kan være trang til at drage en minister tiljuridisk ansvar for hans embedsførelse, samtidigmed, at man gør de politiske konsekvenser afhans handlemåde gældende over for ham. I til-knytning hertil diskuteres spørgsmålet om, hvor-vidt der bør gennemføres en ministeransvarlig-hedslov. luul finder, at det må beklages, at lo-ven af 1939 aldrig kom til at træde i kraft:»Der tiltrænges utvivlsomt i høj grad regler omministrenes ansvar i betragtning af, at straffe-lovens regler om forbrydelse i offentlig tjenesteog hverv er udformet uden særlig hensyntagentil ministrenes pligtforhold. . . . i alle de sager,rigsretten hidtil har haft lejlighed til at tagestilling til, har det været følt som et alvorligtsavn, at der ikke i dansk ret fandtes regler om,i hvilke tilfælde ministre kunne drages til an-svar for deres embedsførelse, og om hvilke kravman i øvrigt kunne stille til denne. Forhåbent-lig vil rigsretssager også i fremtiden blive me-get sjældne; men efter at princippet om, at in-gen kan straffes for et forhold, som ikke i lov-givningen er betegnet som strafbart, eller somganske kan sidestilles med et sådant, er gennem-ført i sin videste udstrækning i dansk ret, er detligefrem en nødvendighed at tilvejebringe ensærlig ministeransvarlighedslov til supplering af

straffelovens regler om forbrydelser i offentligtjeneste eller hverv.«

Ross er den forfatter, der synes at tillæggedet retlige ansvar mindst praktsk-politisk betyd-ning. Det udtales således, Ross I, p. 375, at den»politiske udvikling her i landet (har) berøvetrigsretsanklagen sin mening som et politisk vå-ben i folketingets hånd. Ganske særligt efter atparlamentarismen er blevet grundlovsfæstet erenhver politisk begrundelse for en specifik poli-tisk påtale- og domsmyndighed for ministrebortfaldet. For så vidt ordningen stadig opret-holdes, kan den — ud over traditionen — kun be-grundes i en teknisk betragtning: at ministrenesvirke frembyder sådanne politiske træk at særligpolitisk indsigt er fornøden hos påtale- og doms-myndighed . . .« Hvad specielt angår spørgsmå-let om gennemførelse af en ministeransvarlig-hedslov, udtaler Ross I, p. 38C: »Efter at straf-feloven af 1866 blev givet er det første motivtil en særlig lov om ministres ansvar bortfaldetidet der dermed, og nu ved straffeloven af 1930,er indført almindelige regler om straf for em-bedsmisbrug og embedsforseeJser der kan an-vendes også på ministre. Og udviklingen tilparlamentarisme har som nævni: medført at rigs-retsanklage er blevet overflødig som et politisktvangsmiddel i folketingets hånd således athjemmel for straf som udtryk for en dom overministrenes politik nu er uden interesse og me-ning. Disse forhold i forbindelse med vanske-ligheden ved at lovgive herom og spørgsmåletsringe praktiske betydning forklarer at man al-drig har fået gennemført en oinisteransvarlig-hedslov og næppe heller påtænker at gøre det«.Om straffebestemmelserne i borgerlig straffe-lov, navnlig dennes kap. 16, udtales det, at dissebestemmelser ». . . vistnok (vil) være i stand tilat dække de allerfleste tilfælde i hvilke en mi-nister har krænket sine pligter efter grundloveneller lovgivningen, især hvis det noget uklareudtryk »at krænke det offentliges ret« i § 155ikke fortolkes så snævert at det kræves at hand-lingen skal have medført materiel skade for detoffentlige.«

54

Kapitel VI.

FREMMED RET

Fra en række lande med en forfatningsformsvarende til den danske er der tilvejebragt nær-mere oplysninger om ordningen med hensyntil det retlige ministeransvar. Oplysningernevedrører ikke alene gældende forfatnings- oglovbestemmelser, men også spørgsmålet om, ihvilket omfang de er anvendt i praksis, ogspørgsmålet om reformovervejelser vedrørenderetligt ministeransvar.

De tilvejebragte oplysninger kan resumeressåledes:

Et retligt ministeransvar er principielt aner-kendt i landenes forfatninger.

Særlige ministeransvarlighedslove kendes iNorge, Sverige, Finland, Island og Holland.Som en summarisk karakteristik af disse lovekan det siges, at de ikke har medført nogenvæsentlig præcisering af ansvarsgrundlaget, ogat de gennemgående nu virker forældede.

Rigsretssager er i alle de pågældende landeen sjældenhed: Norge har haft 8 sager - ogkun een (1926—27) efter parlamentarismensindførelse i 1884, Sverige 5 sager, men ingensiden 1854, England ingen siden 1805, Hol-land ingen efter loven af 1855 og Belgien eensag (1848). Bortset fra Finland har intet aflandene haft rigsretssager i de senere år; Finlandhar haft 3 sager i henholdsvis 1933, 1952 og1961.

Kun i Sverige og Island er spørgsmålet omreformer vedrørende retligt ministeransvar ak-tuelt. I Sverige er det sammen med problemervedrørende det politiske ansvar taget op somet led i en almindelig forfatningsreform, og iIsland vil spørgsmålet om en revision af mini-steransvarlighedsloven af 1904 blive overvejeti det udvalg, der er nedsat med henblik påændring af grundloven.

Norge.

1. I den norske grundlovs *) § 5 indeholdesen generel ansvarsregel svarende til den danske

*) Bilag 7.

grundlovs § 13; det bestemmes, at kongen ikkekan »lastes, eller anklages«, og at »Ansvarlig-heden paaligger hans Raad«.

En vis nærmere udformning af denne al-mindelige ansvarsregel findes i § 30 om stats-råd og § 31 om kontrasignatur.

§ 30, stk. 2, bestemmer, at »Enhver, som harSæde i Statsraadet, er pligtig til med Frimodig-hed at sige sin Mening, hvilken Kongen er for-bunden at høre«; reglen uddybes i stk. 3: »Fin-der noget Medlem af Statsraadet, at KongensBeslutning er stridende mod Statsformen ellerRigets Love, eller øiensynligen er skadelig forRiget, er det Pligt at gjøre kraftige Forestillin-ger derimod samt at tilføie sin Mening til Pro-tokollen. Den der ikke saaledes har protesteret,ansees at have været enig med Kongen, og eransvarlig derfor, saaledes som siden bestemmes,og kan af Odelsthinget sættes under Tiltale forRigsretten.«

Ansvaret har en vis politisk karakter, for såvidt som det ikke er begrænset til retsbrud, menherudover omfatter handlinger, der »øiensynli-gen er skadelige for Riget.«

Kontrasignaturreglen i § 31 udtaler sig ikkedirekte om ansvarsspørgsmålet, men fortolkessåledes, at kontrasignatur er ansvarspådragende.

§§ 86-87 indeholder i det væsentlige proces-suelle regler, jfr. nedenfor. Når det i § 86,stk. 2, 1. pkt, siges, at »De nærmere Reglerom Odelsthingets Paatale efter denne Paragraflastsættes ved Lov« sigtes dog til en særligmateriel ministeransvarlighedslov. § 86, stk. 2,2. pkt., indeholder begrænsninger med hensyntil de forældelsesregler, som kan fastsættes iministeransvarlighedsloven.

De nærmere regler om ministeransvaret erfastsat i lov nr. 1 af 5. februar 1932 »om strafffor handlinger som påtales ved R/ksrett« *).Denne lov bygger på ministeransvarlighedslovenaf 1828, men ændrer denne på visse punkter.Loven er opdelt i tre kapitler, hvoraf kap. 3 ale-

*) Bilag 7.

55

ne omhandler strafansvaret for medlemmer afhøjesteret og rigsret. Af de to andre kapitler om-handler kap. 1 (§§ 1-7) »Almindelige bestem-melser« og kap. 2 »Særlige bestemmelser omstraffansvar for medlemmer av Statsrådet ogStortinget«.

For så vidt angår erstatningsansvaret indehol-der loven kun en bestemmelse om, at erstat-ningsansvar kan - og alene kan - pålægges iforbindelse med idømmelse af straf (§ 7).

Med hensyn til strafansvaret indeholder mi-nisteransvarlighedsloven ikke nogen udtømmen-de angivelse af ansvarsgrundlaget. Borgerligstraffelovs to specielle dele (om henholdsvisforbrydelser og forseelser) finder i det hele an-vendelse ved siden af ministeransvarlighedslo-ven (§ 1, stk. 2); undertiden vil forhold fraministres side altså være strafbare både efterborgerlig straffelov og efter ministeransvarlig-hedsloven. Dernæst finder borgerlig straffelovsalmindelige del anvendelse for så vidt ikke an-det følger af ministeransvarlighedsloven (§ 2).Dennes afvigelser fra borgerlig straffelov inde-holdes i §§ 3-6. Blandt disse skal særligt næv-nes § 4, hvorefter uagtsomt forhold er straf-bart, medmindre det modsatte udtrykkeligt erbestemt.

I ministeransvarlighedslovens specielle del(kap. 2) angår § 8 navnlig visse alvorlige und-ladelsesforbrydelser. §§ 9-10 indeholder regler,der korresponderer med de tidligere omtalte an-svarsregler i grundlovens § 30 (og § 31), mensom dog naturligvis også omfatter positiv med-virken til ulovlige eller skadelige kongelige be-slutninger; bestemmelserne er ganske genereltaf fattede. § 10 har navnlig betydning med hen-syn til ministrenes ansvar for deres virksomhedsom selvstændige forvaltningschefer — et spørgs-mål, der ikke er omtalt i grundloven; heller ikkeher er ansvarsgrundlaget nærmere præciseret;ministeren er ansvarlig, når han »viser uforstandeller forsømmelighet i sin virksomhet«.

2. De processuelle regler indeholdes i grund-lovens §§ 86 og 87 samt § 20 om benådning ogi lov nr. 2 af 5. februar 1932 »om retter-gangsmåten i riksrettssaker«. Anklagemyndig-heden tilkommer alene odelstinget, domsmyn-digheden rigsretten, der består af hele lagtingetog hele højesteret; der gælder særlige reglerdels om udskydning af rigsretsmedlemmer, delsom yderligere reduktion - i den enkelte sag -af rigsretten, således at denne ved domsafsigel-sen består af 5 højesteretsmedlemmer og 10 lag-tingsmedlemmer.

Efter § 20, stk. 2, gælder kongens benåd-ningsret kun i tilfælde, hvor der er idømt livs-straf.

3. Der har i Norge været rejst ialt 8 rigsrets-sager, heraf 6 i årene 1814—45, d.v.s. før parla-mentarismens indførelse; med den 7. sag modministeriet Selmer i 1884 gennemførtes parla-mentarismen, og derefter har der kun væretrejst een sag, nemlig mod ministeriet Berge i1926-27.

Siden 1932 har der ikke været spørgsmål omprincipielle ændringer vedrørende ministeran-svarligheden. Ændringerne fra 1932 bygger påen indstilling af 1929 fra »Komiteen til revi-sjon av grunnlov, ansvarlighetslov og riksretts-reglement«.

Sverige.

1. Den centrale materielle ansvarsregel i re-geringsformen *) indeholdes i dennes § 9,stk. 2: »Statsrådets tillstädesvarande ledamöterböra, under ansvarighet för rådslagen, till denpåföljd, varom i 106 och 107 §§ vidare stadgas,ovillkorligen till protokollet sina meningar yttraoch förklara; konungen dock förbehållet att all-ena besluta. Skulle någonsin den oförmodadehändelse inträffa, att konungens beslut voreuppenbarligen stridande mot rikets grundlageller allmän lag, åligge det clå statsrådets leda-möter att kraftiga föreställningar däremot göra.Den, som ej särskild mening till protokollet an-fört, vare för beslutet ansvarig, såsom hade hanstyrkt konungen att det beslut fatta.«

Denne bestemmelse angår vel kun ministre-nes ansvar for deres virksomhed som medlemaf statsrådet; det må imidlertid herved erindres,at alle regeringssager efter regeringsformens§ 7, jfr. § 15, skal foredrages og afgøres istatsrådet.

Det bemærkes, at ansvarsreglen i § 9 kun an-går kongelige beslutninger, som er stridendemod grundlovene eller »allmän lag«, hvorvedalene sigtes til love vedtaget af rigsdagen ogstadfæstet af kongen.

Om et begrænset ansvar for kontrasignaturhandler § 38. Herefter er den kontrasignerende(d.v.s. den foredragende) minister ansvarlig for,at den udfærdigede beslutning er identisk medden, der blev fattet i statsrådet, og for, at denikke er stridende mod regeringsformen.

Til de ovennævnte to bestemmelser sluttersig §§ 106 og 107 om henholdsvis det retligeog det såkaldte politiske ansvar.

*) Bilag 8.

56

§ 106 fastlægger de tilfælde, i hvilke rigs-dagens konstitutionsutskott skal beslutte tiltaleved rigsretten. Det drejer sig om de tilfælde,hvor utskottet ved den i § 105 omhandledegranskning af statsrådsprotokollerne finder, »attnågon statsrådets ledamot, eller någon för till-fället förordnad föredragande, uppenbarligenhandlat emot rikets grundlag eller allmän lag,eller tillstyrkt någon överträdelse därav, ellerunderlåtit att göra föreställningar emot sådanöverträdelse, eller den vållat och befrämjat ge-nom uppsåtligt fördöljande av någon upplys-ning, eller att den föredragande underlåtit att,i de fall, som 38 § av denna regeringsform för-utsätter, sin kontrasignation å ett konungensbeslut vägra.«

Når § 106 udtaler, at ministrene skal dømmesefter »allmän lag«, sigtes herved til en særligministeransvarlighedslov, jfr. »ansvarighetslagför statsrådets ledamöter, föredragande ochkonungens rådgivare i kommandomål« * ) ; den-ne lov af 10. februar 1810 gælder i det væsent-lige uændret og er nu stærkt forældet.

Ministeransvarlighedsloven omhandler i §§1-5 og 7-8 en række forbrydelser mod forfat-ningen og indeholder i § 6 en generel regel,hvorefter det med hensyn til forhold fra mini-strenes side, som ikke er specielt opregnet i lo-ven, beror på rigsdagen, om den vil gøre »an-mälan« til kongen i overensstemmelse med re-geringsformens § 107. Det bemærkes, at mini-steransvarlighedsloven gennem dette systemindebærer en — i forhold til udformningen afregeringsformens § 106 — meget snæver angi-velse af det retlige ansvars område, og at denefter den overvejende statsretlige opfattelse ikkeantages at kunne suppleres med almindeligestrafferetlige regler. Grove forfatningsbrud erherefter straffri, og uden for loven falder for-hold, der, hvis de blev begået af andre, villevære grove embedsforbrydelser.

Regeringsformens § 107, der er subsidiær iforhold til § 106, bestemmer i stk. 1: »Skullekonstitutionsutskottet anmärka, att statsrådetsledamöter samfällt eller en eller flere av dem,uti deras rådslag om allmänna mått och steg,icke iakttagit rikets sannskyldiga nytta, eller attnågon föredragande icke med oväld, nit, skick-lighet och drift sitt förtroendeämbete utövat, ägedå utskottet att sådant tillkännagiva för riks-dagen, vilken, om den finner rikets väl detkräva, kan hos konungen skriftligen anmäla sin

*) Bilag 8.

önskan, att han ville ur statsrådet och ifrån äm-betet skilja den eller dem, emot vilka anmärk-ning blivit gjord.«

Det i § 107 omhandlede ansvar betegnes sæd-vanligvis som et politisk ansvar, men karakteri-stiken er ikke ganske dækkende; dels omfatter§ 107 tilfælde af retsbrud, nemlig sådanne, derikke er omfattet af § 106 sammenholdt medministeransvarlighedsloven, dels angiver denikke formen for det egentlige politiske (parla-mentariske) ansvar, som har udviklet sig udenfor rammerne af §§ 106 og 107. § 107 har førttil udviklingen af et specielt kontrolsystem, de-chargeinstituttet, der er overtaget af finsk ognorsk forfatningsret, men hvortil parallel næppefindes i andre lande.

2. Beslutning om tiltale træffes af konstitu-tionsutskottet, og justitieombudsmannen virkersom anklager.

Domsmyndigheden tilkommer rigsretten, derefter regeringsformens § 102, jfr. § 106, i sagermod ministre består af præsidenten for Sveahovrätt, »presidenterna uti alla rikets kollegier«,fire justitieråd, hærchefen og flådechefen i ho-vedstaden, »tvenne de äldsta råd i Svea hov-rätt« og »det äldsta råd i varje av rikets kolle-gier«. På grund af den siden regeringsformensgennemførelse skete omorganisation af central-forvaltningen hersker der nogen uklarhed omrigsrettens sammensætning.

3. Der har i Sverige været rejst ialt 5 rigs-retssager: 1817-18, 1823, 1834-35, 1840-41og 1853-54.

Den svenske ministeransvarsordning har fleregange været genstand for drøftelse i den sven-ske rigsdag.

Efter en motion i rigsdagen afgav konstitu-tionsutskottet den 8. maj 1952 en betænkning(nr. 24), hvori utskottet foreslog, at rigsdagenhenstillede til regeringen at »föranstalta om enförutsättningslös utredning av frågan om en re-vision av reglerna rörande statsrådets konstitu-tionella ansvarighet och för rigsdagen fram-lägga de förslag vartill utredningen kan för-anleda.« Dette forslag vedtoges.

Denne henstilling forelagde regeringen forden svenske strafferetskomité, hvis betænkningaf 1953 (SOU 1953:14) indeholder nogle be-mærkninger af almindelig interesse om minister-ansvaret (p. 341). Komiteen finder, at lov-overtrædelser, der begås af ministre i deres em-bede, i princippet bør bedømmes på sammemåde som embedsforbrydelser begået af em-bedsmænd, og at straffelovens almindelige be-

57

stemmelser om embedsforbrydelser derfor prin-cipielt bør gøres anvendelige også med hensyntil ministre; det findes upåkrævet i straffelovenat optage specielle bestemmelser vedrørende mi-nisteransvar. Komiteen anser det dog for klart,at en vis begrænsning af det retlige ministeran-svar er påkrævet (»samtliga fall av tjänstefel. . .böra sålunda icke beivras i straffrättslig ord-ning«), men finder, at denne begrænsning børforetages gennem særlige påtaleregler. Komi-teen fremhæver, at udformningen af disse reg-ler beror på, hvorledes grænsedragningen mel-lem det retlige og det politiske ministeransvarbør foretages - et spørgsmål som efter komi-teens mening må løses på grundlag af en over-vejelse af ansvarsordningen i dens helhed.

Dette spørgsmål er omfattet af kommissorietfor den i 1954 nedsatte förfatningsutredning.

I statsrådsprotokollens bemærkninger vedrø-rende forfatningskomiteens nedsættelse gås derikke nærmere ind på spørgsmålet om det ret-lige ministeransvar; der peges blot på uklar-heden vedrørende rigsrettens sammensætningog på, at ministeransvarlighedsloven nu er for-ældet. Derimod gøres det politiske ansvars-spørgsmål, herunder forholdet mellem decharge-instituttet og en eventuel grundlovsbestemmelseom det parlamentariske ansvar, til genstand formere indgående drøftelser.

Finland.1. Bestemmelser om ministrenes retlige an-

svar findes i regeringsformens §§ 47 og 59 *)og i riksdagsordningen § 46, jfr. nedenfor, samti to love, der har grundlovskarakter, nemlig lovnr. 273 af 25. november 1922 om rätt för riks-dagen att granska lagenligheten av medlemmar-nas av statsrådet och justitiekanslerns ämbetsåt-gärder *) og lov nr. 274 af samme dato omriksrätten. Ifølge førstnævnte lovs § 7 er mini-steren ansvarlig,

»om han i utövningen av sitt ämbete tilluppenbar olaglighet bidragit eller sådan be-fordrat;

om han till uppenbar skada för landet upp-såtligen missbrukat sin tjänsteställning, vilketförfarande är att betrakta såsom tjänsteförbrytel-se; eller

om han eljest vidtagit tydligen lagstridigämbetsåtgärd.«

En nærmere præcisering af disse handlingerfindes ikke i loven, og denne fastsætter ikke,

*) Bilag 9.

hvilke foranstaltninger der kan træffes over forministre, som ved rigsretten anses skyldige ihandlinger af den nævnte karakter.

2. Beslutning om tiltalerejsning kan træffesaf præsidenten (regeringsformens § 47) og afrigsdagen (rigsdagsordningens § 46). Indstillingom tiltalerejsning afgives af justitiekanslerenog (til rigsdagen) af rigsdagens forfatningsud-valg. Justitiekansleren optræder som anklager påpræsidentens vegne, justitieombudsmanden pårigsdagens.

Domsmyndigheden tilkommer rigsretten, derbestår af præsidenten i högsta domstolen (for-mand), samtlige hovrätters præsidenter, en juri-disk professor samt seks medlemmer, valgt afrigsdagen.

3. I tiden siden 1922 har rigsretten 3 gangebehandlet sager mod ministre for lovstridigeembedshandlinger, jfr. justitiekanslerens beret-ning for 1933, p. 86-87, og rigsdagens justitie-ombudsmands beretning for 1952, p. 27-43.Den 8. november I960 vedtog den finske rigs-dag at rejse rigsretssag mod 3 tidligere ministrefor angribelige finansielle transaktioner ved op-førelsen af et jordemoderinstitut. Ved rigsret-tens dom af 14. december 1961 blev to af detiltalte idømt bøder svarende til henholdsvis8000 og 1700 kr., medens den tredje frifandtes.

Der foreligger ikke oplysning om overvejelservedrørende revision af ansvarlighedsloven.

Island.1. Ifølge § 14 i den islandske grundlov af

17. juni 1944 er ministrene ansvarlige for rege-ringens førelse, og deres ansvarlighed fastsættesved lov. Efter at Island i 1903 havde fået sinegen minister med bopæl i Reykjavik, gennem-førtes loven af 4. marts 1904 om den islandskeministers ansvarlighed*); denne lov gælderstadig og antages at omfatte samtlige ministre.

Ifølge lovens § 1 er en minister ansvarlig forenhver embedsforsømmelse, hvorved han for-sætligt eller groft uagtsomt »er kommet i mod-sætning til landets grundlov eller andre love,eller på anden måde har sat offentlighedenseller den enkeltes velfærd på spil.« I lovenopregnes en række eksempler på sådanne over-trædelser, som alle kan straffes med embeds-fortabelse eller under formildende omstæn-digheder med bøder indtil 5.000 kr. Har mini-steren tillige overtrådt den almindelige straffe-

*) Bilag 10.

58

lov, lægges straffen efter denne lov til straffenefter ministeransvarlighedsloven.

Erstatningsansvar ifaldes efter § 7 for tabforvoldt offentligheden eller enkeltperson vedforsømmelighed eller ved strafbare handlingerog pådømmes efter de almindelige erstatnings-regler.

2. Altinget kan ifølge § 14 i grundloven rej-se tiltale mod ministrene for rigsretten, hvoromnærmere regler er fastsat i lov af 20. oktober1905. Rigsretten består af 6 jurister, nemlig de3 dommere i landsoverretten, såfremt de ikkeer altingsmedlemmer, og derudover så mangeaf de ældste jurister i landet, som ikke er med-lem af regering eller Alting, at det nævnte an-tal af 6 jurister opnas, samt 24 mænd valgt afsysler og byråd. Tiltalerejsning kræver vedtagel-se i det forenede Alting, der desuden udpegeren anklager.

3. Der har ikke været rejst rigsretstiltale modministre efter loven af 1904.

Spørgsmålet om en revision af loven af 1904og eventuelt samtidig af loven af 1905 om rigs-retten vil blive overvejet i det udvalg, der ernedsat til revision af Islands grundlov.

Storbritannien.

1. Der gælder ingen særlig ministeransvar-lighedslov. Ministrene anses for både erstat-nings- og strafferetligt ansvarlige for deres em-bedsførelse.

Et ansvar, der gøres gældende i impeach-ment-systemets form, jfr. nedenfor, antagesikke at være begrænset til forhold, som efteralmindelige regler er ansvarsbegrundende; efterdet nævnte system kan straf idømmes for hand-linger, der er lovlige, men som efter en frieremålestok findes skadelige for staten, og straffenkan fastsættes arbitrært.

Med hensyn til erstatningsansvar hæfter sta-ten efter »The Crown Proceedings Act« af 1948for sine organer, herunder ministrene.

2. Ansvar mod ministre kan gøres gældendei ordinær procesform ved de almindelige dom-stole.

Det anses for tvivlsomt, om impeachment-s y s ternet, hvorefter underhuset optræder somanklager og overhuset som dommer, og somanvendtes sidste gang i 1805 (mod Lord Mel-ville), fortsat er gældende, men det synes atvære den overvejende opfattelse, at det stadiger anvendeligt.

Efter dette system, der er udviklet i praksis

og aldrig reguleret ved skrevne regler, afgøroverhuset først skyldspørgsmålet. Selv om dettebesvares bekræftende, fastsætter overhuset kunstraf, såfremt underhuset fremsætter begæringherom.

3. Impeachment har som nævnt ikke væretanvendt siden 1805.

Spørgsmålet om den juridiske ministeran-svarlighed har ikke været genstand for reform-overvejelser i nyere tid. I den statsretlige littera-tur betragtes dette ansvar som ganske sekundærti forhold til det politiske ansvar.

U.S.A.

1. Der gælder ingen særlig ministeransvarlig-hedslov. I forfatningens art. II, sect. 4, bestem-mes: »The President, Vice President and allcivil Officers of the United States, shall beremoved from Office on Impeachment for, andConviction of, Treason, Bribery, or other highCrimes and Misdemeanors.« Bestemmelsenhjemler ikke andre sanktioner end afsættelse.

Det anses for tvivlsomt, om afsættelse i im-peachment-form kun kan ske, hvis det påtalteforhold er strafbart efter almindelige regler,eller også kan finde sted, blot forholdet findesskadeligt for staten, smig. ovenfor om denengelske impeachment-ordning.

2. Efter irnpeachment-systemet har repræsen-tanternes hus anklagemyndighed og senatetdomsmyndighed.

3. Impeachment har kun været anvendt over-for en minister een gang, i 1876.

Spørgsmålet om reformer vedrørende denretlige ministeransvarlighed har ikke været ak-tuelt i nyere tid.

Canada.

1. Der gælder ingen særlig ministeransvar-lighedslov. Ministrene anses for erstatnings- ogstrafferetligt ansvarlige på samme måde somandre statsmyndigheder.

2. Der foreligger ikke oplysninger om denprocessuelle ordning.

3. »Trials of Impeachment« har aldrig fun-det sted i Canada.

Spørgsmålet om ministeransvarlighed er ikkegenstand for reformovervejelser.

Holland.

1. Ved ændringen i 1840 af den nederland-ske forfatning af 29. marts 1814 indførtes mi-nisterkontrasignatur med et hertil knyttet retligt

59

ansvar. I overensstemmelse hermed gennemfør-tes den 22. april 1835 en lov om ministrenesansvarlighed*'), indeholdende regler om ansvartil straf og erstatning for forskellige forhold,hvorved ministre handler i strid med grundloveneller andre retsforskrifter. Straffene er lands-forvisning fra 3-10 år eller fængsel fra 3 må-neder til 3 år samt embeds- og rettighedsfor-tabelse. Sager vedrørende erstatningsansvar hen-vises til de almindelige domstole.

2. Adgangen til at rejse tiltale tilkommerifølge grundloven og loven af 1855 kongeneller andetkammeret, og sagen påd ømme s afDet Høje Råd (højesteret). 10 af rådets med-lemmer deltager i påkendelse af sagen. Såfremtandetkammeret har vedtaget ikke at rejse til-tale, er kongen bundet heraf.

3. Der har ikke været rejst tiltale mod nogenminister efter loven af 1855.

Efter de foreliggende oplysninger har derikke været reformovervejelser vedrørende reg-lerne om ministeransvar.

Belgien.

1. Ifølge § 90, stk. 2, i den belgiske forfat-ning af 1831 **) skal »ved lov bestemmes detilfælde, hvori ansvar pådrages og den straf,ministrene skal idømmes, samt proceduren, derskal anvendes . . .«. Endvidere udtales det i §139, »at det hurtigst muligt ved særskiltelove er påkrævet at ordne følgende forhold:. . . 5) ministrenes og andre af statsmagtensembedsmænds ansvarlighed«. Der er imidlertidaldrig gennemført nogen ministeransvarligheds-lov.

2. Ifølge forfatningens § 90 har repræsen-tanternes kammer ret til at anklage ministreneog indstævne dem for kassationsretten (højeste-ret). Kongen har ingen adgang til at rejse til-tale.

Erstatningssager mod ministrene, der anlæg-ges i tilslutning til en straffesag for kassations-retten, er underkastet samme kompetence- ogprocedureregler som straffesagen. Andre erstat-ningssøgsmål henhører under de almindeligedomstole.

3. Der har efter det oplyste kun i eet tilfælde(i 1848) været rejst tiltale mod en minister vedkassationsretten. Sagen angik spørgsmålet omansvar for underordnedes handlinger.

Spørgsmålet om gennemførelse af en mini-

*) Bilag 11.*•) Bilag 12.

steransvarlighedslov har ikke været taget op tilkommissionsbehandling eller til drøftelse iparlamentet.

Frankrig.

1. De franske ministre er principielt under-givet et strafferetligt og civilretligt ansvar forderes embedsførelse. Der gælder ingen særligministeransvarlighedslov.

Med hensyn til straf er ifølge forfatningen af4. oktober 1958 præsidenten kun ansvarlig forhøjforræderi, medens regeringsmedlemmerne eransvarlige for, hvad der efter de på gernings-tidspunktet gældende love er »crimes« eller»délits«.

For så vidt angår civilretligt: ansvar over forstaten gælder principielt, at en minister er øko-nomisk ansvarlig for afholdelse af ubevilgedeudgifter, men et sådant ansvar er praktisk tagetaldrig gjort gældende.

Efter retspraksis anses ministre ikke for er-statningsansvarlige over for borgerne for ikke-strafbare, skadegørende handlinger.

2. Forfatningen af 1958 opretholder en rigs-retsordning svarende til den, der indførtes vedforfatningen af 1946.

Beslutning om tiltale skal træffes i begge par-lamentariske forsamlinger.

Domsmyndigheden tilkommer en rigsret »laHaute Cour de Justice«, bestående af 24 dom-mere, hvoraf nationalforsamlingen og senatetvælger hver 12 blandt deres medlemmer. Omdenne domstol gælder en særlig lov af 2. januar1959.

Denne lov bestemmer, at civile søgsmål ikkekan anlægges for domstolen; erstatningssagerefter søgsmål, der har været anlagt for rigs-retten som følge af »crimes« eller »délits«, kankun indbringes for de civile domstole.

3. Hverken under forfatningen af 1946 ellerden nugældende forfatning har rigsretten væreti funktion. Også det civilretlige ansvar er efterdet oplyste uden nævneværdig praktisk betyd-ning.

Der foreligger ingen oplysninger om reform-overvejelser vedrørende ministeransvarlighed.

Italien.1. Der gælder ingen særlig minister ansvarlig-

hedslov. Ministrene er undergivet de alminde-lige civilretlige og strafferetlige ansvarsregler.

Med hensyn til strafansvar bestemmer art. 15

60

i forfatningslov nr. 1 af 11. marts 1953: »Debestemmelser, der indeholdes i straffelovgivnin-gen vedrørende tilstedeværelsen af en forbry-delse, strafbarheden og muligheden for straffor-følgning, kan finde anvendelse i processer modkonseilspræsidenten og ministrene, men rettenkan forøge straffen med indtil en trediedel,selv udover den fastsatte strafferamme, i tilfæl-de hvor omstændighederne viser en særlig gra-verende forbrydelse. Retten kan ligeledes på-lægge sådanne forfatningsmæssige og admini-strative straffe, som står i forhold til ger-ningen.«

2. Efter forfatningens art. 96 tilkommer an-klagemyndigheden det samlede parlament. Efterart. 134 er domsmyndigheden hos forfatnings-domstolen, der har flere andre kompetencer,og som ved behandlingen af sager mod ministresuppleres med 16 medlemmer, der vælges afparlamentet, og som skal opfylde betingelsernetor valgbarhed til senatet.

3. Der er intet oplyst om ministeransvarlig-hedens praktiske betydning eller om reform-overvejelser.

Den tyske Forbundsrepublik.

1. Efter forbundsforfatningens*} art. 61kan såvel forbundsdagen som forbundsrådet- med kvalificeret majoritet - anklage for-bundspræsidenten ved forbunds-forfatnings-domstolen for forsætlig overtrædelse af for-bundsforfatningen eller andre forbundslove.Domstolen kan træffe bestemmelse om embeds-fortabelse, men ikke idømme straf eller erstat-ning.

Forbundskansleren fastlægger efter art. 65retningslinierne for regeringens politik og eransvarlig herfor. Herved sigtes imidlertid ikketil et retligt ansvar, men til det politiske an-svar i henhold til art. 67, hvorefter forbunds-dagen kan give forbundskansleren et mistillids-votum i den form, at den ansøger forbunds-præsidenten om at afskedige kansleren og væl-ger en ny kansler; præsidenten er da pligtig atefterkomme afskedsansøgningen og godkendevalget af den nye kansler.

I art. 65 bestemmes, at hver forbundsmini-ster inden for de af kansleren fastsatte retnings-linier leder sit forretningsområde på sit egetansvar. Hermed sigtes imidlertid kun til ansva-

*) Bilag 13.

ret over for forbundskansleren. Den enkelte mi-nister er ikke politisk ansvarlig over for for-bundsdagen eller forbundsrådet, og han kan -lige så lidt som kansleren - anklages af for-bundsdagen eller forbundsrådet for forfatnings-domstolen.

Efter § 8 i lov af 17. juni 1953 om den ret-lige stilling for forbundsregeringens medlem-mer kan der ikke gennemføres disciplinærsagermod ministre.

2. Der har ikke siden forbundsforfatningensgennemførelse (23. maj 1949) været spørgs-mål om at ændre reglerne om ministeransvar-lighed.

Østrig.1. Der gadder ingen særlig ministeransvar-

lighedslov. men forbundsforfatningen indehol-der visse materielle regler om ministrenes an-svar.

Efter art. 76 er forbundsregeringens medlem-mer ansvarlige over for nationalrådet i henholdtil art. 142, der i stk. 1 bestemmer, at forfat-ningsdomstolen afgør sager vedrørende for-bunds- og landsorganers forfatningsmæssige an-svarlighed for de ved deres embedsvirksomhedskete retskrænkelser. Denne bestemmelse ved-rører ikke strafbare retskrænkelser. Sanktioner-ne er efter artiklens 4. stk. embedsfortabelse ogunder skærpende omstændigheder tillige tidsbe-grænset fortabelse af de politiske rettigheder.

Efter art. 143 omfatter forfatningsdomstolenskompetence imidlertid også strafbare forhold,som står i forbindelse med embedsvirksomhed.I disse tilfælde kan domstolen ved siden af dei art. 142, stk. 4, nævnte sanktioner anvendestraffelovens bestemmelser.

2. Anklagemyndigheden tilkommer national-rådet: (art. 72) og domsmyndigheden — somnævnt - forfatningsdomstolen, der desuden harflere andre kompetencer. Forfatningsdomstolenbestår af en præsident, en vicepræsident og 12medlemmer. Forbundspræsidenten udnævnersamtlige dommere, heraf 3 efter indstilling afnationalrådet og 3 efter indstilling af forbunds-rådet (de øvrige efter forbundsregeringens ind-stilling).

3. Der har aldrig ved forfatningsdomstolenværet ført sager mod ministre.

Spørgsmålet om ministeransvarlighed harikke været genstand for overvejelse i de sene-ste år.

6!

Schweiz.

1. Den 14. marts 1958 gennemførtes »Bun-desgesetz über die Verantwortlichkeit des Bun-des sowie seiner Behördemitglieder undBeamten«.

Med hensyn til erstatningsansvar indeholderloven ret indgående regler i art. 3-12. Forbun-det er ansvarligt, uanset om der foreliggerskyld hos vedkommende myndighedsperson, oghar kun regreskrav over for denne, hvis han hargjort sig skyldig i forsætligt eller groft uagt-somt forhold.

Derimod indeholder loven ingen materiellestraff ere gier. I art. 13 bestemmes således: »Forden strafferetlige forfølgning af embedsmænd

på grund af forbrydelser og forseelser, som dehar forøvet i deres embedsstilling, gælder desærlige forbundsretlige forskrifter.« Denne be-stemmelse gælder også ministre, jfr. art. 2,stk. 1.

2. Påtalen er efter art. 14 betinget af en be-myndigelse fra de to rådsforsamlinger (natio-nalråd og stænderråd), der forbereder sagenved nedsættelse af en undersøgelseskommission.

Påtalen kan finde sted ved förbundsdomsto-len, og den forenede forbunclsforsamling ud-peger da en overordentlig forbundsadvokat tilat føre sagen.

3. Der foreligger ingen retsafgørelser efterloven af 1958.

02

Kapitel VII.

KOMMISSIONSFLERTALLETS REDEGØRELSE FOR PROBLEMERNE I FOR-BINDELSE MED MINISTRENES ANSVAR FOR REGERINGENS FØRELSE

I det kommissorium, som er fastsat for kom-missionen, er det pålagt denne at give en rede-gørelse for problemerne vedrørende ministrenesansvar, herunder deres ansvar som selvstændigeforvaltningschefer.

Kommissionen går ud fra, at der hermedsigtes dels til en forfatningspolitisk vurderingaf det retlige ministeransvars funktion og be-tydning under de nuværende forfatningsforhold,dels til en fremstilling af problemerne ved-rørende ministrenes retlige ansvar efter gæl-dende ret. I sidstnævnte henseende går manendvidere ud fra, at kommissoriet ikke fordreren stillingtagen i enkeltheder til samtlige an-svarsproblemer. Kommissionen indskrænker sigderfor til at pege på de mere væsentlige pro-blemer og angive hovedsynspunkter for deresløsning.

Et mindretal i kommissionen {Poul Meyer)kan ikke tiltræde de i dette kapitel indeholdtehovedbetragtninger.

I. Forfatningspolitisk vurdering alt det ret-lige ministeransvars funktion og betydning.

1. Ansvarsbegrebet.Det retlige ansvar udgør alene et udsnit af

ministeransvaret, og bedømmelsen af dets funk-tion og betydning bliver derfor i første rækkeen vurdering af, hvilken plads det udfylder iden samlede ansvarsordning. Under hensyn her-til vil det være påkrævet indledningsvis at gørenogle bemærkninger om ministeransvarets ogde forskellige ansvarsformers begreb.

Ordet ministeransvar anvendes i to principieltforskellige betydninger. Undertiden - og veloftest — anvendes det som en fællesbetegnelsefor de misbilligende reaktioner (straf m. v.),der kan iværksættes over for ministre i anled-

ning af deres embedsførelse. Men med en sprog-brug som f. eks.: »Finansministeren har ansva-ret for beslutningen« tilkendegives blot en per-sonel afgrænsning af, mod hvem et eventueltansvar (i den førstnævnte betydning — d. v. s.en reaktion) må gøres gældende. Nedenfor be-nyttes udtrykket ansvar som et sanktionsbegreb.

Traditionelt sondres mellem et retligt og etpolitisk minist er an sv ar. Sondringen er ikke heltfast. Betegnelsen parlamentarisk ansvar anvendesi forskellige betydninger, jfr. nedenfor.

Flertallet tinder det mest hensigtsmæssigt atanvende begreberne retligt og politisk ansvari følgende betydninger:

a) Det retlige ansvar er det ansvar til straf,erstatning eller andre reaktioner af traditionelretlig type, som gøres gældende i den i grund-loven foreskrevne judicielle form, hvorefterkongen eller folketinget påtaler, og rigsrettendømmer.

b) Det politiske ansvar omfatter samtligeandre misbilligende reaktioner, som anvendesover for en minister i anledning af hans embeds-førelse.

Der kan inden for det politiske ansvar son-dres mellem ansvaret over for folkerepræsenta-tionen og ansvaret over for andre. Ansvaretover for folkerepræsentationen {det parlamen-tariske ansvar i vid forstand) omfatter en rækkeforskellige reaktioner, således angreb i taler itinget under behandlingen af forslag eller iforbindelse med spørgsmål eller forespørgsler,kritik under samråd i folketingsudvalg ellersærlige kontrollerende udvalg eller kommissio-ner, kritiske udtalelser i udvalgsbetænkninger,dagsordensvedtagelser med deres forskellige for-muleringsvariationer, og den kulmination af detpolitiske ansvar, som repræsenteres af mistillids-vota, hvis virkning er ministerens eller regerin-

63

gens afgang, jfr. grundlovens § 15 {det parla-mentariske ansvar i snæver forstand).

Regeringens politiske ansvar over for andreend folkerepræsentationen omfatter navnlig kri-tik i pressen og på offentlige møder samt ihenvendelser til regeringen fra forskellige orga-nisationers side.

2. Ministeransvarets funktion.Forholdet mellem det retlige og det politiske

ansvar.Ansvarsordningen har to principielt forskel-

lige funktioner, en retlig og en politisk. Denvirker i retning af at sikre legaliteten i mini-strenes embedsførelse, og den giver folkerepræ-sentationen, befolkningen og dennes forskellige- ideologisk bestemte eller interessebestemte —grupper en indflydelse på regeringens sammen-sætning og dens politik.

Fordelingen af disse funktioner på de to an-svarsformer, det retlige og det politiske ansvar,beror i første række på, om parlamentarismener anerkendt som system for regeringsdannel-sen, men også i betydelig grad på den alminde-lige sociale, økonomiske og kulturelle udviklingi samfundet, jfr. nedenfor p. 65.

Under en forfatningsordning, der ikke aner-kender parlamentarismen som princip for re-geringsdannelsen, men bygger på magtforde-lingslæren i dens klassiske form, vil det retligeansvar kunne spille en central politisk rolle.Rigsretstiltale og finansiel bevillingsmyndigheder her magtmidler, der skal sikre folkerepræ-sentationens politiske stilling over for regerin-gen og være modstykker til dennes forfatnings-mæssige magtbeføjelser (opløsningsret og veto-ret i lovgivningsspørgsmål) *). Der kan til il-lustration heraf peges på den betydning, rigs-retsinstitutionen fik i Norge, hvor rigsretssageni 1884 mod ministeriet Selmer banede vejen forparlamentarismens anerkendelse. Når den dan-ske rigsretsinstitution ikke fik en tilsvarende be-tydning under de politiske kampe i slutningenaf forrige århundrede, må det navnlig ses isammenhæng med 1866-grundlovens regler omrigsrettens og landstingets sammensætning.

Med parlamentarismens anerkendelse og dettesystems konsekvenser for det almindelige politi-ske forhold mellem folkerepræsentation og re-gering udspiller rigsretsinstituttet sin rolle som

*) Det er konsekvent i forhold til dette synspunkt, når ret-ligt ansvar efter ældre fremmede forfatninger (Belgien, Eng-land, Norge) kan gøres gældende i anledning af skadeligehandlinger eller undladelser, selv om disse ikke er retsstridige.

magtpolitisk instrument; denne rolle overtagesaf mistillidsvotum og andre politiske reaktioner,som folkerepræsentationen kan bringe i anven-delse over for regeringen.

Der er grund til at fremhæve, at den parla-mentariske ansvarsordnings betydning ikke aleneligger deri, at en effektiv reaktion - regeringensafgang — kan iværksættes uden anvendelse afrigsretsproceduren. Muligheden for denne reak-tions anvendelse har en væsentlig præventiv be-tydning, der medfører, at det politiske ansvar,som folkerepræsentationen kar. gøre gældendeover for ministrene uden ligefrem at frem-tvinge deres afgang, får en øget slagkraft. Detpolitiske ansvar som helhed — over for folke-repræsentationen - bliver således effektiviseret.Men endnu vigtigere er det parlamentariske sy-stems indirekte betydning for det almindeligepolitiske magtforhold mellem regering og folke-repræsentation. Regeringen må — for at bevaresin stilling - føre en politik, cer i sine hoved-linier kan støttes af flertallet i folkerepræsenta-tionen, og denne vil på sin side søge at kon-trollere, at en sådan politik føres. Dette er denselvfølgelige baggrund for udviklingen af deparlamentariske kontrolfunktioner, der har væ-ret karakteristiske for forfatningsudviklingenefter parlamentarismens anerkendelse, og somder næppe er tilstrækkelig grund til her at frem-stille i enkeltheder.

Det følger af det her anførte, at flertallet eruenig i den af mindretallet (Poul Meyer), p.81 f, anlagte vurdering af det politiske ansvar.Mindretallet hævder, at det parlamentariske an-svar i snæver forstand (grundlovens § 15) forså vidt angår den enkelte minister blot er enfiktion, og at det samme stort set gælder andreformer for parlamentarisk ansvar. Mindretalletshovedbetragtning er, at regeringen som helhed,når der er spørgsmål om parlamentarisk ansvarmod en enkelt minister, vil stille sig solidariskmed denne, og at situationen derfor vil få karak-ter af en rent partipolitisk kamp mellem re-gering og opposition. Mindretallet synes her atbortse fra den præventive virkning, der erknyttet til de forskellige reaktionsmåder, somdet parlamentariske ansvar (i vid forstand) om-fatter. Det er vel rigtigt, at en regering ved atstille sig solidarisk med en kritiseret ministerkan afværge et mistillidsvotum til denne. Mendet må herved fremhæves, dels at en regeringikke på tilsvarende måde vil kunne afværge deandre reaktioner, som det politiske ansvar om-fatter, f. eks. angreb i taler i tinget, kritik under

0 1

samråd i udvalg, kritiske udtalelser i betænknin-ger samt dagsordensvedtagelser, dels at afværgel-sen af mistillidsvotum ikke betyder, at vedkom-mende minister unddrages politisk ansvar; rentbortset fra det politiske ansvar, der ligger i denforudgående kritik, som ministeren har væretudsat for, kan den iværksatte aktion (forslagom mistillidsvotum), selv om den ikke førertil ministerens (øjeblikkelige) afgang, dog på-virke hans politiske stilling, herunder hans stil-ling i regeringen.

Til de ovenfor anførte betragtninger vedrø-rende det politiske ansvar over for folkerepræ-sentationen må føjes, at den udvikling i sam-fundet, som i tid falder sammen med parla-mentarismen, har styrket ministrenes politiskeansvar i dette begrebs videste betydning. Kom-missionens flertal skal indskrænke sig til atpege på følgende: Der er i den omhandledeperiode sket en omfattende foreningsdannelse,herunder dannelse af såkaldte interesseorganisa-tioner, der langt fra altid følger partipolitiskelinier. Der er gennem udviklingen af presse,radio m. v. skabt øgede praktiske mulighederfor, at befolkningens, dens organisationers ogandre gruppers synspunkter kan komme til ordeog blive vægtige led i den offentlige debat. Be-folkningen viser en større årvågenhed over forsamfundsspørgsmål og en mindre tilbøjelighedtil ukritisk at acceptere autoriteternes stilling-tagen til disse spørgsmål. Alt dette betyder, atmuligheden for ved ikke-retlige midler at øveindflydelse på eller reagere imod den enkelteministers eller regeringens politik er stærkt for-øget. Sådanne reaktioners effektivitet berornaturligvis i første række på deres evne til atpåvirke de partipolitiske magtforhold. De kanpåvirke offentlighedens bedømmelse af partierog politikere og dermed partiernes valgresulta-ter. Også med hensyn til denne ansvarsformgælder, at dens betydning ikke alene ligger i,at den indebærer effektive reaktioner, men ogsåi den præventive virkning, som muligheden fordisse reaktioners anvendelse medfører.

Det kan herefter fastslås, at det, der i detteafsnits indledning blev betegnet som ansvars-ordningens politiske funktion, gennem den ud-vikling, som er sket i det sidste halve århun-drede, er flyttet fra det retlige til det politiskeansvars område, og at der samtidig er sket enmeget væsentlig effektivisering af denne an-svarsfunktion.

Den stedfundne udvikling indebærer endvi-dere en væsentlig begrænsning af mulighederne

for, at der overhovedet opstår politiske situa-tioner, som kan give anledning til rigsretstil-tale. Man skal herved kun pege på, at de treførste af de fire danske rigsretssager var af-født af politiske forhold, som ikke kunne fore-komme under parlamentarisk styre, og at despørgsmål, der var centrale i forrige århundre-des debat om grundlag for rigsretstiltale, erbortfaldet eller i det væsentlige har mistet prak-tisk betydning; ved grundloven af 1915 er detfastslået, at bevillingslove ikke kan gives somforeløbige love, og gennem finansudvalgetsvirksomhed er adgangen til afholdelse af ud-gifter, der ikke har forudgående hjemmel påbevillingslov, lagt i forholdsvis faste rammer.

Det følger af det ovenfor anførte, at envurdering af det retlige ansvars betydning idag må foretages ud fra helt andre betragt-ninger end de politiske magtbalance-synspunk-ter, som kunne gøres gældende før parlamen-tarismens anerkendelse. Vurderingen må ske pået mere neutralt, retligt plan ud fra synspunk-ter, der er beslægtet med synspunkterne om-kring tjenestemandsansvaret. Udviklingen haromplaceret rigsretsansvaret. Det har mistet sinplads i den politiske magtkamp mellem parla-ment og regering og er reduceret til et retligtembedsansvar i en snævrere betydning; detsfunktion er begrænset til det, der ovenfor erbetegnet som den retlige funktion: at medvirketil sikring af legaliteten i ministrenes embeds-førelse.

Men heller ikke denne funktion er upåvirketaf den politiske ansvarsordning, som har ud-viklet sig. Ved den nærmere overvejelse afspørgsmålet om, hvorvidt der i praksis bliverplads for et retligt ansvar ved siden af mini-strenes politiske ansvar, navnlig deres politiskeansvar over for folkerepræsentationen, kan mantage udgangspunkt i de to ansvarsformers grund-lag. Grundlaget for det politiske ansvar overfor folkerepræsentationen er en handlings ellerundladelses politiske uforsvarlighed efter folke-repræsentationens dom; om handlingen ellerundladelsen er retmæssig eller retsstridig erprincipielt uden betydning. Det retlige ansvarsgrundlag er derimod efter gældende ret aleneretsstridige forhold (og om en ændring på dettepunkt kan der næppe blive spørgsmål). For såvidt angår retsstridige forhold er der såledesmulighed for anvendelse af såvel retligt sompolitisk ansvar. Det er uden videre klart, atden eksisterende mulighed for anvendelse af eteffektivt politisk ansvar reducerer behovet for


anvendelse af retligt ansvar. På den anden sidevil det politiske ansvar ikke fuldstændigt kunneoverflødiggøre det retlige: 1) i visse tilfældevil det politiske ansvar være en utilstrækkeligreaktion, der bør suppleres med et retligt an-svar, 2) i andre tilfælde vil et retsstridigt for-hold fra en ministers side ikke medføre nogetpolitisk ansvar; grunden hertil kan være, atforholdet først opdages efter ministerens af-gang, eller at først et nyt folketingsflertal, derer udgået af et nyvalg, som har medført re-geringsskifte, finder, at der er grund til tiltale-rejsning. Hertil må føjes, at selve eksistensen afregler om retligt ansvar som supplement til denpolitiske ansvarsordning vel må påregnes at kun-ne have nogen præventiv værdi og for så vidt be-tyde en vis betryggelse af legaliteten i mini-strenes embedsførelse. Det er dog vanskeligt atskønne over, i hvilket omfang reglerne om ret-ligt ansvar styrker den præventive effekt, somallerede er knyttet til det politiske ansvar.

Den ovenfor anlagte vurdering af rigsrets-ansvaret, hvorefter dettes praktiske betydning ivæsentlig grad er begrænset gennem den styr-kelse af det politiske ansvar, som har fundetsted efter parlamentarismens indførelse, bekræf-tes af erfaringen. I de 112 år, der er forløbetsiden junigrundlovens gennemførelse, er derrejst ialt fire rigsretssager, og om de tre sager,som gennemførtes i forrige århundrede, gælder- som nævnt ovenfor - at de var produkter afpolitiske konfliktsituationer, der ikke kan fore-komme under parlamentarisk styreform. I de60 år efter parlamentarismens anerkendelse erder kun rejst een rigsretssag.

Det materiale, som kommissionen har tilveje-bragt fra andre lande med tilsvarende forfat-ningsforhold, viser — som det fremgår af kap.VI - et ganske lignende billede. Bortset fraFinland har intet af de pågældende lande efterde foreliggende oplysninger haft rigsretssager inyere tid. Kun i Island og Sverige er der spørgs-mål om lovgivningsmæssige reformer vedrøren-de det retlige ministeransvar, og der er grundtil at pege på, at der i disse lande ikke ertale om en speciel reform af reglerne omrigsretsansvar, men om en almindelig forfat-ningsrevision, hvori spørgsmålet om minister-ansvar, herunder navnlig det politiske ansvar,er et led.

3. Ministeransvar og ombudsmandskontrol.Efter ombudsmandsloven af 1954 § 4 om-

fatter ombudsmandens virksomhed også mini-

strene. Ombudsmanden kan altså i overensstem-melse med lovens regler gennemføre under-søgelser af ministrenes embedsførelse. Han kanimidlertid ikke pålægge ministrene ansvar, oghan kan ejheller bestemme, at der skal rejsesrigsretssag imod en minister, jfr. herved lovens§ 9, stk. 1. Derimod kan ombudsmanden efter§ 9, stk. 3, »altid over for den pågældendefremsætte sin opfattelse af sagen«, og efter§ 9, stk. 1, i instruksen for ombudsmanden,jfr. bekendtgørelse nr. 48 af 9- februar 1962,kan han over for folketingets ombudsmands-udvalg afgive indstilling om, at en ministerdrages civilretligt eller strafferetligt til ansvarfor sin embedsførelse.

Efter flertallets opfattelse betyder ombuds-mandsinstitutionens indførelse en yderligere be-grænsning af rigsretsansvarets betydning. Detteberor navnlig på to forhold. For det første be-tyder ombudsmandens undersøgelser tilvejebrin-gelse af et fastere grundlag for det politiskeansvar og for så vidt en styrkelse af dette an-svar. For det andet er der med ombudsmands-institutionen i en vis forstand mstitueret en tre-die ansvarsform - ved siden af det retlige an-svar og det politiske ansvar i traditionel for-stand. De udtalelser om en sags behandling el-ler afgørelse, som ombudsmanden kan frem-sætte efter den ovenfor nævnte bestemmelse ilovens § 9, stk. 3, vil typisk reelt virke som»irettesættelser«, og der er næppe tvivl om, atden foreliggende mulighed for ombudsmands-undersøgelse m. v. har en præventiv virkning,som ikke er mindre end rigsretsansvarets. Påden anden side kan heller ikke ombudsmands-kontrollen ganske overflødiggøre det retlige an-svar. Ombudsmandens udtalelse om en sag ogdet politiske ansvar, denne udtalelse eventueltdanner grundlag for, vil ikke altid være en til-strækkelig reaktion. Processuelle hensyn kan til-sige, at rigsretsproceduren foretrækkes fremforombudsmandens behandling af sagen. Hertilkommer, at visse sager efter deres beskaffenhedkan være mindre egnet til behandling af om-budsmanden. Specielt vedrørende sager, hvorider er spørgsmål om en ministers tilsidesættelseaf sine pligter i forhold til folketinget, rejserder sig spørgsmål såvel om ombudsmandenskompetence som om, hvorvidt det er forfat-ningspolitisk hensigtsmæssigt, at de behandlesaf ombundsmanden. Om dette; spørgsmål harfolketingets ombudsmand afgivet den som bi-lag 14 gengivne redegørelse til kommissionen(jfr. p. 124).

66

II. Problemer vedrørende ministrenesretlige ansvar efter gældende ret.

Kommissionens flertal skal indledningsvispege på følgende to principielt forskellige sætaf problemer:

1) Under hvilke betingelser kan en hand-ling eller undladelse henregnes til en minister,således at han bærer ansvaret for handlingeneller undladelsen? - Problemet er her navnlig,i hvilket omfang en minister bærer ansvaretfor handlinger, til hvilke han ikke selv er denumiddelbare ophavsmand (navnlig handlingerforetaget af andre ministre eller af underordne-de) ; spørgsmålet kan således rubriceres underden straffe- og erstatningsretlige lære om med-virken.

2) Under hvilke betingelser er en handlingeller undladelse ansvarsbegrundende ?

A. Under hvilke betingelser kan en handlingeller undladelse henregnes til en minister, så-ledes at han bærer ansvaret for handlingen

eller undladelsen?

1. Ansvar for medvirken ved kongeligebeslutningers tilblivelse.

Det følger af grundlovens § 14, at enhverminister, der har kontrasigneret en kongelig be-slutning, bærer ansvaret (som »gerningsmand«)for beslutningen. Flertallet er - på linie medden almindelige opfattelse i den statsretlige teori- af den mening, at § 14 ikke på udtøm-mende måde gør op med ansvaret for kongeligebeslutninger. Hvorvidt andre ministre end denkontrasignerende er ansvarlige, må bero på deerstatningsretlige og strafferetlige regler ommedvirken — for strafansvarets vedkommendepå straffelovens § 23, hvorefter »Den for enlovovertrædelse givne straffebestemmelse om-fatter alle, der ved tilskyndelse, råd eller dådhar medvirket til gerningen«. Det er klart, atdenne bestemmelse vil omfatte den minister,der har foreslået, tilskyndet til eller tilrådet enbeslutning. I overensstemmelse med den almin-delige strafferetlige teori og praksis må detimidlertid antages, at passivt forhold efter om-stændighederne kan ligestilles med den aktivemedvirken, straffelovens § 23 har for øje.Spørgsmålet herom vil navnlig foreligge, hvissagen er behandlet i statsråd (ministerråd) ellerministermøde*). Den minister, der har und-

*) Smig. herved motiverne tilansvarligheds' —

ladt at protestere mod en beslutning, vil antage-lig kunne blive ansvarlig for beslutningen, hvisdenne er et væsentligt led i regeringens prin-cipielle politik. Og det samme tør formentligantages, hvis beslutningen, uanset at den falderuden for den pågældende ministers forretnings-område, dog berører dette; der sigtes herved tiltilfælde, hvor nærbeslægtede sagsområder hø-rer under forskellige ministerier. Denne opfat-telse er videregående end bestemmelsen i § 3i ministeransvarlighedsloven af 1939 (»forslag,råd eller stemme«), men på den anden sidemindre vidtgående end tidligere forslag tilministeransvarlighedslov, der generelt gjordeden minister, som i statsråd havde undladt atgøre indsigelse mod en beslutning, ansvarligfor denne. Er sagen ikke behandlet i statsrådeller ministermøde, kan en minister, der hver-ken har foreslået eller kontrasigneret den konge-lige beslutning, formentlig kun blive ansvarlig,hvis han var bekendt med forberedelsen af be-slutningen, og denne vedrørte hans forretnings-område, jfr. ovenfor.

2. Ansvar for udførelsen af en af en andenminister kontrasigneret kongelig beslutning.Til dette spørgsmål er der ikke taget stilling

ved grundlovens § 14. Heller ikke den alminde-lige strafferetlige medvirkensregel i straffe-lovens § 23 er anvendelig, idet denne bestem-melse alene omfatter forudgående og samtidigmedvirken. Den udførende ministers forholder således kun ansvarsbegrundende som selv-stændigt delikt. Med hensyn til spørgsmålet,om forholdet som sådant kan være ansvars-begrundende, mener kommissionens flertal atkunne tilslutte sig de hos Poul Andersen,p. 206 f, og Ross I, p. 382, anførte syns-punkter.

3. Ansvar for andre ministres beslutninger.Med hensyn til beslutninger, der træffes af

ministrene (uden kongelig resolution), finderbehandling i statsråd ikke sted. Med den for-skel, der følger heraf, kan der henvises til detunder pkt. 1 anførte, herunder bemærkningernevedrørende den ansvarsmæssige betydning afbehandling i ministermøde.

*) Smig. herved motiverne til § 3 i forslaget til minister- tes mindre formelle karakter ikke var omfattet af denne para-ansvarlighedsloven af 1939. Det udtaltes her, at medvirken til graf, men at de almindelige regler i straffeloven ville kunne brin-beslutninger, der var truffet i ministermøde, som følge af det- ges i anvendelse med hensyn til sådan medvirken, jfr. p. 102.

5* 67

4. Ansvar for udførelse af en af en andenminister truffet beslutning.

Der kan herom henvises til bemærkningerneunder pkt. 2.

5. Ministres ansvarfor underordnedes handlinger og

undladelser.Efter ministeransvarlighedsloven af 1939 § 5

er en minister »ansvarlig for de paa hans Vegneaf en underordnet udfærdigede ministerielle Be-slutninger, medmindre de paagældende Beslut-ninger enten er truffet af den underordnede iHenhold til en denne i Medfør af hidtidigPraksis eller Forholdets Natur given Bemyndi-gelse eller den underordnede har forsømt: atforelægge Sagen for Ministeren«. Denne be-stemmelse, der reelt betyder, at ministeren somalt overvejende hovedregel vil være ansvarsfri,suppleres imidlertid af følgende to regler:»Ministeren bliver dog ogsaa ansvarlig for saa-danne Beslutninger, saafremt han har undladtat skride ind, skønt han var vidende om, at denpaagældende Beslutning vilde blive truffet. Detsamme gælder, hvis han efter at være blevetbekendt med Udfærdigelsen har undladt atskride ind«.

Positivt kan ministerens ansvar efter 1939-lovens § 5 angives således: Ministeren er an-svarlig, hvis

den underordnede har handlet efter en spe-ciel bemyndigelse fra ministeren, ellerministeren var bekendt med, at beslutningenville blive truffet, og undlod at skride ind,ellerministeren efter beslutningens udfærdigelseer blevet bekendt med denne og har und-ladt at skride ind (for at hindre dens gennem-førelse).Disse resultater må antages i alt væsentligt

at være stemmende med, hvad almindelige med-virkensregler vil føre til. Det er vel muligt -som fremhævet i den statsretlige teori - at enminister herudover kan blive medansvarlig un-der hensyn til, at han har ladet det skorte påinstruktioner, tilsyn eller anden kontrol. Menom et sådant ansvar kan der efter flertallets op-fattelse kun blive spørgsmål i mere ekstremetilfælde. I betragtning af det omfang, central-administrationen har i dag, og denne admini-strations struktur, er det urealistisk at postulereen pligt for ministrene til mere intensiv med-virken i ministeriernes behandling af sager uden

mere principiel politisk betydning. Sker der enomorganisation af centraladministrationen, hvor-efter departementerne - gennem oprettelse affagdirektorater - væsentligt formindskes, vilministerens muligheder for at føre tilsyn medog instruere departementets tjenestemænd blivestørre; dermed vil de almindelige medvirkens-regler kunne føre til et videregående ansvarfor ministeren med hensyn til embedsforseelser,begået af disse tjenestemænd.

B. Under hvilke betingelser er en handlingeller undladelse ansvarsbegrundende?

A. Erstatningsansvar.

Ministres personlige erstatningsansvar må be-dømmes efter dansk rets almindelige erstatnings-regler. Ministrene vil således kunne pålæggeserstatningsansvar for uagtsomt forhold, selv omuagtsomheden ikke er grov, sammenlign hervedministeransvarlighedsloven af 1939 §11 , hvor-efter erstatningsansvaret er betinget af forsæt-ligt forhold eller »grov tilsidesættelse af embeds-pligter«.

B. Strafansvar.Spørgsmålet om, hvorvidt en minister i sit

embede har gjort sig skyldig i strafbart forhold,må som alt overvejende hovedregel bedømmespå grundlag af borgerlig straffelov. Medensdenne lovs almindelige del, herunder reglerne-om tilregnelse (§ 19, jfr. ovenfor p. 45) ogom strafansvarets indhold, i sin helhed er an-vendelig på ministre, er det naturligvis kunen mindre gruppe af lovens specielle dels reg-ler, der kan have praktisk betydning med hen-syn til ministres embedsforhold. Dette gældernavnlig lovens kap. 16 om forbrydelser i of-fentlig tjeneste eller hverv, men også andreregler er dog af betydning for bedømmelsen afministeransvaret. Har en minister i sin embeds-førelse begået en berigelsesforbrydelse, finderstraffelovens kap. 28 anvendelse; for så vidtangår underslæb og mandatsvig gælder straf-forhøjelsesreglen i § 154. Med hensyn til for-brydelser mod statens selvstændighed og sikker-hed eller mod statsforfatningen og de øverstestatsmyndigheder gælder reglerne i kap. 12og 13.

I straffelovens kap. 16 beskriver §§ 144-153forskellige mere specielle strafbare forhold, me-dens §§ 155-157 indeholder generelle reglerom straf for tilsidesættelse af embedspligter,

68

der ikke er beskrevet i paragrafferne, men for-udsættes fastlagt i andre regler.

Inden for den første gruppe af bestemmelser(§§ 144-153) er der alene grund til at pegepå §§ 150-152. - § 150 fastsætter straf forden, der misbruger sin stilling til at tvinge no-gen til at gøre, tåle eller undlade noget. § 151angår den, der tilskynder eller medvirker til,at nogen ham i offentlig tjeneste eller hvervunderordnet forbryder sig i denne tjeneste. En-delig fastsætter § 152 straf for brud på tavsheds-pligt.

Størst betydning for bedømmelsen af mini-strenes ansvar har som tidligere anført reglernei §§ 155-157, hvis indhold og forarbejder errefereret i kap. II, p. 13 f.

Disse bestemmelsers rækkevidde er ikke nær-mere fastlagt af den strafferetlige teori ellerretspraksis. Da netop disse regler er af centralbetydning for bedømmelsen af ministrenes an-svar efter gældende ret, finder kommissionensflertal at burde fremhæve nogle hovedpunktervedrørende bestemmelsernes fortolkning:

1. Om alle tre bestemmelser gælder, at de - ihovedsagen - er referencebestemmelser i denforstand, at de fastsætter straf for tilsidesæt-telse af embedspligter, hvis indhold ikke er fast-lagt i bestemmelserne, men forudsættes inde-holdt i et andet regelsæt. Det drejer sig herikke alene om sådanne embedspligter, som erpålagt i forskellige grundlovsbestemmelser,bestemmelser i den almindelige lovgivning ogadministrative forskrifter, men også om pligter,som efter forholdets natur må anses forbundetmed den pågældende stilling, jfr. herved navn-lig §§ 156 og 157, der anvender formuleringen»pligt, som tjenesten eller hvervet medfører«.

2. Om bestemmelsernes forhold til andrestraffebestemmelser kan følgende bemærkes:Det følger af formuleringen af § 155, at denneregel kun kommer til anvendelse i tilfælde,hvor de foranstående regler i straffelovenskap. 16, herunder § 154 om forhøjet straf forvisse forbrydelser, bl. a. underslæb og mandat-svig, er uanvendelige. Det samme må efter sam-menhængen antages at gælde §§ 156 og 157.Er der derimod begået et forhold, som er om-fattet af en straffebestemmelse uden for kap. 16og uden for den i § 154 nævnte gruppe aflovovertrædelser, vil §§ 155-157 kunne anven-des sammen med denne straffebestemmelse.

3. Med hensyn til de subjektive strafbarbeds-betingelser følger det af straffelovens § 19, atanvendelsen af §§ 155 og 156 forudsætter for-

sætligt forhold. § 157 er formuleret med hen-blik på og tager ifølge kommissionsbetænknin-gen af 1923 sigte på uagtsomt forhold; om be-stemmelsens anvendelighed på forsætlige for-hold henvises til p. 14 og 70.

4. Fastlæggelsen af området for straffelovens§ 155 beror på en fortolkning af udtrykket:»Misbruger sin stilling til at krænkeprivates eller det offentliges ret«.

a. Ifølge Goos, Den danske Strafferets spe-cielle Del III, p. 189, der vedrører fortolkningenaf den tilsvarende bestemmelse i straffeloven af1866 § 141, foreligger misbrug af stilling kun,såfremt den pågældende har handlet »embeds-mæssigt uden for Embedets Grænser«.

Med udtrykket »embedsmæssigt« fremhævesformentlig, at den pågældende ved handlingensforetagelse skal have handlet som embedsmandm. v.

Udtrykket »uden for Embedets Grænser« kanomfatte enhver krænkelse af embedspligter, menkan også forstås snævrere som alene sigtendetil overskridelse af den pågældendes personellekompetence samt afgørelser og handlinger, det-er materielt ulovlige. Muligvis har Goos haften sådan snævrere fortolkning for øje. Andreulovlige forhold lader sig vanskeligt betegnesom misbrug.

Hurwitz, Kriminalret, Speciel del, p. 78, an-tager, at ordet »misbrug« indebærer en begræns-ning til forhold af »ret alvorlig karakter«.

Endelig er det en betingelse for bestemmel-sens anvendelse, at det begåede forhold betegneren udnyttelse af den adgang (legitimation) tilat handle på det offentliges vegne, som stillin-gen indebærer *).

Sammenfattende kan det formentlig siges, atforsætligt misbrug af stilling foreligger, når denpågældende

1) ved forholdets begåelse optræder som inde-haver af offentlig tjeneste eller hverv og

2) bevidst udnytter denne stilling ved at3) overskride sin personelle kompetence, handle

materielt ulovligt - eller gøre sig skyldig ivisse former for magtfordrejning, der kanligestilles med materiel ulovlighed, og

4) forholdet er af en ret alvorlig karakter.Den sidstnævnte begrænsning bør dog næppe

tillægges stor betydning; dels hjemler § 155 an-vendelse af bødestraf, dels kan en rimelig be-

*) Smig. Beckman m. fl., Brott mot staten och allmän-heten (1957) , p. 566, om fortolkning af den tilsvarende be-stemmelse (2*). Kap., 1. §1 i den svenske straffelov.

69

grænsning af strafansvaret i almindelighed op-nås gennem de øvrige strafbetingelser.

b. Med udtrykket »til at krænke privates el-ler det offentliges ret« sigtes formentlig alene- som antaget af Hurwitz - til krænkelser afmateriel karakter. Kun hvis en fortolkningi denne retning antages, får den nævnte be-grænsning selvstændig betydning. Kriteriet gi-ver imidlertid ikke nogen skarp afgrænsning afbestemmelsen; det er ikke muligt at drage enklar grænse mellem materielle og formelle rets-krænkelser *).

5. Rækkevidden af § 156 er noget tvivlsom.Strafansvar er betinget af, at den pågældende»nægter eller undlader at opfylde pligt, somtjenesten eller hvervet medfører« (reglen omstraf for nægtelse eller undladelse af at efter-komme lovlig tjenstlig befaling er uden betyd-ning for ministre). Det må efter bestemmelsensformulering og forarbejder muligvis antages, atden ikke omfatter ethvert retsstridigt forholdbegået i forbindelse med udøvelse af embeds-virksomhed, men kun krænkelse af visse særligepligter, som embedet medfører (pligt til attræffe visse afgørelser, tilsynspligt, oplysnings-pligt m. v.) — pligter, hvis krænkelse typisk vilforeligge som passivt forhold**).

Antages denne snævre fortolkning, må andreretsstridige forhold i forbindelse med udøvelseaf embedsvirksomhed — hvis ikke specielle reg-ler eller bestemmelsen i § 155 om misbrug eranvendelig — bedømmes efter § 157, jfr. neden-for under pkt. 6. Der er således grund til at un-derstrege, at det omhandlede tvivlsspørgsmålvdr. rækkevidden af § 156 ikke er af nævnevaer-

*) Uanset formuleringen »til :it krænke« er strafansvarnæppe betinget af hensigt til retskrænkelse. Almindeligt forsæthertil er antagelig tilstrækkeligt, smig. Knud Waaben, Detkriminelle forsæt (1957), p. 100 (om straffelovens § 171).

**) Det er nærliggende at antage, at udformningen af§§ 155-157 bygger på Goos' doktrin, jfr. Den danske Straffe-rets specielle Del III (1896), p. 177 ff og 189 f. Goos be-tegner her ikke-opfyldelse af embedspligt som det forhold, at»enten . . . slet Intet er gjort til dens Opfyldelse, eller det,der er gjort, er udfort ufyldestgjørende«, og udtaler, at »Mis-brug af Embede« ikke med »Nødvendighed (indeholder) no-gen Ikke-Opfyldelse af Embedspligt«. Disse formuleringer tyderpå en vis snævrere forståelse af begrebet ikke-opfyldelse afembedspligt, men hverken Goos' fremstilling eller straffelovensforarbejder giver noget grundlag for den nærmere bestemmelseaf dette begreb, og en sådan begrænsning lader sig næppe hel-ler foretage på rationel måde. Begrænsningen er ganske ube-stemt - og inkonsekvent i forhold til det vide begreb om em-bedspligt, der fastslås i tjenestemandslovens § 3, stk. 1 og 2.En sådan begrænsning synes heller ikke lagt til grund ved ud-formningen af de tilsvarende regler i norsk og svensk ret elleranvendt i norsk eller svensk doktrin, cfr. dog måske P. Kjer-schow. Straffeloven (1930), p. 779, hvor tjenesteplikt be-stemmes som »de gjøremål (udhævet her), som det ifølgevedkommendes offentlige tjenestestilling påligger ham å vare-ta«; for svensk rets vedkommende fremgår det klart af SOU1944: 69, p. 404 f., at »åsidosättande av tjänsteplikt« betrag-tes som et fælles grunddelikt ved »tjänstemissbruk« (25 kap.,1. §) og »tjänstefel« (25 kap., 4. §), og begrebet »tjänste-plikt« må da være anvendt i en vid betydning.

dig betydning for det afgørende spørgsmål omdet strafbares område, men er et overvejendeteoretisk spørgsmål om afgrænsningen mellem§ 156 og § 157.

§ 156 kan kun anses for anvendelig, hvisembedsforseelsen er af en ikke helt ubetydeligkarakter. Bestemmelsen er navnlig udformet medhenblik på tjenestemænd, og det må derfor væreforudsat, at visse forseelser er af en så relativtringe betydning, at de ikke medfører egentligtstrafansvar, men — for tjenestemænds vedkom-mende - alene disciplinære reaktioner.

6. § 157 er den bredest formulerede af de treheromhandlede bestemmelser. Den omfatter»grov eller oftere gentagen forsømmelse ellerskødesløshed i tjenestens eller hvervets udfø-relse eller i overholdelsen af de pligter, somtjenesten eller hvervet medfører«.

Bestemmelsen er ikke begrænset til krænkel-ser af embedspligt i den snævrere betydning,som er omtalt ovenfor i forbindelse med § 156.

Det er tidligere (p. 14 og 69) omtalt, at§ 157 efter de i kommissionsbetænkningen af1923 indeholdte motiver sigter til uagtsomt for-hold, men at der næppe heri kan indlægges enbindende forudsætning om, at der ikke skullekunne blive spørgsmål om at anvende bestem-melsen på forsætligt forhold. Tværtimod må detanses for utvivlsomt, at grov eller oftere gen-tagen forsætlig »forsømmelse i tjene-stens eller hvervets udførelse eller i overhol-delsen af de pligter, som tjenesten eller hvervetmedfører«, er omfattet af § 157, for så vidt ikkeallerede § 155 eller § 156 er anvendelige medhensyn til disse forhold, jfr. bemærkningernetil disse paragraffer ovenfor under pkt. 4 og 5.

7. De omhandlede bestemmelser er udformetmed henblik på tjenestemandsansvaret. Det eren følge heraf, at de for ministres vedkom-mende får deres naturligste anvendelsesområdefor så vidt angår ministrenes virksomhed somselvstændige forvaltningschefer og som medvir-kende ved kongelige beslutningers tilblivelse.På den anden side er det utvivlsiomt, at reglerneogså er anvendelige med hensyn til ministrestilsidesættelse af deres pligter over for folke-tinget, jfr. herved navnlig grundlovens § 15(indgivelse af demissionsbegæring efter mistil-lidsvotum), § 19 (tingets samtykke til uden-rigspolitiske dispositioner), § 23 (forelæggelseaf foreløbige love), § 32, stk. 3 (udskrivningaf nyvalg), § 38 (statsministerens årlige rede-gørelse), § 42 (folkeafstemning), § 45 (frem-sættelse af finanslovforslag), § 46 (udgiftsaf-

70

holdelse m. v.), § 47 (fremlæggelse af stats-regnskab), § 51 (meddelelse af oplysninger tilparlamentariske kommissioner) og § 53 (be-svarelse af tingets interpellationer).

Ofte vil tinget eller et eller flere af tingetsmedlemmer afkræve en minister nærmere op-lysninger om en sag. Dette — som under parla-mentarismen betegner en væsentlig side af folke-repræsentationens virksomhed - kan ske gen-nem en interpellation (§ 53) eller nedsættelseaf en parlamentarisk kommission (§ 51), menoftere sker det under den almindelige debat itinget, gennem de af tinget nedsatte udvalg ellerved de i forretningsordenen omhandlede spørge-time-spørgsmål. Medens ministeren i de i§§ 51 og 53 omhandlede tilfælde er pligtig

at besvare spørgsmålene, gælder dette formelt-juridisk ikke i de andre nævnte tilfælde. Meni alle tilfælde må det - hvis ministeren svarer -være hans pligt at give en korrekt besvarelse.Afgivelse af urigtige eller vildledende oplys-ninger (og hermed må efter omstændighederneligestilles fortielser) vil kunne begrunde ansvarefter § 156 eller § 157 under de dér angivnebetingelser. Da besvarelsen af forespørgsler eftergrundlovens § 53 (modsat spørgsmål i spørge-timerne) er pligtmæssig, vil urigtigheder i be-svarelsen måske efter omstændighederne værestrafbare efter straffelovens § 162. Ligeledesvil muligvis urigtig skriftlig besvarelse af spør-getime-spørgsmål eller spørgsmål fra folketings-udvalg kunne straffes efter § 163.

71

Kapitel VIII.

SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT EN SÆRLIG MINISTERANSVARLIGHEDSLOVBØR GENNEMFØRES

Med hensyn til dette spørgsmål skal kommis-sionens flertal (samtlige medlemmer med und-tagelse af Poul Meyer) udtale følgende:

I. Grundlovens § 13.

Ved overvejelserne af spørgsmålet om, hvor-vidt en særlig ministeransvarlighedslov bør sø-ges gennemført, må der indledningsvis tagesstilling til, om grundloven kræver gennemførel-sen af en sådan lov.

Dette spørgsmål, hvis besvarelse beror pågrundlovens § 13, sidste passus, hvorefter mi-nistrenes ansvarlighed »bestemmes nærmere vedlov«, kan opdeles i to: Indebærer § 13 en rets-pligt for lovgivningsmagten til at gennemføreen særlig ministeransvarlighedslov? — og i be-nægtende fald — indeholder paragraffen, hvadder kunne betegnes som et »politisk forplig-tende« direktiv for lovgivningsmagten ?

1. Efter flertallets opfattelse er det utvivl-somt, at en retspligt som den ovenfor nævnteikke eksisterer. Grundlovens løfteparagraffer måi overensstemmelse med den almindelige op-fattelse i den statsretlige teori betragtes ikke somegentlige retsregler, men som politiske udtalel-ser af programmatisk karakter. Der er da ogsåflere andre løfteparagraffer i grundloven end§ 13, som (endnu) ikke har foranlediget lov-givning.

2. Også spørgsmålet om, hvorvidt § 13 inde-bærer en »politisk forpligtelse« til gennemfø-relse af en ministeransvarlighedslov, må efterflertallets opfattelse besvares benægtende.

a. Det er allerede tvivlsomt, om man ved be-stemmelsens gennemførelse har lagt afgørendevægt på dens opfyldelse. Som det er omtalt ikap. I, blev bestemmelsen optaget i grundlovenaf 1849 på forslag fra rigsforsamlingens grund-lovsudvalg (forhandlingerne sp. 1485). Udta-lelserne i udvalgsbetænkningen synes blot at

være udtryk for det helt selvfølgelige synspunkt,at reglerne om ministeransvar ikke udtømmendekan angives i grundloven, men må indeholdesi en supplerende lovgivning. Der gives ingenvejledende udtalelser om, hvorledes indholdetaf en sådan lovgivning bør være, og der erintet, der tyder på, at man har lagt vægt på, atreglerne blev optaget i en speciel ministeransvar-lighedslov. At det er en sådan lovgivning, manhar haft for øje, er på den anden side utvivl-somt, men må ses i sammenhæng med, at derikke i den dagældende lovgivning fandtes al-mindelige regler vedrørende embedsforbrydel-ser, om hvis anvendelse på ministre der kunneblive spørgsmål.

De i kap. I, p. 9, refererede udtalelser afHage, Ørsted og David viser tydeligt, at dissemedlemmer af rigsforsamlingen - som var be-kendt med de vanskeligheder, der i andre lande-havde været forbundet med gennemførelsen afsærlige ministeransvarlighedslove — stillede sigmeget skeptisk til mulighederne for og betyd-ningen af gennemførelsen af en særlig minister-ansvarlighedslov. I forbindelse hermed kan og-så henvises til de i kap. III, p. 19, anførte ud-talelser af anklageren under den første rigsrets-sag.

b. Selv om man - uanset det ovenfor an-førte — måtte mene, at vedtagelsen af den om-handlede grundlovsbestemmelse var udtryk foren bestemt beslutning - og for så vidt et poli-tisk direktiv - om, at en særlig ministeransvar-lighedslov burde gennemføres, kan dette direk-tiv dog ikke tillægges nogen forpligtende virk-ning for lovgivningsmagten i dag.

Bestemmelsen blev udformet under retlige ogpolitiske forhold, der var væsentligt forskelligefra de nuværende, og som gjorde det naturligtat stille krav om gennemførelse af en minister-ansvarlighedslov. Der savnedes i 1849 systema-tiske strafferetlige regler om embedsforbrydel-

72

ser, der som den gældende straffelovs kap. 16og de tilsvarende regler i 13. kap. i straffelovenaf 1866 kunne anvendes på ministre. Endviderevar parlamentarismen endnu ikke anerkendt,men kun forudset som en politisk udviklings-mulighed; på denne baggrund måtte det retligeansvar forudsættes at kunne få betydning i enpolitisk magtkamp mellem rigsdag og regering,og der var for så vidt god grund til. at detteansvar blev normeret nærmere gennem lovgiv-ning.

Den senere stedfundne udvikling, herundernavnlig gennemførelsen af straffelovsbestemmel-ser om embedsforbrydelser, der er anvendeligeogså med hensyn til ministre, parlamentarismensanerkendelse i 1901 og grundlovfæstelse i 1953og endelig gennemførelsen af ombudsmandskon-trol med forvaltningen, herunder ministrene,har i så høj grad forrykket grundlaget for løfte-bestemmelsen i grundlovens § 13, at denne ikkemed rette kan påberåbes som grundlag for enpåstand om, at der i dag skulle påhvile lov-givningsmagten en forpligtelse til at gennem-føre en særlig ministeransvarlighedslov.

Denne opfattelse må opretholdes, uanset atbestemmelsen blev gentaget i grundloven af1953, der grundlovfæstede parlamentarismen oginstituerede ombudsmandskontrol. Der er efterde for kommissionen foreliggende oplysningerintet grundlag for den antagelse, at bestemmel-sens gentagelse i denne grundlov skulle væreudtryk for et positivt ønske om, at der netop itilslutning hertil blev gennemført en minister-ansvarlighedslov. Hertil kommer, at bestemmel-sens opretholdelse ud fra et politisk synspunktvar velbegrundet, idet dens ophævelse måtteforventes i den politiske debat at blive udlagtsom en principiel omvurdering af spørgsmåletom ministrenes ansvarlighed.

Konklusionen af det ovenfor anførte er, atspørgsmålet om, hvorvidt en ministeransvarlig-hedslov bør gennemføres, kan og bør afgøresalene på grundlag af overvejelser vedrørende detpraktiske behov for en sådan lovgivning ogdennes hensigtsmæssighed iøvrigt.

II. Behovet for gennemførelse af en særligministeransvarlighedslov. Vurdering af degældende regler om det retlige minister-

ansvar.

I kap. VII, afsnit I (p. 63 ff) er det påvist,at betydningen af det retlige ansvar, navnligsom følge af den styrkelse af det politiske an-

svar, der har fundet sted i tiden efter parlamen-tarismens anerkendelse, er blevet væsentligt be-grænset. Det er imidlertid samtidig (p. 65 f)fremhævet, at det politiske ansvar ikke ganskehar overflødiggjort det retlige ansvar, men atdette ansvar må antages stadig at kunne udøveen vis funktion som garanti for legalitet i mi-nistrenes embedsførelse.

Det er derfor påkrævet at foretage en vur-dering af, om de gældende ansvarsregler er hen-sigtsmæssige med hensyn til ansvarsgrundlagetsomfang og deres tekniske udformning og medhensyn til ansvarets indhold, navnlig de straffe-retlige reaktioner. I benægtende fald må detdernæst overvejes, om de nødvendige ændringerbør gennemføres i form af en særlig minister-ansvarlighedslov eller mere hensigtsmæssigt kanforetages på anden måde.

A. Spørgsmålet om, hvilke handlinger ogundladelser en minister bærer ansvaret for

(medvirkensproblemerne).

I kap. VII, p. 67 ff, har flertallet skitseret,hvilke resultater de almindelige medvirkens-regler, som i mangel af en særlig minister-ansvarlighedslov finder anvendelse, efter fler-tallets opfattelse må føre til. I forbindelsehermed er foretaget sammenligninger med mi-nisteransvarlighedsloven af 1939, der på vissepunkter er mindre vidtgående end de alminde-lige medvirkensregler. Efter flertallets opfattelseville det være betænkeligt i en særlig minister-ansvarlighedslov at fastsætte regler om medvir-ken, der er videregående end de almindeligeregler herom. På den anden side er flertallettilbøjeligt til at mene, at disse regler bør fore-trækkes fremfor dem, der er indeholdt i lovenaf 1939, som nok på enkelte punkter fastsattefor snævre grænser for ansvaret, jfr. navnligbemærkningerne p. 67 vedrørende lovens § 3.

Spørgsmålet om, for hvilke handlinger enminister bærer ansvaret, vil efter flertallets op-fattelse kunne løses på en hensigtsmæssig mådepå grundlag af de almindelige medvirkensregler,der ikke lægger ansvarsordningen i altfor stiverammer. Også principielle grunde kan tale forat bygge på disse regler fremfor på en særord-ning for ministre.

Det er flertallets opfattelse, at det også underen organisationsform, hvorefter departementerne— gennem oprettelse af fagdirektorater - væsent-ligt formindskes, vil være rigtigst, at ministre-

73

nes medvirkensansvar bedømmes efter de al-mindelige medvirkensregler.

Som nævnt ovenfor lægger flertallet vægt på,at anvendelsen af de almindelige medvirkens-regler ikke lægger ansvarsordningen i for stiverammer. Der er grund til at understrege betyd-ningen heraf, dels med henblik på fremtidigeændringer af den nuværende organisationsform,som flertallet går ud fra kun vil kunne gennem-føres successivt over et noget længere åremål,dels under hensyn til de betydelige forskellemellem fagministeriernes organisationsform ogomfang, der består under det nuværende admi-nistrationssystem, og som utvivlsomt også vilforeligge, selv om der foretages en omorganisa-tion af centraladministrationen.

B. Spørgsmålet om, hvilke handlinger ogundladelser der er ansvarsbegrundende.

1. Erstatningsansvar. Med hensyn til dette an-svar gælder som tidligere anført dansk retsalmindelige erstatningsregler. Kommissionensflertal er i det væsentlige enig i de synspunk-ter, som anføres i bemærkningerne til § 11 iforslaget til ministeransvarlighedsloven af 1939,hvor man går ind for en begrænsning af erstat-ningsansvaret til forsætlige og groft uagtsommeforhold. Ministres personlige erstatningsansvarer imidlertid af så ringe praktisk betydning, atder ikke er anledning til at søge en lovændringgennemført med henblik på denne ansvarsbe-grænsning. løvrigt er spørgsmålet omfattet afden i 1959 afgivne betænkning om statens ogkommunernes erstatningsansvar, der dog aleneomfatter tilfælde, hvor andre end staten ellerkommunen er den direkte skadelidte. I betænk-ningens lovudkast §§ 1 og 4 bestemmes, at sta-ten og kommunerne er ansvarlige for skadevoldt ved fejl eller forsømmelse af tjenestemændeller andre, herunder ministre (jfr. betænknin-gen, p. 15), i statens eller kommunernes virk-somhed, at den skadelidte ikke har noget kravmod skadevolderen (men alene mod staten el-ler kommunen), og at statens (eller kommu-nens) regreskrav mod skadevolderen »kan ned-sættes eller bortfalde, når det må anses forrimeligt under hensyn til ringe skyld, skadensstørrelse og omstændighederne iøvrigt«. Derhenvises iøvrigt til betænkningen, p. 12 ff.,hvor der bl. a. anføres synspunkter, der er pålinie med de ovenfor nævnte bemærkninger til§ 11 i ministeransvarlighedsloven af 1939-

2. Strajansvar. Spørgsmålet er her i første

række, om bestemmelserne i straffeloven er til-strækkeligt vidtgående. Dette spørgsmål menerflertallet at måtte besvare bekræftende. Efterkommissionens opfattelse er straffelovens §§155-157 så smidigt udformede og så omfatten-de, at det er muligt herunder at henføre enhverembedsforseelse, der ikke er omfattet af andrestraffebestemmelser, og som er af en sådan be-tydning, at der kan antages at være et virkeligtbehov for at sanktionere den med straf. Manskal herved henvise til den redegørelse ved-rørende indholdet af §§ 155-157, som flertallethar givet ovenfor (p. 68 ff).

I subjektiv henseende omfatter ministeransva-ret i betydeligt omfang uagtsomt forhold, jfr.straffelovens § 157 (»grov eller oftere gen-tagen forsømmelse eller skødesløshed«). Mini-steransvarlighedsloven af 1939 var videregåen-de, idet dens straffebestemmelser i det hele om-fattede uagtsomt forhold, jfr. lovens § 10, stk. 1,og 2. pkt, om nedsat straf ved uagtsomhed, ogmindretallet {Poul Meyer) foreslår, p. 83, entilsvarende udvidelse af mini.steransvarets sub-jektive grundlag. En sådan ordning, der på-lægger ministrene et videregående ansvar endandre personer, der virker i offentlig tjenesteeller hverv, herunder centraladministrationenshøjeste tjenestemænd, er efter flertallets opfat-telse for vidtgående. Dette er særlig klart un-der det nuværende administrative system, derpålægger den enkelte minister meget omfattendeog forskelligartede arbejdsopgaver, men vil ef-ter flertallets opfattelse også gælde, selv omcentraladministrationen omorganiseres. De syns-punkter, som anføres i motiverne til straffelovenaf 1866 § 143, jfr. ovenfor i kap. II, p. 14,har også gyldighed for ministeransvaret. Kom-missionens flertal finder, at straffelovens reglergiver en tilfredsstillende fastlæggelse af de sub-jektive ansvarsbetingelser for ministre*).

Medens det således er flertallets opfattelse,at straffelovens regler, navnlig §§ 155—157, ibåde objektiv og subjektiv henseende giver ettilstrækkeligt omfattende ansvarsgrundlag, fin-der man spørgsmålet om hensigtsmæssighedenaf reglernes tekniske udformning mere tvivl-somt. Bestemmelserne er i deres hovedindholdblevet til for ca. 100 år siden og repræsentereren traditionel opstilling, som ikke senere harværet genstand for mere indgående overvejelser

*) Når Nyholm, jfr. ovenfor p. 52, gik ind for et videre-gående subjektivt ansvarsgrundlag for rr.inistre, må det ses påbaggrund af, at forfatteren tillagde det retlige ansvar funktio-ner, som i dag er knyttet til det politiske ansvar.

74

ud fra stats- og forvaltningsretlige synspunkter.Som det fremgår af kap. VII, frembyder §§ 155-157 nogen tvivl for så vidt angår disse para-graffers indbyrdes forhold. Da bestemmelsernesmulige tekniske mangler imidlertid ikke efterflertallets opfattelse giver anledning til reellebetænkeligheder med hensyn til deres anven-delse på ministre, jfr. navnlig p. 70, og da dentekniske udformning i første række må ske medhenblik på bestemmelsernes praktiske anvendel-sesområde, d.v.s. tjenestemandsansvaret, finderflertallet ikke at burde tage stilling til spørgs-målet.

Hvad endelig angår de fastsatte strafferam-mer finder flertallet disse tilfredsstillende. Manskal herved pege på, at §§ 155-157 hjemler an-vendelse af frihedsstraf. Flertallet er opmærk-som på, at det kan være tvivlsomt, om den istraffelovens § 79 indeholdte regel om fraken-delse af ret til at udøve virksomhed omfatterministre*). Under parlamentarismen har dettespørgsmål imidlertid ikke praktisk betydning,og kommissionens flertal finder derfor ikke an-ledning til at gå nærmere ind herpå.

IIL Fordele og ulemper ved gennemførelseaf en særlig ministeransvarlighedslov.

Det følger af det ovenfor under II anførte,at der efter flertallets skøn ikke er behov forgennemførelse af en særlig ministeransvarlig-hedslov; flertallet finder, at allerede de gælden-de regler, hvorefter ministrenes ansvar nu måbedømmes, giver et i alt væsentligt tilfredsstil-lende ansvarsgrundlag.

I dette afsnit skal undersøges, om der dogkunne opnås visse fordele ved gennemførelsenaf en ministeransvarlighedslov, og på den an-den side, om der ville være forbundet ulemperhermed.

1. Det er flertallets indtryk af den senere tidsoffentlige debat om ministeransvar, at: der franogle sider ønskes en udvidelse af ministrenesretlige ansvar.

Skulle en sådan udvidelse foretages, særligtmed henblik på ministre, ville det formentligvære rigtigst, at den skete ved en særlig mini-steransvarlighedslov — og ikke ved en ændringaf reglerne i borgerlig straffelov, der er af al-mindelig karakter.

*) Jfr. herved foul Andersen, Dansk Statsforfatningsret(1954), p. 159 f og 212, hvor det udtales, at straffelovens§ 79 i den ved lov nr. 286 af 18. juni 1951 § 1 givne affat-telse ikke omfatter ministre.

Spørgsmålet er imidlertid, om en sådan an-svarsudvidelse ville være rigtig. Dette spørgs-mål må efter flertallets mening besvares be-nægtende.

Som anført p. 74 har de straffelovsbestem-melser, om hvis anvendelse på ministre der kanblive spørgsmål, efter flertallets opfattelse ensådan rækkevidde, at de omfatter enhver em-bedsforseelse fra en ministers side, der er af ensådan betydning, at der kan antages at være etvirkeligt behov for at sanktionere den medstraf. Specielt med hensyn til de subjektive an-svarsbetingelser fremgår det af det p. 74 an-førte, at det hverken ville være rimeligt ellerhensigtsmæssigt at pålægge ministrene videre-gående ansvar for uagtsomhed, end det er hjem-let i de gældende bestemmelser.

Hertil kommer, at en udvidelse af ministrenesretlige ansvar ikke ville være konsekvent i for-hold til den iøvrigt stedfundne forfatningsmæs-sige og politiske udvikling. Som tidligere om-talt har udviklingen med hensyn til det politi-ske ansvar, det parlamentariske system, de der-med forbundne parlamentariske kontrolfunktio-ner og ombudsmandsinstitutionen formindsketbehovet for et retligt ministeransvar.

Endelig ønsker flertallet at fremhæve, at rigs-retsinstitutionen efter sin struktur kun er et eg-net forum for behandling af sager angåendeforhold af en vis mere betydelig karakter.Flertallet kan ikke være enig med mindretal-let (Poul Meyer), p. 83, når dette mener, at enretlig prøvelse af ministrenes embedsførelse irigsretsprocedurens form bør indgå som et»mere normalt led i den demokratiske teknik«.Rigsretsproceduren er - som det illustreres afde fire tidligere rigsretssagers behandling - me-get kompliceret og tidkrævende. Den er institu-eret med henblik på og må nødvendigvis reserve-res sager af en vis større betydning. Hertil kom-mer, at den i overensstemmelse med sit histori-ske formål, jfr. kap. VII, p. 64 ff, ikkeer en rent retlig, men en politisk-retlig proce-dure; her skal kun peges på, at tiltalebeslutnin-gerne træffes af folketinget, og at det er ureali-stisk at gå ud fra, at de altid vil fremtræde somresultat af strengt retlige overvejelser - frigjortfor partipolitiske synspunkter. Også dette for-hold gør rigsretsprocessen mindre egnet som et»normalt« middel til retlig prøvelse af ministresembedsførelse.

Mindretallet (Poul Meyer) er af den opfat-telse (jfr. nedenfor p. 81), at der er behov foren effektivisering af ansvarsordningen, idet den-

75

nes effektivitet ikke er vokset i takt med denforøgelse af ministrenes og deres tjenestemændsfunktioner, der har fundet sted siden 1849 ognavnlig efter første verdenskrig, og som harskabt et behov for en større mulighed for retligprøvelse af ministrenes embedsførelse. Over fordenne betragtning må flertallet understrege, atdet kommissorium, der er givet kommissionen,alene vedrører spørgsmålet om gennemførelse afen særlig ministeransvarlighedslov, medens pro-blemer vedrørende det politiske ansvars formog indhold, ombudsmandsinstitutionens virk-somhed samt det retlige ansvars procesretligeside falder uden for kommissoriet. For kommis-sionen er spørgsmålet om en effektivisering afdet retlige ansvar derfor i det væsentlige be-grænset til spørgsmålet om en udvidelse af an-svarsgrundlaget for ministre. Under hensyn tilindholdet af de gældende regler i borgerligstraffelovs §§ 155-157 ville en udvidelse af be-tydning alene kunne ske ved — som mindretalletogså foreslår - at ophæve den i straffelovens§ 157 indeholdte begrænsning af uagtsomheds-ansvaret (»grov eller oftere gentagen forsøm-melse eller skødesløshed«) og generelt gøreuagtsomme embedsforseelser strafbare. Men ensådan udvidelse kunne i hvert fald ikke begrun-des i en forøgelse af ministrenes arbejdsopgaver,der tværtimod tvinger til en vis tilbageholden-hed med hensyn til at knytte strafansvar til for-seelser, der er begået ved ringe uagtsomhed (jfr.herved bemærkningerne p. 74). Mindretalletsudtalelse om, at der praktisk taget aldrig gørespersonligt ansvar gældende mod en minister, ernaturligvis rigtig, for så vidt der herved alenesigtes til det retlige ansvar. Der kan imidlertidikke heri hentes noget argument for en ud-videlse af dette ansvar, medmindre der kan på-vises sager, i hvilke tiltale burde være rejst, mener undladt på grund af ansvarsreglernes util-strækkelighed.

I forbindelse hermed skal flertallet henledeopmærksomheden på de synspunkter, som ergjort gældende i den svenske strafferetskomité'sbetænkning af 1953, jfr. ovenfor i kap. VI, p.57 ff. Komiteen går ind for, at den svenskestraffelovs almindelige regler om embedsforbry-delser, hvis hovedbestemmelser i det væsentligeer i overensstemmelse med den danske straffe-lovs §§ 156 og 157, principielt gøres anvende-lige på ministre, men finder det på den andenside klart, at en vis begrænsning af ministrenesretlige ansvar er påkrævet. Det foreslås, at den-ne begrænsning foretages gennem særlige på-

taleregler, hvorved mindre alvorlige - men dogefter straffeloven strafbare - forhold så at sigereserveres det politiske ansvar.

2. De ønsker om en ministeransvarligheds-lov, som har været fremsat, synes at bygge påden opfattelse, at det nuværende grundlag forministeransvaret er uklart, og at gennemførel-sen af en særlig lov vil betyde en præcisering afansvarsgrundlaget. Man synes herved navnlig athave haft strafansvaret for øje.

Det er uden videre klart, at en sådan præcise-ring ville indebære visse fordele. Principiellestrafferetlige retssikkerhedssynspunkter tilsiger,at strafbare gerningsindhold formuleres så eks-akt, som det er muligt. Også for anklagemyn-digheden - og det vil for ministeransvarets ved-kommende i praksis sige folketinget — er klareansvarsregler for så vidt en fordel, som de gi-ver et bedre grundlag for at forudberegne re-sultatet af en eventuel tiltalerejsning.

Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidten sådan præcisering er mulig, og om den kangennemføres uden at medføre væsentligeulemper.

a. Med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidtdet er muligt at præcisere ansvarsgrundlaget,skal flertallet udtale følgende:

De forsøg herpå, som er gjort ved udarbej-delsen af de tidligere forslag til en minister-ansvarlighedslov, er ikke lykkedes. Der er veludformet visse forholdsvis klare regler, mendisses indhold har normalt været af en helt selv-følgelig karakter. løvrigt har man måttet knyt-te strafansvaret til generelt formulerede ger-ningsindhold. Helhedsindtrykket er, at disseforslag ikke i nævneværdig grad ville have klar-gjort det grundlag for ministeransvaret, somallerede findes — for strafansvarets vedkommen-de — i borgerlig straffelov.

Det anførte gælder også ministeransvarlig-hedsloven af 1939-

Denne lov behandler i §§ 2-6 forskelligespørgsmål om, hvilken minister der er ansvarligved forskellige typer af handlinger og undladel-ser, altså navnlig spørgsmål under den straffe-retlige (og erstatningsretlige) medvirkenslære.§§ 2-4, der vel på en nogenlunde klar måde be-handler ministrenes ansvar for kongens hand-linger samt ansvarsforholdet mellem ministrene,afviger ikke væsentligt fra, hvad almindeligemedvirkensregler ville føre til. §§ 5 og 6 angårspørgsmålet om ansvar for underordnedeshandlinger og undladelser. Bestemmelserne

76

yder kun ringe vejledning, jfr. herved navnligbestemmelsen i § 5, hvorefter en minister »eransvarlig for de paa hans Vegne af en under-ordnet udfærdigede ministerielle Beslutninger,medmindre de paagældende Beslutninger . . .er truffet af den underordnede i Henhold til endenne i Medfør af hidtidig Praksis eller For-holdets Natur given Bemyndigelse . . .«.

Lovens §§ 7-9 beskriver handlinger, der eransvarsbegrundende. Bestemmelserne kan stortset opdeles i to grupper:1) regler, der fastslår, at overtrædelse af nær-mere angivne grundlovsbestemmelser medføreransvar, og2) ganske ubestemt formulerede bestemmelseri § 8, litra b, i slutningen, om ansvar for over-trædelse af »nogen anden Bestemmelse iGrundloven eller den øvrige Lovgivning, sompaalægger Ministrene Tjenestepligter« — og i§ 9, hvorefter en minister pådrager sig ansvar,»hvis han, selv om han ikke har overskredetsin Myndigheds Grænser, begaar aabenbartMisbrug af sin Myndighed«.

I alt væsentligt kan det siges, at §§ 7—9er overensstemmende med, hvad der i:ølger afborgerlig straffelovs regler, navnlig §§ 155—157. §§ 7 og 8 indeholder vel overvejendeklare regler. Denne klarhed, som er opstået vedhenvisninger til bestemte grundlovsbestemmel-ser, er imidlertid af begrænset værdi, idet deforhold, der er omfattet af reglerne, typisk ersådanne, som også klart er omfattet af straffe-loven. Og de to regler i § 8, litra b, i slutningen,og i § 9 er ikke mere præcise end straffelovens§§ 155-157.

Heller ikke efter flertallets opfattelse er detmuligt at formulere regler, der mere eksakt fast-lægger området for ministrenes ansvar. Mankan vel — og det skete som nævnt også ved lo-ven af 1939 - udforme visse forholdsvis præ-cise enkeltregler, men disse vil da blot angå for-hold, der utvivlsomt er omfattet af de nugæl-dende straffelovsbestemmelsers generelle ger-ningsindhold, og hermed vil enkeltreglernesudformning blive uden væsentlig betydning.Når ansvarsgrundlaget efter flertallets opfat-telse ikke udtømmende kan angives i klareenkeltregler, beror det navnlig på to forhold:1) Det er ikke muligt i en ministeransvarlig-hedslov udtømmende at fastlægge ministrenesembedspligter, idet disse beror - ikke alenepå en flerhed af grundlovsbestemmelser - menherudover på et omfattende sæt af lovregler, påsædvaner og på forholdets natur; derfor må en

ministeransvarlighedslov nødvendigvis indehol-de en bred ansvarsregel svarende til straffelo-vens §§ 156-157 og til 1939-lovens § 8, litra b,i slutningen, der generelt fastsætter straf fortilsidesættelse af samtlige ikke særskilt angivneembedspligter. 2) Det vil være påkrævet - pålignende måde som i straffelovens § 155 og i§ 9 i loven af 1939 - i en ministeransvarligheds-lov at fastsætte straf for forholdet »misbrug afmyndighed«, som ikke lader sig fastlægge præ-cist i en lovtekst.

Kommissionens flertal skal pege på, at disselovgivningsmæssige vanskeligheder var forudsetallerede på den grundlovgivende rigsforsamling,jfr. de i kap. I, p. 9, refererede udtalelser afHage, David og Ørsted, og at de senere er frem-hævet i den statsretlige litteratur, navnlig afNyholm og Berlin (foran p. 52). Vanskelighe-derne er i øvrigt ikke specielle for ministeran-svaret, men gør sig i det hele gældende ved ud-formning af regler om embedsansvar, jfr. her-ved de p. 14 refererede udtalelser fra forarbej-derne til straffeloven af 1866 §§ 141-143 ogstraffeloven af 1930 §§ 155-157.

Heller ikke i fremmed ret har man kunnetovervinde disse vanskeligheder. Som det frem-går af kap. VI, indeholder ingen af de uden-landske ministeransvarlighedslove, som kom-missionen har gjort sig bekendt med, tilsyne-ladende større klarlæggelse af ministeransvaretsgrundlag end den danske borgerlige straffelov.

Mindretallet (Poul Meyer) er af den opfat-telse, at det er muligt at præcisere gerningsind-holdet i en ministeransvarlighedslov noget, udenat det er nødvendigt at gå så vidt, at der blivergrundlag for den af flertallet nedenfor anførtebetænkelighed ved en fiksering af retsudvik-lingen. Til illustration heraf anfører mindretal-let (p. 83) en skitse, hvorefter der skal påhvileen minister ansvar, »såfremt han forsætligt elleruagtsomt træffer beslutninger eller gennemførerforanstaltninger, der er i strid med gældendestatsret, lovgivningen eller en af folketinget ihenhold til grundloven truffet beslutning, ellerhan undlader at opfylde de pligter, som påhvilerham i medfør heraf, eller som følger af hansembedsforretningers karakter.« Flertallet kanikke heri se nogen præcisering af ansvarsgrund-laget. Udformningen forekommer mere summa-risk end affattelsen af borgerlig straffelovs §§155-157.

b. Det er ovenfor under a påvist, at det ikkeer muligt i en ministeransvarlighedslov at fore-

77

tage en udtømmende angivelse af ansvarsgrund-laget for ministre på præcis måde, men at dervel lader sig opstille visse præcise enkeltregler.

Det er imidlertid flertallets opfattelse, at ud-formningen af sådanne enkeltregler ikke alene- som nævnt ovenfor - vil være af ringe værdi,men også kan indebære betydelige ulemper.

Reglerne vil, for så vidt de ikke indskrænkersig til at fastsætte ansvar for tilsidesættelse afi forvejen gældende bestemmelser for ministre-nes embedsførelse, få karakter af selvstændigforfatningsretlig lovgivning om spørgsmål, deriøvrigt må løses konkret inden for de rammer,der er afstukket gennem grundlovens bestem-melser.

aa. En lovgivning af denne art kan frembydebetænkeligheder, idet den kan rejse problemervedrørende lovgivningsmagtens kompetence iforhold til grundloven. Problemstillingen kanillustreres gennem et eksempel fra loven af1939. Efter dennes § 7, litra b, er en ministeransvarlig for udstedelsen af en foreløbig lov,hvis denne »er af en saadan Beskaffenhed ellerudstedt under saadanne Omstændigheder, atden eller de Ministre, der bærer Ansvaret fordens Udstedelse, har vidst eller dog maattetvide, at den ikke kunde ventes stadfæstet afRigsdagen«. — Herved føjede ministeransvarlig-hedsloven i virkeligheden en ny betingelse tilde i grundloven udtrykkeligt angivne betingel-ser for udstedelse af foreløbige love. Spørgs-målet om grundlovsmæssigheden af en sådanbestemmelse, hvortil der ikke her skal tagesstilling, var diskutabelt.

bb. Nu er det naturligvis muligt i minister-ansvarlighedsloven at indskrænke sig til udform-ning af forfatningsretlige lovregler, hvis grund-lovmæssighed er utvivlsom. Men også hertilknytter der sig forfatningspolitiske betænkelig-heder af principiel karakter. Modstykket til ensådan lovgivning er — som nævnt — at de på-gældende forfatningsspørgsmål finder deres af-gørelse gennem de retsanvendende myndighe-ders mere eller mindre skønsmæssige beslut-ninger inden for de rammer, der fastlægges gen-nem fortolkning af de relevante grundlovsbe-stemmelser. Principielle forfatningspolitiskehensyn kan meget vel tale for denne sidstnævnteløsning. Og i hvert fald finder flertallet deturigtigt, om en sådan forfatningsretlig lovgiv-ning alene finder sted for at imødekomme eteventuelt ønske om en fiksering af minister-ansvarets grundlag og uden selvstændige over-vejelser af dens hensigtsmæssighed iøvrigt.

cc. Ud over disse principielle betænkelighe-der ønsker flertallet at pege på de prakti-ske ulemper, en sådan lovgivning kan medføre,navnlig på længere sigt. Afgørelser af forfat-ningsretlige spørgsmål, der under det nuværen-de system - inden for de grænser, grundlovenfastlægger — kan træffes efter en friere vurde-ring under hensyntagen til den til enhver tidgældende retsopfattelse, vil blive bundet gen-nem en sådan lovgivning. Herved kan retsud-viklingen blive fikseret på uheldig måde. Kungennem lovændring vil forfatningssystemetkunne tilpasses nye retsopfattelser, forfatnings-politiske principper og praktiske behov. Ogsåmed hensyn til dette spørgsmål er loven af1939 illustrerende. I lovens § 7, litra a, bestem-mes, at en minister pådrager sig ansvar ved atafholde udgifter uden hjemmel på bevillings-lov, såfremt han »dermed har haft til Hensigtat unddrage Kongen eller Rigsdagen Afgørel-sen med Hensyn til den paagældende . . . Ud-gifts Afholdelse eller har vidst eller burdetvide, at han ikke kunde faa det paagældende . . .Udgiftsbeløb godkendt af Kongen eller Rigs-dagen«; og hertil føjes: »en Minister paadragersig dog ikke Ansvar for Afholdelsen af en Ud-gift, naar denne har været nødvendig af Hen-syn til Statsstyreisens forsvarlige Førelse«. Disseregler er formentlig hverken stemmende medfolketingets eller administrationens retsopfattel-se i dag*), og det ville for så vidt have væretuheldigt, om reglerne var trådt i kraft og der-med havde hindret den udvikling af retsopfat-telsen på dette område, som senere har fundetsted.

De væsentlige ulemper, som efter det oven-for anførte ville være forbundet med gennem-førelsen af en særlig ministeransvarlighedslovmed mere præcise regler, må efter flertallets op-fattelse tillægges en særlig vægt på den bag-grund, der er redegjort for i kap. VII, afsnit I,og hvorefter det retlige ansvar i det hele eraf meget begrænset praktisk betydning.

c. Flertallet er opmærksom på, at det en-kelte steder i den retshistoriske litteratur ergjort gældende, at man under de rigsretssager,som har været rejst, har savnet en særlig mini-steransvarlighedslov.

I en artikel i Historisk Tidsskrift 1943, p.

*) Jfr. herved Ross H, p. 697 f, og ovenfor kap. V,p. 47 ff.

78

328 ff, udtaler Poul fobs. Jørgensen således, atdet under de 3 første sager var en vanskelighed,at man trods grundlovens pålæg om tilvejebrin-gelse af en ministeransvarlighedslov aldrig hav-de fået en sådan, »som - foruden at afgøre, omAnsvar kunde paadrages paa andre Maader endved Medunderskrift - i det enkelte Tilfælde an-gav, hvilke Handlinger der skulde straffes, oghvilken Straf der skulde idømmes«.

Stig Iuul (p. 595) udtaler, at det »i alle desager, rigsretten hidtil har haft lejlighed til attage stilling til, har . . . været følt som et alvor-ligt savn, at der ikke i dansk ret fandtes reglerom, i hvilke tilfælde ministre kunne drages tilansvar for deres embedsførelse, og om hvilkekrav man i øvrigt kunne stille til denne.«

Kommissionens flertal finder, at disse udtalel-ser er udtryk for en overvurdering af mulighe-derne for en præcisering af ansvarsgrundlagetfor ministre, jfr. ovenfor p. 76 f, og kan ikketiltræde udtalelsernes bedømmelse af de tidli-gere rigsretssager med hensyn til betydningenaf, at en særlig ministeransvarlighedslov havdeværet gældende.

Det er vel utvivlsomt, at behandlingen af rigs-retssagen i 1855—56 prægedes af, at der savne-des materielle ansvarsregler, men dette må sespå baggrund af, at der dengang overhovedetikke - i en straffelov eller anden lovgivning -fandtes systematiske regler om embedsforbrydel-ser. Om den første af sagerne fra 1877 (sagenom Marmorkirken) gælder, at den angik en for-holdsvis speciel problemstilling vedrørende re-geringens dispositionsret over fast ejendom,som der ikke kunne forventes taget klar stillingtil i en ministeransvarlighedslov. Problemerne iden anden rigsretssag fra 1877 ville vel haveværet væsentligt forenklede, hvis man havdehaft en ministeransvarlighedslov, der ligesom deforskellige forslag hertil havde indeholdt enlovregulering af regeringens adgang til afhol-delse af ubevilgede udgifter, jfr. også anklage-rens udtalelser, refereret ovenfor p. 21. Efterflertallets opfattelse ville det imidlertid ikkevære hensigtsmæssigt, om dette spørgsmål hav-de været - eller blev - lovreguleret, jfr. be-mærkningerne ovenfor p. 78. For så vidt angården sidste rigsretssag (1909-10) er der intet,som tyder på, at der her savnedes en særlig mi-nisteransvarlighedslov.

I kap. III er omtalt nogle sager, i hvilke derhar været spørgsmål om rigsretstiltale, men hvortiltale er undladt. I ingen af disse sager synespåtaleundladelsens begrundelse at have været en

opfattelse af de gældende ansvarsreglers util-strækkelighed.

3. Et mindretal (Poul Mejer) finder, at ensærlig ministeransvarlighedslov bør gennemfø-res — allerede fordi en udtrykkelig beslutningom ikke at gennemføre en sådan lov »vil bliveopfattet som en endelig afskrivning af mulig-heden for at benytte sig af rigsretstiltale«. Kom-missionens flertal er ikke enig i denne opfat-telse. Afgørende for, hvorledes en beslutningfra regeringens eller folketingsflertallets side omikke at gennemføre en ministeransvarlighedslovvil blive opfattet fra anden politisk side, afpressen og af offentligheden iøvrigt, vil være,hvilken begrundelse der gives for beslutningen.Træffes denne på grundlag af de synspunkter,der er anlagt af kommissionens flertal, som harunderstreget det retlige ansvars fortsatte betyd-ning, er der ingen grund til at antage, at denskulle blive opfattet som en »endelig afskriv-ning« af rigsretsinstituttets anvendelse.

IV. Sammenfatning og konklusion.

Flertallets ovenfor anførte synspunkter kansammenfattes således:

Der kan ikke af grundlovens § 13 udledesnogen pligt for lovgivningsmagten til at gen-nemføre en særlig ministeransvarlighedslov.

Om en sådan lov bør gennemføres, må der-for afgøres alene på grundlag af forfatnings-politiske overvejelser over dens hensigtsmæssig-hed.

Med hensyn til dette spørgsmål er det fler-tallets opfattelse, at der ikke er behov for ensærlig lov, og at ulemperne ved gennemførelsenaf en sådan er betydeligere end fordelene.

Hovedlinierne i de betragtninger, der liggertil grund for denne vurdering, er følgende:

Det eksisterende ansvarsgrundlag, navnligborgerlig straffelovs kap. 16, er så omfattende,at ethvert forhold fra en ministers side i h^nsembedsførelse, som er af en sådan betydning,at det bør medføre rigsretsansvar, er omfattet afdette ansvarsgrundlag. Også iøvrigt finder fler-tallet de gældende ansvarsregler tilfredsstillende.

Det vil ikke være muligt i en særlig minister-ansvarlighedslov at angive ansvarsgrundlagetfor ministre på udtømmende måde i præcise reg-ler. Det vil kun være muligt at udforme vissepræcise enkeltregler, der angår forhold, somallerede efter de gældende regler klart er an-svarsbegrundende.

19

Udformningen af sådanne regler indebærer og således hindre en tilpasning af forfatnings-visse, ikke ubetydelige betænkeligheder. Der livet til skiftende retsopfattelser. Disse betænke-kan opstå vanskelige grænsespørgsmål vedrø- ligheder har efter flertallets opfattelse en særligrende lovgivningsmagtens kompetence over for vægt på baggrund af det retlige ansvars megetgrundloven, og der kan også bortset herfra være begrænsede praktiske betydning,principielle betænkeligheder ved en sådan lov- Flertallets konklusion af disse betragtningergivning, som desuden på længere sigt kan virke er, at det må anses for rigtigst ikke at søge enpraktisk uheldigt ved at fiksere retsudviklingen særlig minister an svarlighed si o v gennemført.

80

MINDRETALSUDTALELSE FRA PROFESSOR DR. JUR. POUL MEYER

Et mindretal (Poul Meyer) kan ikke tiltrædeflertallets konklusion og de hovedbetragtnin-ger i kapitlerne VII og VIII, hvorpå denne erbaseret, men anser det for rigtigst, at der sø-ges en særlig ministeransvarlighedslov gennem-ført.

I tilslutning hertil har Poul Meyer ønsket atfremsætte følgende udtalelse:

Jeg er enig med flertallet i, at grundlovens§ 13 ikke medfører nogen forpligtelse til atsøge en ministeransvarlighedslov gennemført,og at kommissionens opgave derfor alene er atundersøge, om den siden 1849 stedfundne ud-vikling giver grundlag for at antage, at der nuer behov for en særlig lov om ministrenes an-svarlighed. Jeg er endvidere enig med flertalleti, at gentagelsen af den omtalte bestemmelse igrundloven af 1953 ikke har skabt eller genop-livet nogen sådan pligt, og jeg er enig i, at be-stemmelsens udeladelse ville være blevet udlagtsom en principiel omvurdering af spørgsmåletom ministrenes ansvarlighed. Ganske tilsvaren-de anser jeg det imidlertid for overvejendesandsynligt, at en udtrykkelig beslutning om, atder ikke skal gennemføres en ministeransvarlig-hedslov, vil blive opfattet som en endelig af-skrivning af muligheden for at benytte sig afrigsretstiltale, og allerede af den grund finderjeg flertallets konklusion urigtig.

En besvarelse af spørgsmålet om, hvorvidtder er behov for en særlig ministeransvarlig-hedslov, er efter min opfattelse afhængig af for-holdet imellem på den ene side udviklingen afministrenes funktioner og på den anden sideudviklingen af den samlede ansvarsordning. Jostørre omfang de ministerielle funktioner an-tager, desto større behov vil der være for eneffektiv ansvarsordning, og et øget behov kanaltså skyldes, at ansvarsordningens effektivitetikke er vokset i takt med funktionernes sam-fundsmæssige betydning. Det er efter min op-fattelse det, der har været tilfældet.

Den politiske udvikling siden 1849, og daisær i perioden efter den første verdenskrig, harmedført en enorm udvidelse af ministrenes

funktioner. Borgernes retsstilling bestemmes istørre og større omfang af beslutninger, dertræffes af ministrene, eller af tjenestemænd, derhandler på deres vegne; og folketingets ud-øvelse af de besluttende og kontrollerende funk-tioner, der påhviler tinget efter gældende stats-ret og forfatningsskik, er i voksende omfangblevet afhængig af, at ministrene loyalt opfyl-der de pligter, der påhviler dem i forhold tilfolketinget. Der er derved skabt et behov foren større mulighed for retlig prøvelse af mini-strenes embedsførelse.

I forhold til borgerne har udviklingen afdomstolsprøvelsen af forvaltningsakters gyldig-hed i nogen grad imødekommet dette behov, ogombudsmandsinstitutionen har skabt yderligerekontrolmuligheder. I forhold til folketinget haren tilsvarende udvikling imidlertid ikke fundetsted.

Det er ubestridt og ubestrideligt, at der prak-tisk taget aldrig gøres et personligt ansvar gæl-dende overfor ministre eller tjenestemænd, derhandler på deres vegne. Følgen heraf er - iforbindelse med den foran antydede politiskeudvikling - at det er en udbredt opfattelse ioffentligheden, at ministrene og deres embeds-mænd ikke er personligt ansvarlige for deresembedsførelse, hvilket strider imod den opfat-telse af den demokratiske retsstat, der er al-mindelig her i landet. Flertallets konklusion hvi-ler tildels på den antagelse, at det politiske an-svar, således som det er defineret i kap. VII, erstyrket i en sådan grad, at det retlige ansvarsbetydning er blevet tilsvarende formindsket iforhold til den samlede ansvarsordning. Herikan jeg ikke være enig.

Hvad angår det parlamentariske ansvar isnæver forstand (grundlovens § 15), er dettefor så vidt angår dets anvendelse overfor enenkelt ministers embedsførelse blot en fiktion.Dette gælder stort set også andre former forparlamentarisk ansvar. Et angreb i folketingetpå en ministers embedsførelse vil nemlig prak-tisk taget altid medføre, at regeringens med-lemmer erklærer sig solidarisk ansvarlige for


den kritiserede adfærd, idet jeg i så henseendeser bort fra en ministers groft kriminelle for-hold, der ikke frembyder særlige problemer ihenseende til ansvarsordningen. En afstemningi folketinget om en misbilligende udtalelse vilderfor få karakteren af en almindelig stilling-tagen for og imod regeringen som sådan, d. v. s.den vil være bestemt af en partipolitisk vur-dering af den foreliggende parlamentariskesituation. Da det politiske ansvar i det heletaget er aldeles ubundet af retlige hensyn, erder betydelige principielle betænkeligheder vedoverhovedet at indlade sig på et skøn over detsbetydning for den samlede ansvarsordning, hvor-af det retlige ansvar er en del.

Dertil kommer, at parlamentariske aktionerifølge sagens natur ikke kan rettes imod forhen-værende ministre, og de har altså ingen betyd-ning for overvejelserne vedrørende disses an-svar. Da den eneste rigsretssag her i landet efterparlamentarismens anerkendelse, så vel som denpolitiske debat, der gav anledning til nedsættelseaf denne kommission, angik forhenværende mi-nistre, forekommer det mig ejendommeligt, aten væsentlig del af den af flertallet anførteargumentation netop ikke kan finde anvendelsepå forhenværende ministre.

Hvad dernæst angår det politiske ansvar iøv-rigt, er dette af en så ubestemmelig karakter,at dets eneste begribelige indhold må være for-ventningen om, at vælgerne ved et kommendefolketingsvalg vil formindske tilslutningen tilvedkommende minister og hans parti. Reaktioneraf denne karakter ligger efter min opfattelsehelt uden for det område, som kommissionenskal tage i betragtning ved en bedømmelse afansvarsordningens effektivitet, og flertallet harheller ikke godtgjort, at offentlighedens reak-tioner, eller muligheden for en offentlig debataf embedsførelsen, er af en sådan karakter, atden derved opnåede præventive virkning kanerstatte den virkning, der i så henseende erknyttet til et effektivt retligt ansvar.

Konklusionen af mine foranstående bemærk-ninger er, at den samlede ansvarsordnings effek-tivitet er forringet i tiden efter 1849, og at derderfor er behov for en styrkelse af det retligeansvar ved gennemførelse af en særlig lov omministrenes ansvarlighed.

For så vidt angår fordele og ulemper ved ensådan lov, skal jeg indskrænke mig til omtalenaf to vigtigere spørgsmål, nemlig dels forholdetimellem en ministers og hans tjenestemænds ret-lige ansvar, dels spørgsmålet om hvilke hand-

linger og undladelser, der kan begrunde ansvartil straf.

1. Flertallet peger på, at forvaltningens nu-værende opbygning og meget betydelige om-fang peger i retning af et forholdsvis begræn-set ansvar. Med denne henvisning acquiescererman ved det forhold, at centraladministratio-nens hidtidige organisatoriske udvikling har be-virket, at der praktisk taget ikke eksisterer no-get personligt ansvar, hverken for ministre ellertjenestemænd. Det er formentlig rigtigt, at an-svarsproblemerne kun kan løses tilfredsstillendei forbindelse med en forvaltningsreform, derbegrænser de ministerielle departementer på ensådan måde, at der med rimelighed kan på-lægges ministrene en pligt til et effektivt til-syn, og i forbindelse med en nærmere udform-ning af tjenestemandsansvaret, der må være ennaturlig konsekvens af, at udviklingen ikke læn-gere tillader opretholdelse af fiktionen om cen-traladministrationens tjenestemænd som mini-strenes anonyme medhjælpere uden selvstændigtansvar. Det af statsministeren nedsatte admini-strationsudvalg har i sin første betænkning tagetstilling til de organisatoriske principper for cen-traladministrationens fremtidige udvikling, ogdet vil være en naturlig følg«; af antagelsen afdisse principper, at der søges gennemført ensærlig ministeransvarlighedslov med bestemmel-ser om forholdet mellem ministrenes og tjeneste-mændenes ansvar. Omvendt vil en præciseringaf dette ansvars grænser og indhold kunne frem-skynde administrative reformer, der gør det mu-ligt at afgrænse ministrenes og tjenestemænde-nes arbejdsområder. Der kan ikke være tvivlom, at den nuværende arbejcls- og ansvarsfor-deling er yderst utilfredsstillende, og at de toproblemer må betragtes under eet. Jeg finderdet derfor uheldigt, at flertallet for så vidt an-går ansvarsspørgsmålet blot henviser til de nu-værende utilfredsstillende forhold som begrun-delse for en opretholdelse af status quo.

I modsætning hertil finder jeg i de eksiste-rende organisatoriske forhold en vægtig begrun-delse for, at ministeransvaret begrænses i for-hold til tjenestemænd, der handler på eget an-svar, naturligvis under forudsa;tning af, at detteansvar indebærer retlige realiteter. Det er enselvfølge, at en minister er ansvarlig for de be-slutninger, han selv træffer, og for de for-anstaltninger, der er et nødvendigt eller dogsom naturligt forudsat middel til beslutningensudførelse. For så vidt en minister ifølge gæl-dende ret er afskåret fra at gribe ind i sagens

82

behandling ved underordnede administrative in-stanser, er han heller ikke ansvarlig for dennebehandling, derimod omfatter ministeransvaretarbejdsordninger, instrukser og andre generelleforskrifter, hvorved administrativ kompetencedelegeres til de tjenestemænd eller institutioner,der er underordnet ministeren.

For enkeltbeslutninger, som træffes af tjene-stemænd inden for rammerne af den dem givnebemyndigelse, bør ministeren derimod kun væreretligt ansvarlig, dersom han har undladt atgribe ind, uanset at han vidste eller burde vide,at den pågældende beslutning ville blive truf-fet, eller han, efter at beslutningen er truffet,og han er blevet opmærksom herpå, har undladtat gribe ind.

2. Idet bemærkes, at ministrene efter min op-fattelse også fortsat bør være ansvarlige efterden almindelige erstatningsregel, bl. a. fordiman ellers vil begrænse mulighederne for enretlig prøvelse i form af en erstatningssag, skaljeg for så vidt angår strafansvaret, indlednings-vis pege på, at jeg alene finder det nødvendigt,at de i straffelovens §§ 155-157 indeholdte be-stemmelser erstattes med særlige bestemmelser ien ministeransvarlighedslov, der i øvrigt kanindskrænke sig til en henvisning til straffelovensbestemmelser.

Den mest iøjnefaldende mangel ved straffe-lovens §§ 155-157 er, at disse bestemmelserhovedsagelig er udformet med tjenestemands-ansvaret for øje, og selv i denne henseende erde ineffektive, hvilket bl. a. skyldes, at de stortset hviler på det straffelovsudkast, som ud-arbejdedes af den i 1859 nedsatte straffelovs-kommission. Allerede ordenshensyn taler derforfor, at reglerne udformes med særligt henblikpå ministrenes embedsførelse, og i så fald børdette under hensyn til grundlovens § 13 ske ien særlig ministeransvarlighedslov.

Flertallets argumentation imod gennemførel-sen af særlige bestemmelser om ministres straffe-retlige ansvar er i hovedsagen bygget på denopfattelse, at sådanne regler enten måtte bliveindholdsløse referencebestemmelser, der fast-satte straf for overtrædelse af visse normer, somikke indeholdes i bestemmelserne, men forud-sættes indeholdt i et andet regelsæt, eller såspecielle at de på uheldig måde fikserede rets-udviklingen og hindrede en tilpasning af for-fatningslivet til skiftende retsopfattelser.

Jeg er enig i den af flertallet fremsatte kritikaf, at ministeransvarlighedsloven af 1939 bådeindeholdt specialbestemmelser med sigte på nær-

mere beskrevne situationer og generalklausuler,hvis nærmere indhold kun kunne fastslås af rets-praksis. Som anført foran er bestemmelsen i§ 157 netop en sådan generalklausul eller re-ferencebestemmelse, idet begrebet »tjenesteplig-ter« ikke nærmere er bestemt. Erfaringer fraandre områder af retslivet viser imidlertid, atgenerelle — indtil indholdsløse - beskrivelser afden adfærd, som retsnormerne omfatter, ikkebehøver at få nogen uheldig indflydelse på rets-udviklingen, idet som bekendt betydelige deleaf den domstolsskabte ret er udformet som rets-regler af denne karakter. Flertallet aquiescererda også ved den på §§ 155-157 grundede rets-tilstand, og såfremt man vil gøre dette, er pro-blemet alene, om sådanne referencebestemmel-ser skal stå i straffeloven eller i en særlig mini-steransvarlighedslov. Jeg har foran taget stillingtil dette problem.

Efter min opfattelse er det imidlertid muligtat præcisere gerningsindholdet i en minister-ansvarlighedslov noget, uden at det er nødven-digt at gå så vidt, at der bliver grundlag forden af flertallet med rette anførte betænkelig-hed ved en fiksering af retsudviklingen.

Der bør efter min opfattelse pålægges enminister ansvar efter en ministeransvarligheds-lov, såfremt han forsætligt eller uagtsomt træf-fer beslutninger eller gennemfører foranstalt-ninger, der er i strid med gældende statsret,lovgivningen eller en af folketinget i henholdtil grundloven truffet beslutning, eller han und-lader at opfylde de pligter, som påhviler hami medfør heraf, eller som følger af hans embeds-forretningers karakter. Hertil bør føjes en til1939-1 ovens § 9 svarende bestemmelse.

Det meget udbredte ønske om, at det retligeansvar for ministre aktiviseres, skyldes efter mitskøn ikke noget krav om videregående anven-delse af de retlige sanktioner i form af strafog erstatning, men erstatnings- eller straffesagener under de givne konstitutionelle forhold deneneste form, hvori en retlig prøvelse kan findested. Som en konsekvens heraf finder jeg detrimeligt, at der gennemføres en regel, hvoreftererstatningen i det konkrete tilfælde helt ellerdelvist kan bortfalde, når omstændighederne ta-ler derfor, samt en adgang til strafnedsættelseog strafbortfald i videre omfang end hjemleti straffeloven. Der vil derved kunne skabes mu-lighed for, at en ministeransvarlighedslov kanmedvirke til, at en retlig prøvelse af ministrenesembedsførelse kan indgå som et mere normaltled i den demokratiske teknik end hidtil.

83

BILAG

De vigtigste i tiden siden 1849 fremsatte forslag til lov om ministrenes ansvarlighed:

1. D. G. Monrads lovforslag fra 1856-57.2. C. C. Albertis lovforslag fra 1875-76.3. C. Krabbes lovforslag fra 1895-96.4. Justitsminister P. A. Albertis lovforslag fra 1905-06.5. Justitsminister K. K. Steinckes lovforslag fra 1938-39.6. Lov nr. 92 af 15. marts 1939 om ministrenes ansvarlighed.

De i en række andre lande gældende ministeransvarlighedslove samt forfatnings-bestemmelser vedrørende ministeransvarlighed:

7. Norge: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Lov af 5. februar1932 om straff for handlinger som påtales ved Riksrett.

8. Sverige: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Ansvarighetslag av10. februar 1810.

9. Finland: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed. Lag av 25. novem-ber 1922 angående rätt för riksdagen att granska lagenligheten av medlemmer-nas av statsrådet och justitiekanslerns ämbetsåtgärder.

10. Island: Lov af 4. marts 1904 om den islandske ministers ansvarlighed.11. Holland: Lov af 22. april 1855 om ministrenes ansvarlighed.12. Belgien: Forfatningsbestemmelser om ministeransvarlighed.13. Den tyske Forbundsrepublik: Forfatningsbestemmelser vedrørende forbundskans-

lerens ansvarlighed etc.

14. Redegørelse fra folketingets ombudsmand for nogle problemer vedrørende om-budsmandens kompetence med hensyn til ministre.

S5

BILAG 1.

FORSLAG TIL LOV OM

MINISTRENES ANSVARLIGHED MED HENSYN TIL OVERSKRIDELSER

AF FINANTSLOVEN

(Indbragt i folketinget af D. G. Monrad den 3. december 1856).

Er en Udgiftspost i selve Finantsloven beteg-net som calculatorisk, da medfører Overskridel-sen af den for saadan Udgiftspost opførte Pen-gesum ikke noget Ansvar for vedkommendeMinister, medmindre der af ham er gjort For-andringer i de Bestemmelser, som ligge tilGrund for Calculen. Med Hensyn til saadanneForandringer gjælde, forsaavidt de maatte med-føre forøgede Udgifter, de i de følgende §§trufne Bestemmelser.

Q 2.

Til Overskridelsen af alle Udgiftsposter, derikke i selve Finantsloven ere betegnede som cal-culatoriske, udfordres Kongens Samtykke, indenMinisteren kan beslutte Overskridelsen; gjørhan sig i saa Henseende skyldig i nogen For-sømmelse, er han pligtig til at erlægge til Kon-gerigets Finantser en ligesaa stor Sum som den,hvortil Overskridelsen beløber sig, selv om denlovgivende Magt senere maatte give sit Samtyk-ke til den gjorte Udgift. Nægter derimod denlovgivende Magt saadant Samtykke, saa er Mi-nisteren desforuden undergivet det i § 4 be-stemte Erstatnings- og Straffeansvar.

§ 3.Giver Kongen sit Samtykke til Overskridel-

sen, og er Rigsdagen samlet, da er Ministerendog ei bemyndiget til i den Anledning at ladeforetage nogen Udbetaling, forinden den for-nødne Tillægsbevilling har været Rigsdagenforelagt og faaet sammes Samtykke. Er Rigsda-

gen ikke samlet, og giver Kongen sit Samtykketil Overskridelsen, da maa dette skee underForm af en provisorisk Lov, for at fritage Mi-nisteren for det i den foregaaende § bestemteStraffeansvar.

§ 4.Bifalder Rigsdagen ikke den provisoriske Lov,

da er vedkommende Minister pligtig til at til-bagebetale Kongerigets Finantser de Summer,der under hans Ansvar ere udbetalte uden Rigs-dagens Samtykke, og skal han derhos, dersomhan maatte skjønnes at have gjort sig skyldig iletsindig Omgang med Landsdelenes Midler,idømmes en Straf, der efter Beskaffenheden afhans Brøde fastsættes fra 3 Maaneders til 5Aars Statsfængsel.

Ved Bedømmelse af det i den foregaaende §bestemte Straffeansvar er at tage Hensyn til detKongerigets Finantser paaførte Tabs Størrelseog til, hvorvidt vedkommende Minister maattekunne have anseet Udgiften for paatrængendenødvendig, samt til Forholdet mellem Udgif-tens Størrelse og Omkostningerne ved Indkal-delsen af Rigsdagen til et overordentligt Mødeaf 1 Maaneds Varighed.

Ministeren er fri for alt Straffeansvar, der-som han indbetaler den Sum, hvormed den be-vilgede Udgiftspost er overskreden, inden 4Uger, efteråt den provisoriske Lov er forkastet,eller efteråt Rigsdagen har nægtet sit Samtykketil ulovhjemlede Udgifter, der ere udredede,uden at Bestemmelserne i §§ 6 og 7 ere iagt-tagne, hvad enten denne Nægtelse maatte være

86

skeet ved Rigsdagens Beslutninger med Hensyntil Regnskabet eller ved Sags Anlæggelse afFolkethinget mod Ministeren.

§ ^-

Hvis Overskridelser have fundet Sted paaGrund af Foranstaltninger, der ere trufne udenMinisterens Samtykke, men af de ham under-givne Embedsmænd, og han finder, at de veddette deres Forhold have overtraadt deres Pligt,da har han uopholdelig, efteråt Overskridelsener bleven ham bekjendt, at drage Omsorg for,at den, ved hvis Forseelse Overskridelsen harfundet Sted, dømmes til Straf og Erstatning.Undlader han dette i 4 Uger, efteråt Overskri-delsen er bleven ham bekjendt, da skal han selvbære Ansvaret for Overskridelsen og vil væreat ansee som den, der uden Kongens Samtykkehar besluttet en ulovhjemlet Udgift.

Finder Ministeren, at Vedkommende ikkehave gjort sig skyldige i nogen Forseelse veduden hans Samtykke at overskride den bevilgedeUdgiftspost, da har han at gaae frem paa den i§§ 2 og 3 fastsatte Maade. Men dersom Tillægs-bevillingsloven eller den provisoriske Lov ikkevinder Rigsdagens Samtykke, da er den, vedhvem Overskridelsen er bleven bevirket, for-pligtet til at erstatte Statskassen den Sum, hvor-til Overskridelsen beløber sig, og kan desudenidømmes passende Straf efter Domstolenes

Skjøn. Undlader Ministeren at træffe de for-nødne Foranstaltninger hertil i 4 Uger, efteråtRigsdagen har nægtet sit Samtykke til Overskri-delsen, da bærer han selv Ansvaret for den,ganske som om han selv havde besluttet den.

O .

Har Ministeren ved Efterladenhed i Tilsynetværet Aarsag i, at den begaaede Overskridelse,hvortil Rigsdagen nægter sit Samtykke, ellersom han selv finder at have været pligtstridig,ikke enten heelt eller deelviis er bleven forhin-dret, da er han forpligtet til at erstatte Konge-rigets Finantser det Tab, som han maatte havepaaført dem, og kan derhos efter ForseelsensBeskaffenhed idømmes en Mulct fra 100 Rd.til 500 Rd.

§ 9-For Udbetalingen af de Summer, hvormed de

af Rigsraadet bevilgede Bidrag fra Kongerigettil Monarchiet maatte overskride de af Rigsda-gen i saa Henseende bevilgede Beløb, kan Mi-nisteriet ikke drages til Ansvar.

§ 10-Dersom en Lov, der indeholder Bestemmelser

om Udgifter, tillige fastsætter, at disse med Hen-syn til det indeværende eller kommende Finants-aar kunne udbetales, da har saadan Fastsættelsesamme Betydning, som om den var optagen iselve Finantsloven for vedkommende Aar.

87

BILAG 2.

FORSLAG TIL LOV OM MINISTRENES ANSVARLIGHED

( Indbrag t i folketinget den 18. januar 1876 af C. C. Alberti m. f l . ) .

I. Hvem Ansvaret paahviler.

Ministrene ere ansvarlige for RegjeringensFørelse (Grl. § 12).

v 2..

Kongens Underskrift under de Lovgivningenog Regjeringen vedkommende Beslutninger gi-ver disse Gyldighed, naar den er ledsaget af eneller flere Ministres Underskrift. Enhver Mini-ster, som har underskrevet, er ansvarlig for Be-slutningen (Grl. § 13). De Ministre, som ikkehave underskrevet, ere kun ansvarlige for Be-slutningen, for saa vidt denne efter nedenstaa-ende § 6 eller efter Lovgivningens almindeligeRegler om Meddelagtighed kan tilregnes dem.

§ 3.Det paahviler Ministrene at sørge for, at en-

hver Lovgivningen eller Regjeringen vedkom-mende Beslutning af Kongen har ministerielMedunderskrift; mangler denne, er den, da Be-slutningen fattedes, fungerende Minister, inden-for hvis Forretningsomraade den Sag, som Be-slutningen angaar, ligger, saa vel som enhverMinister, der har tilraadet Undladelsen, ansvar-lig for Manglen af Medunderskrift.

§ 4.For den Foranstaltning, hvorpaa en saadan,

ministeriel Medunderskrift manglende Beslut-ning af Kongen gaar ud, ere Ministrene ansvar-lige, forsaavidt den efter denne Lovs § 6 ellerefter Lovgivningens almindelige Regler omMeddelagtighed kan tilregnes dem.

§ 5.En Minister er ansvarlig for enhver af ham

underskreven ministeriel Beslutning saa vel som

for enhver anden af ham foretagen Handlingog for Undladelsen af Handlinger, hvis Fore-tagelse vilde ligge indenfor hans Forretnings-omraade.

§ ^'For Beslutninger, fattede i Statsraad eller i

Ministerraad, er enhver Minister ansvarlig, derenten har stemt for Beslutningen eller senerehar tiltraadt den. Han antages at have tiltraadtden, naar han har undladt, efter Omstændighe-derne strax eller inden Forløbet af en Betænk-ningstid af høist tre Dage, til Protokollen eller,ifald han har været fraværende, paa andentjenstlig Vis at konstatere sin afvigende Mening,hvis Foranstaltningen kun er af mindre Betyd-ning, eller at indgive Begjering om Afsked,hvis Foranstaltningen er af større Betydning.

Har en Minister været sig bevidst, at en iStatsraad eller Ministerraad foreslaaet eller tilUdførelse bebudet Foranstaltning var lovstridig,bliver han endvidere ansvarlig for den, naar hanikke, hvis han har været tilstede i Raadet, ogProtokoltilførsel ikke er bleven gjort ham umu-lig, strax til Protokollen og ellers snarest muligtpaa anden tjenstlig Maade eller offentlig ned-lægger Indsigelse mod Foranstaltningens Udfø-relse.

Hvorvidt en Minister har noget Ansvar forde af andre Ministre underskrevne ministerielleBeslutninger eller for de af dem udenfor Stats-raad eller Ministerraad fattede Beslutninger ellerfor andre af dem foretagne Handlinger, afgjø-res efter Lovgivningens almindelige Regler omMeddelagtighed.

o.

For de paa en Ministers Vegne af en Under-ordnet udfærdigede ministerielle Beslutninger

er Ministeren ansvarlig, for saa vidt han hargivet den Underordnede almindelig eller særligBemyndigelse til at udfærdige Beslutningen afdet Indhold, hvormed den er udfærdiget, ellerhan, vidende om, at Beslutningen, naar hanikke hindrede det, vilde blive udfærdiget afdette Indhold, har undladt at give fornødenBefaling for at hindre det.

§ 9.For Handlinger, der foretages af Underord-

nede ved Udførelsen af en Beslutning, for hvil-ken Ministeren efter det foregaaende bærer An-svaret, er han ansvarlig, for saa vidt som deresForetagelse har været et af Ministeren selv be-tegnet eller et nødvendigt eller dog naturligtMiddel til Beslutningens Gjennemførelse.

For andre Handlinger af Underordnede er enMinister ansvarlig, for saa vidt som de efterLovgivningens almindelige Regler om Meddel-agtighed kunne tilregnes ham.

II. Ansvar til Straf.

§ 10-For saa vidt det Forhold, hvorfor en Minister

er tiltalt, falder ind under almindelig borgerligStraffelov (jfr. navnlig dennes §§ 71-73, 79,80, 81, 85-87, 95, 96, 112, 113, 115 1ste Styk-ke, 117, 118, 124, 128, 139, 140, 141 og 143),bestemmes hans Straf efter denne. For saa vidtdette ikke er Tilfældet, bestemmes den efter dei det Følgende givne Regler.

I Stedet for den Andre under Straf efter al-mindelig borgerlig Straffelov § 109 paahvilendePligt til under de der nævnte Forudsætningerat underrette Øvrigheden om de i samme Lovs§§ 71, 72, 74 og 85 omhandlede Forbrydelserimod Kongen, Fædrelandet eller Statsforfatnin-gen har enhver Minister en Forpligtelse undersamme Straf til, naar han har erholdt Kundskabom eller har Grund til at antage, at en af de ihine Paragrafer eller i samme Lovs §§ 86, 95og 96 omhandlede Forbrydelser er besluttet,eller at dens Udførelse forberedes, at bruge alsin Embedsmyndighed og iøvrigt at gjøre, hvadhan formaar, for at forhindre Forbrydelsen. Harhan ikke kunnet opfylde denne Pligt uden Farefor sit eget og sine Nærmestes Liv eller Vel-færd, vil Straffen for dens Tilsidesættelse dogkunne gaa ned til de i nærværende Lov hjem-lede lavere Grader af Statsfængsel.

§ u -Hvis en Lovgivningen eller Regjeringen ved-

kommende Beslutning af Kongen mangler mi-nisteriel Medunderskrift, er enhver derfor an-svarlig Minister (jfr. § 3) ifalden en Bøde af200 Kroner.

Er det mod bedre Vidende, at den paagjæl-dende Minister har undladt at medunderskriveeller tilraadet den skete Undladelse af Medun-derskrift, straffes han med høiere Bøde ellerFængsel.

§ 12-Overtrædelse af Bestemmelserne i Grundlo-

vens §§ 19, 21 og 22, Lov om RegjeringensFørelse i Tilfælde af Kongens Umyndighed,Sygdom eller Fraværelse af Ilte Februar 1871§ 1, 2 og 4 og Lov om Valgene til Rigsdagen§ 90 angaaende Rigsdagens Sammenkaldelse,Samvære, Udsættelse, Opløsning og Valg, straf-fes efter Forseelsens Beskaffenhed med Fæng-sel eller, hvis Forseelsen er begaaet af Uagtsom-hed, med Bøder.

§ !3.Udstedes en kongelig eller ministeriel Beslut-

ning af Lovsindhold uden at være vedtagen afRigsdagen og uden at fremtræde som foreløbigLov, vil enhver Minister, som i Henhold tilReglerne i det foregaaende Afsnit bærer An-svar derfor, være ifalden Straf af Bøder, hvisForseelsen kun hidrører fra feilagtig Opfattelse,og ellers af Fængsel.

§ l 4-Udstedes en foreløbig Lov, uden at de i

Grundlovens § 25 foreskrevne Betingelser eretilstede, eller af saadan Beskaffenhed, at detved Udstedelsen maatte kunne forudses somoverveiende sandsynligt, at Rigsdagens Stadfæ-stelse vilde blive negtet i et af eller begge Thin-gene, er enhver Minister, paa hvem Ansvar iHenhold til denne Lovs 1ste Afsnit falder,samme Straf undergiven.

I Statsforfatningsforhold, som Grundlovenhar ordnet tildels eller foreløbig og iøvrigt hen-vist til Ordning ved Lov (Grl. §§ 7, 8, 12, 19,32, 40, 50, 58 samt 68 og 69 jfr. 70), og somderefter ere blevne ordnede ved Love, der ved-varende bestaa, kunne kun saadanne Tilfældeanses som særdeles paatrængende, hvor der modAnvendelsen af visse Regler i den bestaaende

89

Lov frembyder sig faktiske Hindringer (saa-ledes som i det Tilfælde, der foranledigede denforeløbige Lov af Ilte December 1849), medensder er særdeles Trang til Anvendelse af Lov-regler angaaende de Forhold, de omhandle.

§ 15-Forinden Finantsloven er vedtagen, maa Skat-

terne ei opkræves (Grl. § 49). Vedtagelsen skerpaa den i Grundlovens §§ 52 og 53 herfor fore-skrevne Maade. Opkræves Skatter til Staten, for-inden Finantsloven for det Finantsaar, hvori deopkræves, eller en midlertidig Finantslov, derbemyndiger til deres Opkrævelse, saaledes ervedtagen af Rigsdagen, vil enhver Minister,som foretager noget dertil sigtende Skridt, ellersom, naar Opkrævningen af den paagjældendeSkat hører under hans Forretningsomraade, und-lader, skjøndt vidende om Opkrævningen, atforetage Skridt til at hindre den, eller som iøv-rigt i Henhold til Bestemmelserne i denne Lovs1ste Afsnit bærer Ansvar for, at Opkrævningensker, være ifalden Straf af Fængsel, hvad entenden opkrævede Skat hører til de direkte eller tilde indirekte Afgifter.

§ 16.Overtrædelse af Grundlovens § 48 om Fi-

nantslovforslags Forelæggelse, strax efter at denordentlige Rigsdag er sat, - af Grundlovens§§ 46 og 50 om Forpligtelsen til at give de afThingene nedsatte Kommissioner og Statsrevi-sorerne Oplysninger, - af Grundlovens § 16om Loves og vigtige RegjeringsforanstaltningersForhandling i Statsraad eller Ministerraad, - afGrundlovens § 27 om Begrændsningen af Re-gjeringens Bevillingsmyndighed, — af Grundlo-vens §§ 17 og 39 samt den øvrige Lovgivningom de personlige Betingelser for Beskikkelserog Udnævnelser — saa vel som af enhver andenBestemmelse i Grundloven eller den øvrige Lov-givning, som paalægger Ministrene Embedsplig-ter, straffes, for saa vidt Forseelsen kun hidrørerfra feilagtig Opfattelse eller Uagtsomhed, medBøder og ellers med Bøder eller Fængsel.

§ 17.Mangel paa tilstrækkeligt Tilsyn med Under-

ordnede eller Mangel paa tilbørlig MyndighedsHaandhævelse vil, naar der af en Underordnetbegaas en Forbrydelse, hvis Fremkomst kan si-ges at være foranlediget eller begunstiget der-ved, være at anse med Bøder eller under megetskærpende Omstændigheder med Fængsel.

§ 18.De i denne Lov omhandlede Bøder ere, for

saa vidt Beløbet ikke i den enkelte Straffebe-stemmelse er angivet, paa 500-2000 Kroner.Ved Fængsel forstaas Statsfængsel paa et Tids-rum af 1 Maaned til 2 Aar.

III. Ansvar til Erstatning.

§ 19.Ligesom almindelig borgerlig Straffelov med-

fører, at Enhver, der efter denne har gjort sigskyldig i en Forbrydelse, er pligtig at tilsvareden Skadelidende Erstatning, saaledes skal sam-me Regel ogsaa gjælde, naar en Minister hargjort sig skyldig i en Forseelse, der kun er straf-bar efter nærværende Lov.

§ 20.Endvidere vil en Minister, naar han i Em-

bedsførelse har gjort sig skyldig i en Myndig-hedsoverskridelse, Forsømmelse eller Skjødes-løshed, der vel hverken efter almindelig borger-lig Straffelov eller efter nærværende Lov erstrafbar, men hvorved Skade er forvoldt Stats-kassen, have at erstatte den foraarsagede Skade.

§ 21.Ingen Udgift maa afholdes, som ikke har

Hjemmel i Finantsloven eller i en Tillægsbevil-lingslov (Grl. § 49). Afholdes saadan Udgift,er den eller de Ministre, som i Henhold til Reg-lerne i denne Lovs 1ste Afsnit bære Ansvaretfor Afholdelsen, pligtige at tilsvare StatskassenBeløbet af den afholdte Udgift.

Spørgsmaalet om, hvorvidt en Udgift harHjemmel i Finantsloven, og i benegtende Faldpaa hvem samt i hvilket Forhold Ansvaret fal-der, afgjøres af Rigsretten.

Findes en Udgift at mangle Hjemmel, mendet ikke findes oplyst, hvem der efter forannævnte Regler bærer Ansvaret for Afholdelsen,ville alle de paa den Tid, da Udgiften afholdtes,fungerende Ministre, være at anse som ansvar-lige.

For saa vidt der for et Beløb, som skal tii-svares, er anskaffet Gjenstande, som uden andenVirkning end Afsavnet kunne udleveres af Sta-ten, ville de, naar Beløbet er tilsvaret, være atudlevere den, der har tilsvaret det.

90

IV. Ansvarets Forældelse.

§ 22-Ansvar til Straf for Forseelser, der ikke falde

ind under almindelig borgerlig Straffelov, bort-falder, naar hverken Kongen eller Folkethingetinden 2 Aar efter at have faaet Leilighed til ativærksætte Tiltale har besluttet saadan. Leilig-hed til at iværksætte Tiltale antages given vedopnaaet Kundskab om det paagjældende For-hold, for Folkethingets Vedkommende i For-bindelse med, at Thinget derefter har været imindst 2 Maaneders ikke ved Udsættelse ellerOpløsning afbrudt Virksomhed.

§ 23.Det til Forseelsen knyttede Erstatningsansvar

bortfalder med Strafansvaret.

§ 24.Ansvar til Erstatning, som ikke er grundet i

en Forseelse, der medfører Straf, bortfalder,naar Rigsdagen ved sin Beslutning i Henholdtil Grundlovens § 50 har godkjendt det aarligeStatsregnskab uden at tage noget Forbeholdmed Hensyn til det Beløb, om hvis Erstatningder er Spørgsmaal.

91

BILAG 3.


(Indbragt i folketinget den 10. oktober 1895 af C. Krabbe).

I. Tilsvar af ubevilgede Udgifter.

§ I.Afholdes en Statsudgift, som ikke har Hjem-

mel i Finansloven eller i en midlertidig Finans-lov eller i en Lov om Indtægts- eller Udgifts-bevilling, indtil Finansloven er given, eller i enLov om Forlængelse af en saadan Lov eller ien Tillægsbevillingslov, er den eller de Mini-stre, som i Henhold til Reglerne i denne Lovs3dje Afsnit bære Ansvaret for Udgiftens Af-holdelse, pligtige, medmindre og indtil den sav-nede Hjemmel i en saadan Bevillingslov maatteblive meddelt, eller Rigsdagen maatte frafaldeAnsvar for Udgiftens Afholdelse, at tilsvareStatskassen Beløbet af den afholdte Udgift.

§ 2.Findes en Udgift at mangle Hjemmel i Fi-

nansloven eller en dermed i foregaaende Para-graf ligestillet Lov, men det ikke findes oplyst,hvem der efter Reglerne i denne Lovs 3dje Af-snit bærer Ansvaret for Udgiftens Afholdelse,vil Pligten til at tilsvare Udgiftens Beløb paa-hvile de paa den Tid, da Udgiften afholdtes,fungerende Ministre en for alle og alle for en.

§ 3.For saa vidt der for det Beløb, som skal tii-

svares, er anskaffet Genstande, som uden andenVirkning end Afsavnet kunne udleveres af Sta-ten, ville de, naar Beløbet er tilsvaret, og derikke i øvrigt paahviler vedkommende nogetufyldestgjort Krav over for Staten, være at ud-levere den, der har tilsvaret Beløbet.

II. Om Straf og Erstatning.

§ 4.Bliver en Finanslov eller en midlertidig Fi-

nanslov eller en Lov om Indtægts- eller Udgifts-

bevilling, indtil Finansloven er given, eller enLov om Forlængelse af en saadan Lov eller enTillægsbevillingslov udstedt som foreløbig Lov,straffes enhver derfor ansvarlig Minister (jfr.nærværende Lovs 3dje Afsnit) med Embedsfor-tabelse og efter Omstændighederne tillige medFængsel eller Bøde.

Opkræves Statsskat eller afholdes Statsudgift,som ikke er hjemlet ved nogen for det paagæl-dende Aar vedtagen Finanslov eller anden der-med i forrige Paragraf ligestillet Lov, bliverenhver derfor ansvarlig Minister, naar han der-med har forbundet den Hensigt at unddrageden paagældende Skatteopkrævning eller Ud-giftsafholdelse fra Rigsdagens Beslutning ellerhar handlet med Bevidsthed om, at han ikkevilde kunne faa det paagældende Skatte- ellerUdgiftsbeløb bevilget af Rigsdagen, at straffepaa lige Maade.

§ 6.Udstedes en foreløbig Lov. uden at de i

Grundlovens § 25 foreskrevne Betingelser eretil Stede, eller af saadan Beskaffenhed ogunder saadanne Omstændigheder, at de Mini-stre, som bære Ansvaret for dens Udstedelse,ved Foretagelsen af de Handlinger, hvorved depaadrog sig Ansvaret, have vidst eller dog havemaattet anse det for overvejende sandsynligt, atden ikke kunde ventes stadfæstet af Rigsdagen,er enhver af disse Ministre ifalden Straf af Bødeeller Fængsel, efter Omstændighederne tilligeEmbedsfortabelse.

Udstedes en kongelig eller ministeriel Beslut-ning af Lovsindhold uden at være hjemlet vedLov, vil enhver derfor ansvarlig Minister væreifalden Straf af Bøde eller Fængsel.

92

§ 8.Sker Overtrædelse af nogen af Bestemmel-

serne om Rigsdagens Sammenkaldelse, Samvær,Udsættelse, Opløsning og Valg i Grundlovens§§ 19, 21 og 22, Lov om Regeringens Førelse iTilfælde af Kongens Umyndighed, Sygdom el-ler Fraværelse af Ilte Februar 1871 §§ 1, 2 og4 og Lov om Valgene til Rigsdagen § 90, erenhver derfor ansvarlig Minister ifalden ligeStraf.

§ 9.Sker Overtrædelse af Grundlovens § 48 om

Finanslovforslags Forelæggelse straks efter, atden ordentlige Rigsdag er sat, - af Grundlovens§ 46 eller § 50 om Forpligtelsen til at give deaf Tingene nedsatte Kommissioner og Statsrevi-sorerne Oplysninger, — af Grundlovens § 16om Loves og vigtige RegeringsforanstaltningersForhandling i Statsraad eller Ministerraad, - afGrundlovens § 27 om Begrænsningen af Rege-ringens Bevillingsmyndighed, — af Grundlovens§ 17 eller § 39 eller af den øvrige Lovgivningom de personlige Betingelser for Beskikkelserog Udnævnelser — eller af nogen anden Be-stemmelse i Grundloven eller den øvrige Lov-givning, som paalægger Ministrene Embeds-pligter, vil enhver derfor ansvarlig Ministervære at straffe med Bøde eller Fængsel.

§ 10.Begaar en Minister, uden at have overskredet

sin Myndigheds Grænser, aabenbart Misbrug afsin Myndighed til Skade for Landet eller tilHinder for Rigsdagens Virksomhed eller tilForulempelse af Enkeltmand, er han ifaldenlige Straf.

§ 11.Hvis en Lovgivningen eller Regeringen ved-

kommende Beslutning af Kongen mangler mi-nisteriel Medunderskrift, er enhver derfor an-svarlig Minister ifalden Straf af Bøde.

§ 12.Viser en Minister Mangel paa tilstrækkeligt

Tilsyn med underordnede eller Mangel paatilbørlig Myndigheds Haandhævelse, vil han,naar der af en underordnet begaas en Forbry-delse, hvis Fremkomst kan siges at være foran-lediget eller begunstiget derved, være at ansemed Bøde.

§ 13.De i denne Lov fastsatte Bøder ere paa 500-

2,000 Kr. og tilfalde Statskassen. De blive iMangel af Betaling at inddrive ved Udpantning.Ved Fængsel forstaas Statsfængsel paa et Tids-rum af 1 Maaned til 2 Aar.

§ 14.Ligesom almindelig borgerlig Straffelov med-

fører, at en Minister, der har begaaet en efterdenne strafbar Handling, er pligtig at tilsvareden skadelidende Erstatning, saaledes skal sam-me Regel ogsaa gælde, naar en Minister hargjort sig skyldig i et Forhold, der kun er straf-bart efter nærværende Lov.

§ 15.En Ministers Ansvar for hans Embedsførelse,

saa vel til Straf som til Erstatning, bortfalder,naar hverken Kongen eller Folketinget indenet Aar efter at have faaet Lejlighed til at iværk-sætte Tiltale har besluttet saadan. Lejlighed tilat iværksætte Tiltale anses given ved opnaaetKundskab om det paagældende Forhold, forFolketingets Vedkommende i Forbindelse med,at Tinget derefter har været i mindst 2 Maane-ders ikke ved Udsættelse eller Opløsning af-brudt Virksomhed, at der siden da er sket nytalmindeligt Valg til Tinget, og at Tinget der-efter igen har været i mindst 2 Maaneders ikkeved Udsættelse eller Opløsning afbrudt Virk-somhed.

Ansvar til Erstatning bortfalder desuden, naarRigsdagen ved sin Beslutning i Henhold tilGrundlovens § 50 har godkendt det aarligeStatsregnskab uden at tage noget Forbehold medHensyn til det Beløb, om hvis Erstatning der erSpørgsmaal.

III. Almindelige Bestemmelser.

§ 16.For Beslutninger, fattede i Statsraad eller i

Ministerraad, er enhver i det paagældende Mødeaf Statsraadet eller Ministerraadet deltagendeMinister ansvarlig, naar han ved Forslag, Raadeller Stemme har deltaget i Beslutningens Til-blivelse eller har ladet Beslutningen blive fattetuden at nedlægge Indsigelse derimod.

En Minister, der ikke har deltaget i det paa-gældende Møde af Statsraadet eller Minister-raadet, bliver ansvarlig for Beslutningen vedsenere at tiltræde den eller ved at deltage i dens

93

Udførelse eller ved, naar Beslutningens Gen-stand ligger inden for hans Forretningsom-raade, ikke at modsætte sig den efter at værebleven vidende om samme.

§ 17.For skriftligt udfærdigede, Lovgivningen el-

ler Regeringen vedkommende Beslutninger, derere underskrevne af Kongen, er enhver Minister,der har medunderskrevet Beslutningen, ansvar-lig.

En Minister, der ikke har medunderskreveten saadan kongelig Akt, bliver, hvad entendenne er forsynet med nogen ministeriel Med-underskrift eller ganske mangler saadan, ansvar-lig for Beslutningen, naar han enten har til-raadet den eller deltaget i dens Udførelse eller,for saa vidt Beslutningens Genstand ligger in-den for hans Forretningsomraade, har undladtat indgive Modforestilling efter at være blevenvidende om den.

§ 18.For Regeringshandlinger af Kongen, der ikke

fremtræde i skriftlig Udfærdigelse, er en Mini-ster ansvarlig under de samme Betingelser somi forrige Paragrafs Stk. 2 angivet.

§ 19.For Kongens Undladelse af en Regerings-

handling, hvis Udførelse er foreskreven i Grund-loven eller den øvrige Lovgivning, vil Ansvaret,ifald der om Undladelsen er udfærdiget en kon-gelig Beslutning, falde efter Reglen i § 17. Eringen kongelig Beslutning udfærdiget om Und-ladelsen, er enhver Minister, der har bidraget tilat hindre, at den paagældende Regeringshand-

ling foretoges, saa vel som den Minister, indenfor hvis Forretningsomraade den undladte Re-geringshandling vilde ligge, ansvarlig for denskete Undladelse.

§ 20.For de paa en Ministers Vegne af en under-

ordnet udfærdigede ministerielle Beslutningerer Ministeren ansvarlig, for saa vidt han hargivet den underordnede almindelig eller særligBemyndigelse til at udfærdige Beslutningen afdet Indhold, hvormed den er udfærdiget, ellerhan, vidende om, at Beslutningen, naar han ikkehindrede det, vilde blive udfærdiget af detteIndhold, har undladt at give fornøden Befalingfor at hindre det.

§ 21.For Handlinger, der foretages af underord-

nede ved Udførelsen af en Beslutning, for hvil-ken Ministeren efter det foregaaende bærer An-svaret, er han ansvarlig, for saa vidt som deresForetagelse har været et af Ministeren selv be-tegnet eller et nødvendigt eller dog naturligtMiddel til Beslutningens Gennemførelse.

§ 22.Med de i foregaaende Paragrafer indeholdte

Afvigelser skulle de i den almindelige Lovgiv-ning liggende Regler angaaende en Embeds-mands Ansvar for hans Embedshandlinger (jfr.navnlig almindelig borgerlig Straffelovs Kapi-tel XIII om Forbrydelser i Embedsforhold ogKapitel III, IV og V om Tilregnelighed, For-søg og Meddelagtighed m.m.) ogsaa gælde iHenseende til Ministres Ansvar for deres Em-bedsførelse.

94

BILAG 4.


(Fremsat i folketinget den 3. oktober 1905 af justitsminister P. A. Albert/).

En Minister paadrager sig Ansvar for sineHandlinger og Undladelser i Embedsforholdpaa samme Maade, hvorpaa en Embedsmandefter almindelig borgerlig Straffelov paadragersig Ansvar som Gerningsmand eller for Forsøgog Meddelagtighed. Almindelig borgerlig Straf-felovs Bestemmelser ere anvendelige ogsaa forMinistres Forbrydelser i Embedsforhold, for saavidt der ikke i denne Lov er foreskrevet stren-gere Straf.

At Ministerens Handling eller Undladelse erpaabudt ved Lov, endelig eller foreløbig, frita-ger ham ikke for Ansvar, selv om han ikke harmedvirket til Lovens Tilblivelse, saafremt Lovenefter sit Indhold eller sin Tilblivelsesmaade erstridende mod Grundloven.

For Hensigtsmæssigheden af Handlinger ellerUndladelser, der ere paabudte ved foreløbigLov, staar den i Udførelsen eller Undladelsendeltagende Minister til Ansvar.

Fremdeles gælder om Paadragelsen af mini-sterielt Ansvar de i det følgende indeholdteRegler.

For Beslutninger, fattede i Statsraad eller iMinisterraad, er enhver i det paagældende Mødeaf Statsraadet eller Ministerraadet deltagendeMinister ansvarlig, naar han ved Forslag, Raadeller Stemme har deltaget i Beslutningens Til-blivelse eller har ladet Beslutningen blive fattetuden at nedlægge Indsigelse derimod.

En Minister, der ikke har deltaget i det paa-gældende Møde af Statsraadet eller Ministerraa-det, bliver ansvarlig for Beslutningen ved senereat tiltræde den eller ved at deltage i dens Ud-førelse eller ved, naar Beslutningens Genstandligger indenfor hans Forretningsomraade, ikkeat modsætte sig den efter at være bleven videndeom samme.

§ 3.For skriftligt udfærdigede, Lovgivningen el-

ler Regeringen vedkommende Beslutninger, derere underskrevne af Kongen, er enhver Mini-ster, der har medunderskrevet Beslutningen, an-svarlig.

En Minister, der ikke har medunderskreveten saadan kongelig Akt, bliver, hvad entendenne er forsynet med nogen ministeriel Med-underskrift eller ganske mangler saadan, an-svarlig for Beslutningen, naar han enten har til-raadet den eller deltaget i dens Udførelse eller,for saa vidt Beslutningens Genstand ligger in-denfor hans Forretningsomraade, har undladtat indgive Modforestilling efter at være blevenvidende om den.

For Regeringshandlinger af Kongen, der ikkefremtræde i skriftlig Udfærdigelse, er en Mini-ster ansvarlig under de samme Betingelser somi forrige Stykke angivet.

§ 4.For Undladelse af en Regeringshandling, hvis

Udførelse i Henhold til Grundloven eller denøvrige Lovgivning paahviler Kongemagten, vilAnsvaret, i Fald der om Undladelsen er udfær-diget en kongelig Beslutning, falde paa Ministreefter Reglen i § 3, 1ste og 2det Stk. Er ingenkongelig Beslutning udfærdiget om Undladel-sen, er enhver Minister, der har bidraget til athindre, at den paagældende Regeringshandlingforetoges, saavel som den Minister, indenforhvis Forretningsomraade den undladte Rege-ringshandling vilde ligge, ansvarlig for denskete Undladelse.

For de paa en Ministers Vegne af en under-ordnet udfærdigede ministerielle Beslutninger erMinisteren ansvarlig, for saa vidt han har givet

95

den underordnede almindelig eller særlig Be-myndigelse til at udfærdige Beslutningen af detIndhold, hvormed den er udfærdiget, eller han,vidende om, at Beslutningen, naar han ikke hin-drede det, vilde blive udfærdiget af dette Ind-hold, har undladt at give fornøden Befaling forat hindre det.

§ ^'For Handlinger, der foretages af underord-

nede ved Udførelsen af en Beslutning, for hvil-ken Ministeren efter det foregaaende bærer An-svaret, er han ansvarlig, for saa vidt som deresForetagelse har været et af Ministeren selv be-tegnet eller et nødvendigt eller dog som natur-ligt forudsat Middel til Beslutningens Gennem-førelse.

Opkræves Statsskat eller afholdes Statsudgift,der ikke har saadan Hjemmel, som Grundlovens§ 49 kræver, bliver enhver derfor efter Reglernei denne Lov ansvarlig Minister, naar han der-med har forbundet den Hensigt at unddrageden paagældende Skatteopkrævning eller Ud-giftsafholdelse fra Kongens eller RigsdagensBeslutning, eller har handlet med Bevidsthedom, at han ikke vilde kunne faa det paagælden-de Skatte- eller Udgiftsbeløb bevilget af Kon-gen og Rigsdagen, at straffe med Embedsforta-belse og efter Omstændighederne tillige medFængsel eller Bøde. Naar han paa den Tid,Dommen afsiges, ikke er i Embede, bliver hanat straffe med Fængsel eller Bøde.

Der bliver ved Udmaalingen af Straffen foruhjemlet Afholdelse af Statsudgift at tage Hen-syn til, om intet har været bevilget til den paa-gældende Udgift, eller om der kun er forbrugtmere end dertil bevilget.

Afholdes en Statsudgift, der ikke har saadanHjemmel, som Grundlovens § 49 kræver, erden eller de Ministre, som i Henhold til Reg-lerne i denne Lov bære Ansvaret for UdgiftensAfholdelse, pligtige, medmindre den savnedeHjemmel i en Finanslov eller Tillægsbevillings-lov maatte blive meddelt, eller Kongen og Rigs-dagen maatte frafalde Ansvar for Udgiftens Af-holdelse, at tilsvare Statskassen Beløbet af denafholdte Udgift.

Findes en Udgift at mangle saadan Hjemmel,men det ikke findes oplyst, hvem der efter Reg-lerne i denne Lov bærer Ansvaret for UdgiftensAfholdelse, vil Pligten til at tilsvare UdgiftensBeløb paahvile de paa den Tid, da Udgiften

afholdtes, fungerende Ministre en for alle ogalle for en.

For saa vidt der for det Beløb, som skal tii-svares, er anskaffet Genstande, som uden andenVirkning end Afsavnet kunne udleveres af Sta-ten, ville de, naar Beløbet er tilsvaret, og derikke i øvrigt paahviler vedkommende nogenufyldestgjort Forpligtelse overfor Staten, væreat udlevere den, der har tilsvaret Beløbet.

§ 8.Udstedes en foreløbig Lov, uden at Tilfældet

er særdeles paatrængende, eller paa en Tid, daRigsdagen er samlet, eller af saadant Indhold,at det strider mod Grundloven (jfr. Grundlo-vens § 25), eller af saadan Beskaffenhed og un-der saadanne Omstændigheder, at de Ministre,som bære Ansvaret for dens Udstedelse, vedForetagelsen af de Handlinger, hvorved de paa-droge sig Ansvaret, have vidst eller dog havemaattet anse det for overvejende sandsynligt, atden ikke kunde ventes stadfæstet af Rigsdagen,eller — hvis den foreløbige Lov efter sin Naturikke krævede Stadfæstelse - at dens Udstedelseikke kunde ventes billiget af EJgsdagen, er en-hver af disse Ministre ifalden Straf af Bødeeller Fængsel, efter Omstændighederne tilligeEmbedsfortabelse.

§ 9-Udfærdiges ved kongelig eller ministeriel Be-

slutning en Retsforskrift angaaende et Forhold,der ifølge Grundloven eller en særlig Lovbe-stemmelse eller ifølge hidtil fulgte Lovgivnings-regler eller Sagens Natur henhører under Lov-givningsmagtens Omraade, vil enhver derforansvarlig Minister være ifalden Straf af Bødeeller Fængsel.

§ 10-Sker Overtrædelse af nogen af Bestemmel-

serne om Rigsdagens Sammenkaldelse, Samvær,Udsættelse, Opløsning og Valg i Grundlovens§§ 19, 21 og 22, Lov om Regeringens Førelsei Tilfælde af Kongens Umyndighed, Sygdomeller Fraværelse af 11. Februar 1871 §§ 1, 2 og4 og Lov om Valgene til Rigsdagen af 7. Fe-bruar 1901 § 90, er enhver derfor ansvarlig Mi-nister ifalden lige Straf.

§ u -Sker Overtrædelse af Grundlovens § 25 om

en foreløbig Lovs Forelæggelse for den følgen-de Rigsdag, — af Grundlovens § 48 om Finans-

06

lovforslags Forelæggelse til de der fastsatte Ti-der, - af Grundlovens § 46 eller § 50 om For-pligtelsen til at give de af Tingene nedsatteKommissioner og Statsrevisorerne Oplysninger,- af Grundlovens § 16 om Loves og vigtige Re-geringsforanstaltningers Forhandling i Statsraadeller Ministerraad, - af Grundlovens § 27 omBegrænsningen af Regeringens Bevillingsmyn-dighed, — af Grundlovens § 17 eller § 39 elleraf den øvrige Lovgivning om de personlige Be-tingelser for Beskikkelser og Udnævnelser —eller af nogen anden Bestemmelse i Grundloveneller den øvrige Lovgivning, som paalægger Mi-nistrene Embedspligter, vil enhver derfor an-svarlig Minister være at straffe med Bøde ellerFængsel.

§ 12-Begaar en Minister, uden at have overskredet

sin Myndigheds Grænser, aabenbart Misbrug afsin Myndighed til Skade for Landet eller tilHinder for Kongens eller Rigsdagens Udøvelseaf deres forfatningsmæssige Virksomhed ellertil Forulempelse af Enkeltmand, er han ifaldenlige Straf.

§ 13.Hvis en Lovgivningen eller Regeringen ved-

kommende Beslutning af Kongen mangler mi-nisteriel Medunderskrift, er enhver derfor an-svarlig Minister ifalden Straf af Bøde.

§ 14.Viser en Minister Mangel paa tilstrækkeligt

Tilsyn med underordnede eller Mangel paa til-børlig Myndigheds Haandhævelse, vil han, naarder af en underordnet begaas en Forbrydelse,hvis Fremkomst kan siges at være foranledigeteller begunstiget derved, være at anse medBøde.

§ !5-En Ministers Ansvar for hans Embedsførelse,

saavel til Straf som til Erstatning, bortfalder,naar hverken Kongen eller Folketinget inden etAar efter at have faaet Lejlighed til at iværk-sætte Tiltale har besluttet saadan. Lejlighed tilat iværksætte Tiltale anses given ved opnaaetKundskab om det paagældende Forhold, forFolketingets Vedkommende i Forbindelse med,at Tinget derefter har været i mindst 2 Maane-ders ikke ved Udsættelse eller Opløsning af-brudt Virksomhed, at der siden da er sket nytalmindeligt Valg til Tinget, og at Tinget der-

efter igen har været i mindst 2 Maaneders ikkeved Udsættelse eller Opløsning afbrudt Virk-somhed.

Ansvar til Erstatning bortfalder desuden, naarRigsdagen ved sin Beslutning i Henhold tilGrundlovens § 50 har godkendt det aarligeStatsregnskab uden at tage noget Forbehold medHensyn til det Beløb, om hvis Erstatning der erSpørgsmaal.

§ 16.De i denne Lov fastsatte Bøder ere paa 500-

5,000 Kr. og tilfalde Statskassen. De blive iMangel af Betaling at inddrive ved Udpant-ning; hvis Dækning ej heller fremkommer vedUdpantning, blive de eller deres resterende Delat afsone efter Reglerne om Afsoning af Bøder,idømte i Henhold til almindelig borgerlig Straf-felov. Ved Fængsel forstaas Statsfængsel paa etTidsrum af 1 Maaned til 2 Aar.

§ 17-Ligesom almindelig borgerlig Straffelov med-

fører, at en Minister, der har begaaet en efterdenne strafbar Handling, ogsaa udenfor det i§ 7 ommeldte Tilfælde er pligtig at tilsvare denskadelidende Erstatning, saaledes skal sammeRegel ogsaa gælde, naar en Minister har gjortsig skyldig i et Forhold, der kun er strafbartefter nærværende Lov.

§ 18-De i almindelig borgerlig Straffelov inde-

holdte almindelige Regler om Straffe og omForbrydelser (navnlig Kapitel II—III og VI-VII) ere, for saa vidt ikke anderledes i nærvæ-rende Lov bestemmes, ogsaa anvendelige i deher omhandlede Forhold.

Bemærkninger til foranstaaende Lovforslag.Til Opfyldelse af Grundlovens § 12 og i

Overensstemmelse med det fra Regeringens Si-de i Rigsdagssamlingen 1901—02 afgivne Til-sagn er det fundet rigtigt nu at fremsætte For-slag til Lov om Ministrenes Ansvarlighed. Idetman finder det ufornødent at komme nærmereind paa denne Sags Historie paa Rigsdagen, skalman blot bemærke, at nærværende ForslagsIndhold i væsentlige Henseender stemmer medtidligere foreliggende Forslag, men at der doger foretaget adskillige nødvendige Tilføj ningerog en formentlig hensigtsmæssig Omordning afStoffet.


BILAG 5.


(Fremsat i folketinget den 12. oktober 1938 af justitsminister K.K. Steincke.)

v 1 •

Stk. 1. Ministrene er ansvarlige for Regerin-gens Førelse efter de i Grundloven eller i denneLov fastsatte Regler. Hvor denne Lov intet an-det bestemmer, er de endvidere ansvarlige efterde i den almindelige Lovgivning om Tjeneste-mænds Lovovertrædelser indeholdte Bestemmel-ser.

Stk. 2. Borgerlig Straffelovs Kapitler 1-7og 9-11 finder, for saa vidt ikke andet er be-stemt, Anvendelse paa Ministrenes Ansvar.

§ 2.For skriftlig udfærdigede Beslutninger, der

er underskrevet af Kongen, og som vedrørerLovgivningen eller Regeringen, er den Minister,der har medunderskrevet Beslutningen, ansvar-lig. I øvrigt bliver en Minister ansvarlig for enRegeringshandling, der er foretaget af Kongen,naar Ministeren enten har tilraadet den ellerdeltaget i dens Udførelse, eller han, for saa vidtBeslutningen vedrører et Forhold, der henhørerunder hans Forretningsomraade, har været vi-dende om den og ikke modsat sig dens Udfø-relse.

For Beslutninger, der er truffet i Statsraad el-ler i Ministerraad, jfr. Grundlovens § 16, er en-hver Minister, der har været til Stede i det paa-gældende Møde, ansvarlig, naar han ved For-slag, Raad eller Stemme har medvirket til Be-slutningen.

§ 4.Er en Regeringshandling, hvis Udførelse i

Henhold til Grundloven eller den øvrige Lov-givning paahviler Kongen, ikke blevet foreta-get, og er der om Undladelsen udfærdiget enkongelig Beslutning, har vedkommende Mini-

ster Ansvaret i Overensstemmelse med Reglernei §§ 2 og 3. Er ingen kongelig Beslutning ud-færdiget om Undladelsen, er enhver Minister,der har bidraget til at hindre, at den paagæl-dende Regeringshandling foretoges, saavel somden Minister, under hvis ForretningsomraadeForholdet henhører, ansvarlig for den sketeUndladelse.

For de paa en Ministers Vegne i Medfør afhidtidig Praksis eller Forholdets Natur af enunderordnet udfærdigede ministerielle Beslut-ninger er Ministeren kun ansvarlig, saafremthan har givet den underordnede særlig Bemyn-digelse til at træffe en Beslutning af det Ind-hold, hvormed den er udfærdiget, eller saafremthan har undladt at skride ind, skønt han varvidende om, at den paagældende Beslutningvilde blive truffet. Det samme gælder, hvis hanefter at være blevet bekendt med Udfærdigelsenhar undladt at hindre Beslutningens Udførelse,saafremt dette endnu var muligt.

§ 6.For Handlinger eller Undladelser, der begaas

af underordnede ved Udførelsen af en Beslut-ning, for hvilken Ministeren efter det foregaa-ende bærer Ansvaret, er han ansvarlig, saafremtHandlingen eller Undladelsen har været beor-dret af Ministeren selv eller har været et nød-vendigt eller dog som naturligt forudsat Mid-del til Beslutningens Gennemførelse.

§ 7.I Overensstemmelse med de foranstaaende

Regler paadrager en Minister sig Ansvar:a. hvis der opkræves Statsskat eller afholdes

Statsudgifter, der ikke har saadan Hjemmel,som Grundlovens § 41 kra=ver, og vedkom-

98

mende Minister dermed har haft til Hensigtat unddrage Kongen eller Rigsdagen Afgø-relsen med Hensyn til den paagældendeSkatteopkrævning eller Udgiftsafholdelse el-ler har vidst eller burdet vide, at han ikkekunde faa det paagældende Skatte- eller Ud-giftsbeløb godkendt af Kongen og Rigsda-gen; en Minister paadrager sig dog ikkeAnsvar for Afholdelsen af en Udgift, naardenne har været nødvendig af Hensyn tilStatsstyreisens forsvarlige Førelse.

b. hvis der er udstedt en foreløbig Lov, udenat Tilfældet er særdeles paatrængende, ellerpaa en Tid, da Rigsdagen er samlet, eller afet saadant Indhold, at det strider modGrundloven. Det samme gælder, hvis Lovener af en saadan Beskaffenhed eller udstedtunder saadanne Omstændigheder, at den el-ler de Ministre, der bærer Ansvaret for densUdstedelse, har vidst eller dog maattet vide,at den ikke kunde ventes stadfæstet af Rigs-dagen, eller - hvis den foreløbige Lov eftersin Beskaffenhed ikke krævede Stadfæstelse- at denr, Udstedelse ikke kunde ventes bil-liget af Rigsdagen. Ansvar paadrages dogefter Omstændighederne ikke, saafremt Lo-ven ikke skønnes at have bevirket Krænkelseaf Statens Interesser eller andre almene ellerprivate Interesser.

c. hvis der ved kongelig eller ministeriel Be-slutning udfærdiges en Retsforskrift angaa-ende et Forhold, der i Henhold til Grundlo-ven, en særlig Lovbestemmelse eller hidtilfulgte Lovgivningsregler klart henhører un-der Lovgivningsmagtens eller DomstolenesOmraade.

§ 3.Endvidere paadrager en Minister sig Ansvar

efter denne Lov:a. saafremt der begaas Overtrædelse af nogen

af Bestemmelserne om Rigsdagens Sammen-kaldelse, Møder, Udsættelse, Opløsning ogValg i Grundlovens §§ 19, 21 og 22, af Lovom Regeringens Førelse i Tilfælde af Kon-gens Umyndighed, Sygdom eller Fraværelseaf 11. Februar 1871 SS 1, 2 og 4 eller afLoven om Valg til Rigsdagen.

b. saafremt der finder Overtrædelse Sted afGrundlovens § 25 om en foreløbig LovsForelæggelse for den følgende Rigsdag, -af Grundlovens § 40 om FinanslovforslagsForelæggelse til de her fastsatte Tider, - af

Grundlovens § 39 eller § 42 om Forpligtel-sen til at give de af Tingene nedsatte Kom-missioner og Statsrevisorerne Oplysninger,- af Grundlovens § 16 om Loves og vig-tige Regeringsforanstaltningers Forhandlingi Statsraad eller Ministerraad, - af Grund-lovens § 27 om Begrænsningen af Regerin-gens Myndighed til at meddele Bevillingerog Undtagelser fra Lovene - af Grundlovens§ 17 eller af den øvrige Lovgivning om depersonlige Betingelser for Beskikkelser ogUdnævnelser - eller af nogen anden Be-stemmelse i Grundloven eller den øvrigeLovgivning, som paalægger Ministrene Tje-nestepligter.

§ 9.Endelig paadrager en Minister sig Ansvar

efter denne Lov, hvis han, selvom han ikke haroverskredet sin Myndigheds Grænser, begaaraabenbart Misbrug af sin Myndighed.

§ 10.Stk. 1. Overtrædelse af Bestemmelserne i den-

ne Lov straffes med Bøde, Hæfte eller Fængselindtil 2 Aar. Foreligger der kun uagtsomt For-hold, er Straffen Bøde eller under skærpendeOmstændigheder Hæfte.

Stk. 2. Ved Udmaalingen af Straffen foruhjemlet Afholdelse af Statsudgifter skal dertages Hensyn til, om der overhovedet ikke harværet bevilget noget Beløb til det paagældendeFormaal, eller om der foreligger en Overskridel-se af et bevilget Beløb, som under de forelig-gende Omstændigheder maa anses for uforsvar-

%•Stk. 3. Bøder, der idømmes efter denne Lov,

tilfalder Statskassen.Stk. 4. Strafansvar efter denne Lov bortfalder

ved Forældelse. Forældelsesfristen er 2 Aar;Forældelse indtræder dog ikke, før nyt almin-deligt Valg til Rigsdagen har været afholdt, ogder er forløbet 3 Maaneder efter den nyvalgteRigsdags Sammentræden. Med Hensyn til Fri-stens Beregning finder Reglerne i StraffelovensS 94 Anvendelse.

§ 11.Stk. 1. For Handlinger, der er foretaget i

Embeds Medfør, ifalder en Minister Erstat-ningsansvar overfor Statskassen, saafremt han

99

har handlet med Forsæt eller har gjort sig skyl-dig i grov Tilsidesættelse af sine Embedspligter.

Stk. 2. En Ministers Erstatningsansvar overforStatskassen bortfalder, naar den forenede Rigs-dag ved sin Beslutning i Henhold til Grundlo-vens § 42 har godkendt det aarlige Statsregn-

skab uden at tage noget Forbehold med Hensyntil det Beløb, hvis Erstatning der er Spørgsmaalom.

§ 12.Denne Lov træder i Kraft samtidig med

Danmarks Riges Grundlov.

Bemærkninger til foranstaaende Lovforslag.

Samtidig med, at Forslaget til Ændringer iDanmarks Riges Grundlov fremsættes for Rigs-dagen, har Justitsministeriet anset det for rig-tigt at fremsætte Forslag om en særlig Minister-ansvarlighedslov. En saadan Lov blev bebudetallerede i Grundloven af 5. Juni 1849, og dennugældende Grundlovs § 12, der ikke paatæn-kes ændret, udtaler fremdeles, at MinistrenesAnsvarlighed »bestemmes nærmere ved Lov«.I Overensstemmelse med Grundlovens Paabudhar der adskillige Gange været gjort Forsøg paaat gennemføre en Ministeransvarlighedslov,men disse Forsøg er alle strandet.

Det nu fremsatte Forslag er udarbejdet paaGrundlag af det allerede i Rigsdagssamlingen1905-06 af Regeringen fremsatte Forslag (Rigs-dagstidende 1905-06, Tillæg A Sp. 1861 ff),hvilket Forslag atter i det væsentlige var i Over-ensstemmelse med de tidligere, privat indbragte,Forslag, om hvis nærmere Skæbne der i det helehenvises til den af Folketingets Udvalg den 12.Marts 1906 afgivne Betænkning (Rigsdagsti-dende 1905-06, Tillæg B Sp. 1387 ff).

Det i Rigsdagssamlingen 1905-06 fremsatteRegeringsforslag blev med enkelte Ændringervedtaget af Folketinget, men naaede ikke til Be-handling i Landstinget. I Rigsdagssamlingen1906-07 fremsattes Forslaget i Landstinget iden af Folketinget vedtagne Skikkelse (Rigs-dagstidende 1906-07, Tillæg A Sp. 3107 ff).Forslaget blev sendt i Udvalg, hvis Flertal frem-satte en Række Ændringsforslag, af hvilkenavnlig Ændringerne til Forslagets §§ 7 og 8om Ansvaret for finansielle Overskridelser ogUdstedelse af provisoriske Love i væsentligGrad tog Afstand fra den i Regeringsforslagetudtrykte Opfattelse af Grundlovens Indhold.(Udvalgets Betænkning findes aftrykt i Rigs-dagstidende 1906-07, Tillæg B Sp. 1675 ff).Med disse Ændringer blev Forslaget vedtaget iLandstinget efter 2den Behandling, men naaedeikke at komme til 3die Behandling.

I Rigsdagssamlingen 1907-08 fremsattesForslaget paa ny i den oprindelige af Folketin-get vedtagne Affattelse (Rigsdagstidende, Til-læg A Sp. 2617 ff). Forslaget blev atter sendti Udvalg, men dette naaede ikke at afslutte sitArbejde.

I Rigsdagssamlingen 1908-09, hvor Forsla-get paa ny var fremsat for Landstinget i den afFolketinget vedtagne Skikkelse (Rigsdagstiden-de, Tillæg A Sp. 1903 ff), afgav det af Lands-tinget nedsatte Udvalg Betænkning, i hvilkenFlertallet som en Kompromisløsning foreslogen mere neutral Affattelse af Forslagets §§ 7 og8, se herom nærmere Bemærkningerne nedenfortil nærværende Forslags § 7a og b (UdvalgetsBetænkning findes aftrykt i Rigsdagstidende,I908-09, Tillæg B Sp. 635 ff). I denne Skik-kelse blev Forslaget vedtaget af Landstinget(Rigsdagstidende, Tillæg C. Sp. 653 ff), menFolketinget modsatte sig ogsaa den senest afLandstinget vedtagne Affattelse af de omstridte§§ 7 og 8, der i den nye Affattelse formentes atlægge den konstitutionelle Forstaaelse paa detheromhandlede Omraade udelukkende i Rigs-rettens Haand. Det Udvalg, til hvilket Folke-tinget henviste Forslaget, naaede ikke at afgiveBetænkning.

I Rigsdagssamlingen 1909-10 fremsattes delset privat indbragt Forslag af lignende Indholdsom de tidligere indbragte private Forslag(Rigsdagstidende 1909-10, Tillæg A Sp.1981 ff) dels af Regeringen paa det ny oprinde-lige af Folketinget vedtagne Forslag (Rigsdags-tidende 1909-10, Tillæg A Sp. 2155 ff). Rege-ringens Forslag vedtoges uforandret i Folke-tinget. I Landstinget henvistes Sagen til Udvalg,der ikke naaede at afgive Betænkning.

Sagen hvilede deretter, indtil der i Rigsdags-samlingen 1936-37 af 5 Medlemmer af Folke-tinget fremsattes et Forslag (Rigsdagstidende1936-37, Tillæg A Sp. 3239 ff), der var lige-lydende med de tidligere af Folketinget ved-

100

tagne Forslag med de Ændringer, som de sene-re Grundlovs- og Valglovsændringer havdenødvendiggjort. Sagen stilledes imidlertid i Beropaa Spørgsmaalet om Ændring af den gældendeForfatning.

De samme Grunde, som i Tidens Løb har gi-vet Anledning til Kravene om Opfyldelse afLøftet i Grundlovens § 12, kan med større ellermindre Vægt endnu siges at foreligge. Det maadog herved bemærkes, at den saakaldte parla-mentariske Praksis, hvorefter Kongen for at op-naa et regeringsdygtigt Ministerium er henvisttil at udvælge Ministrene blandt Mænd, der til-hører det politiske Parti eller de politiske Parti-er, der har den direkte folkevalgte ForsamlingsFlertal eller dog kan ventes varigt støttet af etsaadant (jfr. Berlin. Statsforfatningsret I, pag.290), nu maa siges at være betydeligt merefæstnet end Tilfældet var, da det tidligere Re-geringsforslag blev behandlet paa Rigsdagen,saaledes at en Ministers parlamentariske Ansvarmaa antages at faa en langt større Betydningend det retlige. Endvidere vil det Modsætnings-forhold mellem Rigsdagens to Ting, som blevafgørende for den nærmere Udformning af en-kelte af de tidligere Forslags Bestemmelser jofremtidig blive fjernet, saafremt de foreslaaedeÆndringer af Grundloven gennemføres.

Det nu foreliggende Forslag er som alleredenævnt udarbejdet paa Grundlag af det af Folke-tinget i 1910 vedtagne Lovforslag (i det følgen-de kaldet »Folketingsforslaget« i Modsætningtil »Landstingsforslaget«). Folketingsforslageter imidlertid stærkt præget af de Tilstande, derhavde bestaaet i Provisorietiden, og dets Ten-dens er derfor i det hele at paalægge Ministreneet saa omfattende Straf- og Erstatningsansvarsom muligt; paa flere Punkter foreskriver det etAnsvar, som under de nuværende Forhold maaforekomme urimeligt strengt. Man har derforpaa en Række væsentlige Punkter lempet detAnsvar, som Lovforslaget vilde paalægge Mini-strene; for disse Ændringer og Tilføjelser vilder i det følgende nærmere blive gjort Rede.Endvidere har den nye Straffelov medført, atforskellige Ændringer har maattet foretageshvorhos man har foretaget forskellige Ændrin-ger, der enten skyldes Grundlovsændringen i1915 eller vil blive nødvendiggjort ved denforestaaende Grundlovsændring.

Forslagets §§ 1-6 omhandler de almindeligeBetingelser for Indtrædelse af en MinistersStrafansvar. §§ 7-9 opregner de Forhold, for

hvilke Ansvar ifølge Loven paalægges Ministre-ne. Endelig giver §§ 10 og 11 Forskrifter omMinistrenes Straf- og Erstatningsansvar.

Til § 1.Bestemmelsen svarer i det væsentlige til Fol-

ketingsforsiagets § 1. I Stk. 1 fastslaas det, atMinistrene er ansvarlige for Regeringens Førel-se efter de i Loven fastsatte Regler. Endviderebestemmes det, hvad der i og for sig er selvføl-geligt, at Ministrene tillige, hvor dette ikke er iStrid med denne Lov, er ansvarlige efter de iden almindelige Lovgivning om TjenestemændsLovovertrædelser, derunder navnlig Straffelo-ven, indeholdte Bestemmelser.

Stk. 2 indeholder en til Folketingsforslagets§ 18 svarende samlet Henvisning til BorgerligStraffelovs almindelige Del, herunder altsaaogsaa dennes Bestemmelser om Forsøg og Med-delagtighed.

I Folketingsforslagets § 1 fandtes en Bestem-melse om, at den Omstændighed, at en Mini-sters Handling eller Undladelse var paabudt vedLov, ikke fritog ham for Ansvar, saafremt Lo-ven efter sit Indhold eller sin Tilblivelsesmaadevar stridende imod Grundloven. Denne Bestem-melse er ikke medtaget i det nu foreliggendeForslag. Det findes i sig selv betænkeligt at paa-lægge en Minister Ansvar for Handlinger ellerUndladelser i Henhold til en af Rigsdagen ved-taget Lov, hvis Vedtagelse er sket paa formellovlig Maade, i alle Tilfælde, hvor Loven afden Ret, der skal afgøre Spørgsmaalet, findesgrundlovsstridig, saa meget mere som en saa-dan Bestemmelse i en Ministeransvarlighedslovkunde tænkes i givne Situationer at afgive Paa-skud for en Minister til at undlade at efterkom-me en lovligt paabudt Embedspligt.

Til § 2.Bestemmelserne i denne Paragraf, der i Reali-

teten er i Overensstemmelse med Folketingsfor-slagets § 3, tilsigter at præcisere Ansvarsbetin-gelserne for en Minister, der er meddelagtig i enaf Kongen truffet Beslutning.

Til § 3.Bestemmelserne tilsigter at præcisere Ansva-

ret for en Minister med Hensyn til de i Stats-raad eller Ministerraad fattede Beslutninger. Ef-ter Forslaget bliver Ministeren ansvarlig, naarhan ved Forslag, Raad eller Stemme har med-virket til Beslutningen. At gaa saa vidt som detidligere Forslag, hvorefter en Minister paadrogsig Ansvar, naar han blot havde undladt at f rem-

101

sætte Indsigelse mod en Beslutning, har manderimod fundet urimeligt. Det kan ikke forlan-ges af en Minister, at han i den Grad skal væreinde selv i Enkelthederne i alle de forskelligeforeliggende, specielle Emner, at han i det paa-gældende Møde med Sikkerhed skal kunne ta-ge Standpunkt til, om en Beslutning er forsvar-lig eller ikke.

Man har endvidere heller ikke fundet til-strækkelig Anledning til at give Regler om, ihvilke Tilfælde en Minister, der ikke i vedkom-mende Møde har medvirket til Beslutningen, al-ligevel kan blive ansvarlig ved sin senere Op-træden, idet man paa dette Punkt finder det til-strækkeligt, at Straffelovens almindelige Regler,jfr. navnlig dennes § 23, kommer til Anven-delse.

Medvirken til Beslutninger, der er truffet iMinistermøde, omfattes som Følge af dettesmindre formelle Karakter ikke af Bestemmel-sens Ordlyd. Med Hensyn til saadan Medvirkenvil derimod de almindelige Regler i Straffelo-ven, jfr. ovenfor, kunne bringes i Anvendelse.

Til § 4.Bestemmelsen svarer i Realiteten til den i

Folketingsforslagets § 4 indeholdte Bestem-melse, som blev tiltraadt af det daværendeLandsting.

Stk. 1 svarer i det væsentlige til Folketings-forslagets § 5 med en Tilføjelse om, at Mini-steren ogsaa er ansvarlig, naar han efter at væreblevet gjort bekendt med Beslutningens Ud-færdigelse har undladt at hindre Udførelsen.Denne Tilføjelse er, som fremhævet af Lands-tingsudvalget, vel utvivlsom og stemmende medForslagets Tanke, men dens Forbigaaelse i den-ne Forbindelse kunde give Anledning til Tvivl.

Til § 6.Bestemmelsen, der tilsigter at foreskrive Be-

tingelserne for, at en Minister bliver ansvarligfor de af hans underordnede paa hans Vegneforetagne Handlinger eller Undladelser, dervedrører Udførelsen af Ministerens Beslutnin-ger, er i Realiteten i Overensstemmelse medFolketingsforslagets § 6. Med positive Hand-linger er dog udtrykkeligt ligestillet Undladelser.

Til § 7, Punkt a.Reglerne om en Ministers Ansvar for at have

opkrævet uhjemlede Statsskatter eller for uberet-

tiget Afholdelse af Statsudgifter var - tilligemed Reglerne om Ansvaret for foreløbige LovesUdstedelse - de Bestemmelser, der under Rigs-dagsforhandlingerne 1905-10 fremkaldte størstUenighed mellem de daværende Folketing ogLandsting, og som bevirkede, at der ikke den-gang kunde gennemføres en Ministeransvarlig-hedslov.

Striden stod navnlig om, hvorvidt Ministre-nes Ansvar skulde være afhængig af, om Mini-steren havde handlet med Bevidsthed om, at hanikke vilde kunne faa den paagældende Skat el-ler det paagældende Udgiftsbeløb bevilget ellergodkendt af Kongen og Rigsdagen, eller omdet afgørende skulde være, om Ministeren hav-de fejlet i sit Skøn over, om Udgiften var nød-vendig ved Statsstyreisens forsvarlige Førelse.

Folketingets Flertal var af den første Opfattel-se, og i Folketingets Affattelse blev Vægten lagtpaa, om Ministeren havde »handlet med Be-vidsthed om«, at han ikke kunde faa Kongensog Rigsdagens Godkendelse. Landstinget vildederimod under alle Omstændigheder gøre Mini-steren ansvarsfri, hvis Udgiften skyldtes en »vedStatsstyreisens forsvarlige Førelse fremkaldtNødvendighed«, medens man i modsat Faldlod Ministeren blive ansvarlig »forsaavidt hanikke efter Handlingens Beskaffenhed og deOmstændigheder, under hvilke den foretoges,havde Føje til at vente den godkendt af Kon-gen og Rigsdagen«. Den af Landstinget fore-slaaede Kompromisløsning gik ud paa at gøreMinisteren ansvarlig for Opkrævelse af Stats-skat eller Afholdelse af Statsudgift »i Strid medGrundloven«.

I Tilslutning hertil maa nævnes et i Folke-tinget fremsat Mindretalsforslag, hvorefter An-svarsbetingelsen skulde være, at Udgiften »ikkeefterbevilges eller godkendes, og den heller ik-ke ifølge sin Beskaffenhed og Omstændigheder-ne, hvorunder den er blevet afholdt, med Grundkunde forventes efterbevilget eller godkendt«.

Den væsentligste Anstødssten for en Foreningaf de to modstridende konstitutionelle Opfattel-ser, for hvilke de paagældende Forslag - § 7dog mindre direkte end § 8 — var Udtryk, er nufjernet, idet Grundloven af 1915 maa antagesat udelukke provisoriske Finanslove (jfr. BerlinStatsforfatningsret II, pag. 78).

Alligevel er den rette Løsning af Spørgsmaa-let, navnlig for saa vidt angaar Ministrenes An-svar for ubevilgede Udgifters Afholdelse,utvivlsomt stadig af stor Vigtighed. Den umaa-delige Stigning i Statsbudgettet, der har kende-

102

Til § 5.

tegnet den senere Tids Udvikling, og de mangeOmraader, hvor Nutidens Statsstyrelse krævereller dog rimeliggør Afholdelse af ikke bevil-gede Udgifter paa forventet Efterbevilling ellerIgangsætning af Arbejder, der medfører ubevil-gede Udgifter, maa nødvendigvis medføre, atder overlades Ministeren en betydelig Handle-frihed paa dette Omraade, og gør det megetbetænkeligt at gøre Ministeren ansvarlig i forvidt et Omfang.

Det nu fremsatte Forslag gaar ud paa, at Mi-nisterens Ansvar - bortset fra Tilfælde, hvordet ligefrem har været hans Hensigt at und-drage den paagældende Skatteopkrævning ellerUdgiftsafholdelse fra Kongens og RigsdagensBeslutning - altid skal være betinget af, om Mi-nisteren kunde forudse Rigsdagens Billigelse afden stedfundne Skatteopkrævning eller Udgifts-afholdelse. Kun i de Tilfælde, hvor han harvidst eller burdet vide, at han ikke kunde opnaadenne Billigelse, paalægges der ham Ansvar.Hvor Ministeren har opnaaet FinansudvalgetsTilslutning til den paagældende Handling, vilder herefter næppe nogensinde kunde bliveSpørgsmaal om Ansvar.

I andre Tilfælde vil Spørgsmaalet om An-svar være afhængigt af vedkommende DomstolsSkøn; ved Udøvelsen af dette Skøn vil der kun-ne tages Hensyn til, hvorvidt Udgiftens Af-holdelse kan siges at have været forsvarlig ogrimelig, saaledes at man maatte vente, at Rigs-dagen vilde kunne godkende den, men der-udover vil ogsaa Forhold af enhver anden Art,som maatte influere paa Udsigten til UdgiftensAfholdelse, kunne tages i Betragtning.

Men selv i Tilfælde, hvor en Minister ikkemed Rette kunde regne med, at Afholdelsen afen Udgift vilde blive godkendt af Rigsdagen,kan det forekomme urimeligt at paalægge hamStrafansvar, f. Eks. naar han uden Hjemmel harafholdt et nødvendigt Udgiftsbeløb, som senereblot med det Formaal at ramme Ministeren po-litisk nægtes Godkendelse af Rigsdagen. Manfinder derfor som yderligere Ansvarsbetingelseat burde stille, at Udgiften ikke maa antages athave været nødvendig af Hensyn til Statsstyrei-sens forsvarlige Førelse.

Til § 7, Punkt b.Bestemmelsen svarer i det væsentlige til § 8

i Folketingsforslaget, der som nævnt paa dettePunkt afveg fra den Opfattelse, Landstingsfler-tallet kunde godkende. Dette ansaa det for urig-

tigt at foreskrive andre Betingelser for en Mini-sters Ansvar for en foreløbig Lov end dem, derdirekte fremgik af Grundlovens udtrykkeligeForskrift om Betingelserne for Udstedelsen afen saadan, og Landstingsforslagenes Formule-ring var i Overensstemmelse hermed indskræn-ket til Ansvar for en Minister, der udstedte enforeløbig Lov, uden at Tilfældet var særdelespaatrængende, eller paa en Tid, da Rigsdagenvar samlet, eller med et Indhold, der stred modGrundloven, eller hvorved iøvrigt Statens ellerandre almene eller private Interesser retsstridigtblev krænket.

Landstingets Kompromisforslag paalagde enMinister Ansvar for Udstedelse af »en forelø-big Lov i Strid med Grundloven«.

Efter Fremsættelsen af disse Forslag er dersom allerede nævnt sket den betydningsfuldeÆndring af Grundloven i 1915, at provisoriskeFinanslove ikke længere kan gives; hele Spørgs-maalet om Ansvaret for foreløbige Love maaefter denne Ændring og de nu foreslaaede Æn-dringer af Grundloven siges at have faaet envæsentlig mindre Betydning, end det tidligerehavde.

Alligevel mener man ikke at burde indskræn-ke Ansvaret for foreløbige Loves Udstedelse tilTilfælde, hvor Grundlovens udtrykkelige For-skrifter er overtraadt. Ligesom Folketingsforsla-get finder man det rimeligt, at der paalægges enMinister Ansvar, naar han har vidst eller dogmaattet vide, at den foreløbige Lov ikke kundeventes stadfæstet. For at forhindre, at Bestem-melsen bruges til uden saglig Baggrund at fæl-de en Minister af udelukkende politiske Grun-de, har man dog endvidere foreslaaet, at Straf-ansvar efter Omstændighederne ikke paadrages,hvor Loven ikke skønnes at have bevirket Kræn-kelse af Statens Interesser eller andre almeneeller private Interesser.

Til § 7, Punkt c.Ud fra den Betragtning, at visse Indgreb i

Borgernes Rettighedssfære henhører under Lov-givningsmagten og ikke retsgyldigt kan ske vedkgl. Anordning eller ministeriel Beslutning,föreslåar man, at en Minister kan paadrage sigAnsvar, hvis der udfærdiges en Retsforskriftangaaende et Forhold, der i Henhold til Grund-loven, en særlig Lovbestemmelse eller hidtilfulgte Lovgivningsregler henhører under Lov-givningsmagtens Omraade. Reglen er nogetsnævrere end den i Folketingsforslagets § 9 in-

103

deholdte; navnlig föreslåar man, at Ansvar kunkan indtræde, naar det paagældende Forholdklart henhører under Lovgivningens eller Dom-stolenes Omraade, idet det skønnes urimeligt, aten Minister kan paadrage sig Strafansvar, naarder udstedes en Forskrift paa et Omraade, hvordet kan være tvivlsomt, om Forholdet kan ord-nes ad administrativ Vej eller ikke.

Med Hensyn til Afgørelsen af, hvilke For-skrifter der retsgyldigt kan udstedes ad admini-strativ Vej, henvises til den almindelige stats-retlige Opfattelse, jfr. Berlin Statsforfatnings-ret II, pag. 10 ff. Faste Regler paa dette Punkthar det selvsagt været ugørligt at opstille. Ho-vedreglen er, at alle egentlige Retsregler, d.v.s.saadanne Retsforskrifter, der direkte eller in-direkte retter Paabud eller Forbud til LandetsBorgere i Almindelighed, og særlig saadanne,der gør Indgreb i den enkeltes personlige Fri-hed og Ejendom, kun kan gives ved Lov. UdenBetydning er det, om den angaar Forholdet mel-lem Borgerne indbyrdes eller en Borgers politi-ske Rettigheder eller Pligter eller hans Rettig-heder eller Pligter i Forhold til det offentlige.Paa den anden Side vil en Retsforskrift natur-ligvis ofte retsgyldigt kunne udstedes ved kon-gelig eller ministeriel Beslutning i Henhold tilLov eller særlig Retssædvane, som hjemler denudøvende Magt en saadan Beføjelse.

I Erkendelse af, at mange Retsspørgsmaalifølge gældende Praksis henhører under Dom-stolenes suveræne Omraader, har man i Over-ensstemmelse med den Adskillelse mellem denlovgivende, den udøvende og den dømmendeMagt, hvorpaa vor Forfatning bygger, endvi-dere anset det for rigtigt at bibeholde Folke-tingsforslagets af Landstinget tiltraadte Regelom Forbud mod, at en Minister foranledigerkongelige eller ministerielle Beslutninger omRetsforskrifter angaaende Forhold, der henhørerunder Domstolenes Omraade.

Til § 8, Punkt a.Bestemmelsen, der svarer til § 10 i Folke-

tingsforslaget, der var tiltraadt af Landstinget,tilsigter at foreskrive Straf for en MinistersHandlen i Strid med de ham paahvilende fun-damentale Pligter med Hensyn til Regeringensforfatningsmæssige Førelse.

Til § 8, Punkt b.I de tidligere Forslag har man med Rette an-

set det for ugørligt at give en udtømmende Op-

regning af samtlige de en Minister ifølgeGrundloven eller almindelig Lov paahvilendeEmbedspligter, med Hensyn til hvilke en Over-trædelse er mulig. Man har derfor accepteretAffattelsen i Folketingets Forslag (§ 11), blotmed den af Landstinget foreslaaede redaktio-nelle Ændring, hvorefter Ordene »RegeringensBevillingsmyndighed« er erstattet med »Re-geringens Myndighed til at meddele Bevillingerog Undtagelser fra Lovene«. Med Hensyn tilsidstnævnte Regel henledes Opmærksomhedenpaa Grundlovens § 27, hvorefter Kongen delsumiddelbart, dels gennem vedkommende Re-geringsmyndigheder meddeler saadanne Bevil-linger og Undtagelser fra Lovene, som entenifølge de før 5. Juni 1849 gældende Regler eri Brug, eller hvortil Hjemmel indeholdes i ensiden den Tid udgiven Lov.

Til § 9.I Folketingsforslagets § 12 fandtes en Be-

stemmelse om, at en Minister paadrog sig Straf-ansvar, naar han uden at overskride sin Myndig-heds Grænser gjorde sig skyldig i aabenbartMisbrug af sin Myndighed til Skade for Landeteller til Hinder for Kongens og Rigsdagens Ud-øvelse af deres forfatningsma;ssige Virksomhedeller til Forulempelse af Enkeltmand. En Be-stemmelse som denne er næppe stærkt paakræ-vet; Straffelovens § 155, der foreskriver Straffor den, som virker i offentlig Tjeneste ellerHverv, og som misbruger sin Stilling til atkrænke privates eller det offentliges Ret, kom-mer jo ogsaa til Anvendelse med Hensyn tilMinistre. Da der dog maaske vil kunne tænkesat forekomme Tilfælde af Misbrug, navnlig afmere politisk Karakter, hvor den nævnte Be-stemmelse i Straffeloven ikke med Sikkerhedkan antages at komme til Anvendelse, har mandog fundet det rettest at bibeholde en særligfor Ministre gældende Regel om Strafansvar iTilfælde, hvor Ministeren har gjort sig skyldigi aabenbart Misbrug af sin Stilling, selvom hanikke har overskredet sin Myndigheds Grænser.

Til § 10.Straffen for Overtrædelse af Loven fastsættes

i Stk. 1 til Bøde, Hæfte eller Fængsel indtil 2Aar. Saafremt Forholdet kun er uagtsomt, erStraffen Bøde eller under skærpende Omstæn-digheder Hæfte. De tidligere Forslag foreskrevendvidere som Straf Embedsfortabelse, hvilketvar en naturlig Følge af, at der i den da gælden-

104

de Straffelov hjemledes saadan Straf. Da manimidlertid i den nugældende Straffelov ikkekender Embedsfortabelse som Straf, har manogsaa i det foreliggende Forslag ladet Bestem-melsen herom udgaa. Det bemærkes herved, atBestemmelsen i Forslagets § 1, Stk. 2, medfører,at de almindelige Regler i Straffelovens §§ 78og 79 om Frakendelse af Rettigheder kommertil Anvendelse.

Strafudmaalingsreglen i Stk. 2 svarer i detvæsentlige til en Bestemmelse i Folketingsfor-slagets § 7, Stk. 2.

I Stk. 4 fastsættes det udtrykkeligt, at Straf-ansvaret bortfalder ved Forældelse. For at For-ældelse kan indtræde, skal der være forløbet etTidsrum af 2 Aar efter det Tidspunkt, paa hvil-ket Forseelsen er begaaet. Endvidere skal derhave været afholdt almindeligt Valg til Rigsda-gen og være forløbet mindst 3 Maaneder efterden nyvalgte Rigsdags Sammentræden, saaledesat to paa hinanden følgende Rigsdage vil faaMulighed for at tage Standpunkt til Spørgsmaalom Tiltale.

Borgerlig Straffelov af 15. April 1930 § 92,Nr. 3, bestemmer, at Forældelse med Hensyn tilForbrydelser begaaet i offentlig Tjeneste ellerHverv kun kan indtræde, naar den forskyldteStraf ikke overstiger Bøde, i hvilket TilfældeForældelsesfristen er 2 Aar.

Denne Regel, der ikke ændres ved det fore-liggende Forslag, bevirker, at Forældelse ikkeindtræder, naar en Minister har overtraadt de iStraffeloven indeholdte Bestemmelser undersaadanne Omstændigheder, at Frihedsstraf erforskyldt.

Medens man ganske kan tiltræde, at der ikkebør blive Spørgsmaal om Forældelse, naar detdrejer sig om alvorlige Forbrydelser, der ram-mes af Straffeloven, finder man det paakrævet,at der med Hensyn til de Forseelser, der om-handles i det foreliggende Lovforslag, hjemlesAdgang til Forældelse, saaledes at der ikke man-

ge Aar, efter at Forseelsen er begaaet, skalkunne blive Spørgsmaal om at drage en Mini-ster til Ansvar, maaske udelukkende for at faapolitisk Hævn overfor ham.

Til 11.Med Hensyn til Afholdelsen af Statsudgifter

indeholdt de tidligere Forslag Regler om et me-get strengt Erstatningsansvar for Ministrene;var uhjemlede Udgifter afholdt, skulde den an-svarlige Minister være pligtig at tilsvare Stats-kassen »Beløbet af den afholdte Udgift«. Yder-ligere fandtes der en Regel om, at Ministrenesolidarisk skulde være ansvarlige for saadanneUdgifter, hvis det ikke kunde oplyses, hvem derbar Ansvaret for Udgiftens Afholdelse.

Regler om et saadant vidtgaaende Erstatnings-ansvar for Ministre paa dette som paa andreOmraader skønnes imidlertid at være urimelige.Tværtimod synes der at være Hensyn, der maaføre til for Ministre at mildne det af den almin-delige Erstatningsregel følgende Ansvar. EnMinister har ifølge sin Stilling Pligt til at hand-le indenfor mange, forskellige Omraader, ogdet synes urimeligt, at en selv mindre Fejl frahans Side skal kunne medføre alvorligt Erstat-ningsansvar. Den Risiko, der er forbundet meden Ministers Arbejde i Henseende til Mulighe-den af at tilføje Statskassen Tab, er formentligen saadan, at Ret og Billighed synes at talefor, at Ministerens Erstatningsansvar begrænsestil Ansvar for forsætlige og groft uagtsomme,skadegørende Handlinger. Man föreslåar der-for, at en Minister skal ifalde Erstatnings-ansvar overfor Statskassen, saafremt han harhandlet med Forsæt eller gjort sig skyldig i grovTilsidesættelse af sine Embedspligter.

I Stk. 2 er optaget en til § 15, Stk. 2, i Folke-tingsforslaget svarende Regel om Erstatnings-ansvarets Bortfald, naar den forenede Rigsdaguden Forbehold har godkendt det aarlige Stats-regnskab.

105

BILAG 6.

LOV NR. 92 AF 15. MARTS 1939 OM MINISTRENES ANSVARLIGHED

§ !•Stk. 1. Ministrene er ansvarlige for Regerin-

gens Førelse efter de i Grundloven og i denneLov fastsatte Regler. Hvor denne Lov intet an-det bestemmer, er de endvidere ansvarlige efterde i den almindelige Lovgivning om Tjeneste-mænds Lovovertrædelser indeholdte Bestem-melser.

Stk. 2. Borgerlig Straffelovs Kapitler 1-7 og9-11 finder, for saa vidt ikke andet er bestemt,Anvendelse paa Ministrenes Ansvar.

For skriftlig udfærdigede Beslutninger, derer underskrevet af Kongen, og som vedrørerLovgivningen eller Regeringen, er den Minister,der har medunderskrevet Beslutningen, ansvar-lig. I øvrigt bliver en Minister ansvarlig for enRegeringshandling, der er foretaget af Kongen,naar Ministeren enten har tilraadet den ellerdeltaget i dens Udførelse, eller han, for saa vidtBeslutningen vedrører et Forhold, der henhørerunder hans Forretningsomraade, har været vi-dende om den og ikke modsat sig dens Ud-førelse.

§ 3.For Beslutninger, der er truffet i Statsraad

eller i Ministerraad, jfr. Grundlovens §§ 15 og16, er enhver Minister, der har været til Stedei det paagældende Møde, ansvarlig, naar hanved Forslag, Raad eller Stemme har medvirkettil Beslutningen.

§ 4-Er en Regeringshandling, hvis Udførelse i

Henhold til Grundloven eller den øvrige Lov-givning paahviler Kongen, ikke blevet foreta-get, og er der bm Undladelsen udfærdiget enkongelig Beslutning, har vedkommende Mini-ster Ansvaret i Overensstemmelse med Reglerne

i §§ 2 og 3. Er der ikke udfærdiget nogen kon-gelig Beslutning om Undladelsen, er den Mini-ster, under hvis Forretningsomraade Forholdethenhører, ansvarlig for den skete Undladelse;endvidere er enhver anden Minister, der har bi-draget til at hindre, at den paagældende Re-geringshandling foretoges, ansvarlig.

En Minister er ansvarlig for de paa hansVegne af en underordnet udfærdigede ministe-rielle Beslutninger, medmindre de paagælden-de Beslutninger enten er truffet: af den under-ordnede i Henhold til en denne i Medfør afhidtidig Praksis eller Forholdecs Natur givenBemyndigelse eller den underordnede har for-sømt at forelægge Sagen for Ministeren. Mini-steren bliver dog ogsaa ansvarlig for saadanneBeslutninger, saafremt han har undladt at skri-de ind, skønt han var vidende om, at den paa-gældende Beslutning vilde blive truffet. Detsamme gælder, hvis han efter at være blevetbekendt med Udfærdigelsen har undladt atskride ind.

§ 6.Er der truffet en Beslutning, for hvilken Mi-

nisteren bærer Ansvaret, er han for saa vidtBeslutningens Gennemførelse angaar, ansvarligfor underordnedes Handlinger eller Undladel-ser, saafremt disse har været beordret af Mini-steren selv eller maatte staa som et nødvendigteller naturligt Middel til Gennemførelsen afBeslutningen.

§ 7.I Overensstemmelse med de foranstaaende

Regler paadrager en Minister sig Ansvar:

a. hvis der opkræves Statsskat eller afholdesStatsudgifter, der ikke har saadan Hjemmel,som Grundlovens § 42 kræver, og vedkom-

106

mende Minister dermed har haft til Hensigtat unddrage Kongen eller Rigsdagen Afgø-relsen med Hensyn til den paagældendeSkatteopkrævning eller Udgiftsafholdelseeller har vidst eller burdet vide, at han ikkekunde faa det paagældende Skatte- eller Ud-giftsbeløb godkendt af Kongen og Rigsda-gen; en Minister paadrager sig dog ikkeAnsvar for Afholdelsen af en Udgift, naardenne har været nødvendig af Hensyn tilStatsstyreisens forsvarlige Førelse;

b. hvis der er udstedt en foreløbig Lov, udenat Tilfældet er særdeles paatrængende, ellerpaa en Tid, da Rigsdagen er samlet, elleraf et saadant Indhold, at det strider modGrundloven. Det samme gælder, hvis Lovener af en saadan Beskaffenhed eller udstedtunder saadanne Omstændigheder, at den el-ler de Ministre, der bærer Ansvaret for densUdstedelse, har vidst eller dog maattet vide,at den ikke kunde ventes stadfæstet af Rigs-dagen, eller — hvis den foreløbige Lov eftersin Beskaffenhed ikke krævede Stadfæstelse— at dens Udstedelse ikke kunde ventes bil-liget af Rigsdagen. Ansvar paadrages dogefter Omstændighederne ikke, saafremt Lo-ven ikke har bevirket Krænkelse af StatensInteresser eller andre almene eller privateInteresser;

c. hvis der ved kongelig eller ministeriel Be-slutning udfærdiges en Retsforskrift angaa-ende et Forhold, der i Henhold til Grund-loven, en særlig Lovbestemmelse eller hidtilfulgte Lovgivningsregler klart henhører un-der Lovgivningsmagtens eller DomstolenesOmraade.

§ 8-Endvidere paadrager en Minister sig Ansvar

efter denne Lov:

a. saafremt der begaas Overtrædelse af nogenaf Bestemmelserne om Rigsdagens Sammen-kaldelse, Udsættelse, Opløsning og Valg iGrundlovens §§ 19, 21 og 22, af Lov omRegeringens Førelse i Tilfælde af KongensUmyndighed, Sygdom eller Fraværelse af11. Februar 1871 §§ 1, 2 og 4 eller af Lovenom Valg til Rigsdagen;

b. saafremt der finder Overtrædelse Sted afGrundlovens § 25 om en foreløbig LovsForelæggelse for den følgende Rigsdag -,af Grundlovens § 41 om Forelæggelse af

Finanslovforslag og Forslag til midlertidigeBevillingslove samt om Fremlæggelse afStatsregnskabet -, af Grundlovens § 40 eller§ 43 om Forpligtelsen til at give de af Tin-gene nedsatte Kommissioner og Statsreviso-rerne Oplysninger —, af Grundlovens §§15og 16 om Loves og vigtige Regeringsforan-staltningers Forhandling i Statsraad ellerMinisterraad -, af Grundlovens § 27 omBegrænsningen af Regeringens Myndighedtil at meddele Bevillinger og Undtagelserfra Lovene -, af Grundlovens § 17 eller afden øvrige Lovgivning om de personligeBetingelser for Beskikkelser og Udnævnel-ser - eller af nogen anden Bestemmelse iGrundloven eller den øvrige Lovgivning,som paalægger Ministrene Tjenestepligter.

§ 9-Endelig paadrager en Minister sig Ansvar ef-

ter denne Lov, hvis han, selv om han ikke haroverskredet sin Myndigheds Grænser, begaaraabenbart Misbrug af sin Myndighed.

§ 10-Stk. 1. Overtrædelse af Bestemmelserne i

denne Lov straffes med Bøde, Hæfte ellerFængsel indtil 2 Aar. Foreligger der kun uagt-somt Forhold, er Straffen Bøde eller underskærpende Omstændigheder Hæfte.

Stk. 2. Ved Udmaalingen af Straffen foruhjemlet Afholdelse af Statsudgifter skal dertages Hensyn til, om der overhovedet ikke harværet bevilget noget Beløb til det paagældendeFormaal, eller om der foreligger en Overskri-delse af et bevilget Beløb, som under de forelig-gende Omstændigheder maa anses for uforsvar-ug-

Stk. 3. Bøder, der idømmes efter denne Lov,tilfalder Statskassen.

Stk. 4. En Ministers Strafansvar efter denneLovs §§ 7—9 og efter Borgerlig Straffelovs §§155-157 bortfalder ved Forældelse. Forældel-sesfristen er 2 Aar; Forældelse indtræder dogikke, før nyt almindeligt Valg til Rigsdagen harværet afholdt og der er forløbet 3 Maanederefter den nyvalgte Rigsdags Sammentræden.Paatale kan dog ikke finde Sted, saafremt en ny-valgt Rigsdag har truffet Beslutning om, atStrafansvar ikke skal gøres gældende. Med Hen-syn til Forældelsesfristens Beregning finder Reg-lerne i Borgerlig Straffelovs § 94 Anvendelse.

107

§ 11. til det Beløb, hvis Erstatning der er SpørgsmaalStk. 1. For Handlinger, der er foretaget i om. Dette gælder dog ikke, saafremt der senere

Embeds Medfør, ifalder en Minister Erstatnings- fremkommer saadanne Oplysninger, at det maaansvar over for Statskassen, saafremt han har anses for utvivlsomt, at Forbehold vilde værehandlet med Forsæt eller har gjort sig skyldig i blevet taget af Den Forenede Rigsdag, saafremtgrov Tilsidesættelse af sine Embedspligter. Oplysningerne havde foreligget for denne.

Stk. 2. En Ministers Erstatningsansvar overfor Statskassen bortfalder, naar Den Forenede § 12.Rigsdag ved sin Beslutning i Henhold til Grund- Denne Lov træder i Kraft samtidig med Dan-lovens § 43 har godkendt det aarlige Statsregn- marks Riges Grundlov,skab uden at tage noget Forbehold med Hensyn

108

BILAG 7.

NORGE

Kongeriget Norges Grundlovav 17 mai 1814.

Kongens Person er hellig; han kan ikke lastes,eller anklages. Ansvarligheden paaligger hansRaad.

§ 20.12. I de Sager, som af Odelsthinget ioranstal-

tes anlagte for Rigsretten, kan ingen anden Be-naadning, end Fritagelse for idømt Livsstraf,finde Sted.

§ 30.I Statsraadet føres Protokol over alle de Sager,

som der forhandles. De diplomatiske Sager, somi Statsraadet besluttes hemmeligholdte, indføresi en egen Protokol. Paa samme Maade forholdesmed de militære Kommando-Sager, som i Stats-raadet besluttes hemmeligholdte.

Enhver, som har Sæde i Statsraadet, er pligtigtil med Frimodighed at sige sin Mening, hvilkenKongen er forbunden at høre. Men det er denneforbehoklt at fatte Beslutning efter sit eget Om-dømme.

Finder noget Medlem af Statsraadet, at Kon-gens Beslutning er stridende mod Statsformeneller Rigets Love, eller øiensynligen er skadeligfor Riget, er det Pligt at gjøre kraftige Forestil-linger derimod samt at tilføie sin Mening i Pro-tokollen. Den der ikke saaledes har protesteret,ansees at have været enig med Kongen, og eransvarlig derfor, saaledes som siden bestemmes,og kan af Odelsthinget sættes under Tiltale forRigsretten.

§ 31.Alle af Kongen udfærdigede Beslutninger

skulle, for at blive gyldige, kontrasigneres. Imilitære Kommando-Sager kontrasigneres Be-slutningerne af den, som har foredraget Sager-ne, men ellers af Statsministeren eller, om hanikke har været tilstede, af det første af Stats-raadets tilstedeværende Medlemmer.

§ 86.Om den dømmende Magt.

Rigsretten dømmer i første og sidste Instansi de Sager, som Odelsthinget anlægger modStatsraadets, Høiesterets eller Storthingets Med-lemmer for strafbart Forhold, de som saadannemaatte gjøre sig skyldige i.

De nærmere Regler om Odelsthingets Paataleefter denne Paragraf fastsættes ved Lov. Dogkan der ikke sættes kortere Forældelsesfrist end15 Aar for Adgangen til at gjøre Ansvar gjæl-dende ved Tiltale for Rigsretten.

Lagthingets faste Medlemmer og de fast ud-nævnte Medlemmer af Høiesteret ere Dommerei Rigsretten. Om Sammensætningen af Rigsret-ten i den enkelte Sag gjælder Forskrifterne i§ 87. I Rigsretten har Præsidenten i LagthingetForsædet.

Den der har taget Sæde i Rigsretten somMedlem af Lagthinget, udtræder ikke af Retten,om den Tid, for hvilken han er valgt til Stor-thingsrepræsentant, udløber før Rigsrettens Be-handling af Sagen er tilendebragt. Ophører hanaf nogen anden Grund at være Medlem af Stor-thinget, fratrasder han som Dommer i Rigsret-ten. Det samme gjælder, om en Høiesteretsdom-mer, som er Medlem af Rigsretten, fratrædersom Medlem af Høiesteret.

§ 87.Den Anklagede, og den som handler i Sagen

paa Odelsthingets Vegne, har Ret til at udskydesaa mange af Lagthingets og Høiesterets Med-lemmer, at 14 Medlemmer af Lagthinget og 7Medlemmer af Høiesteret blive tilbage somDommere i Rigsretten. Fra hver af Siderne kanudskydes lige mange af Lagthingets Medlem-mer, dog saaledes at den Anklagede har For-trinsret til at udskyde een mere, dersom det An-tal, som kan udskydes, ikke er deleligt med to.Det samme gjælder om Udskydning af Høieste-rets Medlemmer. Er der i en Sag flere Ankla-gede, udøve de Udskydningsretten i Fællesskabefter Regler, som fastsættes ved Lov. Bliver Ud-

109

skydning ikke foretaget i den Udstrækning,hvortil der er Adgang, udtræder efter Lodtræk-ning det Antal af Lagthingets og HøiesteretsMedlemmer, som er over henholdsvis 14 og 7.

Naar Sagen er optaget til Doms, udtræde ef-ter Lodtrækning saa mange af Rigsrettens Dom-mere, at den dømmende Ret faar 15 Medlem-mer, deraf høist 10 Medlemmer af Lagthingetog 5 Høisteretsdommere.

Rigsrettens Præsident og Høiesterets Formandudtræde ikke i noget Tilfælde efter Lodtræk-ning.

Skulde Rigsretten ikke kunne sammensættesmed saa mange af Lagthingets eller HøiesteretsMedlemmer som foran er foreskrevet, kan Sagendog behandles og paadømmes, naar Retten harmindst 10 Dommere.

De nærmere Forskrifter om Fremgangsmaa-den ved Sammensætningen af Rigsretten fast-sættes ved Lov.

Lov nr. 1 av 5 februar 1932 om straff forhandlinger som påtales ved Riksrett.

Kapitel 1.Almindelige bestemmelser.

§ I-Denne lov får anvendelse på handlinger som

påtales ved Riksrett.Bestemmelsene i den almindelige borgerlige

straffelovs annen og tredje del kommer til an-vendelse ved siden av denne lovs annet kapitel.

§ 2.Forsåvidt ikke annet følger av denne lov, får

bestemmelsene i den almindelige borgerligestraffelovs første del anvendelse på de straff-bare forhold som påtales ved Riksrett.

§ 3.For ethvert straffbart forhold som påtales ved

Riksrett kan tap av offentlig tjeneste idømmesistedenfor eller som tillegg til den straff somellers er bestemt.

Som tillegg til den straff som ellers idømmeskan tap av stemmerett i offentlige anliggenderog av adgang til å oppnå offentlig tjenesteidømmes for det tidsrum som retten bestemmer.(Endret ved lov av 22 mai 1953).

§ 4-Bestemmelsen i denne lovs 2net og 3dje ka-

pitel kommer også til anvendelse på den hand-

ling som er forøvet av uaktsomhet, såfremt detikke uttrykkelig er bestemt at bare den forsett-lige handling er straffbar.

Bestemmelsene om foreldelse i den alminde-lige borgerlige straffelovs 6te kapitel kommertil anvendelse på handlinger som påtales vedRiksrett, dog således at foreldelsesfristen for ad-gangen til å reise straffesak eller avsi straffe-dom ikke i noget tilfelle er kortere enn 15 år.

Foreldelsens løp avbrytes ved beslutningenom tiltale, eller ved særskilt beslutning av Odels-tinget om å iverksette undersøkelser såfremt be-slutning om tiltale derefter blir fattet innen1 år.

§ £>•Bestemmelsene i den almindelige borgerlige

straffelovs §§ 52-54 får ikke anvendelse i sakersom behandles ved Riksretten.

o /.

Den som blir idømt straff ved dom av Riks-retten kan ved dommen tillike tilpliktes å be-tale erstatning for den skade som er voldt.

Kapitel 2.Særlige bestemmelser om straffansvar for

medlemmer av Statsrådet og Stortinget.

§ 8-Med bøter eller med hefte eller fengsel inn-

til 5 år straffes det medlem av Statsrådet somved handling eller undlatelse bevirker eller med-virker til

a) at noget som krever beslutning av Stor-tinget blir foretatt uten Stortingets samtykke;

b) at en beslutning av Stortinget ikke blirgjennemført, eller at en handling blir foretatti strid med en stortingsbeslutning;

c) at protokoller, dokumenter eller oplysnin-ger som skal meddeles Stortinget blir tilbake-holdt, eller at statens regnskaper ikke blir til-stillet Statsrevisjonen således som bestemt iGrunnlovens § 75 bokstav k.

§ 9-Undlater noget medlem av Statsrådet under

behandlingen av en sak forsettlig å gi oplysnin-ger som han forstår eller burde forstå kan habetydning for saken, eller gir han forsettlig

110

uriktige oplysninger, straffes han med bøter el-ler med hefte eller fengsel inntill 5 år.

Er forgåeisen skjedd av uaktsomhet, straffesden med bøter eller med hefte inntil 2 år.

§ 10.Med bøter eller med hefte inntil 2 år straffes

det medlem av Statsrådet som bevirker ellermedvirker til at statens eiendommer eller øvrigemidler ikke blir forsvarlig anvendt eller bestyrt,eller som på annen mate viser uforstand ellerforsømmelighet i sin virksomhet.

§ 11-Den der som medlem av Statsrådet på annen

mate enn nevnt i denne lovs øvrige bestemmel-ser ved handling eller undlatelse bevirker ellermedvirker til noget som er stridende motGrunnloven eller rikets lover eller som øiensyn-lig er skadelig for riket, straffes med bøter ellermed hefte eller fengsel inntil 10 år.

Med samme straff straffes de medlemmer avStatsrådet, som forsømmer den dem med hen-syn til innkallelse av Stortinget ved Grunnlo-vens § 39 påliggende plikt. Foreligger der veddenne forsømmelse sådan forbrydelse som nevnti denne lovs § 15, straffes vedkommende somder bestemt.

§§ 12 og 13(angår kun stortingsmedlemmer).

§ 14.Gjør noget medlem av Statsrådet eller av

Stortinget sig skyldig i sådan forbrydelse somnevnt i den almindelige borgerlige straffelovs§ 121, straffes han med bøter eller med hefteeller fengsel inntil 5 år.

Kapitel 3-Særlige bestemmelser om straffansvar formedlemmer av Høiesterett og Kiksretten.

111

BILAG 8.

SVERIGE

Regeringsformen af 6 juni 1809.

§ 9-Uti alla mål, som hos konungen i statsrådet

förekomma, skall protokoll föras. Där riketssäkerhet eller eljest synnerligen viktiga skälkräva hemlighållande av mål, som angår riketsförhållande till främmande makt, skall över må-let föras särskilt protokoll.

Statsrådets tillstädesvarande ledamöter böra,under ansvarighet för rådslagen, till den på-följd, varom i 106 og 107 §§ vidare stadgas,ovillkorligen till protokollet sina meningar yttraoch förklara; konungen dock förbehållet att al-lena besluta. Skulle någonsin den oförmodadehändelse inträffa, att konungens beslut vore up-penbarligen stridande mot rikets grundlag ellerallmän lag, åligge det då statsrådets ledamöteratt kraftiga föreställningar däremot göra. Den,som ej särskild mening 111 protokollet anfört,vare för beslutet ansvarig, såsom hade han styrktkonungen att det beslut fitta.

§ 38.Konungens skrivelser och propositioner till

riksdagen eller allmänt kyrkomöte, allmännaförfattningar, av konungen utfärdade fullmak-ter å ämbeten och tjänster samt de ifrånkonungen utgående expeditioner och befall-ningar i övrigt, vilka konungen bestämmer,skola, för att bliva gällande, vara försedda medkonungens underskrift och kontrasignation avvederbörande föredragande, som vare ansvarig,att de instämma med däröver förda protokol.Alla andra av konungen utfärdade beslut skolavara underskrivna av föredraganden: denne måäven omedelbarligen till vederbörande expedieraföreskrifter och erinringar om verkställighet avutfärdade beslut. Skulle den föredragande finnanågot konungens beslut vara stridande emotdenna regeringsform, göre han därom i stats-rådet föreställning; yrkar konungen ändock, attett sådant beslut skall utfördas, vare det då denföredragandes rättighet och plikt, att sin kontra-

signation eller underskrift därå vägra, samt ned-lägge han i följd därav sitt ämbete, vilket hanicke må återtaga förr, än riksidagen hans för-hållande prövat och gillat. Emellertid vare hanvid sin lön och i övriga tjänsten åtföljandeinkomster bibehållen.

§ 102.Denna domstol, som riksrätt kallas, skall i

sådant fall bestå av presidenten uti konungensoch rikets Svea hovrätt, vilken däruti före ordet,presidenterna uti alla rikets kollegier, vid till-tal emot högsta domstolen fyra de äldsta re-geringsråd, men, när regeringsrätten är tilltalad,fyra de äldsta justitieråd, ävensom, i båda fal-len, högste befälhavaren över de i huvudstadentjänstgörande trupper, högste närvarande befäl-havaren för den vid huvudstaden förlagda de-len av flottan, tvenne de äldsta råd i Svea hov-rätt och det äldsta råd i varje av rikets kollegier.Då justitiekansleren, justitieombudsmannen el-ler militieombudsmannen finner sig befogad atthögsta domstolen samfällt eller särskilda dessledamöter inför riksrätten tilltala, eller justitie-kansleren eller justitieombudsmannen att rege-ringsrätten samfällt eller särskilda dess leda-möter under sådant tilltal ställa, äske han hospresidenten i konungens och rikets Svea hov-rätt, såsom riksrättens ordförande, laglig kal-lelse å den eller dem, som skola tilltalas. Pre-sidenten i hovrätten foge därefter anstalt omriksrättens sammanträde, för att kallelsen ut-färda och målet vidare i laglig ordning behand-la. Skulle emot förmodan han detta underlåta,eller någon av de övrige förenämnde ämbets-män undandraga sig att uti riksrätten deltaga,stande de, för en sådan uppsåtlig försummelseav deras ämbetsplikt, till lagligt ansvar. Havaen eller flere av riksrättens ledamöter laga för-fall, eller finnes emot någon av dem laga jäv,vare ändock rätten domför, om tolv däruti sitta.Är presidenten i hovrätten av laga förfall ellerjäv hindrad, företräde dess ställe den äldste i

112

tjänst varande presidenten. Denna domstol äge,sedan rannsakningen fulländad är, och domenefter lag fälld, att densamma för öppna dörraravkunna. Ingen have makt att sådan dom ändra,konungen dock obetaget att göra nåd, vilkenlikväl icke må sträcka sig till den dömdes åter-insättande i rikets tjänst.

§ 105.Konstitutionsutskottet åligger att äska de

protokoll, som uti statsrådet blivit förda. Så-dant särskilt protokoll som i 9 § sägs må dockäskas allenast i vad angår visst av utskottetuppgivet mål. Sker det, pröve konungen,huruvida, med hänsyn till rikets säkerhet ellerandra av förhållandet till främmande makt be-tingade, synnerligen viktiga skäl, hinder möterför protokollets överlämnande till utskottet. Ejmå protokollet vägras, utan att utrikesnämndenerhållit tillfälle att yttra sig i ämnet.

Protokoll i kommandomål må kunna fordrasendast i det som rörer allmänt kända och avutskottet uppgivna händelser.

§ 106.Finner utskottet av dessa protokoll, att någon

statsrådets ledamot uppenbarligen handlat emotrikets grundlag eller allmän lag, eller till-styrkt någon överträdelse därav, eller underlåtitatt göra föreställningar emot sådan överträdelse,eller den vållat och befrämjat genom uppsåtligtfördöljande av någon upplysning, eller att denföredragande underlåtit att, i de fall, som 38 §av denna regeringsform förutsätter, sin kontra-signation eller underskrift å ett konungens be-slut vägra, då skall konstitutionsutskottet ställaen sådan under tilltal av justitieombudsmanneninför riksrätten, och gånge härmed som i 101och 102 §§ om tilltal emot regeringsrätten före-skrives. Då statsrådets ledamöter finnas hava,på sätt ovan berört är, gjort sig till ansvar skyl-dige, döme dem riksrätten efter allmän lag ochden särskilda författning, som till bestämmandeav sådant ansvar utav konungen och riksdagenfastställd varder.

§ 107.Skulle konstitutionsutskottet anmärka, att

statsrådets ledamöter samfällt eller en eller flereav dem, uti deras rådslag om allmänna mått ochsteg, icke iakttagit rikets sannskyldiga nytta, el-ler att någon föredragande icke med oväld, nit,skicklighet och drift sitt förtroendeämbete ut-övat, äge då utskottet att sådant tillkännagiva

för riksdagen, vilken, om den finner rikets väldet kräva, kan hos konungen skriftligen anmälasin önskan, att han ville ur statsrådet och ifrånämbetet skilja den eller dem, emot vilka an-märkning blivit gjord.

Frågor uti detta ämne kunna i riksdagenskamrar väckas och av andra riksdagens utskottän konstitutionsutskottet hos kamrarna andragas,men icke av riksdagen avgöras förr, än sist-nämnda utskott däröver blivit hört. Under riks-dagens överläggningar därom skola icke ko-nungens beslut uti mål, som röra enskilda per-soners eller korporationers rättigheter och an-gelägenheter, kunna ens nämnas, ännu mindrenågon riksdagens prövning underställas.

Allt vad riksdagen efter granskning godkänteller lämnat oanmärkt, bör anses hava vunnitdecharge i avseende på det granskade, och ingenny, till ansvarighet förbindande, granskning avny riksdag i samma mål vara tillåten; dock bör,oaktat den av riksdagens utskott eller revisorerförrättade generella översikt av statsmedlens ut-delning, det åligga vederbörande ämbetsmän attverkställa den speciella revision, som dem i kraftav deras ämbetsbefattning tillkommer.

Ansvarighetslag af 10. februari 1810 förstatsrådets ledamöter, föredragande ochkonungens rådgivare i kommandomål.

Lag,varefter ledamot av statsrådet, föredragandesamt den ämbetsman konungen allmän befatt-ning med kommandomål uppdragit, skola för

ämbetsförseelser av riksrätt dömas.

Statsministrarne, statsråden, hovkansleren, fö-redragande samt den ämbetsman, konungen all-män befattning med kommandomål uppdragit,skola, på sätt regeringsformen av den 6 juni1809 föreskriver, uti förekommande regerings-ärender, av vad beskaffenhet de vara må, efterbästa förstånd och övertygelse, råda konungentill det, som rikets grundlagar likmätigt är, samti överensstämmelse med dem, konungens ochrikets förmån befrämja; alltid låta sig vårda omkonungens makt och rikets ständers samt in-byggares fri- och rättigheter, allt efter vad här-om i rikets lagar och författningar är stadgatoch förordnat, självkravde påminna om riketsrätt och bästa; dock endast konungen råd giva,men ej jämte honom regera. De äro ej allenastsåsom medborgare och för sina personer under-


kastade vad allmän lag och laga stadgar bjuda,utan skola och för sina rådslag och gärningar,i och för deras ämbeten, vara konungen ochriksens ständer ansvarige, på sätt regerings-formen utstakar, och här nedanföre stadgas,men ej i och för dem av enskilte personer kunnatilltalas. Dessa ämbetsmän kan ej heller till lastläggas om, emot deras, på anförde skäl grunda-de råd, utgången, utan deras förvållande, bliverolycklig, och det åsyftade goda ändamålet icke

vinnes.

§ 1 -Försöker någon statsråds ledamot, under den

tid, då regeringen, enligt 39, 40, 41, 42 och43 §§ av regeringsformen, föres av statsrådet,att våldssammeligen överändakasta regerings-sättet sådant det genom rikets grundlagar an-taget är, eller med råd eller gärning medverkatill lagstridigt kullkastande av någon riketsgrundlag, eller tillstyrker någon statsråds leda-mot, när regeringen icke av statsrådet föres,eller den ämbetsman, som i kommandomål ko-nungen råd giver, sådant lagstridigt steg, ellerunderlåter att däremot göra föreställning, enärhan finner sådant å färde vara, eller uppsåtligtoch bevisligen fördöljer någon omständighet,som kunnat sådant steg förekomma, straffes så-som rikets förrädare efter ty i 8 kap. 1 § straff-lagen stadgas.

Evad regeringen av statsrådet föres eller icke,vare till samma straff skyldig den ledamot avstatsrådet eller den konungens rådgivare i kom-mandomål, vilken, genom tillstyrkande ellerunderlåtenhet att föreställning göra, när hanfinner sådant å färde vara, eller genom upp-såtligt och bevisligt fördöljande av någon upp-lysning, befrämjar eller vållar sådant lagstridigtsteg, som, enligt 110 § av regeringsformen, så-som förräderi anses bör.

Underlåter statsrådet den ovillkorliga plikt,att i de fall 91, 92, 93 och 94 §§ regerings-formen utstaka, till däruti foreskrevne tider,riksens ständer till allmän riksdag kalla, ellerskulle en eller flere statsrådets ledamöter sådankallelse avstyrka, eller riksens ständers samman-komst till lagtima riksdag å den tid de utsatt,förhindra söka, skola den eller de brottsligamista ämbetet samt vara ovärdige att vidarenyttjas i rikets tjänst. Lag samma vare om leda-mot av statsrådet eller föredragande tillstyrkerkonungen att, innan riksdags kallelse i huvud-

stadens kyrkor vederbörligen kungjord blivit,egenmäktigt eller våldsammeligen lyfta den i63 § regeringsformen sist omförmälde penninge-summa, vara riksens ständer förseglad anord-ning lämnat; likaledes om statsrådet, då det lik-mätigt 39, 40, 41, 42 och 43 §§ regerings-formen, före regeringen, på ovan omförmälteolagliga tid och sätt, berörde summa lyftar, ellernågon statsrådets ledamot ett så beskaffat lyf-tande tillstyrker.

Skulle statsråds ledamot eller konungens råd-givare i kommandomål tillstyrka konungen attvidtaga sådant steg, vilket uppenbarligen ärstridande emot regeringsformens bokstavligaföreskrift uti 57 §, rörande riksens ständers be-skattningsrätt, uti 60 § till förhöjande av denbevilling riksens ständer sig åtagit, eller av så-dane artiklar, vilka i densamma till bevillningräknas: allt sådant till förökande av kronansinkomster; dock härunder icke begrepna sådane,i denna 60 § ej omnämnde avgifter, vilkas före-mål äro inrättningar till enskildas gemensammanytta och bekvämlighet, såsom båk-, bro-, färj-och andra avgifter av dylik beskaffenhet; uti73 §, rörande påbjudande, uppbärande ellerfordrande av nya pålagor, utskrivningar av man-skap, penningar eller varor, utan ständers sam-tycke; uti 66, 68 och 72 §§, rörande riksensständers befattning med banko- och riksgälds-verken, samt uti 78 § att någon del av riketicke må kunna därifrån avsöndras, eller under-låter han att emot sådant lagstridigt steg göraföreställning, eller det vållar och befrämjargenom uppsåteligt och bevisligt fördöljande avnågon upplysning, miste ämbetet och varde ejvidare nyttjad i rikets tjänst.

§4-Statsråds ledamot eller den i kommandomål

konungen rådgivande, vilken tillstyrker emotverkställigheten av den, av konung och ständerfastställda tryckfrihetslag, stridande steg, ellerunderlåter att däremot göra föreställning, misteämbetet.

§5-Underlåter statsråds ledamot eller konungens

rådgivare i kommandomål, att, på sätt 65 § för-mäler, till protokollet göra föreställningar emotanvändandet av rikets ordinarie statsmedel, elleråtagen bevillning, annorlunda än fastställt bli-vit, eller försummar han att i sådant fall till

114

protokollet anföra vad riksens ständer i den delförordnat, eller tillstyrker sådan ämbetsman nå-got, som uppenbarligen är stridande emot rege-ringsformens bokstavliga föreskrift uti 1 mom.av 74 §, rörande gärds fordrande vid trupperståg och marscher, till utförande av ett uppkom-met krig; uti 76 § angående rikets fördjupandei skuld och upptagande av lån; uti 77 §, rörandedisposition av kronans domäner, så vitt sådantangår den riksens ständer i samma § förbehåll-ne rätt; uti 79 § om myntväsendet och uti 80 §om indelningsverket, eller underlåter han attemot sådant lagstridigt steg göra föreställning,eller det vållar eller befrämjar genom uppsåtligtoch bevisligt fördöljande av någon upplysning,eller tillstyrker konungen att något beslut fattai de mål, om vilka 13 § handlar, utan att till ut-omordentligt statsråd kallelse blivit utfärdad,miste ämbetet.

Om genom någon av förenämnde ämbets-mäns tillstyrkande eller underlåtande att göraföreställningar eller uppsåtligt och bevisligt för-döljande av någon upplysning, någon lider ska-da till liv, ära eller personlig frihet, utan attlagligen förvunnen och dömd vara, eller för-loras gods, löst eller fast, utan laga rannsakningoch dom, eller varder någons frid i hans husstörd, eller förvises någon från ort till annan,straffes ovanbemälte ämbetsmän för sådant lag-stridigt förhållande dessutom, på sätt allmännalagen i 1 kap. 12 § rättegångsbalken stadgar fördomare, som vrång dom fäller.

§ 6.Uraktlåter statsråds ledamot eller konungens

rådgivare i kommandomål, att de övrige dem igrundlagen uttryckligen föreskrivna, men i den-na ansvarighetslag icke särskilt uppräknadeplikter och föreskrifter, iakttaga och fullgöra,ankomme det på riksens ständer, att hos ko-nungen göra sådan anmälan, vartill 107 § avregeringsformen dem berättigar, med iakttagan-de av de villkor samma § i dess senare mom.stadgar.

o 7.Döljer statsminister för utrikes ärenderne el-

ler hovkansler eller den statsråds ledamot, ko-nungen i dennes frånvaro tillkallar, för ko-nungen bevisligen någon av konungens äm-betsmän eller främmande makters sändebud, tillfölje av dem uppdragne kall, meddelad viktigunderrättelse i frågor, som röra krig, fred eller

8*

förbund emellan riket och annan stat, miste hanämbetet. Sker det av bevisligt uppsåt att ko-nungen och riket skada, straffes han efter 4 kap.missgärningsbalken.

§ 8-Från konungen utgående expeditioner och be-

fallningar skola vara försedde med den före-dragandes kontrasignation och instämma meddäröver förde protokoll; sker annorlunda ge-nom någon föredragandens åtgärd, miste hanämbetet, utan att någon tid kunna däruti återinsättas eller till annat ämbete inom statsrådetförordnas. Uraktlåter han, att till statsrådets pro-tokoll göra föreställning emot sådant konungensbeslut, vilket han finner stridande emot rege-ringsformens bokstavliga föreskrift, och oaktatkonungens ändock fortfarande yrkande, att ettsådant beslut skall utfärdas, han ej då utövarsin rättighet och plikt, att kontrasignationendärå vägra, vare lag samma; likasom om hanämbetet återtager, förrän riksens ständer hansförhållande prövat och gillat. Lider någon skadatill liv, ära eller personlig frihet, eller mistergods, löst eller fast, utan laga rannsakning ochdom, eller bliver någons frid i hans hus störd,eller någon förvisad från ort till annan, där-igenom att han kontrasignation ej vägrat, straf-fas han dessutom för sådant lagstridigt förhål-lande, på sätt allmänna lagen i 1 kap. 12 §rättegångsbalken stadgar för domare, som vrångdom fäller.

Föredragande vare i övrigt för sin befattningansedd skyldig till enahanda ansvar, som dennalag statsråds ledamot uti föregående §§ ålägger,enligt förseelsens därutinnan utmärkte svårareeller lindrigare beskaffenhet, med därefter läm-pade straff. Dock må varken föredragande ellerstatsråds ledamot i och för ämbetets skuld, iannan ordning, än regeringsformen utstakar,och således ej av enskild man, kunna tilltalas.

§ 9-Statsråd, vilken, av konungen därtill utsedd

och förordnad tager säte och röstar i högstadomstolen över mål, som från krigsdomstolarnedrages under konungens prövning, vare för så-dan befattning underkastad domarejäv och an-svar, enligt lag och laga stadgar, lika medannan ledamot av högsta domstolen.

§ 10-Enär någon av de i 1 § omnämnde ämbets-

män tilltalas, som redan utur tjänsten blivit ent-

115

ledigad eller avsked tagit, och varder om be- § 11.gågne förbrytelser övertygad, vare han för-fallen till enahanda ansvar, såsom vore han Vad emot statsråds protokoll intill den dag,verkeligen tjänstgörande och svare förlusten av då riksdagen börjas, under då påstående riksdagvad han i pension eller andre förmåner av icke anmärkt bliver, därå må sedan vid på-publike medel kan innehava emot förlusten av följande riksdagar åtal icke äga rum.ämbetet, om han det ännu innehade.

116

BILAG 9.

FINLAND

Regeringsformen af 17. juli 1919.

47 §.

1. Om statsrådet eller medlem därav i ut-övningen av sitt ämbete förfar lagstridigt, ålig-ger det justitiekanslern att däremot göra fram-ställning och det lagstridiga tillika uppgiva.Lämnas föreställningen obeaktad, late justitie-kanslern anteckna sin mening i statsrådets pro-tokoll; äge och rätt att inberätta saken till presi-denten. Är lagstridigheten sådan, att mot med-lem av statsrådet åtal i följd därav kan väckasinför den i 59 § omförmälda riksrätt, och för-ordnar presidenten till åtal, utföres åtalet avjustitiekanslern. Finner presidenten skäl till åtalej föreligga, vare det justitiekanslern obetagetatt om saken anmäla till riksdagen. Förordnarpresidenten om väckande av åtal mot justitie-kanslern, utföres detta av den person presi-denten utsett.

59 §•Väckas åtal mot medlem av statsrådet, med-

lem i högsta domstolen eller högsta förvalt-ningsdomstolen eller mot justitiekanslern förlagstridigt förfarande i ämbetets utövning,handlägges ärendet av en särskild rätt, som be-nämnes riksrätt och om vilken särskilda grund-lagsstadganden äro gällande.

Har riksdagen beslutit väckande av åtal, ut-föres detta av riksdagens justitieombudsman.

Lagangående rätt för riksdagen att granskalagenligheten av medlemmarnas av stats-rådet och justitiekanslerns ämbet« åtgärder.

(af 25 november 1922.)

Riksdagen äger rätt att i enlighet med dennalag granska lagenligheten av medlemmarnas avstatsrådet och justitiekanslerns ämbetsåtgärdersamt fatta de beslut, som av granskningen för-anledas.

2 o.

Det ankommer på riksdagens grundlagsut-skott att vid handläggningen av ärenden, somi utskottet till beredning föreligga, pröva lagen-ligheten av medlemmarnas av statsrådet och ju-stitiekanslerns ämbetsåtgärder, när anledningdärtill yppas.

Finner annat utskott skäl förekomma till an-märkning därom, att medlem av statsrådet ellerjustitiekanslern vid ämbetsåtgärd förfarit lag-stridigt, hänskjute frågan till grundlagsutskot-tets behandling.

Anmärkning mot lagenligheten av medlemsav statsrådet: eller justitiekanslerns ämbetsåtgärdkan framställas även i riksdagen. Sådan anmärk-ning bör skriftligen avfattas och skriften, under-tecknad av minst fem riksdagsmän, till tal-mannen inlämnas. Då sådan skrift i riksdagenföredrages, skall ärendet, utan att överläggningdäri må äga rum, hänskjutas till grundlagsut-skottet.

Likaså skall, utan att överläggning i ärendetäger rum, till grundlagsutskottet hänskjutasjustitiekanslerns jämlikt 47 § i regeringsformenhos riksdagen gjorda anmälan angående lag-stridigt förfarande av statsrådet eller av någondess medlem i ämbetets utövning.

3 § .Har vid handläggningen av något ärende i

grundlagsutskottet anmärkning framställts an-gående lagstridigheten av medlems av statsrådeteller justitiekanslerns ämbetsåtgärd och prövarutskottet saken förtjäna beaktande, eller har an-märkning mot medlem av statsrådet eller justi-tiekanslern hänskjutits till grundlagsutskottet,skall utskottet lämna honom tillfälle att inomutsatt tid avgiva förklaring, skriftlig ellermuntlig.

4 §•I anledning av anmärkning mot medlem av

statsrådet eller justitiekanslern skall grundlags-utskottet pröva, huruvida medlem av statsrådet-eller justitiekanslern förfarit lagstridigt, och där-om til riksdagen avgiva utlåtande, utan så är

117

att anmärkningen framställts inom grundlags-utskottet och utskottet funnit densamma varaobefogad.

Då grundlagsutskottet handlägger anmärk-ning, varom i 3 och 4 §§ säges, skola i be-handlingen minst sjutton medlemmar deltaga.Yppas olika meningar därom, huruvida medlemav statsrådet eller justitiekanslern förfarit lag-stridigt eller icke, och utfalla rösterna lika, gälleden senare meningen såsom utskottets beslut.

Såsom lagstridighet, för vilken medlem avstatsrådet eller justitiekanslern kan åtalas enligtdenna lag, skall anses:

om han i utövningen av sitt ämbete till up-penbar olaglighet bidragit eller sådan befordrat;

om han till uppenbar skada för landet upp-såtligen missbrukat sin tjänsteställning, vilketförfarande är att betrakta såsom tjänsteförbry-telse; eller

om han eljest vidtagit tydligen lagstridigämbetsåtgärd.

6 S.

Sedan grundlagsutskottet afgivit utlåtande,äger riksdagen besluta antingen att medlem avstatsrådet eller justitiekanslern skall ställas un-der åtal inför riksrätten enligt denna lag elleroch att frågan skall förfalla.

Besluter icke riksdagen omedelbart att sakenmå förfalla, skall vederbörande medlem av stats-rådet eller justitiekanslern uppmanas att till riks-dagen avgiva skriftlig eller muntlig förklaring,och bör sådan avgivas inom tio dagar efter del-fåendet.

Q.

Denna lag, vars verkan icke utsträckes tillämbetsåtgärder, som vidtagits före den 17 juni1918, gälle såsom grundlag.

9 §.

Härigenom upphäves lagen av den 17 juni1918 angående rätt för Finlands lantdag attgranska lagenligheten av ledamöternas i stats-rådet och prokuratorns ämbetsåtgärder.

118

BILAG 10.

ISLAND

Lov om den islandske ministersansvarlighed.

(af 4. marts 1904).

Ministeren er ansvarlig for regeringens fø-relse og kan derfor gøres ansvarlig for enhverembedsforsømmelse, som han måtte gøre sigskyldig i, hvis sagen er af en sådan art, at hanenten med overlæg eller ved grov uagtsomheder kommet i modsætning til landets grundloveller andre love, eller på anden måde har satoffentlighedens eller den enkeltes velfærd påspil.

Ministeren kan efter denne lov gøres ansvar-lig: a) hvis han skaffer kongens underskriftunder provisoriske love, forordninger eller an-dre bestemmelser, der er i strid med landetsgrundlov, i særdeleshed hvis han skaffer kon-gens underskrift under finansloven, uden at tin-get har haft mulighed for at færdigbehandledenne. Det samme gælder, hvis han undladerat forelægge kongen love, forordninger ellerandre bestemmelser, hvortil kongens underskriftifølge grundloven kræves, b) hvis han selv for-sætligt eller ved grov uagtsomhed gennemfører,forordner gennemført eller lader passere noget,som er i strid med grundloven, eller undladerat gennemføre noget, som i denne er forordnet,eller bevirker, at det ikke gennemføres, c) hvishan forvolder, at der planlægges eller gennem-føres noget, der kan begrænse landets frihedeller selvstændighed.

§ 3.Endvidere er ministeren ansvarlig efter denne

lov for overtrædelser af andre af landets loveend grundloven: a) ved at forelægge kongentil underskrift en beslutning, forordning elleret andragende, der er lovstridigt, eller ved atundlade at skaffe kongens underskrift underen beslutning, forordning eller et andragende,hvortil kongens underskrift forlanges ifølge lo-ven, b) ved at gennemføre eller foranledigegennemførelse af noget, der er i strid med lo-venes påbud, eller ved at lade noget ugjort, der

kræves i lovene, eller bevirke, at en gennem-førelse heraf undlades.

§ 4-Endelig er ministeren ansvarlig ifølge denne

lov, hvis han gennemfører noget eller foranle-diger, at der gennemføres noget, der kan forud-ses at ville forvolde offentligheden eller enkelt-personer tab, selv om gennemførelsen ikke erforbudt ved love. Det samme gælder også, hvishan undlader at gennemføre noget, om hvilketman kan forudse, at det ville kunne befri offent-ligheden eller enkeltpersoner for tab, eller be-virke, at gennemførelsen af noget sådant und-lades.

Overtrædelse af § 2 straffes med fortabelseaf embedet eller bøder på 500-5000 kr., hvisder er formildende omstændigheder. - Overtræ-delse af § 3 straffes med bøde på indtil 5000 kr.eller fortabelse af embede, hvis forseelsen ergrov. - Overtrædelse af § 4 straffes med bødepå indtil 5000 kr. - Har ministeren overtrådtden almindelige straffelov, lægges den straf,som han ifølge straffeloven skal idømmes, tilden straf, hvortil han hjemfalder ifølge nær-værende lov.

§ ^-

Bøder ifølge denne lov tilfalder statskassen.Betales bøden ikke inden en fastsat tid, for-vandles straffen til simpelt fængsel, og det skalfastsættes i dommen, under hensyntagen til helesagens karakter, hvor lang denne straf skal være.

§ 7.Har ministeren forvoldt offentligheden eller

en enkeltperson tab ved forsømmelighed ellerved gennemførelsen af noget, der efter dennelov er strafværdigt, skal han på forlangendeogså dømmes til betaling af skadeserstatninger,der pådømmes efter de almindelige regler forerstatningspligt.

§ oo.

Sagsanlæg efter denne lov kan ikke gennem-føres, hvis der er gået 5 år fra overtrædelsen,hvis ikke Altinget har vedtaget en beslutningom sagsanlæg.

119

BILAG 11.

HOLLAND

Lov indeholdende bestemmelser om mini-strenes ansvarlighed.

(af 22. april 1855).

§ I-Ministrene drager omsorg for grundlovens og

andre loves fuldbyrdelse, for så vidt dette af-hænger af kongen.

De er ansvarlige, dersom de ikke efterleverdenne forpligtelse, og de kan retsligt forfølgesi henhold til de nedenstående bestemmelser.

§ 2.Kontrasignaturen af anordninger og kgl. re-

solutioner angiver den minister, som er ansvar-lig for de pågældende anordninger eller resolu-tioner.

§ 3.Straffes kan de ministre, som:a. har kontrasigneret anordninger eller kgl.

resolutioner, som krænker grundloven;b. kontrasignerer anordninger eller kgl. re-

solutioner, hvorved love eller generelle retsfor-skrifter vedrørende statens indre styrelse ellerdennes kolonier og besiddelser i andre verdens-dele krænkes;

c. fuldbyrder eller lader fuldbyrde anordnin-ger eller kgl. resolutioner, som ikke er forsynedemed den fornødne ministerkontrasignatur;

d. træffer beslutninger eller giver befalingereller håndhæver bestående beslutninger og be-falinger, hvorved bestemmelserne i grundloven,lovene eller generelle retsforskrifter vedrørendestatens indre styrelse eller dennes kolonier ogbesiddelser i andre verdensdele krænkes;

e. undlader at fuldbyrde eller lade fuldbyrdebestemmelserne i grundloven, de øvrige loveeller i generelle retsforskrifter vedrørende sta-tens indre styrelse eller dennes kolonier og be-siddelser i andre verdensdele, for så vidt dennefuldbyrdelse på grund af sagens art hører un-der deres ministerium eller udtrykkeligt er på-lagt dem.

Handlingerne nævnt under litra a, b, c og d

og undladelsen under litra e er kun strafbare,i fald de er foretaget med forsæt;

f. og de som også uden foisæt groft forsøm-mer den under litra e nævnte fuldbyrdelse.

§ 4.Ministrene tiltales enten af Os eller af andet-

kammeret, og sagen påkendes af Det Høje Råd.

§§ 5-14(processuelle regler).

§ 15.Når en anklage mod en minister ikke er op-

taget til overvejelse af andetkammeret, kan denved fremkomsten af nye klager blive genoptaget,og i hvert fald kan der af Os påbydes retsfor-følgning af den pågældende minister på grund-lag af de samme kendsgerninger.

Når derimod anklagen, efter at undersøgelseer foretaget og rådslagninger er afholdt, er for-kastet af andetkammeret, kan der hverken afOs eller af andetkammeret på ny indledes no-gen undersøgelse eller påbydes nogen straffor-følgning mod den pågældende minister pågrundlag af de samme kendsgerninger.

§§ 16-28(processuelle regler).

§ 29-Den, som er kendt skyldig i en af de i § 3

litra a, b, c og d nævnte forbrydelser, straffesmed landsforvisning fra tre til ti år eller medfængsel fra tre måneder til tre år.

Den, som er kendt skyldig i de i § 3 litra enævnte undladelser, straffes med landsforvis-ning fra et til tre år eller med fængsel fra entil seks måneder.

§ 30.Ved domfældelse efter den foregående §'s

første stk. erklærer Det Høje Råd tillige dendømtes embeder, værdigheder og titler for tabt,ligesom hans krav på pension fratages ham.

120

§ 31.Ved domfældelse efter § 29's andet stk. kan

Det Høje Råd ikende en lignende rettigheds-fortabelse.

Kravet på pension kan også i dette tilfældenægtes den dømte.

§ 32.Den, som kendes skyldig i de forsømmelser,

som omtales i § 3 litra f, straffes med fortabelseaf embeder, værdigheder og titler.

Kravet på pension kan også i dette tilfældenægtes den dømte.

§ 33.Retten til retsforfølgning ifølge denne lov

forældes på fem år.Forældelsesfristen løber fra det tidspunkt, da

forbrydelsen er begået.Forældelsen afbrydes ved den resolution,

hvorved andetkammeret optager en anklage tilovervejelse, eller hvorved der enten af Os elleraf andetkammeret er påbudt retsforfølgning, ogbegynder at løbe fra disse resolutioners dato,

eller i tilfælde af almindelig strafferetlig for-følgning fra den sidste proceshandling.

§ 34.Straffene, som er ikendt ved Det Høje Råds

dom, forældes på ti år.Tillægsstraffene, gående ud på fortabelse af

embeder, værdigheder og titler samt fratagelsenaf kravet på pension, forældes ikke.

§ 35.Straffelovens bestemmelser om embedsforbry-

delser, som ikke er behandlede i denne lov, stårfuldt ud ved magt også med hensyn til mini-strene.

§ 36.Retskravet på skadeserstatning i anledning af

et ved denne lov som strafbart betegnet for-hold kan alene støttes på en dom afsagt af DetHøje Råd, og indtales for den ordinære civiledommer.

§ 37.Ministrenes økonomiske ansvarlighed

sættes nærmere ved lov.fast-

121

BILAG 12.

BELGIEN

Forfatningen af 7. februar 1831.

§ 63.Kongens person er fredhellig; hans ministre

er ansvarlige.

§ 64.Ingen kongelig beslutning kan have virkning,

hvis den ikke er kontrasigneret af en minister,som alene derved bliver ansvarlig for den.

§ 89-I intet tilfælde kan kongens mundtlige eller

skriftlige befaling fritage en minister for ansvar.

§ 90.Repræsentanternes kammer har ret til at an-

klage ministrene og indstævne dem for kassa-tionsretten, som alene har ret til at dømme dem,i samlet ret, med forbehold af, hvad der vedlov bestemmes angående private søgsmål fraden forurettede parts side og angående forbry-

delser og lovovertrædelser, begået af ministreneudenfor deres embedsvirksomhed.

Ved lov bestemmes de tilfælde, hvori ansvarpådrages og den straf, ministrene skal idømmes,samt proceduren, der skal anvendes overfor dem,enten i tilfælde af anklage, der tillades af re-præsentanternes kammer, eller i tilfælde af søgs-mål anlagt af de forurettede parter.

§ 95.Der er for hele Belgien een kassationsret.

Denne ret påkender ikke sagernes realitet, und-tagen i domme over ministre.

§ 134.Indtil forholdet ordnes ved lov, har repræ-

sentanternes kammer diskretionær myndighedtil at anklage en minister og kassationsretten tilat dømme ham med betegnelse af lovovertrædel-sen og fastsættelse af straffen.

Straffen kan dog ikke overstige fængselsstraf,bortset fra de i straffeloven udtrykkeligt nævntetilfælde.

122

BILAG 13.

DEN TYSKE FORBUNDSREPUBLIK

Forbundsforfatningen af 23. maj 1949.

Artikel 61.1. Forbundsdagen eller forbundsrådet kan

for forbundsforfatningsdomstolen anklage for-bundspræsidenten for forsætlig krænkelse afgrundloven eller en anden forbundslov. For-slaget om tiltalerejsning må fremsættes af mindstl/i af forbundsdagens medlemmer eller V4 afde stemmeberettigede i forbundsrådet. Til ved-tagelse af beslutning om tiltalerejsning kræveset flertal på 2/3 af forbundsdagens medlemmereller 2/3 af de stemmeberettigede i forbunds-rådet. Den anklagende forsamling vælger enanklager.

2. Kender forbundsforfatningsdomstolen for-bundspræsidenten skyldig i forsætlig krænkelseaf grundloven eller en anden forbundslov, kanden idømme ham embedsfortabelse. Ved en fore-løbig kendelse kan den, efter at tiltalerejsninghar fundet sted, beslutte, at han suspenderesfra sit embede.

Artikel 65.1. Forbundskansleren bestemmer retningsli-

nierne for regeringens politik og bærer ansvaretherfor. Indenfor disse retningslinier leder hverforbundsminister selvstændig og på eget ansvarsit forretningsområde. Forbundsregeringen træf-

fer afgørelse i tilfælde af uenighed mellem for-bundsministrene. Forbundskansleren leder for-bundsregeringens forretninger efter en af for-bundsregeringen besluttet og af forbundspræsi-denten stadfæstet forretningsorden.

Artikel 67.1. Forbundsdagen kan kun udtale sin mis-

tillid til forbundskansleren derved, at den medtilslutning fra et flertal af medlemmerne væl-ger en efterfølger og indstiller til forbundspræ-sidenten, at forbundskansleren afskediges. For-bundspræsidenten er pligtig at efterkomme ind-stillingen og udnævne den valgte efterfølger.

2. Mellem indstillingen og valget skal for-løbe 48 timer.

Artikel 68.1. Opnar et forslag fra forbundskansleren

om et tillidsvotum ikke tilslutning fra et flertalaf forbundsdagens medlemmer, kan forbunds-præsidenten på forslag af forbundskansleren in-den 21 dage opløse forbundsdagen. Retten tilopløsning ophører, såsnart et flertal af forbunds-dagens medlemmer vælger en anden forbunds-kansler.

2. Mellem forslaget og afstemningen skal for-løbe 48 timer.

123

BILAG 14.

REDEGØRELSE FOR NOGLE PROBLEMER VEDRØRENDE OMBUDSMANDENS

KOMPETENCE MED HENSYN TIL MINISTRE

(Udarbejdet af folketingets ombudsmand, professor dr. jur. Stephan Hurwitz).

Ifølge ombudsmandsloven § 4, stk. 1, om-fatter ombudsmandens virksomhed ministrene.Der gives ikke i loven nærmere bestemmelseom afgrænsning af denne kompetence, bortsetfra den almindeligt holdte bestemmelse i lovens§ 1, jævnfør grundlovens § 55, hvorefter aleneforvaltningen er genstand for ombudsmandensindseende. Medens det efter denne bestemmelseligger klart, at domsmagten og lovgivningsmag-ten er holdt uden for ombudsmandens virksom-hed, kan det give anledning til nogen tvivl, ihvilket omfang enkelte sider af ministrenes em-bedsførelse skal anses som en forvaltningsvirk-somhed, der omfattes af ombudsmandens tilsyn,eller som et led i den lovgivningsvirksomhed,som det ligger uden for ombudsmandens op-gaver at undersøge og tage stilling til. End-videre kan der rejses spørgsmål om, hvorvidtdet forhold, at Folketinget direkte eller indi-rekte har godkendt en ministers handlemåde,afskærer ombudsmanden fra at beskæftige sigmed ministerens ansvar i den pågældende sag.

Det første af de nævnte spørgsmål har sinstørste praktiske interesse i tilfælde, hvor mini-steren i Folketinget eller et af dettes udvalg harfremsat udtalelser, som giver anledning til kri-tik. Som almindelig retningslinie bør det herformentlig antages, at ombudsmanden må afviseat tage stilling til sådanne udtalelser. Det natur-lige forum for kritik af en ministers ytringerover for Folketinget må være tinget selv. Enkompetence for ombudsmanden i sådanne til-fælde vil let kunne føre ham ind på en politiskslagmark, hvor han som upolitisk instans ikkehører hjemme. Hertil kommer, at en kritik fraombudsmandens side af udtalelser i tinget elleri udvalg ville stride mod princippet i grund-lovens § 57, hvorefter intet af Folketingets med-lemmer uden Folketingets samtykke kan drages

til ansvar uden for Folketinget for sine ytringeri dette. Denne bestemmelse gælder ganske vistdirekte kun for ministre, som tillige er medlem-mer af tinget, men bør i denne sammenhængfinde analogisk anvendelse på ministre, der ikkeer folketingsmænd. Endelig kan med henblikpå udtalelser fremsat i et folketingsudvalg an-føres, at ombudsmandens adgang til at blivebekendt med ordlyden af sådanne udtalelserville kunne komme i strid med den ved rets-plejelovens § 169, stk. 3, værnede tavshedspligt,hvortil der henvises ved ombudsmandsloven § 7,stk. 2.

Det ovenfor anførte stemmer med ombuds-mandens udtalelse i Blechingberg-sagen (års-beretning for 1959, s. 87), hvor det hedder:»Det tilføjes, at jeg må anse mig for inkompe-tent til at tage stilling til indholdet af den afstatsministeren under parlamentarisk ansvar iFolketinget den 26. februar 1959 afgivne rede-gørelse.« Samme standpunkt er af ombudsman-den taget med hensyn til drøftelser i et folke-tingsudvalg i en endnu ikke trykt skrivelse af29. november 1961 til en klager, der havdegjort gældende, at det folketingsudvalg, der be-skæftigede sig med ændringer i toldloven, varblevet forkert underrettet af en tjenestemand,der var blevet stillet til dets rådighed af Told-departementet. Ombudsmanden udtalte her:»Det tilføjes, at jeg efter de regler, der gælderfor min virksomhed, ikke kan foretage under-søgelser vedrørende det arbejde eller de drøf-telser, der er foregået i et af Folketinget ned-sat udvalg til behandlingen af et lovforslag, daet sådant udvalgs arbejde er en del af Folke-tingets lovgivende virksomhed.«

Ovenstående bemærkninger har særlig haftmundtlige ytringer for øje. lin ministers ud-talelser i skrivelser til Folketinget eller folke-

124

tingsudvalg, f. eks. vedrørende bevillingsspørgs-mål eller vedrørende spørgsmål, der af et ud-valg er stillet til ministeren, vil derimod efteromstændighederne kunne have et sådant admi-nistrativt præg, at de vil kunne omfattes af om-budsmandens kompetence. Dette er forudsæt-ningsvis antaget i ombudsmandens udtalelse af11. december 1956 (årsberetning for 1956,s. 141-42), hvorefter ombudsmanden ikke fandtgrund til at kritisere, at Socialministeriet i enskrivelse til Rigsdagen havde brugt den kort-fattede vending, at »ligelønsprincippet er her ilandet gennemført for tjenestemænd«, uden atomtale den særlige regel vedrørende tj eneste-mandstillæggene i den da gældende tjeneste-mandslovs §§ 92 ff.

Med hensyn til det indledningsvis nævntespørgsmål om ombudsmandens kompetence i til-fælde, hvor Folketinget - det vil sige folketings-flertallet - har taget stilling til og godkendt detforhold fra en ministers side, hvorom der ertale, må det principielt antages, at en sådangodkendelse må afskære ombudsmanden fra atforetage videre i sagen. Der må i hvert faldikke opstå den situation, at ombudsmandenskritik vender sig mod folketingsflertallets be-slutning, som det klart ligger uden for hanskompetence at kritisere.

Det her antagne principielle synspunkt kanimidlertid ikke være til hinder for, at ombuds-manden, hvor omstændighederne særlig talerderfor, indleder eller fortsætter en undersøgelsemod en minister på punkter, som ikke har fore-ligget oplyst for Folketinget, og som dette følge-lig ikke har kunnet tage stilling til, eller påpunkter, hvorom der hersker usikkerhed efter

sagens behandling i tinget eller udvalg. Denher nævnte beføjelse for ombudsmanden månaturligvis øves med stor varsomhed. Det vilsåledes kunne have betydning for ombudsman-dens beslutning om at tage en sag af nævnteart op til behandling, at der i Folketinget harvist sig enighed mellem oppositionen og rege-ringspartierne om det ønskelige - eller i hvertfald ikke uønskelige — i en ombudsmandsunder-søgelse. Noget direkte påbud om eller forbudmod en sådan undersøgelse kan Folketinget ikkegive ombudsmanden, da dette ville stride imodombudsmandsloven § 3, hvorefter ombudsman-den er uafhængig af Folketinget.

Det bemærkes sluttelig, at betydningen af,at ombudsmanden er kompetent i forhold tilministre, må bedømmes under hensyn til de be-føjelser, der tilkommer ham inden for dettekompetenceområde. Herom skal på dette stedblot fremhæves 1) ombudsmandens vide be-føjelser til at fremskaffe oplysninger i sagen,2) hans beføjelse til over for ministeren at»fremsætte sin opfattelse af sagen« (ombuds-mandsloven § 9, sidste stykke) og til at offent-liggøre denne tilkendegivelse, samt 3) hans be-føjelse til at indstille til ombudsmandsudvalget,at vedkommende minister (eller tidligere mini-ster) bør drages civilretligt eller strafferetligttil ansvar for sin embedsførelse (instruks forfolketingets ombudsmand af 9- februar 1962§ 9, stk. 1). — Der kan næppe være tvivl om,at disse beføjelser — og måske navnlig den un-der 2) nævnte - har en betydelig præventivvirkning og således bidrager til at indskrænkeantallet af tilfælde, hvor et retligt minister-ansvar bliver aktuelt.

125

Forkortelser.

Poul Andersen: Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954).Aschehoug: T. H. Aschehoug, Den nordiske statsret (1885).Berlin I: Knud Berlin, Den danske Statsforfatningsret I (1937).Berlin II: Knud Berlin, Den danske Statsforfatningsret II (1939).F.T.: Folketingstidende.Goos og Hansen: C. Goos og Henrik Hansen, Grundtræk af den danske Statsret

(1890).Holck 1 og II: Carl Georg Holck, Den danske Statsforfatningsret I og II (1869)

ved C. Goos og J. Nellemann.Stig luul: Stig Iuul, Rigsretten, »Den danske rigsdag 1848-1949«, bind V, p. 555 ff.Krabbe: Oluf H. Krabbe, Borgerlig Straffelov (4. udg. 1947).Matzen I: H. Matzen, Den danske Statsforfatningsret I (4. udg. 1910).Matzen II: H. Matzen, Den danske Statsforfatningsret II (4. udg. 1908).Nyholm: C. V. Nyholm, Ministeransvarlighed i det konstitutionelle Kongedømme,

Tidsskrift for Retsvidenskab 1895, p. 325 ff.R.T.: Rigsdagstidende.Ross I: Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret I (1959).Ross II: Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret II (I960).T. f. JR.: Tidsskrift for Rettsvitenskap.U. f. R.: Ugeskrift for Retsvæsen.Ørsted, Prøvelse: Ørsted, Prøvelse af de Rigsdagsforsamlingen forelagte Udkast til

en Grundlov og en Valglov (1849).Ørsted, Angrebene paa Højesteret: A. S. Ørsted, Belysning af de med Hensyn til

Rigsretsdommen af 28. Februar 1856 paa Højesteret gjorte Angreb (1856).

126

betÆnkning - elov.dk€¦ · alf ross max sørensen knud waaben j. h. zeuthen ruth bruun-pedersen....

Documents