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Biodiesel en Argentina: auge de la producción y concentración de la industria.
Eje temático: 5. Desarrollo, Recursos Naturales y Energéticos
Autores:
Sonnet Fernando H. *1
Sattler Silvana Andrea
Castro Gonzalez Enrique Leopoldo
Monzani Federico
Palabras claves: Industria del Biodiesel. Concentración. Regulación.2
1. Introducción:
El presente trabajo tiene como objetivo analizar la configuración de la industria del
biodiesel en el país y la evolución del marco regulatorio que se viene instrumentando desde
la sanción de la Ley 26.093. Primero, se presenta una descripción de la industria indicando
los niveles de producción y capacidades de las firmas que la componen y la evolución de
los precios. En la sección siguiente, se analiza la estructura de la industria desde el punto de
vista de la teoría económica. En la tercera parte, se estudia el fenómeno de la concentración
de la industria, aplicando algunos índices que se han propuesto en la literatura sobre el
tema. En la cuarta sección, el estudio muestra el marco regulatorio de biocombustibles dado
por la Ley, su reglamentación y resoluciones complementarias; en esta parte del estudio se
analizan los efectos económicos de la regulación sobre las firmas y la industria. Una de las
conclusiones del trabajo indica que los precios internacionales en alza han ido
concentrando esta industria con procesos productivos que gozan de fuertes economías de
escala, y son propicios para la fusión mediante acuerdos entre las firmas con perfiles
semejantes. 1 * Instituto de Economía y Finanzas, Facultad de Ciencias Económicas (Universidad Nacional de Córdoba). Av. Valparaiso s/n - Ciudad Universitaria - Córdoba - Argentina Tel: (00)-(54)-(351)-4437300. Correo electrónico: [email protected]
2 Autorizamos su publicación y adelantamos la necesidad de contar con proyector de imagen de PC como soporte para la exposición.
2. Panorama actual de la industria
La industria del biodiesel se encuentra fomentada por el gobierno3, a través de la existencia
de un subsidio al biocombustible por la exención impositiva que se le otorga, y que
significa un monto previsto en el Presupuesto General de la Nación para el año en curso de
450 millones de dólares. La política pública tiene como fin incentivar la producción de
biodiesel con el fin de dejar de pagar subsidios por el gasoil y, al mismo tiempo, lograr una
disminución de las importaciones de dicho combustible.
Si se analiza la producción de Biodiesel, la cual utiliza la soja como principal insumo, el
precio internacional es el que se ajusta al precio que impera en el mercado del aceite de
soja, siendo de U$S 1125 la tonelada en el mes de julio; y el interno es el que fija el
gobierno, el que se verá afectado por el cambio en el precio del aceite de soja, la inflación
mayorista, y del tipo de cambio vigente. Ese precio del biocombustibles se determina a
través de la fórmula establecida por la resolución 7/10, siendo para julio de 2012 de
$5195,79 la tonelada. Las fuentes de variación del precio interno del biodiesel son tres, ya
que existen muchos componentes fijos en su cálculo: el precio del aceite, la inflación
mayorista (IPIM) y el tipo de cambio BNA.
El precio internacional del Biodiesel, es aquél que toma de referencia al precio del aceite de
soja. El precio de la soja y del aceite viene en alza, lo que lleva a pensar, que existen
grandes incentivos en la producción del biodiesel. Mientras que el precio internacional del
biodiesel ha disminuido en los últimos dos meses, quedando su valor por debajo del precio
internacional del aceite de soja, lo que ha llevado a varias firmas a disminuir o incluso
eliminar sus exportaciones de biodiesel.
La producción de soja, se destina a dos usos principales, alimentos y fabricación de
biocombustible. La creciente evolución de la industria de éste último, lleva a un mayor
requerimiento de toneladas de soja para producirlo. Al mismo tiempo, la capacidad
3 Los beneficios promocionales pueden ser: devolución anticipada del IVA correspondiente a los bienes nuevos amortizables u obras de infraestructura; o practicar alternativamente, en el impuesto a las ganancias, la amortización acelerada de los mismos. En este punto también se debe tener presente la exención del impuesto al gasoil.
instalada de biodiesel está en continuo y vertiginoso aumento, representando un incremento
del 28,63% desde la entrada en vigencia de la ley (2010). La capacidad de producción de
biodiesel del país, al final del año, medida en toneladas, fue: año 2006 de 130.000, en 2007
de 560.000, en 2008 de 1.353.500, en 2009 de 2.087.100, en 2010 de 2.487.000, en el 2011
de 2.837.800 toneladas, y, finalmente, de 3.199.100 en el 2012.
Gráfico 1: Evolución de la capacidad instalada de biodiesel desde el año 2006 al 2012
130.000
560.000
1.353.500
2.087.1002.487.000
2.837.8003.199.100
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Capacidad anual en toneladas de
biodiesel
Años
Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Energía de la Nación.
Frente a este incremento en la capacidad instalada de producción del combustible en
estudio, no todas las empresas del país tienen las mismas posibilidades de comerciar. Las
firmas tienen distintos cupos de producción para abastecer al mercado interno, regulación
que representa barreras legales a la entrada.
A partir de la entrada en vigencia del cupo B74, mediante la Res. 554/2010, de la fecha 6 de
julio de 2010, las PyMEs5 no pudieron cubrir el cupo con su producción, lo que impulsó a
las empresas exportadoras a cubrir esa brecha, llevando este hecho a una disminución en las
exportaciones del biodiesel. Sin embargo, la caída del precio internacional del biodiesel,
hace del mercado interno una mejor alternativa económica.
El gobierno nacional analiza la posibilidad, junto con productores de combustibles, de la
implementación del B10 (tal como lo menciona la Res. 56/2012), según expresa como
4 Lo que significa que la mezcla estará compuesta por el 93% de combustible fósil y un 7% de biodiesel.
5 Según la clasificación expuesta por la Secretaría de Energía de la Nación en la Resolución 56/2012.
voluntad la Resolución nombrada. El aumento del corte responde a la necesidad de
disminuir la dependencia a las importaciones de gas oil.
Por último, resulta ilustrativo presentar datos de producción, consumo en el mercado
interno y exportación de Biodiesel para Argentina según el INDEC, para el período 2008-
2011. Los datos se expresan en toneladas:
Tabla N° 1: Producción, consumo en el mercado interno y exportación en toneladas de Biodiesel
Año Producción Mercado interno Exportación Destinado a petroleras
Otros usos
2008 712.066 274 - 687.645 2009 1.179.150 499 - 1.148.488 2010 1.814.902 503.325 4.951 1.358.482 2011 2.426.681 739.487 11.825 1.681.875
Fuente: INDEC
En la actualidad, la producción de biodiesel excede con creces las necesidades de
abastecimiento interno, quedando un gran saldo exportable. Por otro lado, se observa que la
tasa de crecimiento de la producción de biodiesel ha crecido progresivamente, lo que
induce a planificar nuevos usos y aplicaciones para el mercado interno, paliando el déficit
de combustibles de origen fósil y con una posible reducción del uso del gas, el diesel y
otros combustibles tradicionales.
Se puede observar que en el año 2010, se incrementa notablemente el uso el biocombustible
en el mercado interno, esto ocurre por la entrada en vigencia del cupo, según resolución de
la Secretaría de Energía, que obliga a usar en el país la mezcla B5, cambiando en el mismo
año a B7, porcentaje de mezcla que se mantiene hasta la actualidad.
3. Estructura de la industria del biodiesel: una mirada desde la teoría económica
La industria nacional del biodiesel está compuesta por un grupo heterogéneo de empresas,
agrupadas en tres categorías, según lo que expresa la Cámara Argentina de Energías
Renovables (CADER) y lo que pretende la Ley que regula la industria. Se encuentran en
esta clasificación a las grandes aceiteras, que poseen plantas propias de producción, con
ubicación estratégica, acceso a capital de trabajo, producción a gran escala, redes de
logística y acceso a la materia prima. Por otro lado, a las independientes grandes, no
relacionadas directamente con las aceiteras, lo que lleva a que no cuenten con materia
prima propia. Finalmente, las Pymes independientes que fabrican con tecnología nacional
sin disponer de acceso a redes y con dificultades para la negociación de materias primas.
Se considerará para el análisis, que la industria está compuesta por las grandes firmas por
un lado y las pequeñas por el otro. Las grandes firmas, integradas por los dos primeros
grupos ya mencionados, son firmas exportadoras, que cuentan con acceso a mercados
externos por medio de la comercialización de otros bienes. Mientras que el mercado interno
es abastecido principalmente por Pymes, favorecidas por incentivos económicos que les
otorga el gobierno, que son aquellas que poseen, según la Ley, una capacidad de
producción de hasta 50.000 toneladas de biodiesel.
Esta caracterización de la industria puede explicarse a través del Gráfico 1. Tal como se
expresara oportunamente, las primeras venden la mayor parte de su producción al exterior
aprovechando sus menores costos unitarios, los que se explica por su ventaja en la compra
de insumos y la posibilidad de aprovechar economías de escala. Estas empresas estarán
operando al precio internacional fijado por el mercado mundial. Mientras que las empresas
pequeñas, destinan toda su producción a abastecer al mercado interno, siguiendo el precio
fijado por el gobierno.
Las grandes, producen en la escala eficiente mínima (EEM), es decir a costos medios
estables. Dadas estas características, producirán donde los costos marginales se igualen con
el precio internacional dado (descontando las retenciones). Estas empresas multiproducto,
por las ventajas nombradas, cuentan con barreras a la entrada en la industria y considerarán
al precio del aceite como determinante para decidir acerca de su producción, ya que este es
su principal costo.
Gráfico 2: Equilibrio de corto plazo en el mercado de biodiesel.
Fuente: Elaboración propia.
Si se realiza un análisis de corto plazo en el Gráfico 1, se observa que pueden existir dos
precios y cantidades de equilibrio:
Para las empresas grandes, el precio de referencia será el internacional P*,
produciendo Qg cantidades, que será el nivel de producción que resulte de igualar el costo
marginal de las empresas grandes (CMg) al precio internacional menos el impuesto a las
exportaciones P*(1-t). Obteniendo un beneficio igual al área P*(1-t)ABP2, situación que
no se puede sostener en el largo plazo, pero sí en el corto plazo dadas las barreras
tecnológicas (como las economías de escala) de ingreso existentes en la industria.
Las firmas pequeñas, tendrán un precio fijado por el gobierno Pgob y producirán Qc
cantidades, al nivel en que los costos marginales de las empresas chicas (CMc) se igualan
con el precio nombrado, con un beneficio de PgobCDP3 que se puede mantener por las
barreras legales (tales como la autorización a las empresas desde la Secretaría de Energía
de la Nación para ser parte de la industria).
Así, las empresas pequeñas necesitan de la intervención del Estado para mantenerse en la
industria, pues a un precio inferior a P1 obtendrían pérdidas. La regulación del Estado
también es importante, en cuanto al otorgamiento de cupos para vender en el mercado local.
Por otra parte, la Resolución 56/2012, expresa en el artículo 5 (reiterado en la cláusula
tercera), expresando la división de la industria en los 2 grupos nombrados. Continúa en la
cláusula sexta expresando que la asignación del cupo se realizará de la siguiente manera:
“teniendo en cuenta la demanda estimada por cada una de las empresas encargadas de
realizar las mezclas de combustibles fósiles con BIODIESEL, las ventas llevadas a cabo
por “LAS ELABORADORAS” en períodos anteriores, y la efectiva disponibilidad de
producto de estas últimas, tomando como límite máximo la capacidad de elaboración de
planta.”
Finalmente, en el caso de que se incluyan nuevos proyectos (empresas nuevas en la
industria), la cláusula décima establece: ““LA SECRETARÍA” asignará las cantidades
correspondientes contemplando los criterios establecidos en la CLAUSULA TERCERA…
respetando el orden de prioridades establecido en dicha CLAUSULA.”
Tal como se expresara anteriormente, la cantidad o cupo de producción, fijada en función al
monto de los beneficios promocionales, también es establecida por el gobierno. Así, en el
corto plazo, se puede representar a la curva de oferta de la industria es un punto del plano
precio-cantidad. Al estar en un contexto dinámico, con el paso del tiempo, se van
incrementando los precios de los componentes de la fórmula recién expresada, lo que lleva
a un aumento del precio del biodiesel. Esto, sumado al aumento en el cupo, el que se
explica por el incremento en la capacidad productiva de la industria al existir más empresas
autorizadas, y por la mayor demanda de gasoil lo que lleva a aumentar el porcentaje de
corte que autoriza el gobierno por resolución. Es por ello, que en el largo plazo, se van
obteniendo diferentes puntos que representan distintas resoluciones de la Secretaría de
Energía de la Nación. De esta manera, la función de oferta agregada de la industria es una
función creciente del precio por influjo de las decisiones públicas preestablecidas.
Gráfico N° 3: La industria del Biodiesel
Fuente: Elaboración propia.
Como se observa en la figura, en el momento t0, la oferta agregada de la industria Q(t0), es
aquella que representa a la oferta de todas las plantas autorizadas con cupo de producción
otorgado, la que debe cubrir la demanda de gasoil con un corte, por ejemplo, de B56. En ese
período regirá un precio igual a P(t0). La oferta quedará definida por el punto S. En el largo
plazo, la oferta será SUVW, al verse incrementado el precio del biodiesel, y al crecer la
industria, tal como se explicó arriba.
4. El fenómeno de la concentración de la industria
En el 2010, aproximadamente un 45% del cupo interno de casi 860.000 toneladas (859.820
toneladas) destinadas al corte obligatorio de gasoil con biodiesel era cubierto por cuarto
empresas: UnitecBio, Viluco, Explora y Diaser, reasignando el resto entre otras 15 firmas,
representando el cupo asignado a un 35,7% de la capacidad instalada de producción de
biodiesel en el país (2,406 millones de toneladas anuales). En tanto que para el 2012, seis
empresas cubrirán el 41,5 % del cupo y el resto esta asignado entre otras 21 firmas. El cupo
representa el 41% de la capacidad instalada de producción (3,2 millones de toneladas
anuales).
Por otra parte, la Resolución 7/10 reglamenta estos aspectos, al indicar, entre otras cosas,
que la Secretaría de Energía informará a las empresas mezcladoras “la cantidad de
biodiesel asignado a cada una de ellas para realizar dicha mezcla y la fecha en la cual
podrá ser retirado de las empresas elaboradoras de biodiesel”, basándose en el promedio
de su participación en el mercado interno de gasoil del último año. Expresa también que las
productoras del biocombustible “se comprometen a poner a disposición de las empresas
mezcladoras en el menor plazo posible las cantidades mensuales” asignadas.
Finalmente, para el año 2012, se agrega en la industria el gran complejo agroindustrial
formado por las empresas Terminal 6 S.A., Ecofuel y T6 Industrial S.A. (sus accionistas
son: AGD y BUNGE), que es el exportador más importante de América Latina. Para este
año, el cupo asignado representa el 41,05% de la capacidad instalada de producción
6 Es importante aclarar con la Resolución 554/2010 el corte se amplía a B7.
nacional de biodiesel, siendo esto un aumento significativo en base a lo analizado en el año
2010.
Una empresa pionera en la industria, Renova, es una de las líderes con un capital accionario
compuesto por Vicentin, Glencore y Molinos de Río de la Plata.
Asimismo, se observa que en el año 2010, el 42,11% de las empresas del mercado cumplen
con la condición de tener una capacidad productiva igual o inferior a 50 mil toneladas de
biodiesel, en base a lo que la resolución analizada considera como PyMES. Mientras que
para el año 2011 este porcentaje fue del 57,69% y para el año 2012, el porcentaje se ubica
en un 55,56%.
Al respecto, y para analizar la estructura real que presenta la industria, se representarán los
índices de concentración de las empresas de biocombustibles de Argentina de acuerdo a su
capacidad productiva. En este sentido, se podrá tener una visión más completa del mercado
y de su evolución, que en el caso en que se consideren las ventas internas (cupo) porque
representan a una pequeña porción de las ventas totales.
En este sentido, se utilizaron 2 índices de concentración7 para analizar la misma en la
industria8. Se considera que es un mercado es concentrado cuando está compuesto por
pocas empresas y de gran tamaño, lo que lo hace menos eficiente.
1. Índice de concentración:
C(m)=∑ C(i)
Siendo C(i): participación relativa de las empresas que actúan en el mercado
(capacidad productiva de la firma respecto a la total).
Para calcular, se debió ordenar las participaciones de mayor a menor, y luego, determinar
un número de empresas consideradas como relevantes en la industria.
7 “Economía de Empresas”- Tomo I. Sonnet Fernando, Asís Inés y Válquez Carlos (2010), Capítulo 11, página 280.
8 Para el cálculo se utilizará la estimación en base a las resoluciones publicadas por la Secretaría de Energía de la Nación (Res. 7/2010, Res. 554/2010, Res. 1674/2010 y Res. 56/2012) ya que no se disponen datos de los cupos efectivamente otorgados a las empresas.
Se determina como empresas más relevantes en la industria a aquellas que poseen una
capacidad de producción instalada superior a 50 mil toneladas, ya que la Ley las considera,
según se viene analizando, como grandes empresas.
Los resultados obtenidos se presentarán al final de este acápite, correspondiéndose a la
evolución desde el año 2007; para el año 2006, con el criterio seleccionado, no existen
empresas relevantes.
Si bien el índice disminuye en el año 2010 y 2011, se mantiene en niveles altos, expresando
una gran concentración en la industria, la que se mantiene en valores similares hasta el año
2012. El gran crecimiento del índice hacia el año 2009 se puede explicar por el incremento
en la cantidad de empresas consideradas relevantes, y por lo tanto con gran capacidad
productiva.
2. Índice de Herfindahl – Hirschman
IHH=∑[C(i) ]2 y V=∑ [C(i)-1/N]2
Siendo: C(i): participación de las empresas en la capacidad productiva; N: cantidad de
empresas relevantes de la industria.
El índice aumenta cuando el número de empresas N es menor, y cuando las participaciones
en las mismas son muy diferentes entre sí. Por lo tanto, el índice puede expresarse como:
IHH = 1/N + V. Si V tiende a cero o se va reduciendo, coexisten empresas con
participaciones que no son muy diferentes entre sí, y si además aumenta el número de
integrantes N, habría cada vez menor concentración y el IHH descenderá.
Tabla N° 2: Índices de concentración y empresas relevantes
Año Cantidad de empresas relevantes
Índice C(m) IHH9 Varianza del IHH
2007 2 71% 2711 1463 2008 6 85% 1405 636 2009 10 94% 1247 1235 2010 11 87% 956 521 2011 12 84% 812 442 2012 12 86% 832 461
Fuente: Elaboración propia. 9 Según las leyes de Estados Unidos, un índice superior a 1800 puntos estaría indicando un alto grado de concentración en la industria (Horizontal Mergers Guideline, 1992).
Según la Bolsa de Cereales de Rosario, para determinar el grado de concentración de una
industria respecto a su capacidad teórica de molienda o capacidad productiva, se saca el
porcentual de cada firma en relación al total y se lo eleva al cuadrado. A los puntos de cada
empresa se los suma para obtener un índice de puntuación.
El cálculo del índice señala, por los criterios expuestos, que la concentración ha ido
disminuyendo; sin embargo, esta visión puede resultar engañosa, pues al tomar cada
empresa como independiente, no ha captado el índice la formación de los grupos
económicos asociados. En otros términos, se ha sobreestimado N, que debería ser menor, y
se han considerado participaciones más similares; de haberse tenido conocimiento de las
participaciones por grupos fusionados, estas hubieran sido más elevadas y disímiles, y el
IHH habría dado un valor superior. Si esta acotación es plausible, se correspondería con los
resultados del primer índice que indica una elevada concentración.
5. Biocombustibles e intervención del Estado sobre la industria en la Argentina
En las secciones precedentes se ha podido apreciar la evolución de los biocombustibles en
Argentina a partir de la instauración de su régimen legal en el año 2006, que permitió a
nuestro país convertirse en el primer exportador mundial de biodiesel. También se ha
analizado el fenómeno de la concentración de dicha industria entre las grandes aceiteras
exportadoras ya instaladas que gozan de extraordinarias ventajas comparativas y de escala
en esa actividad.
La regulación y promoción de la industria de biocombustibles en Argentina tuvo una larga
discusión parlamentaria que significó compatibilizar muchos actores en juego, tanto entre
las empresas del sector privado cuanto en la intervención de los organismos públicos que
iban a tener una cuota de regulación sobre la cadena productiva. Tras azarosas discusiones
en el ámbito de las Cámaras de Senadores y Diputados de la Nación se llegó a un acuerdo
y, en Abril del año 2006, se sancionó la Ley Nacional Nº 26.093.
En esta sección del trabajo se pretende analizar tres cuestiones fundamentales atinentes a la
Ley: Primero, un elevado poder de regulación con una multiplicidad de instrumentos en
manos de las autoridades de aplicación por considerarse una industria estratégica. Segundo,
una dispersión de las competencias entre los organismos actuantes en su aplicación.
Tercero, la extensión en los órdenes federal, provincial y municipal que deben transitar y
aprobar las empresas que busquen instalarse para poder encuadrarse en los términos de la
Ley. Estos tres aspectos centrales constituyen una integridad que determina claras
inequidades entre los posibles beneficiarios interesados (una negación al principio de
universalidad) y, a su vez, ineficacia frente a los objetivos establecidos en la ley,
principalmente, el de alcanzar el desarrollo regional y fomentar las industrias pequeñas de
autoconsumo. En el punto 1, 1.1 y 1.2 se analizan las dos primeras cuestiones planteadas
mientras en el punto 2 se aborda la tercera cuestión.
1. Instrumentos de regulación con fuerte poder administrador e incentivos de
promoción con inflexibilidades para su alcance.
La ley nacional 26.093/2006 y su decreto reglamentario 109/2007 establecen regulaciones y
promociones. En el Capítulo I de la Ley 26.093 se fija el Régimen Regulatorio que se
extiende sobre la producción (cupos), los precios internos, el porcentaje del corte
obligatorio -mezcla denominada “blending”- y la autorización para instalarse –exigencia de
normas técnicas específicas- y poder ejercer la actividad productora de biocombustibles
(biodiesel, bioetanol y biogás). Esta última consiste en la selección de los proyectos que
pueden acceder al Régimen de Promoción. A su vez, por tratarse de una etapa de la cadena
del complejo soja –principal insumo del biodiesel- existen efectos indirectos, en tanto el
precio del poroto de soja está regulado por los derechos de exportación, y efectos externos,
determinados por los precios internacionales. Estas dos consideraciones son relevantes para
la consolidación de una empresa dentro de la industria, pues una empresa integrada
aceitera-mezcladora tiene costos menores y mayor escala que otra empresa que sólo es
mezcladora y genera biodiesel.
Por otro lado, están los instrumentos de promoción en el Capítulo II de la Ley; éstos actúan
sobre las empresas autorizadas y tienen un carácter temporal con vigencia por 15 años para
el orden federal –que puede ser ampliado según las condiciones que exige la Ley-; además,
existen otros instrumentos de promoción de carácter provincial que ofrecen aquellas
provincias que adhieren a la Ley Nacional. Los incentivos fiscales, en el orden federal se
establecieron en el espíritu de la Ley mediante el Régimen de Promoción, para beneficiar a
aquellos productores medianos y pequeños buscando el desarrollo de una industria de
capitales nacionales y con el objeto de asegurar la oferta de biocombustibles en el mercado
interno.
1.1 Los instrumentos de regulación y sus efectos
La lectura pormenorizada de la Ley y su Decreto Reglamentario permite detectar cada uno
de los instrumentos de regulación, el área de competencia de las autoridades de aplicación y
efectuar algunos comentarios sobre el impacto que ejercen entre los agentes económicos
involucrados.
1.1.1 Asignación de competencias, funciones de las autoridades de aplicación y
medidas adoptadas
Tabla 3: Asignación de las competencias en las autoridades de aplicación. Competencias/Jurisdicción (Referencia en la Ley 26.093 y su reglamentación)
Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios (art. 2)
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (art. 2)
Art. 4 (26.093) y art. 3 y 4 Dto. Reglamentario 107
Funciones principales: i) dictar las normas técnicas a cumplir para las plantas productoras y mezcladoras ii) Establecer las normas técnicas que deben cumplir los biocombustibles iii) Seleccionar los proyectos para autorizar su instalación iv) Establecer los precios de referencia, periódicamente, de los biocombustibles y que van a regir en el mercado interno
Funciones principales: i) Actuar en la interpretaciones de orden tributario y fiscal y dictar las reglamentaciones ii) Determinar el costo fiscal a incluir en el Presupuesto Nacional Anual iii) Establecer los cupos fiscales de cada proyecto autorizado
Art. 3 (26.093) art. 5 y 6 Dto. Comisión Nacional Asesora Interdisciplinaria Reglamentario 107 Secretaría de Energía, Agricultura, Ambiente, Hacienda, Política Económica, Comercio Interior, Ciencia y Administración Federal de Ingresos Públicos.
Fuente: Elaboración propia.
Una primera división establece que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas se
ocupará de todas las cuestiones de naturaleza tributaria y fiscal. La Secretaría de Energía de
la Nación, tiene a su cargo la aplicación del conjunto de normas establecidas en la Ley que
no sean de carácter tributario o fiscal (dictado de las normas técnicas para la habilitación de
las plantas, fijación del corte o mezcla, determinación del precio interno de referencia de
los biocombustibles y stándares de calidad que deben cumplir los biocombustibles).
Una reseña de la evolución de las medidas más recientes
Para el año 2012, las exenciones impositivas previstas en el Presupuesto General de la
Nación para asistir a la industria de biocombustibles suman 450 millones de dólares. Este
monto duplica al que se estableció en el presupuesto del año 2010.
Durante el mes de Agosto, la Autoridad Económica dispuso un paquete de medidas
conjuntas para equilibrar el precio de los biocombustibles recibidos por las empresas de la
industria, tratando de equiparar el precio interno con el precio externo neto de retenciones.
Varios fueron los instrumentos que se dispusieron:
a. El reintegro a la exportación de biodiesel (2,5%), que tuvo vigencia hasta el 9 de Agosto
pasado, fue eliminado a partir de esa fecha mediante el Decreto del PEN Nº 1339/2012.
b. En el mismo Decreto se modificó la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) y el
Arancel Externo Común (AEC) para las mercaderías identificadas como biodiesel y sus
mezclas. Con esta disposición, el derecho de exportación nominal sobre el biodiesel
aumentó del 20% al 32%, lo que significó una suba de la retención efectiva del 14% al
24%. Sin embargo, el propósito principal de la medida era equiparar el peso de los derechos
de exportación entre los componentes de la cadena de la soja para eliminar
comportamientos especulativos y además, orientar mayor oferta al mercado interno. Cabe
señalar que el 15% del biodiesel producido se destina al mercado interno y la principal
compradora es la compañía estatal YPF que tiene su actividad en la mezcla de biodiesel con
diesel importado. Otro de los efectos que persiguió la medida, junto a la rebaja del precio
interno, fue la de mantener estable el precio del diesel oil o gasoil, un insumo crítico para el
transporte y la industria del país.
Tabla 4: Modificaciones en los derechos de exportación de la cadena de la soja. Producto NCM DECRETO 100/2012 DECRETO 1339/2012
Y DTO. 509/07 Aceites y harinas 38.26.00.00 32 % 32 % Biocombustibles 38.26.00.00 14,2 % (EFECTIVA) 24,2 % (EFECTIVA) Haba o poroto de soja 38.26.00.00 35 % 35 %
Fuente: Elaboración propia.
c. La otra medida complementaria adoptada en Agosto fue la derogación de la Res. 109,
que prohibía importar soja de forma temporaria, con lo cual se fortalecería el
abastecimiento interno de la industria que se encuentra disminuido por efectos de la sequía
de esta campaña y por la acumulación de stocks en manos de los productores, los que
responden a los elevados precios del poroto en la Bolsa de Chicago y a las expectativas
favorables de obtener mayores ganancias como indican las tendencias del precio.
Este conjunto de medidas señaladas tuvo sus fundamentos en los considerandos de los
instrumentos manejados por la Autoridad Económica. El primer fundamento se refiere a la
madurez de la industria del biodiesel que se puede considerar una exageración si se observa
el estado de desarrollo actual de los pequeños y medianos emprendimientos que
originariamente apuntaban al desarrollo regional frente a la realidad de los grandes grupos
económicos y las fusiones que han venido realizando entre las empresas líderes de la
industria aceitera. Esto puede comprobarse en las secciones precedentes donde se han
estimado los índices de concentración y el grado de poder monopólico de las grandes
corporaciones aceiteras.
Primer fundamento del decreto 1339/2012: “que a partir de las políticas de promoción
instrumentadas, el complejo oleaginoso en general y la producción de biodiesel en
particular, se han establecido como actividades consolidadas, competitivas y de elevada
rentabilidad”.
Segundo fundamento del decreto 1339/2012: “que la aplicación de los derechos de
exportación constituye un instrumento esencial de la política económica nacional para una
distribución más equitativa del ingreso, para hacer frente a las cambiantes condiciones de
los mercados internacionales y para contribuir a un crecimiento sectorial balanceado”.
Con relación a este último fundamento, a primera vista es plausible y responde a las
premisas de la Teoría Económica, aunque tiene una validez plena si los agentes económicos
que componen la industria actuaran en una industria de competencia perfecta sin ningún
tipo de distorsiones en cuanto al tamaño, los costos medios, el poder de negociación y las
capacidades de planta de que disponen. En consecuencia, estas medidas que afectan a los
exportadores más pequeños y la reducción del precio interno podrían dejar afuera de la
industria a las firmas que no alcanzan las economías de escala en términos de reducción
continua de costos medios frente a los parámetros de ingresos que se pueden considerar
rígidos si los precios están determinados centralizadamente.
d. Al mismo tiempo, la Resolución 1436 de la Secretaría de Energía estableció en 4.405
$/tonelada el precio a recibir por las empresas elaboradoras de biodiesel por parte de las
empresas encargadas de realizar las mezclas de combustibles fósiles con biodiesel. Esta
medida fue fundamentada por la Unidad Ejecutiva Interdisciplinaria de Monitoreo creada
por la Res. Conjunta 438/269/1001 del 7 de Agosto de 2012, correspondiente al Ministerio
de Economía y Finanzas Públicas, de Industria y de Planificación Federal, Inversión
Pública y Servicios. La creación de la mencionada Unidad Ejecutiva constituyó una
ampliación del poder del estado que originariamente tenía sólo la Secretaría de Energía en
el texto de la Ley 26.093.
Para concluir, es conveniente hacer algunas apreciaciones sobre la trayectoria que siguió la
pérdida de competitividad de los biocombustibles. En el mes de marzo del 2008, y con
anterioridad a la aparición de las retenciones móviles, la diferencial entre las retenciones
sobre el aceite de soja y las del biodiesel mostraban una situación que podía considerarse
competitiva para la industria de biodiesel. La Res. 126/2008 –que apareció con la Res. 125-
llevó a los derechos de exportación del biodiesel al 20%. Esto redujo la diferencial entre los
derechos del biodiesel y el de sus materias primas y comenzó la pérdida de competitividad.
Esta asimetría impositiva implicó una reducción implícita del precio interno del poroto de
soja, el aceite de soja y el maíz, que significó un desaliento de transformar granos en
biocombustibles. Más tarde, cuando en Enero del 2010 se modificó el porcentaje de mezcla
obligatoria del 5% al 7% para los productores beneficiarios y las plantas mezcladoras, se
buscó aliviar estas inequidades. Ese acto se conoció como el Acuerdo de Abastecimiento de
Biodiesel para su Mezcla con Combustibles Fósiles en el Territorio Nacional celebrado
entre la Secretaría de Energía de la Nación y los productores exportadores no
promocionados.
1.1.2 Normas técnicas, competencias y habilitaciones
Otro de los aspectos que contiene la Ley 26.093 se refieren a un conjunto complejo de
disposiciones que deben cumplir las empresas para poder entrar en la industria de los
biocombustibles; esas disposiciones están diferenciadas en las distintas jurisdicciones, por
lo que se complica aún más el panorama para los inversores potenciales.
Tabla 5: Normas técnicas y disposiciones para la habilitación de plantas. Referencia de cada disposición
Disposiciones y jurisdicción Efectos para las firmas
Art. 8 Decreto Reglamentario Ley
Las actividades de producción, mezcla y comercialización de biocombustibles deben
Esto es válido para todos los agentes económicos,
26.093 estar autorizadas previamente por la autoridad de aplicación y las instalaciones respectivas tener la habilitación correspondiente.
beneficiarios o no del Régimen de Promoción
Los requisitos de habilitación deben cumplirse para los regímenes federal, provinciales (autoridad competente en materia ambienta) y municipales (autoridad competente en materia de localización de la planta y ordenamiento del territorio).
Aquí se pueden plantear disparidades, particularmente en cuanto a las exigencias sobre localización y sobre los efectos esperados en el medio ambiente (EIA, evaluación de impactos ambientales)
Art. 74 inc. B) Ley 25565 y actualmente el art. 83 inc. B) de la Ley 11672, complementario permanente del presupuesto (TO 2005)
Pago de la tasa de fiscalización para el control de calidad de biocombustibles: $ 0,0003 por litro comercializado en el mercado interno y externo para las actividades de producción, mezcla y/o comercialización de biocombustibles.
Ley 26.093 Para las actuaciones administrativas será de aplicación la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos y sus Normas Reglamentarias
Superposición de jurisdicciones: han adherido a la Ley Nacional 26.093 las provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba
Esto condiciona la validez de la Ley en todo el territorio nacional, pues las provincias son responsables del impacto ambiental y los municipios del ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboración propia.
1.1.3 Régimen promocional
Este régimen estaba vinculado con el régimen regulatorio, por lo que se establecen
disposiciones que deben ser aceptadas por los agentes de la cadena del biodiesel y
principalmente, deben ser cumplidas para estar en la industria y recibir los beneficios
conjuntamente. Así, la Ley 26.093 se elaboró atendiendo a que la totalidad de los
biocombustibles producidos por las firmas beneficiarias con el Régimen de Promoción (ver
anexo, tabla B) sea destinada a la firmas mezcladoras en el territorio nacional para, que una
vez realizada la mezcla con los combustibles fósiles, sea volcada al mercado interno con el
fin de asegurar con prioridad el abastecimiento.
6. Reflexiones y conclusiones
Se ha observado que la capacidad instalada de biodiesel está en continuo y vertiginoso
aumento, representando un incremento del 28,63% desde el año 2010 a la fecha. Por otro
lado, en el 2010, aproximadamente un 45% del cupo interno total era cubierto por cuatro
empresas. En tanto que para el 2012, seis empresas cubrirán el 41,5 % del cupo y el resto
esta asignado entre otras 21 firmas. Es importante señalar también, que el cupo representa
un mayor porcentaje de la capacidad instalada del país, pasando del 35,7% en 2010 al 41%
en 2012.
Asimismo, se analizó la concentración a través del análisis del porcentaje de empresas
pequeñas en el mercado en base a lo que la resolución analizada considera como PYMES,
a través de dos índices de concentración. A través del índice C(m), se llegó a la conclusión
de que, si bien disminuye en el año 2010 y 2011, se mantiene en niveles altos, expresando
una gran concentración en la industria, la que se mantiene en valores similares hasta el año
2012. El gran crecimiento del índice hacia el año 2009 se puede explicar por el incremento
en la cantidad de empresas consideradas relevantes, y por lo tanto con gran capacidad
productiva. Finalmente, el IHH señala, que la concentración ha ido disminuyendo; sin
embargo, esta visión puede resultar engañosa, pues al tomar cada empresa como
independiente, no ha captado el índice la formación de los grupos económicos asociados. Si
se hubiese considerado el cambio, el IHH habría dado un valor superior, lo que se
correspondería con los resultados del primer índice que indica una elevada concentración.
Por otra parte, un análisis de los temas expuestos al analizar la regulación da lugar a una
serie de reflexiones que pueden contribuir a perfeccionar la Ley de Biocombustibles o al
menos articular ciertas disposiciones para ampliar sus efectos positivos sobre todos los
potenciales interesados en iniciarse en esta industria, buscando emparejar y armonizar el
desarrollo territorial del país y mejorar el principio republicano y federal tan ansiado por
todos los argentinos. Las principales observaciones que se pueden detectar en el texto de la
Ley y su Reglamentación son las siguientes:
Se trata de una cadena de actividades que están reguladas lo que significa distintos
niveles de impacto al aplicar algún instrumento de intervención.
La coexistencia de dos regímenes legales de intervención (la Ley 26.093 y el
Decreto 107) genera una dispersión en la efectividad de las medidas y en algunos
casos ciertas contradicciones que determinan incoherencias en la práctica. Muchas
de las inversiones han sido aprobadas en el marco del Régimen Regulatorio sin
atender lo previsto en el Régimen de Promoción.
Se trata de una Ley con excesivo poder regulatorio. A los instrumentos incluidos en
la misma se deben sumar otros como el manejo de las retenciones, el tipo de cambio
y las diferenciales de costos que determinan que se trate de una actividad de alto
riesgo, particularmente, para los pequeños inversores.
Una faz importante de la Ley es que no ha contemplado los aspectos de integración
energética con otras fuentes de ahorro de energía convencional; esto ha traído como
consecuencia la exacerbación de las ventajas comparativas como la explosión de la
soja y sus efectos adversos de haberse convertido en un monocultivo; además, no se
han promovido los biocombustibles de segunda generación o de tercera generación,
que serían más beneficiosos para el país en términos de ahorro de tierras para
producir más alimentos. Por último, tampoco se han promovido los cultivos que
pueden generar materias primas aceitosas en las zonas marginales del país, para
lograr un mejor aprovechamiento de la tierra fértil que resulta escasa. Hasta el
momento, hay muy poca experiencia sobre jatropha, cártamo, tung, risino,
missacantus, algas, materias forestales con celulosas y otras tantas fuentes más,
hasta llegar al biogás a partir de los residuos domiciliarios.
7. Bibliografía
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8. Anexos
Tabla N° A: Capacidad productiva y asignación de las empresas que conforman la industria para el año 2012
Empresa Capacidad de producción toneladas/año
Asignación toneladas/año 2012
Biocombustibles Tres Arroyos S.A.
6.600 6.600
BH Biocombustibles S.R.L. 10.800 10.800 Héctor Bolzán y Cía. S.R.L. 10.800 10.800 Soyenergy S.A. 18.100 18.000 Pitey S.A. 18.000 18.000 Colalao del Valle S.A. 18.000 18.000 Prochem Bio S.A. 20.000 20.000 ERA S.R.L 22.000 22.000 Rosario Bioenergy S.A. 38.400 38.400 Advanced Organic Materials S.A. 48.000 48.000 Biomadero S.A. 48.000 48.000 Aripar Cereales S.A. 50.000 50.000 ENRESA 50.000 50.000 Agrupación de Colaboración San Antonio
50.000 50.000
Cremer y Asociados S.A. 50.000 50.000 Maikop S.A. 80.000 72.000 Diaser S.A. 96.000 83.203 Molinos Río de la Plata S.A. 100.000 46.339 Explora S.A. 120.000 84.488 Vicentin S.A. 158.400 54.725 Viluco S.A. 200.000 105.374 Unitec Bio S.A. 230.000 110.283 Cargill S.A.C.I 240.000 46.339 Patagonia Bioenergía S.A. 250.000 55.165 L.D.C Argentina S.A. (Dreyfus) 305.000 49.838 Renova S.A. 481.000 57.118 T 6 Industrial S.A. (Ecofuel) 480.000 89.227 Total 27 empresas 3.198.000 1.312.697
Fuente: Resolución 56/2012
Tabla B: Régimen promocional, interacciones con el régimen regulatorio e instrumentos de incentivos.
Instrumentos de promoción Beneficios Impositivos
Aplicación Efectos y comentarios
IVA e Impuestos a las Ganancias Las firmas beneficiarias pueden obtener la devolución anticipada del IVA o alternativamente aplicar en el Impuesto a las Ganancias la amortización acelerada de los bienes u obras de infraestructura que componen el proyecto de inversión autorizado
Ganancia Mínima Presunta Los que componencada proyecto de biocombustibles y que estén aprobados, no integran la base de imposición del Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta a partir de la fecha de aprobación del proyecto.
Exención de los impuestos: Tasa de Infraestructura Hídrica (Dto. 1381/01), Impuestos sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural (Ley 23966), Impuesto sobre la transferencia a título oneroso o gratuito, sobe la importación de gasoil (Ley 26028)
Estas exenciones se aplicarán al biodiesel y al bioetanol para satisfacer los porcentajes mínimos del corte obligatorio exigidos por la Ley 26.093
Sólo las provincias que han adherido al régimen nacional de beneficios son la de Buenos Aires (Ley 13719), la de Santa Fe (Ley 9397) y la de Córdoba (Ley 12692). Establecen exenciones a los ingresos brutos, impuesto de sellos e impuestos sobre los inmuebles.
Prioridad de Proyectos (art. 14 Ley 26.093) y art. 18 del Dto. 109/2007
Las establecen el Ministerio de Planificación Federal a través de la Secretaría de Energía de la Nación
a. Promoción de PYMES Disposición 147/06
b. Promoción de productores agropecuario
c. Promoción de economías regionales
Barreras a la industria Dado el requisito de capital social mayoritario y el orden de prioridades de las categorías de sujetos beneficiados
Quedan excluidas las inversiones extranjeras y las inversiones nacionales que no tengan como actividad principal la producción agropecuaria en el país
Fijación de precios (art. 9 de la ley 26.093 y art 12 del Dto Reglamentario 109/2007)
La adquisición de biocombustibles a las empresas promocionadas se harán a los valores que establezca la autoridad de aplicación
Fuente: Elaboración propia.