boc ksiega 57 stefanksiega_57_stefaniuk

MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKIUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin

Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009

1. Wstęp

Współczesny świat jest areną szybkich i ciągłych zmian na wielu obszarach. Uwagę badaczy i praktyków przyciąga m.in. problematyka zmienności administra-cji publicznej1. Tytuł księgi jubileuszowej Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego stanowi bardzo dogodną okazję do zwięzłego zaprezen-towania głównych reform administracyjnych dokonywanych w Polsce w ciągu mi-nionego dwudziestolecia. Wybór zarówno tematyki naszego artykułu, jak i określo-nego w nim okresu nie jest dziełem przypadku, bowiem wśród różnych obszarów bogatych zainteresowań naukowych Jubilata swoje miejsce znalazła również pro-blematyka reform administracyjnych2. Także wybór okresu omawianych reform administracyjnych w Polsce wydaje się uzasadniony. Z jednej strony, w końcu lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku wystąpiły w kraju pierwsze odczuwalne sympto-my zmian cywilizacyjnych, zapowiadanych już wcześniej przez zwolenników kon-cepcji tzw. przejścia postindustrialnego3, z drugiej zaś, w roku 1989 rozpoczęły się

1 Por.: J. Szreniawski, Podstawowe problemy reformowania administracji, Prace Naukowe, Pra-wo Nr 1, Politechnika Radomska, Radom 1998, s. 5–20; J. Szreniawski, Wybrane zagadnienia reor-ganizacji i zmian w administracji publicznej, [w:] Jakość administracji publicznej. Księga dedykowana Profesorowi Marcinowi Jełowickiemu, red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2004, s. 440–448; Z. Leoński, Re-fl eksje nad reformą administracji lokalnej w Polsce, [w:] Reformy administracji publicznej, Przemyśl–Krasiczyn 1997, s. 27–42; J. Emilewicz, A.Wołek, Reformatorzy i politycy. Gra o reformę ustrojową roku 1998 widziana oczami jej autorów, Warszawa 2000; w sprawie zmian organizacyjnych patrz także J. Supernat, Zmiana w organizacji, [w:] A. Chrisidu-Budnik i in., Nauka organizacji i zarzą-dzania, Wrocław 2005, s. 370–381; J. Supernat, Zarządzanie, Wrocław 2005, s. 98, oraz M. Stefaniuk, Wybrane zagadnienia myśli organizatorskiej, Lublin 2000, s. 87–134.

2 Zob. m.in. J. Boć, Reformy, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, pod red. J. Bocia, Wrocław 2003, s. 197 i n.

3 Zwięzłą charakterystykę etapów tego przejścia – punktu wyjścia i punktu dojścia, tzn. „spo-łeczeństwa przemysłowego” (industrialnego) i „społeczeństwa postindustrialnego” – prezentują K. Olechnicki, P. Załęcki, Słownik socjologiczny, Toruń 1997, s. 200; por.: D. Markowski, Społeczeń-

BOC.indb 669BOC.indb 669 2009-09-11 11:54:412009-09-11 11:54:41

670 MAREK STEFANIUK, JAN SZRENIAWSKI

w Polsce procesy zmian politycznych, społecznych i gospodarczych, określanych jako transformacja ustrojowa. Konsekwencją obydwu wskazanych wyżej rodzajów zmian były głębokie przeobrażenia różnych instytucji społecznych. Świadomość zachodzących zmian stanowiła również impuls do podejmowania reform admini-stracyjnych – dostosowania struktur i działań polskiej administracji państwowej (publicznej) zarówno do nowych wyzwań cywilizacyjnych, jak i nowych warun-ków politycznych, społecznych i gospodarczych.

W literaturze nauk organizacyjnych zmiana traktowana jest współcześnie jako jedna z podstawowych metafor organizacji4. W odróżnieniu od innych or-ganizacji występujących w dzisiejszych społeczeństwach administracja publiczna ma tę szczególną cechę, że jest sformalizowana. Ustrój administracji publicznej oraz treść i środki jej działania, a także procedury administracyjne regulowane są przepisami powszechnie obowiązującego prawa. W doktrynie administracyj-nej znane są dwa skrajne modele formalizacji administracji publicznej – model formalizacji statycznej i model formalizacji dynamicznej. Pierwszy z nich zakłada względną trwałość rozwiązań, przewidziany jest dla otoczenia charakteryzującego się jednorodnością i małym natężeniem zmian. Drugi model zakłada zmienność otoczenia. Formalizacja w tym ujęciu polega zatem na dostosowywaniu ustroju i sposobów funkcjonowania administracji publicznej do zmieniających się wa-runków otoczenia – cywilizacyjnego, społecznego, politycznego i gospodarczego5. Intensywność formalizacji administracji publicznej oprócz różnych innych konse-kwencji powoduje konieczność dokonywania reform administracyjnych poprzez zmianę przepisów prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego. Możliwe jest zatem obserwowanie postępów reform polskiej administracji publicznej w cią-gu minionych dwóch dekad przez pryzmat dokonywanych w tym czasie zmian w ustawodawstwie w sferze prawa administracyjnego.

2. Pojęcie reformy administracyjnej

Słowo „reforma” w języku polskim oznacza: „zmiana ulepszająca dotychcza-sowy stan rzeczy, wprowadzenie takiej zmiany; przekształcenie jakiegoś systemu instytucji państwowych, społecznych itp. bez naruszenia ich podstaw”6. W myśl

stwo postindustrialne. Studium doktryny, Rzeszów 1974; D. Bell, Nadejście społeczeństwa postindu-strialnego, Warszawa 1975; A. Toffl er, Ekospazm, Warszawa 1976; Probleme der postindustriellen Ge-sellschaft , red. L. Kern, Königstein 1984; M. Kostera, Postmodernizm w zarządzaniu, Warszawa 1996, s. 58; P. Drucker, Th e Post-Capitalist Society, New York 1993.

4 Zob. m.in. G. Morgan, Images of Organization, London 1986, s. 233–243.5 J. Łukasiewicz, Zasada organizacyjnej elastyczności aparatu administracji publicznej, Warsza-

wa 2006, s. 126; zob. też M. Stefaniuk, Działanie administracji publicznej w ujęciu nauk administra-cyjnych, Lublin 2009, s. 172–185.

6 Mały słownik języka polskiego, red. S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka, Warszawa 1989, s. 690.

BOC.indb 670BOC.indb 670 2009-09-11 11:54:412009-09-11 11:54:41

Główne reformy administracyjne w Polsce w latach 1989–2009 671

tej popularnej defi nicji słowo „reforma” może być używane w co najmniej dwóch znaczeniach. Pierwsze z nich, rzeczowe, dotyczy zmiany rozumianej jako wynik określonych przeobrażeń – różnicy pomiędzy starym i nowym stanem rzeczy. Drugie znaczenie, czynnościowe, oznacza sam proces przeobrażeń – dokonywa-nie się tego procesu zmian lub jego przebieg7. Warto przy tym zaznaczyć, że słowo „reforma” interpretowane jest jako zmiana na lepsze – kojarzy się z przeobraże-niami związanymi raczej z poprawą niż z pogorszeniem dotychczasowego stanu rzeczy w określonej dziedzinie spraw. Słowami bliskoznacznymi do „reformy” są „modernizacja” i „reorganizacja”8. Nie każda zmiana, nawet o charakterze mo-dernizacyjnym, uważana jest jednak za reformę. W polskiej literaturze przedmiotu za reformę uznaje się taką zmianę, która posiada dość zasadniczy charakter i może być wartościowana pozytywnie – przyczynia się do osiągania postępu w jakiejś dziedzinie9. W pojęciu reformy administracyjnej dostrzegano także współzależ-ność aspektów strukturalnych i funkcjonalnych administracji. J. Boć defi niuje re-formę administracyjną jako „planowy i konieczny do efektywnej realizacji zmian zasięg przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych, w których nowych struk-tur nie da się pogodzić z dotychczasowym rozdziałem zadań i funkcjonowaniem, a nowego funkcjonowania nie da się powierzyć dotychczasowym strukturom”10.

W piśmiennictwie podkreśla się, że proces reformowania administracji pu-blicznej ma charakter nieunikniony i konieczny11. Reformy administracyjne mogą się jednak różnić co do swego zasięgu, charakteru, zakresu terytorialnego i treści. Zasięg reform może obejmować całą administrację w państwie, jej część lub tyl-ko wybrane stanowiska pracy. Charakter reform może dotyczyć struktury admi-

7 Ibidem, s. 1012. 8 W ujęciu słownikowym słowo „modernizacja” akcentuje czasowy aspekt zmian i oznacza

„unowocześnianie, uwspółcześnianie czegoś” – ibidem, s. 399; słowo „reorganizacja” oznacza nato-miast „zmianę organizacji czego, urządzenie czego w inny sposób” – ibidem, s. 693.

9 „Celem reform administracyjnych jest jednoczesne ulepszenie sytuacji ludzi i państwa”, J. Boć, op. cit., s. 199; w piśmiennictwie dotyczącym początkowego okresu polskiej transformacji ustrojowej odróżniono zwłaszcza cechy reformy od cech reorganizacji, podkreślając: „If one takes the view that the ultimate objective of administrative reform is to create a citizen-oriented attitude amongst offi cials and, conversely, a generally positive attitude on the part of the citizens towards pu-blic administration, then what we have been witnessing over the last three years carcely qualifi es as administrative reform, at least not a succesful one. Nonetheless, change there has been, and we will use the notion of reform in the following, bearing in mind that changes does not necessarily imply progress” – W. Taras, Changes in Polish Public Administration 1989–1992, „Public Administration. An International Quarterly” wiosna/lato 1993, t. 71, nr 1/2, s. 13.

10 J. Boć, op. cit., s. 198.11 „Administracja musi ulegać nieustannym przemianom wynikającym z przemian politycz-

nych i ustrojowych państwa, zmienności celów państwowych, i społecznych oczekiwań, ale także procesów tak obiektywnych jak zjawiska demografi czne, postęp techniczny i rozwój wiedzy” – J. Korczak, Od programu pilotażowego do zespołów metropolitalnych. Przyczyny i pożytki reform ad-ministracji publicznej, [w:] Materiały z seminarium „10 lat miast na prawach powiatu” z udziałem Przedstawicieli Rad Miast Wojewódzkich, Przedstawicieli Senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, red. J. Korczak, Wrocław 14–15 września 2008, s. 5.

BOC.indb 671BOC.indb 671 2009-09-11 11:54:412009-09-11 11:54:41


nistracji, jej kadr lub wykorzystania nowej techniki. Zakres terytorialny reform może obejmować całe państwo lub jednostki podziału terytorialnego. Treść reform oceniana jest przez pryzmat kryterium stopnia realizacji postulatów demokratyza-cji i decentralizacji funkcji administracyjnych oraz związanych z nimi postulatów partycypacji poszczególnych obywateli, całych środowisk i społeczności lokalnych w wykonywaniu funkcji administracyjnych12.

Za czynniki przesądzające o intensywności reform administracyjnych uwa-ża się: przemiany społeczne i ustrojowe w państwie, poważne zmiany celów pań-stwowych, narodowych i społecznych, stan inercji i spetryfi kowania zmienianego systemu, stopień degeneracji struktur i ich funkcjonowania, zasięg wykształce-nia społeczeństwa, zasadniczy przełom w rozwoju techniki mający znaczenie dla sposobów i procedur administrowania, siłę, zdolności i zdecydowanie aktualnie rządzących oraz ustalenie stopnia szkodliwości reform dotychczasowych i stanu pogorszenia sytuacji obywatela13.

W doktrynie charakteryzowany był również problem granic możliwych w danej sytuacji reform administracyjnych. J. Boć zaliczył do nich granice kon-cepcyjnych, politycznych, fi nansowych oraz prawnych możliwości reformowa-nia14. Instrumentem dokonywania reform administracyjnych są zmiany prawa – przede wszystkim polegające na uchwalaniu aktów normatywnych rangi usta-wowej. W demokratycznym państwie prawnym normatywne zasady dokony-wania takich reform są zatem uregulowane konstytucyjnie. W Polsce do zasad reformowania administracji publicznej należy zaliczyć przede wszystkim zasady pomocniczości, decentralizacji władzy publicznej, unitarności państwa oraz trój-podziału władz.

Trzeba także zauważyć, że zarówno znaczenie, jak i stopień zainteresowania problematyką reform administracyjnych jest różny w różnych państwach i społe-czeństwach. Jest on każdorazowo konsekwencją znaczenia administracji publicz-nej i szerzej pojętego sektora publicznego w danym państwie lub społeczeństwie15. Reformy administracyjne dotyczą administracji publicznej w dwóch powiązanych ze sobą perspektywach. Z jednej strony, administracja publiczna jest przedmiotem dokonywanych zmian, z drugiej strony, jest tych zmian kreatorem i wykonawcą16. Przewaga którejś z tych perspektyw zależy od koncepcji administracji publicznej. Pierwsza perspektywa przeważa w sytuacji, gdy administracja uważana jest raczej za instrument wykonywania przepisów powszechnie obowiązującego prawa, dru-

12 J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 16.13 J. Boć, op. cit., s. 198.14 Ibidem, s. 203–204.15 „Administracja pozostaje od wielu lat najzasobniejszym inwestorem, zarządza najrozleg-

lejszym sektorem usługowym w gospodarce, ciągle jest liczącym się pracodawcą. Przeobrażenia jej struktur odbiją się więc bezpośrednio na poziomie życia społeczeństwa, zaś stopień zaspokojenia jego potrzeb staje się miernikiem powodzenia wprowadzonych zmian” – W. Taras, W stronę dobrej administracji, [w:] Ustrój administracji puiblicznej, red. J. Szreniawski, Lublin 1995, s. 186–187.

16 J. Szreniawski, Wprowadzenie do nauki administracji, Lublin 1997, s. 73.

BOC.indb 672BOC.indb 672 2009-09-11 11:54:412009-09-11 11:54:41


ga zaś w sytuacji, gdy admninistracja uważana jest za aktywny podmiot zarządza-nia sprawami publicznymi.

3. Etapy reformowania polskiej administracji publicznej w latach 1989–2009

Na potrzeby prezentacji reform administracyjnych w Polsce okres minionego dwudziestolecia można podzielić na różne etapy. W grę mogą przy tym wchodzić dość różne kryteria periodyzacji. Jednym z nich mogłoby być np. kryterium obo-wiązywania ustaw zasadniczych – Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r.17, ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczy-pospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym18 (zwanej Małą Konstytucją) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.19 Wadą tej periodyzacji jest jej nadmierna ogólność. Inne możliwe kryterium mogłoby do-tyczyć stopnia zaawansowania integracji europejskiej. Jego zastosowanie prowa-dziłoby do podzielenia badanego okresu na etap przed zawarciem układu stowa-rzyszeniowego, etap między zawarciem układu stowarzyszeniowego a początkiem negocjacji akcesyjnych, etap między początkiem negocjacji akcesyjnych a akcesją oraz etap poakcesyjny. Wadą tej periodyzacji jest nadmierne akcentowanie (wręcz dominacja) zewnętrznych determinant reform administracyjnych. Zastosowanie wyłącznie tego kryterium mogłoby rodzić wrażenie, że w ciągu całego badanego okresu reformy administracyjne dokonywały się przede wszystkim, a nawet wy-łącznie, pod wpływem czynników zewnętrznych. W rzeczywistości wpływ czynni-ków wewnętrznych i zewnętrznych był zróżnicowany w różnych okresach. Z tego względu najbardziej odpowiednim kryterium periodyzacji wydaje się kryterium istotnych (zarówno w ujęciu jakościowym, jak i ilościowym) zmian w ustawodaw-stwie. Regulacje ustawowe odzwierciedlają wewnętrzne impulsy reformatorskie, jak również czynniki zewnętrzne, zakorzenione głównie w procesach integracji europejskiej. Trzeba zauważyć, że w trakcie opisywanego dwudziestolecia można wskazać okresy wzmożonej aktywności ustawodawczej wyznaczające poszczegól-ne etapy dokonywanych reform administracyjnych. Stosując to kryterium, można zaproponować wyodrębnienie trzech głównych etapów reform administracyj-nych, które nastąpiły w Polsce w opisywanym czasie. Okres 1989–1997 obejmuje początek transformacji ustrojowej, zasadniczą zmianę modelu administracji te-renowej oraz reformę centrum administracyjnego i gospodarczego rządu. Okres 1998–2003 obejmuje reformę podziału terytorialnego państwa, samorządu teryto-

17 Tekst jedn. Dz.U. Nr 7, poz. 36.18 Dz.U. Nr 84, poz. 426.19 Dz.U. Nr 76, poz. 483 z późn. zm.

BOC.indb 673BOC.indb 673 2009-09-11 11:54:422009-09-11 11:54:42


rialnego i administracji rządowej w województwie oraz korekty administracji cen-tralnej. Okres 2004–2009 obejmuje reformy administracji publicznej w warunkach członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Etapy te, o nierównej długości, różniły się co do spektrum, przedmiotu oraz zasadniczych determinant realizowanych wów-czas w Polsce reform administracyjnych.

3.1. Lata 1989–1997 – początek transformacji ustrojowej

Niektóre z charakteryzowanych w niniejszym artykule reform administracji publicznej w Polsce zostały zapoczątkowane jeszcze przed rokiem 1989. Należy do nich zaliczyć np. zmiany związane z tzw. drugim etapem reformy gospodarczej realizowanej w latach 1987–1988. Później w okresie 1989–1999 reformy były kon-sekwencjami zasadniczych rozstrzygnięć o charakterze politycznym związanych z tworzeniem ładu demokratycznego, ustroju przewidującego istnienie w Polsce defi niowanych na nowo praw i wolności obywatelskich. Reformy polskiej admi-nistracji publicznej rozpoczęły się wraz z uchwaleniem ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji PRL20. Nadała ona nowe brzmienie art. 1 Konstytu-cji, wprowadzając zasadę demokratycznego państwa prawnego21. W świetle tego sformułowania polska administracja publiczna rozpoczęła funkcjonowanie w od-miennych niż dotychczas warunkach ustrojowych państwa prawnego22.

W wyniku takich rozstrzygnięć rozpoczęto reformy struktur i zasad funkcjo-nowania administracji publicznej w celu dostosowania ich do zmienionych warun-ków ustrojowych. Reformy te objęły w pierwszym okresie administrację terenową. W tym zakresie nastąpiła likwidacja systemu rad narodowych działających na pod-stawie ustawy z dnia 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu tery-torialnego23 i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W konsekwencji uchwalenia ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej24 oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym25 w terenie stwo-rzony został dualistyczny model ustroju administracji publicznej. Składał się on z jednej strony z administracji rządowej, wykonywanej przez organy rządowej ad-ministracji ogólnej i specjalnej, z drugiej zaś z administracji lokalnej, wykonywanej przez gminy będące jednostkami samorządu terytorialnego. Ogólna administracja

20 Dz.U. Nr 75, poz. 444. 21 „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym

zasady sprawiedliwości społecznej”.22 Por. Ł. Wieczorek, Zasada demokratycznego państwa prawnego w Konstytucji RP – rozu-

mienie i stosowanie zasady konstytucyjnej na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w dekadę uchwalenia Konstytucji RP, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Próba oceny i podsumowania z perspektywy dziesięciolecia stosowania, red. K. Górka, T. Litwin, Kraków 2008, s. 28.

23 Dz.U. Nr 41, poz. 185.24 Dz.U. Nr 21, poz. 123 z późn. zm.25 Obecnie tytuł ustawy brzmi „o samorządzie gminnym”, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142,

poz. 1591 z późn. zm.

BOC.indb 674BOC.indb 674 2009-09-11 11:54:422009-09-11 11:54:42


rządowa w terenie miała strukturę dwuszczeblową. Tworzyły ją urzędy wojewody usytuowanego na szczeblu województwa oraz kierownika urzędu rejonowego usy-tuowanego na szczeblu rejonu administracyjnego. Główne funkcje terenowej ad-ministracji ogólnej sprawował wojewoda, będący przede wszystkim przedstawicie-lem rządu w terenie. Z kolei model samorządowej administracji lokalnej opierał się na gminie będącej utworzoną z mocy prawa wspólnotą mieszkańców zamieszkują-cych określone terytorium, wyposażoną w osobowość prawną i samodzielność pod-legającą ochronie sądowej. Zasady i tryb wyborów do rady gminy określała ustawa z 8 marca 1990 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin26. Nabycie przez gminy środ-ków majątkowych niezbędnych do wykonywania zadań publicznych nastąpiło w trybie określonym przez ustawę z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych27. Podział zadań i kompetencji między gminami a organami administracji rządowej został uregulowany ustawą o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych między organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw28. Reforma samorządowa objęła również sprawy doboru i zatrud-nienia pracowników samorządowych, w taki sposób aby z jednej strony uregulo-wać odrębności stosunków zatrudnienia tej grupy urzędników, z drugiej zaś aby nie wprowadzać zbyt wielkiego zróżnicowania pomiędzy różnymi grupami urzęd-ników zatrudnionych w administracji publicznej29. Dokonano tego poprzez ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych30. W roku 1993 utworzona została Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego. W tym czasie rów-nież podjęto pierwsze prace nad projektem ustawy powiatowej i programem pilo-tażowym wprowadzenia powiatów31. Trzeba podkreślić, że w początkowym okresie transformacji różne elementy konstrukcji i działania gminy podlegały procesowi doskonalenia. Stosunkowo najpóźniej uchwalono przepisy regulujące zasady pro-wadzenia gospodarki komunalnej przez gminy zawarte w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej32.

Kompleksowa reforma centrum administracyjnego rządu nastąpiła dopiero w latach 1996–1997. Jej generalnym celem było uregulowanie organizacji i try-bu pracy Rady Ministrów, organów i urzędów centralnych oraz zmiany przepi-sów prawa dotyczących funkcjonowania gospodarki i administracji publicznej.

26 Dz.U. Nr 16, poz. 96 z późn. zm.27 Dz.U. Nr 32, poz. 191.28 Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.29 J. Korczak, Pracownicy administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2000,

s. 244.30 Dz.U. Nr 21, poz. 124 z późn. zm.31 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 1993 r. w sprawie określenia zadań i kom-

petencji z zakresu rządowej administracji ogólnej i specjalnej, które mogą być przekazane niektórym gminom o statusie miasta, wraz z mieniem służącym do ich wykonywania, a także zasad i trybu przekazania (Dz.U. Nr 65, poz. 309 z późn. zm.).

32 Dz.U. z 2007 r., Nr 9, poz. 43 z późn. zm.

BOC.indb 675BOC.indb 675 2009-09-11 11:54:422009-09-11 11:54:42


Impulsem do jej przeprowadzenia był program Reformy Centrum Gospodarczego Rządu, przyjęty przez Sejm w połowie roku 199633. Ustawą konstytucyjną z dnia 21 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o sa-morządzie terytorialnym34 dokonano podziału ministrów na powołanych do kie-rowania określonym działem administracji rządowej lub do wypełniania zadań wyznaczonych przez Prezesa Rady Ministrów. W celu przeprowadzenia refor-my RM ustanowiła jeszcze w 2005 r. swego pełnomocnika do spraw związanych z realizacją takich reform35. Uchwalane wówczas ustawy dotyczyły reformowa-nia ustroju administracji skarbowej36, gospodarczej37, spraw wewnętrznych i ad-ministracji38, organizacji i trybu pracy RM oraz zakresu działania ministrów39, Skarbu Państwa40, integracji europejskiej41, studiów strategicznych42 oraz tereno-wych organów rządowej administracji ogólnej43. Druga część ówczesnej regula-cji ustawowej odnoszącej się do reformy dotyczyła zmian w obowiązujących do-tychczas ustawach szczególnych44 oraz uchwalania przepisów wprowadzających reformę45. W ramach reformy zlikwidowane zostały ministerstwa: Przemysłu

33 Por. T. Rabska, Reforma centrum administracyjnego i gospodarczego rządu a potrzeby admi-nistracji publicznej, „Przegląd Sejmowy” 1997, nr 1, s. 9–24.

34 Dz.U. Nr 106, poz. 488. 35 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 marca 1995 r. w sprawie ustanowienia Peł-

nomocnika Rady Ministrów ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu (Dz.U. Nr 28, poz. 144); Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1997 r. w sprawie Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Centrum Gospodarczego Rządu (Dz.U. Nr 15, poz. 86).

36 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Finansów oraz o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. Nr 106, poz. 489).

37 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Gospodarki (Dz.U. Nr 106, poz. 490).38 Ustawa z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

(Dz.U. Nr 106, poz. 491).39 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie

działania ministrów (Dz.U. Nr 106, poz. 492).40 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o urzędzie Ministra Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 106, poz.

493) – obecnie ustawa nosi tytuł: o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa.

41 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Komitecie Integracji Europejskiej (Dz.U. Nr 106, poz. 494).

42 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Rządowym Centrum Studiów Strategicznych (Dz.U. Nr 106, poz. 495).

43 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie ustawy o terenowych organach rządowej admini-stracji ogólnej (Dz.U. Nr 106, poz. 498).

44 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw normujących funkcjonowanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 496); ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z reformą funkcjonowania gospodarki i administracji publicznej oraz o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych(Dz.U. Nr 156, poz. 775).

45 Ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące funkcjono-wanie gospodarki i administracji publicznej (Dz.U. Nr 106, poz. 497).

BOC.indb 676BOC.indb 676 2009-09-11 11:54:422009-09-11 11:54:42


i Handlu, Przekształceń Własnościowych, Współpracy Gospodarczej z Zagrani-cą, Spraw Wewnętrznych oraz Centralny Urząd Planowania i Urząd Rady Mini-strów. Zorganizowane zostały ministerstwa: Spraw Wewnętrznych i Administra-cji, Gospodarki, Skarbu Państwa, a także Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, urząd Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, Rządowe Centrum Studiów Stra-tegicznych oraz Kancelaria Prezesa Rady Ministrów46. Reforma z lat 1996–1997 ugruntowała dwie tendencje wyraźnie występujące w polskiej administracji pu-blicznej po 1990 r. Pierwsza z nich dotyczyła rosnącego znaczenia Prezesa Rady Ministrów w systemie administracji publicznej. Druga polegała na stałej dekon-centracji zadań naczelnych organów administracji (ministrów) – wyrażającej się w przekazywaniu organom centralnym coraz większego zakresu zadań do wyko-nywania.

Nowe warunki ustrojowe dla administracji publicznej stworzyła Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.47 Ustawą z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej48 wprowadzono podział zakresu dzia-łania administracji rządowej na 32 działy. Do każdego z działów przyporządko-wano określone zakresy spraw. Wprowadzono zasadę, że Prezes Rady Ministrów w drodze rozporządzenia powierza ministrowi kierowanie działem albo działami administracji.

Od początku transformacji ustrojowej podjęto również w naszym kraju działania reformatorskie na rzecz tworzenia nowoczesnego korpusu urzędnicze-go. Ich pierwszym wyraźnym efektem było powołanie ustawą z dnia 14 czerwca 1991 r. Krajowej Szkoły Administracji Publicznej, której podstawowym zadaniem jest kształcenie i przygotowywanie do służby publicznej kadr wyższych urzędni-ków administracji Rzeczypospolitej Polskiej49. W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej50 powołano służbę cywilną. Wyko-nanie tej ustawy nie spełniło pokładanych w niej oczekiwań – głównie z powodu nieprawidłowości w prowadzonych wówczas postępowaniach kwalifi kacyjnych. Początki regulacji antykorupcyjnych w służbie publicznej związane były z uchwa-leniem ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne51.

46 Tryb likwidacji i organizacji tych ministerstw i urzędów został uregulowany rozporządze-niem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 września 1996 r. w sprawie trybu likwidacji ministerstw i urzędów znoszonych w ramach reformy centrum administracyjno-gospodarczego Rządu oraz trybu organizowania ministerstw, urzędów i innych organów utworzonych w ramach tej reformy (Dz.U. Nr 108, poz. 517).

47 Dz.U. Nr 76, poz. 483 z późn. zm.48 Tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 65, poz. 437.49 J. Boć, op. cit., s. 266.50 Dz.U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm.51 Tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 216, poz. 696 z późn. zm.

BOC.indb 677BOC.indb 677 2009-09-11 11:54:422009-09-11 11:54:42


3.2. Lata 1998–2003 – reforma podziału terytorialnego, samorządu terytorialnego i administracji rządowej w województwie

W końcu lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku podjęto działania mają-ce na celu dalszą decentralizację administracji publicznej w Polsce. W roku 1998 uchwalono ustawy reformujące administrację terenową. Przepisy realizowały program decentralizacji funkcji państwa i reformy samorządu terytorialnego. Re-forma objęła zmianę podziału terytorialnego kraju – z dniem 1 stycznia 1999 r. przestała obowiązywać ustawa z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale admi-nistracyjnym państwa oraz o zmianie ustawy o radach narodowych52. Nowa ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału tery-torialnego państwa53 była instrumentem reformy zasadniczego podziału terytorial-nego państwa. W dniu 1 stycznia 1999 r. zlikwidowano 49 województw i utworzono w to miejsce 16 nowych. Nowymi jednostkami zasadniczego podziału terytorialne-go stały się również powiaty. Wraz z reformą zasadniczego podziału terytorialnego zreformowano również ustrój samorządu terytorialnego, dodając powiaty (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym54) i województwa samorzą-dowe (ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa55). Znoweli-zowano ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych w celu rozszerzenia jej zakresu na pracowników urzędów marszałkowskich i starostw po-wiatowych. Nowelizacji poddana została również ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. W piśmiennictwie podkreślano, że dokonane wówczas zmiany, poprzez wprowadzenie na szczebel powiatowy i wojewódzki mechanizmów demokratycznego sprawowania władzy przez wspólnoty samorządowe, przyczyniły się do stworzenia instytucjonalnych podstaw do wykształcania się społeczeństwa obywatelskiego. Ówczesna reforma przyczyniła się także do tworzenia warunków do wprowadzenia w Polsce polityki regionalnej, której znaczenie wzrastało wraz z pogłębianiem się integracji Polski z UE. Warto zauważyć, że rozwiązania w ra-mach dokonanej reformy ustrojowej spotykały się również z krytyką, a w zapisach ówczesnych dyskusji można znaleźć inne propozycje zmian ustrojowych56.

Zmiany ustrojowe objęły również terenowe organy administracji rządowej. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie57 unormowała ustrój i zasady działania wojewody i administracji zespolonej w wo-jewództwie oraz organów rządowej administracji niezespolonej. Rzeczywisty za-

52 Dz.U. Nr 16, poz. 91.53 Dz.U. Nr 96, poz. 603.54 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.55 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.56 Na przykład A. Piekara proponował przekształcenie 49 województw w samorządowe po-

wiaty, dodanie do nich liczby 48 samodzielnych powiatów miejskich i stworzenie 12 regionalnych związków wojewódzkich – cyt. za W. Kieżun, Polska biurokratów, „Nowy Dziennik” 2 maja 2000 (http://www.witoldkiezun.com.docs/nowy_dziennik _02052000.htm).

57 Dz.U. Nr 91, poz. 577.

BOC.indb 678BOC.indb 678 2009-09-11 11:54:432009-09-11 11:54:43


kres decentralizacji zadań publicznych określony został przepisami ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa58. Dopełnieniem zmian dokonanych na przełomie lat 1998/1999 była ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym59, która rozszerzyła zakres decentralizacji władzy publicznej wynikającej z konstytucyjnej zasady samorządu terytorialnego, regulu-jąc warunki bezpośredniego wypowiadania się ogółu obywateli w sprawach istot-nych dla wspólnoty samorządowej60, oraz ustawa z dnia 20 czerwca 2002 r. o bez-pośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta61.

Reformy objęły również prawo urzędnicze. Uchwalona została ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej62. Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 114 z dnia 11 października 2002 r. ustanowiło Kodeks etyki służby cywilnej63, oparty o kryteria wykonywania zadań Państwa w urzędach administracji rządowej określone w art. 153 Konstytucji RP oraz w art. 1 obowiązującej wówczas ustawy z 18 grudnia 1998 o służbie cywilnej64.

3.3. Lata 2004–2009 – reformy administracji publicznejw warunkach członkostwa Polski w UE

W dniu 1 maja 2004 r. Polska uzyskała członkostwo w UE. Dokonane w związ-ku z tym wydarzeniem reformy polskiej administracji publicznej wynikały przede wszystkim z obowiązku wdrażania do krajowego systemu prawnego przepisów prawnych UE65.

Ponadto uchwała Rady Ministrów nr 13 z dnia 22 stycznia 2008 r. w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym zakresie rozstrzyga kwestię kontynuacji reform rozpoczętych w latach dziewięć-dziesiątych ubiegłego wieku. Zgodnie z tym dokumentem w najbliższym czasie re-alizowane będą trzy kierunki działań reformatorskich. Pierwszy z nich ma polegać na dokończeniu reformy administracji rządowej, w tym poprawy koordynacji na-czelnych i centralnych organów administracji oraz zreformowania działania admi-

58 Dz.U. Nr 106, poz. 668; por. Z. Niewiadomski, Wstęp, [w:] Kompetencje po reformie ad-ministracji publicznej. Komentarz do ustawy o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2000, s. 7–8.

59 Dz.U. Nr 88, poz. 985.60 W. Kręcisz, W. Taras, Ustawa o referendum lokalnym. Wprowadzenie, Kraków 2001, s. 6–9.61 Dz.U. Nr 113, poz. 984.62 Dz.U. z 1999 r., Nr 49, poz. 483 z późn. zm.63 M.P. Nr 46, poz. 683.64 Por. J. Boć, op. cit., s. 263–264, oraz J. Boć, Służba cywilna, [w:] Prawniczy słownik wyrazów

trudnych, red. J. Boć, Wrocław 2005, s. 330.65 Zmiany takie kompleksowo zostały wprowadzone już ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r.

o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską człon-kostwa w Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 96, poz. 959).

BOC.indb 679BOC.indb 679 2009-09-11 11:54:432009-09-11 11:54:43


nistracji rządowej na szczeblu województwa. Drugi kierunek planowanych zmian ma dotyczyć decentralizacji zadań – przekazywania zadań realizowanych dotych-czas przez administrację rządową w kompetencję jednostek samorządu terytorial-nego. Trzeci kierunek planowanych zmian dotyczyć ma przywrócenia właściwej roli służby cywilnej i wprowadzenia skutecznych mechanizmów zarządzania ka-drami urzędniczymi. W ramach pierwszego z tych kierunków uchwalono dotąd ustawę z dnia 10 lipca 2008 r. o zniesieniu Głównego Inspektora Inspekcji Han-dlowej, o zmianie ustawy o Inspekcji Handlowej oraz niektórych innych ustaw66. W ramach drugiego z tych kierunków uchwalono ustawę z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie67 oraz ustawę z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim68. Przygotowano także projekty innych ustaw dotyczących zmian w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie69. W ramach trzeciego ze wskazanych wyżej kierunków uchwa-lona została ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych70 oraz ustawa z dnia 21 listopada 2008 r o służbie cywilnej71.

4. Zakończenie

Minione dwudziestolecie w Polsce może być śmiało nazwane okresem per-manentnych reform administracyjnych. Reformy te dotyczyły zarówno moderni-zacji struktur administracyjnych (w większym zakresie, bardziej widoczne przez pryzmat zmian ustawowych), jak i modernizacji sposobów działania administracji (równie ważne i intensywne, ale relatywnie mniej widoczne przez pryzmat działal-ności ustawodawcy i zmian w porządku prawnym). Źródłem inspiracji i impulsem do przeprowadzenia reform były czynniki wewnętrzne i zewnętrzne. Czynniki wewnętrzne wynikały ze specyfi cznie polskich cech okoliczności cywilizacyjnych, społecznych, technicznych, politycznych i gospodarczych72. Czynniki zewnętrz-ne wynikały głównie z procesów umiędzynarodowienia administracji publicznej – w tym procesów globalizacji i europeizacji, w szczególności zaś wymogów wyni-kających z uczestnictwa w Europejskiej Przestrzeni Administracyjnej.

Od początku badanego okresu nie było jednej spójnej koncepcji całościowej reformy polskiej administracji publicznej. Treść i charakter działań reformator-

66 Dz.U. Nr 157, poz. 976.67 Dz.U. Nr 31, poz. 206.68 Dz.U. Nr 52, poz. 420.69 Sprawozdanie z przebiegu prac objętych uchwałą nr 13/2008 Rady Ministrów z 22 stycznia

2008 r. w sprawie dokończenia reformy administracji publicznej oraz zasad prowadzenia prac w tym zakresie (za okres do 30 maja 2008 r.) przedłożone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Admini-stracji, Warszawa 1 lipca 2008 r.

70 Dz.U. Nr 223, poz. 1458.71 Dz.U. Nr 227, poz. 1505.72 J. Szreniawski, Wprowadzenie, [w:] Reformy..., s. 15.

BOC.indb 680BOC.indb 680 2009-09-11 11:54:432009-09-11 11:54:43


skich uzależnione były często od bieżącej koniunktury politycznej. Kierunek re-form administracyjnych w dużej mierze uzasadniany był doktryną liberalną. Treść reform administracyjnych w poszczególnych etapach uzasadniano bardziej szcze-gółowo poglądami politycznymi zawartymi w programach rządzących obecnie partii czy koalicji. Poglądy te pozwalają skojarzyć reformy administracji publicz-nej z mechanizmem wynikającym z zasady demokracji, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Co cztery lata obywatele (wyborcy), oddając głos na określoną partię i prezentowany przez nią program polityczny, rozstrzygają o pożądanych, przyszłych kierunkach reform administracyjnych. Doświadczenie minionych dwóch dekad uczy jednak, że nie można się nadmiernie sugerować nazwami wyborczych programów politycznych. Należy odróżniać werbalne deklaracje par-tii politycznych kandydujących w wyborach, nawiązujące do określonych doktryn politycznych i społecznych, od działań reformatorskich realizowanych później przez te same partie, gdy już odniosą sukces wyborczy. Innymi słowy, nie zawsze można stwierdzić kontynuację poglądów deklarowanych przez in spe reformato-rów w trakcie kampanii wyborczych w ich późniejszych działaniach reformator-skich polegających na uchwalaniu ustaw reformujących administrację publiczną. Zależność taka najczęściej może być ustalona w najbardziej ogólnym planie.

Początek reform i ich przebieg może być skojarzony z generalną ideą de-mokratyzacji życia społecznego i tworzenia w Polsce administracji publicznej adekwatnej do warunków państwa prawnego i społecznej gospodarki rynkowej. Ogólnie pojęte reformy zmierzały do tworzenia infrastruktury administracyjnej dla demokratycznego państwa prawnego i modelu społecznej gospodarki ryn-kowej. W początkowych latach transformacji reformy administracyjne dotyczyły zwłaszcza sfery modernizacji struktur administracji publicznej. W późniejszym okresie, przede wszystkim po roku 2000, co należy tłumaczyć wzmożonym tem-pem procesów harmonizacji polskiego prawa administracyjnego z prawem euro-pejskim, reformy strukturalne uzupełniane były także reformami funkcjonalnymi – dotyczącymi charakterystyki działania administracji publicznej.

Zakres deklarowanych reform był często szerszy niż możliwości ich realizacji. Nie wszystkie ogłaszane przez władze zamierzenia reformatorskie udało się zre-alizować. Nie doszło np. do utworzenia Głównego Urzędu Administracji Publicz-nej, którego celem miało być zapewnienie właściwego jakościowo funkcjonowania urzędów administracji centralnej, regionalnej i lokalnej oraz formułowanie pla-nów i programów strategicznych reform administracyjnych. Ustawa o utworzeniu takiego urzędu uchwalona wprawdzie w dniu 21 grudnia 2000 r. przez Sejm zosta-ła następnie skutecznie zawetowana przez Prezydenta RP. W omawianym okresie nie udało się również uchwalić ustawy o zasadach ogólnych prawa administracyj-nego, pomimo podejmowanych w tym zakresie prób73.

73 W sprawie prac nad projektem ustawy podejmowanych w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku zob. J. Borkowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego a porządkowanie legislacji admini-stracyjnej, [w:] Legislacja administracyjna. Materiały ze Zjazdu Katedr i Zakładów Prawa i Postępowania

BOC.indb 681BOC.indb 681 2009-09-11 11:54:432009-09-11 11:54:43


W polskiej doktrynie w zasadzie nie było głosów negujących potrzebę reform administracyjnych w ogóle. Krytyka dotyczyła natomiast poszczególnych działań reformatorskich w różnych etapach ich realizacji. Krytyka różnych etapów reform formułowana była w literaturze prawa administracyjnego w ciągu całego dwudzie-stolecia. Punktem wyjścia były najczęściej różnego rodzaju przeoczenia i niespój-ności popełniane przez reformatorów. Różne etapy reform administracyjnych były krytykowane także z punktu widzenia ogólniejszych prawidłowości obserwowa-nych w nauce zarządzania74. W literaturze administracyjnej nie były podejmo-wane szerzej analizy reform administracyjnych w ujęciu ilościowym – dotyczące np. zwiększenia lub redukcji zatrudnienia w urzędach administracji publicznej lub kosztów i korzyści fi nansowych, będących następstwem reform.

W Polsce, wbrew opiniom wyrażanym w części piśmiennictwa, reformy ad-ministracji publicznej widoczne przez pryzmat działania ustawodawcy nie dają podstaw do uzasadnienia poglądu w sprawie zmiany paradygmatu administracji publicznej. W dotychczasowej polskiej praktyce ustawodawczej stosunkowo nie-wielki jest również oddźwięk, z jakim spotykały się koncepcje reformatorskie po-pularne i modne w literaturze zagranicznej – zwłaszcza anglosaskiej.

Reformy polskiej administracji publicznej z pewnością nie mogą być uzna-ne za zakończone. Ich przyszły przebieg można prezentować w ujęciu bardziej perspektywicznym albo bardziej bieżącym. W ujęciu bardziej perspektywicznym kierunek przyszłych reform związany jest z wprowadzaniem do polskiej admi-nistracji publicznej założeń dobrego rządzenia (Good Governance) – kompleksu przesięwzięć reformatorskich ukierunkowanych na podwyższanie kapitału admi-nistracyjnego kraju i jakości zarządzania administracją publiczną75. Ogólniejszym kontekstem dla tych działań reformatorskich jest polityka spójności UE. Podstawę

Administracyjnego, red. E. Bojanowski, Gdańsk 1993, s. 7–18; próby uchwalenia ustawy zawierającej przepisy ogólne prawa administracyjnego podejmowane były także w połowie lat dziewięćdziesiątych; por. E. Ochendowski, Zagadnienia części ogólnej, prawa administracyjnego – Problemy ustawy – Przepi-sy ogólne prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 422–429; charakterystykę projektów obu ustaw zawierających przepisy mogące spełnić w procesie stosowania materialnego prawa prawa administracyjnego z 1988 r. i z 1996 r. przedstawia także D. Ki-jowski, Przepisy ogólne prawa administracyjnego – trzecie podejście [w:] Prawo do dobrej administracji, „Biuletyn RPO. Materiały”, Zeszyt nr 60, Warszawa 2008, s. 18–52.

74 Np. W. Kieżun, analizując stan transformacji polskiej administracji publicznej, podkreślił: „Patologicznie wręcz odbiega od aktualnych światowych tendencji organizacyjnych spłaszczania struktur organizacyjnych i radykalnego zmniejszania aparatu centralnego. Rozbuchana administra-cja centralna, olbrzymia rozbudowa małych jednostek drugiego szczebla samorządowego, odbiega-jąca radykalnie od standardów Unii Europejskiej, uzasadnia tezę o daleko idącej prakseologicznej niesprawności reformatorskich działań w tym zakresie i wręcz karygodnym marnotrawstwie fi nan-sowym” – W. Kieżun, Polska biurokratów, „Nowy Dziennik” 2 maja 2000 (http://www.witoldkiezun.com.docs/nowy_ dziennik _02052000.htm).

75 Por. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Koncepcja Good Governance – Refl eksje do dyskusji, Warszawa wrzesień 2008, s. 2–44.

BOC.indb 682BOC.indb 682 2009-09-11 11:54:432009-09-11 11:54:43


do ich realizacji tworzą zarówno dokumenty UE76, jak i dokumenty wypracowane w naszym kraju77. W ujęciu bardziej bieżącym przyszłe reformy administracyjne będą polegały na dalszych pracach nad nowymi przepisami dotyczącymi ustroju samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Sygnalizowanym celem tych zmian jest zwiększenie kompetencji samorządu wojewódzkiego poprzez przejęcie części zadań wykonywanych obecnie przez wojewodów, zmiany kompetencyjne w ramach organów jednostek samorządu terytorialnego (np. projekty wzmocnie-nia pozycji starosty i marszałka województwa) oraz zmiany w zakresie nadzoru nad samorządem terytorialnym, regulacja problematyki polityki miejskiej (obsza-rów metropolitalnych i zespołów metropolitalnych)78. W zakresie administracji rządowej planowana jest likwidacja instytutów i gospodarstw pomocniczych po-wiązanych z urzędami centralnymi, przekształcenia w zakresie zespolenia admini-stracyjnego służb inspekcji i straży na szczeblu województwa i powiatu, konsoli-dacja niektórych organów i urzędów, likwidacja delegatur urzędów wojewódzkich, a także wzmocnienie roli wojewody w sytuacjach kryzysowych. Wraz z tymi pro-jektowanymi reformami przewidywane są zmiany co najmniej w 25 ustawach szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego79.

76 Najważniejsze dokumenty UE określające kształt tak pojmowanych przyszłych reform ad-ministracyjnych to strategia lizbońska, Strategiczne Wytyczne Wspólnoty, Biała Księga nt. Dobrego Rządzenia oraz Europejski kodeks dobrej administracji.

77 Dokumenty opracowane w naszym kraju to Strategia rozwoju kraju 2007–2015, Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Program Operacyjny Innowa-cyjna Gospodarka, Krajowy Program Reform na lata 2005–2008 oraz 2008–2011 na rzecz Realizacji Strategii Lizbońskiej, Strategia kierunkowa rozwoju informatyzacji Polski do roku 2013 oraz strategia antykorupcyjna, II etap wdrażania 2005–2009 oraz dwa projekty dokumentów – Strategia wspierania społeczeństwa obywatelskiego na lata 2009–2015 oraz Stategia reformy polskiej administracji publicz-nej 2008–2015.

78 Por. M. Kulesza, Koncepcja zespołów metropolitalnych, [w:] J. Korczak (red.), op. cit., s. 37 i n.79 Por. M.Wójcik, Podstawowe elementy reformy administracji publicznej. Przedsięwzięcia

już realizowane i planowane w przyszłości, prezentacja, bdw.

BOC.indb 683BOC.indb 683 2009-09-11 11:54:442009-09-11 11:54:44

boc ksiega 57 stefanksiega_57_stefaniuk

Documents