bosna i hercegovina od zavisnosti od pomoci do fiskalne ... - 1 izvrsni sazetak.pdf · dpa...

Izvještaj br. 24297-BiH

Bosna i Hercegovina Od zavisnosti od pomoci do fiskalne samoodrživosti Pregled javnih rashoda i institucija Oktobar 2002.g. Jedinica za smanjenje siromaštva i ekonomsko upravljanje (ECSPE) Regija Evrope i Centralne Azije

VALUTA I EKVIVALENTI JEDINICA

Jedinica valute = konvertibilna marka

US$ 1 =KM 1.97 Euro 1=KM 1.95

FISKALNA GODINA

1.januar - 31. decembar

AKRONIMI I SKRACENICE

AG Glavni revizor GFS Statistike vladinih financija BI Budžetske institucije MoF Ministarstvo financija BIH Bosna i Hercegovina MoH Ministarstvo zdravstva CBA Aranžman valutnog odbora MoHSW Ministarstvo zdravlja i socijalne zaštite CEE Centralna i istocna Evropa MTEF Okvir srednjorocnih rashoda CEIT Informacije o zajednici i epidemiološke

tehnologije NPV Neto sadašnja vrijednost

CFAA Procjena financijske odgovornosti u zemlji O&M Rad i održavanje CPAR Izvještaj o procjeni nabavke u zemlji OHR Ured Visokog predstavnika CSW Centri za socijalni rad PEIR Pregled javnih rashoda i institucija DPA Dejtonski mirovni sporazum PEM Upravljanje javnim rashodima DR Omjer dug-GDP PHIF Javni fond za zdravstveno osiguranje EBF Van-budžetski fondovi RS Republika Srpska FDI Direktne strane investicije SFRY Socialisticka Federativna Republika

Jugoslavija FHIF Federalni zavod za zdravstveno osiguranje SOTAC Projekat tehnicke pomoci za socijalni

sektor FIAS Usluge savjetovanja o stranim

investicijama SWCP Socijalna i djecija zaštita

GDP Bruto domaci proizvod TGL Glavna knjiga trezora W&S Plate i naknade

Potpredsjeknik: Johannes Linn (ECAVP) Direktor za zemlju: Christiaan J. Poortman (ECC04)

Direktor sektora: Rukovodilac sektora:

Vodja projektnog tima:

Cheryl Gray (ECSPE) Kyle Peters (ECSPE) Sebnem Akkaya (ECSPE)

ZAHVALE

Ovaj pregled javnih rashoda i institucija (PEIR) je zasnovan na nalazima nekoliko misija koje su boravile u Bosni i Hercegovini tokom 2002.g. PEIR je zajednicki proveden s Procjenom financijske odgovornosti u zemlji (CFAA) i Izvještajem o procjeni nabavke u zemlji (CPAR) za Bosnu i Hercegovinu, i on objedinjuje nalaze sve tri studije, koji se odnose na politiku javnih rashoda i institucionalni okvir.

PEIR je pripremila Sebnem Akkaya (vodja tima) uz pomoc tima sastavljenog od osoblja Svjetske banke i konsultanata, kao i brojnih ministarstava i agencija iz Bosne i Hercegovine. Osoblje i konsultanti Svjetske banke, koji su dali doprinos ovom izvještaju su: Marcelo Bisogno (konsolidacija fiskalnih racuna i dijagnostika rashoda), Peter Darvas (sektor obrazovanja), Alma Kanani (upravljanje budžetom), Shaun O. Moss (CPAR, javna nabavka), Joao Oliveria (fiskalni odnosi izmedju razlicitih nivoa vlasti), Philip O’Keefe i Kendra Gregson (program boracke i socijalne zaštite), Robert Palacios (penzije), Rossana Polastri (analiza makro-fiskalne održivosti), Verdon Staines (zdravstveni sektor), Roberto Tarallo (CFAA, sistemi odgovornosti javnih financija). Dodatan doprinos su dali Nicholas R. Burnett (obrazovanje), Gordon Evans (aparat državne administracije), William F. Fox (strukture poreza), Luc Laeven (financijski odnosi izmedu budžeta, javnih preduzeca i banaka), i Bernd Spahn (opcinsko financiranje). Irina Smirnov je pružala izuzetno znacajnu podršku s terena tokom procesa pripreme. Željka Njuhovic je pružala veoma efikasnu podršku pri organizaciji rada misije i prevoda. Armanda Carcani je obavila izuzetan rad na obradi ovog izvještaja.

PEIR tim duguje zahvalnost mnogim vladnim zvanicnicima i agencijama koje su obezbijedile kljucne informacije i neprocjenjivu pomoc u toku cijelog procesa pripreme, posebno iz državnog Ministarstva za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose; državnog Ministarstva za trezor; Centralne banke Bosne i Hercegovine; entitetskih Ministarstava financija, obrazovanja i zdravstva; entitetskih Ureda za koordinaciju pomoci; entitetskih Penzionih fondova; entitetskih Zdravstvenih fondova, entitetskih Agencija za privatizaciju; državne i entitetskih Vrhovnih institucija za reviziju; državnog i entitetskih Zavoda za statistiku; kantonalnih Ministarstava financija, obrazovanja i zdravstva, posebno Sarajevskog, Hercegovacko-neretvanskog, Unsko-sanskog, Srednje-bosanskog, Tuzlanskog i Herceg-bosanskog kantona; Union banke i Central profit banke, PTT-a, Energoinvesta, Elektroprivrede u Federaciji; Kristal banke; Elektrokrajine, UNIS Adrije, Integral inženjeringa, Vodovoda, Žito produkta, i BINIS-a u Republici Srpskoj; i brojnim opcinama u oba entiteta. Tim je takodje imao koristi od razgovora s brojnim medjunarodnim organizacijama, posebno, IMF, OHR, USAID, US Treasury, OSCE, DFID (Civil Service College), SIDA, GTZ, i EC-CAFAO.

Izvještaj je pripremljen pod pokroviteljstvom Christiaana Poortmana (direktora za zemlju i

regionalnog koordinatora za Jugoistocnu Evropu) i Kylea Petersa (rukovodioca sektora), koji su dali doprinos strukturi izvještaja i analizama sadržanim u njemu. Od koristi za ovaj izvještaj su bili i komentari koje su dale kolege iz Banke tokom razlicith stadija rada na njemu, posebno Armin Fidler, Betty Hanan, Neil S. Gray, John Hegarty, Joseph Ingram, Nedim Jaganjac, Maureen A. Lewis, Alister Moon, Helga Muller i Siew Chai Ting. Recenzenti iz višeg rukovodstva su bili Armando Araujo, Paul Bermingham and Anand Rajaram.

SADRŽAJ ZAHVALE IZVRŠNI REZIME ................................................................................................................................i UVOD ....................................................................................................................................................1 I. MAKROEKONOMSKI I FISKALNI OKVIR ............................................................................... .2 A.Decentralizirana struktura vlasti u Bosni i Hercegovini ...................................................................... .2

Razvoj okvira vlasti: Od Dejtona do danas............................................................................................2 U pravcu efikasne i integrirane strukture vlasti ....................................................................................5

B.Makroekonomska struktura ................................................................................................................. .9 Rat i poslijeratni period ...................................................................................................................... .9 Makroekonomsko stanje i izgledi ...................................................................................................... 11

C.Fiskalno stanje i održivost ................................................................................................................. 15 Fiskalno stanje: Kratki pregled .......................................................................................................... 15 Ocjena velicine javnog sektora ........................................................................................................ .21 Održivost fiskalnih deficita................................................................................................................ .24

II. DIJAGNOSTICKI PREGLED RASHODA JAVNOG SEKTORA............................................. .28 A.Integrirani pristup analizi javnih rashoda u BiH................................................................................. .28 B.Struktura javnih rashoda i izgledi za reformu..................................................................................... .32

Ekonomska struktura generalnih vladinih rashoda.............................................................................. .32 Robe i usluge: Rashodi na plate i naknade u odnosu na operativne i troškove održavanja .............. .35 Subvencije ..................................................................................................................................... .41 Transferi ........................................................................................................................................ .42 Kapitalna potrošnja ........................................................................................................................ .46

Funkcionalna strutkura generalnih vladinih rashoda........................................................................... .47 Odbrana, javni red i sigurnost.......................................................................................................... 49 Penzije........................................................................................................................................... .52

III.FISKALNA DECENTRALIZACIJA I POD-DRŽAVNI RASHODI........................................... 59 A.Podjela fiskalnih nadležnosti izmedju razlicitih nivoa vlasti u BiH ..................................................... 59 Struktura fiskalne administracije pod-državnog nivoa ......................................................................... 59 Raspodjela prihoda ............................................................................................................................ 60

Raspodjela rashoda............................................................................................................................. 62 B. Struktura pod-državnih javnih rashoda ......................................................................................... .65 Ekonomska struktura pod-entitetskih rashoda .................................................................................... 65 Funkcionalna struktura pod-entitetskih rashoda .................................................................................. 67

C.Koliko je dobro uravnoteženo sadašnje fiskalno financiranje izmedju razlicitih nivoa vlasti? ............. 69 Vertikalna fiskalna ravnoteža.............................................................................................................. 69 Horizontalna fiskalna ravnoteža......................................................................................................... .70 Rješavanje fiskalne neravnoteže ......................................................................................................... 73

D.Principi poboljšanja i usmjeravanja politike ...................................................................................... .74 Rješavanje dizajna i implementacije prikladne fiskalne decentralizacije.............................................. 74 Racionalizacije i utvrdjivanje prioriteta rashoda.................................................................................. 76 Jacanje vertikalne i horizontalne koordinacije fiskalne politike na centralnom nivou........................... 77

IV.POTROŠNJA NA SOCIJALNE USLUGE, REZULTATI I OPCIJE REFORME ..................... 78 A.Socijalna i djecija zaštita ................................................................................................................... 78

Institucionalni i kontekst politike........................................................................................................ 79 Korisnici i sistem pružanja usluga ...................................................................................................... 80 Financiranje i rashodi ........................................................................................................................ 82 Preporuke........................................................................................................................................... 86

B.Obrazovanje....................................................................................................................................... 87 Institucionalni i kontekst politike........................................................................................................ 88 Sistemi i politika pružanja usluga ....................................................................................................... 89 Financiranje i rashodi ......................................................................................................................... 91 Rezultati i kvalitet obrazovanja........................................................................................................... 97 Preporuke........................................................................................................................................... 98

C.Zdravstvo........................................................................................................................................... 99 Institucionalni i kontekst politike........................................................................................................ 99 Sistemi i politika pružanja usluga .................................................................................................... 101 Financiranje i rashodi ....................................................................................................................... 102 Zdravstveni rezultati i kvalitet .......................................................................................................... 106 Preporuke......................................................................................................................................... 111

V.OKVIR JAVNIH RASHODA: INSTITUCIONALNE DIMENZIJE .......................................... 113 A.Uvod................................................................................................................................................ 113 B.Proces planiranja budžeta i zakonski okvir ...................................................................................... 114 C.U pravcu pravljenja budžeta efektivnim instrumentom politike......................................................... 121 D.Poboljšanje izvršenja budžeta putem sistema trezora ........................................................................ 124 E.Pojednostavljenje javne financijske odgovornosti ............................................................................. 128

Financijske kontrole u procesu budžeta............................................................................................. 128 Racunovodstvo i izvještavanje javnog sektora .................................................................................. 130 Revizija javnog sektora .................................................................................................................... 132 Javna nabavka .................................................................................................................................. 136

F.Prioriteti srednjorocne reforme ......................................................................................................... 141

Tabele Table 1.1 BiH - Administrativna struktura........................................................................................... . 2 Table 1.2 BiH - Podjela nadležnosti ..................................................................................................... 2 Table 1.3 Kljucni ekonomski indikatori, 1990-2001.g. ........................................................................ 11 Table 1.4 Konsolidirani bilans generalne vlade, 1999-2000.g. ............................................................. 18 Table 1.5 Razvoj potrošnje generalne vlade: Evropske ekonomije u tranziciji...................................... 22 Table 1.6 Konsolidirani fiskalni deficit generalne vlade, 2000............................................................. 25 Table 1.7 Potrebno smanjenje primarnog deficita, BiH........................................................................ 27 Table 1.8 Federacija: Potrebni primarni deficit.................................................................................... 27 Table 1.9 RS: Potrebni primarni deficit ............................................................................................... 27 Table 2.1 Zbirni racuni generalne vlade po nivoima vlasti ................................................................... 31 Table 2.2 Ekonomska struktura konsolidiranih racuna generalne vlade, 1990-2000.g. ......................... 33 Table 2.3 Ekon. struk. konsolid. prihoda i rashoda generalnih vlada u BiH i CEEC zemljama ............. 34 Table 2.4 Udio zaposlenosti u javnom sektoru u odnosu na ukupnu zaposlenost.................................. 36 Table 2.5 Potrošnja na boracku zaštitu i porodice boraca, 1998-2001.g................................................ 43 Table 2.6 Funkcionalna struktura konsolidiranih vladinih rashoda 2000.g. .......................................... 48 Table 2.7 Primarni rashodi konsolidirane centralne vlade po funkciji u Evropi 1999-00.g.................... 48 Table 2.8 Rashodi na odbranu, 2000.g................................................................................................. 49 Table 2.9 Osnovni indikatori penzionog sistema u BiH, 2001.g. .......................................................... 53 Table 2.10 Penzioni indikatori u Federaciji, 1991-2001.g. ..................................................................... 53 Table 2.11 Penzioni sistemi u republikama bivše SFRJ ......................................................................... 57 Table 3.1 Pod-državni javni rashodi 2000.g......................................................................................... 59 Table 3.2 Entitetski prihodi, 2000.g. ................................................................................................... 60 Table 3.3 Entitetski rashodi, 2000.g. ................................................................................................... 65 Table 3.4 Funkcionalna struktura rashoda u Federaciji, 2000.g. ........................................................... 68 Table 3.5 RS-Dispariteti izmedju kapaciteta lokalnih prihoda i ubiranja poreza................................... 72 Table 3.6 Rashodi po stanovniku - Izabrane opcine............................................................................. 73 Table 4.1 Socijalni radnici u Centrima za soc.rad: BiH i republike bivše SFRJ, posljednja godina ....... 81 Table 4.2 Kantonalni rashodi za socijalnu zaštitu u Federaciji, 1999-prva polovina 2000.g.................. 83 Table 4.3 Kantonalna potrošnja na djeciju zaštitu u Federaciji, 1999-2000.g. ...................................... 83 Table 4.4 Potrošnja na djeciju i socijalnu zaštitu u RS, 1999-2000.g.................................................... 85 Table 4.5 Javne osnovne škole, BiH, 1996-2001.g. ............................................................................. 89 Table 4.6 Procijenjene neto stope upisa, 2001.g.. ................................................................................ 90 Table 4.7 Javne srednje škole, BiH, 1996-2000.g. ............................................................................... 90 Table 4.8 Visokoškolske institucije i upis, 2001.g. .............................................................................. 91 Table 4.9 Javna potrošnja po uceniku/studentu po nivou obrazovanja.................................................. 94 Table 4.10 Udio plata u ukupnoj entitetskoj potrošnji, 1999-2000.g. ..................................................... 94 Table 4.11 Omjer ucenik/student : nastavnik po nivoima obrazovanja, 1998.g....................................... 94 Table 4.12 Pracenje studenata u visokom obrazovanju, Federacija, 1999-2001.g. .................................. 95 Table 4.13 Rashodi na obrazovanje po kantonima, Federacija, 2000.g................................................... 95 Table 4.14 Javna potrošnja po uceniku/studentu po nivou obrazovanja - izabrani kantoni i RS, 2001.g.. 96 Table 4.15 Javna potr. po uc. u osnovnom obraz. kao dio javne potr. po uc u sred. obrazov., 2001.g...... 96 Table 4.16 Procenat udjela razlicitih nivoa obrazovanja u javnoj potrošnji, 1997-2000.g. ...................... 97 Table 4.17 Zdravstveni sektor - Prihodi i rashodi, BiH, 1997-99.g........................................................ 103 Table 4.18 Federacija - Zdravstveni prihodi i rashodi, 1999.g............................................................... 104 Table 4.19 Stvarni i potrebni prihodi od doprinosa za zdravstveno osiguranje u Federaciji, 2000-01.g.. 105 Table 4.20 RS - Zdravstveni prihodi i rashodi, 1999.g.......................................................................... 105 Table 5.1 Potrošnja na javnu nabavku u BiH, 2000.g.......................................................................... 140

Okviri Okvir 1.1 Komparativna analiza rashoda pod-državnih vlada u BiH....................................................... 3 Okvir 1.2 Cemu odgovara definicija “Države” u BiH u kontekstu federalne vlasti? ................................ 5 Okvir 1.3 Vrijednosti vece uloge Države u privredi BiH: Selektivna analiza .......................................... 6 Okvir 1.4 Primjeri mehanizama fiskalne koordinacije u drugim federalnim vladama .............................. 8 Okvir 1.5 Program donatorske pomoci BiH............................................................................................ 9 Okvir 1.6 Rezime ekonomskih i strukturalnih reformi, 1996-2001.g...................................................... 10 Okvir 1.7 Karakteristike sadašnjeg ekonomskog stanja ......................................................................... 12 Okvir 1.8 Poboljšanje izvoznog kapaciteta ........................................................................................... 14 Okvir 1.9 Poboljšanje efikasnosti investicija ........................................................................................ 14 Okvir 1.10 Fiskalni rizici i osjetljivosti: Kvalitativna procjena ............................................................. 23 Okvir 1.11 Parametri analize fiskalne održivosti ................................................................................... 26 Okvir 2.1 Ilustrativni konsolidirani okvir budžeta generalne vlade za BiH............................................. 29 Okvir 2.2 Sadašnje inicijative za reformu zakonodavstva o javnoj službi............................................... 39 Okvir 2.3 Dijagnosticka studija korupcije u BiH: Selektivni indikatori za institucije javnog sektora ...... 40 Okvir 2.4 Struktura korisnika porgrama boracke zaštite u BiH: Osnovne slabosti .................................. 44 Okvir 2.5 Kljucni elementi penzione reforme u BiH, 1998–2001 .......................................................... 55 Okvir 3.1 Preklapajuce nadležnosti razlicitih nivoa vlasti: Slucaj zbrinjavanja izbjeglica i raseljenih..... 63 Okvir 3.2 Ukratko princip subsidijarnosti.............................................................................................. 64 Okvir 4.1 Osnovni programi socijalne i djecije zaštite u BiH................................................................. 80 Okvir 4.2 Kako se odredjuju školski budžeti u BiH? ............................................................................. 92 Okvir 4.3 Ustavni opis funkcionalnih zadataka u zdravstvenom sektoru u Federaciji ............................ 100 Okvir 4.4 Kako se krece tok sredstava u zdravstvenom sektoru u BiH.................................................. 102

Okvir 4.5 Osnovne karakteristike privatnih placanja u zdravstvu u BiH................................................ 103 Okvir 4.6 Percepcija kvaliteta usluga u sistemu zdravstvene zaštite u BiH............................................ 107 Okvir 4.7 Dizajniranje politike zdravstvene zaštite za konkurentne tržišne ekonomije .......................... 110 Okvir 5.1 Van-bužetska sredstva: Slucaj prihoda od privatizacije......................................................... 117 Okvir 5.2 Osnovni koraci u budžetskom procesu.................................................................................. 118 Okvir 5.3 Srednjorocni okvir rashoda i budžetski ciklus....................................................................... 122 Okvir 5.4 Izvršenje budžeta prije ukidanja Zavoda za platni promet ..................................................... 125 Okvir 5.5 Prelazni aranžmani trezorskog sistema ................................................................................. 125 Okvir 5.6 Struktura Vrhovnih institucija za reviziju u BiH ................................................................... 135 Okvir 5.7 Zakonodavstvo o vanjskoj reviziji - Odredbe koje treba ojacati ............................................ 137 Okvir 5.8 Mjere korupcije u javnoj nabavci u BiH ............................................................................... 138

Grafikoni Grafikon 1.1 BiH: Rashodi po pod-državnim vladama .............................................................................3 Grafikon 1.2 Federacija BiH, Uporedni rashodi pod-državnih vlada .........................................................3 Grafikon 1.3 Indeksi potrošackih cijena ............................................................................................... 13 Grafikon 1.4 Velicina generalne vlade, Stvarna u odnosu na predvidjenu .............................................. 24 Grafikon 1.5 Velicina generalne vlade, Stvarna u odnosu na predvidjenu, BiH u odnosu na CEEC zemlje 24 Grafikon 2.1 Potrošnja na plate i naknade u javnom sektoru (posljednji raspoloživi podaci) .................. 35 Grafikon 2.2 Zaposlenost u generalnoj vladi ......................................................................................... 36 Grafikon 2.3 Odnos plata u javnom sektoru prema platama u privredi i financijskom sektoru................ 37 Grafikon 3.1 Opcine u Federaciji: Omjer raseljenih osoba..................................................................... 64 Grafikon 3.2 Opcine u Republici Srpskoj: Omjer raseljenih osoba ........................................................ 64 Grafikon 3.3 Ukupni prihodi po stanovniku u kantonima, 1999-2000.g. ................................................ 71 Grafikon 3.4 Opcinski prihodi po kantonima u Federaciji, 2000.g. ........................................................ 71 Grafikon 3.5 Budžetski rashodi po stanovniku u kantonima, 1999-2000.g. ............................................ 73

Graph 3.6 Budžetski rashodi po stanovniku - Dispariteti izmedju kantona, Funkcionalna struktura 1999-2000.g................................................................................................................................... 73

Graph 4.1 Komparativna potrošnja na djeciju i socijalnu zaštitu............................................................ 78 Graph 4.2 Konsolidirani rashodi generalne vlade na obrazovanje, komparativna analiza ....................... 93 Graph 4.3 Generalna budžetska potrošnja po uceniku/studentu, u odnosu na GDP po stanovniku 1999.. 93 Graph 4.4 Ucenici u opcem srednjem obrazovanju kao dio ukupnog broja ucenika u srednjem obrazovanju po kantonima, 2001.g........................................................................................................ 96 Aneksi Aneks I Standardni okvir fiskalne održivosti ........................................................................................ 144 Aneks II Struktura i raspodjela poreza u BiH ...................................................................................... 146 Aneks III Raspodjela rashoda u BiH ................................................................................................... 147 Aneks IV Rezime faktora rizika u nabavci i preporucene aktivnosti ..................................................... 148

IZVRŠNI REZIME Bosna i Hercegovina (BiH) je ostvarila znacajan napredak u izgradnji zemlje i ekonomskoj transformaciji nakon devastirajuceg rata. Kombinacija velike donatorske pomoci, zdrave ekonomske politke i zapocinjanja procesa strukturalnih reformi je rezultirala vidljivim rezultatima u rekonstrukciji i ekonomskom oporavku. BiH je takodje pocela, kako unutarnju integraciju, tako i integraciju u svjetsku ekonomiju. Ipak, i pored impresivnih rezultata makroekonomske stabilnosti, spor tok reformi, posebno u oblastima od kriticnog znacaja za prihodovnu stranu ekonomije (narocito, harmonizacija i reforma strukture poreza, reforma financijskog i tržišta rada, te regulatorne reforme, što je od koristi za investicioni ambijent), je zadržao ekonomiju previše zavisnom od dotoka pomoci i u njoj i dalje u velikoj mjeri dominira javni sektor. Uz privodjenje kraju najveceg dijela poslijeratne obnove, smanjenje obima i povoljnosti donatorske pomoci je neizbježno. Pored toga, napredak u reformi politike, umjesto potreba za hitnom rekonstrukcijom i reformom, u sve vecoj mjeri odredjuje obim strane pomoci. U narednom periodu, BiH treba uciniti znacajna uskladjivanja svojih vanjskih tekucih i fiskalnih racuna. Uz smanjenje oslanjanja na strano financiranje, potrebna su uskladjivanja u cilju prebacivanja izvora vanjskog disbalansa s javnih investicija na aktivnosti privatnog sektora. Jasno, jaci i više vanjski orjentiran privatni sektor, postaje sve znacajniji za održavanje zamaha rasta, kao i pristupa ekonomije obimnim, ali diversificiranim dotocima vanjskog kapitala. Jednako su znacajna i uskladjivanja javnih rashoda koji se ne odnose na rekonstrukciju, koji trenutno, ne samo da su preveliki i previše orjentirani na administraciju, vec su takodje znacajno neefikasni u smislu njihove raspodjele i rentabilnosti. Nadalje, u narednom periodu je vjerovatna pojava dodatnih pritisaka koji proizilaze iz velikih budžetskih troškova, smanjivanja vojske i privatizaicije, programa rješavanja domacih dugova, socijalnih programa i potreba za institucionalnom izgradnjom/izgradjnom kapaciteta.. Karakteristicna struktura vlasti u BiH i razvoj politickih i institucionalnih postavki predstavljaju izazov za ovaj srednjorocni program uskladjivanja. Ako proces uskladjivanja ne bude dobro

koordiniran, usmjeren na razvojne potrebe i zadržan u okviru fiskalnih ogranicenja, mogalo bi otežati sadašnju fiskalnu krhkosti, smanjiti izglede za rast i potkopati teško ostvarene rezultate politicke stabilnosti. Cilj ovog izvještaja je da pomogne vlastima pri identifikaciji prioriteta fiskalne politike i insitiucionalnih pitanja i reformskih opcija, na koja ce se trebati usmjeriti srednjorocni program uskladjivanja. Osnovne poruke glase: • Slab unutarnji podsticaj za harmonizaciju i

koordinaciju sprjecava izgradnju države i ostvarivanje koristi od decentralizacije - osnovni razlozi za krajnje decentralizirani federalni sistem u BiH - što rezultira fragmentacijom. Cijena toga, kako ekonomska, tako i socijalna je ogromna, obzirom da fragmentacija obeshrabruje strane investicije i mobilnost radne snage, povecavajuci troškove poslovanja; onemogucavajuci jednak pristup uslugama; sprjecavajuci efikasno korištenje javnih sredstava; i onemogucavajuci funkcioniranje osnovnih mehanizama javne kontrole i odgovornosti. Jednako znacajno, to uzrokuje paralizu politike.

• Sadašnji obim i velicina javne potrošnje u

velikoj mjeri prevazilazi nivoe koji se mogu održati uz buducu raspoloživost sredstava u BiH i ako se želi ostvariti cilj tranzicije, rast vodjen privatnim sektorom. Stvarni fiskalni deficiti prevazilaze granicu omjera dug-proizvodnja koja se može financirati i razumne makroekonomske ciljeve u toku srednjorocnog perioda. Potrebno je znacajno fiskalno uskladjivanje.

• Dizajn i implementacija pravilne fiskalne

decentralizacije je takodje centralno pitnje fiskalnog uskladjivanja u srednjorocnom periodu u BiH. Sadašnji izvori vertikalne i horizontalne fiskalne neravnoteže, preklapanje nadležnosti izmedju nivoa vlasti i neefikasni mehanizmi financiranja i pružanja usluga, uz geografsko širenje, ne samo da znacajno povecavaju fiskalni pritisak, vec takodje dovode do loših rezultata, posebno u pružanju socijalnih usluga.

• Nastavak reforme budžetskog upravljanja i

sistema financijske odgovornosti je od bitnog znacaja za zadovoljavanje zahtjeva za strateškim planiranjem i utvrdjivanjem prioriteta fiskalnih

ii

operacije izmedju brojnih potreba, kao i fiskalne discipline i efikasnosti pružanja javnih usluga - što su sve kapaciteti od kriticnog znacaja za uspostavljanje zdrave strategije za fiskalno uskladjivanje i reformu.

OSNOVNI NALAZI I PREPORUKE Makroekonomski i fiskalni položaj Vodjen velikim prilivima pomoci i olakšan sveukupnom makroekonomskom stabilnošcu, poslijeratni ekonomski oporavak BiH je bio impresivan u poredjenju s drugim post-konfliktnim ekonomijama. Pocetne visoke stope stvarnog rasta od 86 procenata u 1996.g. i 40 procenata u 1997.g. su pojacale taj uspjeh, obzirom da se rast smanjio na oko 6 procenata godišnje u 2000.g. i 2001.g. i na procijenjenih 5 procenata u 2002.g. Ovaj jak rast, koji se brzo smanjuje, odražava smanjenje priliva pomoci kako se okoncavaju aktivnosti na obnovi. On takodje odražava i dalju zavisnost ekonomije od priliva pomoci, pri cemu su vlasti tek nedavno ubrzale reforme koje bi održale zamah rasta, omogucavajuci brži rast privatnog sektora. Aktivnosti na rekonstrukciji u prvim godinama su rezultirale na vanjskim racunima rastom uvoza financiranog stranim sredstvima i ogledale su se rastom javnih investicija na fiskalnim racunima. Kako se faza rekonstrukcije privodi kraju, pocelo je istovremeno smanjenje i vanjske i unutrašnje neravnoteže, iako prvenstveno kao posljedica smanjenja rashoda na rekonstrukciju, koje su financirali donatori. Ipak, sama ta uskladjivanja nece biti dovoljna da se osigura srednjorocna fiskalna održivost i održivost vanjskih placanja. To je zbog toga što nije u pitanju samo povecanje potrošnje na rekonstrukciju, nego se znacajno povecala i potrošnja koja se ne odnosi na rekonstrukciju. Ova druga se financirala domacim prihodima, koji su se oporavljali zajedno s ekonomskim oporavkom. U toku vremena, najveci dio budžeta koji se ne odnosi na rekonstrukciju (preko 60 procenata do 2002.g.) je u znacajnoj mjeri bio alociran na samo dvije kategorije: plate i transfere, pri cemu najveci dio drugog cine transferi za borce. Ta slika odražava fiskalnu krhkost kojoj je BiH u sve vecoj mjeri izložena. Pored rigidnih plata i socijalnih transfera, težak izazov u suocavanju s prekomjernom potrošnjom na vojsku, i potrošnja na

servisiranje duga, koja se postepeno povecava, iako je još uvijek podnošljiva, ostavlja malo manevarskog prostora, kako se rast raspoloživih sredstava normalizira. Štaviše, veci dio domacih prihoda ce se morati u narednom periodu izdvojiti za financiranje javnih investicija, kako donatori budu napuštali financiranje rekonstrukcije. Poreski prihodi su se brzo oporavili, ali poresko opterecenje je još uvijek preveliko, reforme su daleko od završetka i kapacitet za naplatu je krhak. Nakon pocetnog jakog oporavka, stopa rasta poreskih prihoda se usporila tokom vremena zbog progresivnih poreskih reformi, kojima su se smanjile stope glavnih poreza, kao i zbog smanjenja ekonomskog rasta. Nemogucnost efektivnog rješavanja pitanja visoke stope utaje poreza i poreskih prevara, koja poticu iz ratnog perioda, je takodje dovelo do odlaganja ostvarivanja koristi od poreskih reformi koje imaju aspekte jacanja prihoda (tj. nastojanja proširivanja poreske baze). Konsolidirani poreski prihodi generalne BiH vlade su se smanjili na 38 procenata GDP-a u 2000.g., pri cemu poreski prihodi dvaju entiteta predstavljaju gotovo jednak udio njihovih odnosnih GDP-a. Medjutim, ovi omjeri još uvijek ostavljaju BiH jednom od privreda s najvecim porezima u zemljama Centralne i Istocne Evrope (CEE). Poresko opterecenje istiskuje razvoj privatnog sektora, podstice neformalni sektor i generalno neplacanje poreza. Iako je u posljednje tri godine došlo do znacajnih pomaka u pravcu uspostavljanja modernog poreskog sistema, još uvijek je preostalo dosta toga da se ucini na daljem pojednostavljivanju strukture poreza, daljoj racionalizaciji poreskih stopa i uvodjenju znacajnih poboljšanja na prikupljanju poreza i pridržavanju propisa. Do ovih reformi ce, medjutim, doci istovremeno kada se BiH treba sve više oslanjati na kapacitet domacih prihoda. Stoga, iako je u toku vremena poželjno smanjenje izuzetno visokog poreskog opterecenja u BiH, bice od kriticnog znacaja izbjegavanje naglih smanjenja i fluktuacija u prikupljanju prihoda, što je bila direktna posljedica dosadašnjih poreskih reformi. To postaje sve znacajnije za olakšavanje tereta srednjorocnih fiskalnih uskladjivanja, obzirom da ce se obim sredstava koja su do sada dolazila iz stranih izvora u narednom periodu smanjivati. U narednom periodu su vjerovatni dodatni pritisci na rashode. Postoje tri osnovna urzoka: prvi,

iii

izuzetno visok nivo donatorske pomoci se smanjuje; drugi, toliko potrebne poreske reforme iskljucuju bilo kakvu kompenzaciju tog smanjenja strane pomoci povecanjem sadašnjih poreskih opterecenja; i treci, dodatni pritisci na javnu potrošnju se rapidno povecavaju, cak i u kratkorocnom periodu. Najznacajniji medju tim pritiscima za povecanje potrošnje su: (i) pritisak na državnom nivou, obzirom da se uloga Države razvija u skladu s boljom ekonomskom integracijom, kako unutar zemlje, tako i s EU; (ii) potraživanja po osnovu stare devizne štednje iz predratnog/ratnog perioda, koja ce se poceti redovno isplacivati kada se iznadje prikladan nacin; (iii) domace obaveze i potraživanja koja poticu iz neisplacenih obaveza prema vladinim službenicima, borcima i penzionerima, (iv) ubrzani povratak izbjeglica i njihovi zahtjevi za uslugama kao što su zdravstvena zaštita, obrazovanje i fizicka infrastruktura; (v) demobilizacija vojske; i (vi) neizbježni troškovi smanjivanja aktivnosti javnog sektora, bilo putem javne uprave ili velike privatizacije, koja kasni. Entitetsko fiskalno stanje je takodje izloženo eksplicitnom riziku koji proizilazi iz potencijalnih obaveza kao i odgodjenih deficita - posebno lokalnih vlada - koji ostaju izvan budžeta. Iako se ne mogu kvantificirati, ti rizici poticu uglavnom iz tri izvora: (i) modaliteta financiranja entitetskih/pod-entitetskih javnih preduzeca — koja sama planiraju i izvršavaju svoje rashode i programe investicija bez formalne vladine kontrole/nadgledanja —ukljucujuci pozajmljivanje, cesto uz garancije od banaka koje su u vlasništvu ili pod kontrolom entiteta/pod-entitetskih vlasti, (ii) poslovanja javnih komunalnih preduzeca uz znacajno ogranicenje sredstava i neodrživu politiku cijena; i (iii) postojece, cesto implicitne, politike subvencioniranja u vidu socijalne pomoci za domacinstva ili podrške poslovanju preduzecima koja su u lošem stanju. Strana sredstva ostaju primarni, iako ne i jedini, izvor financiranja deficita, uz pribjegavanje dugovima. U okviru aranžmana valutnog odbora i uz konzervativnu fiskalnu politiku, što onemogucava pozajmljivanja domace vlade, strana pomoc u vidu grantova i zajmova ostaje jedino formalno sredstvo financiranja deficita u BiH. Ipak, kašnjenja u tekucem placanju - plata, transfera, penzija i placanja dobavljacima i izmedju van-budžetskih fondova - je još jedan instrument na koji se oslanjaju oba entiteta i njihove lokalne vlade za održavanje ekspanzije rashoda, kao odgovor na ogranicenje

sredstava, i povremeno, za kratkorocno upravljanje likvidnošcu. Uz penzijske reforme s kraja 2000.g. i povecanu opredjeljenost za kontrolu javnih izdataka u 2001.g., došlo je do poboljšanja financijske discipline i transparentnosti. Ipak, pritisak za isplatu plata i dalje ostalje problem i cini se da i dalje dolazi do kašnjenja u placanju na nivou lokalne vlade, gdje je, za sada, teško provoditi fiskalno nadgledanje. Postepeno širenje novoosnovanog sistema Trezora na lokalne vlade ce biti znacajan korak u pravcu poboljšanja sveukupne fiskalne discipline u narednom periodu. Otplata duga se još uvijek može obezbijediti, bez obzira na oslanjanje na strano financiranje kao osnovni izvor pokrivanja deficita, ali da bi se izbjegao pritisak u buducnosti, potrebna je dobro-dizajnirana strategija fiskalne održivosti. U dosadašnjem periodu je strana pomoc, s grant komponentom od 73 procenta, obezbijedila najveci dio financiranja deficita javnog sektora. Stoga, bez obzira na veliki disbalans, deficit se nije odrazio na veci omjer dug/GDP i servisiranje duga je ostalo u podnošljivim nivoima. Ipak, u periodu od naradne dvije do tri godine, teret servisiranja duga BiH ce se povecavati, obzirom da su krajem 2001.g. glavnice pocele dospijevati za naplatu. Štaviše, u toku posljednje tri godine prisutno je kontinuirano prebacivanje donatorske pomoci sa cisto kapitalnih transfera, prema povoljnim kreditima, što je model koji se može ocekivati i u buducnosti, kako se usmjerenje donatorske pomoci prebacuje s rekonstrukcije na strukturalne reforme. Obim povoljnog pozajmljivanja, koje je na raspolaganju BiH, se takodje poceo smanjivati. Ovi faktori sigurno otežavaju sadašnju fiskalnu krhkost i cine dobro planiranu strategiju fiskalne održivosti još hitnijom. Dosadašnja fiskalna uskladjivanja su bila više prinudna i na ad hoc osnovi, nego strateški planirana. Uprkos tekucim nastojanjima na njihovoj integraciji, stvarna odvojenost tekucih i kapitalnih budžeta u BiH, slab kapacitet za planiranje, te izuzetno fragmetnirane sadašnje prakse upravljanja sredstvima cine teškim strateško planiranje i pocinjanje potrebnih uskladjivanja rashoda, prije nego što postanu prinudni. Održivost procesa ekonomskog oporavka zahtijeva strateško donošenje odluka o tekucoj i investicionoj potrošnji, uz srednjorocnu viziju razvojnih potreba i uloge javnog sektora u ekonomiji. Državna i entitetske vlade zajednicki uspostavljaju te principe u svojim strategijama ekonomskog razvoja. Medjutim, da bi se

iv

ti principi efektivno primjenjivali, strategija se treba pretociti u plan implementacije koji se može pratiti u srednjorocnom makroekonomskom okviru. Sadašnji nivo javnih rashoda kao dio GDP-a je previsok, po vecini normi i nije održiv u srednjorocnom periodu. Uprkos znacajnom smanjenju u dosadašnjem poslijeratnom periodu, u poredjenju s predvidjenom velicinom javnog sektora uskladjenom za strukturalne parametre BiH ekonomije (46 procenata GDP-a), stvarna velicina generalne vlade u BiH (62 procenta GDP-a u 2000.g.) je prevelika - odnosni entitetski omjeri su predvidjeni na nivou od 46 procenata GDP-a u Federaciji (za 15 poena manje od nivoa u 2000.g.) i 48 procenata GDP-a u RS (za 12 manje od nivoa u 2000.g.). Iako daju samo mjerljiv indikator za poredjenje, a ne definiraju tacnu buducu velicinu javnog sektora u BiH, ovi rezultati ukazuju na znacajnu potrebu za racionalizacijom javne potrošnje u BiH. Proces uskladjivanja ce se olakšati ako se ekonomija bude brzo oporavljala, time stvarajuci više prostora za manevar, obzirom da javni rashodi mogu rasti u nominalnom iznosu, cak i ako se njihov udio u GDP-u smanjuje. Iako je do sada održana fiskalna stabilnost, zahvaljujuci donatorskoj podršci i konzervativnoj fiskalnoj politici, potrebna su znacajna fiskalna uskladjivanja u cilju konsolidacije makroekonomske stabilnosti u okviru aranžmana valutnog odbora. Stvarni fiskalni (primarni) deficit, od preko 9 procenata GDP-a, uveliko prevazilazi dopuštenu granicu, uz zahtjeve da se u srednjorocnom periodu omjer dug/proizvodnja “može financirati”. Naše procjene pokazuju da se, u najboljem slucaju, primarni deficit od 2,5 procenta od GDP-a može financirati, cak i uz povoljne parametre scenarija “reforme” u srednjorocnom periodu. Odstupanje od scenarija “reforme” bi jasno dalje povecalo opterecenje fiskalnog uskladjivanja, obzirom da bi strana sredstva bila i manja po obimu i manje povoljna po uslovima pod kojima se daju, namecuci time vece fiskalno uskladjivanje. Vec postojece veliko poresko opterecenje jasno navodi da vecina fiskalnog uskladjivanja treba biti ucinjena u javnim rashodima.

Glavne karakteristike javnih rashoda

Bez obzira na njihove razlicite strukture fiskalnog upravljanja i razlicite potrebe i osnove poslijeratne rekonstrukcije i oporavka, nema vecih razlika u sadašnjem fiskalnom položaju izmedju dvaju entiteta. Oba entiteta moraju rješavati slicne grupe problema u racionalizaciji svoje poreske i politike rashoda. Koristi od zajednickog dizajniranja politike i harmonizirane implementacije bi se znacajno isplatile, kompenzirajuci pritisak koji se može pojaviti kao rezultat neophodnih reformi, olakšavanjem ekonomske integracije. U ovom izvještaju je analizirana struktura rashoda entitetske i pod-entiteskih vlada u cilju ilustracije niza pitanja s kojima ce se reforma politike rashoda morati suociti u kratko- do srednjorocnom periodu. Treba naglasiti da nije bila namjera da se da puni, detaljni model reforme, za što bi bio potreban temeljit, sveobuhvatan pregled cjelokupnog programa rashoda uz srednjorocnu viziju - što nije lak zadatak u BiH uz sadašnje fragmentirane fiskalne racune. Namjera analize je, medjutim, da naglasi opcije reforme za odredjene kategorije rashoda i sektore na koje otpada znacajan dio ukupne javne potrošnje i/ili gdje se mogu ostvariti znacajna poboljšanja u pravcu jednakosti i efikasnosti (plate i naknade, i operativni i troškovi održavanja, kapitalna potrošnja, odbrana, penzije, transferi borcima, socijalna pomoc i djecija zaštita, zdravstvo i obrazovanje). U tom smislu, izvještaj daje smjernice za vrstu analize koju trebaju provesti sve vladine jedinice u cilju ostvarivanja sveobuhvatne reforme javnog financiranja u BiH. Potrošnja javnog sektora na plate i naknade je neproporcionalno visoka u BiH. Ona apsorbira znacajan dio entitetskih GDP-a (oko 20 procenata u Federaciji i oko 15 procenata u RS) i njihovih budžetskih sredstava (oko 30 procenata u Federaciji i 35 procenata u RS), pri cemu su ti udjeli posebno neproporcionalni u Federaciji. Slicno tome, potrošnja na plate i naknade predstavlja izuzetno veliko opterecenje za pod-entitetske budžete (oko 48 procenata ukupne kantonalne potrošnje i oko 35 procenata ukupne opcinske potrošnje u Federaciji i 45 procenta ukupne opcinske potrošnje u RS). Sve u svemu, udio plata i naknada u ukupnoj javnoj potrošnji u BiH je dva puta veca od prosjeka za CEEC (centralno i istocno evropske) zemlje. Dva su znacajna faktora u pozadini toga; (i) BiH ima jedan od najvecih udjela zaposlenosti u javnom sektoru u ukupnoj zaposlenosti u poredjenju s razvijenijim

v

zemljama, pri cemu je taj omjer u Federaciji posebno neproporcionalan; (ii) nivo plata i naknada u javnom sektoru je relativno visok u odnosu na plate u drugim dijelovima ekonomije. Stoga je racionalizacija ukupne potrošnje na plate i naknade jedan od prvih prioriteta za BiH. To, zauzvrat, zahtijeva (i) ogranicavanje zapošljavanja u javnom sektoru i politike naknada, kao i reformu administrativne službe u okviru sveobuhvatnog programa reforme javne administracije; (ii) kontrolu sveobuhvatnog povecanja plata u javnom sektoru i efekata širenja na plate u javnim preduzecima; i (iii) smanjenje zaposlenosti u javnom sektoru u kljucnim oblastima, gdje jasno postoji višak zaposlenih, posebno u odbrani. Vlasti su u sve vecoj mjeri svjesne tih izazova i kao pocetni korak, su pokrenule veliku reformu i smanjenje sektora odbrane pocevši od 2002.g. Potrošnja na plate i naknade istiskuje operativne i troškove održavanja. Cini se da su izdaci na operativne i troškove održavanja, stavka rashoda u BiH koja je pod najvecim pritiskom. Oni su neproporcionalno mali u poredjenju s potrošnjom na plate i naknade. BiH pokazuje najniži omjer drugih izdataka i izdataka na plate i naknade u odnosu na zemlje u tranziciji iz regije: omjer plate i naknade:drugi izdaci je 1,3 za RS i ogromnih 2,2 za Federaciju. U odnosu na prosjek uzorka iz regije od nešto ispod 1,0. Te su cifre odraz stanja u BiH u 2000.g., prvoj poslijeratnoj godini kada je došlo do smanjenja budžetske javne potrošnje, sa smanjenjem potrošnje na operativne i troškove održavanja za više od polovine od ukupnog smanjenja u oba entiteta. Cini se da se od tada omjer u BiH dalje pogorošva, obzirom da se potrošnja na stavke operativnih i troškova održavanja, koje nisu plate i naknade i dalje smanjuje. Nedovoljno financiranje operativnih i troškova održavanja, koji nisu plate i naknade, ce dalje ugroziti kvalitet pružanja usluga u BiH. Jasno, uspostavljanje ravnoteže izmedju potrošnje na plate i naknade i druge operativne i troškove održavanja je hitan prioritet u BiH. Decentralizirana struktura javnog sektora u Federaciji namece vece troškove. Iako je neproporcionalna potrošnja na plate i naknade i problem za oba entiteta, odstupanja su relativno veca u Federaciji nego u RS. To se objašnava vecim nivoom zaposlenosti u javnom sektoru u Federaciji, i kao udjelom u ukupnoj zaposlenosti i kao udjelom u ukupnom stanovništvu u odnosu na RS. Problem

nedovoljnih prihoda i prevelike potrošnje na plate i naknade se takodje odražava u znacajnijim ogranicenjima potrošnje na druge operativne i troškove održavanja u Federaciji, nego u RS. Izuzetno decentralizirana administrativna struktura u Federaciji, s višestrukim ministarstvima na federalnom i kantonalnom nivou i njihove uglavnom prekalapajuce funkcije, je osnovni faktor koji doprinosi takvom rezultatu. Stoga je, od najveceg znacaja za oba entiteta, ali posebno za Federaciju, da pojednostave javnu administraciju. Pored njegove priuštivosti, postoji hitna potreba za poboljšanjem efketivnosti javnog sektora putem administrativnih reformi. Reforme politike rashoda ce dovesti do odgovarajucih ušteda i trajnih promjena, samo ako se provedu istovremeno s reformama kojima ce se povecati efikasnost i efektivnost javne administracije. Javna administracija koja dobro funkcionira ima kljucnu ulogu u provodjenju politike pogodne za ostvarivanje vladinih dugorocnih strateških ciljeva. Uspostavljanje efektivne javne administracije zahtijeva puno više od dobro izabranih, prikladno obucenih i dovoljno placenih službenika. Ono takodje zahtijeva kadrovsku osnovu koja djeluje u okviru jasno definiranih funkcija i odgovornosti na svakom nivou vlasti. Ali, takodje je znacajno da se politike implementiraju nesmentano u okviru te strukture, s jasnim procesom donošenja odluka koji integrira dobro artikulirane prioritete politike u postojeca fiskalna ogranicenja. Zauzvrat, dobra koordinacija izmedju razlicitih nivoa vlasti, je kritican element za nesmetanu implementaciju politike. Vecina od tih gradivnih elemenata efektivne javne administracije ne postoji u BiH. U narednom periodu, efektivnosti i brzina tekuceg procesa reforme ce zavisiti od izgradnje javne administracije koja ima potreban kapacitet, kontinuitet i stimulirana je da provodi reforme politike. Brojni faktori ce zahtijevati posebnu pažnju da bi se osigurale efektivne reformske aktivnosti u BiH: Prvo, sveobuhvatan pregled/popis postojecih kadrova u javnom sektoru, je od bitnog znacaja da bi se dobila osnova za dizajniranje reformi, kao i za pracenje, tokom faze implementacije. Drugo, reforma javne administracije se mora postaviti/implementirati na svim nivoima vlasti u okviru strategije koordinirane s državnog nivoa,

vi

zasnovane na jedinstvenim principima koji su u skladu s EU standardima, da bi se izbjegle serije ad hoc, nepovezanih inicijativa, koje bi samo pogoršale fragmentaciju u BiH. U tu svrhu, pocetne aktivnosti na poboljšanju zakonskog okvira za javnu službu bi trebale biti integrirane u širu strategiju reforme javne administracije i hitno proširene da obuhvate Federaciju, gdje su problemi najurgentniji i najteži i koja zapošljava oko 70 procenata svih službenika javne administracije u BiH. Trece, za održivost tih reformi javne administracije, od kriticnog je znacaja puna i dosljedna, koordinirana podrška domaceg vodjstva na svim nivoima vlasti. Budžetska kapitalna potrošnja od oko 3,4 procenta GDP-a, je relativno niska u BiH u poredjenju s drugim zemljama u regiji. Medjutim, za sada se to više nego kompenzira donatorskom van-budžetskom potrošnjom koja ima karekter javnih investicija. Od 1999.g., donatorsko financiranje kapitalnih rashoda se postepeno smanjuje, uz primjetno smanjivanje isplata, koje su gotovo prepolovljene izmedju 1999.g. i 2000.g. Iako je rano za donošenje zakljucaka o novom trendu, nažalost, budžetske (tj. domace) investicije u javnom sektoru u oba entiteta su takodje u opadanju. Štaviše, raspoloživi ograniceni podaci navode da pod-entiteske vlade u Federaciji rasporedjuju polovinu svog kapitalnog budžeta za “kapitalne grantove” i neto pozajmljivanje, koje u osnovi obezbjedjuje financiranje dijelom za preduzeca koja posluju s gubitkom i dijelom za opcine i javna komunalna preduzeca (kantonalna i opcinska). Ucestvovanje pod-entitetskih vlada u ovom tipu financiranja stvara zavisnost propadajucih preduzeca i van-budžetskih kompanija od budžetskih sredstava i šalje pogrešan signal za održavanje lokalne infrastrukture. Stoga bi takvo ucestvovanje trebalo biti svedeno na minimum. U narednom periodu, kako se smanjuje rekonstrukcija koju financiraju donatori, entitetske i pod-entiteske vlade ce, uz dobru koordinaciju, trebati izvršiti preraspodjelu dijela svojih budžetskih sredstava za davanje doprinosa “direktnim” investicijama financiranim iz domacih sredstava i za obezbjedjenje adekvatnog domaceg doprinosa za projekte sa stranim financiranjem. Jednako je znacajno uvodjenje financijske discipline u upravljanje lokalnim komunalnim preduzecima putem politike cijena zasnovane na punom povratu troškova i potpunoj odvojenosti

cijena komunalnih usluga od politickog uticaja/brige za socijalno stanje korisnika usluga. Takodje bi se trebalo razmotriti formiranje asocijacije opcina ili javno-privatno partnerstvo u cilju poboljšanja efikasnosti pružanja usluga i korištenja prednosti smanjenja troškova po osnovu ekonomije obima u upravljanju i pružanju komunalnih usluga (tj. vodosnabdijevanja i kanalizacije, prikupljanja otpada). Sektor odbrane ostaje izuzetno velik i skup. Postepeno smanjivanje, koje se odvija još od potpisivanja Dejtonskog sporazuma, nije još uvijek dovoljno da bi se BiH rashodi na odbranu sveli u evropske standarde. Zvanicna budžetska alokacija za odbranu za potrošnju na odbranu u BiH cini 4,4 procenta GDP-a (2000.g.), što je duplo više od prosjeka razvijenih evropskih zemalja i CEE zemlja u tranziciji u regiji. Ako se doda obim van-budžetske potrošnje na odbranu i dugovi, potrošnja na odbranu u BiH se povecava na oko 9 procenata GDP-a, što je gotovo jednako ukupnoj potrošnji na ekonomske usluge (9,6 procenata GDP-a) i blizu ukupne potrošnje na obrazovanje i zdravstvo (14,1 procenat GDP-a). Jasno je da racionalizacija potrošnje na odbranu uz znacajno poboljšanje izvještavanja o potrošnji i financijske discipline ostaju hitni prioritieti da bi se potrošnja na odbranu svela na 2 procenta GDP-a do 2005.g., što je cilj kojeg je postavio Zajednicki koordinacioni odbor za rekonstrukciju. Jednako je znacajno svesti strukturu internih troškova sektora u okvire zemalja NATO clanica. Trenutno, se oko 70 procenata potrošnje na odbranu u Federaciji i 85 procenata potrošnje na odbranu u RS izdvaja za plate i naknade. Nasuprot tome, NATO standardi uobicajeno zahtijevaju izdvajanje samo oko 40 procenta od ukupne potrošnje na odbranu za plate i naknade. To zahtijeva da vecina smanjenja u oblasti odbrane bude koncentrirana na smanjenje troškova osoblja, kako u Armiji, tako i Ministarstvu odbrane. Kao generalni princip, smanjivanje se treba oslanjati na isplatu otpremnine i naknada umjesto na poseban povoljniji raniji odlazak u penziju, s obzirom da ce povoljniji odlazak u penziju imati negativne efekte na isplatu i održivost penzija.

Entitetske vlade su se vec obavezale na znacajnu demobilizaciju tokom 2002.g., koja se implementira. Ali, pored toga, trebaju se uložiti svi napori na propisnom obracunavanju ukupne

vii

potrošnje, kako na gotovinskoj, tako i obracunskoj osnovi, u cilju pune integracije sredstava i rashoda za odbranu u entiteske budžete, da bi se obnovila transparentnost, odgovornost i financijska disciplina u tom sektoru. U slucaju Federacije, uspjeh u kriticnoj mjeri zavisi od integracije bošnjacke i hrvatske komponente Armije, do koje je trebalo doci još mnogo ranije. Sadašnji aranžmani efektivno dupliraju vojnu potrošnju i znacajno potkopavaju transparentnost. Takodje bi trebala biti ukinuta sva izuzeca od placanja doprinosa na plate u sektoru odbrane i indirektni transferi/subvencije koje se daju tom sektoru, bi trebali biti uvedeni direktno u budžet. Penzione reforme u oba entiteta i integracija penzijskog sistema u Federaciji, su završili teško poglavlje post-konfliktnog procesa reforme, omogucavajuci entitetima da preusmjere svoje napore na dalje poboljšanje financijske discipline, transparentnosti i odgovornosti u svojim penzijskim sistemima. Ovaj izvještaj daje pregled glavnih reformi tradicionalnog penzijskog sistema koje su oba entiteta do sada provela i naglašava njihov znacaj kao koraka u pravcu (i) uskladjivanja nivoa primanja s realnošcu buducih sredstava u dugorocnom periodu; i (ii) uskladjivanja penzijskog sistema sa penzijskim sistemima susjednih zemalja. Ali reformski element koji je bio, i još uvijek je od najkriticnijeg znacaja za kratkorocnu financijsku održivost je utvrdjivanje novih pravila za uskladjivanje primanja - on ima efekat (privremenog) smanjivanja penzija (osim najnižih) u cilju uravnoteženja penzijskih financija, dok prihodi ne postanu dovoljni za obezbjedjenje nivoa primanja utvrdjenih po zakonskoj formuli. Izrada formule za uskladjivanje je bila odgovor na brojne znacajne faktore koji su otežavali ratom uzrokovanu krhkosti penzijskog financiranja u BiH, cineci teškim predvidjanje priliva penzijskih sredstava i uzrokujuci znacajne dugove po osnovu neisplacenih penzija. Ti faktori ukljucuju: (i) tendenciju obecavanja velikih povecanja penzija uprkos oskudnim sredstvima, obzirom na veliki nesrazmjer broja penzionera i onih koji placaju doprinos; (ii) politika indirektnog subvencioniranja prihoda putem oslobadjanja od placanja doprinosa; (iii) neredovno placanje doprinosa, koje je cesto odraz neredovne isplate plata i naknada u cijeloj privredi; i (iv) izbjegavanje placanja doprinosa putem neprijavljivanja punog iznosa plata i prelaska u neformalni sektor.

Jacina penzijskog sistema u BiH, u srednjorocnom periodu, u kriticnoj mjeri zavisi od nastavljanja ekonomskog rasta, redovne i formalne isplate plata i naknada i rasta zaposlenosti u formalnom sektoru, u kombinaciji sa sporijim rastom broja penzionera. Ako bi se ti uslovi mogli osigurati sadašnja formula za uskladjivanje penzija bi se mogla revidirati tako da se penzije zadrže na njihovoj realnoj vrijednosti, putem recimo, uskladjivanja s cijenama. Još se dosta mjera treba poduzeti da bi se ostvarili ti ciljevi: (i) primjena mehanizma uskladjivanja u skladu sa zakonom; (ii) uzdržavanje od davanja prava na penziju umjesto otpremnine u procesu predstojeceg restrukturiranja i privatizacije velikih preduzeca i demobilizacije vojske; (iii) uzdržavnje od odobravanja oslobadjanja od placanja doprinosa kao implicitnog transfera prihoda za javne službenike i implicitnog subvencioniranja financijski neodržive industrije; i (iv) primjena postojecih pravila za financijskim planiranjem i izvještavanjem za Penzioni fond. U kratkorocnom periodu, takodje ostaje izazov da se osigura uspješna integracija penzionera iz Distrikta Brcko u postojece entiteske penzione sisteme, bez daljeg fragmentiranja penzijskog sistema BiH. Konacno, u srednjo- do dugorocnom periodu, preostaje izazov pune harmonizacije penzione politike u BiH i osiguranje njene mobilnosti, tako da se ne ugrozi mobilnost radne snage. Slicno tome, trebalo bi se imati na umu, kao što je slucaj u brojnim drugim zemljama u regiji (npr. Slovenija) da dosadašnje entitetske reforme politike mogu ne uspjeti u postizanju dugorocne održivosti ako bi se doprinosi na plate smanjili na razuman nivo. Sistematske reforme ukljucujuci povecanu ulogu privatno financiranih penzijskih sistema - poput onih uvedenih u Poljskoj i Madjarskoj i nedavno u Hrvatskoj i Makedoniji - bi se mogli razmatrati za buducnosti, kako se tek reformirani penzijski sistem i financijska tržišta u BiH budu razvijali, da bi se dalje povacao iznos penzija u odnosu na platu i da bi se ostvarile koristi od diversifikacije izvora penzijskih prihoda. BiH ima jedan od najširih i najvelikodušnijih obima borackih prava u Evropi i cijelom svijetu. Boracki transferi cine najveci pojedinacni socijalni transfer koji se usmjerava preko entitetskih budžeta, doprinoseci ne samo fiskalnom pritisku, vec i budžetskim ogranicenjima za ostale socijalne programe. U oba

viii

entiteta, evidentirani budžetski transferi borcima predstavljaju znacajnu potrošnju u odnosu na GDP, iznoseci 3 - 4 procenta GDP-a. Pored toga, korisnici programa primaju znacajne indirektne transfere, što rezultira znacajnim izgubljenim prihodima po osnovu zdravstvenog doprinosa i participacije, poreskih i carinskih prihoda, pri cemu su oslobadjanja od posljednjih cesto predmet znacajne zloupotrebe. Jasno je da su velikodušne naknade obezbjedjene u okviru ovog programa - pri cemu zakonska prava uveliko prevazilaze raspoloživa sredstva - neodržive, obzirom na budžetska ogranicenja u oba entiteta, dovele su do sve veceg nagomilavanja dugova za boracke transfere. To, uz loše kriterije ciljanja sistema (program obuhvata i porodice boraca i borce s nižim kategorijama invaliditeta u oba entiteta) je rezultiralo sistemom koji daje velike iznose beneficija, ali ne obezbjedjuje sigurnu zaštitu za najugroženije korisnike. Obnavljanje održivosti programa boracke zaštite zahtijeva hitno bavljenje široko-obuhvatnim pitanjima institucionalne dimenzije, ciljanja, podobnosti i priuštivosti. Medju kljucnim preporukama u kratkom roku su: (i) ukidanje paralelnog sistema naknada u svakom entitetu i harmonizacija zakonskih okvira unutar i izmedju entiteta (razmatrajuci povratak bivših boraca iz jednog entiteta u drugi); (ii) znacajno pojednostavljenje i racionalizacija prava za sve kategorije korisnika, u cilju poboljšanja ciljanja sistema u skladu sa stavovima detaljno opisanim u izvještaju (iii) institucionalizacija procesa verifikacije boraca invalida i porodica poginulih boraca; (iv) harmonizacija kriterija za idenfikaciju korisnika invalida u svim programima invalidske zaštite i zaštite porodica poginulih boraca; (v) integracija podataka o korisnicima borcima i porodicama i rashoda za njih, u jedinstven registar; (vi) reorganizacija sistema transfera u cilju direktnog usmjeravanja transfera iz entitetskog budžeta korisniku. Sistem socijalne i djecije zaštite u BiH se sve više suocava s financijskom krizom uz još uvijek nezavršen prelaz s humanitarne pomoci na koherentiniji i održiviji sistem. U oba entiteta, a posebno u Federaciji, udio programa socijalne i djecije zaštite u GDP-u je nizak u odnosu na susjedne zemlje u tranziciji. Iako su osnovna zakonska prava - vecinom naslijedjena od sistema

bivše SFRJ- u principu, slicna izmedju entiteta, u mnogim podrucjima to nema znacaja, obzirom na ogranicenja sredstava. Izvještaj identificira dva osnovna pitanja: (i) samo mali dio onih koji su evidentirani, u praksi ostvaruju prava, pri cemu vecina ima pravo samo na socijalne usluge; i (ii) decentralizirane mehanizme financiranja gdje se raspodjela sredstava vrši obrnuto proporcionalno regionalnoj stopi siromaštva, pri cemu se primjenjuje samo ad hoc zaštita najugroženijih u najsiromašnijim podrucjima. Kao rezultat toga, mnoga podrucja u oba entiteta su efektivno bez osnovne mreže novcane sigurnosti za najsiromašnije i najugroženije – samo mali broj. tj. jedna cetvrtina najsiromašnijih možda prima novcane naknade posljednjih godina. Ogranicenja sredstava su pogodila programe djecije zaštite, posebno teško u Federaciji, gdje su mnogi kantoni ukinuli ove programe. Sistem takodje karakterizira nejasna podjela nadležnosti izmedju nivoa vlasti u oba entiteta, loša koordinacija izmedju pojedinih programa zaštite u okviru sistema, velika mogucnost višestrukog korištenja prava iz razlicitih izvora i u velikoj mjeri ad hoc kriteriji podobnosti, pri cemu lokalni uredi koriste svoje diskreciono pravo u racionaliziranju korisnika. Centri za socijalni rad, koji su u velikoj mjeri odgovorni za provodjenje programa socijalne zaštite, se suocavaju s teškim izazovima u efikasnom obavljanju svoje uloge, kao: (i) nepostojanje zajednickih standarda i propisa za rad centara za socijalni rad; (ii) malo saradnje izmedju centara za socijalni rad, ogranicavajuci koherentnost programa i sprjecavanje zloupotrebe sistema; (iii) ogranicen pristup programima za korisnike koji su ograniceni na primanje usluga u opcini u kojoj žive; (iv) nepostojanje programa profesionalnog obrazovanja ili licenciranja; i (v) nepostojanje kooridinacije s ostalim davaocima socijalnih usluga na istom podrucju. Šire, institucionalni okvir za socijalnu i djeciju zaštitu u BiH olakšava stavljanje ogranicenog naglaska na djeciju i socijalnu zaštitu. To se može dobro objasniti nedovoljnim financiranjem socijalne i djecije zaštite (uz primjetan izuzetak djecije zaštite u RS) što je potpuno suprotno od boracke zaštite - koja se obezbjedjuje u gotovo svim slucajevima bez obzira na nivo prihoda i u višestruko vecim iznosima od iznosa potrošnje na socijalnu i djeciju zaštitu. Stoga pored ravnomjernije raspodjele postojece potrošnje na socijalnu zaštitu, bila bi potrebna i poboljšanja u smislu preraspodjele

ix

sredstava posebno iz borackih programa. Obzirom na politicki znacaj boracke populacije u odnosu na relativno marginalizirane korisnike socijalne i djecije zaštite, to ce biti težak, ali kritican, izazov s kojim ce se trebati suociti oba entiteta u cilju ostvarivanja opredjeljenja vlasti za smanjenjem siromaštva i rješavanjem potreba najugroženijih. U ovom izvještaju je dat pregled kljucnih programa socijalne i djecije zaštite i izložen niz mogucih politickih i institucionalnih reformi u kratko- do srednjorocnom periodu. Medju kljucne preporuke spada: (i) redefiniranje institucionalnih nadležnosti za socijalnu zaštitu na osnovu planiranog funkcionalnog pregleda socijalne zaštite; (ii) ozakonjenje nove Strategije socijalne zaštite u oba entiteta s naglaskom na realan set osnovnih prava, s jasno definiranim izvorima financiranja, ukljucujuci transfere iz “entitetskog” budžeta za jednakomjerno financiranje jednog ili više “prava za siromašne” u cijelom entitetu; (iii) povecanje novcanih naknada i ogranicenje pružanja socijalnih usluga; (iv) uspostava zdravog regulatornog okvira za Centre za socijalni rad; (v) uspostavljanje zakonodavnog i regulatornog okvira za usmjeravanje saradnje javnih institucija i NGO u sistemu; i (vi) poboljšanje obuhvatnosti i dosljednosti budžetske klasifikacije u socijalnoj zaštiti, ukljucujuci uspostavljanje “baze podataka o korisnicima”. Izuzetno fragmentiran obrazovni sistem u BiH jedva da funkcionira, uz visoke jedinicne troškove, ogromne dugove, slabe rezultate i izuetno neravnomjerno pružanje usluga. Obrazovni sistem u BiH je odraz mješavine standardiziranih sistema naslijedjenih iz bivše SFRJ i izuzetno decentraliziranog politickog i institucionalnog okvira uspostavljenog u post-konfliktnoj eri. Ta mješavina rezultira sistemom koji (i) je izuzetno skup, s najvecim slabostima u efikasnosti, jednakosti i kvalitetu rezultata; (ii) nije u stanju da iskoristi pozitivne eksternalije, koje usluge poput obrazovanja stvaraju povecanjem produktivnosti i kvaliteta života u zemlji u cjelini; i (iii) nije u mogucnosti da igra svoju kljucnu ulogu olakšavanja procesa ekonomske tranzicije u BiH. Sveukupno, udio potrošnje na obrazovanje u GDP-u je znacajno veci u BiH od prosjecne potrošnje u CEEC zemljama i zemljama EU (potrošnja po uceniku/studentu na svim nivoima obrazovanja je oko dva puta veca nego u Zapadnoj Evropi). Nadalje, oba entiteta izdvajaju neproporcionalno

velik dio svojih budžetskih alokacija za obrazovanje na plate i naknade i samo preostali iznos na tekuce operativne i troškove održavanja, pri cemu posljednje uglavnom ide za placanje komunalija. Uprkos tome, obrazovni sektor funkcionira uz znacajna kašnjenja u platama od tri do šest mjeseci u RS i vecini kantona u Federaciji. Posebno zastarjele karakteristike sistema su: (i) sistem utvrdjivanja budžeta na osnovu ulaznih podataka zasnovanih na rigidnim specijaliziranim nastavnim standardima, što ne podstice na povecanje efikasnosti; i (ii) nastavni program i obrazovna struktura su usmjereni više na pamcenje nego na spoznaju, posebno na nivou srednjeg obrazovanja. Slicno tome, visoko (univerzitetsko) obrazovanje ostaje dominantno u javnom sektoru i funkcionira po modelu ponude, što je u osnovi daleko od potražnje novog tržišta rada koje se pojavljuje. Veoma decentralizirano finansiranje i pružanje usluga obrazovanja rezultira u velikim razlikama u potrošnji po stanovniku i po uceniku (i time kvalitetu obrazovanja) izmedju entiteta i izmedju kantona u Federaciji, što odražava razlike u ekonomskoj razvijenosti i fiskalnim kapacitetima. Bez obzira na veliku potrošnju, predškolsko obrazovanje nije dostupno siromašnoj djeci kojima je ono najpotrebnije da bi se kompenziralo njihovo relativno skromno porijeklo; pristup opcem srednjem obrazovanju i nakon toga visokom je, sveukupno, u prevelikoj mjeri ogranicen i nejednak. Sadašnje stope upisa su izuzetno niske, osim na nivou osnovnog obrazovanja, i sadašnji sistem takodje ostaje slab u opsluživanju manjina, koje su uobicajno izdvojene u posebne škole ili posebna odjeljenja i sve više marginalizirane. Fragmentacija u sektoru rezultira posebno neefikasnim sistemom na nivou visokog obrazovanja, stvarajuci pogrešne podsticaje za skup i neefikasan sistem visokog obrazovanja, uz tendenciju svakog kantona u Federaciji da osniva svoje visokoobrazovne institucije. Štaviše, za sada nema mehanizama medjusobnog priznavanja univerzitetskih diploma izmedju razlicitih vlada u BiH, niti ima transparentnih metoda za upis studenata iz jednog entiteta ili kantona na visokoškolsku instituciju u drugom. Sveobuhvatane reforme politike i institucionalne reforme, uz poseban naglasak na smanjenje

x

fragmentacije su imperativ u srednjorocnom periodu. Kljucne reforme su: (i) uspostavljanje federalnog fonda za ujednacavanje rashoda u Federaciji za vece ujednacavanje potrošnje po uceniku, posebno u osnovnom obrazovanju, i za ujednacavanje potrošnje po uceniku na centralnom nivou u RS; (ii) sprjecavanje daljeg širenja upisivanja u strucne srednje škole, a umjesto toga povecanje upisivanja u opce srednje škole; (iii) zamjena sadašnjih složenih formula za utvrdjivanje školskih i fakultetskih budžeta jednostavnijim formulama; i (iv) poboljšanje transparentnosti i sveobuhvatnosti podataka o obrazovanju i financiranju obrazovanja u okviru kojih bi omogucio redovno pracenje i konsolidacija podataka na centralnom nivou u oba entiteta. U slucaju tercijarnog obrazovanja, konkretno: (i) prenošenje visokog obrazovanja, idealno bi bilo na Državu, ili kao minimum, na federalnu vladu u Federaciji, iako bi dugorocni cilj trebao biti stvaranje ambijenta za postepeno prebacivanje usluga visokog obrazovanja u potpunosti u privatni sektor; (ii) uvodjenje transparentnog mehanizma, kojim bi se pohadjanje univerziteta financiralo iz svih kantona i entiteta; (iii) uspostavljanje mehanizma medjusobnog priznavanja fakultetskih diploma u cijeloj zemlji putem novog Koordinacionog odbora za visoko obrazovanje; i (iv) direktnije povezivanje pružanja i placanja usluga visokog obrazovanja s potražnjom i institucionalizacija formalnog sistema naknada. U poredjenju s drugim socijalnim sektorima, tekuce reforme u zdravstvenom sektoru su i šire i dalje odmakle, ipak neophodne su dublje reforme da se osigura financijska održivost i prevazidu prisutne slabosti u efikasnosti, jednakosti i kvalitetu zdravstvenih usluga. Zdravstvena potrošnja u BiH - 8 procenata GDP-a, izuzetno je visoka - više od trostrukog prosjeka za razvijene evropske zemlje i skoro dvostruko veca od CEEC zemalja u tranziciji. Javni prihodi za zdravstvo su u velikoj mjeri nedovoljni za financiranje zakonskih prava. To rezultira implicitnim racionaliziranjem, pri cemu mnogi korisnici ne mogu ostvariti u javnom sektoru nivo zdravstvene zaštite koji propisuje zakon. Jaz u sve vecoj mjeri premoštava privatno pružanje zdravstvenih usluga - na koje trenutno otpada bar jedna trecina pruženih usluga. I zaista, ako se uzme u obzir i privatna potrošnja na zdravstvene usluge, ukupna potrošnja na zdravstvo

u BiH postaje znacajno veca (cak 13 procenata GDP-a). Iako se privatno pružanje zdravstvenih usluga u BiH smatra efikasnijim, ono je neravnomjernije, jer je dostupno samo onima koji imaju vece prihode. To dalje pogoršava pitanje jednakosti rezultirajuci fragmentacijom zdravstvenog sistema, posebno u Federaciji, gdje je svaki kanton nadležan za organizaciju, upravljanje, financiranje i pružanje zdravstvene zaštite. Nedavni aranžmani federalne solidarnosti i preraspodjele sredstava za izabrane tercijarne usluge su povecali nadu da ce se pitanje jednakosti šire riješiti tokom vremena i na nivou cijele zemlje i u drugim socijalnim sektorima. Pored fragmentacije skupi zdravstveni sektor BiH odražava neefikasnu alokaciju rashoda, klinicki neefikasan pristup zdravstvenom zbrinjavanju, slabo pridržavanje propisa kod prikupljanja prihoda, slabe sisteme upravljanja u sektoru u cjelini. Sadašnja komplicirana formula placanja bolnicama na osnovu ulaznih podataka je još jedan faktor koji vodi ne samo ka prevelikim rashodima, vec i dugovima, koji ostaju u velikoj mjeri neevidentirani. Još jedan faktor koji doprinosi fiskalnoj krhkosti je da su se predvidjeni izvori doprinosa za osiguranje za socijalne i ekonomski ugrožene grupe (npr. transferi izmedju van-budžetskih fondova i iz budžeta) pokazali kao nepouzdani i neadekvatni. Time se javni sistem zdravstvenog osiguranja neopravdano zasniva na veoma uskoj bazi formalne zaposlenosti, koja je vecinom u javnom sektoru. Informacioni sistemi, koji su potrebni za efikasno funkcioniranje zdravstvenog sistema i poboljšanja efikasnosti, su takodje nedovoljno razvijeni. Fondovi za zdravstveno osiguranje još uvijek razvijaju sistem za pracenje individualnog doprinosa i usluga za koje davoci traže refundiranje. Iako je vecina raspoloživih zdravstvenih indikatora u BiH prihvatljiva za zemlje s niskim prihodom, zdravstveni sektor u BiH, kao i u ostatku Istocne Evrope, podcjenjuje promociju zdravlja i prevenciju bolesti. Fragmentacija sistema pružanja zdravstvene zaštite u BiH, medjutim otežava efektivno rješavanje slabosti. U narednom periodu, najznacajniji srednjorocni izazov je reintegracija sistema u cilju boljeg korištenja ekonomije obima u pružanju, financiranju i administraciji zdravstvene zaštite.

xi

U ovom izvještaju je dat pregled potrebnih reformskih aktivnosti u cilju poboljšanja financijske održivosti i zdravstvenih rezultata u srednjorocnom periodu. Kljucne preporuke su: (i) sužavanje uloge javnog sektora u zdravstvenom sistemu, s primarnim fokusom na prevenciju oboljenja; (ii) dodjela, u Federaciji, funkcija s pozitivnim eksternalijama, posebno primarne zdravstvene zaštite, federalnom nivou; (iii) težnja za, kao minimum, širom koordinacijom utvdjivanja ciljeva, donošenja politike, regulative i funkcijama upravljanja izmedju entiteta putem državne vlade; (iv) uvodjenje (u Federaciji) ili implementacija (u RS) strožijih budžetskih ogranicenja za zdravstvene ustanove i davaoce usluga, koji imaju ugovore s Fondovima za zdravstveno osiguranje; (v) uvodjenje jasnih pravila za administraciju privatnih placanja; (vi) racionalizacija i optimalizacija mreže zdravstvenih ustanova, da bi se smanjili fiksni troškovi sistema i oslobodila sredstva za financiranje stvarnog zdravstvenog zbrinjavanja pacijenata; (vii) koordinacija zdravstvene zaštite i racionalizacija mogucnosti zdravstvenih ustanova izmedju entiteta i izmedju kantona u Federaciji; i (viii) jacanje procesa nabavke opreme i materijala.

Okvir fiskalne decentralizacije

Veliki pod-državni udio u rashodima zahtijeva razumijevanje sadašnjeg statusa i ucinka jedinstvenog sistema fiskalnih odnosa izmedju razlicith nivoa vlasti u BiH - što je jedna od tema na kojoj se ovaj izvještaj fokusira. Osnovna poruka izvještaja je da su reforme u fiskalnim odnosima izmedju razlicitih nivoa vlasti od bitnog znacaja da bi se u decentraliziranoj strukturi fiskalnog upravljanja provodila fiskalna disciplina, usmjeravala oskudna javna sredstva u razvojne prioritete i osiguralo jednakomjernije i efikasnije pružanje javnih usluga. Te reforme trebaju riješiti tri kljucna izazova: (i) povecanje uloge države u ekonomiji kao integrativne snage i centralne vlasti; (ii) rješavanje pitanja dizajna i implementacije pravilne fiskalne decentralizacije; (iii) jacanje vertikalne i horizontalne koordinacije fiskalne politike. Povecanje uloge države u ekonomiji kao integrativne snage i centralne vlasti. U toku proteklih pet godina, uz podršku donatora, najveci

napredak je ostvaren u pravcu uspostavljanja Države, s funkcijama predvidjenim Dejtonskim mirovnim sporazumom. Uloga Države kao ekonomski održive centralne vlade koja može usmjeravati i pratiti stvaranje jedinstvenog ekonomskog prostora u cijeloj BiH se istražuje tek odnedavno pod vladavinom liberalnijih vlada. U svom sadašnjem obliku, Država ima dva osnovna ogranicenja za obavljanje takve uloge: prvo, Državi je dodijeljeno malo ovlasti koje obicno ima nacionalna vlada u decentraliziranim sistemima, (npr. odbrana, socijalna zaštita, fiskalno ujednacavnje, upravljanje dugom i makroekonomska stabilizacija); drugo: Država nema odgovarajuci vlastiti fiskalni kapacitet za neometano obavljanje proširene uloge. Izazov u narednom periodu ce biti uklanjanje tih ogranicenja u okviru Dejtonskog sporazuma, bez povecanje uloge javnog sektora u privredi. U tom nastojanju, nekoliko narednih godina ce biti od kriticnog znacaja za pocetak postepene integracije BiH ekonomije u strukture EU. Dosadašnja iskustva jasno navode da ce vece vodjstvo s nivoa centralne vlasti olakšati koherentno i pravovremeno rješavanje tih izazova. Uspostavljanje efektivnog monitoringa/koordinacije budžetske i politike strane pomoci/pozajmljivanja na centralnom nivou, ce takodje olakšati koordinaciju medju donatorima. Posljednje, ali ne i najmanje važno, vece vodjstvo države u procesu reforme bi moglo pomoci da se osigura proširivanje koristi od reforme u cilju omogucavanja široko-zasnovanog povecanja životnog standarda i rješavanja pitanja jednakosti. Rješavanje pitanja dizajna i implementacije pravilne fiskalne decentralizacije. Za sada, je na snazi osnovni set fiskalnog upravljanja i zakonodavne strukture uspostavljen Dejtonskim sporazumom. Ipak, bez obzira na postojanje jasnih pravila dodjele prihoda i rashoda izmedju BiH vlada, niz specificnih pitanja ostaje da se riješi, da bi se osiguralo obezbjedjenje minimuma usluga u cijeloj BiH i da bi se povecala operativna efikasnost javnog sektora. Ta pitanja su: (i) Eliminacija nadležnosti koje se preklapaju izmedju razlicitih nivoa vlasti. Usluge socijalne i zdravstvene zaštite, obrazovanja i zbrinjavanja izbjeglica i raseljenih osoba, su oblasti u kojima su razlicite vlade zadužene za razlicite aspekte iste usluge, cesto bez jasnih aranžmana financiranja/koordinacije. To rezultira nedosljednim pružanjm usluga i velikom administrativnom

xii

potrošnjom, konfuzijom kada je u pitanju stvarna velicina javne potrošnje i gubicima zbog dvostrukog zahvatanja korisnika, posebno kada je rijec o potrošnji na socijalnu zaštitu. Kao što je naglašeno u pregledima sektora u ovom izvještaju, nadležnosti (npr. politika, regulativa, financiranje i pružanje usluga) u ovim sektorima trebaju biti jasno definirane, pri cemu bi se pružanje usluga trebalo zadržati na nivou najnižih troškova. U tom nastojanju, zbrinjavanje izbjeglica i raseljenih osoba zahtijeva posebnu hitnu pažnju. Veliki procenat raseljenih osoba u stanovništvu gotovo svake opcine u oba entiteta predstavlja najveci, cesto nepodnošljiv teret za lokalne budžete, posebno u manjim opcinama s malim poreskim kapacitetom. Iako bi opcine trebale obavljati pružanje usluga - obzirom da su one u prednosti pri procjenjivanju lokalnih potreba - regulativa, financiranje, pracenje i generalna koordinacija takvih programa bi trebala biti centralizirana, poželjno na državnom nivou, u cilju obezbjedjenja jedinstvenog, minimalnog nivoa, kvalitetnih javnih usluga ovom segmentu stanovništva. (ii) Razvoj mehanizama za efektivno financiranje i pružanje usluga od kriticnog znacaja za produktivnost i smanjenje siromaštva i usluga s pozitivnim eksternalijama. Oba entiteta se suocavaju s izazovima sprjecavanja valikih razlika u pristupu pod-entitetskih vlada fiskalnim sredstvima koje rezultiraju velikim razlikama u pružanju javnih usluga. To je posebno zanacajno za one javne usluge koje imaju pozitivne eksternalije za BiH i entitete u cjelini, ali koje su u najvecoj mjeri dodijeljene entitetima, odnosno pod-entitetksim nivoima. Obrazovanje, zdravstvena i socijalna zaštita, jasno spadaju u ovu kategoriju i zahtijevaju posebnu pažnju, obzirom da su one znacajne za produktivnost i smanjenje siromaštva. U ovom izvještaju se naglašava da bi se, kao minimum, odgovornost za donošenje politike i financiranje osnovnih elemenata tih socijalni usluga trebala razmatrati kao državna i/ili entitetska funkcija/program i trebala bi se dodijeliti višem nivou vlasti (idealno bi bilo u konacnici državnom nivou). To specificnije obuhvata (i) osnovno obrazovanje; (ii) primarnu zdravstvenu zaštitu (ukljucujuci sprjecavanje zaraznih bolesti i osnovni zdravstveni paket za siromašne); i (iii) socijalnu pomoc za siromašne. Pored toga, visoko obrazovanje ce se trebati tretirati na slican nacin, iako bi

dugorocni cilj trebao biti stvaranje ambijenta koji ce dozvoliti povecanje uloga privatnog sektora u obezbjedjenju i financiranju usluga visokog obrazovanja. (iii) Identificiranje/rješavanje vertikalne i horizontalne neravnoteže. Nepostojanje adekvatnih izvornih prihoda države i velike razlike u pod-entiteskim poreskim kapacitetima stvaraju znacajan pritisak fisklane neravnoteže u BiH. U narednom periodu, sadašnji dogovoreni sistem financiranja Države ce se trebati zamijeniti sistemom koji ce Državi obezbijediti adekvatan dio poreskih prihoda BiH i time fiskalnu autonomiju. Smanjivanje velikih fiskalnih dispariteta na pod-entiteskom nivou, s druge strane, zahtijeva instrumente koji ce se nadovezivati na sheme alokacije poreza, za sada jedinog znacajnog domaceg izvora prihoda na pod-entietskom nivou. Takva dva najefektivnija instrumenta su ujednacavanje transfera i bolje ciljanje budžetskih grantova, pri cemu prvi cesto cini veliki dio prihoda pod-državnih vlada u cijelom svijetu. Dobro dizajniranim sistemom transfera za ujednacavanje bi se mogla ostvariti vertikalna ravnoteža, prosljedjujuci dodatne prihode lokalnim vladama; poboljšavajuci horizontalnu jednakost i pristup javnim uslugama; i omogucavajuci pozitivne eksternalije u pružanju javnih usluga. Takodje je potrebno povecati potencijale poreza i poreskih alokacija u rješavanju fiskalne neravnoteže. U tom smislu, program reforme bi trebao obuhvatiti sljedece: (a) ponovno razmatranje pravila za alokaciju poreza na profit i plate (koji za sada idu u korist sjedišta privredne djelatnosti) u cilju njihove ujednacenije alokacije iz centra i/ili njihovog korištenja za transfere za ujednacavanje; (b) efektivnost poreza na imovinu, posebno kao znacajnog izvora prihoda za opcine; (c) davanja odredjene autonomije lokalnim vlastima, barem, za “lokalne poreze” - npr. omogucavanjem lokalnim vlastima da utvrdjuju stope svojih poreza (kao što je porez na imovinu) u okviru odredjenih opsega; i (d) osiguranje predvidljivosti i pouzdanosti pod-entitetskih prihoda zahtijevanjem da se promjene poreske politike koje imaju posljedice po sub-entiteske prihode primjenjuju tek od pocetka fiskalne godine. Jacanje vertikalne i horizontalne koordinacije fiskalne politike na centralnom nivou. Uspostavljanje platforme na centralnom nivou za koordinaciju/implementaciju i pregovaranje politike

xiii

izmedju BiH vlada je od kriticnog znacaja za održivost procesa strukturalnih reformi, za efektivnu ekonomsku integraciju i za dobro pružanje usluga. Cilj bi trebao biti uspostavljanje dovoljnog stepena formalne vertikalne koordinacije u BiH sistemu s jakom bazom, koja ce osigurati (i) ogranicavanje zakonodavstva s istom snagom ili kontradiktornog zakonodavstva; (ii) poboljšati efektivnost politike i tok reformi; (iii) rješavanje konflikata; i (iv) osiguranje primjene vece odgovornosti i transparentnosti u fiskalnom upravljanju. U tom smislu, aktivnosti koordinirane od strane Države bi bile od koristi u promociji stalnog dijaloga i saradnje s entitetima. Mogla bi se osnovati Stalna komisija za koordinaciju fiskalne politike na ministarskom nivou koja bi se sastojala od državnog Ministra za vanjsku trgovinu i ekonomske odnose, državnog Ministra za trezor i entitetskih Ministara financija i nekih kljucnih entitetskih resornih ministarstava. Ta bi komisija, uz podršku tehnickog sekretarijata, predlagala, vršila preglede i pratila okvir fiskalne politike. Ta bi komisija takode trebala imati ogranak u svakom entitetu, tako da slicno koordinaciono tijelo osigurava integrirani unutar- entitetski forum za koordinaciju/pregovore. Obzirom na mjeru njene decentralizacije, savjetuje se da to koordinaciono tijelo u Federaciji bude u vidu sekretarijata u kabinetu Premijera.

Institucionalna dimenzija okvira javnih rashoda

Reforme politike rashoda ne garantiraju potrebne rezultate ukoliko se ne provedu u okviru zdravih budžetskih institucija i procesa i mehanizama financijske odgovornosti. U toku prethodnih šest godina, BiH je ucinila znacajan napredak na poboljšanju, inter alia, okvira budžeta i upravljanja stranim dugom, kao i sistema budžetske podrške i kontrole putem rada Trezora i nezavisne Vrhovne institucije za reviziju. Osnovna poruka ovog izvještaja je da te reforme trebaju biti, ne samo agresivnije primijenjene i provedene, vec i proširene i produbljene, da bi sistemi upravljanja javnim rashodima i financijske odgovornosti pomogli vlastima u ostvarivanju njihovih srednjorocnih ciljeva fiskalnog uskladjivanja i reforme. Krucijalni elementi srednjorocne reforme upravljanja javnim rashodima su ispod opširnije opisani.

Izrada sveobuhvatnijeg okvira sredstava. U ovom izvještaju su identificirane glavne sistematske prepreke za izradu sveobuhvatnog okvira sredstava. One obuhvataju (i) razdvajanje planiranja investicionog i tekuceg budžeta (ii) nepovezanost izmedju upravljanja budžetom i sredstvima van-budžetskih fondova; (iii) fragmentirano upravljanje sredstvima što stavlja naglasak na konsolidaciju rashoda sa stranim financiranjem i van-budžetskih domacih sredstava, kao što su prihodi od privatizacije i van-budžetska namjenska sredstva. Ukupan iznos identificiranih sredstava koja ostaju neevidentirana u ukupnom okviru sredstava, kako na entitetskom, tako i na pod-entitetskom nivou, je izuzetno velik -- ekvivalentan je preko 45 procenata ukupnih sredstava u Feceraciji i preko 35 procenata ukupnih sredstava u RS u 2000.g. Stoga je integracija fiskalnih sredstava u sveukupni okvir sredstava, od bitnog znacaja za izradu realnog i efektivnog budžeta u BiH. To ce zahtijevati (i) reorganizaciju funkcije upravljanja pomoci u oba entiteta u cilju osiguranja direktnog priliva informacija u Ministarstvo financija u skladu s budžetskim procesom (cilj bi trebao biti integracija kapitalne i tekuce potrošnje u budžet); (ii) sistematizacija dinamike prikupljanja informacija od donatora u cilju njenog uskladjivanja s dinamikom budžetskog ciklusa; (iii) vršenje inventure van-budžetskih fiskalnih sredstava u cilju racionalizacije i njihove ugradnje u budžet, pocevši od 2003.g. (ova se sredstva i dalje mogu usmjeravati u svoje prvobitne namjene, ali moraju biti ukljucena u budžetski izvještaj i podlijegati istim budžetskim kontrolama kao i ostala javna fiskalna sredstva); (iv) integracija prihoda od privatizacije u budžete njihovih krajnjih korisnika. Treba imati na umu, da iako imaju karakter socijalne sigurnosti, van-budžetski fondovi u BiH, se ne daju integrirati u budžetski okvir, ali njihovo izjveštavanje bi trebalo biti poboljšano primjenom odredbi Sistemskog zakona o budžetu u cilju bolje kontrole. Poboljšanje koherentnosti budžetske politike i procesa odlucivanja. Okvir fiskalnog upravljanja je kljucni faktor u efektivnoj i koherentnoj budžetskoj politici i donošenju odluka, obizirom da on definira nacine provodjenja izvršnih i zakonodavnih ovlasti i donošenja odluka uzimajuci u obzir ekonomsku/sektorsku politiku i raspodjelu sredstava. Fragmentirano fiskalno upravljanje u BiH (s nezavisnim izvršnim i zakonodavnim

xiv

vlastima na više nivoa) i njeni slabi centri vlasti (s njihovim ogranicenim kapacitetima za promociju obavezujucih i održivih budžetskih odluka i politickih rezultata) znace da je ostvarivanje koncenzusa i koherentne politike težak izazov. Rješavanje tih izazova, zahtijeva dvostruku strategiju. Prvo, zahtijeva uspostavljanje formalnih kanala za harmonizaciju i koordinaciju politike izmedju Države i entiteta, izmedju Federacije i njenih kantona i izmedju samih kantona. Zauzvrat, efektivan proces konsultacija bi zahtijevao instrumente za olakšavanje (konsolidirani fiskalni okvir, zajednicki pregled rezultata planiranja/provodjenja sektorskih strategija, itd.). Drugo, zahtijeva efetkivne organizacione aranžmane i pravila rada, te kvalitetnu podršku koja ce poboljšati kapacitete centralne vlade za formulaciju i pregled politke.

Poboljšanje efektivnosti budžeta kao politickog instrumenta. Efektivnosti budžeta kao politickog instrumenta se odredjuje sposobnošcu budžetskog procesa da disciplinira izbore politike i da usmjeri rashode prema politickim prioritetima. U tu svrhu, vremenski okvir budžetskog procesa treba biti u skladu s tim sveukupnim ciljevima politike, koje imaju svoj puni budžetski uticaj tek tokom vremena. To je još znacajnije u BiH, obzirom na strukturalne reforme koje dobijaju sve veci znacaj u ekonomskom razvoju BiH, kako se faza rekonstrukcije privodi kraju. Razvoj srednjorocne fiskalne perspektive je takodje od znacaja za realnost vladine strategije smanjenja siromaštva. Iako su njihovi budžetski procesi i institucije bile u ranom stadiju razvoja, pocetkom 1999.g. oba entiteta su ušla u izazovni program reformi u cilju ostvarivanja integriranog pristupa pripremi budžeta u formi srednjorocnog okvira rashoda. Ta nastojanja su ukljucivala (i) konsolidaciju investicija sa stranim financiranjem u budžet; (ii) poboljšanje veze izmedju procesa planiranja politike i raspodjele sredstava; (iii) jacanje funkcija ekonomske politike i prognoziranja u Ministarstvima financija i kapaciteta za programiranja u resornim ministarstvima; i (iv) poboljšanje unutar-entitetske koordinacije u planiranju budžeta. Aktivnost izrade srednjorocnog okvira rashoda je zadovoljila brojne ciljeve. Što je najznacajnije, podigla je svijest vlasti o slabostima postojeceg

nacina planiranja budžeta i upoznala ih sa zahtjevima za vrstom informacija, izgradnjom kapaciteta i koordinacijom potrebnim za bolje usmjeravanje politike prilikom raspodjele budžetskih sredstava. Ipak, brojni faktori su predstavljali izazov održavanju i daljem razvoju te aktivnosti, kada je strana tehnicka pomoc u 2001.g. smanjena. Ti faktori su obuhvatali organizaciona i kadrovska ogranicenja u entitetima; nerazvijene kapacitete za planiranja i programiranje u resornim ministarstvima; i teškoce u osiguranju redovnog priliva informacija o stranom financiranju u Ministarstva financija. Izazovi vezani za održavanje razumne koordinacije izmedju Ministarstava financija i resornih ministarstava, cak i na istom nivou vlasti, su takodje bili znacajni. Nastavljanje rješavanja slabosti mora biti prioritet za vlasti u narednom periodu. U ovom izvještaju su date specificne preporuke u tom cilju. Jedan od krucijalnih koraka ce biti jacanje Sistemskog zakona o budžetu u pravcu povecanja oslanjanja na pod-zakonske akte, provedbene propise i operativna uputstva u cilju ispunjavanja zahtjeva za jacom vezom izmedju planiranja politike i potrošnje u srednjorocnom fiskalnom okviru. Jacanje kapaciteta za budžetsko i sektorsko planiranje. U kontekstu pocetne faze srednjorocnog okvira rashoda, oba entiteta su uložila napore na uspostavljanju kapaciteta za makro-fiskalno upravljanje u Ministarstvima financija i, u manjoj mjeri, za planiranje politike i programiranje u resornim ministarstvima. Medjutim, te funkcije ostaju nedovoljno razvijene, s nedovoljno osoblja. Štaviše, sadašnje fragmentirano fiskalno upravljanje i kanali izvještavanja ne daju adekvatne fiskalne podatke za razumno provodjenje sveobuhvatne fiskalne analize/monitoringa. Da bi Država i entiteti preuzeli istaknutiju ulogu u razvoju makro-fiskalnih programa u BiH i poboljšanju predvidljivosti svojih odnosnih ovkira ukupnih sredstava (i time izvršenja budžeta), jedan od prioritetnih zadataka u srednjorocnom periodu bi trabala biti izgradnja kapaciteta za fiskalno upravljanje. Poboljšanje izvršenja budžeta putem sistema Trezora. Uvodjenje sistema kompjuterizirane Glavne knjige trezora na nivou Države i oba entiteta u ovoj godini, predstavlja glavni korak u pravcu povecanja transparentnosti i odgovornosti u izvršenju budžeta i raspoloživosti pravovremenih i

xv

tacnih informacija u procesu planiranja budžeta i donošenja odluka. Kako se bude išlo dalje, trebace se riještiti brojna pitanja u cilju ostvarivanja pune koristi od sistema Trezora. Prvo, širenje sistema na pod-entitetski nivo bi trebalo uzeti u obzir jedinstvenu strukturu vlasti entiteta i trebalo bi imati za cilj olakšavanje manje fragmentiranog sistema fiskalnog monitoringa s jedinstvenim racunovodstvenim i standardima izvještavanja. Dok dizajniranje šireg sistema Trezora u Republici Srpskoj može ici po klasicnom modelu unitarnog entiteta s relativno centraliziranim budžetom, dizajn sistema u Federaciji zahtijeva posebnu pažnju za njegovih deset fiskalno autonomnih kantona. Drugo, osiguranje efikasnog korištenja raspoloživog gotovinskog salda i poboljšanje upravljanja dugovima ce zahtijevati vodjenje jedinstvenog racuna trezora, poželjno bi bilo, u Centralnoj banci BiH. Trece, iako je, u konacnici, obuhvatanje van-budžetskih fondova trezroskim sistemom poželjno, fazni pristup bi pojednostavio proces povecanja obuhvatnosti trezroskog sistema. Pojednostavljenje javne financijske odgovornosti. Jacina sistema upravljanja javnim rashodima u održavanju sveukupne fiskalne discipline i u efikasnoj alokaciji sredstava zavisi, u znacajnoj mjeri, od toga koliko dobro funkcioniraju institucije financijske odgovornosti. Kljucni element efektivne funkcije financijske odgovornosti (tj. adekvatan institucionalni okvir i proces budžetskog racunovodstva, izvještavanja i revizije), kao i zdrava i transparentna nabavna pravila, se ili razvijaju ili uvode u BiH. Studije Procjene financijske odgovornosti u zemlji (CFAA) i Procjene nabavke u zemlji (CPAR) su, zajedno s ovim izvještajem, izvršile pregled sadašnjeg zakonskog i institucionalnog okvira za financijsko upravljanje i odgovornost u cilju pomaganja vlastima da definiraju prioritete srednjorocnog programa reformi. Osnovne poruke su sljedece: Prvo, funkcije monitoringa i ocjenjivanja budžeta, koje se za sada usko usmjeravaju na fiskalni ucinak, trebaju biti proširene da obuhvate budžetsku politiku i programe. Medjutim, efektivan i širok monitoring i ocjenjivanje ove prirode, zahtijeva kvalitetne fiskalne podatke i redovno i sistematsko izvještavanje od ovlašenih odjeljenja. Iako kompjuterizirani trezori predstavljaju znacajan korak u tom pravcu, njihovo nepostojanje na pod-

entitetskom nivou zahtijeva posvecivanje posebne pažnje poboljšanju pod-entitetskih fiskalnih podataka i izvještavanja. Drugo, pogodan ambijent za pravilno parlamentarno nadgledanje budžeta u BiH je još jedna oblast kojoj je potrebno posvetiti pažnju. To ce zahtijevati uspostavljanje/davanje ovlasti Parlamentarnim komisijama za javne racune (ili Parlamentarnim komisijama za budžet/ financije) koje ce imati funkciju zakonodavnog nadgledanja budžeta na svim nivoima vlasti. Trece, nova budžetska klasifikacija i kontni plan u BiH trebaju biti konsolidirani u strukturiranoj budžetskoj klasifikaciji, koja, poželjno bi bilo, koristi funkcionalne, ekonomske i administrativne kategorije koje su kompatibilne s MMF-ovom Financijskom statistikom vlade. To ne samo da ce znacajno poboljšati analizu politike, vec ce takodje omoguciti blisko nadgledanje stvarne implementacije prioriteta politike. Oboje je od kriticnog znacaja za, inter alia, efektivnost fiskalnog upravljanja, kao i za tekuce aktivnosti na pripremi Strategije smanjenja siromaštva. Cetvrto, bez obzira na postojanje prilicno jasnog i detaljnog okvira za financijsko izvještavanje - na osnovu Medjunarodnih racunovodstvenih standarda (IAS) - oni se ustvari ne primjenjuju u postojecim racunovodstvenim praksama i procedurama, i stvarne prakse nisu dovoljno dokumentirane. Mijenjanje tih praksi bi zahtijevalo jacanje ovlasti organa koji donose standarde za njihovu primjenu i faznu implementaciju racunovodstvenih standarda zasnovanih na IAS-u (koji su jasno, prezahtjevni za sadašnji kapacitet javnih institucija u BiH), na osnovu stvarnih potreba. Peto, paraleleno s uvodjenjem internih funkcija financijske kontrole kao integralnog elementa novog sistema Trezora, treba sistematski razviti funkcije interne revizije u svim vladinim institucijama u BiH. Cilj bi trebao biti jacanje upravljacke odgovornosti i kontrola, posebno na pod-entitetskom nivou, gdje ce trebati vremena za uspostavljanje sistema Trezora. Iz razloga izgradnje kapaciteta i rentabilnosti, ovaj zadatak bi se trebao posmatrati kao fazni, srednjorocni proces, pocevši uspostavljanjem malih, centraliziranih i visoko-profesionalnih odjeljenja za internu reviziju u okviru Ministarstava financija (nezavisnih od razlicitih odjeljenja i agencija; drugim rijecima, odgovornih iskljucivo Ministru) u oba entiteta i

xvi

kantonima, koji ce raditi s razlicitm vadinim institucijama. Šesto, pored potrebe nastavka izgradnje kapaciteta Institucija za reviziju, postoji potreba i za institucionalizacijom radnih odnosa i saradnje izmedju Institucija za reviziju i odnosne Parlamentarne komisije za javne racune (kada bude uspostavljena), te izmedju Institucija za reviziju i organa zaduženih za funkciju interne kontrole u vladi. Takodje postoji potreba za uspostavljanjem zakonske osnove za nadgledanje Institucija za reviziju, putem uspostavljanja namjenskih Parlamentarnih komisija za reviziju. U kratkorocnom periodu ce, takodje, biti potrebno završiti proces redefiniranja odredbi državnog i entitetskog zakonodavstva o reviziji, koje ili odstupaju od prvobitnog jedinstvenog zakonskog okvira ili su nejasno definirane tokom procesa usvajanja. Jednako znacajan korak je i davanje institucionalnog mandata, državnoj i entiteskim Institucijama za reviziju, putem državnog i entitetskih ustava, kako je prvobitno planirano.

Sedmo, postoji hitna potreba za mijenjanjem sistema javne nabavke, koji je nedovljno razvijen i ima slab zakonski i institucionalni okvir i slab režim provodjenja propisa. Efektivno rješavanje tih slabosti zahtijeva (i) usvajanje novih, harmoniziranih zakona o nabavci na državnom i entitetskom nivou, uz sveobuhvatne i harmonizirane provedbene propise; (ii) uspostavljanje namjenskih jedinica za nabavku u okviru državnog Ministarstva za trezor, entitetskih Ministarstava financija i kantonalnih Ministarstava financija s adekvatnim ovlastima za provodjenje propisa; (iii) razvoj neophodnih sistema podrške, ukljucujuci, nacionalnu srategiju obuke s dugorocnom perspektivom. Štaviše, da bi te aktivnosti efektivno riješile sadašnje slabosti, trebaju se uzeti u obzir stvarne prakse koje namecu veliki rizik po principe ekonomicnosti, efikasnosti, odgovornosti i otvorene konkurencije u javnoj nabavci, koje su izložene u ovom izvještaju. Opredjeljenost dijela vlasti da udju u taj proces u toku 2002.g. uz pomoc EU, daje nadu za brzi napredak na tom polju, što ce pomoci da se smanje troškovi javne službe u BiH.

STRATEGIJA REFORME: REDOSLIJED PROVOÐENJA POLITIKA

Fiskalno prilagodavanje i kontinuirana izgradnja kapaciteta nalaze se u vrhu liste ekonomskih reformi u BiH. Ovaj izvještaj izvodi zakljucak da niti raspoloživost BiH resursa u buducnosti niti njeni ciljevi rasta vodenog privatnim sektotom nisu u skladu sa trenutnom velicinom i obimom javnog sektora. Izvještaj dalje izvodi zakljucak da su znacajna strukturalna prilagodavanja potrebna za srednjorocnu održivost – reda velicine od 6,5% GDP-a na bazi primarnog fiskalnog deficita iz 2000. godine. Ovakvo uskladivanje pozicioniralo bi BiH da smanji svoje oslanjanje na ino-finansiranje i pomoglo bi da se porijeklo vanjskog disbalansa prebaci sa javnih investicija na aktivnosti u privatnom sektoru. Jednako je važno i uskladivanje izmedu razlicitih sektora kao i unutar sektora u vezi javnih rashoda koji se ne odnose na rekonstrukciju, koji su trenutno ne samo previsoki i previše usmjereni na administraciju, nego su takode i izuzetno neefikasni u alokativnom i u smislu rentabilnosti. Izuzetno decentralizirana strukutra fiskalnog upravljanja u BiH otežava izazove reforme rashoda. Trenutni izvori vertikalnog i horizontalnog fiskalnog disbalansa, preklapajuce nadležnosti

izmedu nivoa vlasti kao i neefikasni mehanizmi za finansiranje i pružanje usluga sa geografskim širenjem, ne samo da znatno povecavaju fiskalne pritiske, nego takoder dovode i do loših rezultata, narocito u oblasti pružanja socijalnih usluga. Nije potrebno naglašavati da ce reforme polítika rashoda generirati adekvatne uštede i donijeti trajne promjene samo ako se implementiraju unutar okvira zdravih budžetskih institucija i procesa kao i mehanizama finansijske odgovornosti, i ukoliko se preduzmu istovremeno sa reformama koje ce poboljšati efikasnost i efektivnost javne administracije. Obzirom na svoju decentraliziranu strukturu, dobra javna administracija u BiH zahtijeva više od dobro odabranih, adekvatno obrazovanih i placenih javnih radnika. Prvo, potrebna je baza kadrovskih resursa koji rade sa jasno definisanim setom funkcija i odgovornosti na svim nivoima vlasti. Drugo, potreban je jasan proces odlucivanja koji integrira prioritete polítika i postojeca fiskalna ogranicenja. Stoga je dobra koordinacija izmedu razlicitih nivoa vlasti kljucna za dobru implementaciju politike. U suprotnom, postojeca paraliza politike i asimetrija ne mogu biti efektivno riješene.

ii

Racionalizacija i utvrdjivanje prioriteta rashoda, financijske reforme izmedu nivoa vlasti i institucionalne reforme su komplementarne. Ipak, obim i složenost ovih reformi znaci da ce vlasti morati pažljivo procijeniti prioritete i redoslijed reformi, uz razumijevanje meduzavisnosti medu razlicitim komponentama reformi. Znacajan napredak je vec ostvaren, kako je vecina komponenti obuhvatnog programa fiskalne reforme vec ili u kasnijem stadiju implementacije (npr. poreske reforme, reforme finansiranja penzijskog i zdravstvenog osiguranja, izvršenja budžeta i vanjske revizije) ili su otpocele (npr. racionalizacija rashoda po osnovu transfera za odbranu i borce, reforme socijalne zaštite, planiranja budžeta, interne revizije, i reforme sistema nabavke). Stoga osnovne pretpostavke za reforme koje predlaže ovaj izvještaj vec postoje. Idealno, reforme sistema upravljanja javnim sredstvima/rashodima i fiskalne odgovornosti trebale bi uslijediti prve, kako bi se stvorio solidan okvir za dizajn i implementaciju srednjorocnog fiskalnog uskladivanja. Bez obzira na rano iniciranje institucionalnih reformi, spor napredak u provodenju reformi i ogranicen kapacitet implementacije dosada su proizveli razlicite rezultate. Kao rezultat toga, reforme najvažnijih za discipliniranje odabira politika i usmjeravanje odluka o rashodima ka prioritetima politika – npr. onih koje su usmjerene na poboljšanje sveobuhvatnosti okvira sredstava, koherentnosti budžetske politike i donošenja odluka i sveukupnog kapaciteta za planiranje budžeta – najviše zaostaju. Ovo se jednako odnosi na sve nivoe vlasti, gdje niži nivoi vlasti zaostaju u unaprjedenju izvršenja budžeta, transparentnosti i odgovornosti. Slicno tome, kapacitet za programiranje i planiranje na nivou sektora ostaje nerazvijen – npr. u obrazovanju i zdravstvu, kompleksni sistemi utvrdjivanja bužeta na osnovu ulaznih podataka doprinose visokim troškovima i maloj efikasnosti. Napredak u reformama sektora takoder je ozbiljno ugrožen fragmentiranošcu fiskalnog upravljanja i kanala izvještavanja. Stoga, jedan od osnovnih zakljucaka ovog izvještaja je da je implementacija reformi upravljanja javnim rashodima neophodna za efikasnost srednjorocnog fiskalnog uskladivanja i reforme. Sljedeci prioriteti bi trebali biti fokus reformi:

• Uspostava sveobuhvatnog i integriranog okvira fiskalnih sredstava i efikasnih kanala pracenja i izvještavanja, i na nivou Entiteta i na nivou države, kako bi se upravljalo ukupnim fiskalnim programom

• Jacanje institucionalnih kapaciteta, i u smislu kadrovskih resursa i u smislu procesa, za budžetsko i sektorsko planiranje sa srednjorocnom vizijom i pristup koji je orijentiran na rezultate;

• Ojacati sistem financijske odgovornosti. Posebno je hitna potreba za uspostavom efikasnih sistema interne revizije i javne nabavke, kao i omogucavanje njihovog efikasnog funkcionisanja za održavanje fiskalne discipline, kao i efikasnog korištenja resursa u BiH koji su u sve vecoj mjeri ograniceni

Dok se provode ove institucionalne reforme u srednjem roku, vecu pažnju u kratkom roku treba posvetiti strateškim reformama politike rashoda, prije nego ad-hoc i «kratkovidim» fiskalnim uskladivanjima. Izvještaj navodi smjernice za vrstu analize koju je potrebno provesti na svim nivoima vlasti kako bi se ostvarila sveobuhvatna reforma politike rashoda. On takoder navodi opcije reformi za odredene kategorije rashoda i sektore na koje otpada znacaja dio ukupne javne potrošnje, i/ili su kandidati za znacajno poboljšanje u ostvarivanju koristi od jednakosti i efikasnosti. Oblasti u kojima su reforme politike rashoda najhitnije su: • Znacajna racionalizacija trošenja na javnu

upravu, odbranu, javni red i sigurnost; • Realokacija veceg dijela izvornih prihoda

Entiteta i pod-entitetskog nivoa, uz veliki stepen koordinacije, za rad i održavanje i za davanje doprinosa direktnim investicijama finansiranim iz domacih izvora, kao i za osiguravanje odgovarajuceg domaceg doprinosa za projekte financirane iz vanjskih izvora;

• Široke institucionalne i reforme politika u oblasti rashoda za socijalnu zaštitu i realokacija gotovinskih transfera iz borackih programa, koji su predmet znacajnih zloupotreba, programima socijalne i djecije zaštite;

• Široke institucionalne i reforme politika u obrazovanju kako bi se smanjila fragmentacija i unaprijedila jednakost, uz davanje posebne pažnje osiguranju jednakog pristupa osnovnom obrazovanju, proširenju stope upisa u srednje škole opšteg smjera, smanjenju jedinicnih

iii

troškova u obrazovanju i stvaranju efikasnog sistema visokog obrazovanja;

• Uvodenje finansijske discipline u upravljanju lokalnim komunalnim preduzecima kroz politiku odredivanja cijena njihovih usluga zasnovanu na principu potpunog pokrica troškova kao i potpuno razdvajanje troškova komunalnih usluga od politickih uticaja/brige za socijalno stanje korisnicke populacije.

Najznacajnije komponente reforme, gdje ce biti neophodno istovremeno provodenje elemenata reforme su «racionalizacija trošenja na javnu upravu (npr. plate i naknade)» skupa sa «reformom javne uprave» kako bi se unaprijedile efikasnost i efektivnost javne uprave, kako je predloženo u ovom izvještaju. Ocigledno, prvi bi cilj zahtijevao dobru dijagnosticku analizu i adekvatan redoslijed kako bi se fokusiralo na one segmente javne uprave gdje su troškovi u najvecoj disproporciji – odbrana i javni red i sigurnost. Razlozi za velike rashode u obrazovanju i zdravstvu manje su jasni i zahtijevaju bolje podatke i dalju analizu. Izvještaj takoder naglašava da decentralizirana priroda javnog sektora u Federaciji namece visoke troškove u oblasti javne uprave i narocito, u pružanju usluga. Slicno tome, osnovni elementi finansijske reforme izmedu nivoa vlasti i reforme rashoda u oblasti socijalnih usluga trebale bi ici zajedno s ciljem da

se ostvari finansijska disciplina, da se poboljšaju vertikalni fiskalni debalansi, kanališu oskudni javni resursi ka razvojnim prioritetima, i da se osigura ravnopravnije i efikasnije pružanje javnih usluga. Najveci prioriteti su: • Ponovno definiranje odgovornosti za odlucivanje

o politikama i finansiranje za osnovne elemente trošenja za obrazovanje, zdravstvo i socijalnu zaštitu. Ovo, zauzvrat, zahtijeva objektivnu procjenu BiH vlasti o tome da li osnovne elemente socijalnih usluga treba prenijeti na viši nivo vlasti, idelno na državni nivo ili nivo Entiteta, obzirom da su ove usluge kljucne za smanjenje siromaštva i produktivnost, i da impliciraju znacajne pozitivne eksternalije za BiH i Entitete u cjelini;

• Eliminiranje preklapajucih nadležnosti izmedu nivoa vlasti u oblasti usluga socijalne zaštite, zdravstva i obrazovanja, kao i u oblasti rješavanja

pitanja izbjeglica i raseljenih lica. Konacno, reforme rashoda i dodjela odgovornosti za rashode trebaju se razmotriti istovremeno sa reformama koje su usmjerene na dalju racionalizaciju / pojednostavljivanje poreskih struktura, poboljšanje pripradnosti prihoda i/ili uvodenje transfera za ujednacavanje, kako bi se održala sveukupna fiskalna ravnoteža, povecala ravnopravnost i izbjeglo povecanje obima i velicine javnog sektora.

bosna i hercegovina od zavisnosti od pomoci do fiskalne ... - 1 izvrsni sazetak.pdf · dpa...

Documents