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MINISTÉRIO DA JUSTIÇA CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA – CADE
Gabinete da Conselheira Ana Frazão
PROCESSO ADMINISTRATIVO nº 08012.004039/2001-68
Representante: Polícia Civil do Distrito Federal.
Representados: Panificadora e Confeitaria Eulálio – ME, Panificadora da Paz, Panificadora e
Lanchonete Shallom, Panificadora Pão de Sal, Panificador Pão de Ouro,
Panificadora Lua da Serra Ltda., Pão d’Italia (WC da Silva Costa),
Panificadora Serranê Delícias do Trigo, Panificadora Pão da Casa,
Panificadora de Itália, Panificadora Martins, Pão Nosso (JS Teles ME),
Panificadora e Mercearia Belo Pão, Panificadora e Confeitaria Candanga
Ltda. – ME, Panificadora São Francisco, Panificadora Pão Francês,
Panificadora Pão da Casa, Panificadora e Confeitaria São Conrado, Alaor
Eulálio Melo, Fábio Henrique Costa Lemos, Joe Silva, Antero Ferreira Neto,
Josias Silva, Druso Matos Ferraz, Antônio da Paz Costa, Renes José Soares,
José de Morais Pessoa, Carlos Barbosa da Silva, Antônio Marcos Martins dos
Reis, Jeovan Santana Teles, Édson Rocha da Silva, Marcelo Menezes
Ribeiro, José Luciano Martins dos Reis, Ana Paula Pereira Gomes, Luiz
Alberto Martins, Miguel Lourenço Batista, Jaime Divino Alarcão e Wilmar
Ferreira Peixoto.
Advogados: Gabriel Netto Bianchi, Marcelo Luiz Ávila de Bessa, Luiz José Guimarães
Falcão e outros.
Relatora: Conselheira Ana Frazão
VOTO
EMENTA: Processo Administrativo instaurado para apurar suposta
infração à ordem econômica no mercado de panificação na região de
Sobradinho/DF, passível de enquadramento no art. 20, inc. I, II, III e IV
c/c art. 21, inc. I e II da Lei n. 8.884/94. Parecer da SDE pela condenação
de todos Representados. Pareceres da ProCADE e do MPF pela
condenação de parte dos Representados. Condutas cartelizadoras:
desnecessidade de aferição exata do mercado relevante e do poder de
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mercado. Conjunto de elementos que, de forma consistente e sólida,
comprova a existência de cadeia organizada de atos voltados ao
alinhamento artificial de práticas empresariais. Condenação de todos os
Representados. Aplicação da lei sancionadora mais benéfica. Imposição
de multa nos termos do art. 23, inciso III da Lei 8.884/94 e do art. 37,
inciso II da Lei 12.529/11.
Palavras-chave: Cartel. Mercado de panificação. Condenação.
Conteúdo I. Da representação e da instauração do processo administrativo ................................................................. 2 II. Da instrução do processo administrativo .................................................................................................. 3 III. Dos pareceres .......................................................................................................................................... 4 III. Da análise das preliminares ..................................................................................................................... 5 V. Da análise do mérito ................................................................................................................................. 6
V.1. Do conjunto probatório constante dos autos ..................................................................................... 6 V.2. Das conclusões dos órgãos pareceristas .......................................................................................... 11 V.3. Da suficiência do conjunto probatório em relação aos Representados Jaime Alarcão e Wilmar
Peixoto..................................................................................................................................................... 14 V.4. Da suficiência do conjunto probatório em relação aos demais Representados ............................... 19 V.5. Da dosimetria da pena ..................................................................................................................... 35
VI. Da conclusão ......................................................................................................................................... 38 VII. Anexo I – Multas impostas .................................................................................................................. 40
I. Da representação e da instauração do processo administrativo
1. Trata-se de processo administrativo instaurado pela Secretaria de Direito Econômico –
SDE para apurar suposta infração à ordem econômica no mercado de panificação na
região de Sobradinho/DF.
2. A instauração do presente processo ocorreu a partir de recebimento pela SDE, em
29/06/2001, do Ofício no
516/2001 da Delegacia de Defesa do Consumidor da Polícia
Civil do Distrito Federal (PCDF).
3. Referido ofício informou a autuação e prisão de vinte representantes de padarias de
Sobradinho/DF em reunião promovida pelo Sindicato das Indústrias da Alimentação de
Brasília – SIAB no dia 18/06/2001. Tal reunião foi acompanhada por agentes de PCDF
que, após constatarem que o encontro entre os panificadores destinava-se a discutir
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possível alinhamento de preços do pão de sal de 50 gramas, efetuaram a prisão em
flagrante de todos os participantes da reunião, enquadrando a conduta no art. 4o, inciso II,
alínea “a” da Lei n.º 8.137/90.
4. Após receber o Relatório n.º 088/20011-DECON, no qual se detalhavam os elementos
colhidos pela PCDF na sua investigação em relação à possível conduta de cartelização no
mercado de panificação em Sobradinho/DF, a SDE decidiu pela instauração de processo
administrativo para averiguar possível formação de cartel no mercado de comercialização
de pão de sal na cidade de Sobradinho/DF.
II. Da instrução do processo administrativo
5. Após ser devidamente notificado da instauração do processo, o representado Druso
Ferraz apresentou sua defesa no prazo legal (fls. 191/210). Os demais Representados
apresentaram defesa conjunta (fls. 238/258), cujo conteúdo é bastante similar ao da
defesa do Representado Druso Ferraz.
6. Em sede preliminar, os Representados argumentam que ocorreu o fenômeno da preclusão
temporal por descumprimento do prazo previsto no art. 32 da Lei 8.884/94.
7. No mérito, os Representados argumentam que:
os indícios existentes são insuficientes para instauração do processo
administrativo e para a caracterização da infração à ordem econômica;
não possuem poder de mercado no mercado relevante afetado pela conduta
investigada, sendo incapazes de influenciar o preço do pão francês;
sofrem pressão competitiva de grandes redes de supermercados, o que
impossibilitaria eventual exercício de poder de mercado por parte das
panificadoras;
não exercem posição dominante no mercado afetado pela conduta;
apenas alguns proprietários de panificadoras situadas em Sobradinho/DF
compareceram à reunião promovida pelo SIAB, o que comprovaria a sua
incapacidade de influenciar os preços praticados no mercado;
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o fato de um dos itens da pauta da reunião referir-se ao preço do pão está
relacionado com os aumentos dos insumos e com a crise energética
existente à época;
a reunião destinava-se apenas a discutir as maneiras mais eficazes de se
calcular o preço final do pão, e não a alinhar os preços entre concorrentes;
e
os preços do pão em Sobradinho/DF não eram uniformes.
8. Em 26/11/2003, foi encaminhada à SDE cópia da sentença que arquivou a ação penal por
formação de cartel em desfavor dos Representados, por terem eles cumprido pena
alternativa de pagamento de multa (fls. 461/468).
9. Após o saneamento do processo administrativo, foram realizadas as oitivas das
testemunhas arroladas pelas Representadas e pela SDE, cujos termos encontram-se
acostados às fls. 797/821.
10. Encerrada a fase instrutória, os Representados foram notificados para apresentação de
alegações finais. Em suas alegações (845/853), argumentaram que:
inexistem nos autos elementos que justifiquem sua condenação;
os cartazes que supostamente fixavam o preço do pão em R$ 0,20 não
foram juntados aos autos;
apenas dezoito panificadoras comparecerem à reunião promovida pelo
SIAB, embora existam mais de 100 empresas do setor na região de
Sobradinho/DF, o que comprova que os Representados não detêm poder
de mercado;
as oitivas das testemunhas comprovaram que a reunião promovida pelo
SIAB não tratou da elevação do preço do pão.
III. Dos pareceres
11. Em seu parecer final, manifestou-se a SDE pela existência de elementos suficientes para a
condenação de todos os Representados, afirmando que o conjunto probatório colhido
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demonstrava a existência de acordo entre empresas concorrentes voltado unicamente à
majoração do preço do pão.
12. A ProCADE, depois de afastar a preliminar arguida pelos Representados, entendeu que
os elementos dos autos comprovaram a configuração da infração em desfavor apenas de
dois Representados: Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto. Para a Procuradoria, a condenação
dos demais Representados dependeria de uma análise mais profunda das condições de
mercado, o que não teria sido realizado pela SDE.
13. O Ministério Público Federal – MPF, a seu turno, opinou pela condenação dos
Representados Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto pela prática de indução de concorrentes à
conduta uniforme. Manifestou-se também pela condenação de seis panificadoras
(Panificadora Pão de Sal, Panificadora Pão de Ouro, Panificadora Serranê Delícias do
Trigo, Panificadora Martins, Panificadora Pão Francês, Panificadora e Confeitaria São
Conrado) e das pessoas físicas a elas vinculadas (Antero Ferreira Neto, Josias Silva,
Renes José Soares, Antônio Marcos Martins dos Reis, Ana Paula Pereira Gomes, Miguel
Lourenço Batista) pela prática de cartelização.
14. Segundo o MPF, os elementos dos autos permitiriam a individualização da conduta
infrativa em desfavor dos referidos Representados, já que eles teriam aderido ao preço
artificial de R$ 0,20 para o pão francês, além de terem também participado da reunião
promovida pelo SIAB. Em relação aos demais Representados, opinou o MPF pelo
arquivamento do processo, considerando que a simples presença no evento promovido
pelo SIAB não seria prova suficiente da participação no ilícito.
III. Da análise das preliminares
15. Em sede preliminar, os Representados requerem o arquivamento do feito pela
inobservância, por parte da SDE, do art. 32 da Lei n. 8.884/94, que prevê que o processo
administrativo deve ser instaurado em prazo não superior a oito dias a partir da
representação.
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16. Não merece prosperar a preliminar. Conforme assentado na jurisprudência do CADE,1 o
prazo estabelecido art. 32 da Lei n. 8.884/94 é impróprio, já que o legislador não previu
qualquer consequência jurídica para o seu descumprimento. Assim, não há que se falar da
ocorrência do fenômeno da preclusão temporal, conforme leciona Leonardo José
Carneiro da Cunha:2
Os prazos improprios são aqueles fixados em lei como mero parâmetro a ser
seguido, sem que de sua inobservância exsurja qualquer tipo de preclusão. Seus
destinatários são, via de regra, os juízes e os serventuários da justiça. A prática
do ato além do prazo impróprio fixado não conduz à preclusão temporal, não
acarretando qualquer ineficácia ou invalidade.
V. Da análise do mérito
V.1. Do conjunto probatório constante dos autos
17. O conjunto probatório colhido pela SDE no presente feito é composto de elementos de
diferentes naturezas.
18. A primeira evidência constante dos autos diz respeito ao Auto de Prisão em Flagrante no
67/2001, lavrado pela Delegacia de Defesa do Consumidor da Polícia Civil do Distrito
Federal (PCDF), em 18/06/2001.
19. Referido auto foi lavrado depois de agentes da PCDF monitorarem e acompanharem
presencialmente reunião de várias panificadoras de Sobradinho/DF promovida pelo
Sindicato das Indústrias de Alimentação de Brasília (SIAB) no Restaurante Armação, em
18/06/2001.
20. O acompanhamento da reunião foi realizado após a Delegacia de Defesa do Consumidor
receber denúncia de proprietário de panificadora em Sobradinho, que relatou estar sendo
objeto de ameaças de outros comerciantes do ramo de panificação da região pelo fato de
vender pão de sal mais barato que seus concorrentes.
1 Ver, dentre outros, o julgamento do Processo Administrativo n. 08012.005928/2003-12, Rel: Cons. Marcos Paulo
Verissimo, 17/04/2013. 2 CUNHA, José Carneiro da. Fazenda Pública em Juízo. 3. Ed. Dialética: São Paulo, 2005, p. 37.
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21. A partir do recebimento dessa denúncia em fevereiro de 2001, agentes da PCDF
iniciaram investigação no mercado de panificação em Sobradinho, em particular no que
toca à possível coordenação de preços entre as panificadoras. Depois de constatar
aumentos simultâneos de preços em diferentes panificadoras e de verificar que várias
panificadoras expunham cartaz idêntico anunciando o reajuste do preço do pão para R$
0,20, os agentes da PCDF descobriram que, em 18/06/2001, se realizaria reunião,
promovida pelo SIAB, com proprietários de panificadoras da região no Restaurante
Armação.
22. Do Auto de Prisão em Flagrante no 67/2001, constam os depoimentos dos agentes da
PCDF que acompanharam a referida reunião, restando clara a razão da prisão em
flagrante dos participantes do encontro, conforme relata a Agente Sandra Cristina Ribeiro
(fl. 5):
“QUE o presidente do SIAB, JAIME ALARCÃO, deu início aos trabalhos com
todos os integrantes da mesa se apresentando; QUE foi entregue a pauta, sendo
abordados todos os assuntos relacionados na mesma; QUE a certa altura, os
integrantes da mesa começaram a tratar do preço do pão; QUE uma senhora
que, salvo engano, é esposa de um dos proprietários de panificadoras presentes
na reunião, se manifestou dizendo que algumas panificadoras ainda não tinham
elevado o preço do pão de sal para R$ 0,20, o que estava prejudicando os
comerciantes que já haviam aderido a este preço; QUE o vice-presidente do
SIAB esclareceu para esta senhora que por ventura os comerciantes que ainda
não estavam cobrando R$ 0,20 pelo pão de sal, era porque não tinham
conhecimento que o preço do pão de sal, em Sobradinho, era R$ 0,20; QUE
diante disso, a declarante se dirigiu ao banheiro e comunicou ao Agente
WILTON os fatos presenciados e, logo em seguida, as equipes desta
Especializada, contando com o apoio de policias da 13a
DP, adentraram no
estabelecimento, se identificando e explicando o motivo de sua presença ali,
bem como convocando os participantes da reunião que eram proprietários de
panificadoras e os dirigentes do SIAB a comparecerem a esta Especializada à
presença da Autoridade Policial para análise dos fatos e adoção das
providências cabíveis.” (grifo nosso)
23. O relato do Agente Wilton Silva também é esclarecedor acerca das circunstâncias que
levaram à prisão em flagrante de dezoito proprietários de panificadoras localizadas em
Sobradinho/DF e dois dirigentes do SIAB (fl. 4):
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“QUE foram designadas 4 equipes de dois agentes, que ficaram aguardando no
estacionamento da 13a DP o desenrolar da reunião a ser realizada no
Restaurante Armação; QUE por volta de 18h15, recebeu um telefonema da
Agente SANDRA, informando que na reunião havia sido tratada a respeito do
preço do pão, e que inclusive uma senhora havia questionado que algumas
padarias que ainda estavam adotando o preço do pão de sal no valor de R$0,18,
acarretando prejuízo para quem o estava vendendo a R$0,20, momento em que
o vice-presidente do sindicato pediu a palavra, esclarecendo que as padarias
que ainda estavam vendendo o pão nesse valor é porque ainda não haviam sido
informadas que o pão, em Sobradinho, havia aumentado para R$0,20; QUE
diante disso, o condutor convocou as equipes envolvidas na operação para
adentrar no estabelecimento onde estava sendo realizada a referida reunião;
24. O conteúdo da reunião das panificadoras de Sobradinho promovida pelo SIAB no
Restaurante Armação pode ser parcialmente identificado por meio da gravação em fita de
áudio realizada pelos agentes da PCDF que acompanharam o encontro. Às fls. 151-183
dos autos, consta laudo de exame de material fonográfico realizado pelo Instituto de
Criminalística da PCDF, no qual se encontra transcrição parcial da referida gravação, já
que sua baixa qualidade da gravação impediu a transcrição de determinadas partes da
gravação.3
25. Também consta dos autos cartaz encontrado pela PCDF em diferentes panificadoras, que
previa o aumento de preço do pão para R$ 0,20 a partir de 17 de junho (fl. 25):
3 Como observou o Instituto de Criminalística da PCDF (fl. 152): “A gravação contida na fita, em exame, é de baixa
qualidade, sendo que em diversos trechos a intensidade do ruído é superior à das falas e ocupando o mesmo
espectro de frequências, o que dificulta e, até mesmo, impossibilita a sua filtragem digital a fim de se melhorar a
inteligibilidade das falas, prejudicando assim a transcrição”.
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26. Conforme narrado no Relatório n. 081/2001-EPOEP (fl. 20), referido cartaz foi
encontrado em nove panificadoras da região de Sobradinho/DF em diligência realizada
pela PCDF:
Em 16 de junho, Sábado, verificamos na padaria Sonho e Pão havia um cartaz
afixado no caixa ou no balcão, anunciando o aumento do pão francês a partir
do dia 17 de junho, posteriormente nos deslocamos para a padaria Pão da Casa,
e para nossa surpresa, ostentava o mesmo cartaz.
Continuando, em 18 de junho, segunda-feira, na parte da manhã, dirigimo-nos
às panificadoras: Pão de Ouro, quadra 08; Sonho e Pão, quadra 08; Pão da
Casa, situadas na quadra 08; Pão Francês da quadra 03 Cl. 13, loja 93;
Panificadora Três Poderes da quadra 01; Pão de Sal Pão Brasil da quadra 02;
Panificadora Serranê da quadra 12; Panificadora Karajás da Quadra 06 e
Panificadora São Conrado da quadra 13; constatamos que todas elas continham
cartaz com os dizeres: “APARTIR DE 17/06 PÃO FRANCES 50g R$ 0,20”,
sendo que chamou-nos a atenção, pois possuíam a mesma grafia e o mesmo
erro de português na palavra, onde se lê a APARTIR, seria A PARTIR.
27. Também foram apreendidos pela PCDF o convite para a reunião enviado pelo SIAB às
panificadoras (fl. 23) e o documento que informava a pauta da reunião do dia 18/06/2001
(fl. 25):
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28. Integram, ainda, o conjunto probatório do feito diversos depoimentos de panificadores da
região de Sobradinho/DF colhidos tanto pela PCDF (fls. 93-96) quanto pela SDE (fls.
797-821).
V.2. Das conclusões dos órgãos pareceristas
29. Em seu parecer final, a SDE entendeu que os elementos dos autos eram suficientes para
se concluir pela prática de infração à ordem econômica por parte de todos os
Representados, uma vez que todos eles estariam envolvidos no concerto de preços
ocorrido na reunião no Restaurante Armação:
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“(...) entende-se pela existência de evidências suficientes nos autos da prática de
cartel pelas Representadas ao concertarem o preço do pão de sal de 50g a R$ 0,20
na reunião realizada no restaurante “Armação” em 18/01/2001.”
30. Em seu parecer final, argumentou a Secretaria que:
a indicação da prática anticompetitiva em determinado setor da economia
já traz embutido consigo o delineamento do mercado relevante afetado;
o mercado relevante no presente feito seria, na dimensão produto, o de pão
de sal de 50g, e, na dimensão geográfica, o da região de Sobradinho/DF;
o ponto central para configuração do cartel é a existência de acordo entre
concorrentes com o fim de prejudicar a concorrência;
o elementos dos autos comprovam (i) a realização de reunião para
alinhamento de preços, (ii) a existência de tabela sugestiva de preços, e
(iii) a existência de pressões contra concorrentes não alinhados ao acordo;
tais elementos são suficientes para se concluir pela prática de cartel por
parte de todas as pessoas jurídicas e físicas que participaram da reunião
promovida pelo SIAB e que integram o polo passivo do presente feito.
31. A ProCADE, por sua vez, divergiu da SDE e opinou pela condenação de apenas dois
Representados: Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto, respectivamente presidente e vice-
presidente do SIAB à época dos fatos. Segundo a Procuradoria, restou comprovado que
esses Representados atuaram no sentido de organizar movimento de acordo de preços
entre as padarias de Sobradinho/DF e, dessa forma, deveriam ser condenados por
influenciar a adoção de conduta comercial concertada entre concorrentes.
32. Por outro lado, compreendeu a ProCADE que não seria possível se concluir pela prática
de cartel por partes das panificadoras que integram o polo passivo do feito, já que a SDE
não teria realizado um exame aprofundado das condições do mercado afetado, em
particular no que toca à delimitação do mercado relevante e à aferição da existência de
poder de mercado por parte das panificadoras:
“(...) seja porque há dúvidas quanto à participação dos supermercados no
mercado relevante analisado, seja porque não ficou demonstrado o poder de
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mercado das representadas, não é possível concluir pela existência do ilícito
antitruste cartel, no presente caso, nos termos do que está disposto na Lei
8.884/94.”
33. O MPF, por fim, adotou uma terceira posição, considerando haver evidências suficientes
para condenação, além dos dois dirigentes do SIAB pela prática de indução de
concorrentes à conduta uniforme, de seis panificadoras e das pessoas físicas a elas
vinculadas pela prática de cartelização. Segundo o Ministério Público, o conjunto
probatório dos autos permitiria a individualização da conduta infrativa em desfavor das
panificadoras que aderiram ao preço de 20 centavos do pão francês, por meio da afixação
do panfleto distribuído pelo SIAB em seus estabelecimentos (fl. 937):
“A participação das panificadoras de Sobradinho no cartel está comprovada,
primeiramente, pela informação (fls. 20) constante no relatório elaborado pela
equipe de investigação da Delegacia de Defesa do Consumidor – Decon com
os nomes de fantasia de algumas panificadoras que afixaram em seus
estabelecimentos o cartaz distribuído pelo SIAB acerca do reajuste do preço do
pão frances: “Pão de Ouro, Sonho e Pão, Pão da Casa, Pão Francês,
Panificadora Três Poderes, Pão de Sal Pão Brasil, Panificadora Serranê,
Panificadora Karajás e Panificadora São Conrado”. A natureza articulada e
premeditada de tal ação reforça-se pela constatação da equipe de polícia de que
todos os cartazes tinham o mesmo erro de grafia: “APARTIR (sic) de 17/06,
PÃO FRANCÊS 50g R$ 0,20”.
A individualização dos representados acima referidos completa-se com a
qualificação no auto de prisão em flagrante (fls. 03/18) dos dirigentes das
panificadoras que participaram da reunião organizada pelo SIAB (...)”
34. Em relação aos demais Representados, opinou o MPF pelo arquivamento do processo,
considerando que a simples presença no evento promovido pelo SIAB não seria prova
suficiente da participação no conluio, já que a pauta da reunião incluía também a
discussão de assuntos legítimos.
35. Assim, vê-se que os órgãos pareceristas apresentaram conclusões bastante díspares
quanto à suficiência do conjunto probatório para configuração da infração à ordem
econômica em relação aos Representados.
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36. Nos próximos itens, analisa-se, a partir das considerações dos órgãos pareceristas, se o
conjunto de elementos colhidos pela SDE é suficiente para se concluir pela
caracterização do ilícito concorrencial em desfavor de cada um dos Representados.
V.3. Da suficiência do conjunto probatório em relação aos Representados Jaime Alarcão e
Wilmar Peixoto
37. Os três órgãos pareceristas são convergentes no sentido da suficiência do conjunto
probatório para a condenação dos Representados Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto,
dirigentes do SIAB à época dos fatos, pela prática de indução de concorrentes à adoção
de conduta uniforme.
38. Em sua defesa, os Representados alegam que “o SIAB, ao efetuar a reunião do dia
18/06/2001, nada mais fez do que cumprir com a finalidade precípua das associações
civis denominadas sindicato, as quais visam a defesa dos direitos e interesses coletivos e
individuais de uma categoria econômica ou profissional, no caso específico os
panificadores de Sobradinho.” (fl. 244)
39. Segundo os Representados, a referida reunião tratou de assuntos legítimos inerentes à
atividade do SIAB, tais como o aumento da energia elétrica, a concorrência com as redes
de supermercados, a abertura do comércio aos domingos, dentre outras.
40. Os elementos dos autos, contudo, comprovam de forma bastante sólida que a reunião
promovida pelo SIAB no Restaurante Armação em 18/06/2001 também se voltou ao
alinhamento artificial de preços do pão fornecido pelas panificadoras de Sobradinho/DF,
o que configura infração à ordem econômica, nos termos do art. 20 e 21 da Lei n.
8.884/94.
41. Em primeiro lugar, tem-se que o próprio convite para a reunião enviado pelo SIAB
informa que um dos temas do encontro era o preço do pão (fl. 23), informação que foi
reafirmada em documento distribuído aos presentes no Restaurante Armação no encontro
do dia 18/06/2001 (fl. 25).
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42. Embora os Representados procurem justificar esse fato afirmando que a intenção do
SIAB era somente organizar um debate sobre a melhor forma de cálculo do preço final do
produto, o conjunto probatório dos autos demonstra que um dos objetivos da reunião era
mesmo promover conduta comercial uniforme entre concorrentes, prática vedada pela Lei
Antitruste.
43. Tal objetivo resta claro no depoimento da agente da PCDF Sandra Ribeiro, que
presenciou a reunião no Restaurante Armação (fl. 5):
QUE a certa altura, os integrantes da mesa começaram a tratar do preço
do pão; QUE uma senhora que, salvo engano, é esposa de um dos proprietários
de panificadoras presentes na reunião, se manifestou dizendo que algumas
panificadoras ainda não tinham elevado o preço do pão de sal para R$ 0,20, o
que estava prejudicando os comerciantes que já haviam aderido a este preço;
QUE o vice-presidente do SIAB esclareceu para esta senhora que por
ventura os comerciantes que ainda não estavam cobrando R$ 0,20 pelo
pão de sal, era porque não tinham conhecimento que o preço do pão de
sal, em Sobradinho, era R$ 0,20;
44. O objetivo anticompetitivo da reunião promovida pelos Representados Jaime Alarcão e
Wilmar Peixoto também é comprovado pelo depoimento do Sr. Pedro Paulo Tourinho
Pires, ex-funcionário da Panificadora Advanse que participou do encontro e que, em
depoimento à SDE, afirmou (fl. 805):
QUE dois representantes do Sindicato estavam à frente do público
presente na reunião e propuseram o preço a ser acordado entre os
presentes; QUE os presentes concordaram com a proposta daquelas duas
pessoas (...).
45. A finalidade anticompetitiva do encontro promovido pelo SIAB também é demonstrada
por trechos da gravação realizada pelos agentes da PCDF que presenciaram a reunião.
Embora a baixa qualidade da gravação tenha impossibilitado a transcrição completa do
conteúdo do encontro, trechos identificados indicam que os participantes da reunião no
Restaurante Armação procuravam uniformizar o preço do pão em Sobradinho no valor de
R$ 0,20:
H1 – “O ideal era que o supermercado passasse (*) vinte centavos (...) se ele
passar de vinte centavos (...) (Nós vamos) trabalhar (isso) também. Esse pão,
trabalhar, olhar e fazer, (se) todos nós (vendermos) esse pão a vinte centavos
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pode ter certeza o seguinte pessoal: supermercado (vai) (...)? Não vai. (...)
porque ninguém vai (no outro dia ao supermercado) comprar pão. (...) por quê?
Porque ( ) comprar pão, compra mais alguma coisa, certo? (...)”.
(fls. 163, grifo nosso)
H15 – “(...) dez, doze centavos (...) [Ruído.] Esse pão, vinte centavos tá bom,
se ce calcular, fizer as (...)”.
(fls. 164)
46. Também resta clara da gravação a intenção dos participantes da reunião de elevar seus
rendimentos por meio da “união” dos seus esforços, em detrimento da atuação
individualizada de cada panificadora:
H?- (...) a reunião. (Olha), eu queria agradecer a todos, a gente convidou muito
mais gente. A gente (...). Eu quero agradecer o (Edson), o (Renix). Todo
mundo que (...), inclusive, continuei convidando, eu ia atrás do pessoal. Alias,
(...), nós queríamos tar com (cinqüenta) pessoas, aqui. Nós convidamos vários
(*) e, (infelizmente), tem gente que parece que o negócio tá bom. Parece que o
negócio tá bom pra eles (...) e não querem unir, acham que (*) sozinho, ó.
Então, simplesmente, a realidade é essa, mas eu queria agradecer a todos que
vieram e (**), é mais ou menos isso mesmo(...)
(...)
H1 – (...) fica cinco diretores do sindicato, (...), e quatro (...) essa última feira
(...) trinta e dois panificadores (...) nunca (podia) imaginar (...) não tem o habito
(...) discutir os nossos problemas. (...) é assim mesmo. (...). A experiência que a
gente tem é que o panificador... o panificador, é... de certa forma, ele é muito
(bom). Ele, normalmente, (as vezes), (...) todo mundo, mas (...) notado, esse
período que (...) pouquinho de trabalho, um pouquinho de dedicação de
todos nós, nós vamos ter muito mais união, certo? E nós vamos ter muito
mais união e vamos começar, ou pelo menos voltar a ganhar, pelo menos
(...) como a gente ganhava antes. E hoje, (...). Então, cada vez mais a gente
tem que... você que gosta mais (...) (não só fazer) (**), (mas fazer) (*) (de
dinheiro), hoje não, cada vez mais (*) dentro dos negócios e tem que trabalhar,
vai ter que suar lá para tirar alguma coisa. Então esse...é, esse é o nosso (ano).
Mas nós vivemos aqui e muita gente cresceu e desenvolveu, que ganhou
dinheiro com panificação e certamente nós vamos ganhar também.
(fl. 156, grifo nosso)
47. A transcrição da gravação indica, ainda, que os partícipes do acordo procuravam
persuadir concorrentes para que aumentassem seus preços:
H1 – (...)
Tem algumas pessoas aí... o (Gilmar) já passou por uma experiência aí, que eu
já passei, todos nós já passou. (A gente) tentar conversar com o panificador,
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certo? Era um companheiro seu... ele falou: “Olha, meu amigo, sabe de uma
coisa: eu vendo o preço que eu quero! Não tem esse (negócio comigo).
(...)
H1 - Então, às vezes acontece e o cara fica bravo. “Olha, vai saindo fora
porque senão vô chamar a polícia.”
H15 - (Ah), mas não sou eu. Não sou eu.
H1 – É. Então, infelizmente... é... é..., na verdade a gente tem que ter outra
oportunidade de conversar com esse empresário. Pra conversar com ele
tem que falar sobre pão. Que aí, pode ter certeza que ele vai mudar a
cabeça dele. Ta? (...) uma oportunidade, nós vamos lá conversar com ele, sem
ser sobre pão. Pode ter certeza que ele vai mudar a cabeça dele um dia (...).
(fls. 164-165, grifo nosso)
48. Outro elemento que comprova a conduta dos dirigentes do SIAB de promover a adoção
de conduta concertada entre as panificadoras de Sobradinho/DF diz respeito ao cartaz
encontrado pela PCDF em diferentes estabelecimentos, que previa o aumento de preço do
pão para R$ 0,20 a partir de 17 de junho e que continha, inclusive, o mesmo erro de
grafia (fl. 25).
49. Conforme relatado pela PCDF (fl. 20), tal cartaz foi encontrado em todas as nove
panificadoras que foram visitadas por agentes nos dias 16 e 18 de junho de 2001. Na
mesma ocasião, constatou a PCDF que o cartaz havia sido distribuído pelo SIAB junto
com o convite para reunião no Restaurante Armação (fl. 21):
Prosseguindo com as investigações, entrevistamos informalmente alguns
funcionários de várias panificadoras, ocasião em que obtivemos o referido
cartaz juntamente com uma pauta de reunião do SIAB, Sindicato das Indústrias
Alimentação de Brasília, onde a diretoria convocava os panificadores de
Sobradinho para reunião a ser realizada no dia 18 de junho de 2001, às 16 hs,
no restaurante Armação (...)
50. A oitiva do Sr. Newton Fernandes Carneiro, proprietário da panificadora Três Poderes,
confirma que o cartaz que previa a elevação do preço do pão foi distribuído pelo SIAB
em conjunto com o convite para a reunião no Restaurante Armação (fl. 94):
Atualmente pratica o valor de R$ 0,18 o pão francês, porém no dia 17 de junho
após receber 02 (dois) panfletos do Sindicato – SIAB, onde convoca todos os
panificadores para a reunião a realizar-se no restaurante Armação e outro
panfleto contendo os dizeres: ‘A partir de 17/06 pão de sal 50 gramas R$ 0,20’,
embora, não sendo sindicalizado, aumentou o pão conforme orientação para R$
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0,20, entretanto, no dia 18 de junho retornou para R$ 0,18, em razão da prisão
de proprietários de panificadoras na mesma data.
51. Assim, resta inegável que o SIAB agiu, por meio de seus dirigentes Jaime Alarcão e
Wilmar Peixoto, para influenciar a adoção de conduta concertada entre concorrentes, em
clara infração às previsões da Lei Antitruste. Os Representados foram responsáveis não
apenas pela realização de reunião em que se procurou alinhar os preços praticados no
mercado, como também pela distribuição de cartaz em que se materializava o aumento do
pão para R$ 0,20.
52. Em sua defesa, os Representados alegam que o pequeno número de presentes na reunião
– apesar da lista de presença (fl. 26-28) constarem 64 nomes de panificadoras de
Sobradinho/DF, apenas 18 realmente participaram do encontro – tornaria impossível para
o SIAB influenciar o preço do pão na região.
53. Tal argumento não merece prosperar. A uma, porque o SIAB é a entidade de
representação da indústria de alimentação no DF e claramente detém os meios para
influenciar o comportamento empresarial de seus associados. A duas, porque os
elementos dos autos comprovam que a atuação do SIAB efetivamente alcançou o fim
anticompetitivo almejado, materializado no aumento do preço do pão para R$ 0,20,
conforme relatado pelo Sr. Newton Fernandes Carneiro, proprietário da panificadora Três
Poderes. O fato de o aumento ter sido passageiro, dada a rápida e louvável atuação da
PCDF no caso, não obscurece a capacidade do SIAB de influenciar a conduta dos seus
associados para a consecução de prática violadora da Lei Antitruste.
54. Além do mais, como informam os próprios Representados (fl. 846), o SIAB congregava
cerca de 100 panificadoras na região de Sobradinho/DF, o que deixa clara a
potencialidade lesiva da conduta, adotada por seus dirigentes, no sentido de fixar o preço
do pão no patamar de R$ 0,20. Nesse sentido, é acertada a conclusão da ProCADE de que
“a conduta do SIAB de organizar e de convidar, à prática do cartel, todas as
panificadoras que lhe eram filiadas tinha sim o potencial de causar lesão ao mercado e,
consequentemente, aos consumidores” (fl. 901).
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55. Como bem observa o MPF, os elementos dos autos comprovam que o SIAB e seus
dirigentes Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto, ao distribuírem cartazes voltados ao aumento
do preço do pão e organizarem encontro destinado a garantir o alinhamento da conduta
entre as panificadoras de Sobradinho/DF, promoveram a adoção de estratégia comercial
uniforme entre concorrentes, em violação à Lei Antitruste:
(...) a prática de indução de concorrentes à conduta uniforme por parte do
Sindicato das Indústrias Alimentícias de Brasília – SIAB e seus dirigentes à
época dos fatos, Jaime Divino Alarcão e Wilmar Ferreira Peixoto, está
comprovada pela distribuição do cartaz determinando às panificadoras de
Sobradinho que praticassem um reajuste uniforme no preço do pão francês (fl.
25), bem como pela organização da reunião entre os dirigentes do setor visando
ratificar a adoção do cartel (fls. 23/24).
56. Dessa forma, acompanhando o posicionamento dos órgãos pareceristas, voto pela
condenação dos Representados Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto pela prática de infração
à ordem econômica prevista no art. 20, inc. I c/c art. 21, inc. II da Lei n. 8.884/94.
V.4. Da suficiência do conjunto probatório em relação aos demais Representados
57. Em relação aos demais Representados no presente feito, inexiste consenso por parte dos
órgãos pareceristas quanto à suficiência do conjunto probatório para sua condenação.
58. Enquanto a SDE opinou pela condenação de todos os Representados presentes na reunião
promovida pelo SIAB no Restaurante Armação em 18/06/2001, manifestou-se a
ProCADE pela insuficiência de elementos para a condenação de outros Representados
que não os dois dirigentes do SIAB, Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto. O MPF, a seu
turno, adotou uma terceira posição, considerando que o conjunto probatório justificaria a
condenação de seis panificadoras e de sete pessoas físicas e o arquivamento do processo
em relação aos demais Representados.
59. Dado que as teses defendidas pelas ProCADE e pelo MPF são bastante distintas, vale
analisá-las separadamente.
Da desnecessidade de delimitação exata do mercado relevante
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60. Em primeiro lugar, ao contrário da ProCADE, não tenho por necessária a realização, em
situações fáticas como a vislumbrada no presente feito, de exercícios investigativos
relacionados à delimitação exata do mercado relevante e à aferição mais precisa do poder
de mercado dos Representados.
61. Conforme já pude observar no julgamento do Processo Administrativo nº
08012.004472/2000-12,4 a delimitação do mercado relevante e o cálculo da participação
de mercado são ferramentas analíticas que se mostram relevantes em grande parte das
investigações antitruste, mas que são dispensáveis em investigações de conluios entre
concorrentes voltados à pura elevação de preços.
62. Isso porque, nesse tipo de infração, a capacidade dos agentes econômicos de influenciar a
ordem econômica por meio da atuação coordenada decorre, em geral, de outros
elementos materiais colhidos ao longo da investigação, que são suficientes para
comprovar o poder de mercado e a potencialidade lesiva dos atos examinados sem que
seja necessária a definição exata do mercado relevante e o cálculo das participações de
mercado.
63. Com efeito, a adoção de práticas empresariais uniformes entre concorrentes com o fim
exclusivo de apropriação de renda do consumidor reúne duas características que a
diferencia de outras condutas submetidas ao escrutínio antitruste:
a. tal conduta não gera nenhum benefício social nem possui qualquer aspecto
pró-competitivo, sendo desnecessária uma avaliação mais profunda acerca
dos seus efeitos sobre a economia;
b. ela só pode ser implementada por empresas capazes de influenciar o
funcionamento do mercado, o que permite que a potencialidade
anticompetitiva da conduta seja inferida a partir da comprovação da sua
materialidade.
64. Dessa forma, não parece acertada a posição da ProCADE, que entendeu a ausência da
delimitação precisa do mercado relevante e da aferição do poder de mercado como
4 Processo Administrativo nº 08012.004472/2000-12, Rel. Cons. Ana Frazão, DJ. 12/3/2013.
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justificativa suficiente para se concluir pela necessidade de arquivamento do processo em
relação às panificadoras que integram o polo passivo do presente feito e às pessoas físicas
a elas associadas.
65. Os exercícios de delimitação do mercado relevante e de cálculo de participação do
mercado possuem caráter meramente instrumental à análise antitruste e, enquanto
tentativas imperfeitas de mensuração da realidade econômica, não representam de forma
alguma elementos indispensáveis à conclusão pela configuração do ilícito concorrencial.
Essa constatação é de particular relevância quando o poder econômico de determinados
agentes e a potencialidade lesiva de suas condutas puder ser aferida, de forma segura e
consistente, a partir de outras evidências, como em geral ocorre com práticas colusivas
entre concorrentes.
66. Assim, tenho que a conclusão pela caracterização ou não da conduta infrativa por parte
das panificadoras representadas passa não pelo recurso às referidas ferramentas
analíticas, mas sim pelo exame detido e coerente dos elementos probatórios constantes
dos autos.
67. Com efeito, especialmente em casos de cartel, a conclusão a respeito da existência de
poder de mercado pode ser obtida a partir de outros caminhos que não a tradicional
análise de mercado relevante acrescida do cálculo do market share. No que diz respeito à
conduta ora em julgamento, comprovado que as Representadas efetivamente se reuniram
com o objetivo de aumentar o preço do pão de sal e que tal conduta apenas seria
racionalmente justificável se os envolvidos tivessem efetivo poder para implementar a
prática, não se pode questionar sobre a existência do referido poder.Tal raciocínio
reforça-se, ainda mais, no caso concreto, em razão da circunstância de que a abrangência
geográfica da conduta era diminuta, o que igualmente corrobora a conclusão em favor da
existência de poder de mercado por parte dos representados.
Da existência de conjunto probatório suficiente para a caracterização do ilícito
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68. Superada a questão da necessidade de delimitação do mercado relevante, resta avaliar se
as evidências constantes dos autos são ou não suficientes para justificar a condenação das
panificadoras que compareceram à reunião promovida pelo SIAB no restaurante
Armação.
69. A resposta à questão passa pela adequada compreensão das características do cartel
como infração cujos efeitos diretos sobre o mercado são de difícil, quando não
impossível, aferição.
70. Ao contrário do que ocorre com grande parte das infrações na esfera penal e
administrativa, que se caracterizam pelo alcance de resultados considerados antijurídicos
pelo ordenamento, a prática de cartel – assim como de outras infrações à ordem
econômica – não deixa registros claros de sua ocorrência no campo dos efeitos
naturalísticos. Como observa Schinkel:5
Violações à lei concorrencial são diferentes de crimes mais tradicionais, como
homicídio ou roubo, no sentido de que atos anticompetitivos muitas vezes não
deixam traços óbvios de sua ocorrência (...) O fato que um cartel elevou
preços, por exemplo, pode ser difícil de prova apenas com séries temporais de
preços e sem informação sobre os custos.
71. De forma semelhante, Anderson, Bolema, e Geckil ressaltam a dificuldade de se constatar
a ocorrência de um aumento de preços no mercado derivada da fixação conjunta de
preços por concorrentes:6
Mesmo no caso mais simples de fixação de preços, a “cobrança excessiva” não
está registrada nas faturas comerciais e nem nas declarações contábeis. Um
economista ou outro especialista terá que estimá-la, num mercado com
competidores, custos variáveis, informação imperfeita e consumidores cujas
rendas, preferências e reações a preços podem ter mudado durante o período
em que a fixação de preços ocorreu.
72. A dificuldade de se aferir com exatidão os efeitos de um conluio de concorrentes sobre o
mercado não inviabiliza, porém, a condenação de empresas e pessoas físicas envolvidas
5 SCHINKEL, Maarten Pieter. 2008. “Forensic Economics in Competition Law Enforcement”. Journal of
Competition Law and Economics 4: 1, fl. 6. 6 ANDERSON, Patrick, Theodore Bolema, e Ilhan Geckil. 2007. “Damages in Antitrust Cases”. AEG Working
Paper 2007-2. East Lansing, Chicago: Anderson Economic Group.
http://www.andersoneconomicgroup.com/Portals/0/upload/Doc2066.pdf, fl. 2.
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em acordos voltados à majoração artificial dos preços em detrimento do consumidor.
Pelo contrário, a Lei Antitruste brasileira é expressa ao prever que a mera potencialidade
lesiva é suficiente para a configuração do ilícito concorrencial, não sendo necessária a
comprovação de que os efeitos anticompetitivos foram efetivamente alcançados.
73. Aqui é importante notar que o standard probatório exigido para a configuração da prática
de cartelização deve levar em conta as particularidades desse ilícito e a forma da sua
implementação. De forma simplificada, pode-se conceituar o cartel como um acordo
entre concorrentes que, por meio da fixação artificial de preços, da divisão de mercados,
da determinação de cotas de produção ou de qualquer outra maneira, regula a oferta e
permite a apropriação da renda do consumidor por parte dos agentes econômicos.
74. Tem-se, assim, que a consumação do cartel dá-se por meio da comunicação entre
empresas sobre informações concorrencialmente relevantes, tais como preço, nível de
produção, mercados de atuação etc., a partir da qual se estabelecem acordos restritivos da
concorrência. Nesse sentido, a prática de cartelização, cujo grau de nocividade à
economia é tão elevado que já chegou a ser denominada de “câncer das economias de
mercado” pelo ex-Comissário Europeu para assuntos concorrenciais,7 é de difícil
diferenciação de outras condutas absolutamente legítimas que envolvem o encontro e a
comunicação entre concorrentes. Dentre tais condutas legítimas, podem-se citar a criação
de estatísticas sobre o setor, a viabilização de pleitos setoriais junto ao governo e mesmo
a realização de determinados esforços econômicos pró-competitivos.8
75. Dessa forma, o ilícito de cartelização revela-se muitas vezes indistinguível de atos
rotineiros e ordinários praticados pelos agentes econômicos no curso normal de seus
negócios. Tal característica não é uma idiossincrasia da infração de cartel e pode ser
7 MONTI, Mario. Why should we be concerned with cartels and collusive behavior? In: Fighting Cartels – why and
how? Konkurrensverket: Estocolmo, 2001. 8 Um exemplo interessante, relativo a estratégias de marcas coletivas, foi analisado pelo ex-Conselheiro Paulo
Furquim de Azevedo Azevedo no julgamento do PA 08012.006241/1997-03 (495ª SO, 24/07/2009):
“Esforços promocionais e de propaganda comumente apresentam economias de escala, de tal modo que podem ser
inacessíveis a pequenos estabelecimentos. Não por outro motivo, são comuns as estratégias de marcas coletivas, as
quais podem ser geridas por formas de governança variada, tais como rede de franchising, denominações de
origem, cooperativas ou associações. Há, portanto, um benefício associado ao estabelecimento de marca coletiva e,
mais especificamente, a esforço promocional e de propagada comum.
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notada em grande parte dos delitos econômicos e dos chamados crimes de “colarinho
branco”. Como bem observou o Ministro Luiz Fux em julgamento recente no STF:
(...) o delito econômico é, aparentemente, uma operação financeira ou mercantil,
uma prática ou procedimento como outros muitos no complexo mundo dos
negócios. A ilicitude não se constata diretamente, sendo necessário, não raras
vezes, lançar mão de perícias complexas e interpretar normas de compreensão
extremamente difícil. As manobras criminosas são realizadas utilizando
complexas estruturas societárias, que tornam muito difícil a individualização
correta dos diversos autores e partícipes. (...)
Essas sutilezas que marcam a identidade dos crimes do “colarinho branco”
constituem razões que devem informar a lógica probatória inerente à sua
persecução.
(STF, AP 470, Relator: Min. Joaquim Barbosa, DJ 22/04/2013)
76. A dificuldade na identificação da prática de cartelização é ainda agravada pelo fato de se
tratar de prática de difícil comprovação direta. Uma vez que a consumação do ilícito se
dá com a simples comunicação entre concorrentes voltada à realização de acordo
restritivo da concorrência, é natural que a produção de prova direta seja de difícil
realização, dado o evidente interesse dos participantes do cartel na ocultação dos
elementos materiais que atestem a existência do acordo.
77. Nesse contexto, mostra-se de fundamental relevância o recurso a provas indiciárias e
circunstanciais que, ainda que de forma indireta, sejam capazes de constituir um conjunto
suficientemente robusto para gerar um convencimento por parte da autoridade julgadora
no sentido da configuração do ilícito. Sem o recurso a provas dessa natureza, a legislação
repressiva acabaria por se tornar de todo inefetiva, deixando passar incólumes práticas
altamente lesivas à economia e aos consumidores. Conforme já reconheceu o próprio
STF, não reconhecer o valor das provas indiretas representa, em certas situações,
verdadeiro desrespeito à legislação posta:
(...) em determinadas circunstâncias, pela própria natureza do crime, a prova
indireta é a única disponível e a sua desconsideração, prima facie, além de
contrária ao Direito positivo e à prática moderna, implicaria deixar sem resposta
graves atentados criminais à ordem jurídica e à sociedade.
(STF, AP 470, Relator: Min. Joaquim Barbosa, DJ 22/04/2013)
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78. A experiência nacional e estrangeira no combate a cartéis evidencia a importância do uso
de provas indiretas para a construção de uma política eficiente de repressão a condutas
colusivas. Exemplo mais claro disso diz respeito à doutrina do paralelismo plus, que
autoriza a condenação de agentes econômicos pela prática de cartel mesmo quando
inexistem evidências diretas da ocorrência do conluio. Os chamados plus factors nada
mais são do que situações econômicas em mercados oligopolísticos que não são
explicáveis pelo comportamento independente das empresas neles atuantes, permitindo,
observadas certas condições, que se presuma a existência de um acordo ilícito entre
concorrentes.
79. Vale notar que a doutrina do paralelismo plus já foi utilizada pelo CADE quando da
condenação imposta a empresas de siderurgia no PA n. 08000.015337/1997-48 e que tal
decisão foi mantida tanto na 1a quanto na 2
a instância do Judiciário, sendo interessante
ressaltar trecho da decisão do Tribunal Regional Federal da 1a Região que confirmou a
condenação imposta pelo CADE:
O paralelismo de conduta não é ilícito desde que as decisões de cada empresa
sejam tomadas de forma independente, autônoma. O que a lei veda é o acordo
entre as empresas (formal ou informal, expresso, velado ou mesmo tácito) a
respeito de preços e condições de pagamento, na medida em que tal conduta
impede a normalidade da atuação das forças de mercado, prejudicando a posição
do consumidor, o qual tem dificultada ou mesmo impedida a negociação em
busca de condições a ele mais vantajosas.
No caso em exame, conforme enfatizou a sentença apelada “as três únicas
empresas produtoras de aço plano comum no mercado nacional, após mais de um
ano sem alteração nos preços dos produtos, decidem elevar os preços em
patamares semelhantes e datas próximas. À época não havia causa determinante
para a continuidade do exercício da atividade econômica desenvolvida pelas
empresas que impedisse a manutenção dos preços que vinham sendo por elas
praticados por mais tempo, como o aumento dos insumos dos produtos ou dos
custos de produção. Logo, a conduta das empresas importa prejuízo à livre
concorrência, na medida em que impossibilita ao consumidor a opção de comprar
o produto de um outro fornecedor que não tenha praticado reajuste de preço.”
(TRF, Apelação Cível 2000.34.00.000087-1/DF, Rel. Des. Maria Isabel Gallotti
Rodrigues, e-DJF1 23/11/2011)
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80. Diante das especificidades dos delitos econômicos, em particular nos de caráter
associativo, deve ser visto com naturalidade o recurso a provas indiretas e circunstanciais
em investigações de cartéis, especialmente na seara administrativa.
81. Após analisar detidamente os autos, tenho que o conjunto probatório colhido pela SDE,
apesar de formado em sua maior parte por evidências indiretas, é suficiente para
caracterizar a prática de infração colusiva por parte das panificadoras e pessoas físicas
que integram o polo passivo.
82. Primeiramente, deve-se atentar para o depoimento do Sr. José Pires de Morais,
proprietário da Panificadora Advense e responsável pela denúncia à PCDF que originou a
investigação (fls. 5-6)
“QUE é proprietário de fato da Panificadora Advanse, situada na Q. 17, CL 02,
lojas 01/02, Sobradinho/DF; QUE esta panificadora foi inaugurada em 17 de
março do corrente ano; QUE desde a inauguração cobra R$ 0,13 pelo pão de
sal de 50g, pois após efetuar alguns cálculos achou que esse preço seria
suficiente para obter um bom lucro; QUE as demais panificadoras de
Sobradinho cobravam, nessa época, R$ 0,15 pelo pão Frances de 50g; QUE
alguns dias após a inauguração da Panificadora Advanse, foi procurado pelo
proprietário da Panificadora Serranê, salvo engano, Sr. Wilmar, que lhe
entregou vários panfletos que informavam que a partir de 20 de março as
panificadoras de Sobradinho cobrariam pelo pão de sal de 50g R$ 0,18,
sugerindo-lhe que adotasse também aquele preço para não prejudicar os demais
comerciantes; QUE o declarante afirmou para esse senhor que não concordava
com esse aumento de preço; QUE um dia após o aumento do pão para R$ 0,18,
vários donos de panificadoras de Sobradinho se dirigiram até seu
estabelecimento a fim de fazer pressão psicológica para que o declarante
aumentasse o preço do pão, pois as únicas panificadoras, alem da do declarante
que ainda não haviam aumentado o preço do pão de sal eram as localizadas na
Q. 15 e Q. 16; devido à concorrência feita pelo estabelecimento do declarante;
QUE por ser horário de grande movimento e para se ver livre daquela
“pressão”, o declarante afirmou que poderia aumentar o preço do pão de sal de
50g para R$ 0,15 dentro de uns quinze dias e, no próximo aumento da farinha
de trigo chegaria aos R$ 0,18; QUE ainda assim, no dia seguinte, foi procurado
pelo proprietário da Panificadora Vale dos Paes, localizada na Q. 13, e pelo
proprietário da Panificadora Pão Quentinho, localizada na Q. 16, os quais
queriam saber se realmente aumentaria o preço do pão; QUE o declarante
respondeu que não, pois não havia justificativa para o aumento do preço do pão
e que se continuasse a sofrer pressões iria procurar esta Especializada,como de
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fato o fez; QUE os proprietários de panificadoras deixaram de importunar o
declarante durante um tempo, contudo, ao retornar de viagem, dia 17 de junho
próximo passado, recebeu da pessoa que havia ficado tomando conta da
panificadora, um panfleto com os dizeres “a partir de 17/06 pão de sal 50g R$
0,20” e um convite para comparecer em reunião a ser realizada no dia 18/06,
pelo SIAB, para tratar de assuntos de interesse dos panificadores, inclusive a
respeito do preço do pão de sal; QUE por já ter um compromisso marcado para
o horário da reunião e também por não achar conveniente comparecer ao local,
já que sabia que seria vitima de pressões, acabou pedindo para que seu filho o
representasse; QUE seu filho foi a reunião, e informou-lhe que um dos
presentes pediu-lhe que intercedesse junto ao declarante para que o mesmo
aumentasse o preço do pão como os demais comerciantes.”
83. Do depoimento do Sr. José de Morais, retiram-se elementos importantes para a
compreensão da situação fática analisada no presente feito:
as ameaças ao Sr. José de Morais foram realizadas reiteradamente, e
não apenas de forma esporádica;
a pressão para que o Sr. José de Morais aumentasse o preço do pão de
sal foi realizada ao longo de vários meses;
a reunião promovida pelo SIAB foi apenas mais um momento de uma
sequencia lógica de eventos destinados a convencer o Sr. José de
Morais, e também outros panificadores, a elevar o preço cobrado pelo
pão de sal;
84. Em segundo lugar, restou comprovado que a reunião no Restaurante Armação foi
precedida da distribuição, por parte do SIAB, de cartaz que fixava o preço em diferentes
padarias da região no patamar de R$ 0,20 (fl. 25). Como consta do Relatório n. 081/2001-
EPOEP (fl. 20), diligência realizada pela PCDF em 17/06/2001 em nove panificadoras de
Sobradinho/DF constatou que todas anunciavam a elevação do preço do pão por meio do
mesmo cartaz, que contava, inclusive, com o mesmo erro de grafia.
85. Referido cartaz foi distribuído junto com convite para a reunião do dia 18/06/2001, do
qual constava expressamente que o preço do pão era um dos itens a ser debatido no
encontro (fl. 23). A informação de que a reunião no Restaurante Armação teria como
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tópico de discussão o preço do pão foi reafirmada em documento que estabelecia a pauta
do encontro (fl. 24).
86. Por fim, tem-se a comprovação sólida de que, durante a referida reunião, ocorreram
tratativas a fim de garantir o alinhamento do preço do pão no nível de R$ 0,20, tratativas
essas que só foram interrompidas pela intervenção célere e precisa da PCDF. Tal
comprovação decorre, como já analisado, de vários elementos.
87. Inicialmente, tem-se o depoimento da agente da PCDF Sandra Ribeiro, que acompanhou
a reunião e que informou (fl. 5):
que, em determinado momento da reunião, os integrantes da mesa
começaram a tratar do preço do pão;
que a esposa de um proprietário de uma panificadora reclamou que
outras panificadoras ainda não tinham elevado o preço do pão para R$
0,20, o que estaria prejudicando a atividade dos comerciantes que
tinham aderido ao preço;
que o vice-presidente do SIAB informou que tal situação se devia ao
fato de que alguns comerciantes ainda não tinham conhecimento que o
preço do pão, em Sobradinho, era R$ 0,20.
88. Também é esclarecedor o depoimento do Sr. Pedro Paulo Tourinho Pires, ex-funcionário
da Panificadora Advanse que participou do encontro e que afirmou à SDE (fl. 805):
que os representantes do SIAB estavam à frente da reunião e
propuseram o preço a ser acordado entre os presentes;
que os presentes no encontro concordaram com a proposta.
89. É de se notar, ainda, o conteúdo da gravação realizada pelos agentes da PCDF que
acompanharam o encontro. Apesar da baixa qualidade da gravação, diferentes trechos da
sua transcrição confirmam as tratativas para alinhamento artificial do preço por meio de
conluio entre concorrentes:
às fls. 163-164, há menções ao preço do pão a R$0,20;
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à fl. 156, fala-se na necessidade de união entre os panificadores para
que eles voltem a ganhar mais;
às fls. 164-165, vê-se a preocupação dos interlocutores para convencer
seus concorrentes a aumentar o preço do pão.
90. Dessa forma, resta bastante clara, do conjunto probatório dos autos, a existência de
conluio no mercado de panificadoras em Sobradinho/DF para fixação do preço do pão no
patamar de R$ 0,20. A leitura integrada dos elementos constantes do processo deixa claro
que a reunião promovida pelo SIAB em 18/06/2001 não foi um evento esporádico, que
teria pego de surpresa os ali presentes por tratar da elevação artificial do preço do pão.
Pelo contrário, é bastante nítido que o encontro organizado pelo SIAB representou apenas
mais um evento, de uma cadeia de acontecimentos mais ampla e interconectada, em que
se procurou burlar a lei concorrencial por meio de acordo ilícito entre concorrentes.
91. Este aspecto precisa ser salientado, porque a condenação que ora se propõe não se baseia
exclusivamente na participação dos representados na referida reunião. Tal fato – que já
seria, por si só, extremamente significativo – é ora valorado em contexto muito mais
amplo de indícios, que apontam para o fato de que não há que se cogitar de surpresa,
desaviso, boa-fé ou mesmo indiferença em relação àqueles que participaram do
mencionado encontro.
92. O exame sistemático e integrado do conjunto probatório dos autos revela, portanto, o
desacerto da posição adotada pelo MPF, no sentido de que a configuração da conduta
infrativa teria sido comprovada apenas em relação a seis panificadoras (Panificadora Pão
de Sal, Panificadora Pão de Ouro, Panificadora Serranê Delícias do Trigo, Panificadora
Martins, Panificadora Pão Francês, Panificadora e Confeitaria São Conrado), em cujos
estabelecimentos a PCDF constatou a afixação do cartaz de elevação do preço distribuído
pelo SIAB.
93. Segundo o MPF, a prática de infração à ordem econômica não poderia ser imputada aos
demais Representados, já que não foi constatada a afixação no seu estabelecimento do
referido cartaz:
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Os demais representados, a seu turno, não foram identificados como parte do
grupo que afixou o cartaz em seus estabelecimentos, constando do polo passivo
do presente feito apenas por terem participado da reunião organizada pelo
SIAB.
Tendo em vista que a pauta convocatória da reunião (fls. 23/24) distribuído
pelo SIAB contém diversos assuntos, com apenas uma breve menção ao temo
“preço do pão”, à míngua de outras evidências, o fato desses representados
terem atendido à reunião caracteriza apenas que agiram nos limites do
exercício do seu direito constitucional de associação.
94. Tal posição não se mostra acertada, em primeiro lugar, por identificar o alcance dos
efeitos anticompetitivos como requisito configurador da infração à ordem econômica, o
que contraria o texto da Lei Antitruste, que é claro ao prever que o ilícito concorrencial
pode restar caracterizado ainda que os efeitos da conduta não sejam alcançados. Com
efeito, ao recomendar a condenação apenas das panificadoras em que a PCDF constatou
o cartaz que fixava a elevação do preço do pão, o MPF parece sugerir que a condenação
de cartéis pelo SBDC depende da comprovação do efetivo aumento de preços, o que não
só contraria a Lei Antitruste brasileira, como também toda a prática de combate a cartéis
assentada nos planos nacional e internacional.
95. Como ressaltado anteriormente, a prática de cartelização em geral não deixa registros
claros da sua ocorrência no plano dos efeitos naturalísticos e suas consequências nefastas
sobre a economia só podem ser inferidas, de forma imperfeita, a partir de estimativas
econômicas altamente complexas. Além do mais, os danos causados por cartéis podem se
apresentar de forma mais indireta do que o mero aumento de preços, repercutindo na
diminuição da pressão competitiva sobre os agentes econômicos e na redução da
qualidade dos serviços.
96. A dificuldade de se identificar com precisão os danos decorrentes de conluios entre
concorrentes é uma das razões que levou ao legislador nacional, seguindo o exemplo de
outras jurisdições, a construir um modelo de responsabilização administrativa antitruste
no qual a configuração do ilícito prescinde da comprovação do efetivo alcance dos efeitos
anticompetitivos da conduta investigada. Sobre o tema, são bastante elucidativas as
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considerações da ex-Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti Rodrigues no
julgamento da Apelação Cível n. 2000.34.00.000087-1/DF:
Frise-se que não se cuida, aqui, de imputação de crime contra a ordem
econômica (Lei 8.137/90, art. 4º, I), mas de mera punição por infração
administrativa, cuja tipificação legal é objetiva e não depende da obtenção do
resultado lesivo à concorrência, opção legislativa esta que tem o óbvio
escopo de alcançar proteção mais eficiente para o mercado. (grifo nosso)
(TRF, Apelação Cível 2000.34.00.000087-1/DF, Rel. Des. Maria Isabel
Gallotti Rodrigues, e-DJF1 23/11/2011)
97. Dessa forma, inexiste razão, no presente feito, para que se considere a afixação do cartaz
de alinhamento de preços como elemento definidor da ilicitude da conduta investigada,
uma vez que a efetiva elevação dos preços representa apenas a consumação de um
potencial anticompetitivo que decorre, conforme atestado pelo conjunto probatório dos
autos, de um conjunto concatenado de atos muito mais amplo.
98. Aqui é necessário ressaltar que, ao contrário do que afirma o MPF, os elementos colhidos
pela SDE não permitem que se caracterize a conduta dos participantes da reunião como
um simples comparecimento a um encontro de associação. Conforme já analisado, a
realização da reunião promovida pelo SIAB ocorreu num contexto em que:
a) diferentes elementos demonstram que, à época da reunião, panificadores de
Sobradinho/DF procuravam, em comum acordo, elevar o preço do pão para R$
0,20;
b) panificadores não alinhados ao acordo de elevação de preços vinham sendo
pressionados, de forma reiterada, para aderirem ao acordo ilícito;
c) uma diligência realizada pela PCDF em nove panificadoras no dia anterior à
realização da reunião constatou que todas anunciavam o aumento do preço do pão
por meio do mesmo cartaz, distribuído pelo SIAB;
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d) o próprio convite da reunião, distribuído na véspera da reunião em conjunto
com o cartaz de elevação do preço do pão,9 informava que um dos temas do
encontro seria o preço do pão.
99. Os elementos existentes nos autos acerca do andamento e do conteúdo tratado na reunião
permitem descartar a hipótese, defendida pelo MPF, de que se trataria de um encontro
associativo legítimo que, de forma inesperada e surpreendente para parte das pessoas ali
presentes, descaminhou para a realização de um conluio ilícito. Note-se que:
a) o documento que informava a pauta do dia reafirmou que o preço do pão era
um dos itens de debate;
b) diferentes depoimentos confirmam que o preço do pão foi objeto de discussão
na reunião, discussão essa que envolveu não apenas os dirigentes do SIAB, como
também os proprietários das panificadoras;
c) a gravação ambiental demonstra a preocupação dos presentes na reunião em se
unir para aumentar seus ganhos.
100. Nesse sentido, o conjunto probatório existente tanto em relação ao contexto em que
ocorreu a reunião promovida pelo SIAB como em relação ao próprio desenrolar do
encontro não permite a conclusão, alcançada pelo MPF, de que parte dos Representados
teria agido dentro dos limites do seu direito de associação. O fato de a pauta convocatória
da reunião conter também itens de discussão legítima – como os efeitos da crise de
energia elétrica e a divulgação de eventos – não infirma a constatação de que uma das
finalidades do encontro foi permitir que concorrentes procurassem alinhar sua conduta
comercial na variável preço, conduta que é claramente vedada pela lei brasileira de
defesa da concorrência.
101. A pergunta que se coloca neste feito, portanto, é se a comprovação (i) de que
concorrentes tomaram parte em uma reunião em que foi discutido um acordo para
majoração de preços e (ii) de que a referida reunião estava concatenada com outros atos
9 Conforme depoimento do Sr. Newton Carneiro (fl. 94): “Atualmente pratica o valor de R$ 0,18 o pão francês,
porém no dia 17 de junho após receber 02 (dois) panfletos do Sindicato – SIAB, onde convoca todos os
panificadores para a reunião a realizar-se no restaurante Armação e outro panfleto contendo os dizeres: ‘A partir de
17/06 pão de sal 50 gramas R$ 0,20’”.
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voltados à elevação artificial de preços constitui condição suficiente para preenchimento
dos requisitos legais de configuração da infração à ordem econômica, com a consequente
imposição das penalidades previstas na Lei Antitruste a todos os participantes da reunião.
102. Tenho que a resposta a tal questão é, de modo geral, afirmativa, já que outra resposta
implicaria a perda do alcance protetivo que o legislador pretendeu criar no âmbito da
defesa da concorrência, quando estabeleceu que o efetivo alcance do efeito
anticompetitivo é desnecessário para a configuração da infração antitruste. Considerar,
como sugere o MPF, que a configuração do ilícito concorrencial demandaria também a
comprovação do efetivo aumento por parte dos agentes econômicos significa reduzir, de
forma significativa e injustificada, a capacidade dissuasória da legislação antitruste, além
de representar violação à previsão legal expressa.
103. É de se ressaltar também que a simples participação em reuniões de concorrentes nas
quais sejam objeto de discussão variáveis concorrenciais sensíveis – tais como níveis de
preços, volumes de oferta e mercados de atuação – representa, por si só, ameaça ao bom
funcionamento da economia. Isso porque a mera troca desse tipo de informação já é
suficiente para que os agentes econômicos alterem sua atuação no mercado, modificando
aquele que seria o cenário competitivo normal no setor afetado.
104. Um dos objetivos primordiais da legislação concorrencial é justamente fazer com que as
empresas desenvolvam suas estratégias comerciais de forma independente, e a
comunicação entre concorrentes sobre preços, quantidades ofertadas ou outras
informações concorrenciais sensíveis já é suficiente para ameaçar a consecução de tal
objetivo. Com efeito, é difícil, senão impossível, se imaginar que um agente econômico
seja capaz, depois de ter tido acesso a informações relevantes da estratégia empresarial de
seus concorrentes, de não usar tais informações na definição de sua atuação no mercado.
105. Nesse sentido, é bastante elucidativa a decisão da Corte de Justiça Europeia no caso Hüls
AG v Commission:
(...) embora a exigência de independência não impeça que agentes econômicos
se adaptem de forma inteligente às condutas existentes e futuras de seus
concorrentes, ela impede qualquer contato direto ou indireto entre esses
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agentes cujo objeto ou efeito seja influenciar a conduta de um concorrente real
ou potencial ou revelar a esse concorrente a conduta comercial que ele decidiu
adotar, de forma a criar condições de concorrência que não correspondam as
condições normais do mercado em questão (...)
(Caso C-199/92, Julgamento da Corte, Sexta Câmara, 8 de julho de 1999)
106. Assim, seja pela necessidade de se respeitar o âmbito de proteção conferido pelo
legislador nacional à esfera antitruste, seja porque o mero intercâmbio de informações
concorrencialmente relevantes é capaz de prejudicar o bom funcionamento do mercado,
parece claro que o conjunto probatório existente nos autos é suficiente para autorizar a
responsabilização dos Representados presentes à reunião promovida pelo SIAB no
Restaurante Armação.
107. Tal conclusão é reforçada pela não apresentação, por parte dos Representados, de
qualquer explicação plausível capaz de se contrapor à força das várias provas indiretas
existentes nos autos. Em sua defesa, os Representados apresentam duas justificativas para
a realização de uma reunião entre panificadoras concorrentes voltada a discutir o preço
do pão:
o fato de um dos itens da pauta da reunião referir-se ao preço do pão
estaria relacionado com os aumentos dos insumos e com a crise energética
existente à época;
o fato de a reunião destinar-se apenas a discutir as maneiras mais eficazes
de se calcular o preço final do pão, e não a alinhar os preços entre
concorrentes.
108. Ora, parece claro que, diante do peso das evidências colhidas pela PCDF e pela SDE, a
simples negativa genérica, assim como a mera apresentação de relato alternativo
desacompanhado de elementos probatórios, é insuficiente para desconstruir uma narrativa
lógica que deriva do quadro probatório constante dos autos e que conduz à
responsabilização dos Representados.
109. Nenhuma das alegações dos Representados encontra respaldo no lastro probatório dos
autos, existindo, ao revés, vários elementos a indicar que o encontro organizado pelo
SIAB voltava-se sim a promover o alinhamento de preços entre concorrentes. Nesse
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contexto, é valido ressaltar julgado recente do STF, em que se decidiu que “indícios e
presunções, analisados à luz do princípio do livre convencimento, quando fortes,
seguros, indutivos e não contrariados por contraindícios ou por prova direta, podem
autorizar o juízo de culpa do agente”.10
110. Perante um conjunto de provas que, de forma consistente e sólida, indica que a tratativa
sobre preços entre concorrentes ocorrida na reunião promovida pelo SIAB não
representou evento isolado e surpreendente, mas sim uma etapa de uma cadeia mais
ampla e organizada de atos voltados ao alinhamento artificial de práticas empresariais,
cabe aos participantes da reunião comprovar que sua presença no encontro em nada
estava relacionada com a conduta infrativa que ali se implementava. Desse ônus
probatório, nenhum Representado se desincumbiu. Observo, inclusive, que o conjunto é
de tal ordem que não se cogita da inexistência de culpa por parte dos representados
pessoas físicas, restando preenchido requisito da culpabilidade para sua condenação,
conforme previsto no art. 37, inc. III da Lei n. 12.529/11.
111. Do exposto, voto pela condenação de todos os Representados – pessoas físicas e jurídicas
– que compareceram à reunião promovida pelo SIAB, considerando que o conjunto
probatório dos autos é suficiente para comprovar, em seu desfavor, a prática de infração à
ordem econômica prevista no art. 20, inc. I, II, III e IV c/c art. 21, inc. I e II da Lei n.
8.884/94.
V.5. Da dosimetria da pena
112. Quanto à dosimetria da pena, decidiu esse Conselho, no julgamento do Processo
Administrativo no 08012.009834/2006-57, que é aplicável a Lei n. 12.529/11 quando ela
se mostrar mais favorável a Representados em processos pendentes de julgamento
relativos a condutas ocorridas sob a vigência da Lei n. 8.884/94.
10
STF, Ação Penal 481, Rel. Min. Dias Toffoli, DJ 29/06/2012.
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113. No referido julgamento, notei que o cotejo entre a Lei n. 8.884 e a Lei n. 12.529/11
permite presumir que:
“i) os parâmetros estabelecidos na Lei 12.529/11 para condenação de
empresas são mais benéficos que os anteriormente previstos na Lei 8.884 e, por
isso, devem ser aplicados;
ii) os parâmetros estabelecidos na Lei 12.529/11 para condenação de
administradores responsáveis por infrações à ordem econômica são mais
benéficos que os anteriormente previstos na Lei 8.884 e, por isso, devem ser
aplicados;
iii) os parâmetros estabelecidos na Lei 12.529/11 para condenação de
associações de entidades ou pessoas constituídas de fato ou de direito que não
exerçam atividade empresarial não são mais benéficos que os anteriormente
previstos na Lei 8.884 e, por isso, não há que se cogitar da sua aplicação.”
114. Como tais presunções se mostram válidas no presente processo, é a partir delas que se
realizará a dosimetria da pena dos Representados.
115. Primeiramente, porém, é importante ressaltar que o presente feito apresenta determinadas
peculiaridades que o diferenciam dos casos de cartel habitualmente analisados por este
Conselho. Isso porque o polo passivo do processo é composto quase integralmente por
micro e pequenas empresas, restando clara dos autos a sua delicada situação econômica.
As panificadoras representadas são em sua maioria empresas familiares de estrutura
organizacional simples, sendo que várias delas encerraram suas atividades ao longo dos
últimos anos (fls. 956-960). A precariedade organizacional das empresas representadas
revela-se na dificuldade de apresentar dados confiáveis com relação ao faturamento
obtido no ramo de atividade em que ocorreu a infração no ano anterior à instauração do
processo.
116. Dessa forma, embora a infração analisada seja de inegável gravidade, a dosimetria da
pena deve ser realizada levando-se em consideração a particular situação econômica dos
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Representados (Lei n. 12.529/11, art. 45, inc. VII), que se mostra bastante distante
daquela normalmente encontrada nos processos administrativos analisados por este
Conselho.
117. Ressalto que – até pelo fato dos Representados terem apresentado defesa conjunta, sem
diferenciar a situação de cada uma das empresas e das pessoas físicas que integram o
polo passivo do feito – inexistem nos autos elementos que possibilitem ou justifiquem a
realização individualizada da dosimetria para cada um dos Representados.
118. Como informa o artigo 45 da Lei Antitruste, os seguintes elementos devem ser levados
em consideração na aplicação das penas aplicáveis aos responsáveis por infrações à
ordem econômica:
i. gravidade da infração: o conjunto probatório demonstra que os atos dos
Representados voltaram-se a elevar artificialmente o preço do pão de sal por
meio do conluio entre concorrentes. Trata-se de conduta cartelizadora, que é
reconhecidamente a infração mais gravosa aos princípios concorrenciais.
ii. boa-fé do infrator: não há que se falar em boa-fé dos Representados, já que os
elementos dos autos demonstram a existência de uma cadeia organizada de atos
voltados ao alinhamento artificial de práticas empresariais.
iii. a vantagem auferida ou pretendida pelo infrator: a formação de cartéis entre
concorrentes pode gerar elevados lucros ilícitos às empresas participantes do
conluio. No presente feito, contudo, as vantagens auferidas foram reduzidas
diante da rápida intervenção policial.
iv. a consumação ou não da infração: a infração investigada foi consumada, como
se extrai dos diversos elementos que comprovam a existência do acordo ilícito
e o seu efeito no mercado (aumento do preço do pão para R$0,20).
v. grau de lesão, ou perigo de lesão, à livre concorrência, à economia nacional,
aos consumidores, ou a terceiros: a potencialidade lesiva da conduta
investigada é alta, já que – além de possibilitar a apropriação indevida da renda
do consumidor por parte do cartel – também tende reduzir a produtividade e a
eficiência das estruturas econômicas.
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vi. efeitos econômicos negativos produzidos no mercado: ainda que a duração da
conduta tenha sido breve em razão da intervenção da PCDF, é inegável que a
infração produziu efeitos negativos sobre o mercado, como se percebe do
alinhamento de preços constatado na diligência policial.
vii. situação econômica do infrator: as panificadoras representadas são micro ou
pequenas empresas de atuação limitada à região de Sobradinho/DF, cuja
situação econômica é delicada e instável.
viii. reincidência: inexiste reincidência no caso em tela.
119. Dessa forma, considerando (i) os elementos acima expostos, (ii) a jurisprudência recente
do CADE relativa a condenações de condutas cartelizadoras, e (iii) o não preenchimento
dos requisitos dispostos no art. 37, inc. I da Lei n. 12.529/201111
, aplico – nos termos do
art. 23, inc. III da Lei n. 8.884/94 – multa no valor de 30.000 UFIRs a cada uma das
empresas representadas, conforme discriminado no Anexo I deste voto.
120. Aos Representados Jaime Alarcão e Wilmar Peixoto, aplico – a partir das mesmas
considerações – multa no valor de 10.000 UFIRs, nos termos do art. 23, inc. III da Lei n.
8.884/94.
121. Por fim, ainda a partir das mesmas considerações e nos termos do art. 37, inc. II da Lei n.
12.529/2011, aplico a cada uma das outras pessoas físicas representadas multa de 10%
das multas aplicadas às empresas por elas representadas, conforme discriminado no
Anexo I deste voto.
VI. Da conclusão
122. Ante o exposto, voto pela condenação dos Representados Jaime Alarcão e Wilmar
Peixoto pela prática de infração à ordem econômica prevista no art. 20, inc. I c/c art. 21,
inc. II da Lei n. 8.884/94 e dos demais Representados pela prática de infração à ordem
econômica prevista no art. 20, inc. I, II, III e IV c/c art. 21, inc. I e II da Lei n. 8.884/94.
11
Como notado anteriormente, nenhuma das Representadas apresentou dados confiáveis sobre o faturamento obtido
no ramo de atividade em que ocorreu a infração no ano anterior à instauração do processo, o que impossibilita a
utilização dos parâmetros previstos no art. 37, inc. I da Lei n. 12.529/2011.
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123. Pela prática de tal infração, imponho aos Representados, nos termos do art. 37, inc. I da
Lei n. 12.529/2011 e do art. 23, inc. III da Lei 8.884/94, o pagamento de multas nos
valores descriminados no Anexo I deste voto.
124. As multas impostas deverão ser pagas no prazo de 30 (trinta) dias da publicação da
decisão.
É o voto.
Brasília, 22 de maio de 2013.
ANA FRAZÃO
Conselheira-Relatora
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VII. Anexo I – Multas impostas
Empresas
1- Panificadora e Confeitaria Eulálio Ltda. (folha 322)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
2- Panificadora Confeitaria e Mercearia da Paz LTDA (folha 354)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
3- Panificadora e Lanchonete Shallon (fl.408)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
4- Panificadora Pão de Ouro LTDA (folha 360)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
5- Panificadora, Confeitaria e Mercearia Lua da Serra LTDA (folha 389)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
6- Pão D’Itália (WC DA SILVA COSTA – ME) (folha 374)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
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7- Panificadora Serranê Delícias do Trigo (Osnilson Alves da Costa– ME) (fl 308)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
8- Pão da Casa Panificadora LTDA – ME (folha 301)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
9- Panificadora de Itália (fl.411)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
10- Indústria de Panificação Nobre LTDA (fl. 381)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
11- Panificadora e Mercearia Pão Nosso (J.S Telles – ME) (fl. 370)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
12- Panificadora e Mercearia Belo Pão (fls. 294 à 296)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
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13- Panificadora e Confeitaria Candanga LTDA (fl. 392)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
14- Padaria e Confeitaria São Francisco de Assis LTDA. (fl. 314)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
15- Panificadora Pão Francês
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
16- Panificadora Pão da Casa (fl. 364)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
17- Panificadora e Confeitaria São Conrado LTDA. (fl. 327)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
18- Panificadora Pão de Sal (Empresário Indiv. Antero Ferreira Neto) (fl. 386)
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 30.000 (cinquenta mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 31.923,00
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Pessoas Físicas
1- Alaor Eulálio Melo
Multa imposta a Panificadora e Confeitaria Eulálio – ME R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
2- Fábio Henrique Costa Lemos
Multa imposta a Panificadora Confeitaria e Mercearia da
Paz LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
3- Joe Silva
Multa imposta a Panificadora e Lanchonete Shallon R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
4- Josias Silva
Multa imposta a Panificadora Pão de Ouro LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
5- Druso Matos Ferraz
Multa imposta a Panificadora, Confeitaria e Mercearia Lua
da Serra LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
6- Antônio da Paz Costa
Multa imposta a Pão D’Itália R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
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7- Renes José Soares
Multa imposta a Panificadora Serranê Delícias do Trigo R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
8- José de Moraes Pessoa
Multa imposta a Pão da Casa Panificadora R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
9- Carlos Barbosa da Silva
Multa imposta a Panificadora de Itália R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
10- Antônio Marcos Martins dos Reis
Multa imposta a Indústria de Panificação Nobre LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
11- Jeovan Santana Teles
Multa imposta à Panificadora e Mercearia Pão Nosso R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
12- Édson Rocha da Silva
Multa imposta a Panificadora e Mercearia Belo Pão R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
13- Marcelo Menezes Ribeiro
Multa imposta a Panificadora e Confeitaria Candanga
LTDA (folha 392). R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
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Processo Administrativo nº 08012.004039/2001-68
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14- José Luciano Martins dos Reis
Multa imposta a Padaria e Confeitaria São Francisco de
Assis LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
15- Ana Paula Pereira Gomes
Multa imposta a Panificadora Pão Francês R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
16- Luiz Alberto Martins
Multa imposta a “Segunda” Panificadora Pão da casa,
consta só procuração( folha 364). R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
17- Miguel Lourenço Batista
Multa imposta a Panificadora e Confeitaria São Conrado
LTDA R$ 31.923,00
Percentual Condenação Pessoa Física 10%
Valor da Condenação Pessoa Física R$ 3.192,30
18- Jaime Alarcão
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 10.000 (dez mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 10.641,00
19 - Wilmar Peixoto
Condenação em Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 10.000 (dez mil)
Valor da Unidades Fiscais de Referência (Ufir) 1,0641
Valor da condenação R$ 10.641,00
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Gabinete da Conselheira Ana Frazão
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Brasília, 22 de Maio de 2013.
Ana Frazão
Conselheira -Relatora