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兩岸簽署 ECFA思維及後續待諮商談判的議題之研究 (The study of perspectives concerning ECFA of across-strait and The

following remained negotiated issues )

戴肇洋(Day Jaw-Yang)

(財團法人台灣綜合研究院研究三所) (Research Division Щ in Taiwan Research Institute)

摘要：本文擬就兩岸對簽署 ECFA之立場作一觀察，從中找出兩岸在經濟合作上

後續待諮商談判的議題-台灣對外簽署 FTA、兩岸投資保障協議、兩岸租稅互免

協議、爭端解決機制等議題加以分析，以作為未來促進兩岸關係更加互信之參考。

關鍵詞：經濟合作、ECFA、FTA

Abstract: Some issues remained to negotiate after ECFA were analysed in this paper.

These issues include Taiwan’s foreign Free Trade Agreement, investment safeguard

agreement Across Taiwan Strait, China’s and Taiwan’s taxes exempt mutually, the

treatment of conflict system setting Across Taiwan Strait, and so on. The purpose of this paper is to improve the relationship between China and Taiwan.

Key words: Economic Cooperation, ECFA, FTA.

作者簡介：戴肇洋(Day Jaw-Yang)，男（1955.06），台灣台中人，財團法人台

灣綜合研究院研究三所所長

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一、前言

海峽兩岸於 2008年 5月台灣二次政黨輪替後，重新開啟已中斷

許久之對話關係。此一期間，透過兩會（海基會、海協會）先後進行

五次江陳會談，代表兩岸政府針對經濟合作有關的項目共計簽署 14

項協議及達成 1項共識，其中包括於 2010年 6月 29日假中國大陸重

慶所簽署的兩岸「經濟合作架構協議（Economic Cooperation

Framework Agreement, ECFA）」，此一協議可以說是兩岸分治以來歷

史性里程碑。

眾所周知，近些年來中國大陸經濟快速崛起，除了積極與各國間

簽署自由貿易協定（Free Trade Agreement, FTA）之外，挾藉其經

濟實力推動整合東亞區域貿易體系政策日益明顯，包括 2002 年 11

月與東協 10 國間所簽署之「全面經濟合作框架協定(Framework

Agreement on Comprehensive Economic Cooperation，FACEC)」，亦

即東協加一業已自 2010年元月 1日起生效，以及東協加三（中國大

陸、日本、南韓）亦有可能於 2015年時完成簽署，屆時此一區域將

發展成為全球最大的自由貿易板塊。面對此一發展趨勢，2008 年國

民黨候選人馬蕭陣營在總統大選政見上，提出以改善兩岸關係為競選

主軸之一，並且在執政之後於 2009年 2月 27日宣佈推動簽署兩岸「經

濟合作架構協議」，作為未來加強兩岸經濟活動的基礎，進而與各國

間簽署自由貿易協定之條件。

由於簽署 ECFA將是兩岸秉持均屬 WTO會員前提之下，以兩個獨

立經濟體之名義進行簽署；不過，此一協議對於兩個經濟體而言，雖

在表面上僅是單純的經濟性議題，但在背後中卻又涉及複雜的政治性

議題，尤其各自對於簽署 ECFA所隱含的政策思維差異，勢必使得兩

岸在經濟合作上仍有一些陰影。亦即兩岸在完成簽署 ECFA後，如何

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解決所存在之歧見，是影響未來兩岸經濟合作是否更進一步達到互利

之關鍵所在。爰此，本文擬就兩岸對簽署 ECFA之立場作一觀察，從

中找出兩岸在經濟合作上後續待諮商談判的議題加以分析，以作為未

來促進兩岸關係更加互信之參考。

二、台灣簽署 ECFA政策構想

2008年 5月之後，政府為解決兩岸已日益密切的貿易、投資之往

來，推動兩岸簽署「經濟合作架構協議」，其目的除了希望突破兩岸

所存在因一個中國原則而無法簽署 FTA 的瓶頸之外，尚有因應 2010

年東亞區域經濟整合所形成之貿易限制。茲將簽署 ECFA對台灣之政

策構想大致彙整如下：

（一）降低兩岸一中政治立場歧見

溯及上述，面對近年區域經濟整合發展趨勢，積極推動與週邊

國家間簽署 FTA，已成為依賴貿易導向的台灣擴大市場最重要的政策

方向之一。然而，由於「一個中國」原則是長期以來兩岸在政治立場

上最大、也是最為不易解決之歧見，所以在兩岸經濟合作上以採取較

不具有政治敏感度與爭議性的 ECFA模式作為主軸，將有助於兩岸排

除政治歧見。其實，ECFA 模式在國際間已有先例可循，2002 年 11

月大陸與東協 10 國簽署的「全面經濟合作框架協定（Framework

Agreement on Comprehensive Economic Cooperation）」，並且自 2010

年元月起正式生效實施，就是其中最典型的代表模式。至於之前中國

大陸與港澳間所簽署的「更緊密經貿夥伴安排（Closer Economic

Partnership Arrangement, CEPA）」模式，則是屬於一個國家之內單

邊開放市場對於某一特別行政區域提供貿易、投資等優惠措施，兩者

模式在國家主權立場上，有極大的不同。

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簡單地說，在推動兩岸經濟合作機制上，若能秉持 WTO原則，採

取較單純的 ECFA模式，不但可以跳脫將兩岸歸類為「國與國」關係，

或是被視為「宗主國－特別行政區」關係的窠臼概念，而且亦可走出

一條符合兩岸政治現況較具體可行的模式，更為兩岸經濟合作關係正

常穩定發展開創造新的契機。

（二）提供台灣經濟切入國際舞台

目前政府積極推動簽署兩岸 ECFA，其最大壓力乃是，近些年來

中國大陸經濟快速崛起，以及挾藉其經濟實力推動東亞區域經濟整

合。此一發展趨勢，使得長期以來以依賴對外貿易帶動經濟成長或產

業發展的台灣而言，其在參與國際社會空間上，勢必較之以往面對更

多挑戰。

換句話說，東亞區域經濟在中國大陸積極投入下朝向整合發展，

對於地理位置包括於東亞板塊之內的台灣經濟成長或產業發展，更是

造成極大之衝擊。倘若台灣一直被排除在東亞區域經濟體系之外，不

但將會提高未來台灣經濟困境與風險，而且可能迫使台灣經濟淪為邊

緣化與產業陷入空洞化危機。此外，另從台灣經濟對外發展來說，在

簽署「經濟合作架構協議」後，亦可提供台灣經濟在國際舞台上有切

入之空間，包括與各國間進行諮商談判簽署自由貿易協定。因此，簽

署 ECFA 是台灣在東亞區域經濟整合過程中，突破生存發展空間作

法，以及尋求較佳利益策略之選擇。

（三）加速促進兩岸產業互利互惠

由於台灣先天條件較為匱乏，加上基礎技術累積不足，使得傳

統型製造產業與代工型高新技術產業升級轉型，仍有其發展限制。在

此同時，為免未來遭到經濟邊緣化、產業空洞化，乃將兩岸簽署「經

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濟合作架構協議」，作為促進兩岸關係發展最重要的機制。另一方面，

中國大陸也因在全球經濟變革下，亟須重建一種能夠促使其經濟保持

活力並永續增長機制，這種機制間接影響未來中國大陸產業升級轉型

發展，所以簽署經濟合作架構協議對於兩岸而言，將會帶給彼此互利

互惠。亦即台灣希望透過兩岸資金、技術、貿易、投資等資源整合、

分工，以持續海峽兩岸關係之正常、穩定發展。簡單地說，近些年來

台灣正面對著全球與大陸經濟之雙邊競逐，兩岸關係必須與時俱進，

以更加開放的態度積極連結中國大陸資源與市場，俾能促使台灣產業

持續發展。

（四）形塑跨國企業來台投資誘因

台灣產業結構相較港澳更為多元多樣，而且多項產業早已建立

一個頗完整的供需體系，假如兩岸簽署經濟合作架構協議，在兩岸關

係更加緩和下，除了能讓台商利用更優勢的條件，進軍中國大陸佈局

內需市場之外，更可配合擁有頗完善良好的投資環境，形塑吸引外商

來台擴大投資誘因。亦即台灣如果能夠善用地理與人文等條件優勢，

國際著名跨國企業對中國大陸之投資將可能先湧至台灣，例如設置亞

太區域營運總部或成立物流中心等，不但可以引進新興產業，而且亦

可創造更多就業機會，所以簽署 ECFA 對於台灣而言，的確存在其迫

切性與必要性。

三、中國大陸簽署 ECFA政策立場

中國大陸領導人胡錦濤於 2005年 3月取代江澤民開始全面接班

綜攬權力後，從近年其所發表的論述中可以看出，其不但採取較前更

靈活又堅持、積極又耐心、細膩又全面的「溫和軟化」手段建立對台

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政策思維，同時也展現了其對台政策特質1。茲將簽署 ECFA對中國大

陸之政策立場大致歸納如下：

（一）實踐兩岸和平發展目標

雖胡錦濤對台政策在基本上仍未脫離「一個中國原則」方向，

但在實際策略上卻隱含著對解決台灣問題的「靈活」、「積極」與

「細膩」2。平心而論，從胡錦濤採取兩岸「和平發展」取代「和平

統一」的政策之中，其實已意識到兩岸在短期內不太可能達到統

一，更加難以在其任期內完成統一。但是，兩岸在短期內不能統一，

並不代表無法建立胡錦濤在中國大陸歷史上特殊評價，例如將二、

三十年無法完成的三通，在短短7年中完成。亦即完成簽署ECFA對

於兩岸而言，都是史無前例，在邏輯上一旦開創先例，之後其他「架

構協議」將會有跡可尋，可以說是已提供兩岸作為之後協商「政治

架構協議」之起點。

很顯然地，自 2008 年 5 月 20 日後，從中國大陸諸多脈絡例

如兩岸每年定期二次江陳會談常軌化、制度化協商，不斷釋放一些善

意或提出更多實惠政策中看出，胡錦濤對兩岸關係之友善變化及樂觀

期待。亦即胡錦濤已非常瞭解簽署 ECFA 對於促進未來兩岸關係正

常、穩定發展的重要性與迫切性；不過，仍堅持在「一中原則」為前

提下，採取較溫和、軟化之手段作為對台政策主軸，俾以達到其實踐

兩岸和平發展目標。

1 信強（上海），建構命運共同體：大陸對台灣戰略之重構，中國評論，2009年 4月號，頁 17。

2 馬 準 威 ， ECFA 簽 署 對 兩 岸 關 係 的 影 響 ： 政 治 層 面 分 析 ， 網 址 ：

http://taps.hcu.edu.tw/ezcatfiles/b083/img/1181/b1-2.pdf，2010年 5月 21日

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（二）體現對台人民善意時機

2000 年之後，民進黨取代國民黨執政之後，兩岸關係陷入較緊

張之局面，此一期間中國大陸多次表明反台獨、反分裂立場，對台政

策在其全國人大所提出的「報告」中，與兩岸有關的論述均屬嚴峻、

嚴厲批判。直至 2008年 5月之後，其報告內容開始出現較溫和之變

化，充滿對兩岸和平發展之信心，不但恢復已中斷多年的對話，而且

開啟已期盼許久的三通，使得兩岸關係除了經濟往來日益頻繁之外，

文化交流更加活躍。

另一方面，依據台灣內部最近問卷調查顯示，已有五成以上的民

眾，以及七成以上的上市、上櫃公司支持兩岸簽署 ECFA。此一背景，

使得近來中共國務院或國台辦對台政策發言，開始重視拉攏台灣民意

動向，正呼應胡錦濤對台政策一路走 來「寄希望於台灣人民」的期待。

簡單地說，不論從台灣內部民調的比重，或是對兩岸簽署 ECFA重視的

程度，都是提供中國大陸改善台灣人民對其印象的楔子，也是體現對

台人民善意大好時機。

（三）有效連結海西經濟特區

雖發展海西經濟特區規劃早於2004年提出，但直至2009年5月中

國大陸國務院始才正式通過「關於支援福建省加快建設海峽經濟區的

若干意見」3，正式賦予發展海西經濟特區最重要的政策基礎。若將

3海峽西岸經濟區(海西經濟區)，

http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/ziliao/2009-06/15/conten

t_11545160.htm， 2010年 5月 20日。

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其政策思維加以觀察可以看出，仍是以「與台灣經濟的資源整合、全

面對接」為主軸，所以從產業、交通、人才到金融，無一不談吸引台

灣作法。亦即在兩岸經濟合作架構協議下，允許在對台交流與合作中

採取更加靈活開放政策，俾以達到先行先試取得經驗。此外，中共國

台辦又於馬總統就職週年前夕，針對海西經濟特區宣佈惠台八大措

施。

凡此諸多對台政策方向，無論是其促進地方經濟發展策略需

要，或隱含「閩台對口」政治企圖，北京政府確實已將海西經濟特區

定位為兩岸先行、先試的特區。無庸置疑，由於福建與台灣之間相對

於中國大陸其他地方，是具有人緣、血緣、地緣、商緣、法緣等五緣

之關係，在經濟合作上限制條件較少，所以中國大陸藉此凸顯海西在

兩岸關係發展上所存在之政經地位，成為新的對台工作平台，尤其在

兩岸三通基礎下，除了可以磁吸新的一波台灣產業前往海西經濟特區

增加投資之外，又可在藉此機會學習台灣經驗加速海西經濟特區建

設。

（四）落實構築一中共同市場

溯及上述，1980年代中國大陸實施改革開放之後，在地理位置

接近與語言文化共通條件下，磁吸許多台商不斷西進前往投資，從早

期的傳統產業至近期之科技產業。此一期間，為免台灣經濟與產業過

度傾斜與依賴中國大陸，雖曾經採取部分管理措施，但與中國大陸之

投資貿易往來反而更加緊密、深化，不但成為台灣最大出口市場，也

是最多貿易順差來源。

由於中國大陸市場已成為台灣連結亞太、佈局全球市場不可或

缺的基地，中國大陸藉此兩岸簽署ECFA，除了達到製造業產品關稅互

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免之外，其更重要的則是，服務業後續談判，包括批發、零售、觀光、

旅遊、銀行、保險、運輸、醫療，乃至各種專業技師人員、經理人員

互相開放，這意味著透過ECFA促進兩岸經濟往來、產業合作更加密切

與關聯。亦即完成ECFA簽署之後，將有助於兩岸在經濟上直接跳進「共

同市場」整合階段，成為名副其實「一中共同市場」，同時亦有利於

在政治上間接進入「和平統一」試行階段，達到「一個中國」目標。

四、簽署ECFA後續待諮商談判的議題

簽署ECFA已成為兩岸關係發展的重要階段，在完成簽署之同時，

也是加強兩岸經濟交流之開始，更是深化兩岸產業合作之起點。不

過，由於兩岸分治超過60餘年，兩岸在經濟合作上勢必衍生諸多歧

見，這些歧見可能涉及主權認知或法令修訂，有待簽署ECFA之後進行

下一回合諮商談判。茲將其中較重要且迫切之議題，分別臚列說明如

下：

(一)台灣對外簽署FTA議題

由於杜哈回合貿易談判並無突破進展，雙邊主義已取代多邊主義

成為區域經濟整合的重要模式。在自由化、國際化貿易發展趨勢下，

以依賴對外貿易帶動經濟成長的台灣，未來若要避免遭到國際社會孤

立，以及更進一步擴大參與國際貿易體系，其最佳因應之道就是加強

與各國間建立合作夥伴關係，包括簽署各種經濟合作協議或自由貿易

協定，藉以延伸生存發展空間。

不過，長期以來海峽兩岸關係的特殊，以及國際政治環境之現

實，不論中國大陸所主張的「一個中國」原則，或是政治強權國家所

倡議之「大國外交」政策影響，均是不易讓台灣得以有機會透過「主

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權國家」或更具體的身份參與國際社會。此一論述，從今年 6 月 1

日中國大陸外交部發言人談話中可以看出4，中國大陸在積極與其他

國家間簽署 FTA 的同時，並不必然同意台灣能與其他國家進行簽署

FTA。因此，如何在秉持 WTO 原則下，讓胡六點的第二點能夠落實其

原貌，解決各自所存在之歧見，是未來促進兩岸互信最重要且優先處

理之議題。

(二)兩岸投資保障協議題

1990年代政府正式開放台商赴陸投資之後，隨著海峽兩岸經濟往

來日益密切，台商登陸投資規模不斷擴大，投資項目大幅增加；然而，

在此同時台商於中國大陸之投資因權益受損而投訴案件，卻是逐年增

加。雖目前中國大陸業已制定投資保護相關法令，但投資保護相關法

令似乎仍有諸多闕失，在實質上並未完整確保台商投資權益。另一方

面，2008年5月之後，政府為能協助台商連結亞太、佈局全球策略，

在政策上開放陸資來台投資，使得兩岸從單向轉型為雙向投資，所以

如何加強台商登陸投資及陸資對台投資保障，顯得格外重要。

事實而言，中國大陸於1995年所提出之「江八點」5之中，即已

提及「贊成在互惠互利基礎上，商談並簽署保護台商投資權益民間協

議」。此外，同年5月於台北舉行第4度「焦唐會談」針對第2次「辜汪

會談」議題內容進行協商時，在雙方所達成之8項共識中，其中之一

就是「有關台商投資權益保護協議問題」。再者，中國大陸清華大學

4 中國大陸外交部：反對台灣與其他國家簽署官方協議，中國時報，2010年 6月 2日

5 「江八點」，係時任中共中央總書記、中華人民共和國主席的江澤民，於 1995年 1 月 30日於「為促進祖國統

一大業完成而繼續奮鬥」之談話，該談話第 5點提及「簽訂保護台商投資權益的民間性協議」之議題。

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台灣研究所所長劉震濤，於2008年兩岸（國共）經貿論壇上指出：「兩

岸應該通過兩會渠道簽訂『兩岸投資保障協議』，其協議內容應該體

現出保障兩岸同胞的『雙向』特性6」。

不可否認，由於受到「一個中國」原則影響，中國大陸已將台商

視為「特殊性國內投資者」，加上中國大陸又將兩岸關係視為內政問

題，簽署投資保障「協定」這種具有國際條約性質文件，勢必造成海

峽兩岸對等事實。再者，在中國大陸制定投資保護相關法令後，已掌

握台商投資活動之規範主導權，在某種程度上抑制我方所主張之簽署

投資保障協定之需求性7。儘管如此，但是在面對未來兩岸貿易投資

日益增加下，加速推動簽署較適合於兩岸情形的兩岸投資保障協議，

例如國民待遇與防衛機制、爭端仲裁地點、國有化徵地補償、透明化

規則、資金匯兌與匯出、直接與間接投資部分等，亟待兩岸兩會在下

一回會中完成諮商談判。

(三)兩岸租稅互免協議議題

由於兩岸關係特殊，目前採取「抵免」作法避免重複課稅，雖然

在理論上，個人所得稅及企業所得稅似不存在重複課稅；但是在實務

上，兩岸缺乏稅務合作及交流機制，很難具體掌握雙方規定，不易判

斷某項所得是否存在重複課稅。另一方面，許多台商透過第三地區投

資大陸，並且利用轉讓定價安排，以高進低出之手法，將利潤保留在

第三地區。此一現象，如果兩岸國稅單位均都認定同一台商企業利用

6 劉震濤，對兩岸雙向投資權益保障問題的探討，第四屆兩岸經貿文化論壇（上海），2008年 12

月，頁 6

7 吳典城，大陸專門性台商投資規範之經濟效益分析：兼論兩岸保護台商投資的可行方案，共黨

問題研究，第 27卷第 7期，201年 7月，頁 32

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移轉價格逃漏稅捐，予以調高應稅收入，因兩岸之間尚無租稅協定或

爭議溝通機制，而可能發生重複課稅情形。

在面對台商赴陸投資規模大幅增加，以及未來陸資對台投資可能

迅速成長下，避免重複課稅是兩岸政府無法迴避的重要工作。儘管兩

岸均都認同雙方必須簽署租稅協議，但是中國大陸始終堅持以一個中

國原則為前提，此種在國際間屬於國與國之間的協議，如果中國大陸

仍是主張參考其與香港簽訂的「中國內地與香港特別行政地區關於對

所得避免雙重徵稅的安排」模式作為簽署兩岸租稅互免協議條件，台

灣方面絕不可能接受此種矮化主權安排。在此同時，隨著兩岸簽署

ECFA，未來兩岸在協商租稅協議時，有關租稅協議名稱及模式，必然

是其最大爭議之所在。是故，如何在平等、互利原則為前提之下，研

擬兩岸皆較可接受之模式，例如分階段、多管道，由易至難逐步推動，

亦是未來兩岸在經濟合作機制上待解決的議題之一。

(四)爭端解決機制議題

兩會於今年1月29日針對簽署ECFA第一次正式諮商時，雖雙方均已

同意納為第五次江陳會議題，惟因其他因素而並未隨著簽署ECFA一併

完成簽署。事實而言，隨著兩岸貿易不斷擴大，其所衍生之糾紛日益

增多，依據WTO精神，其締約國家之間發生爭端之時，均至日內瓦進

行解決，惟因往往耗費時間與成本，所以目前雙邊或多邊區域貿易協

定（Regional Trade Agreement，RTA）通常均有設置爭端解決機制，

以解決彼此之貿易爭端。

雖兩岸均已成為WTO會員，但在國際正式場合上，中國大陸一向採

取迴避與我方進行諮商，或是不以對等方式與我方互動。然而，面對

兩岸業已完成簽署ECFA，未來不論對於履行已達成之協議，或是終止

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已簽署之協議所衍生之爭端，為免兩岸因各執己見而增加彼此之間衝

突，實有必要參考其他RTA爭端解決機制，設置爭端解決專門機構，

處理與兩岸貿易及投資等有關爭端之諮商、調解、仲裁與政策協調等

事項。

至於爭端解決機制在內容上，除了可以參考NAFTA委由兩岸貿易官

員或其指定代表及相關領域專家組成ECFA常設委員會或秘書處作為

監督組織，並且透過定期會議共同促使協議履行，同時擔任溝通協調

及處理日常事務工作之外，為免於ECFA中因設置爭端解決機制而發生

此為兩岸之間國內特有機制、自我矮化疑慮，建議參考其他RTA約定

方式，於爭端解決機制中訂定，倘兩岸之間因ECFA所衍生之爭議，而

無法循ECFA爭端解決機制救濟時，任何一方仍有權利遵循WTO爭端解

決機制以資救濟。

五、結語

兩岸分治迄今已逾 60 年，在不同政治、經濟體制下，儘管在法

令或制度發展上有所差異，但是在因應全球化潮流、區域化整合趨勢

的同時，尤其兩岸均都面對不同經濟層次升級與產業結構轉型壓力，

兩岸經濟必須加強交流，兩岸產業必須深化合作，追求互補、互利。

因此，簽署 ECFA已成為兩岸在考量長期利益上必須的選擇；然而遺

憾的是，此一以經濟面要素整合為主的協議，卻因過多政治面迷霧掩

蓋，使得 ECFA 原貌更加模糊，如果正本清源將會發現，其對於兩岸

關係發展是有利的，同時亦會帶來一些不利。整體來說，簽署 ECFA

對於兩岸而言，不但是分治以來兩岸關係朝向正常穩定發展最關鍵的

突破，而且是面對未來兩岸經濟落實交流合作最重要的挑戰，是機會

同時是風險，彼此如何異中求同、形成共識，乃是兩岸政府各自所必

須解決的焦點。(本文係於 2010年 7月 8日應邀參加在中國大陸福建

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省福州市舉辦之「兩岸競爭力論壇」所發表之論文略做修正，並且已

刊載於福建省人民政府研究發展中心「綜合競爭力(Comprehensive

competition)」2010年第 4期，雙月刊，CN35-1303/C，ISSN 1674-7488，

CSSCI，2010年 7月 20日出版)

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