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特定區域之各項法規論述Designated area of the regulations discusses

授課老師：林俐玲博士、鄭皆達博士

陳鴻烈博士、林德貴博士

指導教授：林俐玲博士

學生姓名：姜燁秀

100年度第2學期博士班專題討論

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大綱前言

國外之特定區域

日本、奧地利、義大利、美國

國內之特定區域

水土保持法之特定水土保持區

災害防救法之土石流潛勢溪流影響範圍

地質法之地質敏感區

莫拉克颱風災後重建特別條例之特定區域

變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）

國內各種特定區域之差異

討論與建議

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前言

台灣坡陡流急，颱風豪雨頻繁，地表沖蝕及崩坍問題相當嚴重，為保護如山坡地、地質敏感區、水源地等敏感環境，政府機關訂定各種法規，針對亟須保護、保育的土地劃定特別區域，嚴格限制破壞行為或全面禁止任何開發行為，其中包括水土保持法之特定水土保持區；災害防救法之土石流潛勢溪流影響範圍；地質法之地質敏感區；莫拉克颱風災後重建特別條例之特定區域；區域計畫法之限制發展區等。

各種特定區域之劃定目的各有不同，因此其範圍之劃定方式亦有所不同，其限制項目亦不相同。鑒於98年8月8日莫拉克颱風重創臺灣，造成人民生命與財產重大損失，內政部於99年6月公告變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）將各種法規之特定區域，列為限制發展之項目，與原法規規定相違背，造成民眾無所適從，本文藉由各法規之劃定方式、限制、管制條件加以探討，並據以提出建議。

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國外之特定區域日本「土砂相關災害防止法」（Sediment-related Disaster Prevention Law）：日本於2001年通過「土砂相關災害防止法」，其目的在於釐清可能發生土砂相關災害的區域（Yellow Zone），並在該區域中建立警示與疏散系統，在特別容易發生危險的區域（Red Zone），限制此區域之開發，提供居民搬離此區域之建議以及相關支援。（防災與限制）

奧地利「危險區域劃定步推法」（Step to step method）：奧地利1975年頒布「新森林法」，公布危險區圖研判與劃定程序，於1976年又頒布有關危險區圖之法令；1976年公告「農林法」，公布有關行政部門之任務，即危險區由聯邦政府劃定，地方政府執行，區內之土地使用受到相關法令之管理與限制。奧地利政府於危險區核定公告後，即進行危險區整體治理計畫，分年分期進行整治工程，整治工程完成後，檢討並重新修正危險區地圖，評估其土地使用管制可否放寬。（限制與治理）

－摘自陳樹群教授之「曾文水庫集水區特定水土保持區劃定規劃」

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義大利「自然美景保護法案」：義大利自1939年公布「自然美景保護法案」後，即針對國土內之地質特徵、地形作用、石灰岩地形等特殊之自然景觀進行確認與保護之工作，並在法條中規定，依據某保護區中所包含之獨特性之多寡及重要性，將保護區予以分級，而大部份地區性之法律也採用相似的方法將地景分級。義大利政府劃定人員使用「自然圖表」（nature chart），其中包含著各「區域易受傷害剖面」，並依據此一規劃圖進行整治、經營及管理工作。 「自然圖表」可即時更新，目的在確保所有位於義大利境內的自然、地質資產能有更好之經營管理。（整治、經營及管理）

美國「自然文化遺產」：美國之自然保護區稱為「自然文化遺產」，主要分為「國家公園」、「國家森林」、「美國國家野生動物保護區」、「國土資源保護區」、「州立公園」。一般而言「自然文化遺產」經劃定後，並不常發生解除、廢止或解除限制開發之案例，若要解除國家級之「自然文化遺產」則需經過美國參眾兩院同意。 （管制）

－摘自陳樹群教授之「曾文水庫集水區特定水土保持區劃定規劃」

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國內之特定區域

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水土保持法之特定水土保持區

水土保持法第三條第五款

特定水土保持區：係指經中央或直轄市主管機關劃定亟需加強實施水土保持之處理與維護之地區。

水土保持法第十六條

下列地區，應劃定為特定水土保持區：

一、水庫集水區。

二、主要河川集水區須特別保護者。

三、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸須特別保護者。

四、沙丘地、沙灘等風蝕嚴重者。

五、山坡地坡度陡峭，具危害公共安全之虞者。

六、其他對水土保育有嚴重影響者。

前項特定水土保持區，應由中央或直轄市主管機關設置或指定管理機關管理之。

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水土保持法第十八條

特定水土保持區應由管理機關擬定長期水土保持計畫，報請直轄市主管機關層轉或逕請中央主管機關核定實施之。

前項長期水土保持計畫，每五年應通盤檢討一次，並得視

實際需要變更之；遇有特殊需要，並得隨時報請直轄市主

管機關層轉或逕請中央主管機關核准變更之。

水土保持法第十九條第二項

經劃定為特定水土保持區之各類地區，區內禁止任何開發

行為，但攸關水資源之重大建設、不涉及一定規模以上之

地貌改變及經環境影響評估審查通過之自然遊憩區，經中

央主管機關核定者，不在此限。

治理與限制

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土石流特定水土保持區之劃定方式

民國九十二年五月八日第二次工作會議決議

發生區～採用集水區邊界

流動區～集水區邊界

淤積區～採用混合法（經驗公式法、數值計算法、現地調查法）

發生區發生區

流動區流動區

堆積區堆積區

涵蓋下游土砂淤積區摘自連惠邦教授之「100年度各縣市特定水土保持區劃定計畫之研擬與規劃 」

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土石流淤積區演算模式

利用FLO-2D土石流演算模式及經驗模式來作影響範圍之初步判定，再透過數值模式的細算，最後模式所計算之範圍需配合現地地形、地物以及災害歷史資料來進行修正，進行土石流特定水土保持區劃定

土石流流動模擬

土石流沖淤模擬

水土保持設施效果模擬

FLO-2D土石流演算模式功能說明：

數值模式計算流程

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災害防救法之土石流潛勢溪流影響範圍

災害防救法第三條第一項第三款

各種災害之預防、應變及復原重建，以下列機關為中央災害防救業務主管機關：三、寒害、土石流災害、森林火災：行政院農業委員會。

災害防救法第二十二條第一項第七款

為減少災害發生或防止災害擴大，各級政府平時應依權責實施下列減災事項：七、災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公布其結果。

災害防救法第二十二條第四項

第一項第七款有關災害潛勢之公開資料種類、區域、作業程序及其他相關事項之辦法，由各中央災害防救業務主管機關定之。

防災措施

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土石流潛勢溪流影響範圍之劃定方法

土石流影響範圍之研究，主要探討其可能土石量，進而推估淤積長度與影響範圍。目前土石流潛勢溪流影響範圍，係以谷口向下游以土石流最大擴展角度(105°)劃出一扇狀區域，作為土石流堆積區扇狀地之預警範圍，然而依據前人研究，其劃定半徑依現行方式決定不夠明確，且與現地狀況比較，過於高估其影響範圍。因此影響範圍劃定，先由室內初步劃定，再至現地勘查進行編修。初步劃定的谷口及（或）溢流點位置與扇狀地角度方法依據災害最大可能影響範圍。其劃定方法：

首先決定危險區之頂點A，其以山谷之出口、扇狀地之頂點，或坡度十度為頂點。

其次由A點依據土石流最大擴展角度(一百零五度)向下游劃出一扇狀區域。

最後以扇狀區內坡度二度之等坡度線B或池谷浩公式之半徑長度作為土石流之到達邊界，則該扇形區與線B所涵括之範圍，即為土石流之影響範圍初稿，再至現地勘查。

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該扇狀地之半徑長度則以池谷浩公式進行計算。池

谷浩公式如(A)式，可用以計算出淤積長度，即為

扇狀地之半徑長度，如此便可決定出影響範圍。

Log(L)=0.42Log(V×tanqd)+0.935 (A)

L為堆積長度(m)；qd為下游坡度；V為土砂流出量(m3)

依謝正倫(1998)之研究，台灣地區之土砂流出量可

表示如下

V＝70992 A0.61 (B)

A 為集水區之總面積(km2)

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黑色框線為依北市DF026 溪流所繪製之105 度初步影響範圍圖。

紅色框線為依照重新編修過後之北市DF026 所繪製之105 度影響範圍圖層，而因為重新編修後之北市DF026 溪流長度變短，集水區面積也較原來的小，故此紅色框線範圍也較黑色框線範圍小。

藍色框線即為依照現地調查後所編修之影響範圍圖層，其溢流長度與依照重新編修後之北市DF026 所繪製之影響範圍半徑長度相近。

北市DF026土石流潛勢溪流影響範圍之劃定方法

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地質法之地質敏感區地質法第五條

中央主管機關應將具有特殊地質景觀、地質環境或有發生地質災害之虞之地區，公告為地質敏感區。地質敏感區之劃定、變更及廢止辦法，由中央主管機關定之。中央主管機關應設地質敏感區審議會，審查地質敏感區之劃定、變更及廢止。前項審議會之組成，專家學者不得少於審議會總人數二分之一；審議會之組織及運作辦法，由中央主管機關定之。

地質法第八條土地開發行為基地有全部或一部位於地質敏感區內者，應於申請土地開發前，進行基地地質調查及地質安全評估。但緊急救災者不在此限。前項以外地區土地之開發行為，應依相關法令規定辦理地質調查。

地質調查及安全評估

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莫拉克颱風災後重建特別條例之特定區域

莫拉克颱風災後重建特別條例第二十條

災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。

中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。

為安置災民興建房屋及前項被限制居住或強制遷居、遷村、安置所需之土地，得徵收或申請撥用。取得公有土地後之處理，不受國有財產法第二十八條、土地法第二十五條及地方公產管理法規之限制。政府如已依第七條規定負擔貸款餘額者，於辦理徵收時，徵收價額應扣除該貸款餘額。

限制居住或限期強制遷居、遷村

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區域計畫法之限制發展區

區域計畫法第一條

為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。

區域計畫法第十三條第一項

區域計畫公告實施後，擬定計畫之機關應視實際發展狀況，每五年通盤檢討一次，並作必要之變更，但有左列情事之ㄧ者，得隨時檢討變更之：

一、發生或避免重大災害。

二、興辦重大開發或建設事業。

三、區域建設推行委員會之建議。

區域計畫之變更，依第九條及第十條程序辦理；必要時上級主管機關得比照第六條第二項規定變更之。

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變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）

辦理依據：98年8月8日莫拉克颱風重創臺灣，造成人民生命與財產重大損失，同（98）年8月20日行政院第3157次院會決議：「儘速提出以國土保育為上位的區域規劃方案，做為災區重建的指導原則，讓基礎建設重建、家園重建及區域產業能據以順利展開，當重建完成之後，現在的災民可以居住一個更適合人住、更好的地方。」爰依據區域計畫法第13條第1項但書第1款「發生或避免重大災害，得隨時檢討變更區域計畫」之規定，辦理變更區域計畫。

基於未來災害發生地點之不確定性，及土地使用管制應有全國一致性等考量，變更臺灣北、中、南、東部區域計畫（第1 次通盤檢討）係以全臺灣地區為適用範圍。由於海域非屬現行各區域計畫之實施範圍，無法進行土地使用管制，為加強區域計畫對海岸及海域地區的管理，本計畫特將目前已登記土地外圍之地籍線起，至領海外界線範圍間之未登記水域，納入區域計畫之實施範圍。

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配合98年7月2日行政院第3150次院會決議略以，除了北臺、

中臺、南臺這3大都會區外，其他地區則可以規劃成「北北基

宜」、「桃竹苗」、「中彰投」、「雲嘉南」、「高屏」、

「花東」、「澎金馬」等7個區域來推動。本計畫爰一併將金

門縣及連江縣等離島納入，俾利後續相關業務之推動。

土地資源分類－本計畫延續臺灣

北、中、南、東部區域計畫第1

次通盤檢討之規範，依據土地資

源之主、客觀因素，劃歸「限制

發展地區」、「條件發展地區」

及「一般發展地區」等3 類地

區，並配合非都市土地使用分區

進行重疊管制，以發揮上位指導

功能。

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限制發展地區

係指自然環境較敏感地區，除國防與國家重大建設外或因生活環境品質與安全之考量，不允許作非保育目的之發展及任何開發行為，並透過各項目的事業法令管制，以達資源保育與環境保護目的。

劃設目的：以加強資源保育與環境保護及不破壞原生態環境與景觀資源為保育及發展原則。其劃設目的如下：

保障人民生命財產安全，避免天災危害。

保護各種珍貴稀有之自然資源。

保存深具文化歷史價值之法定古蹟。

維護重要生產資源。

管制原則：

透過各項法令管制，以達災害防治、資源保育與環境保護目的。

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為開發利用，申請辦理以設施為導向之非都市土地使用分區變更或使用地變更編定者，除下列情形外，不得位於限制發展地區：

經各項限制發展地區及下列必要性設施之中央目的事業主管機關，依其主管法令同意興辦者，如穿越性道路、公園、上下水道、郵政、自來水、電信、電力、政府機關、公有平面停車場、國防等之公共設施、公用事業、重大公共建設及為維護水源必要之道路。

為整體規劃需要，對於不可避免夾雜之零星小面積土地，在不影響其資源保育前提下，得納入範圍，但應維持原地形地貌不得開發使用，其適用條件及規模，由內政部修訂「非都市土地開發審議作業規範」等規定辦理。

依各項限制發展地區之中央目的事業主管法令許可開發者。

為整體規劃需要，對於不可避免夾雜之零星小面積土地，如納入新訂或擴大都市計畫，應規劃為保護區或保育等相關分區為原則。

國家公園之土地除應符合本計畫之管制原則外，仍應依「國家公園法」及其國家公園計畫管制。

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變更區域計畫第1 次通盤檢討「限制發展地區」表

分類

項目相關法令及劃設依據

中央主管機關

限制項目

1.土石流潛勢溪流、嚴重崩塌或其他高危險地區

災害防救法

行政院農業委員會查認，送由內政部公告

以避難防災為目的，無限制行為

限制農業使用行為

3.活動斷層兩側一定範圍

實施區域計畫地區建築管理辦法

經濟部進行基地地質調查及地質安全評估

禁止一切開發利用行為

2.山坡地查定為加強保育地

山坡地保育利用條例

行政院農業委員會

4.特定水土保持區

水土保持法行政院農業委員會

天然災害敏感

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國內各種特定區域之差異

項目

種類法源依據 限制行為

治理措施

廢止規定

劃定方法

特定水土保持區

水土保持法禁止一切開

發行為有 有 亟需保護地區

有保全對象且最大化

無

依地質調查

由各機關依法規查認

土石流潛勢溪流影響範圍

災防法 無 無每年檢討

特定區域莫拉克颱風災後重建特

別條例

限制居住或限期強制遷居、遷村

無 無

地質敏感區 地質法進行基地地質調查及地質安全評估

無 無

限制發展區 區域計畫法禁止變更使

用分區無 無

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討論與建議

討論

劃定目的不同：特定水土保持區之劃定係為加強水

土保持治理與維護，因此其劃設範圍以開發後會產

生災害的地區為主；土石流潛勢溪流影響範圍則是

為防災避難，因此著重於有保全對象且易受災的範

圍，且為安全的目的，其範圍會較一般特定區域

大。此兩種特定區域範圍不同，變更一通皆列為限

制發展區，造成劃設時每每遭遇民眾抗議。

限制、管制程度不同：土石流潛勢溪流影響範圍、

加強保育地及地質敏感區各有不同管制項目，但未

全面限制土地之開發利用，變更一通皆列為限制發

展區，限制其開發，違背原法規之立法意旨。

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建議

為確保國土安全，促進國土資源合理使用，國土空間發展，應以環境之自然條件為參考依據，且須因應全球氣候變遷，亟須整合目前水土保持法、地質法、災防法等各法規之土地使用管制措施，以達成下列目標：

有效改善現行國土管制法規各行其是之問題，以及水、土、林保育事權分散之缺失，建立合理之國土利用、管理及發展制度。

加強景觀及防災之空間規劃，建立公共建設與土地利用之整體配合制度，提升國際競爭力。

提高地方政府整體規劃之自主性，透過完整之環境自然資源調查、農業與城鄉發展規劃及其配套公共設施之管理機制，保育國土，永續發展。

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條件發展地區

為兼顧保育與開發目的，提供有條件開發之彈性空間，以達國土有效利用，並有條件限制該類地區之土地使用種類及強度。

劃設目的：係考量某些環境敏感地區對於開發行為的承載力有限，為兼顧保育與開發，有條件限制該類土地開發。

管制原則：

有條件的限制土地使用種類及強度。

開發行為應落實整體規劃開發為原則。

針對敏感地特性，提出具體防範及補救措施。

各目的事業主管機關應訂定開發總量及標準，以作為使用分區或使用地檢討變更之依據。

劃設項目：共21項

山坡地：依據「山坡地保育利用條例」及「水土保持法」劃設之山坡地，主管機關為行政院農業委員會。

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土地使用分區劃定及檢討

都市土地依「都市計畫法」及「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」規定辦理變更；非都市土地尚未劃定使用分區或已有使用分區但須檢討變更者，應依土地使用分區劃定原則及劃定標準，劃定或檢討變更使用分區。

非都市土地：非都市土地使用分區，依其屬性可分為二類，資源型使用分區及設施型使用分區。

資源型使用分區：特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、河川區、海域區及非以開發設施導向之特定專用區、風景區等。

森林區：依「森林法」等相關法令劃定者或其他使用分區之變更。

B.現有特定農業區或一般農業區，依「山坡地土地可利用限度分類標準」重新查定後，土地等級為4級地，且面積在5公頃以上，有保育利用森林資源者，變更為森林區。

特定區域之各項法規論述Designated area of the regulations discusses 大綱前言國外之特定區域水土保持法之特定水土保持區災害防救法之土石流潛勢溪流影響範圍土石流潛勢溪流影響範圍之劃定方法北市DF026土石流潛勢溪流影響範圍之劃定方法地質法之地質敏感區莫拉克颱風災後重建特別條例之特定區域區域計畫法之限制發展區變更臺灣北、中、南、東部區域計畫�（第1 次通盤檢討）限制發展地區變更區域計畫第1 次通盤檢討「限制發展地區」表國內各種特定區域之差異討論與建議條件發展地區土地使用分區劃定及檢討