1

CURTEA DE JUSTIŢIE A UNIUNII EUROPENE ŞI ELEMENTE DE

CONTROL JURISDICŢIONAL

TEMA 1

CURTEA DE JUSTIŢIE A UNIUNII EUROPENE

§ 1. Consideraţii introductive

A. Probleme generale privind controlul jurisdicţional în UE

Pentru ca dreptul comunitar să fie respectat de statele membre şi de instituţiile Uniunii,

e nevoie de un control jurisdicţional, exercitat de instanţe specializate. Pe de altă parte,

controlul jurisdicţional trebuie să asigure pentru particulari protecţia drepturilor acordate de

sistemul comunitar.

Primele învestite cu acest control sunt tribunalele naţionale, dar dacă interpretarea

dreptului comunitar ar rămâne exclusiv la nivelul jurisdicţiilor naţionale, nu s-ar putea păstra

unitatea acestuia, în condiţiile diversităţii sistemelor juridice. Aşadar, şi din acest punct de

vedere era necesară o jurisdicţie a Uniunii, care să asigure pentru dreptul comunitar o

interpretare uniformă1.

Explicaţie:

De ce procesele care implică dreptul comunitar sunt, de regulă, judecate de instanţele

naţionale?

a) Există un specific al dreptului Uniunii:

- De obicei, actele adoptate de instituţiile Uniunii au nevoie de măsuri naţionale de

executare. Astfel, de multe ori, particularii [persoane fizice, dar mai ales persoane

juridice (societăţi comerciale, ONG-uri, sindicate…)] se întâlnesc cu dreptul comunitar

prin intermediul actelor naţionale de aplicare. Când au o nemulţumire (legată, de

exemplu de neplata unei subvenţii la care aveau dreptul în temeiul unui act comunitar

ş.a.m.d.), ei vor contesta decizia administraţiei naţionale. Cum însă actul administrativ

naţional este dat în executarea unui act al Uniunii, judecătorul naţional va trebui să

soluţioneze cauza prin aplicarea dreptului comunitar. La fel de bine, o persoană poate

reclama că a fost victima unei discriminări interzise de dreptul Uniunii, autorul fiind o

autoritate naţională sau chiar o entitate privată. Judecătorul naţional trebuie să aplice

tot dreptul comunitar.

b) Jurisdicţia Uniunii – cu un număr limitat de judecători – nu putea prelua întreg contenciosul

1 În dreptul internaţional nu există un echivalent al Curţii Europene de Justiţie, care să asigure unicitatea

interpretării convenţiilor încheiate de state. Ca urmare, aceste acte sunt interpretate de jurisdicţiile naţionale.

Apar în mod inerent diferenţe de interpretare şi se ajunge ca aceeaşi dispoziţie dintr-un tratat să capete sensuri

diferite (şi aplicări diferite) de la ţară la ţară.

2

legat de aplicarea tratatelor constitutive şi a actelor instituţiilor Uniunii la situaţii juridice în

care sunt implicate milioane de persoane. Din această cauză, accesul direct al particularilor

la acţiunile directe judecate de Curtea de Justiţie a Uniunii este destul de limitat.

B. Câte instanţe judecătoreşti ale UE funcţionează în prezent?

Creată ca o instituţie a CECO, Curtea de Justiţie şi-a extins competenţele şi asupra CEE

şi Euratom. Pe măsura dezvoltării Comunităţii, a crescut foarte mult şi volumul de activitate

al Curţii, iar instituţia a devenit supraaglomerată. Pentru a descongestiona agenda de lucru a

Curţii, s-a creat Tribunalul de Primă Instanţă (TPI), care a început să lucreze în 1989. Tratatul

de la Nisa a extins competenţa Tribunalului de Primă Instanţă şi a prevăzut posibilitatea

înfiinţării de tribunale specializate pe anumite domenii, care să preia din sarcinile TPI. Un

prim pas s-a făcut prin înfiinţarea Tribunalului Funcţiei Publice (TFP), care funcţionează din

octombrie 2005. Vor urma probabil tribunale specializate în proprietate intelectuală (în

dreptul mărcilor, de exemplu).

Aşadar, sistemul judiciar al UE este organizat pe trei trepte ierarhice: la bază sunt

tribunalele specializate. Deciziile lor pot fi atacate la Tribunal. Pe lângă recursurile împotriva

deciziilor tribunalelor specializate, Tribunalul are în competenţă judecarea în primă instanţă a

unor categorii de litigii (în materie de concurenţă, ajutoare de stat, mărci comunitare…).

Deciziile Tribunalului pot fi atacate cu recurs la Curtea de Justiţie. Pe de altă parte, Curtea

judecă în primă şi ultimă instanţă în cazurile prevăzute de tratate.

C. Terminologie

Până la intrarea în vigoare a TLisabona, termenul de Curte de Justiţie era utilizat cu

două sensuri. Pe de o parte, se referea la instituţia comunitară, alături de Comisie, Consiliu

ş.a.m.d., cuprinzând ansamblul instanţelor judecătoreşti ale Comunităţii. Pe de altă parte,

desemna instanţa judecătorească aflată la vârful sistemului judiciar comunitar. TLisabona

introduce o clarificare semantică. Astfel, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene este

instituţia Uniunii cu rol jurisdicţional, cuprinzând ● Curtea de Justiţie, ● Tribunalul2 şi ●

tribunale specializate.

D. Metodele de interpretare

Metodele de interpretare folosite uzual sunt cea sistematică şi cea teleologică. Evident,

se recurge şi la metoda gramaticală, dar aceasta nu este de cele mai multe ori decisivă, pentru

că:

- textul de interpretat nu este unitar: existând 24 de versiuni lingvistice în mod egal

autentice, nu pot fi evitate diferenţele de sens;

- dreptul Uniunii – mai ales cel primar (alcătuit din tratatele constitutive) – e redactat în

termeni generali, susceptibili de o pluralitate de semnificaţii.

2 Tribunalul este noul nume al fostului Tribunal de Primă Instanţă.

3

E. Sediul jurisdicţiei Uniunii

Sediul instanţelor europene se află la Luxemburg.

§ 2. Constituirea Curţii de Justiţie

A) Compunere

Curtea de Justiţie este compusă din câte un judecător pentru fiecare stat membru, adică

28 de judecători. Judecătorii sunt asistaţi de 9 avocaţi generali. Numărul avocaţilor generali

poate fi mărit de Consiliu, statuând în unanimitate, la cererea Curţii (art. 252 TFUE). Din

toamna anului 2015, când va avea loc următoarea reînnoire parțială a componenței Curții, vor

funcționa 11 avocaţi generali. Atât judecătorii, cât şi avocaţii generali sunt consideraţi

membri ai Curţii. Curtea mai dispune de un grefier, ajutat de alţi funcţionari.

B) Statutul juridic al membrilor Curţii

Judecătorii, la fel ca avocaţii generali, sunt aleşi dintre personalităţile care oferă toate

garanţiile de independenţă şi întrunesc condiţiile cerute de exercitarea în ţara lor a celor mai

înalte funcţii jurisdicţionale sau sunt jurişti de competenţă recunoscută. Ei sunt numiţi de

comun acord de guvernele statelor membre.

TLisabona instituie un comitet alcătuit din personalităţi3 care emite un aviz cu privire

la competenţa candidaţilor, înainte ca reprezentanţii statelor membre să adopte actul de

numire în funcţie.

La preluarea mandatului, judecătorii şi avocaţii generali depun un jurământ prin care se

angajează să-şi exercite funcţia în deplină imparţialitate şi să nu divulge secretul deliberărilor

Curţii. Ei se angajează ca, pe durata exercitării funcţiei şi după încetarea ei, să îndeplinească

obligaţiile ce rezultă din funcţie, mai ales datoria de a manifesta onestitate şi prudenţă în

acceptarea anumitor poziţii sau avantaje după încetarea funcţiei.

Pe de altă parte, judecătorii şi avocaţii generali nu pot îndeplini nicio funcţie sau

activitate profesională remunerată sau nu, cu excepţia cazului în care Consiliul le acordă o

derogare cu titlu excepţional, de exemplu pentru a fi profesori universitari.

În schimb, ei beneficiază de imunitate de jurisdicţie pe durata exercitării mandatului şi

după expirarea acestuia, pentru toate actele oficiale îndeplinite în misiunea lor (afară de

situaţia în care Curtea le ridică imunitatea), ca şi de privilegii şi imunităţi.

Calitatea de judecător sau avocat general încetează prin ajungerea la termen a

mandatului, demisie sau prin deces.

Ei pot fi înlocuiţi sau îşi pot pierde dreptul la pensie sau alte avantaje echivalente doar

prin decizia unanimă a judecătorilor şi a avocaţilor generali, luată în absenţa celor în cauză,

dacă nu mai corespund condiţiilor necesare sau nu mai fac faţă obligaţiilor ce rezultă din

funcţia lor. În această ipoteză, mai întâi ei sunt invitaţi de preşedinte în camera de consiliu,

3 Format din membri ai instanţelor naţionale supreme, un fost membru al Curţii de Justiţie, un fost membru

al Tribunalului şi o personalitate numită de Parlament.

4

fără prezenţa grefierului, pentru a-şi prezenta explicaţiile.

Mandatul judecătorilor şi al avocaţilor generali este de şase ani, cu posibilitatea de

reînnoire. La fiecare trei ani are loc o reînnoire parţială a acestora, care afectează alternativ

jumătate din numărul judecătorilor şi al avocaţilor generali.

În prezent, practica este ca statele mari (Franţa, Germania, Italia, Marea Britanie şi

Spania) să numească 5 avocaţi generali, în timp ce ceilalți sunt numiţi prin rotaţie de celelalte

state. Când Curtea va avea 11 avocaţi generali, Polonia va avea un loc de avocat general

permanent.

Grefierul e desemnat de Curte, care îi fixează statutul. Mandatul său este de 6 ani, cu

posibilitatea de prelungire. Pe de o parte, el are atribuţii judiciare: transmite şi conservă toate

actele şi documentele, precum şi comunicările Curţii, asistă la şedinţele instanţei. Pe de altă

parte, grefierul îndeplineşte rolul unui secretar general al instituţiei, conducând administraţia

Curţii, care cuprinde peste 1500 de agenţi (jurişti, interpreţi, traducători).

§ 3. Organizarea şi funcţionarea Curţii

A) Preşedintele şi vicepreşedintele

Prin vot secret şi cu majoritate absolută, judecătorii îi desemnează dintre ei pe

preşedinte şi vicepreşedintele Curţii, pentru un mandat de 3 ani, ce poate fi reînnoit.

Preşedintele reprezintă Curtea. El conduce lucrările Curţii. Prezidează reuniunile

generale ale membrilor Curţii, precum şi şedinţele Plenului şi ale Marii Camere (prezidează

şi deliberările din camera de consiliu, în care se dezbate soluţia procesului). Preşedintele

asigură buna funcţionare a serviciilor instituţiei.

El repartizează cauzele formaţiunilor de judecată, iar pentru fiecare speţă desemnează

câte un judecător raportor4 şi fixează termenele de judecată.

El mai poate decide, cu o procedură simplificată, suspendarea executării actului

contestat, luarea unor măsuri provizorii, suspendarea executării silite.

Vicepreşedintele îl ajută pe preşedinte în exercitarea funcţiilor sale şi îl înlocuieşte în

caz de împiedicare sau în cazul în care funcția de preşedinte este vacantă. La cererea

preşedintelui, vicepreşedintele îl înlocuieşte în exercitarea funcțiilor de reprezentare şi de

conducere a serviciilor instituţiei. Vicepreşedintele îl înlocuieşte pe preşedinte şi în

exercitarea unor funcţii jurisdicţionale, atunci când este vorba de procedurile simplificate

descrise mai sus.

B) Formaţiunile de judecată

Curtea este organizată în camere. De regulă, Curtea se reuneşte în camere compuse din

5 şi 3 judecători şi mai rar în Marea Cameră, formată din 15 judecători. În mod excepţional,

Curtea judecă în şedinţă plenară. În general, există un raport de proporţionalitate directă între

4 Judecătorul raportor se ocupă de dosar de când acesta intră pe rolul Curţii. Face rapoarte intermediare pe

parcursul desfăşurării procesului şi în final redactează proiectul de hotărâre judecătorească.

5

dificultatea pricinii şi numărul judecătorilor care o soluţionează. Cele mai multe pricini sunt

soluţionate de camerele de 5 judecători.

Dintre judecători se aleg preşedinţii camerelor. Preşedinţii camerelor de 5 judecători

sunt aleşi pentru un mandat de trei ani, ce poate fi reînnoit o dată, iar preşedinţii camerelor de

3 judecători sunt aleşi pentru un an.

Din Marea Cameră, care este prezidată de preşedintele Curţii, fac parte

vicepreşedintele, 3 preşedinţi ai camerelor de 5 judecători, precum şi judecători desemnaţi în

condiţiile Regulamentului Curţii. Curtea se întruneşte în Marea Cameră la cererea unui stat

membru sau a unei instituţii a Uniunii, parte în litigiu. Curtea mai poate trimite cauza Marii

Camere, atunci când speţa ridică probleme mai delicate de drept comunitar.

Curtea se reuneşte în şedinţă plenară când este sesizată în anumite cazuri de demiteri

din funcţii [a Ombudsmanului European, a unui membru al Comisiei (cum a fost cazul

Cresson), a unui membru al Curţii de Conturi] sau când cauza de judecat e de o importanţă

excepţională.

CJ poate decide numai cu un număr impar de judecători. Cvorumul este următorul:

Deciziile camerelor compuse din 3 sau 5 judecători sunt valabile numai dacă sunt luate de 3

judecători, ale Marii Camere sunt valabile dacă sunt prezenţi 11 judecători, iar deciziile în

şedinţe plenare pot fi adoptate numai în prezenţa a 17 judecători. Ca regulă generală, în cazul

în care unul din ei este împiedicat să participe la şedinţă, se poate apela la un judecător dintr-

o altă cameră5.

De reţinut: deciziile Curţii sunt colective; ele vor fi semnate de toţi membrii

completului, judecătorii neavând dreptul de a prezenta opinii separate.

C) Avocatul general

Pentru această funcţie nu există un echivalent în dreptul român. Denumirea nu trebuie

să inducă în eroare: statutul avocatului general este total diferit de cel al unui avocat!

Avocatul general prezintă în şedinţă publică, de o manieră independentă şi imparţială,

concluzii motivate asupra cauzelor aduse în faţa Curţii. El nu ia parte la deliberările camerei,

ci îşi exprimă opiniile la sfârşitul procedurii orale.

Concluziile avocatului general conţin o analiză completă a dreptului comunitar

aplicabil, precum şi punctul său de vedere liber asupra soluţionării speţei. Concluziile nu sunt

obligatorii pentru Curte, dar Curtea acceptă destul de frecvent raţionamentul avocatului

general, iar uneori preia o parte din concluziile sale, incluzându-le în propriile considerente.

Au fost chiar cazuri rare când, în motivare, Curtea a făcut pur şi simplu trimitere la opiniile

exprimate de avocatul general.

Dintre avocaţii generali, Curtea îl desemnează pe primul avocat general, pentru o

perioadă de un an (în fapt, funcţia este îndeplinită prin rotaţie). El atribuie colegilor săi

5 Din 544 de cauze soluţionate în 2011, una a fost soluţionată de plenul Curţii, 62 de Marea Cameră (11,4%),

300 de camerele de 5 (55%), 177 de camerele de 3 (32,5%) şi 4 de preşedintele Curţii.

6

(precum şi lui însuşi) diferitele cauze. Primul avocat general mai poate propune reexaminarea

de către Curte a unor hotărâri ale Tribunalului, dacă unitatea sau coerenţa dreptului Uniunii

sunt puse în pericol grav.

Atunci când cauza nu ridică probleme de drept noi, judecătorii pot pronunţa hotărârea

fără opinia avocatului general.

§ 4. Tribunalul Uniunii Europene

Tribunalul – numit, înainte de TLisabona, Tribunalul de Primă Instanţă (TPI) – a fost

înfiinţat la cererea Curţii de Justiţie, pentru a prelua o parte din activitatea Curţii,

începându-şi activitatea în 1989.

Tribunalul este format din cel puţin un judecător pentru fiecare stat membru. Acum

numărul judecătorilor este de 28, dar el va putea fi mărit, pentru a putea face faţă amplificării

activităţii. Ei sunt numiţi de către guvernele statelor membre, cu consultarea comitetului

format din personalităţi (v. supra, la numirea judecătorilor de la CJ).

Mandatul, privilegiile şi imunităţile judecătorilor, alegerea preşedintelui sunt similare

cu cele ale judecătorilor CJ. Condiţiile pentru numirea judecătorilor sunt ceva mai suple.

Membrii Tribunalului trebuie aleşi dintre persoanele care oferă toate garanţiile de

independenţă şi au capacitatea cerută pentru exercitarea unor înalte funcţii jurisdicţionale.

Tribunalul nu are în componenţa sa avocaţi generali, dar oricare din judecători, cu

excepţia preşedintelui, poate fi chemat să exercite această funcţie în anumite cauze stabilite

prin Regulamentul de procedură al Tribunalului, dar această posibilitate nu a fost pusă în

practică decât rareori, la începutul activităţii sale.

Hotărârea poate fi atacată la Curte. Până în prezent, un număr redus din deciziile

Tribunalului au fost recurate la CJ şi puţine au avut succes.

Tribunalul dispune de o grefă proprie, dar utilizează serviciile administrative ale Curţii.

Tribunalul îşi desfăşoară activitatea în cadrul camerelor formate din trei sau cinci

judecători ori în complet de judecător unic. Când dificultatea în drept sau importanţa cauzei

sau unele circumstanţe particulare o justifică, procesul e judecat de plen (în mod cu totul

excepţional), de Marea Cameră (alcătuită din 13 judecători, aceasta se reuneşte foarte rar) sau

de o cameră compusă dintr-un număr diferit de judecători.

Cauzele atribuite unei camere de 3 judecători pot fi judecate de judecătorul raportor

statuând ca judecător unic, când chestiunile de drept şi de fapt nu sunt dificile ori importanţa

pricinii este limitată şi lipsesc anumite circumstanţe speciale (cazurile sunt rare)6.

§ 5. Tribunalul Funcţiei Publice (TFP)

Între încercările de a îmbunătăţi justiţia comunitară, s-a numărat şi înfiinţarea de noi

organe cu atribuţii jurisdicţionale. În noiembrie 2004 s-a înfiinţat Tribunalul Funcţiei Publice,

6 Din 714 de cauze soluţionate în 2011, 604 de cauze (84,6%) au fost soluţionate de camerele de trei

judecători, 25 de camerele de cinci judecători (3,5%), 29 de camera de recursuri (4%), 56 de preşedintele

Tribunalului (7,8%).

7

cu rolul de a soluţiona în primă instanţă litigiile dintre Uniunii (adică instituţiile Uniunii) şi

funcţionari.

TFP a început să funcţioneze în octombrie 2005. Prin înfiinţarea sa, Tribunalul de

Primă Instanţă a fost degrevat de circa 25% din cauze, iar Curtea de Justiţie, de 10% din

dosare, constând în recursurile împotriva deciziilor Tribunalului.

Tribunalul Funcţiei Publice este compus din 7 judecători, numiţi pentru un mandat de 6

ani, ce poate fi reînnoit. Numărul judecătorilor va putea fi mărit de Consiliu, la cererea CJ.

Membrii TFP sunt numiţi de Consiliu, după consultarea comitetului alcătuit din personalităţi.

Pentru că numărul de judecători e mai mic decât numărul statelor membre, Consiliul

veghează la asigurarea unei compoziţii echilibrate, pe o cât mai largă bază geografică.

Judecătorii trebuie să fie cetăţeni ai UE, să ofere toate garanţiile de independenţă şi să

aibă capacitatea cerută pentru îndeplinirea de funcţii jurisdicţionale.

Tribunalul Funcţiei Publice numeşte un grefier, căruia îi fixează atribuţiile şi foloseşte

serviciile Tribunalului şi ale Curţii.

TFP îşi desfăşoară activitatea în camere de 3 judecători şi, în anumite cazuri prevăzute

de Regulamentul de procedură, în şedinţă plenară, în camera de 5 judecători sau cu judecător

unic.

Deciziile sale pot fi atacate cu recurs la Tribunal, pentru motive de drept.

***

Probabil se vor înfiinţa şi alte tribunale specializate, întrucât, cu toate măsurile luate

pentru soluţionarea cu celeritate a cauzelor, Tribunalul nu mai face faţă numărului de dosare.

Sunt vizate un tribunal pentru brevete şi un tribunal pentru mărci.

§ 6. Competenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Misiunea generală a jurisdicţiei Uniunii este de a asigura respectarea dreptului în

interpretarea şi aplicarea tratatelor (art. 19 TUE).

Curtea e competentă de plin drept în toate cazurile prevăzute de tratate, fără a mai fi

necesar ca statele membre să accepte această competenţă7. Pe de altă parte, Curtea Europeană

nu deţine o competenţă generală, ci una de atribuţie: i.e., în principiu, nu poate statua decât

în ipotezele prevăzute de tratate8.

a) Funcţia principală a Curţii este cea jurisdicţională. Ea soluţionează chestiuni

prejudiciale şi anumite acţiuni directe.

Se detaşează ca importanţă chestiunea (trimiterea) prejudicială (numită în mod

impropriu trimitere preliminară9), în cadrul căreia Curtea de Justiţie interpretează dreptul

Uniunii, iar decizia Curţii e obligatorie pentru judecătorii naţionali. Această procedură a creat

7 Este o diferenţă faţă de Curtea Internaţională de Justiţie (CIJ), unde regula este că, pentru a fi competentă,

Curtea are nevoie de acceptul expres al statelor. 8 Aceasta e o asemănare între CJ şi CIJ.

9 Vom discuta pe larg chestiunea prejudicială, infra.

8

pentru forul european o poziţie asemănătoare cu aceea a unei curţi federale supreme10

, pentru

că i-a permis să se impună faţă de jurisdicţiile naţionale şi să statueze supremaţia dreptului

comunitar faţă de dreptul intern al statelor.

În desemnarea acţiunilor directe, o parte a doctrinei române foloseşte termenul de

recurs, preluat din terminologia franceză. Pentru evitarea confuziilor, considerăm că este mai

adecvată noţiunea consacrată în dreptul procesual civil român, cea de acţiune11, întrucât

Curtea de Justiţie judecă şi recursuri – în sensul clasic de cale de atac – împotriva hotărârilor

pronunţate de Tribunal, iar acesta din urmă judecă recursurile contra deciziilor date în primă

instanţă de tribunalele specializate.

Principalele acţiuni directe sunt:

- Acţiunea în anulare (a actelor de drept derivat – actele adoptate de instituţiile,

organele, oficiile sau agenţiile UE);

- Acţiunea în carenţă (în constatarea abţinerii de a acţiona). Aceasta îşi propune să

sancţioneze inerţia, pasivitatea unei instituţii (organ, oficiu, agenție). Poate fi iniţiată în cazul

în care, încălcând tratatul, instituţiile se abţin să acţioneze (adică să adopte acte ale Uniunii);

- Acţiunea în neîndeplinirea de către un stat membru a obligaţiilor care îi revin în

temeiul dreptului Uniunii;

- Acţiunea în răspundere civilă delictuală (acţiunea în despăgubiri), privitoare la

prejudiciile cauzate de instituţiile Uniunii sau de agenţii acestora aflaţi în exerciţiul

funcţiunii.

O categorie specifică de litigii sunt cele dintre Uniune şi funcţionarii ei. Contenciosul

funcţiei publice comunitare, cum mai este denumit, include acţiuni în anulare, în carenţă şi în

despăgubiri iniţiate de funcţionari, foşti funcţionari, candidaţi la concursurile pentru

angajarea în instituţii etc.

b) Curtea de Justiţie se şi pronunţă asupra compatibilităţii cu dispoziţiile tratatelor

constitutive a acordurilor ce urmează să se încheie între Uniune şi state terţe sau organizaţii

internaţionale – art. 218 (11) TFUE. Avizul Curţii poate fi solicitat de Parlament, Consiliu,

Comisie, precum şi de un stat membru. Dacă avizul este negativ, acordul internaţional nu

poate intra în vigoare decât după modificarea sa ori revizuirea tratatelor constitutive. În mod

obişnuit, se renegociază prevederile acordului internaţional ce contravin tratatelor

constitutive.

10

Asemănătoare, dar nicidecum identică. Curtea de la Luxemburg nu este o instanţă de recurs împotriva

hotărârilor instanţelor naţionale. De aceea, influenţa CJ asupra instanţelor naţionale se face simţită mai ales prin

intermediul chestiunilor prejudiciale. 11

Acţiunea = mijlocul procesual prin care se asigură protecţia unui drept subiectiv.

9

TEMA 2.

CHESTIUNEA PREJUDICIALĂ. COOPERAREA DINTRE CURTEA DE

JUSTIŢIE ŞI INSTANŢELE NAŢIONALE

§ 1. Preliminarii

A. Terminologia română

Juriştii-lingvişti români de la Curtea de Justiţie au optat pentru variantele: „procedura

întrebărilor preliminare”, „procedura hotărârii preliminare”, ”trimiterea preliminară”12. În

realitate, mecanismul prevăzut de dreptul Uniunii nu are nevoie de inventarea unui nume,

întrucât chestiunea prejudicială există în dreptul procesual român de 150 de ani. Din acest

motiv, considerăm că sunt corecte denumirile: chestiune prejudicială, trimitere prejudicială,

eventual procedură prejudicială.

B. Descrierea mecanismului prejudicial

Chestiunile prejudiciale sunt probleme de drept de care depinde soluţionarea unei

cauze şi care trebuie rezolvate, în prealabil, de o altă instanţă decât cea pe rolul căreia se află

dosarul.

Judecătorul învestit cu judecarea unei cauze întâlneşte o problemă de drept, care ţine de

o altă ramură de drept decât cea în care este specializat. El nu poate rezolva chestiunea

principală (cererea reclamantului) decât după ce soluţionează cealaltă chestiune (cealaltă

problemă de drept). Chestiunea se numeşte prealabilă atunci când o judecă tot instanţa

sesizată cu chestiunea principală şi prejudicială când e trimisă unei alte instanţe, specializate

în acea ramură13.

C. Importanţa mecanismului prejudicial în dreptul Uniunii Europene

După caracterizarea făcută de Curtea de Justiţie, procedura este esenţială pentru

păstrarea caracterului comunitar al dreptului instituit de tratate. Scopurile mecanismului

prejudicial sunt:

de a asigura în toate împrejurările acelaşi efect al dreptului comunitar în toate statele

12

În doctrina română întâlnim formule din cele mai diverse: „trimiterea prejudiciară”, „acţiunea prejudiciară,

„acţiunea preliminară, „acţiunea pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare”, „chestiunea prealabilă”,

„recursul în interpretare”, „cererea pentru pronunţarea unei hotărâri preliminare”, „deciziile preliminare de

interpretare”. S-a scris chiar că forul jurisdicţional al Uniunii e competent să se pronunţe „cu titlu

prejudiciabil”... 13

Exemplu: în vederea stabilirii răspunderii penale pentru infracţiunea de omor calificat împotriva unei rude

apropiate trebuie stabilită întâi problema de drept civil a rudeniei (evident, dacă inculpatul o contestă). În

procedura noastră penală de astăzi, aceasta este o chestiune prealabilă pe care o soluţionează tot judecătorul

penal. În trecut, stabilirea rudeniei era o chestiune prejudicială facultativă ce putea fi soluţionată de instanţa

civilă (era facultativă întrucât judecătorul penal putea opta între reţinerea spre judecare a problemei de drept

civil şi trimiterea la instanţa civilă).

10

membre (deci uniformitatea interpretării dreptului UE) şi

de a facilita aplicarea dreptului Uniunii, punând la dispoziţia judecătorului naţional

un mijloc de depăşire a dificultăţilor de interpretare. (decizia (CJCE, cauza 166/73,

Rheinmühlen 2)

§ 2. Sediul materiei

Sediul materiei este art. 267 TFUE.

Potrivit par. 1, Curtea este competentă să decidă cu titlu prejudicial cu privire la:

a) interpretarea tratatelor,

b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau

agenţiile Uniunii,

În par. 2 se prevede că, în cazul în care o asemenea problemă se invocă în faţa unei

instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate, dacă apreciază că o decizie în această

privinţă îi este necesară pentru a pronunţa o hotărâre, să ceară CJ să decidă cu privire la

această chestiune.

În par. 3 se precizează că, în cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză

pendinte în faţa unei instanţe judecătoreşti naţionale ale cărei hotărâri nu sunt supuse vreunei

căi de atac în dreptul intern, instanţa e obligată să sesizeze Curtea de Justiţie.

Paragraful 4, nou introdus, stipulează că, în cazul în care o asemenea chestiune se

invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe judecătoreşti naţionale privind o persoană

supusă unei măsuri privative de libertate, Curtea hotărăşte în cel mai scurt termen. În mod

concret, aceasta înseamnă că se va recurge la procedura prejudicială de urgenţă, introdusă

prin Statutul Curţii în 2008.

§ 3. Dispoziţiile ce fac obiectul procedurii prejudiciale prevăzute de art. 267 TFUE

Potrivit art. 267 par. 1 lit. a), sunt supuse interpretării Curţii dispoziţiile din tratatele

constitutive, precum şi tratatele de revizuire. CJ nu examinează validitatea prevederilor

tratatelor (analog, nici în sistemul de drept naţional dispoziţiile constituţionale nu pot fi

atacate în faţa instanţelor).

CJ interpretează şi verifică legalitatea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile

sau agenţiile Uniunii, indiferent dacă aceste acte produc sau nu efect direct. Intră aici şi actele

neobligatorii, cum ar fi recomandările.

CJ a acceptat să interpreteze convenţiile încheiate de Uniune cu state terţe, precum şi

cele mixte (încheiate de UE şi statele membre), evident, doar în măsura în care chestiunea se

referea la aplicarea lor de către Uniune. Interpretarea Curţii nu leagă cealaltă parte

contractantă. La acordurile mixte, jurisdicţia forului european se întinde numai asupra

dispoziţiilor de competenţa Uniunii, cu excepţia situaţiei în care există raţiuni speciale pentru

a trece dincolo de această limită

§ 4. Noţiunea de instanţă (care poate formula o chestiune prejudicială)

11

Textul foloseşte termenul de „instanţă judecătorească dintr-un stat membru”. Noţiunea

trebuie interpretată în sensul dreptului UE, iar Curtea de la Luxemburg îi dă o accepţiune

destul de largă. Nu interesează modul cum sistemul juridic naţional caracterizează o anumită

instituţie, dacă este sau nu recunoscută ca instanţă judecătorească, ci funcţia şi locul ocupat în

sistemul de protecţie juridică al acelui stat. În general, intră aici toate instituţiile independente

care sunt competente să soluţioneze litigiile într-un stat de drept. Curtea este cea care

evaluează caracterul forului care poate trimite o chestiune prejudicială în funcţie de mai mulţi

factori.

Prima cerinţă, cum arătam, este ca instituţia să îndeplinească funcţii jurisdicţionale.

Alte criterii:

- instituţia trebuie să fie stabilită prin lege (sau printr-un act al puterii publice),

- trebuie să aibă caracter permanent,

- competenţa instanţei să fie obligatorie,

- procedura de soluţionare a litigiilor să aibă caracter contradictoriu,

- hotărârile trebuie să fie pronunţate în baza legii (instituţia trebuie să aplice normele de

drept14).

- instituţia trebuie să fie independentă.

CJ a acceptat că o comisie de recurs în materie medicală din Olanda este o jurisdicţie în

sensul art. 267, chiar dacă este de drept privat. În motivare, CJ a precizat că, în absenţa

practică a unei căi de atac în faţa instanţelor interne ordinare, într-o materie în care se aplică

dreptul comunitar, Comisia de recurs de medicină generală din Olanda îşi exercită funcţiile

cu aprobarea autorităţilor publice şi funcţionează cu ajutorul acestora, iar deciziile sale,

pronunţate în urma unei proceduri contradictorii, sunt în fapt recunoscute ca definitive.

Pentru a caracteriza forul ce o poate sesiza pe cale prejudicială, Curtea apreciază toţi

factorii menţionaţi. Lipsa unuia nu înseamnă neapărat respingerea chestiunii prejudiciale.

Tribunalele arbitrale cu caracter privat, care acţionează în baza unei convenţii a părţilor

nu sunt considerate, de obicei, instanţe în sens comunitar, chiar dacă adoptă hotărâri în baza

legii, care sunt obligatorii pentru părţi şi sunt puse în executare de sistemul judiciar. Pentru a

putea face trimiteri prejudiciale, aceste foruri trebuie să aibă un grad însemnat de

recunoaştere oficială, să îndeplinească anumite funcţii publice, să fie o parte a maşinăriei

statului (trebuie să poată fi privite ca emanaţii ale statului membru). Accesul la procedura

prejudicială poate fi asigurat doar prin exercitarea unei căi de atac împotriva hotărârii

arbitrale în faţa jurisdicţiei ordinare.

Nu au fost admise chestiunile prejudiciale formulate de Ministerul Public.

Curţile constituţionale ale statelor membre pot formula chestiuni prejudiciale.

14

În arbitraj, de exemplu, soluţia poate fi dată şi în echitate.

12

§ 5. Cele două categorii de instanţe vizate de art. 267 par. 2 şi par. 3. Facultatea

sau obligaţia de a sesiza Curtea de Justiţie

Art. 267 stabileşte un regim diferit pentru instanţele naţionale inferioare (par. 2), faţă de

instanţele naţionale ce pronunţă decizii care nu mai pot fi supuse căilor de atac (par. 3).

În principiu, par. 2 stabileşte o chestiune prejudicială facultativă, iar par. 3, o chestiune

prejudicială obligatorie. Trebuie făcute unele precizări:

A. Instanţele naţionale inferioare

În principiu, instanţele naţionale inferioare (ale căror hotărâri pot fi supuse căilor de

atac) pot cere CJ să se pronunţe asupra unei trimiteri prejudiciale. Aşadar, instanţele

inferioare au facultatea, nu obligaţia de a iniţia procedura prejudicială.

Acest lucru este valabil numai dacă este vorba despre interpretarea dreptului

comunitar. Când este vorba despre aprecierea validităţii unui act de drept derivat, se face o

distincţie:

- dacă instanţele naţionale consideră că argumentele în sensul nelegalităţii sunt

neîntemeiate, pot decide că actul este legal şi astfel îl aplică la speţă;

- dacă apreciază că actul e ilegal, ele nu au competenţa de a declara nevaliditatea

acestuia, fiind obligate să sesizeze Curtea de Justiţie15

.

În orice caz, dacă o instituţie are, potrivit regulilor comunitare, dreptul de a înainta

chestiuni prejudiciale, acesta nu poate fi limitat de normele naţionale. CJ a statuat16 că

instanţa naţională inferioară nu este ţinută să respecte interpretarea dreptului UE făcută de

instanţa naţională supremă. Instanţa inferioară trebuie să fie liberă să iniţieze procedura

prejudicială, dacă apreciază că decizia instanţei superioare ar putea conduce la pronunţarea

unei hotărâri contrare dreptului UE. Pentru toate problemele de drept al UE, ultimul cuvânt

trebuie să-l aibă Curtea17.

Chiar dacă instanţele judecătoreşti inferioare din statele membre au opţiunea de a

pronunţa hotărâri fără sesizarea Curţii de Justiţie, este oportun ca, în interesul justiţiei, să

apeleze la această procedură dacă întâmpină dificultăţi de interpretare. Este adevărat că într-o

primă fază se prelungeşte procesul (acum durata medie de soluționare a unei chestiuni prejudiciale

e de 16,4 luni), dar se accelerează judecata în căile de atac18.

15

Cauza 314/85, Foto-Frost. 16

Cauza 166/73, Rheinműhlen. 17

În speţă, o hotărâre a unui tribunal inferior german a fost casată de Curtea Supremă (o casare cu trimitere

spre rejudecare). Totuşi, instanţa inferioară considera că decizia instanţei supreme era contrară dreptului

comunitar şi, în loc să o aplice ”în mod disciplinat”, a făcut o trimitere prejudicială. În procedura germană, ca şi

în cea română, hotărârea instanţei de recurs este obligatorie pentru instanţa ce rejudecă, în privinţa problemelor

de drept dezlegate. 18

În cazul în care chestiunea prejudicială poartă asupra unei probleme de drept deja rezolvate de Curte,

procesul în cadrul forului Uniunii durează mult mai puţin, întrucât se aplică o procedura simplificată.

13

B. Instanţele naţionale ale căror decizii nu mai pot fi supuse căilor de atac în dreptul

intern

În această ipoteză, se aplică teoria concretă, în sensul că sunt cuprinse aici toate

instanţele ale căror decizii nu sunt susceptibile de a fi atacate în speţa concretă. De exemplu,

în Costa c. ENEL Curtea a tratat instanţa italiană (giudice conciliatore) ca intrând în aria de

aplicare a par. 3 de la art. 267. Deciziile acestei instanţe pot fi recurate, dar nu şi în speţele de

tipul celei în discuţie, din cauza obiectului de importanţă redusă.

O asemenea instanţă naţională este obligată să sesizeze Curtea dacă decizia pe care o

pronunţă depinde de rezolvarea unei chestiuni de drept al UE.

Există 3 limitări ale acestei obligaţii (decizia CILFIT, cauza 283/81):

a) Existenţa unui precedent – chestiunea nouă este identică din punct de vedere

material cu o chestiune care a făcut deja obiectul unei hotărâri prejudiciale

b) Existenţa unei jurisprudenţe stabilite a Curţii, ce a rezolvat problema de drept,

indiferent de natura procedurilor care au dus la jurisprudenţa respectivă, chiar şi atunci când

cele două chestiuni nu sunt perfect identice. – actul este clarificat.

c) Teoria actului clar:

Curtea relevă că aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune în mod atât de

evident, încât să nu mai lase loc de nici o îndoială rezonabilă privind modul de rezolvare a

problemei puse. Curtea atrage însă atenţia că instanţa naţională trebuie să fie convinsă că

aceeaşi evidenţă s-ar impune, în egală măsură, jurisdicţiilor din celelalte state membre şi

Curţii de Justiţie (ceea ce este clar pentru o instanţă naţională poate să fie o sursă de îndoială

sau clar în cu totul alt sens pentru o instanţă din altă ţară ori pentru CJ.

Instanţa naţională va ţine seama de factorii specifici dreptului UE:

- Textele Uniunii sunt redactate în mai multe limbi şi diversele versiuni

lingvistice au o valoare juridică egală; astfel, este necesară o comparare a

versiunilor lingvistice.

- Dreptul UE utilizează o terminologie proprie. Chiar şi atunci când aceasta

coincide cu cea din dreptul intern al statelor, conţinutul noţiunilor juridice nu

este în mod necesar acelaşi.

- Fiecare dispoziţie a Uniunii trebuie plasată în contextul său şi interpretată în

lumina ansamblului dispoziţiilor din acest drept, a finalităţilor sale şi a

stadiului evoluţiei sale la data la care trebuie făcută aplicarea dispoziţiei

respective.

§ 6. Efectul hotărârilor pronunţate de Curtea de Justiţie

A. Forţa juridică

Hotărârile prejudiciale leagă atât tribunalul naţional care a sesizat Curtea de Justiţie, cât

şi celelalte instanţe care vor avea pe rol speţa care a prilejuit ridicarea chestiunii.

În practică, hotărârile prejudiciale au şi valoare de precedent pentru cazuri similare.

14

Când problema de drept este deja rezolvată de Curte şi o instanţă naţională ridică în alt

dosar o chestiune prejudicială cu obiect similar, Curtea consideră că trimiterea prejudicială e

golită de conţinut (caducă). Totuşi, tribunalele naţionale păstrează dreptul de a reintroduce o

chestiune prejudicială. Pot interveni mai mulţi factori:

- instanţa nu a înţeles răspunsul Curţii;

- instanţa consideră că soluţia Curţii de Justiţie e greşită şi încearcă un reviriment al

jurisprudenţei;

- a evoluat dreptul UE.

Practic, instanţa naţională păstrează dreptul procedural de a reitera o chestiune

prejudicială, dar trebuie să invoce elemente sau argumente noi, ce ar putea duce la o soluţie

diferită. În caz contrar, Curtea va reitera cele statuate în decizia sa anterioară19.

Cu privire la forţa juridică a unei decizii a Curţii ce declară nevaliditatea unui act al

Uniunii, forul european a arătat că, deşi decizia sa este adresată în primul rând instanţei

naţionale care a iniţiat procedura, ea produce efecte erga omnes.

B. Efecte în timp

În mod normal, decizia Curţii produce efecte retroactive, aplicându-se la situaţii

juridice anterioare pronunţării hotărârii.

Totuşi, în mod excepţional, Curtea poate limita efectul retroactiv al hotărârii sale,

atunci când statele membre demonstrează consecinţele economice grave pe care le-ar produce

retroactivitatea. În acest caz, Curtea are grijă să păstreze efectul retroactiv al hotărârilor

prejudiciale pentru justiţiabilii care, înainte de pronunţarea acestora, au fost vigilenţi în a-şi

apăra drepturile şi au introdus o acţiune în justiţie sau o reclamaţie echivalentă. Dacă

jurisdicţia Uniunii nu ar fi făcut această excepţie de la excepţie, justiţiabilii nu ar mai fi avut

interes să sugereze instanţei naţionale ridicarea unei chestiuni prejudiciale.

19

Instanţa nu mai elaborează o hotărâre clasică, procedura e una simplificată şi Curtea pronunţă o ordonanţă.