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Contabilidad y Administración del Sector Públicodocumentos aecadocumentos aeca

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Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas

aeca

Contabilización de las fórmulas de colaboración público-privada desde el punto de vista de la Administración pública

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D O C U M E N T O S A E C A

C O N T A B I L I D A D Y A D M I N I S T R A C I Ó N D E L S E C T O R P Ú B L I C O

Contabilización de las fórmulas de colaboración

público-privada desde el punto de vista de la

Administración pública

Documento nº 9

Asociación Española de Contabilidady Administración de Empresas

aeca

http://www.aeca.es/

© Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas

Rafael Bergamín, 16 B - 28043 MadridTels.: 91 547 44 65 - 91 547 37 56Fax: 91 541 34 [email protected] · www.aeca.es

ISBN: 978-84-16286-05-8Marzo 2015

Los Documentos de la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Em-presas (AECA) recogen las conclusiones de sus distintas Comisiones de Estudio acerca de temas específicos de interés profesional. La diversidad en la composición de estas Comisiones de Estudio, con expertos de sectores, enfoques e intereses distintos, ga-rantiza un proceso de elaboración y discusión rico en matices y riguroso de fondo, aportando a los pronun cia mien tos de AECA su distintivo de general aceptación.

La primera edición del presente Documento está abierta a la opinión de los socios de AECA y del conjunto de interesados en las materias tratadas

El contenido de este documento no podrá ser reproducido en forma alguna sin la previa autorización por escrito de la Asociación Española de Contabilidad y Administración de Empresas (AECA)

COMISIÓN DE CONTABILIDAD Y ADMINISTRACIÓNDEL SECTOR PÚBLICO DE AECA

Presidente:

Vicente MONTESINOS JULVEUniversidad de Valencia

secretario:

Carlos CUBILLO RODRÍGUEZ Tribunal de Cuentas

Ponentes del documento:

Bernardino BENITO LÓPEZUniversidad de Murcia

José Manuel VELA BARGUESUniversidad Politécnica de Valencia

Vocales:

Antonio ARIAS RODRÍGUEZSindicatura de Cuentas del Principado de Asturias

Isabel BRUSCA ALIJALDEUniversidad de Zaragoza

Ignacio CABEZA DEL SALVADORCámara de Cuentas de Navarra

Vicente CALVO DEL CASTILLOConsejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local

Antoni CLAPÉS DONADEUGabinete Técnico de Auditoría y Consultoría

Carlos CUETO CEDILLOAyuntamiento de Alcobendas

Adolfo DODERO JORDÁNAyuntamiento de Móstoles

Juan Carlos DE MARGARIDAConsejo General de Colegios de Economistas

José Manuel FARFÁN PÉREZConsejo General de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración Local

M.ª del Mar FERNÁNDEZ RODRÍGUEZIntervención General de la Administración del Estado

Marta GANADO LÓPEZInstituto de Estudios Fiscales

Juan Antonio GIMÉNEZ MIRÓMazars Auditores

Belén HERNÁNDEZ FERNÁNDEZ-CANTELIIntervención General de la Administración del Estado

María Teresa HERNANDO MORÓNIlustre Colegio Central de Titulados Mercantiles y Empresariales

Arantxa LÓPEZ CASCANTEIntervención General de la Administración del Estado

Antonio LÓPEZ DÍAZUniversidad de Oviedo

Antonio M. LÓPEZ HERNÁNDEZUniversidad de Granada

Javier LOSA CIGANDAOficina de Control Económico del País Vasco. Gobierno Vasco

Manuel MARTÍN BARBÓNKPMG Auditores

Ángel Luis MARTÍNEZ FUENTESHorwarth Auditores España. ATD Auditores Sector Público

Vicente PINA MARTÍNEZUniversidad de Zaragoza

Gabina PRIETO REBOLLEDAIntervención General de la Seguridad Social

Rafael POU BELLTribunal de Cuentas

Pere RUIZ ESPINÓSFaura-Casas Auditor Consultor

Jorge SÁEZ GARCÍAPricewaterhouseCoopers

Lourdes TORRES PRADASUniversidad de Zaragoza

José Luis VALDÉS DÍAZCámara de Cuentas de Andalucía

Eugenia ZUGAZA SALAZARInstituto de Auditores Censores Jurados de Cuentas

http://www.aeca.es/comisiones/comisionsectorpub.htm

ÍNDICE

1. INTRODUCCIÓN …………………………………………………………………………………… 5

2. FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN DE OBRAS PÚBLICAS ……… 8

3. LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS ……… 11

4. REPERCUSIÓN EN EL DÉFICIT Y EN LA DEUDA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ……………………………… 15

4.1. Clasificación de los riesgos ……………………………………………………… 16

4.2. Clasificación de los activos ……………………………………………………… 18

5. CONTABILIZACIÓN DE LAS CPP ………………………………………………… 22

6. PROBLEMÁTICAS ESPECIALES ………………………………………………… 26

6.1. Contabilización del “peaje en sombra” ……………………………… 26

6.2. Contabilización del “contrato de abono total del precio”, o también llamado “modelo alemán” ………………… 28

7. INFORMACIÓN A INCLUIR EN LA MEMORIA ……………………… 29

Documento AECA • Contabilidad y Administración del Sector Público • Nº 9 55

1 INTRODUCCIÓN

La participación de la iniciativa privada en el desarrollo de infraestructuras públi-cas y la prestación de servicios públicos es un fenómeno ampliamente difundido. Las relaciones entre administraciones y entidades privadas en proyectos de interés público pueden adoptar múltiples fórmulas, dependiendo del nivel de participa-ción de la iniciativa privada en la configuración del proyecto.

En la contratación pública tradicional, la entidad privada únicamente se ocu-pa de la construcción o mantenimiento, siendo responsable la administración de determinar los términos contractuales. En cambio, en la privatización la inicia-tiva privada adquiere todo el protagonismo y la administración fija la política y regulación generales. Entre ambos extremos encontramos los acuerdos de Cola-boración Público-Privada (CPP), en los que la administración pública concierta un contrato a largo plazo con una empresa privada cuya finalidad es un servicio para los ciudadanos, y ésta desarrolla diferentes funciones según los contenidos del acuerdo.

Estos acuerdos de colaboración introducen elementos novedosos en las rela-ciones entre administración pública y sector privado, generándose una serie de ac-tivos y pasivos y/o derechos y obligaciones en la provisión de infraest ructuras y en la prestación de servicios que deben incorporarse a la información contable. Una innovación respecto a la contratación pública directa convencional o la privatiza-ción es el reparto de riesgos entre las entidades participantes, públicas y privadas, con el objetivo de lograr un uso más eficiente de los recursos. Asimismo, se suelen establecer unos estándares para la prestación del servicio, cuyo incumplimiento da lugar a penalizaciones en pagos, o bonificaciones si se mejoran esos niveles. El

ContabilizaCión de las fórmulas de ColaboraCión públiCo-privada desde el punto de vista de la administraCión públiCa

Documento AECA • Contabilidad y Administración del Sector Público • Nº 96

reparto de riesgos, junto con la implicación de recursos públicos, requiere definir el grado de responsabilidad de las partes en los diferentes proyectos.

Internacionalmente, el debate contable se ha centrado en aquellos acuerdos CPP por los que una empresa privada es responsable de diseñar, construir o re-formar y financiar una infraestructura con la que prestará un servicio público y es la propia administración pública quien reembolsa al operador privado el im-porte de su inversión, o bien autoriza a éste el cobro a los usuarios. El acuerdo supone para la administración el derecho a disfrutar, o poner a disposición de los ciudadanos, servicios ligados a infraestructuras de carácter público. El operador privado adquiere el compromiso de proporcionar durante el período concesional los servicios en los términos y condiciones establecidas, y el derecho a cobrar por el servicio prestado.

Las normas contables existentes hasta hace poco tiempo no se ajustaban a la naturaleza específica de estas transacciones y no eran suficientes para su regis-tro, precisando un tratamiento contable ad hoc que registre adecuadamente su realidad económica. Así, han ido surgiendo diversos pronunciamientos donde se recoge esta problemática, resultando especialmente útiles para la elaboración de este documento la Norma Internacional de Contabilidad del Sector Público nº 32 del International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB), “Acuerdos de Concesión de Servicios: la concedente”, el Statement nº 60 del Governmental Accounting Standards Board (GASB), “Accounting and Financial Reporting for Service Concession Arrangements”, y las Interpretation 12, “Service Concession Arrangements” y 129, “Service Concession Arrangements: Disclosures”, de la Aus-tralian Accounting Standard Board.

También ha resultado de indudable interés la Orden EHA/3362/2010, de 23 de diciembre, por la que se aprueban las normas de adaptación del Plan General de Contabilidad a las empresas concesionarias de infraestructuras públicas. Dicha or-den está fundamentada a su vez en lo dispuesto en la CINIIF 12, “Acuerdos de con-cesión de servicios”, del Comité de Interpretaciones de las Normas Internacionales de Información Financiera. Esta interpretación ha sido adoptada por la Unión Europea a través del Reglamento 254/2009, de 25 de marzo de 2009, publicado en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE) el 26 de marzo de 2009.

Por otra parte, la disciplina fiscal impuesta por el Pacto de Estabilidad y Cre-cimiento firmado por los países de la Unión Europea exige la medición, al menos con periodicidad anual, del déficit y de la deuda de las administraciones públicas. Dado que para ello se utiliza la metodología recogida en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC), se ha considerado igualmente útil anali-zar el tratamiento que a los acuerdos CPP se les da en la misma.

El tratamiento contable que se propone en este documento tiene especial im-portancia en el caso de las administraciones públicas, por cuanto se ven implica-dos recursos públicos y también son ellas las responsables últimas de la prestación de los bienes y servicios públicos. La adecuada contabilización y suministro de



información financiera de estas operaciones ayudará a la aplicación de políticas óptimas, al permitir establecer previsiones de actuaciones futuras con datos eco-nómico-financieros derivados de la información contable.

Por último, es necesario mencionar que las representantes de la Intervención General de la Administración del Estado en esta Comisión han querido dejar cons-tancia de que este organismo no se responsabiliza de las implicaciones en contabi-lidad nacional del apartado 4. Repercusión en el déficit y en la deuda de las adminis-traciones públicas, de este documento.


2 FÓRMULAS DE FINANCIACIÓN

DE OBRAS PÚBLICAS

Los criterios restrictivos que se recogen en el Tratado de la Unión Europea, más comúnmente conocido como Tratado de Maastricht, en cuanto a déficit y deuda de las administraciones públicas, han obligado a todos los Estados de la Unión Eco-nómica y Monetaria a limitar el recurso al endeudamiento para la financiación de las obras públicas. A ello se ha unido la crisis económica y financiera vivida desde mediados de la última década del siglo pasado en la casi totalidad de los países desarrollados, y que en España ha sido especialmente virulenta, junto al estallido de la burbuja inmobiliaria.

En nuestro país las restricciones se materializaron en el establecimiento de los escenarios de consolidación presupuestaria, en el caso de las Comunidades Autó-nomas, y en el control del endeudamiento local a través de límites al ahorro neto y al porcentaje de deuda viva sobre ingresos corrientes. Además, desde la aproba-ción de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, se impide a las administraciones públicas españolas tener necesidad de financia-ción en términos de contabilidad nacional, lo cual podríamos asimilarlo, aunque no sea exactamente equivalente, a la imposibilidad de recurrir al endeudamiento.

De lo anterior se deduce que en un entorno de restricciones presupuestarias y de necesidad de introducir una mayor calidad en la gestión de los servicios públi-cos, es preciso recurrir a grandes dosis de imaginación en la búsqueda de financia-ción para las obras públicas. En este contexto, han aparecido diferentes fórmulas



de financiación en las que los agentes del sector privado aparecen involucrados en la realización del proyecto, entre las cuales se pueden destacar las siguientes:

1. Adquisición de servicios de forma habitual. Acuerdos por los que la admi-nistración pública adquiere servicios durante un período de tiempo deter-minado pero sin fijar ningún requerimiento específico respecto a los activos o los servicios.

2. Participación en acciones. Estos acuerdos implican la creación de una nue-va unidad, denominada «joint-venture», que generalmente consiste en una sociedad cuyo capital está repartido entre unidades de las administraciones públicas y unidades del sector privado, y que tiene como único o principal objeto social el de gestionar una determinada infraestructura.

3. Garantías. Se trata de una fórmula utilizada con cierta frecuencia por las administraciones públicas para apoyar un proyecto determinado de un so-cio privado.

4. Contratos de construcción y entrega «llave en mano». En este caso, el socio privado se compromete exclusivamente a construir un activo y entregarlo a una administración pública, de acuerdo a unos requisitos concretos. El activo será gestionado y explotado en su totalidad por la administración y bajo su exclusiva responsabilidad. Generalmente, estos contratos son trata-dos como gasto en inversión que deberá registrarse en las cuentas de la ad-ministración pública de acuerdo al principio de devengo, es decir, a medida que se va ejecutando la obra, con efectos sobre el déficit público y la deuda pública. En estos contratos puede ser habitual que se incluya un contrato de suministro de servicios vinculados con el activo (auxiliar), que deberán estar separados y claramente especificados, cuyo efecto en contabilidad se tratará de forma independiente al contrato principal.

5. Concesiones. Acuerdos donde una administración pública encarga a una sociedad la construcción, financiación y explotación de un activo a lo lar-go de la duración del contrato. La sociedad privada será la encargada de cobrar directamente a los usuarios finales, que no son administraciones públicas, por la utilización efectiva de los servicios vinculados al activo. En este tipo de acuerdos, la mayor parte de los ingresos de la sociedad privada proceden de la prestación directa de los servicios.

6. Arrendamientos. La administración pública utiliza un activo propiedad de una unidad privada durante un determinado período de tiempo, diferen-ciando los arrendamientos operativos de los financieros.

7. Servicios adquiridos por las administraciones públicas sobre activos espe-cíficos. Los contratos de este tipo son todos aquellos que están referidos de



manera concreta a las nuevas formas de colaboración que han sido deno-minadas como “Asociaciones Público-Privadas” (APP), o “Colaboraciones Público-Privadas” (CPP), que no deja de ser una designación genérica que aglutina varios tipos de configuraciones contractuales entre ambos sectores.

En las páginas que siguen nos detenemos más ampliamente en el análisis de esta última fórmula de financiación de obras y servicios públicos. Tras su definición, estudiaremos la repercusión que tiene en el déficit y en la deuda pública desde el punto de vista de la contabilidad nacional, y luego abordaremos su tratamiento desde el punto de vista de la contabilidad presupuestaria y financiera.


3 LA COLABORACIÓN PÚBLICO-PRIVADA

EN LA FINANCIACIÓN DE OBRAS Y SERVICIOS PÚBLICOS

Al objeto de cubrir la creciente distancia que se abre entre la infraestructura necesaria y los recursos disponibles, y para garantizar que esa infraestructura se construye con la máxima eficiencia y los menores costes, la pregunta que surge es: ¿cuál es la mejor manera de hacer esa inversión con unos costes razonables y de un modo eficiente? En ese contexto, las CPP son una posibilidad que va ganando visibilidad para las contrataciones del sector público europeo y, en par-ticular, del español.

El término CPP (en inglés, public-private partnerships o private finance ini-tiatives) se ha generalizado desde los años noventa. Sin embargo, no existe una definición de aceptación común, ni tampoco un modelo único de CPP. Así, el tér-mino CPP cubre una serie de diferentes estructuras en las que el sector privado hace entrega de un proyecto o servicio público. Los proyectos de “utilities” y los de transporte basados en concesiones hace años que existen en los Estados miembros de la Unión Europea, especialmente en Francia, Italia y España, con ingresos de-rivados de los pagos hechos por los usuarios finales (como es el caso de los peajes de las autopistas). Las Iniciativas para la Inversión Privada –“Private Finance Ini-tiatives” (PFI)– del Reino Unido ampliaron este concepto a un abanico más amplio de infraestructuras públicas y lo combinaron con la introducción de servicios que pagaba el sector público, y no los usuarios finales. En los últimos años el uso de la CPP se ha extendido a la mayoría de los Estados miembros de la UE y depen-



diendo del país y de la política del momento, el término puede abarcar distintos modelos. Se incluyen desde contratos de gestión relativamente a corto plazo (con poco o ningún gasto de capital) a contratos de concesión (que pueden comportar el diseño y la construcción de activos de una inversión sustancial junto con la pro-visión de una serie de servicios y la financiación de toda la construcción y de su funcionamiento), pasando por “joint ventures” y privatizaciones parciales con una propiedad compartida entre el sector público y el privado.

La diferencia básica entre una CPP y una contrata tradicional es que con la primera fórmula de contratación los rendimientos del sector privado van ligados a los resultados de los servicios y al rendimiento de los activos a lo largo de su vida útil. El socio privado no sólo es responsable de entregar los activos; también debe encargarse de la gestión del proyecto general y de su implementación, y debe garantizar un correcto funcionamiento durante varios años. El plazo para los pa-gos del sector público al sector privado por los activos y servicios entregados, por tanto, no tiene nada que ver con la contratación tradicional.

El Libro Verde de la Comisión (Libro Verde sobre la colaboración público-priva-da y el derecho comunitario en materia de contratación pública y concesiones, COM (2004) 327final) considera que los proyectos de CPP se caracterizan por:

- La duración relativamente larga de la relación, que implica la cooperación entre el socio público y el privado en diferentes aspectos del proyecto que se va a realizar.

- El modo de financiación, que combina la financiación privada con la finan-ciación pública.

- El importante papel del operador económico, que participa en diferentes etapas del proyecto (diseño, realización, ejecución y financiación).

- El socio público se concentra esencialmente en definir los objetivos que han de alcanzarse en materia de interés público, calidad de los servicios propues-tos y política de precios, al tiempo que garantiza el control del cumplimiento de dichos objetivos.

- El reparto de los riesgos entre el socio público y el privado.

Del mismo modo, con motivo de un informe de evaluación sobre proyectos finan-ciados por el Banco Europeo de Inversiones (BEI) (2005), los evaluadores consen-suaron una serie de características de las CPP con las direcciones operativas del BEI. Una CPP debe:

- Tener un proyecto claramente definido.

- Tener los riesgos compartidos con el sector privado.



- Basarse en una relación contractual limitada en el tiempo.

- Tener una clara separación entre el sector público y el prestatario, es decir, debe haber un socio privado que consiga pasivo para la financiación del pro-yecto.

Finalmente, el Manual de Eurostat sobre el déficit público y la deuda pública (ver-sión 2013), cuando analiza el tratamiento de las CPP en la contabilidad nacional, considera que deben tratarse como tales aquellos contratos que reúnan las siguien-tes características:

• La realización del objeto del contrato precisa, al menos en una primera eta-pa, un gasto de capital importante ya sea para un activo de nueva creación, como para una significativa renovación, modernización o mejora de activos ya existentes, incluidos los activos que son propiedad de las administracio-nes públicas y que son gestionados por ellas, pero a condición de que el gasto de la renovación, etc., suponga una parte predominante del nuevo valor que adquiera el activo después de la reforma.

• El contrato debe hacer mención expresa de los activos específicos que serán utilizados para proporcionar los servicios acordados, en las condiciones fija-das en el mismo según determinadas normas de calidad y de cantidad.

• El socio privado, o el grupo de socios, debe tener experiencia suficiente en el área de actividad a la que se refiere el objeto del contrato.

• El principal comprador de los servicios es la administración pública, que los adquirirá mediante pagos regulares, ya sea que la demanda haya sido origi-nada por la propia administración o bien por otros usuarios como terceras partes.

• Pueden existir pagos directos de los usuarios, pero éstos deben representar una parte menor, casi insignificante, de los ingresos del socio, ya que de no ser así el contrato debería tratarse como otro tipo de acuerdo (concesión u otro).

• Las áreas de actividad de los contratos cubren aquellos servicios públicos en los que, normalmente, las administraciones públicas tienen una partici-pación muy activa, tales como contratos de construcción y explotación de carreteras, puentes, túneles, hospitales, centros de salud, colegios, universi-dades, equipamiento militar, centros culturales, prisiones, etc.

A los efectos de este documento entendemos por acuerdo de colaboración públi-co-privada el realizado entre la administración pública y una empresa privada (o



grupo de empresas) en el que esta última utiliza un activo (o conjunto de activos) para proporcionar un servicio público en nombre de aquélla durante un periodo determinado, y es compensada por ello.

El activo (o conjunto de activos) es proporcionado por la empresa (o grupo de empresas), quien lo construye, desarrolla o adquiere de un tercero, o es un activo ya existente, o bien es suministrado por la administración pública.


4 REPERCUSIÓN EN EL DÉFICIT Y EN LA DEUDA

DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

En el ámbito de la Unión Europea, el punto de referencia lo encontramos en el Sis-tema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC) y, más concretamente, en el Manual del SEC sobre el déficit público y la deuda (edición 2013), elabo-rado por Eurostat. Este Manual ha dado respuesta a la inquietud de la Comisión Europea por asegurar la correcta aplicación de los criterios fijados en el SEC en la elaboración de estadísticas y cuentas financieras públicas. Entre las operaciones que pueden suscitar confusiones y problemas conceptuales se encuentran las que se refieren a las infraestructuras públicas financiadas, construidas y explotadas por el sector privado.

La cuestión clave que se plantea respecto de los activos que se utilizan por la empresa para prestar los servicios públicos se refiere a si deben registrarse como activos de la administración o, por el contrario, deben figurar en la contabilidad de la entidad privada.

Eurostat establece que los activos no se consideran públicos sólo si existe una prueba sólida de que la entidad privada soporta la mayor parte del riesgo ligado a la asociación constituida. Por tanto, este análisis de los riesgos soportados por las partes contratantes constituye un elemento clave de la evaluación de un proyecto de colaboración público-privada con respecto a la clasificación de los activos im-plicados en el contrato para asegurar la correcta contabilización de su impacto sobre el déficit y la deuda pública.

Por otro lado, esta evaluación no tiene en cuenta los riesgos que no estén liga-dos estrechamente al activo y que pueden estar íntegramente separados del con-trato principal, como sucede cuando una parte del contrato puede renegociarse



periódicamente y estar sujeta a los resultados y a los pagos de penalizaciones que no dependen del estado de los activos principales.

4.1. CLASIFICACIÓN DE LOS RIESGOS

Eurostat ha seleccionado tres categorías principales de riesgos “genéricos”. La primera lo constituye lo que se denomina el “riesgo de construcción”, que cu-bre, sobre todo, contratiempos como retrasos en el suministro, el no respeto de normas específicas, sobrecostes de cuantía significativa, incumplimientos legales y medioambientales, la deficiencia técnica, y los efectos exteriores negativos que desencadenen en pagos adicionales a terceros. En este sentido, la obligación de la administración de comenzar a efectuar los pagos regulares a la entidad privada sin tener en cuenta el estado efectivo de los activos es la prueba de que la administra-ción soporta la mayoría de los riesgos de construcción.

Por lo que respecta a la evaluación del riesgo de construcción, la legislación española no impide la transferencia del riesgo de construcción al socio privado, dado que la normativa prevé que “la construcción se efectuará a riesgo y ventura del concesionario”. En este sentido, las cuestiones fundamentales a analizar, entre otras, son las siguientes:

• Evaluar si el contrato prevé o no pagos de la administración al socio privado antes de que finalice la construcción y dé comienzo la prestación de los ser-vicios vinculados al activo.

• Comprobar la existencia de sanciones por incumplimiento de las condicio-nes contractuales relativas a la construcción: plazos de entrega, normas téc-nicas, etc.

• Verificar que los posibles incrementos de los costes de la construcción, res-pecto a los inicialmente previstos, no se trasladan a mayores costes de los servicios suministrados por el socio privado, salvo casos de fuerza mayor o por actuaciones imputables directamente a la administración.

La segunda categoría se refiere a los “riesgos de disponibilidad”, donde la res-ponsabilidad de la entidad privada es relativamente evidente. Implica que ésta no está en disposición de suministrar el volumen contractual acordado o de respon-der a las normas de seguridad o certificación pública ligadas a la prestación de ser-vicios a los usuarios finales, tal y como especifica el contrato. Este riesgo se evalúa también cuando la entidad privada incumple los requisitos de calidad contenidos en el acuerdo como consecuencia, por ejemplo, de la indisponibilidad del servicio, del bajo nivel de demanda por parte de los usuarios finales, o por el bajo nivel de satisfacción de estos últimos. En estos casos se asume que la administración no soportará un riesgo tal si tiene capacidad de reducir de manera significativa sus pagos periódicos como penalización. Los pagos públicos deben depender del



grado efectivo de disponibilidad suministrado por la entidad privada durante un cierto período de tiempo. Sin embargo, la aplicación de penalizaciones cuando la entidad privada ha faltado a sus obligaciones de servicio debe ser automática y tener un efecto importante sobre los ingresos o beneficios de la entidad privada, y no ser puramente “cosmética” o simbólica.

En este caso, la evaluación del riesgo de disponibilidad exige un estudio por-menorizado de diversos aspectos, tales como:

• Verificar que en el contrato se fijan los parámetros que permiten valorar la calidad de cada uno de los servicios suministrados por el socio privado (de forma individualizada) y el nivel de disponibilidad del servicio.

• Constatar que el contrato prevé la aplicación de deducciones, determinadas con claridad y precisión, para cada uno de los parámetros utilizados para medir la calidad y disponibilidad de los servicios.

• Comprobar que contractualmente se determina la periodicidad (mensual, trimestral, u otra) para llevar a cabo las mediciones sobre las posibles exis-tencias de fallos en la calidad y en el nivel de disponibilidad.

• Verificar que el contrato estipula claramente que el importe de las deduccio-nes resultantes se aplica de manera automática a los pagos que la adminis-tración debe realizar al socio privado.

• Confirmar que el montante de las deducciones representa una parte real-mente significativa de los ingresos del socio.

La tercera categoría es el “riesgo ligado a la demanda”, que cubre la variabilidad de la demanda cuando ésta no es imputable a la gestión de la entidad privada. Este riesgo no cubre más que una modificación de la demanda que no sea resultado de una calidad inadecuada de los servicios suministrados por la entidad privada o de una iniciativa que modifique la calidad o cantidad de estos. Por el contrario, la variabilidad de la demanda deberá depender de otros factores como el ciclo eco-nómico, las nuevas tendencias del mercado, un cambio en las preferencias de los usuarios o la obsolescencia técnica. La administración asumirá este riesgo cuando esté obligada a garantizar un nivel dado de pagos a la entidad privada, indepen-dientemente del nivel real de la demanda por parte del usuario final.

La evaluación del riesgo de demanda exige analizar una serie de factores que pueden sintetizarse en los siguientes puntos:

• Analizar el sistema de fijación de la tarifa que la administración pública debe abonar al socio privado por la prestación de los servicios fijados en el contra-to, comprobando si dicha tarifa se calcula en función del nivel efectivo de la demanda.



• Estudiar el efecto en el contrato de cláusulas que garanticen pagos mínimos al socio privado, o de aquellas que impongan limitaciones contractuales a la posibilidad de que el socio realice beneficios adicionales.

• Comprobar que las tarifas por tramos de uso del servicio están calculadas sobre la base de estudios de calidad de variabilidad de la demanda.

4.2. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTIVOS

A la vista del análisis de los riesgos anteriores, la regla básica de Eurostat para que los activos involucrados en la CPP sean considerados privados es la siguiente:

- El socio privado debe asumir los riesgos de construcción.

- Además, debe asumir o bien el riesgo de demanda, o bien el riesgo de dispo-nibilidad. En algunos casos se estima la asunción conjunta de estos dos tipos de riesgos; tal es el caso de aquellos contratos de CPP en los que se estipula que haya pagos regulares en concepto de disponibilidad de las infraestructu-ras, a la vez que existen pagos relacionados con la demanda de las mismas. Cuando los pagos de una u otra naturaleza no superen el 60 por 100, es de-cir, en aquellos casos en que los pagos no provengan mayoritariamente de alguno de dichos conceptos, el socio deberá haber asumido ambos tipos de riesgos para que los activos consten en su balance y no en el de las adminis-traciones públicas. En aquellos casos en que haya un concepto mayoritario de los pagos sobre el otro (esto es, que suponga más del 60 por 100) el análi-sis deberá centrarse sobre ese tipo de riesgo en concreto, pero sin descuidar nunca el concepto minoritario.

Deben tenerse en cuenta, además, y de forma complementaria, la asignación de los activos a la finalización del contrato, las cláusulas de terminación y de cambio de naturaleza del contrato, las cláusulas de financiación, las garantías y las cláusulas que regulan la finalización anticipada del contrato.

Respecto a la asignación de los activos en el momento de la finalización del contrato, el hecho de que el socio privado mantenga la propiedad una vez finalice el contrato otorga una fuerte evidencia de que los riesgos han sido efectivamente transferidos a éste. En los casos en que las administraciones públicas mantienen tan sólo una opción de compra sobre los activos, y siempre que la compra se rea-lice a precio de mercado, se considerará también que el socio privado ha asumido los riesgos asociados a los mismos. Sin embargo, la evidencia es en sentido con-trario cuando las administraciones públicas se han comprometido a adquirir los activos a un precio determinado que no tenga referencia en el valor de mercado, o que esté por encima de éste, o que esté por debajo pero debido a que el coste de la



infraestructura haya sido ya abonado por los pagos regulares durante el manteni-miento de la relación contractual.

Un último elemento incorporado por Eurostat para la consideración del activo como propiedad de la administración es la falta de previsión en el contrato de una valoración de los activos por parte de un organismo independiente que supusiera pagar un gasto no previsto o bien reducir el precio inicialmente acordado.

Otro mecanismo a tener en cuenta es el que se refiere a las cláusulas de termi-nación y de cambio de naturaleza de los contratos de CPP, que se formulan para prever la situación en la que el socio privado no puede asumir sus responsabilida-des contractuales, o persiste en incumplir sus obligaciones como contratista, sien-do de principal interés estas últimas, así como aquellas que generan la creación de nuevos contratos.

La problemática se deriva del hecho de que dichas cláusulas de terminación anticipada suelen estipular la adquisición por las administraciones públicas de los activos, la asunción de parte o de la totalidad de la deuda en que hubiera incurri-do el contratista, además del pago de una compensación al socio privado (salvo, lógicamente, que haya un inmediato cambio de contratista). Ello es debido a que las construcciones que son objeto de los contratos de CPP (vías de transporte, hos-pitales, etc.) son activos diseñados y construidos específicamente para desarrollar un cometido público muy específico, limitándose así la posibilidad de una reventa, y suponiendo un evidente interés por parte de las administraciones de continuar contando con dichas instalaciones. La preocupación a este respecto es que el socio privado, por las mencionadas circunstancias, se pueda desentender de los activos y de las deudas asumidas en relación a ellos, garantizándose, a través de las com-pensaciones, el re-abono de las cantidades invertidas.

Por ello, Eurostat considera que el socio privado ha asumido verdaderamente los riesgos relacionados con dichos activos cuando los contratos de CPP contienen penalizaciones significativas en caso de incumplimiento de sus obligaciones. Ade-más, debe preverse que, en caso de existir compensaciones, éstas deben basarse en el valor de mercado de los activos. En caso contrario, se llegaría a la conclusión de que los riesgos mayoritarios han sido retenidos por la administración.

Respecto a las indemnizaciones por resolución anticipada, Eurostat acepta que no influyan sobre la clasificación de los activos cuando obedezcan a una justa reparación del socio privado, pero ello no puede suponer nunca que éste o sus acreedores recuperen sus inversiones en cualquier caso. Si las compensaciones por terminación anticipada a cargo del socio público y por causa imputable al socio privado están calculadas en función del capital invertido o de los costes ope-rativos en lugar del valor de mercado de los activos en el momento de la extinción del contrato, se entenderá que tales compensaciones tienen la consideración de una garantía. Esta misma consideración se otorga a las cláusulas del contrato que obliguen a la administración a pagar la totalidad o parte de la deuda que quede pendiente en el momento de la terminación anticipada del contrato.



Por otra parte, es también objeto de análisis la circunstancia de que se renego-cien las condiciones del contrato o se celebre uno nuevo, pudiéndose considerar esta operación como una forma de terminación anticipada sin el establecimiento de penalizaciones. La cuestión por determinar es si dichos cambios producen una modificación significativa en la distribución de riesgos que deba reflejarse en un cambio del tratamiento contable de los activos. Especial interés suscitan las com-pensaciones aprobadas en atención al equilibrio económico de los contratos. A este respecto, Eurostat señala que sólo son admisibles dichas compensaciones si tienen su origen en circunstancias ajenas a la responsabilidad del socio privado, siempre que éstas persigan únicamente compensar los costes que dichos cambios han generado en los ingresos de éste.

En cuanto a las aportaciones financieras realizadas por el sector público, Eu-rostat explica que los gobiernos ayudan muchas veces a los contratistas finan-ciando parte del proyecto, toda vez que, en circunstancias normales, las adminis-traciones públicas tienen acceso al crédito en mejores condiciones que el sector privado. En el caso de que dicha financiación cubra la mayor parte de los costes de construcción o de renovación de los activos, incluyendo los costes de finan-ciación de los mismos, podrá considerarse que el gobierno mantiene la mayor parte de los riesgos (siempre que dichas ayudas no provengan de instituciones internacionales).

Por lo que respecta a las garantías financieras otorgadas por el sector público, en condiciones normales adquieren la consideración de pasivos contingentes de las entidades públicas, que no tienen la consideración de deuda hasta que no son hechas efectivas. Dichas garantías pretenden mejorar la calificación de las deudas del socio privado, que accederá así al crédito en condiciones más ventajosas para él y, en definitiva, también para las administraciones debido al menor coste de la obra. Sin embargo, y como es evidente, el otorgamiento de dichas garantías (aun dependiendo siempre de su naturaleza o del instrumento financiero garantizado), puede convertirse en una re-asignación de los riesgos, al recaer, en última instan-cia, en las administraciones públicas. Al tratarse de instrumentos complejos, será necesario analizar el detalle de dichas garantías, pero la regla general establecida por Eurostat sobre este punto establece que cuando tales garantías cubren la ma-yor parte de los costes de capital de un proyecto CPP se produce una asignación de riesgos mayoritaria al sector público. Para el caso de que dichas garantías se hicie-ran efectivas, deberá reconsiderarse la clasificación de los activos (y de su valor re-manente), especialmente cuando esta eventualidad tiene impacto en la asignación general de riesgos entre las partes contratantes (por ejemplo, cuando los pagos al socio privado dejan de realizarse en concepto de demanda o disponibilidad, para convertirse en pagos operacionales).

Todo lo anterior supone importantes consecuencias para las finanzas públicas, tanto desde el punto de vista del déficit como de la deuda. Efectivamente, en el caso de que los activos sean públicos, los gastos iniciales en capital, relativos a di-



chos activos, se registrarán como formación de capital fijo de las administraciones públicas, con un impacto negativo sobre el déficit / superávit público, y la contra-partida será, en su caso, un aumento de la deuda pública.

Los pagos regulares de la administración tendrán un impacto sobre el déficit / superávit público sólo en lo que respecta a la partida relativa a las compras de servicios (gastos de conservación, mantenimiento y reposición) y a los intereses de los préstamos asumidos.

Debe recordarse finalmente respecto al concepto de entidad “privada”, que debe interpretarse este término por oposición al ámbito de la Administración pú-blica y que, por tanto, incluye las sociedades públicas, mixtas o privadas, que pres-tan servicios a la administración en condiciones de mercado.

Lo dicho hasta ahora supone la confirmación de la noción de transferencia real y creíble de riesgos (de demanda o de disponibilidad) para la “no-consolidación” de este tipo de operaciones en el sector “Administraciones Públicas”, descartando modelos con pagos fijos e incondicionales como los que en ocasiones pueden ob-servarse en algunos proyectos impulsados por la administración.

Por otra parte, Eurostat incide de forma especial en el riesgo de construcción, lo que viene a reafirmar la necesidad imperiosa de acotar realmente los costes de la inversión antes de establecer las condiciones de la venta de servicios y de realizar ejercicios serios de planificación financiera de los flujos que generará la operación como paso previo a la definición contractual o a la licitación públi-ca de la misma.

Finalmente añadir que el SEC recoge las CPP en el capítulo 20, relativo a las Cuentas de las Administraciones Públicas, estableciendo, junto a lo dicho en los epígrafes anteriores en cuanto a la asunción de riesgos, que dada la especificidad de este tipo de contratos, que implican activos complejos, y cuando la evaluación de riesgos y beneficios no sea concluyente, resulta pertinente plantearse qué uni-dad tiene una influencia decisiva sobre la naturaleza del activo y de qué manera las condiciones de los servicios producidos con el activo están determinadas, sobre todo, por lo siguiente:

- El grado en que las administraciones públicas determinan la forma, calidad, tamaño y mantenimiento de los activos.

- El grado en que las administraciones públicas pueden determinar los servi-cios producidos, las unidades a las que se prestan los servicios y los precios de los servicios producidos.


5 CONTABILIZACIÓN DE LAS CPP

A los exclusivos efectos de este documento, y como ya dijimos anteriormente, se entiende por acuerdos de colaboración para la construcción de obras públicas y/o gestión de servicios públicos todos los realizados entre una administración pública y otra entidad (entidad operadora), en los que aquélla encomienda a ésta la pres-tación de un servicio público de naturaleza económica del que la administración pública es titular, durante un periodo determinado y mediante la utilización de infraestructuras y otros elementos patrimoniales, obteniendo a cambio, la entidad operadora, el derecho a percibir una retribución.

La actividad a realizar por la entidad operadora puede abarcar, en virtud del tipo de acuerdo, la construcción o la mejora de las infraestructuras y demás ele-mentos patrimoniales necesarios para la prestación del servicio público, o única-mente la prestación del servicio público por cuenta de la administración pública.

En cualquier caso, los acuerdos de colaboración a que se refiere este documen-to, deben cumplir los siguientes requisitos:

a) La administración pública controla o regula el servicio público que debe prestar la entidad operadora, a quién se debe prestar y a qué precio.

b) La administración pública controla –a través del derecho de propiedad, del usufructo o de otra manera– cualquier participación residual significativa en la infraestructura y resto de bienes del inmovilizado directamente rela-cionados con la prestación del servicio público al final del plazo del acuerdo (los acuerdos sobre infraestructuras utilizadas a lo largo de toda la vida económica de las mismas se incluyen en el ámbito de esta norma siempre que se cumpla el requisito previsto en el apartado a).



La administración pública titular del servicio público registrará la infraestructura en su activo, como inmovilizado material, así como el resto de elementos patrimo-niales construidos por la entidad operadora o que ésta aporte en virtud de lo esta-blecido en el acuerdo, siempre que sean necesarios para la prestación del servicio público de su titularidad y así se desprenda del contenido del acuerdo.

Siempre que el marco normativo lo permitiese, lo más adecuado para otorgar al presupuesto una utilidad real para la toma de decisiones sería la imputación del valor de la infraestructura al capítulo de inversiones reales en el presupuesto de gastos, con contrapartida en el capítulo de pasivos financieros del presupuesto de ingresos. De esta forma se recogería en presupuestos la inversión y la financiación derivadas de este tipo de contratos. Dado que no ha habido entrada de tesorería, ni habrá salida de efectivo hasta que vayan haciéndose efectivos los pagos por parte de la administración, se procedería a compensar en formalización las correspon-dientes cuentas presupuestarias deudora y acreedora. Con el tratamiento presu-puestario descrito se haría coincidir la forma de registrar este tipo de operaciones en contabilidad nacional, presupuestaria y financiera, a diferencia de la práctica derivada del actual marco presupuestario, en el que el reconocimiento en conta-bilidad económico-patrimonial del activo y de la deuda correspondiente no tienen correspondencia en presupuesto, ya que la aplicación debe realizarse con cargo a créditos del capítulo 6 “Inversiones reales” del presupuesto de gastos por la parte del principal del préstamo que se vaya devolviendo, y con cargo a créditos del capí-tulo 3 “Gastos financieros” del presupuesto de gastos por la parte que corresponda a la carga financiera (intereses).

Además, la administración pública mantendrá en su activo los elementos pre-existentes en su contabilidad con anterioridad al acuerdo que, en virtud del conte-nido del mismo, se van a utilizar para la prestación del servicio público.

Asimismo, la administración pública titular del servicio público también re-gistrará en su activo los bienes que se destinen a la prestación de servicios acceso-rios o complementarios del servicio público, en cuyo caso, y exclusivamente para estos activos, se excepciona el cumplimiento del requisito enumerado en la letra a) anterior.

Los elementos patrimoniales necesarios para la prestación del servicio público figurarán en una categoría separada en el balance.

Para la valoración inicial de las infraestructuras y del resto de elementos patri-moniales, a que se refiere el acuerdo, cuando el mismo incorpore la construcción o mejora por parte de la entidad operadora, o la aportación de activos propiedad de ésta con anterioridad al mismo, hay que distinguir:

A) Cuando la administración pública realice el pago a la entidad operadora de la contraprestación relativa al servicio de construcción o mejora, bien mediante el pago de importes determinados en el acuerdo o bien mediante el pago de la dife-rencia entre los importes que recupere la entidad operadora de los usuarios del



servicio público y el importe de la contraprestación por el servicio de construcción o mejora.

La infraestructura y el resto de elementos patrimoniales se valorarán en el mo-mento en el que se encuentren en condiciones para la prestación del servicio por el valor razonable. A efectos de objetivar dicho valor, podría adoptarse como tal el valor actual de los pagos establecidos en el correspondiente acuerdo, actualizados al tipo de interés previsto en el mismo. Simultáneamente se reconocerá un pasivo financiero por dicho importe (que se imputaría al capítulo de pasivos financieros del presupuesto de ingresos, de adoptarse el tratamiento descrito con anterioridad).

Si el tipo de interés no estuviera establecido en el acuerdo se aplicará el tipo de interés que habría que pagar en una operación similar y si éste no fuera deter-minable, el tipo de interés al que se obtendrían los fondos necesarios para adquirir el activo.

En el caso de que la obra se realizara en varios ejercicios, se procederá de la misma manera que la descrita en el epígrafe 6.2 de este documento.

Posteriormente, la administración concedente irá contabilizando los pagos al operador como una reducción del pasivo reconocido (imputación al capítulo 9 de pasivos financieros del presupuesto de gastos), una carga financiera (capítulo 3 de gastos financieros del presupuesto), y cargas por los servicios proporcionados por el operador (capítulo 2 de gastos corrientes del presupuesto).

Cuando en las cuotas que paga la administración no sea posible separar el activo y los componentes del servicio, estos últimos serán calculados utilizando técnicas de estimación.

B) Cuando la contraprestación recibida por la entidad operadora no implique la realización de pagos por parte de la administración pública, ya que aquélla se financia con las correspondientes tarifas en función del grado de utilización del servicio público o de prestación del servicio público1.

En este caso, la valoración de las infraestructuras y del resto de elementos patri-moniales afectados en la contabilidad de la administración pública se efectuará por el valor razonable de los mismos en el momento de su reconocimiento. Simul-táneamente se reconocerá un pasivo, dado que el ingreso no se reconoce de forma inmediata. Posteriormente, se reducirá el pasivo y se reconocerá un ingreso por un importe normalmente lineal durante el plazo del acuerdo de concesión del servi-cio. En este caso no procederá imputación presupuestaria alguna.

En aquellos casos en los que la contraprestación recibida por la entidad ope-radora esté constituida en parte por pagos de la administración pública y en parte por el cobro de las correspondientes tarifas de los usuarios del servicio público,

1 También puede ocurrir que se le conceda al operador el uso de otros activos generadores de ingresos (por ejemplo, el uso de un ala privada de un hospital cuando el resto de éste se utiliza por la entidad concedente para atender a pacientes públicos).



para la valoración y el registro de las infraestructuras y demás elementos patrimo-niales se aplicará, en la proporción que corresponda a cada forma de financiación, en virtud de lo establecido en el acuerdo, lo previsto en las letras A) y B) anteriores.

La puesta a disposición de la entidad operadora, para la prestación del servicio público, de infraestructuras y otros elementos materiales que ya figuren en el ac-tivo de la administración pública con anterioridad al acuerdo de colaboración, no generará ningún registro contable ya que dicha cesión a la entidad operadora no implica el deterioro de los citados elementos de activo dado que tendrán la consi-deración de los activos portadores de “potencial de servicio”.

En la valoración posterior de las infraestructuras y demás elementos del inmo-vilizado a que se refiere esta norma se aplicará lo previsto al respecto en el docu-mento del Inmovilizado del sector público de AECA.

Cuando el acuerdo de colaboración se refiera únicamente a la prestación del servicio público por la entidad operadora, por cuenta de la administración pública, titular del mismo, se tratará como un arrendamiento operativo. La imputación presupuestaria se efectuará en el capítulo 2 de gastos corrientes del presupuesto.

La opción elegida en este documento coincide con lo dispuesto en el SEC para el caso en que la administración pública asume la mayoría de los riesgos, y se con-tabilizan los activos como públicos. El criterio por el que se ha optado en este do-cumento ha sido el de contabilizar como activo las infraestructuras y otros bienes construidos para la prestación del servicio, siempre que se cumpla, por un lado, que la administración pública controla o regula el servicio público que debe pres-tar la entidad operadora, a quién se debe prestar y a qué precio, y, por otro, que la administración pública controla –a través del derecho de propiedad, del usufructo o de otra manera– cualquier participación residual significativa en la infraestruc-tura y resto de bienes del inmovilizado material directamente relacionados con la prestación del servicio público al final del plazo del acuerdo.

Cuando, por el contrario, y tras el análisis de riesgos propuesto por Eurostat, la infraestructura quede recogida en el balance del operador privado, deberá pro-cederse al necesario ajuste entre la contabilidad nacional y lo dispuesto en este documento.


6 PROBLEMÁTICAS ESPECIALES

6.1. CONTABILIZACIÓN DEL “PEAJE EN SOMBRA”

En los últimos años ha habido un gran debate acerca de la contabilización fuera o dentro del balance de las administraciones públicas de las infraestructuras cons-truidas con esta fórmula de financiación.

Consiste este método en que el coste de la construcción de la infraestructura es satisfecho por la administración pública al agente privado encargado de la cons-trucción, conservación y explotación de la obra a lo largo de un dilatado plazo tem-poral, en forma de un canon periódico cuyo importe se hace depender de la utili-zación de la infraestructura por los ciudadanos. Para que la entidad concesionaria no asuma el riesgo de que la infraestructura sea poco utilizada, la administración le asegura un nivel de ingresos con el que conseguir el equilibrio financiero.

Puede considerarse, en definitiva, esta modalidad de financiación como una compra a plazos, o como mucho una operación casi idén-tica en cuanto a la forma de financiarse al arrendamiento financiero, con la única diferencia de que en el “peaje en sombra” el arrendatario (la administración) no pagará opción de com-pra al arrendador (empresa privada) para quedarse con la titularidad definitiva del bien. Otra diferencia que puede argumentarse es que en el contrato de arren-damiento financiero viene perfectamente delimitado el importe que habrá de sa-tisfacer el arrendatario durante toda la vida de dicho contrato, mientras que en el “peaje en sombra” se pagará más o menos en función del uso que se haga de la infraestructura por ciudadanos (por ejemplo, en el caso de carreteras se pagará en función del tráfico que circule anualmente).



De acuerdo con esto último, no es posible determinar a priori el importe exac-to que deberá satisfacer la administración con cargo a los presupuestos anuales. Ahora bien, no cabe duda de que al objeto de asegurarle el equilibrio financiero a la empresa constructora, la administración se habrá comprometido a pagar un mí-nimo (es decir, aunque no pasen coches por la carretera la administración abona una cantidad que asegure a la empresa la rentabilidad de su inversión, pues de lo contrario, nadie acudirá a la construcción de la infraestructura).

Por otra parte, la administración también habrá establecido un máximo a pa-gar (esto es, y siguiendo con el ejemplo de las carreteras, cuando se exceda de un tope máximo de vehículos la administración no pagará más).

Resumiendo lo anterior, la administración asume una deuda, opinión que se ve reforzada por el hecho de que en las normativas autonómicas que han regulado esta fórmula de financiación se dice que con el fin de garantizar la eficaz explota-ción de las obras construidas por los particulares y la rentabilidad de las inversio-nes, la Ley de Presupuestos de cada año consignará crédito presupuestario por la cuantía máxima que deba pagar la administración a los concesionarios, en función de las previsiones de uso de las infraestructuras construidas que se contengan en los títulos concesionales. Es decir, la asunción de riesgos por parte del concesio-nario es prácticamente inexistente. La contrapartida de esa deuda será un activo, normalmente de inmovilizado no financiero, procediéndose a la contabilización y la imputación presupuestaria de ambos, activo y deuda, según lo descrito en el epígrafe 5.

Se opta por considerar inversión la obra financiada porque en definitiva es la administración la que, con cargo a sus consignaciones presupuestarias, abona a la sociedad concesionaria, a lo largo de la vida de la concesión, la cantidad esti-pulada en función del uso de la infraestructura, lo cual supone, como ya se dijo anteriormente, un pago aplazado y fraccionado de la inversión, que incluye asi-mismo los gastos de conservación. Siguiendo los criterios adoptados por Eurostat, el reconocimiento contable debe hacerse en el momento de la formalización del contrato por el importe que financia la sociedad arrendadora, es decir, por el prin-cipal del préstamo2. Cuando posteriormente se efectúe el pago del canon se deberá distinguir la parte que representa la devolución del principal de la deuda de la que supone gastos financieros, y de la que corresponde a gastos por mantenimiento y conservación, imputándose a los capítulos 9, 3 y 2, respectivamente, del presu-puesto de gastos. La variabilidad anual que pudiera surgir en la cuota a satisfacer al concesionario en función del uso de la obra pública, únicamente aumentará el coste final del servicio, y procedería su imputación al capítulo 2. Lógicamente, ya sólo lo imputado a los capítulos 2 y 3 tendrá repercusión en el cálculo de la capa-cidad/necesidad de financiación en términos de contabilidad nacional. De esta for-

2 Este importe debería recoger la suma del principal de todas las cuotas que como mínimo se compromete a pagar la administración pública.



ma el activo y el pasivo reconocidos inicialmente no sufrirán variación a lo largo del contrato firmado entre la administración pública y el agente privado.

6.2. CONTABILIZACIÓN DEL “CONTRATO DE ABONO TOTAL DEL PRECIO”, O TAMBIÉN LLAMADO “MODELO ALEMÁN”

No cabe duda de que esta fórmula supone la traslación en el tiempo del coste de las infraestructuras contratadas, comprometiendo de esta forma en el momento de conceder la realización de la obra los créditos presupuestarios futuros.

La gran ventaja, dicho sea con todo tipo de reservas, de este mode-lo de fi-nanciación es pagar una vez finalizadas las obras, liquidándose la deuda de una sola vez o de manera fraccionada hasta un máximo de 10 anualidades (según la legislación española). Ahora bien, a la hora de analizar la problemática contable no podemos sustraernos de Eurostat y la contabilidad nacional, ni tampoco de lo que sería deseable en la contabilidad financiera. En este sentido, el SEC establece que la entidad pública debe calcular la inversión en curso al final de cada ejercicio según el grado de ejecución de la obra, resultado de la aplicación del principio de devengo. Esta información se deduce directamente del contrato. Dicho importe será considerado como formación bruta de capital fijo de la entidad pública durante los años que dure la construcción hasta su entrega. La carga financiera derivada figurará como intereses y se imputará según el criterio de devengo en el período existente entre la firma del contrato y la entrega de la obra. En caso de aplazamien-to de pago, durante la ejecución de la obra, se procederá igualmente y, a partir de la entrega de la misma, se imputará la parte de los intereses devengados.

Creemos, por tanto, que durante el tiempo de realización de la obra deberá contabilizarse un activo en construcción y la deuda correspondiente. La imputa-ción presupuestaria del activo se realizará en los capítulos 3 (cuando sea posible separar los intereses) y 6 del presupuesto de gastos, mientras que la deuda figurará en el capítulo 9 del presupuesto de ingresos. Dado que no hay ni entrada ni salida de tesorería, procederá la compensación en formalización de estas partidas presu-puestarias.

Acabada la obra y entregada la misma, y siempre que esté en condiciones de poder funcionar, se contabilizará el activo en la cuenta correspondiente de inmovi-lizado finalizado, anulándose la cuenta que recogía el activo en construcción. Esta operación no tendrá repercusión presupuestaria alguna.

A partir de la finalización de la obra se producirá un pago único o, si se refinan-cia, se realizarán pagos parciales durante varios ejercicios. En uno y otro caso se procederá a la imputación presupuestaria en los capítulos 3 (intereses) y 9 (princi-pal) del presupuesto de gastos de cada uno de los pagos.


7 INFORMACIÓN A INCLUIR EN LA MEMORIA

En la memoria de las cuentas anuales la administración pública concedente crea-rá una nota con la denominación «Acuerdos de concesión», en la que se incluirá, entre otra, la siguiente información:

a) Una descripción del acuerdo y, en su caso, la calificación contable de la contraprestación entregada por el mismo;

b) Los términos relevantes del acuerdo que puedan afectar al importe, calen-dario y certidumbre de los flujos de efectivo futuros (en particular, se seña-larán el periodo de la concesión, fechas de revisión de precios y las bases sobre las que se revisan los precios o se renegocian las condiciones);

c) La naturaleza y alcance, es decir, la cantidad, periodo de tiempo o importe, según lo que resulte adecuado, de:

c.1) Los derechos a utilizar determinados activos;

c.2) Los derechos a esperar que el operador proporcione servicios especifi-cados en relación al acuerdo de concesión de servicios;

c.3) Los activos de concesión de servicios reconocidos como activos duran-te el periodo sobre el que se informa, incluyendo activos existentes de la concedente reclasificados como activos de concesión de servicios;

c.3) Las actuaciones significativas sobre la infraestructura a lo largo del pe-riodo concesional, con mención de las realizadas en el ejercicio corrien-te y anteriores así como las actuaciones futuras y/o comprometidas;



c.4) Los derechos a recibir activos especificados al final del acuerdo de con-cesión del servicio;

c.5) Las opciones de renovación y de rescisión, y

c.6) Otros derechos y obligaciones (por ejemplo, una significativa repara-ción de los activos de concesión de servicios); y

c.7) Las obligaciones de proporcionar al operador acceso a activos de con-cesión de servicios u otros activos generadores de ingresos; y

d) Las modificaciones del acuerdo que hayan ocurrido durante el ejercicio;

f) Los criterios seguidos para la determinación de las magnitudes relevantes recogidas en el Plan Económico Financiero o documento similar tomado en cuenta en el acuerdo para fijar las tarifas.

Las informaciones señaladas en las letras anteriores deberán ser suministradas de manera individualizada para cada acuerdo de concesión de servicios cuando sea significativo y de manera agregada para cada clase de acuerdos de concesión en caso contrario. Una clase es un grupo de acuerdos de concesión de servicios que llevan aparejados servicios de naturaleza similar (por ejemplo, cobro de peajes y servicios de tratamiento de aguas).

Los activos financieros de las administraciones públicasSerie: Documentos

COMISIÓN DE CONTABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

Ponentes: Antonio López, Javier de Andrés y Manuel Fueyo

Este Documento desarrolla de forma amplia los criterios de reconocimiento y valoración de los activos financieros, ordenándolos según su destino para su correcta clasificación y según su naturaleza para facilitar el análisis más com-pleto de la información contable que se deriva de los instrumentos financieros. Se han seguido las directrices marcadas para el desarrollo de la serie Contabilidad y Administración del Sector Público e iniciada por el Marco Conceptual para la Información Financiera de las Entidades Pú-blicas, en el que los instrumentos financieros, tanto activos como pasivos, constituyen uno de sus componentes. El presente Documento está relacionado con el número 5, Los pasivos finan-cieros en las administraciones públicas. De este modo se ha procurado ser congruente con el Do-cumento sobre pasivos y no se ha profundizado en el análisis las coberturas, pues ya se habían tratado cuando se estudió el endeudamiento. Sin embargo, se ha hecho un estudio más dete-nido de los derivados, pues apenas se contem-plan en el Documento sobre pasivos y porque revisten cada vez mayor importancia dentro de los instrumentos financieros. Finalmente, este Documento hace un análisis extenso de la pre-sentación de los activos financieros atendiendo al destino y a la naturaleza de los mismos.

La difusión de información financiera pública en internetSerie: Documentos

COMISIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS Y CONTABILIDAD

COMISIÓN DE CONTABILIDAD Y ADMINISTRACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO

Ponente: Manuel Pedro Rodríguez, Sonia Royo, Laura Alcaide y María del Carmen Caba

En los últimos años, las administraciones pú-blicas están utilizando las nuevas tecnologías de la información para mejorar sus sistemas de gestión, los servicios prestados y responder a las crecientes demandas de mayor transpa-rencia y participación ciudadana en la toma de decisiones públicas. Este Documento, partiendo del análisis teórico que explica la demanda de información financiera pública y de trabajos empíricos sobre necesidades de información de los principales usuarios, ana-liza la divulgación online de información fi-nanciera pública en las principales entidades gubernamentales, tanto a nivel nacional como internacional, así como la súltimas tenden-cias tecnológicas en relación a la divulgación de esta información. El análisis pone de ma-nifiesto que, en general, las administraciones públicas se están incorporando paulatinamen-te a la utilización de internet para fomentar la transparencia de la información financiera, si bien todavía queda mucho por avanzar en la utilización de herramientas de la Web 2.0 y redes sociales, datos abiertos y utilización de formatos que faciliten la reutilización de la in-formación suministrada.

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Contabilización de las fórmulas de colaboración público-privada desde el punto de vista de la Administración públicaEn los últimos años han sido frecuentes los acuerdos de colaboración público-privada (CPP), en los que la Administración pública concierta un contrato a largo plazo con una empresa privada cuya finalidad es un servicio para los ciudadanos, y esta desarrolla diferentes funciones según los contenidos del acuerdo.

En dichos acuerdos se generan activos y pasivos y/o derechos y obligaciones que deben incorporarse a la información financiera. A este respecto, el tratamiento contable que se propone en este Documento tiene especial importancia en el caso de las administraciones públicas, por cuanto se ven implicados recursos públicos y también son ellas las responsables últimas de la prestación de los bienes y servicios públicos.

La adecuada contabilización y suministro de información financiera de estas operaciones ayudará a la aplicación de políticas óptimas, al permitir establecer previsiones de actuaciones futuras con datos económico-financieros derivados de la información contable.

Accounting for public-private partnership agreements from the perspective of public sector entitiesIn recent years there have been Public-Private Partnership (PPP) arrangements in which public administration concludes a long-term contract with a private company whose purpose is a service for citizens, and this develops different functions according to the contents of the agreement.

These arrangements generates assets/liabilities and/or rights and obligations to be incorporated into the financial information. In this respect, the accounting treatment proposed in this Document is particularly important in the case of public administrations, because public funds are involved and they too are responsible for the provision of public goods and services.

Proper accounting and financial reporting of these operations will help the implementation of optimal policies, establishing estimates of future performances with economic and financial data from accounting information.

Asociación Española de Contabilidad y Administración de EmpresasDECLARADA DE UTILIDAD PÚBLICA

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