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Defesa da Produção Vegetal - do risco zero à análise de risco de pragas

Odilson Luiz Ribeiro e Silva

Gutemberg Barone Araújo Nojosa

A defesa ou proteção da produção vegetal é requisito fundamental para o

desenvolvimento eficiente e eficaz da produção vegetal com qualidade. No Brasil, a

defesa da produção vegetal ou a defesa fitossanitária ou ainda a defesa sanitária

vegetal, como designado oficialmente na legislação brasileira (Decreto nº 22.094, de

16 de novembro de 1932 e Decreto 24.114 de 12 de abril de 1934) tem se

harmonizado ao longo dos anos com a evolução desse setor no mundo. A defesa

fitossanitária nacional em última análise segue a evolução da fitossanidade mundial.

Esse fato reflete-se na atuação do Brasil como membro fundador da Convenção

Internacional para a Proteção dos Vegetais – CIPV.

Inicialmente, assinaram a CIPV em 1929, apenas 24 países, entre eles o

Brasil. Desses 24 países somente três, Brasil, Egito e Haiti, podem ser considerados

como de clima tropical, todos os demais são de clima temperado a sub-ártico (Brasil,

1932). Assim, o Brasil foi um dos poucos países tropicais que adaptou sua

legislação, de forma marcante, aos parâmetros internacionais de proteção

fitossanitária desde aquele ano. Esse fato, com certeza, trouxe resultados

importantes para a agricultura brasileira e, até hoje, o país segue padrões

internacionais para a defesa da produção vegetal, o que, conseqüentemente,

confere à agricultura brasileira condições de igualdade com países desenvolvidos

nos diversos fóruns internacionais, como por exemplo na Organização Mundial do

Comério - OMC.

A harmonização da evolução da defesa vegetal no Brasil com os

parâmetros internacionais possibilitou a existência de fundamentos básicos na

legislação fitossanitária. Esses parâmetros adequaram e conferiram qualidade aos

produtos brasileiros e assim facilitaram a retirada de barreiras fitossanitárias.

Conseqüentemente, propiciaram a inserção do Brasil no mercado agrícola

internacional. Esse cenário foi construído principalmente com a implementação dos

seguintes fundamentos básicos: 1. justificativa técnica-científica para a aplicação

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das medidas fitossanitárias; 2. existência de estrutura administrativa para execução

de atividades oficiais relacionadas à defesa vegetal; 3. interação da defesa vegetal

com a pesquisa agropecuária; e 4. procedimentos padronizados de inspeção e

certificação fitossanitária.

Ao longo dos anos a defesa da produção vegetal tem se tornado mais

complexa e pode ser utilizada inclusive como “barreira fitossanitária”. Para os países

de pouca afinidade com a legislação sanitária e fitossanitária internacional, como

aquelas relacionadas ao Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e

Fitossanitárias da Organização Mundial do Comercio - Acordo SPS (Brasil, 1994), à

CIPV e ao Codex Alimentarius, entre outros acordos internacionais, torna-se cada

vez mais difícil manter em seus territórios produção vegetal com possibilidade de ser

comercializada no mercado global caso as regras e normas desses organismos não

sejam implementadas. Atualmente, com a ampliação da sua abrangência de

atuação, o controle fitossanitário afeta não somente os vegetais e seus produtos

como outrora, mas qualquer outro organismo, objeto ou material capaz de abrigar

pragas. Como exemplo dessa ampla atuação, cita-se a Norma Internacional de

Medida Fitossanitária nº 15 (NIMF nº 15), que regulamenta embalagens de madeira

no comércio internacional e pode afetar o comércio de produtos não oriundos da

agricultura, como máquinas ou equipamentos embalados em madeira.

Os principais desafios para o desenvolvimento da defesa da produção

vegetal no Brasil estão relacionados a sua adaptação cada vez mais rápida à

evolução dos requisitos fitossanitários internacionais. A produção de Normas

Internacionais de Medidas Fitossanitárias - NIMFs deu impulso a essa evolução e a

especialização do mecanismo de geração de normas na CIPV nos últimos anos faz

prever expansão do número de NIMFs que serão produzidas a cada ano. Esse fato

resultará em aumento de critérios específicos estabelecidos multilateralmente e

harmonizados pelos países membros da OMC e da CIPV.

As primeiras NIMFs tratam de aspectos conceituais que são os

fundamentos das medidas fitossanitárias que afetam artigos regulamentados de

forma geral. Contudo, a necessidade dos países em contar com normas

internacionais específicas que afetam diretamente o comércio internacional de

determinados artigos regulamentados tem elevado a quantidade desse tipo de NIMF

e esse fato é tendência no sistema de elaboração de normas da CIPV. São

exemplos de NIMFs especificas, a NIMF 15 (Guia para regulamentação de

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embalagem de madeira no comércio internacional), a NIMF 26 (Estabelecimento de

áreas livres de moscas das frutas (Tephritidae)) e as atuais propostas de NIMFs

para tratamento e diagnóstico fitossanitário.

Os países membros da CIPV como também da OMC devem adaptar-se às

NIMFs, já que o Acordo SPS indica a CIPV como organismo de referência para

aspectos técnicos científicos dos temas fitossanitários (Artigo 3 do Acordo SPS). A

adaptação às NIMFs não é processo simples para os países e requer estruturas

oficiais, de pesquisa e do setor privado adaptadas e harmonizadas com os

fundamentos da CIPV e do Acordo SPS, e que operem de forma integrada no

contexto globalizado.

Outro desafio para a defesa da produção vegetal está relacionado ao

intercâmbio de informação e à negociação internacional. São vários os dispositivos

relacionados ao intercâmbio e ao incremento da negociação entre os países

membros no novo texto da CIPV e no texto do Acordo SPS. O cumprimento dessas

disposições merece gerenciamento sistêmico para cumprir com as obrigações

acordadas. É cada vez mais necessário negociar e cumprir obrigações existentes

tanto em nível bilateral (ex.: acordos entre países), como em nível regional (ex.:

blocos comerciais como Mercosul ou órgãos consultivos como o Comitê de

Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE e o Conselho Agropecuário do Sul –

CAS) e negociações multilaterais (ex.: CIPV e Comitê sobre Medidas Sanitárias e

Fitossanitárias Comitê SPS da OMC). A negociação internacional na área

fitossanitária passa obrigatoriamente pelo conhecimento das normas internacionais

acordadas e pela fundamentação técnica e científica das medidas fitossanitárias em

discussão como direcionamento seguro para a troca de idéias e para o consenso.

A nova estrutura do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento –

MAPA (Brasil, 2005a) é prova desse esforço contínuo de harmonização da estrutura

oficial do Brasil aos preceitos dos acordos internacionais. Essa nova estrutura criou

o Departamento de Sanidade Vegetal – DSV, ligado à Secretaria de Defesa

Agropecuária – SDA, como órgão oficial responsável pelas principais obrigações da

Organização Nacional de Proteção Fitossanitária – ONPF previstas no Artigo IV do

novo texto da CIPV (Brasil, 2006a; Brasil, 2005e). O Decreto N° 5.351 criou também

o Departamento de Assuntos Sanitários e Fitossanitários – DASF da Secretaria de

Relações Internacionais do Agronegócio – SRI, como ponto focal do MAPA para as

negociações e troca de informações internacionais na área sanitária e fitossanitária.

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Outros órgãos da estrutura atual do MAPA como a Coordenação Geral do Sistema

de Vigilância Agropecuária - Vigiagro, Coordenação Geral de Apoio Laboratorial –

CGAL e Coordenação-Geral de Agrotóxicos e Afins - CGAA da SDA também

exercem funções oficiais importantes atribuídas às ONPF no texto da CIPV de 1997

(Brasil, 2005a, Brasil, 2006a). Tais funções são, respectivamente, a emissão de

Certificados Fitossanitários e inspeção de artigos regulamentados, a análise e

diagnóstico fitossanitário de artigos regulamentados e a aprovação de produtos e

processos utilizados no tratamento fitossanitário no Brasil. Além disso, a importância

dos organismos geneticamente modificados, tanto para a biotecnologia como para a

segurança do agronegócio, gerou a criação da Coordenação de Biossegurança -

CBIO junto à SDA e a criação da CABIO – Comissão de Biossegurança do MAPA

por meio da Portaria Nº 248, de 6 de maio de 2005 (Brasil, 2005b).

Na área de pesquisa agropecuária o vínculo mais específico nas ações de

defesa da produção vegetal no país é com a Empresa Brasileira de Pesquisa

Agropecuária – Embrapa, notadamente, com a área de quarentena vegetal da

Embrapa Recursos Genéticos e Biotecnologia e com a Embrapa Meio Ambiente.

Essas entidades são responsáveis pela análise fitossanitária do germoplasma e de

organismos introduzidos pela Embrapa no país para finalidade de pesquisa científica

(Brasil, 1998a) e também são centros quarentenários (Brasil, 1991; Brasil, 2002a)

para a introdução de material de propagação vegetal e organismos biológicos

respectivamente. Além disso, outras entidades de pesquisa como o Instituto

Agronômico de Campinas (Brasil, 1998b) e empresas privadas (Brasil, 2006b; Brasil,

2003a; Brasil, 2002b; Brasil, 2005c; Brasil, 2007c) são credenciadas como centros

quarentenários colaboradores do MAPA (Brasil, 1999a). Além das estações

quarentenárias outras instituições também são credenciadas como centros

colaboradores do MAPA para realização de análise de risco de pragas (Brasil,

2005d).

A padronização dos procedimentos de inspeção e certificação

fitossanitária estão relacionados no Manual de Procedimentos Operacionais da

Vigilância Agropecuária Internacional do Vigiagro (Brasil, 2006c). A base legal para a

certificação fitossanitária compreende uma série de instrumentos legais tais como:

- Certificado Fitossanitário de Origem – CFO (Instrução Normativa N° 55 de 4 de

dezembro de 2007; ; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)

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- Certificado Fitossanitário de Origem Consolidado – CFOC (Instrução Normativa N°

55 de 4 de dezembro de 2007; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)

- Permissão de Transito de Vegetais – PTV (Instrução Normativa N° 37 de 17 de

novembro de 2006; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007)

- Certificado Fitossanitário – CF e Certificado Fitossanitário de Re-exportação - CFR

(Decreto 5.759 de 17 de abril de 2006; Instrução Normativa Nº 16, de 14 de

novembro de 2003)

O processo brasileiro de inspeção e certificação fitossanitária inclui

atribuições em diversas instâncias organizadas por meio do Sistema Unificado de

Atenção a Sanidade Agropecuária SUASA (Brasil, 2006f).

Todas essas políticas ou ações empreendidas no período consolidaram

os fundamentos da defesa da produção vegetal e geraram condições para o

desenvolvimento da agricultura brasileira.

Principais inovações

As principais inovações da defesa da produção vegetal no Brasil

fundamentam-se em dois aspectos que muitas vezes estão inter-relacionados: 1. As

inovações do texto da CIPV que resultaram de sua evolução histórica e na

incorporação desses textos ao ordenamento jurídico do país para o trato dos temas

fitossanitários; e 2. As inovações tecnológicas na agricultura, que propiciaram a

implementação de medidas de mitigação de risco e tratamentos quarentenários

A origem da CIPV remonta ao século XIX com a criação da Convenção

contra Phylloxera, de 3 de novembro de 1881 e da Convenção Adicional de Berna,

de 15 de abril de 1889, numa tentativa de alguns países em estabelecer estratégias

comuns para combater a Phylloxera vastatrix, praga que devastava as plantações de

videira da Europa. A CIPV foi criada como tratado internacional em Roma, por

ocasião da Conferência Diplomática Internacional para a Proteção das Plantas, em

16 de abril de 1929, sendo que o Brasil participou de sua fundação. O Decreto nº

22.094, de 16 de novembro de 1932, promulgou o texto da CIPV de 1929 no Brasil.

Dois anos após sua promulgação o Brasil aprovou o Regulamento de Defesa

Sanitária Vegetal - RDSV, com a publicação do Decreto 24.114, de 12 de abril de

1934. Esse instrumento é até hoje o principal marco legal da defesa fitossanitária

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brasileira. Certamente a sua afinidade com o primeiro texto da CIPV de 1929, que

tem fundamentos e estruturas semelhantes ao texto atual de 1997, possibilita o uso

até hoje de partes do RDSV que estão em vigência desde 1934.

Tendo em vista a estreita relação entre o ordenamento jurídico nacional e

o internacional na área de defesa da produção vegetal é importante comparar

algumas disposições entre o primeiro e o último texto da CIPV (1997).

A Convenção de 1929 apresenta menções comuns ao seu texto vigente

como a definição dos objetos sob sua regulamentação, da vigilância e controle de

pragas e do trânsito de material hospedeiro (arts. 1º, 4º, 5º 6º e 7º). O artigo 2º trata

da criação do órgão oficial de proteção dos vegetais responsável por pesquisa,

vigilância, educação fitossanitária e certificação oficial em paralelo ao Artigo IV do

texto atual. Outro importante dispositivo do texto de 1929 refere-se ao modelo de

certificado utilizado para o comércio de vegetais e seus produtos conforme prescrito

no artigo 9º e no texto de 1997, no Artigo V. Esse certificado recebe o nome

definitivo de Certificado Fitossanitário no texto da CIPV de 1951 (Brasil, 1961).

É importante observar o vínculo da pesquisa agropecuária relacionada à

defesa da produção vegetal desde a formação dessa legislação no âmbito

internacional. Todos os textos da CIPV mencionam diretamente a pesquisa como

atribuições do órgão oficial responsável pela área fitossanitária, exceto na versão de

1997, onde essa atribuição é da Parte Contratante, ou país signatário da Convenção

(Alínea b, do inciso 3 do Artigo IV, do Decreto 5.759, de 17 de abril de 2006). Além

disso, na CIPV de 1997, a pesquisa torna-se ainda mais fundamental pela sua

importância para a justificativa técnica das medidas fitossanitárias. Disposições para

facilitar o intercâmbio de material destinado à pesquisa científica também estão

presentes em todos os textos da CIPV, por exemplo, no artigo 10 º do texto de 1929,

correspondente ao artigo 1º, inciso 2º do Decreto 24.114, de 12 de abril de 1934 e

no inciso 5 do Artigo VII da CIPV 1997.

Há referências nos artigos 5º e 6º no texto da CIPV de 1929, à facilitação

do comércio internacional, para evitar demoras indevidas quanto à inspeção de

produtos importados e para a comunicação de não conformidade. Dispositivos

semelhantes também estão presentes no Acordo SPS (Anexo C, item 1a, Decreto Nº

1.355, de 30 de dezembro de 1994).

Já o artigo 7º do texto de 1929 tem diferença essencial daquele de 1997,

pois tem ênfase na proibição enquanto a abordagem vigente é baseada em análise

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de risco de pragas. Cabe, no entanto, ressaltar que a proibição à importação ou à

entrada de algum artigo regulamentado sempre esteve presente tanto nos diversos

textos da CIPV quanto na legislação brasileira (Brasil, 1934). Porém, somente na

CIPV de 1997 o termo artigo regulamentado é definido no artigo II. Outro item atual e

que também consta no texto da CIPV de 1929, no artigo 11, é relativo à

disponibilidade da lista de pragas e doenças dos vegetais, hoje chamada de lista de

pragas regulamentadas (alínea “i” e “j”, do inciso 2 do Artigo VII do Decreto 5.759, de

17 de abril de 2006). Apesar desse dispositivo também constar em todos os textos

da CIPV, até hoje, poucos países publicam periodicamente no portal da CIPV na

internet sua lista atualizada de pragas quarentenárias. Ao todo a CIPV tem cerca de

166 membros (IPP, 2007), desse total aproximadamente de 20% (36 países) têm

suas listas publicadas e cerca de 80% não depositaram suas listas na CIPV

(www.ippc.int). Entre esses países que publicaram lista de pragas regulamentadas

no portal da CIPV poucos são grandes importadores ou exportadores de produtos

agrícolas. Esse fato demonstra a necessidade de incrementar a transparência em

tema de suma importância para as negociações bilaterais de requisitos

fitossanitários para o comércio internacional de artigos regulamentados.

Alguns dispositivos como seguro e crédito agrícola, medidas para a

proteção de interesses comuns aos agricultores e melhoria das suas condições de

vida estavam correlacionadas no artigo 13 do texto de 1929 da CIPV em referência

ao artigo 9º da Convenção Internacional de 7 de junho de 1905, e não tiveram

acolhida nos textos posteriores da CIPV (Decreto nº 22.094, de 16 de novembro de

1932).

Como resultado interno dessa evolução internacional, o RDSV traz

elementos importantes como a articulação institucional entre os órgãos do governo

federal como Ministério da Fazenda e Correios, para que no momento das

importações os serviços de defesa sanitária vegetal nos portos e aeroportos fossem

comunicados para realizar os exames e inspeções necessários em plantas e

produtos vegetais. Além disso, como primeiro mecanismo de política pública para a

defesa vegetal, o RDSV também incorporou a certificação fitossanitária em

consonância com o texto da CIPV de 1929, e várias outras medidas para o controle

de pragas na importação, exportação e comércio de vegetais. Esse decreto

implementou também a aplicação de penalidades como infrações (desde proibição

de entrada até destruição de cargas) e multas (atualmente esses valores encontram-

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se desatualizados e não são aplicados). Vale lembrar que, naquela época, o

comércio mundial não era tão vigoroso e intenso como nos dias de hoje, onde o

risco de introdução1 e disseminação de pragas é maior, mesmo assim várias pragas

geravam preocupação, pois as opções de manejo também eram mais limitadas.

Naquela época, não existia de fato o manejo integrado de pragas, nem tampouco

existiam tantas opções de tratamentos quarentenários e de certificações

fitossanitárias.

Os outros textos da CIPV aperfeiçoaram, atualizaram e incluíram

inovações em seu conteúdo. O texto da CIPV, aprovado pela VI Conferência da

Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO, de 6 de

dezembro de 1951, foi aprovado no Brasil pelo Decreto 51.342, de 28 de outubro de

1961. Esse texto também foi muito importante para a evolução da regulamentação

fitossanitária nacional da época.

O texto da CIPV de 1951 traz em seu preâmbulo a cooperação

internacional para o combate e a prevenção da introdução e disseminação de

pragas e doenças dos vegetais e seus produtos. Inicia-se também, no artigo II, a

primeira abordagem sobre definições de termos, o que deu origem ao atual glossário

de termos fitossanitários ou Norma Internacional de Medida Fitossanitária – NIMF nº

5. As definições naquele período ainda eram menos abrangentes que as atuais, mas

se referiam ao que a comunidade fitossanitária internacional considerava importante

para a época, como as plantas vivas e suas partes, inclusive sementes e material

vegetal não processado. Outro ponto importante do texto de 1951 que se manteve

nos textos seguintes é a possibilidade de estabelecimento de acordos

suplementares entre os países membros da FAO para serem aplicados a

determinadas regiões, pragas e doenças, a certas plantas e produtos vegetais e a

métodos de transporte internacional de vegetais e seus produtos. Esse dispositivo

ainda relaciona-se às menções da CIPV como instituição de referência em vários

acordos ou entendimentos oficiais bilaterais celebrados pelo Brasil.

O artigo IV do texto de 1951 da CIPV apresenta atribuições mais precisas

para as atividades do órgão nacional de defesa sanitária vegetal dos países

contratantes da CIPV na época, inclusive para promover a pesquisa no campo da

proteção fitossanitária. Essas atribuições, exaradas no artigo V, eram semelhantes

1 Introdução: A entrada de uma praga resultando no seu estabelecimento (NIMF N° 5)

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àquelas do texto de 1929, e já refletiam as expressões atuais como “certificado

fitossanitário”, inclusive as condicionantes para sua validade internacional, e

“declarações adicionais” incluídas nesses documentos para satisfazer as exigências

fitossanitárias do país importador.

Outras medidas para regular a importação de vegetais e seus produtos

são citadas no artigo VI do texto de 1951. A menção aos países membros para

minimizarem a interferência das ações oficiais de proteção fitossanitária no comércio

internacional e intensificar a transparência dessas próprias medidas guardam

ressonância com o texto atual da CIPV e do Acordo SPS (Brasil, 2006a; Brasil,

1994).

Os dispositivos relacionados à pesquisa também citados no artigo VI do

texto de 1951 tratam do intercâmbio de material vegetal em condições especiais e

há menção pela primeira vez da expressão “risco” de disseminação de doenças e

pragas. Essa expressão será posteriormente desenvolvida como fundamento das

medidas fitossanitárias na CIPV de 1997 (FAO\CIPV, 1997 Brasil, 2006a). No artigo

7º do texto da CIPV de 1951, há menção ao Serviço Mundial de Informações

Fitossanitárias da FAO, a semelhança do atual portal fitossanitário internacional

hospedado na página da “internet” da CIPV (www.ippc.int).

Outra importante inovação para o alcance dos objetivos da CIPV em todo

o mundo foi a criação das Organizações Regionais de Defesa Sanitária Vegetal, no

artigo VIII do texto de 1951, o que deu origem ao atual dispositivo sobre as

Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária, as conhecidas ORPFs, no texto

mais recente da CIPV (Artigo IX do Decreto 5.759, de 17 de abril de 2006). O Comitê

de Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE foi criado na década de 1980 com

base nesse dispositivo. O COSAVE atuou a partir de 1979, sob os auspícios da FAO

e do Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA. Em 9 de

março de 1989 foi oficializada a constituição desse comitê. Cabe salientar o papel

importante do COSAVE como órgão consultivo para a defesa sanitária vegetal no

Brasil e países do Cone Sul. A flexibilidade do COSAVE também é importante para

responder às demandas internacionais da defesa da produção vegetal de interesse

da região e fundamental para a harmonização dos requisitos fitossanitários no

âmbito do Mercosul com base nas listas de pragas quarentenárias elaborada por

esse órgão regional.

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O texto de 1951 também traz mais detalhes que o anterior sobre

mecanismos de solução de controvérsias. Esse mecanismo não foi, até hoje,

utilizado efetivamente pelos países membros da CIPV, pois é voluntário, não tem

poder de decisão de obrigar os membros a cumprirem suas decisões, pode ser

demorado e demanda recursos financeiros. O sistema atual de solução de

controvérsias permitido pela Organização Mundial de Comércio é muito mais efetivo

que qualquer outro existente em nível internacional e não inclui somente a criação

do Painel de Solução de Controvérsias entre os membros litigantes como pode

parecer à primeira vista. Há instâncias intermediárias como a apresentação de

preocupação comercial específica, que pode ser realizada durante qualquer uma

das três reuniões anuais do Comitê SPS da OMC, quando as divergências são de

caráter sanitário ou fitossanitário. Além disso, as reuniões bilaterais informais entre

os membros desse Comitê funcionam como consulta prévia sobre preocupações

comerciais específicas potenciais a serem apresentadas formalmente àquele

Comitê.

Um dos reflexos mais notáveis do texto da CIPV de 1951 na estrutura do

MAPA na época foi a menção às campanhas especiais para combater determinadas

pragas e doenças que pudessem ameaçar a produção e que necessitem de

cooperação internacional (Artigo VII do Decreto nº 51.342, de 28 de outubro de

1961). A nomenclatura “campanha” passou a ser utilizada pelo Ministério da

Agricultura também para as ações de controle interno de pragas específicas. Como

exemplo, cita-se em 1957, a campanha de erradicação do gafanhoto de

competência da Divisão de Defesa Sanitária Vegetal da “Seção” de Acridiologia

(Decreto Nº 41.063, de 27 de fevereiro de 1957). Em 1946, o governo federal

aprovou, pela Lei nº 1 de 4 de outubro de 1946, crédito para combate ao gafanhoto e

em 1948 estabelece medidas de combate a essa praga (Brasil, 1948). Esses fatos

refletiam a necessidade do controle de gafanhotos em nível nacional.

O Brasil começou a trabalhar a questão dos gafanhotos na década de

1940 e em 1947 aprovou o Convênio Interamericano de luta contra o gafanhoto

(Brasil, 1947), firmado em Montevidéu, a 19 de setembro de 1946 e promulgado pelo

Decreto nº 27.302, de 12 de outubro de 1949 (Brasil, 1949), o que também

demonstrava a preocupação no controle do gafanhoto no âmbito internacional e em

particular nas regiões de fronteiras do Brasil.

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Posteriormente, na década de 1990, com a aplicação do manejo integrado

de pragas e políticas públicas adequadas essa ocorrência deixou de ter a relevância

que tinha no contexto nacional. Atualmente, o Brasil auxilia países da África no

controle do gafanhoto (Brasil, 2004a) e fornece equipamentos e auxílio técnico aos

países africanos no combate a essa praga. A inter-relação da pesquisa com as

ações oficiais resultaram em medidas efetivas de controle em locais de reprodução

das principais espécies de gafanhoto ainda no início da sua fase jovem, ou seja,

quando estavam mais susceptíveis e ainda não causavam dano significativo. Essa

estratégia minimizou o risco de disseminação e os efeitos dessa praga no país.

O cancro cítrico foi pela primeira vez diagnosticado no estado de São

Paulo em 1957 e no mesmo ano começaram os esforços para a erradicação da

praga. Porém, a campanha do cancro cítrico foi oficializada somente em 1974, por

meio do Decreto nº 75.061, de 09 de dezembro de 1974 (Brasil, 1974). Antes disso,

ocorreram ações para erradicação do cancro cítrico em São Paulo (São Paulo,

1957) e em 1960 o governo federal abriu crédito para erradicação do cancro cítrico

nos estados de São Paulo, Paraná, Mato Grosso e Goiás (Brasil, 1960). Essa

campanha segue até hoje e embora não tenha conseguido a tão esperada

erradicação mantém valoroso trabalho de erradicação e vigilância que resulta em

manutenção de extensas áreas do país sem a praga, sobretudo nos pomares

comerciais (Comunicação pessoal, 2007). Falta, no entanto, a criação e notificação

efetiva de áreas livres de cancro cítrico no Brasil para facilitar a exportação de frutas

cítricas. O setor de produção de citrícola no Brasil se especializou nos últimos anos

na exportação de suco dessas frutas e, no entanto, há mercado internacional para

ambos os produtos.

As campanhas fitossanitárias no Brasil como forma de controlar pragas

relevantes para a agricultura brasileira foram posteriormente, na década de 1990,

denominadas programas nacionais de prevenção e controle ou programas nacionais

de erradicação e controle de pragas conforme o caso. Alguns desses programas

foram: Programa Nacional de Prevenção e Controle das Moscas das Frutas –

PNCMF (Brasil, 1993a); Programa Nacional de Prevenção e Controle do Nematóide

do Cisto da Soja – PNCNCS (Brasil, 1993b); Programa Nacional de Prevenção e

Controle do Gafanhoto – PNCG (Brasil, 1993c); Programa Nacional de Prevenção e

Controle da Vassoura de Bruxa - PNCVB (Brasil, 1993d); Programa Nacional de

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Prevenção e Controle da Vespa da Madeira - PNCVM (Brasil, 1993f); e Programa

Nacional de Prevenção e Controle do Moko da Bananeira – PNCMB (Brasil, 1993e).

O texto da CIPV de 1951 foi um dos mais inovadores no estabelecimento

de princípios e conceitos internacionais para o controle de pragas no comércio

internacional. Porém, a dinâmica da agricultura e das negociações internacionais

exigiu novas adaptações na defesa da produção vegetal dos países membros da

CIPV e, por isso, em 1979, o texto da CIPV foi novamente revisto.

O texto da CIPV de 1979, aprovado pelo Decreto nº 318, de 31 de outubro

de 1991, foi oriundo da XX Conferência da Organização das Nações Unidas para

Agricultura e Alimentação – FAO, ocorrida em novembro de 1979. Pode ser notada a

diferença do tempo transcorrido entre a aprovação desse texto e sua promulgação

no Brasil. Apesar dessa diferença temporal, de forma geral, como ocorre no Brasil a

partir da elaboração de novo texto da CIPV é necessário que os países membros já

iniciem a adequação de sua regulamentação fitossanitária, de sua estrutura oficial

interna e da sua negociação fitossanitária. Isso ocorre para que não haja dificuldade

para assimilação das novas provisões quando elas entrarem em vigência. Como o

comércio internacional é cada vez mais dinâmico e segue as regras da CIPV em

relação à transação dos artigos regulamentados, quanto mais cedo as disposições

aprovadas pela Convenção são incorporadas ao ordenamento interno e às

negociações internacionais, mais fácil torna-se o diálogo com os outros parceiros

comerciais.

A CIPV de 1979 mantém o foco na cooperação internacional e já define a

expressão “praga” ao invés de pragas e doenças. Essa alteração originou-se da

necessidade de criar clara separação entre as questões de sanidade humana e

animal daquelas relacionadas aos vegetais e facilitou a harmonização de conceitos e

a elaboração do texto do Acordo SPS (Brasil, 1994). A finalidade da Convenção

nesse texto é semelhante às versões anteriores e trata de assegurar ação comum e

permanente contra a introdução e disseminação de pragas dos vegetais e seus

produtos, além de promover medidas para o seu combate. O artigo II da CIPV de

1979 traz mais detalhes relacionados à definição de termos fitossanitários de forma

a facilitar o seu entendimento já que algumas definições fitossanitárias são

diferentes para as mesmas palavras ou expressões em contexto mais geral. São

então criadas definições específicas como “vegetais”, “produtos vegetais”, “praga” e

“praga de quarentena”.

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No texto de 1979, o artigo IV já apresenta o nome atual e as obrigações

específicas das ONPF como atribuição de cada parte contratante da CIPV. A

promoção da pesquisa e investigação ainda está sob atribuição da ONPF dos países

e somente no próximo texto da CIPV passa a ser atribuição da parte contratante.

Essa expressão “parte contratante” terá também nesse e no próximo texto da CIPV

atribuições claras para definir os limites da ONPF e as responsabilidades dos

países.

Os modelos de certificado fitossanitário foram alterados, incluindo-se

também o certificado fitossanitário de reexportação. As exigências quanto a

importações são mais detalhadas e incluem desde a prescrição de exigências para a

importação de vegetais até a proibição de determinados produtos, passando pela

inspeção, tratamento, destruição ou impedimento de entrada. A pesquisa, como nos

outros textos tem dispositivo especial para facilitar o intercâmbio de material de

interesse como vegetais e seus produtos, mas também espécies de pragas e

introdução de agentes e organismos considerados benéficos para o controle

biológico. Essa é a primeira vez que a expressão “organismos benéficos” aparece no

texto da CIPV. A origem da NIMF nº 3 (Guia para exportação, embarque, importação

e liberação de agentes de controle biológico e outros organismos benéficos) está

nesse dispositivo (Artigo VI, inciso 2, alinea g Decreto nº 318, de 31 de outubro de

1991).

Outra ênfase da CIPV de 1979 está no intercâmbio de informações,

tendência que se acentua na próxima versão da CIPV. O artigo VII destaca o

Serviço Mundial de Informações Fitossanitárias, responsável pelo recebimento de

relatórios de existência, surto e disseminação de pragas, informações sobre

métodos de controle e participação em campanhas especiais para combater pragas

que exijam ação internacional. Ações para controle do gafanhoto com Uruguai, de

moscas das frutas com Argentina e do bicudo do algodoeiro com Argentina e

Paraguai são exemplos de campanhas internacionais das quais o Brasil participou.

Em agosto de 1996, o controle da mosca da carambola (Bactrocera carambolae) na

região norte do Brasil contou com Programa Regional com a presença dos quatro

países envolvidos, ou seja, Brasil, França (Guiana Francesa), Suriname e Guiana.

No entanto, por falta de suporte financeiro essa cooperação não prosseguiu após

2002. Apesar disso, até hoje o Brasil mantém ações para o controle e erradicação

14

dessa praga na região do Estado do Amapá e fronteiras com os países onde a praga

está presente.

Do ponto de vista interno a principal alteração das campanhas

fitossanitárias foi a mudança na sua estrutura de atuação. A maioria das campanhas

deixou de ter uma coordenação e estrutura organizacional por praga para ter uma

estrutura organizacional única por unidade da federação sob coordenação nacional.

Ao invés de Comissões Executivas Estaduais - CEE de campanhas do gafanhoto,

das mosca das frutas, da vespa da madeira, do moko da bananeira, entre outros,

foram criadas as Comissões de Defesa Sanitária Vegetal – CDSV (Brasil, 1998c) em

cada unidade da federação para atuarem em diversas ações oficiais para o controle

de pragas sob regulamentação oficial. O sistema anterior não mais comportava a

quantidade de ações a serem executadas e a burocracia de nomeação ou

desligamento de nomes dos participantes das vários comissões específicas por

praga. Atualmente, com a implementação do SUASA (Brasil, 2006f), essa estrutura

para o controle de praga deverá ser aperfeiçoada para contemplar a participação de

toda a cadeia produtiva desde a produção até a comercialização do produto final.

Outra ação importante nesse período foi a criação do Certificado

Fitossanitário de Origem – CFO (Brasil, 1997b e Brasil, 1998d). Essas normas foram

atualizadas pelas seguintes dispositivos legais: Instrução Normativa N° 55 de 4 de

dezembro de 2007; Instrução Normativa N° 9 de 5 de abril de 2007.

O texto da CIPV de 1979, no artigo VIII, trata das Organizações Regionais

de Proteção Fitossanitária, as quais também têm essa denominação no texto revisto

e vigente da CIPV.

A solução de controvérsia continua no texto da CIPV de 1979, mas sem

efeito prático até hoje pelas razões anteriormente explicitadas.

A última versão da CIPV foi promulgada no Brasil pelo Decreto 5.759, de

17 de abril de 2006. Esse texto foi aprovado pela 29ª Conferência da Organização

das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação – FAO, em 17 de novembro de

1997. O texto apresenta muitas inovações em relação aos anteriores e foi proposto

no sentido de adaptar a Convenção aos textos da Organização Mundial do

Comércio, notadamente aquele do Acordo sobre Aplicação de Medidas Sanitárias e

Fitossanitárias, conforme mencionado no preâmbulo do texto da CIPV de 1997.

Como na versão anterior, os membros da CIPV começaram a utilizar as provisões

do novo texto antes de sua adoção por dois terços dos seus membros. Essa prática

15

propiciou a adaptação das estruturas oficiais e uso das medidas fitossanitárias pelos

países membros conforme preconizado pelo novo texto da CIPV. Enquanto não

havia o número necessário de países membros que comunicaram a adoção do novo

texto, o órgão máximo da Convenção, criado na CIPV de 1997, operou de maneira

interina por sete anos com o nome de Comissão Interina de Medidas Fitossanitárias

– CIMF. A partir da adoção do novo texto por mais de dois terços de seus membros,

a CIPV de 1997 entrou em vigor e por conseqüência em 2006, foi realizada a

primeira reunião da Comissão de Medidas Fitossanitárias - CMF, na sede da FAO

em Roma e em substituição a antiga CIMF.

O Brasil novamente adaptou sua estrutura ao novo texto da CIPV. Em

2005, foi criada a nova estrutura do MAPA (Brasil, 2005a), e nela foram inseridas

partes importantes dessa nova regulamentação. Por exemplo, o órgão central da

proteção de plantas no país, o Departamento de Sanidade Vegetal - DSV, não mais

compartilhou sua estrutura com outros temas além daqueles relacionados à

sanidade vegetal. Anteriormente, na estrutura do MAPA o órgão central responsável

pela proteção de plantas o antigo Departamento de Defesa e Inspeção Vegetal –

DDIV, também era responsável pela inspeção de produtos de origem vegetal como

bebidas e vinagres, agrotóxicos, organismos geneticamente modificados,

diagnostico laboratorial da área vegetal (incluindo análise de bebidas). Na estrutura

de 2005, o Departamento de Sanidade Vegetal tem suas atribuições relacionadas

unicamente à proteção vegetal. Contudo, atribuições previstas no texto da CIPV

como funções de uma ONPF como a emissão de certificados fitossanitários ou a

inspeção de cargas de vegetais e seus produtos é delegada a outra instância do

MAPA, a Coordenação Geral do Sistema de Vigilância Agropecuária - Vigiagro. O

Vigiagro, no entanto, quanto as ações de sanidade vegetal opera com base nas

legislações elaboradas pelo DSV. A Instrução Normativa da Secretaria de Defesa

Agropecuária nº.9, de 17 de março de 2005 atribuiu ao Departamento de Sanidade

Vegetal – DSV as responsabilidades e funções inerentes à Organização Nacional de

Proteção Fitossanitária - ONPF do Brasil (Brasil, 2005e). Outro órgão que tem

atribuições correlacionadas a CIPV é o Departamento de Fiscalização de Insumos

Agrícolas – DFIA, que também pertence à SDA. O DFIA tem entre suas atribuições

programar, coordenar e promover a execução das atividades de: inspeção,

fiscalização e registro de agrotóxicos e afins, além da inspeção e fiscalização da

16

produção, certificação e comercialização de sementes e mudas (Brasil, 2005a;

Brasil, 1989; Brasil, 2003c; Brasil, 2004c).

Em sua estrutura atual, o DSV tem duas áreas básicas, a de proteção de

plantas, ou seja a Coordenação Geral de Proteção de Plantas - CGPP, e a de

controle de trânsito de produtos regulamentados, representada pela Coordenação

de Controle de Trânsito de Vegetais - CFTV. A primeira responsável por análise de

risco de pragas, áreas livres de pragas e programas de controle oficial de pragas no

país e a segunda pela normatização do controle de trânsito, certificação

fitossanitária, incluindo a certificação fitossanitária de origem de artigos

regulamentados no trânsito interno e na importação e exportação

Atualmente, uma das ações mais importantes da CGPP é o controle da

mosca da carambola na região do estado do Amapá. Essa praga introduzida no país

em 1996 na fronteira do Brasil com a Guiana Francesa é originária da Ásia e

inicialmente foi introduzida no Suriname, provavelmente por causa do trânsito de

passageiros com frutas provenientes da Ásia. Desde esse período o MAPA executa

ações para o controle e erradicação da praga, apesar de grandes entraves como a

falta efetiva do controle da mosca na Guiana Francesa, fronteira com o Brasil no

estado do Amapá e cujo limite é o rio Oiapoque. O Decreto 2.226, de 19 de maio de

1997, trata dessa praga e é o principal instrumento de apoio para o seu controle no

país (Brasil, 1997). Até hoje a praga encontra-se restrita ao estado do Amapá e é

monitorada em todas as unidades da federação para garantir a existência de áreas

livres e o controle oficial necessário para a certificação fitossanitária.

Outro item importante desse período na política nacional de defesa da

produção vegetal é a estruturação da área de análise de risco de pragas. Esse setor

vem sendo reforçado e reestruturado ao longo do tempo. Em 1995 o Brasil, por meio

da Portaria N° 641 de 3 de outubro de 1995, adota a Resolução Única da V Reunião

do Conselho de Ministros do Comitê de Sanidade Vegetal do Cone Sul – COSAVE,

de 12 de junho de 1995 (Brasil, 1995). Essa portaria já leva em consideração os

acordos firmados pelo Brasil, em 1994, em relação as suas obrigações com o

Acordo SPS da OMC no que diz respeito a justificativa técnica das medidas

fitossanitárias. A Portaria N° 641 de 3 de outubro de 1995 adotava àquela época

padrões para:

• Princípios para a regulamentação das pragas de qualidade (nocivas) no

comércio regional;

17

• Diretivas para a Análise de Risco de Pragas (ARP);

• Diretivas para o reconhecimento de Área Livre de Pragas (ALP);

• Listas de pragas de importância quarentenária;

• Requisitos técnicos para o registro de substâncias ativas (Grau Técnico);

• Requisitos para o registro de produtos formulados; e

• Tipos de formulações para o registro de produtos fitossanitários

Assim, essa portaria representa o inicio da estruturação e implementação

no Brasil de algumas das inovações que modificariam definitivamente a defesa da

produção vegetal no pais, tais como a regulamentação para ARP e para ALP. No

que se refere a ARP as diretivas dessa portaria estão vigentes até hoje, porém, sua

implementação passou por diversos aprimoramentos, principalmente, entre os anos

de 1999 a 2005 (Brasil, 1999b; Brasil, 2002c; Brasil, 2002d; Brasil, 2002e; Brasil,

2005f). Em 1999 as ARPs eram realizadas para todos os produtos vegetais que não

tivessem requisitos fitossanitários estabelecidos e que não fossem tradicionalmente

importados pelo Brasil (Brasil, 1999b). No inicio de 2002, as ARPs passaram a ser

exigidas para qualquer produto vegetal de qualquer pais, independente de histórico

de importação seguro ou não, e independente de ter requisitos fitossanitários

estabelecidos (Brasil, 2002c), contudo ainda no final de 2002, em função de

manifestação de preocupações no Comitê SPS apresentadas pelo Canadá e

Estados Unidos e apoiados pela Austrália, Comunidade Européia, Nova Zelândia e

Peru (WTO, 2003. G/SPS/R/28) o Brasil modificou novamente escopo das ARP e o

redirecionou para produtos que não eram tradicionalmente importados (Brasil,

2002d; Brasil, 2002e). Em 2005, o Brasil por meio da Instrução Normativa Nº 6

reformula mais uma vez, a regulamentação para ARP e as análises passam a ter

foco no risco apenas de produtos novos para o mercado brasileiro, provenientes de

novas origens, novo uso proposto e que não são tradicionalmente importados

(Brasil, 2005f). Essa reformulação de 2005 também contemplou a harmonização dos

requisitos fitossanitários do Mercosul para produtos de categorias de risco

fitossanitário “zero” e “um” (Brasil, 2004b) que envolvem produtos processados os

quais passam a ser dispensados de ARP. Até julho de 2007, o Brasil já tinha cerca

de 500 produtos com requisitos fitossanitários estabelecidos com base em ARP ou

justificativa técnica cientifica, o que diminui os riscos de introdução de praga

regulamentadas no Brasil. Essas disposições atendem plenamente as

18

determinações da CIPV e do Acordo SPS, sendo portanto fator de inovação que

contribuiu para a defesa da produção vegetal brasileira.

Em relação a Áreas Livres de Pragas – ALP, a portaria 641 de 1995

também foi relevante, e as primeiras ALPs foram implantadas no Brasil nos estados

do Rio Grande do Norte e Ceará em 2003, para a praga Anastrepha grandis.

Posteriormente, outras áreas livres foram implantadas para Mycosphaerella fijiensis

em vários estados. A implantação de ALP facilita o comércio de produtos agrícolas

e, embora tenha sido importante inovação da defesa da produção vegetal, ainda tem

grande potencial para que novas ALPs sejam implantadas Como exemplo desse

potencial, citam-se as pragas quarentenárias de ocorrência restrita (quarentenárias

A2) que estão sob controle oficial como é o caso da Bactrocera carambolae,

Xanthomonas axonopodis pv. citri e da Cydia pomonella. Falta apenas a integração

de ações para cumprir as exigências para oficialização dessas áreas como ALPs.

Contudo, o maior desafio na implantação das áreas livres de pragas é o

reconhecimento dessas áreas pelos paises importadores o que muitas vezes é

processo demasiadamente lento. Nesse aspecto, o Brasil tem atuado fortemente no

Comitê SPS e na CIPV para que esse tipo de reconhecimento seja regulamentado

internacionalmente o mais rápido possível (FAO/CIPV, 2005; WTO, 2006a; WTO,

2006b ); não só em seus aspectos técnicos, no âmbito da CIPV, mas também nos

seus aspectos administrativos, no âmbito do Comitê SPS.

A aplicação do texto atual da CIPV não se restringe a plantas e seus

produtos mas, como no texto anterior, a locais de armazenamento, de embalagens,

aos meios de transporte, containeres, solo e todo outro organismo, objeto ou

material capaz de abrigar ou disseminar pragas, em particular quando envolver o

comércio internacional. Essa aplicação ampla foi explicitada no Artigo I e também no

Artigo II que trata de definições, quando se refere a artigo regulamentado. Termos e

expressões específicos do texto da CIPV de 1997 são definidos no artigo II. Esses

termos e expressões aumentaram de quatro na CIPV de 1979 para dezenove na

CIPV de 1997. Conforme mencionado as definições do artigo II serão posteriormente

enriquecidas com novas definições a partir da Norma Internacional de Medida

Fitossanitária – NIMF nº 5, que é o glossário de termos fitossanitários. Para atualizar

periodicamente a NIMF nº 5, em 2006, foi criado o Painel Técnico do Glossário de

Termos Fitossanitários vinculado ao Comitê de Normas da CIPV.

19

As atribuições do órgão oficial de proteção de plantas dos países

membros da CIPV também foram ampliadas para a proteção fitossanitária da flora

silvestre e a realização de análise de risco de pragas. Além disso, a inspeção de

cargas ficou menos restrita ao comércio internacional e foi vinculada a inspeção de

artigos regulamentados com o objetivo maior de prevenir a introdução de

disseminação de pragas (Artigo IV no texto da CIPV de 1979 e Artigo IV no texto da

CIPV 1997).

Outra alteração importante e que afetou a relação dos países com a CIPV

foi a criação do Secretariado da Convenção como o ponto de contato preferencial e

não mais com o Diretor Geral da FAO. Esse fato contribui para atuação mais efetiva

da CIPV, ORPFs e das ONPFs.

A certificação internacional, prevista no Artigo V da CIPV de 1997, também

trouxe inovações como a possível versão eletrônica do certificado fitossanitário e

sua conformação às normas internacionais pertinentes. Os modelos de certificado

fitossanitários (Certificado Fitossanitário - CF e Certificado Fitossanitário de Re-

exportação - CFR), anexos ao novo texto estão mais objetivos e também, como no

texto da CIPV de 1979, condicionam o comércio internacional de artigos

regulamentados ao acompanhamento dos certificados harmonizados pela CIPV. As

declarações adicionais exigidas pelos países importadores para constarem nos

certificados fitossanitários devem estar restritas ao tecnicamente justificado e não

mais ao mínimo possível.

Outra inovação da CIPV de 1997 é a expressão “pragas regulamentadas”,

que inclui as pragas quarentenárias e as pragas não quarentenárias

regulamentadas. O conceito de pragas não quarentenárias regulamentadas aplica-

se somente para material de propagação incluindo sementes, bulbos, tubérculos e

vários outros tipos de material de propagação vegetativa, que pode ser toda a planta

ou parte da planta. Assim, o novo texto esclarece que medidas fitossanitárias contra

as pragas não regulamentadas não podem ser exigidas no comércio internacional

(Artigo VI, inciso 2 da CIPV de 1997). Cabe salientar que praga não regulamentada

no âmbito da CIPV de 1997 não significa uma praga que não seja objeto de

regulamento oficial no país onde ocorre, mas sim aquela que não atende a definição

de praga regulamentada (Artigo II da CIPV de 1997).

Exemplos de praga não regulamentada de acordo com a CIPV são as

moscas das frutas presentes no país, exceto a mosca da carambola (Bactrocera

20

carambolae) e as moscas das curcubitáceas (Anastrepha grandis). Atualmente, as

outras moscas das frutas em geral, não têm o controle oficial exigido quanto a sua

dispersão no país, ou seja, estão amplamente distribuídas e não há controle oficial

em áreas onde potencialmente não ocorrem (Silva, 2000). Esse fato se dá pela

dificuldade atual em controlar a dispersão dessas pragas por meio de armadilhas,

inspeções e controle de trânsito de material hospedeiro. Também não é

tecnicamente justificado exigir certificações sobre as moscas das frutas em material

de propagação. Nesse sentido as moscas das frutas, exceto aquelas com controle

oficial e não amplamente distribuídas, não se enquadram na definição de praga

regulamentada.

As disposições sobre importação no texto da CIPV de 1997 mencionam as

medidas fitossanitárias que as partes contratantes podem adotar, inclusive a

proibição da importação ou entrada de artigos regulamentados que estejam sem a

conformidade exigida (maiores detalhes sobre não conformidade ver NIMF n°13 –

Guia para notificação de não conformidade e ações de emergências). Nota-se que já

não se menciona somente vegetais ou seus produtos, mas cargas em geral fato que

em conjunto com a definição de artigo regulamentado abriu caminho para

regulamentação internacional, por exemplo, das embalagens de madeira no

comércio internacional (NIMF nº 15 – Guia para regulamentação de material de

embalagens de madeiras no comércio internacional).

Existem várias disposições no Artigo VII do texto de 1997 quanto ao

comprometimento das partes contratantes para estabelecer e atualizar a sua lista de

pragas regulamentadas com nomes científicos, com vistas a colocá-la à disposição

do Secretariado da CIPV, das Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária e

das outras partes contratantes que a solicitem. No Brasil a Instrução Normativa Nº

52, de 20 de novembro de 2007 oficializou a lista de pragas quarentenárias.

Cabe salientar que a lista de pragas, notadamente a que especifica as

pragas quarentenárias, é de suma importância para os países, pois indica os

principais organismos que são considerados de maior risco fitossanitário e para os

quais são elaboradas as restrições fitossanitárias expressas em declarações

adicionais exigidas pelos países importadores, nos certificados fitossanitários que

acompanham as exportações. Por exemplo, no caso dos países membros do

COSAVE as harmonizações de requisitos fitossanitários no âmbito do Mercosul

tomam como base as listas de pragas quarentenárias dos países membros daquele

21

comitê. A partir da comparação e, discussão das listas de pragas dos países são

elaborados os requisitos fitossanitários com as respectivas declarações adicionais

harmonizados no Mercosul de acordo com os vegetais ou seus produtos, seus usos

propostos e classificação de risco fitossanitário (Instrução Normativa Nº 23, de 02 de

agosto de 2004)

O Chile, apesar de não ser membro do Mercosul, é membro do COSAVE

e tem sua lista de pragas quarentenárias reconhecida e reconhece por sua vez as

listas de pragas dos outros países do COSAVE. Dessa forma torna-se muito mais

célere a discussão bilateral com o Chile para definir as exigências fitossanitárias

para exportação de seus produtos para os países da região, mesmo não sendo

membro do Mercosul. Esse exemplo mostra a importância do reconhecimento da

lista de pragas regulamentadas para o comércio internacional e para as discussões

bilaterais com vistas à abertura de mercados.

As disposições especiais para o trânsito internacional de artigos

regulamentados destinados à pesquisa científica e ensino são mantidas no texto da

CIPV de 1997. No entanto, outras disposições internacionais foram criadas como,

por exemplo, a Convenção de Diversidade Biológica (CBD, 1992), e resultaram em

exigências adicionais para a troca desse tipo de material científico (Decreto nº 2.519,

de 16 de março de 1998). O Tratado Internacional sobre Recursos Fitogenéticos

para a Alimentação e a Agricultura no âmbito da FAO (FAO, 2001; MAPA, 2007), em

fase final de aprovação no Brasil, deverá também influenciar esse aspecto de forma

positiva. As regulamentações internacionais têm se tornado mais complexas e

influenciam cada vez mais o interesse da pesquisa científica internacional em

relação ao uso dos recursos genéticos de origem vegetal.

Outras inovações importantes da CIPV de 1997 estão relacionadas ao

termo “tecnicamente justificado”, às disposições relacionadas à transparência e à

cooperação. Essas inovações são oriundas do Acordo SPS da OMC e indicam a

crescente necessidade de negociações bilaterais, regionais ou multilaterais. O

fornecimento e solicitação de informações baseadas nas disposições internacionais

é mecanismo obrigatório em relação às medidas sanitárias e fitossanitárias que

afetam o comércio internacional. O principal exemplo desse fato é o sistema de

notificação do Acordo SPS. O MAPA em 2005, criou o Departamento de Assuntos

Sanitários e Fitossanitários - DASF, na nova Secretaria de Relações Internacionais

do Agronegócio, (Brasil, 2005a) para fazer face a essas exigências, organizar as

22

inúmeras negociações no âmbito sanitário e fitossanitário e orientá-las com vistas a

obtenção de resultados concretos para o interesse do país. Como resultado dessa

reestruturação do MAPA o Brasil, em 2005, passou de 14° para 2° pais quanto ao

número de notificações ao Comitê SPS da OMC (ver Figuras 1 e 2).

Outras disposições inovadoras no texto da CIPV de 1997 e que tiveram

impacto na política de defesa da produção vegetal brasileira, referem-se às

Organizações Regionais de Proteção Fitossanitária – ORPFs, que têm atribuições

específicas relacionadas às NIMFs como as consultas técnicas periódicas para a

promover a elaboração e utilização dessas normas e promover a harmonização das

medidas fitossanitárias no âmbito inter-regional. As consultas técnicas anuais das

ORPFs são importante fórum para tomada de posição sobre o andamento da CIPV.

O Brasil já hospedou duas dessas consultas regionais com a presença das

principais ORPFs existentes, uma em Brasília em 1997 e a outra em Araraquara,

SP, em 2005.

Os Artigos X e XI da CIPV de 1997 tratam respectivamente de duas

inovações importantes no âmbito da Convenção, o primeiro das Normas

Internacionais de Medidas Fitossanitárias - NIMFs e o segundo da Comissão de

Medidas Fitossanitárias.

Quanto ao Artigo X, o Brasil tem participado ativamente do processo de

elaboração das normas internacionais, principalmente no âmbito do Comitê de

Normas, e em alguns grupos de trabalho de especialistas ou nos painéis técnicos.

Das 29 NIMFs existentes o Brasil participou da elaboração nos grupos de trabalho

de sete NIMFs , além de coordenar a elaboração da NIMF 26 (Estabelecimento de

áreas livres de moscas das frutas - Tephritidae), o Painel Técnico de Moscas das

Frutas, e participar do Comitê de Normas como representante da América Latina e

Caribe desde a criação desse Comitê. Em novembro de 2007 o Brasil também

passou a presidir o Comitê de Normas.

Quanto à CMF, antiga CIMF, órgão máximo da CIPV, o Brasil por meio do

MAPA e de sua Representação na FAO participou de todas as suas reuniões de

forma ativa.

As atividades do Brasil na CIPV resultaram na participação do país no

grupo dos sete do Comitê de Normas como representante de uma das sete regiões

da FAO no Mundo (América Latina e Caribe) e também fizeram com que o país

23

fosse um dos escolhidos para receber missão da FAO para avaliação da CIPV no

ano de 2006.

A criação do cargo de Secretário da CIPV, conforme especificado no

artigo XII, também foi importante para a implementação da Convenção e das

disposições oriundas da CMF como a divulgação das NIMFs, das listas de pragas

regulamentadas, dos pontos de ingresso de artigos regulamentadas das partes

contratantes e outras informações das ONPFs.

O Artigo XIII do texto da CIPV de 1997 sobre solução de controvérsias

apesar da criação de grupo de trabalho específico e contar com disposições

elaboradas para essa finalidade não teve ainda nenhuma aplicação prática relativa a

esse dispositivo. Esse fato demonstra que os países membros preferem utilizar

outros instrumentos para a solução de suas diferenças. O Brasil tem utilizado muito

as reuniões bilaterais com seus principais parceiros e ultimamente com a criação da

nova estrutura do MAPA foi otimizada o uso das disposições do Acordo sobre

Aplicação de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC para as negociações

internacionais. As disposições do Acordo SPS são gerenciadas pelo Comitê sobre

Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC, em Genebra. Três vezes ao ano

durante as reuniões do citado Comitê é possível utilizar as facilidades de contato

com representantes dos 151 membros presentes para discutir de forma bilateral ou

em grupo os temas sanitários e fitossanitários de maior interesse. Em caso de maior

dificuldade de negociação pode ser proposta, durante a reunião do Comitê,

preocupação comercial específica para relatar casos de descumprimento do Acordo

SPS nas relações comerciais. Exemplo desse fato foi a reclamação feita pela

delegação do Brasil durante a 27º reunião em 2003 quanto à demora do Japão em

autorizar a importação de manga com tratamento hidrotérmico para o controle de

moscas das frutas (WTO, 2003a; WTO, 2004). Outros exemplos são (WTO, 2004;

WTO, 2003b; WTO, 2002): mangas e mamão para Austrália (preocupações dos EUA

e apoio de vários paises inclusive Brasil), citrus para a comunidade européia (cancro

cítrico apoio do Brasil as preocupações da Argentina)

Outra inovação do texto da CIPV de 1997, e que não constava dos textos

anteriores, diz respeito ao uso de pelo menos um dos idiomas oficiais da FAO

(inglês, espanhol, francês, árabe, chinês ou russo) para a troca de informações,

conforme o Artigo XIX. O Brasil em geral utiliza o idioma inglês nas suas

24

participações oficiais na CMF ou no Comitê de Normas; no entanto, o uso do idioma

espanhol tem sido utilizado como segunda opção.

A assistência técnica também ganhou destaque no texto de 1997

principalmente para apoio aos países em desenvolvimento, seja por meio bilateral

ou de organizações internacionais apropriadas. Sobre esse tema a FAO executa

importantes ações como a aplicação de programa de avaliação da capacidade

fitossanitária dos países o chamado PCE (phytosanitary capacity evaluation). Outro

item de interesse do Brasil nesse tópico é a cooperação técnica prestada pela CIPV

quanto a ARP de Mycrociclus ulei (agente causador do mal das folhas da

seringueira) para países do Sudeste Asiático para verificar a base técnica da

manutenção da proibição de importação de frutas do Brasil por causa do risco da

introdução daquela praga naqueles países por meio de frutas brasileiras. Do ponto

de vista brasileiro, essa restrição é injustificada, pois nenhum fruto comercializado é

hospedeiro do citado fungo, nem tampouco há registros no mundo de qualquer tipo

de associação dessa praga a frutos. Essa cooperação está em fase de conclusão e

possivelmente, no final de 2008, haverá a decisão que poderá alterar a proibição às

exportações de frutas da América Tropical para aquela região.

As inovações da defesa da produção vegetal no Brasil, desde 1929 até os

dias de hoje, estiveram profundamente relacionadas à dinâmica de mudanças e

transformações da CIPV; e em certos momentos as questões nacionais e

internacionais de defesa da produção vegetal são tão semelhantes e que se

confundem . Contudo, essas novas disposições ainda são pouco conhecidas de

grande parte dos agentes econômicos e mais ainda do setor acadêmico nacional

relacionado à defesa da produção vegetal. Com maior divulgação e conhecimento

das disposições da CIPV e também do Acordo SPS, o país certamente terá

condições de melhor proteger sua flora nativa e seus cultivos comerciais,

implementar linhas de pesquisa de grande utilidade, além de conseguir maior

destaque no comércio internacional de artigos regulamentados.

Visão de futuro

A palavra chave para a defesa da produção vegetal no futuro é

integração. A integração na defesa da produção vegetal pressupõe a inter-relação

das ações de proteção de plantas com as de inocuidade alimentar e proteção do

25

meio ambiente de forma prioritária, mas também com temas econômicos e sociais.

Tomada de decisões que objetivem essa integração é a forma mais eficaz de

aumentar a velocidade das inovações. Essa integração pressupõe, também,

capacidade e agilidade técnica e cientifica de países com objetivos semelhantes

para atuarem de forma conjunta e harmonizada nos diversos fóruns internacionais.

Essa ação integrada visa proteger a produção vegetal com medidas que impeçam a

introdução de pragas regulamentadas e, ao mesmo tempo, impedir a aplicação de

medidas injustificadas ou em desrespeito aos acordos estabelecidos. Em suma, a

defesa da produção vegetal no futuro deverá contemplar a sanidade do vegetal para

o seu uso proposto. Assim, além de medidas relativas à presença de pragas no

artigo regulamentado, o resultado da ação de controle fitossanitário não deverá

prejudicar o uso proposto do vegetal, ou seu produto, para consumo humano ou

animal, nem contribuir de forma significativa para o desequilíbrio ambiental ou

prejudicar a viabilidade econômica da produção. Além disso, a defesa da proteção

vegetal deverá ter registro das medidas tomadas para garantir o resultado esperado

na produção vegetal, de forma a atender a certificação requerida ou defender essa

produção nos fóruns internacionais. Exemplo desse fato são os crescentes

requisitos de rastreabilidade no comércio de vegetais e seus produtos.

A qualidade intrínseca dos vegetais, como base da cadeia alimentar, afeta

a qualidade da alimentação humana e dos animais. Os resíduos de agrotóxicos

utilizados para o controle de pragas, ou mesmo a presença de micotoxinas entre

outros compostos prejudiciais à saúde humana ou animal, devido a pouco controle

da cadeia produtiva dos vegetais, afetam significativamente o uso proposto desses

produtos. Padrões de identidade e qualidade de produtos vegetais podem, também,

ser afetados por ação de pragas como efeito de sua ação sobre o vegetal. Exemplo

é a presença de Guignardia citricarpa, conhecida como pinta preta em frutas cítricas.

Para enfrentar essa questão, os órgãos oficiais de regulamentação dos aspectos da

inocuidade ou de padrões de identidade e qualidade são cada vez mais exigentes no

cumprimento e na fixação de novos parâmetros como limites máximos, sejam de

resíduos químicos ou de resíduos biológicos ou de padrões de qualidade em

vegetais e seus produtos. Essas exigências se traduzem, na prática, em critérios e

padrões de conformidades da cadeia produtiva até a distribuição do produto ao

consumidor final. Nesse contexto, as ações para a defesa da produção dos vegetais

26

que possam afetar a sua destinação futura são informações fundamentais a serem

prestadas ao consumidor ou para atender regulamentação oficial ou de entidades

privadas como o Euro-Retailer Produce Working Group/Good Agricultural Practice -

EurepGap ou a Organização Internacional de Normalização - ISO, apesar do conflito

que essas normas privadas podem gerar em relação às normas multilaterais oficiais,

como as da CIPV, CODEX e OMC. Em geral essas informações devem ser

traduzidas na forma de se manter a rastreabilidade do produto para poder identificar

pontos que representem risco de contaminação, infestação ou diminuição da sua

qualidade, seja por resíduos de agrotóxicos, micotoxinas ou presença de pragas.

Nesse contexto, a definição do termo “fitossanitário” que está, atualmente,

relacionado à presença de pragas nos vegetais e seus produtos, deverá, no futuro,

ser reavaliada, levando em consideração os aspectos relacionados às pragas, como

o resíduo de agrotóxico utilizado para seu controle e a presença de micotoxinas, ou

seja, aqueles aspectos relativos à inocuidade e à qualidade dos vegetais e seus

produtos levando em consideração determinado uso proposto. Atualmente a

definição de praga inclui os organismos produtores de micotoxinas mas a definição

de pragas regulamentadas restringe a ação das estruturas oficiais de proteção de

plantas quanto a esse aspecto. Por outro lado, o Codex Alimentarius trata desse

tema mas somente quanto ao efeito dessas pragas em produtos vegetais, ou seja,

as micotoxinas presentes nesses produtos. Da mesma forma, também o impacto no

ambiente dos processos que levaram à obtenção do vegetal considerado saudável

deverão ser considerados.

O conhecimento dessas tendências pelos que trabalham na política de

proteção de plantas, bem como na pesquisa, pode facilitar atingir objetivos comuns

como o de ter plantas protegidas de pragas e em conformidade às exigências dos

que se alimentam ou se utilizam de seus produtos ou subprodutos. Exemplo dessa

tendência é o limite máximo de resíduo de agrotóxicos ser o limite de detecção do

método analítico existente como requisito para o comércio de alguns vegetais.

(WTO, 2005). Exemplo de ação integrada na área sanitária, fitossanitária e

ambiental é o trabalho realizado pelo Central Science Laboratory – CSL localizado

na cidade de York, no Reino Unido (www.csl.gov.uk). Nesse laboratório central,

estão integradas atividades de análises fitossanitárias, sanitárias e ambientais, de

forma a otimizar os fatores para a proteção da saúde humana, da sanidade animal e

vegetal, incluindo a proteção ao meio ambiente.

27

Com o aumento da preocupação com a preservação ambiental, as ações

de proteção de plantas precisam levar em consideração aspectos relacionados a

impactos ambientais. O Memorando de Entendimentos entre as Secretarias da CIPV

e da Convenção de Diversidade Biológica é prova dessa consideração (CBD & IPPC,

2004) em nível internacional; e que deverá impulsionar entendimentos dessas áreas

nos países membros da CIPV. Outra prova e resultado desse entendimento são as

considerações de impacto ambiental para os procedimentos de análise de risco de

pragas conforme o suplemento da NIMF 11 sobre esse tema. As ações para

contenção das espécies exóticas invasoras ou das pragas quarentenárias do ponto

de vista da proteção de plantas, ou para o controle transfronteiriço de pragas, ou

ainda o efeito de mudanças climáticas na ação de pragas em vegetais são também

áreas que indicam necessidade urgente de integração da defesa da produção

vegetal com a proteção ambiental (FAO, 2008; FAO 2007). O Protocolo de

Cartagena sobre o trânsito transfronteiriço de organismos geneticamente

modificados também é outro instrumento internacional que integra o tema

fitossanitário com o ambiental (Brasil, 2006g; CBD, 2000). A contenção de pragas

exóticas no Brasil, com o apoio dos órgãos ambientais, deverá ser mais freqüente e

trazer melhores resultados para a manutenção do “status” fitossanitário nacional e

evitar a entrada de espécies exóticas invasoras previstas pela Convenção de

Diversidade Biologica - CDB em seu artigo 8 (h) (CBD, 1992). Ações da defesa da

produção vegetal para aumentar a fixação de carbono também serão muito mais

importantes no futuro. A contribuição do plantio direto como prática incorporadora de

carbono deverá ser mais difundida e, possivelmente, ser reconhecida

internacionalmente como mecanismo apto a participar de mercado mundial de

aquisição de carbono. Outro exemplo de contribuição da pesquisa agropecuária para

a defesa da produção vegetal, que deverá ganhar mais importância no futuro, são

propostas de práticas para o controle de pragas na produção orgânica.

Do ponto de vista econômico, quanto mais importante a atividade de

produção vegetal no país, mais significativa se torna sua proteção do ponto de vista

fitossanitário. Por exemplo, as culturas de importância para a produção de energia

como a cana-de-açúcar deveriam ser estratégicas para a proteção de plantas no

Brasil. A partir dessa percepção, a pesquisa deverá dar suporte para minimizar

potenciais riscos à produção dos vegetais considerados estratégicos para a

economia do país.

28

Também do ponto de vista social se verifica a necessidade da política de

defesa dos vegetais priorizar espécies que são de maior impacto social para o

Brasil. Inovações para a produção de cultivos intensivos em mão-de-obra, existentes

em todo o país e importantes do ponto de vista social como a fruticultura, horticultura

e floricultura, são oportunidades de integração e cooperação para a pesquisa

agropecuária.

O comércio internacional é outra vertente da importância econômica da

defesa da produção vegetal. Manter e implementar o acesso dos vegetais e seus

produtos no comércio internacional são requisitos intrínsecos das NIMFs, que se

fundamentam nos princípios do Acordo SPS da OMC. Participar e seguir com

atenção a evolução da CIPV, do sistema de elaboração de normas da CIPV e do

Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias da OMC é fundamental para os

órgãos de regulamentação que atuam na área, como também para a pesquisa

agropecuária se manter no foco do interesse internacional e de inserção do país no

mercado internacional. A atenção e sintonia com as ações desses dois fóruns

internacionais contribuem para aumentar a velocidade e a utilidade das inovações,

bem como para garantia dos interesses da defesa da produção vegetal nos fóruns

internacionais. Além disso, essa atenção e sintonia são guias para auxiliar a tomada

de decisões em direção às inovações para a defesa da produção vegetal.

O futuro da defesa da produção vegetal, tanto no Brasil quanto no mundo,

estará cada vez mais integrado com os conceitos de inocuidade alimentar, proteção

do meio ambiente e atuação nos fóruns internacionais. A defesa da produção

vegetal tem se tornado cada vez mais importante pelo seu crescente

reconhecimento como fundamento da qualidade da cadeia alimentar dos humanos e

dos animais, como elo para preservação da sanidade de maneira geral, como

garantidora de importante parcela da produção de energia, como componente da

qualidade ambiental e, finalmente, do comércio dos vegetais e seus produtos.

Ao mesmo tempo a produção e o comércio de vegetais representa

aspecto fundamental para a economia e sustentabilidade global, tanto para paises

exportadores como para os paises importadores de alimentos, fibras e energia. Isso

coloca a defesa da produção vegetal, no seu senso amplo (incluindo aqui a

qualidade e inocuidade dos alimentos como citado no parágrafo anterior), em

patamar de destaque. Nesse sentido, os governos precisam investir e intensificar a

defesa de sua produção vegetal. O Brasil, em suas leis orçamentárias anuais, entre

29

os anos de 1996 a 2007 destinou, por meio do MAPA, para a defesa agropecuária

(defesa da produção animal e vegetal) recursos de 1,6 bilhões de reais2 (SDA,

2007), sendo que, desse total, cerca de 960 milhões foram efetivamente aplicados

em ações de defesa da produção vegetal em todo o país. Contudo, esses valores

ainda são bastante tímidos frente à importância econômica da produção

agropecuária para o Brasil. Por outro lado, não apenas os recursos destinados a

essa área são importantes, mas também a forma de ação integrada dos vários

agentes que atuam na cadeia alimentar, de fibras e de produtos energéticos

oriundos de vegetais.

Agradecimento

Os autores agradecem aos servidores do MAPA que colaboraram com a edição

deste capítulo, especialmente a Hudson Galvani da Silva Amarilla e Denize de

Fátima Borgatto, e aos demais servidores do Departamento de Assuntos Sanitários

e Fitossanitários – DASF da Secretaria de Relações do Agronegócio. Agradecemos

também aos servidores do Departamento de Sanidade Vegetal – DSV da Secretaria

de Defesa Agropecuária, em especial Dr. José Geraldo Baldini Ribeiro e da

Biblioteca Nacional de Agricultura – Binagri.

2 US$ 906.002.265,01; valor dólar = R$ 1,766.

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Figura 1: Notificações ao Comitê SPS/OMC por país em 2007

NOTIFICAÇÕES SPS DIVULGADAS PELA OMC EM 2007.(Elaborado pela CGOMC/DASF/SRI/MAPA a partir de dados da OMC)

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A

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Dem

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Paí

ses

EM 2007 FORAM DIVULGADAS, PELO SECRETARIADO DA OMC, 1294 NOTIFICAÇÕES SPS ENVIADAS POR 48 PAÍSES MEMBROS DA OMC, ORGANISMOS INTERNACIONAIS E DO PRÓPRIO SECRETARIADO DA OMC, INCLUINDO OS TIPOS N, GEN E W, O QUE CORRESPONDE A UMA MÉDIA DE 108 NOTIFICAÇÕES POR MÊS.

OS PAÍSES QUE MAIS NOTIFICARAM FORAM:1º) ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA, COM 410 NOTIFICAÇÕES (32 %);2º) BRASIL, COM 197 NOTIFICAÇÕES (15%);3º) UNIÃO EUROPÉIA, COM 62 NOTIFICAÇÕES (5 %);4º) CORÉIA DO SUL, COM 56 NOTIFICAÇÕES (4%);

OBS: DEMAIS PAÍSES INCLUI NOTIFICAÇÕES DE 28 PAÍSES QUE ENVIARAM MENOS DE 10 NOTIFICAÇÕES (6%).

Nº d

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Países 3 4 5 6 7 8 9

Fonte: Dados compilados pelo Departamento de Negociações Sanitárias e Fitossanitárias – DASF da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio – SRI/MAPA. (MAPA, 2008) Figura 2: Notificações Brasileiras no Comitê SPS/OMC (Inclui notificações dos tipos: normal, adendo, correção, revisão, geral e de trabalho)

EVOLUÇÃO DO NÚMERO DE NOTIFICAÇÕES DO BRASIL DIVULGADAS NO COMITÊ SPS DA OMC(Elaborado pela CGOMC/DASF/SRI/MAPA a partir de dados da OMC)

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Nº d

e N

otifi

caçõ

es

Ano 10 11 12 13

Fonte: Dados compilados pelo Departamento de Negociações Sanitárias e Fitossanitárias – DASF da Secretaria de Relações Internacionais do Agronegócio – SRI/MAPA. (MAPA, 2008).

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de 2003, Seção 1, Página 25. 2003a.

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