den ny verden 2007:4 - diis
TRANSCRIPT
1
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4 K
ina
i ver
den
2
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ko
lofo
n Faglig redaktion på dette nummer:
Hatla Thelle og Erik Beukel
Layout:Allan Lind Jørgensen
Tryk:Handy-Print A/S, Skive
Dansk Institut forInternationale Studier
(DIIS)Strandgade 56
1401 København KTlf. 3269 8642Fax 3269 8600
E-mail [email protected]
ISSN 0029 6775ISBN: 978-87-7605-266-9
Salg:Den Ny Verden udkommermed 4 numre i hver årgang.
Abonnement koster245 kr
Enkeltnumre koster85 kr
Adresseændringer skalmeddeles til
www.diis.dk > publikationer
: Tianxia betyder direkte oversat
‘(alt) under himlen’. Udtrykket bruges i klassiske
skrifter både om Kina og om verden. Den dobbelte
betydning afspejler den traditionelle opfattelse, at Kina var hele verden i den forstand, at Riget
repræsenterede den eneste egentlige civilisation, mens resten af jorden
var beboet af barbarer.
7
25
913
3
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dhol
d
Morten Kjærum & Nanna HvidtForord
Hatla Thelle & Erik BeukelIndledning: Kina i verden
Clemens Stubbe ØstergaardHvad betyder en partikongres fra eller til? Når indenrigspolitik bliver til udenrigspolitik
Den 17. partikongres i Kinas regerende parti i efteråret 2007 stod over for store problemer efter næsten 30 år med voldsom økonomisk vækst, bl.a. regionale uligheder, øget kløft mellem land og by, miljø-forringelser og svag miljølovgivning, vildtvoksende marked og kor-ruption. For at formindske disse problemer, udstak partiets ledelse en ‘genopretningspolitik’, der, for at bidrage til at skabe det ‘harmoniske samfund’, bl.a. satser på videnskab og teknologi og lægger større vægt på social-, miljø- og sundhedsområderne. Udenrigspolitisk bliver der lagt vægt på FN, folkeretten og universelle normer for internationale relationer.
Erik Beukel Social uro, nationalisme og regimestabilitet i Kina: samspillet med omverdenen
De seneste tiårs kraftige økonomiske vækst og store ændringer i de økonomiske strukturer har på lokalt niveau været ledsaget af talrige masseprotester mod myndighederne. Det er lykkedes Kinas kommuni-stiske parti (KKP) at afgrænse disse proteser og undgå, at de har bredt sig til det centrale niveau. Samtidig er der vokset en stærk nationalisme frem, der i et vist omfang har begrænset regeringens udenrigspolitiske handlefrihed og gjort regimet usikkert. Også tabuer og mørke pletter i det kommunistiske Kinas historie kan blive en trussel mod regimets stabilitet.
Indhold
35
45
57
67
4
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dhol
d Bjørn MøllerRiget i Midten og verden omkring det: Kinas nationale identitet og udenrigspolitik
Det historiske tema om Kina som verdens eneste civilisation, ‘Riget i Mid-ten’, blev fra midten af det 19. århundrede suppleret med et andet tema, som beskriver Kina som et svagt, uskyldigt offer for imperialismen. De nationalistiske narrativer om storhed, uretfærdig ydmygelse og befrielse blev efter Folkerepublikkens dannelse filtret sammen i et ideologisk nar-rativ. Efter Deng Xiaopings overtagelse af magten er Kinas modernisering blevet det centrale. Konsekvenser for udenrigspolitikken sammenfattes i sikringen af et samlet, uafhængigt og stærkt Kina, der behandles med behørig respekt af omverdenen.
Yong Chen & Jørgen DelmanKinas energi og klima i en globaliseret verden
Kinas tørst efter energi er umættelig, og forbruget dækkes først og fremmest af kul og olie. Kina er samtidig verdens største udleder af CO2. I modsætning til tidligere synes den kinesiske topledelse nu at have accepteret, at Kina må slutte sig til den internationale kamp for at begrænse energiforbruget og klimaforandringernes konsekvenser. Kinas stigende energiforbrug har dermed fået den kinesiske ledelse til at erkende, at Kina må integrere sig endnu mere internationalt og opføre sig som en mere ansvarlig partner i globale energi- og klima-spørgsmål.
Henrik EgelyngKina spiser grønt
Årtier er gået, siden stifteren af Worldwatch Institute, Lester Brown, spurgte: Hvem skal ernære Kina? Skrækscenariet var et dagligt æg til hver kineser, hvilket ville kræve alverdens korn. Stigende fødevare-priser synes nu at bekræfte Browns logik. Men Kina producerer og eksporterer masser af mad, samtidig med at miljøproblemer plager land og by. Stigende miljøbevidsthed og urbanisering har også frem-met udviklingen af en ‘grøn’ produkt-standard og bidraget til, at Kina nu er en betydende spiller på verdensmarkedet for certificerede økologiske fødevarer.
Peter Kragelund & Anders BastholmKinesiske investeringer i Zambia. Den kinesiske stats indflydelse og betydningen af strategiske interesser
Kinesiske virksomheder har de seneste år investeret kraftigt i alle sek-torer af de afrikanske økonomier. Artiklen ser på motiver og strategier
77
87
97
5
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dhol
dfor kinesiske investeringer i tre sektorer af Zambias økonomi: minedrift, bygge- og anlæg og landbrug. Alt afhængigt af motiver og strategier kan investeringerne have både positive og negative konsekvenser for lokale virksomheder. Det konkluderes, at den kinesiske stat bakker op om og styrer disse investeringer på højeste politiske niveau. Ikke mindst er investeringer i minesektoren vigtige for Kina.
Christian Barse & Marie Navarana BiisgårdRiget i midten af Darfur-konflikten
Kinas rolle i FNs Sikkerhedsråd i forbindelse med Darfur-konflikten viser tydeligt, at Kinas olie-interesser ikke hindrer landet i at gå aktivt ind i at påvirke regimet i Khartoum med henblik på at finde en løsning. Der kan argumenteres for, at Beijing arbejder på de diplomatiske linier og har lagt pres på den sudanesiske regering – omend bag lukkede døre. Kina har i det hele taget ændret sin indsats i Sikkerhedsrådet for at vise, at landet ønsker at tilpasse sig de normer, der eksisterer i det internationale system, og omverdenen bør tage et medansvar for, at denne tilpasning kan foregå på en konstruktiv måde.
Hatla ThelleI offentlighedens interesse. Retshjælp som katalysator for social forandring
Den berømte åbning over for omverdenen, som den kinesiske regering har gennemført siden 1980, åbnede også for en strøm af nye ideer, som gradvist er i færd med at omforme samfundets grundtræk. Blandt disse er ideen om et retssamfund, hvor staten er forpligtet til at beskytte individet. Bestræbelserne for at skabe en større retsbeskyttelse kommer til udtryk både i officiel retorik og i en gryende retsbevidsthed i befolkningen. Samtidig er et omfattende net af institutioner blevet opbygget og, selvom der stadig er problemer, er den enkeltes muligheder for at kræve sin ret i dag langt større end før.
Dorrit Kjær ChristiansenDødsstraf og tortur i Kina i et menneskeretligt perspektiv
Kina har underskrevet både FNs Konvention om Civile og Politiske Rettigheder og Torturkonventionen. Begge forbyder tortur og fraråder dødsstraf for alt andet end forbrydelser mod liv og legeme. Alligevel er tortur jævnligt forekommende, og dødsstraf bruges mere i Kina end i andre lande i verden. Disse to forhold har afstedkommet stærk interna-tional kritik af den kinesiske regering. Artiklen gennemgår kravene i de internationale konventioner i forhold til den kinesiske virkelighed og påpeger, at der sker fremskridt, men der er stadig lang vej igen, før Kina helt lever op til sine internationale forpligtelser.
109
119
6
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dhol
d Paul DaltonRetfærdighed for alle. Hvordan ser fremtiden ud for Kinas menneskerettighedsadvokater?
Advokaterne i Kina har traditionelt været marginaliseret i retssystemet og har haft meget vanskelige kår i forsvaret af sigtedes rettigheder. De har haft langt lavere status end både politiet, dommerne og anklagerne. Selv i befolkningen er der en udbredt mistillid til advokatstanden. Dette forhold er gradvist ved at ændre sig, og der er opstået en ny gruppe af advokater, som arbejder fokuseret med at forsvare ofre for overgreb fra statens side. Myndighederne har et dobbelt forhold til denne gruppe, idet man på den ene side har brug for deres tjenester og på den anden side vil kontrollere hvilke overgreb, der skal afsløres.
Mads Holst JensenDet kinesiske fagforeningssystem og de vestlige virksomheder
Kina er blevet ‘verdens fabrik’ og hermed er vilkårene for fabrikkens ansatte – de kinesiske arbejdstagere – blevet et anliggende, som verdenssamfundet bør tage stilling til. Det kinesiske fagforeningssystem er kommet højt på den internationale dagsorden, og diskussionen om det er blevet et vigtigt moment i Kinas integration i den økonomiske globalisering. De vestlige virksomheder og de internationale faglige organisationer bruger forskellige tilgange i forhold til det specielle kinesiske arbejdsmarked, spændende fra ‘ingen kontakt’ til ‘konstruktiv dialog’.
7
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Fo
rord
Stadig flere unge vælger at lære engelsk og kinesisk som henholdsvis første og andet fremmedsprog. Det er den form for fremsynethed, som alle kan deltage i, for man behøver ikke en krystalkugle for at se Kina som en endnu mere central global aktør om nogle få år.
På trods af det er relationerne til Kina stadig ukoordinerede, sporadiske og uden strategisk fokus, når det gælder den forskningsmæssige indsats, den politiske interageren samt de erhvervsmæssige relationer. Viden om Kina er i mange tilfælde båret af stereotyper, politiske rygmarvsreaktioner eller ønsketænkning. Med dette temanummer af Den Ny Verden håber vi at kunne bidrage til at stimulere en lyst til at grave dybere i forhold til en række centrale problemstillinger vedrørende kinesiske forhold.
I forbindelse med afholdelsen af de olympiske lege er menneskerettigheds-situationen i Kina med rette på ny kommet i fokus. Selv om forholdene på en række menneskerettighedsområder er bedre i dag end for bare ti år siden, er der stadig lang vej til, at forholdene kan karakteriseres som tilfredsstillende. Hvad angår ytringsfriheden, så kan man i dag tale og skrive om dødsstraf, anvendelse af tortur og den udbredte korruption, hvorimod direkte systemkritik og diskussion om Falun Gong er ude-lukket, ligesom censurering af internettet lægger grænser for adgang til information. I forhold til dødsstraf sker der fremskridt i disse år, men antallet af dømte og eksekveringer er stadig ikke tilgængeligt, og rets-sagerne foregår under tvivlsomme procedurer, hvor tortur ofte har været en del af efterforskningen.
Nogle menneskerettighedskrænkelser er politisk motiverede, som f.eks. undertrykkelsen af religiøse grupper, hvorimod andre er karakteristiske for udviklingslande, som f.eks. anvendelsen af tortur som erstatning for et veluddannet politi, som kan foretage en professionel efterforskning. Skal dialogen med kinesiske forskere, politikere og andre være meningsfuld og bidrage til en højere beskyttelse af den enkelte kinesers rettigheder, er det vigtigt til stadighed at søge det nuancerede billede af Kina og ikke kun tale i absolutter uden øje for de enkelte komponenter.
Forord
Morten Kjærum & Nanna Hvidt
8
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
orte
n Kj
æru
m &
Nan
na H
vid
t Det er ikke kun de olympiske lege og menneskerettigheder, der sætter Kina på dagsordenen. I de seneste år har den kinesiske økonomiske udvikling været i fokus. Især tre elementer synes at være tilbagevendende: For det første tidsperspektivet. Hvor længe kan den eksplosionsagtige udvikling fortsætte? Den stadige økonomiske udvikling hænger tæt sammen med fortsat stabilitet og indre accept af det eksisterende system. For det andet bæredygtighed. Kina har været vidne til en af de største folkevandringer i moderne tid, og spørgsmålet er, hvilke konsekvenser dette får for det enkelte menneske og for demografien i de nye megabyer. Til bæredygtigheden knytter sig også spørgsmål om, hvornår miljøet for alvor siger fra over for den kolossale belastning fra det økonomiske boom. Endelig for det tredje vores egen interesse. Hvordan må Danmark indrette sig i en fremtidig økonomisk verdensorden med Kina som en af hovedaktørerne?
Andre spørgsmål presser sig på i lyset af Kina som ny aktør på bistands-feltet, især med fokus på Afrika. Mange i Vesten har spontant reageret negativt på denne indtrængen på Vestens traditionelle områder. Men er det nødvendigvis negativt? Kunne det tænkes, at kinesiske investeringer kan bidrage med noget af den dynamik, som stadig mangler i afrikansk økonomi? Endelig er der spørgsmålet om Kina og sikkerhedspolitikken. Verden har på bare 20 år bevæget sig fra et bipolært til et monopolært sikkerhedsbillede og er nu på vej mod det multipolære. Det er uklart, hvilken rolle Kina vil spille i den fremtidige sikkerhedspolitik, for vi kender knap nok spillet endnu.
Over for alle disse spørgsmål og usikkerheder står én ting klart, og det er at Kina må vies meget større dansk interesse, både forskningsmæs-sigt, politisk, erhvervsmæssigt m.v. Gør vi ikke det, lukker vi øjnene for fremtidens muligheder og udfordringer. Så vi kunne jo starte med at lære lidt kinesisk!
Med dette fælles temanummer af Den Ny Verden markerer vi, at samar-bejdet mellem Dansk Institut for Internationale Studier og Institut for Menneskerettigheder i det administrative fællesskab DCISM kan fejre sin femårsdag. Vi synes, de forskellige artikler viser, at de to institutioner er forskellige, men at vi beriger hinanden.
Morten Kjærum er direktør for Institut for MenneskerettighederNanna Hvidt er direktør for Dansk Institut for Internationale Studier
9
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dle
dni
ng
Forskere, journalister og politikere verden over har karakteriseret det 21. århundrede som Asiens århundrede. De store asiatiske lande er i dag de mest dynamiske og vil med tiden blive verdens førende økonomier. Kina er den største af disse og udråbt til at blive en gigant på verdensmarkedet såvel som i international politik. De vældige økonomiske og samfunds-mæssige forandringer i landet gennem de seneste 30 år har været nært forbundet med grundlæggende ændringer forholdet til omverdenen. Mens Kina under Mao (1949-76) lagde stor vægt på, at landet skulle klare sig selv i opbygningen af en socialistisk økonomi, støtter dagens kinesiske ledere udviklingen af en markedsøkonomi og dennes integra-tion i verdensøkonomien. Kinas aktive deltagelse i den globale økonomi opfattes af landets ledere som en forudsætning for økonomisk vækst og som en nødvendighed for at sikre Kinas fremtid og Kommunistpartiets (KKP) legitimitet og fortsatte magtmonopol.
Overgangen til markedsøkonomi har givet store resultater, men også en række alvorlige problemer. Siden de første økonomiske reformer blev igangsat i 1979, er mere end 400 millioner mennesker løftet ud af absolut fattigdom, og denne historisk set enestående udvikling har styrket over-bevisningen om, at Kina kan generobre sin centrale placering i verden som Riget i Midten. Samtidig er den økonomiske ulighed vokset til en af de største i verden, tidligere privilegerede grupper har mistet deres status, en omfattende korruption er groet frem, og miljøproblemerne er mange steder uoverskuelige. Protester og social uro hører til dagens orden, også på grund af et ureguleret arbejdsmarked hvor specielt den overskydende arbejdskraft fra landområderne er udsat.
Som følge af den øgede kontakt med omverdenen er nye ideer og insti-tutioner blevet optaget og integreret i samfundsstrukturen på en måde, der har lagt spiren til et retssamfund og et begyndende demokrati. Vigtigt er, at et retssystem er opbygget fra grunden, at valg af ledere nu finder sted på de laveste niveauer, og at borgerne kan engagere sig i en mere åben offentlig debat. Problemet og paradokset er, at spiren til et retssamfund skal udvikles samtidig med, at KKP søger at fastholde
Indledning
Hatla Thelle & Erik Beukel
Kina i verden
10
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle &
Erik
Beu
kel sit magtmonopol. Et andet problem er, at som reaktion på den nye
tingenes tilstand har forskellige former for nationalisme fået en ny rolle i kinesisk politik og præger forholdet til omverdenen. Blandt kinesiske eliter er der udviklet en stærk overbevisning om, at Kina skal indtage sin retmæssige rolle som stormagt, og også på det bredere folkelige ni-veau er der sket en genopvågnen af patriotiske og nationale holdninger. Den kinesiske åbning har således medført en kæde af reaktioner og modreaktioner, hvor det nationale og det internationale hastigt væves tættere og tættere sammen.
Dette temanummer har vi valgt at kalde Kina i verden. De ti artikler gennemgår forskellige aspekter af Kinas udvikling siden planøkono-miens begyndende afvikling sidst i 1970erne og lægger vægt på denne sammenhæng og den gensidige vekselvirkning mellem det nationale og det internationale. Forfatterne har været stillet over for følgende spørgsmål:
Hvordan påvirker Kinas indre forhold udenrigspolitikken og relationerne til omverdenen? Modernisering har skabt et kolossalt behov for energi, som nødvendiggør adgang til råstoffer i andre lande, og der satses i den forbindelse blandt andet på olie fra Afrika, hvilket har skabt en speciel kinesisk indsats på det afrikanske kontinent. Energipolitik og Kinas for-hold til Afrika er specielt valgt ud som nogle af de brændpunkter, hvor spændingsfeltet mellem det indre og det ydre manifesterer sig.
Hvordan påvirker den internationale dagsorden og den økonomiske globalisering de indre økonomiske, sociale og politiske systemer? Den internationale udvikling i de sidste tre årtier, hvor Kina har vokset sig stærkt, har været præget af debatter om demokrati, retsbeskyttelse og menneskerettigheder. De kinesiske ledere har mere eller mindre frivilligt accepteret disse præmisser for at blive en vigtig spiller på den internationale scene uden for alvor at give afkald på deres monopol på den politiske magt. Inden for rammerne af etpartistaten er der sket en gradvis tilpas-ning til internationale normer for god regeringsførelse. Opbygningen af et uafhængigt retssystem og øget opmærksomhed på beskyttelse af udsatte grupper er to vigtige elementer i denne tilpasning og diskuteres i detaljer i flere af bidragene.
De to spørgsmål hænger uløseligt sammen, som det aktuelle scenarie omkring afholdelsen af de Olympiske Lege i Beijing viser. Afholdelsen af legene er ledsaget af voldsom international kritik af Kina for landets politik i Afrika – specielt forholdet til Sudan; af det kinesiske styre i Tibet; og af overgreb imod intern opposition. Ikke mindst kan undertrykkel-sen af Tibet og bestræbelserne på at kontrollere al kommunikation med omverdenen blive et stort problem for regimet i Beijing. Den kinesiske regering står i et dilemma, hvor man på den ene side ønsker at opnå international anerkendelse og status ved at acceptere de internationale
11
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4In
dle
dni
ngspilleregler og på den anden side prøver at opretholde sit autoritære styre ved hjælp af mekanismer, som delvis strider imod samme spilleregler. Det er en vanskelig balancegang, og resultatet ligner sjældent det ‘har-moniske samfund’, som Kinas politikere har sat som den officielle vision for deres samfund.
RedaktionenHatla Thelle, IMR og Erik Beukel, DIIS
12
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle &
Erik
Beu
kel
13
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?
Hvert femte år holder Kinas regerende parti sin kongres. Det er en formel affære, med 2213 delegerede, som er sammensat ud fra mange hensyn. De skal repræsentere regioner, provinser, store byer, økonomiens sektorer, de væbnede styrker, vigtige bureaukratier, herunder partiets egne, samt ikke mindst magtbalancen mellem grupper med forskellige interesser og syn på Kinas udvikling. Det er en langstrakt proces at udvælge dem, og den forestås af den siddende ledelse i partiet, som i sig selv repræsenterer mange forskellige interesser. Selve forløbet af kongressen er normalt gennemkoreograferet.
Det betyder, at de spændende perioder i og for sig ligger mellem kongres-serne. Her udformes ny politik, og der arbejdes på at skabe konsensus omkring den, sådan at den i sidste ende kan vedtages af partiets formelt øverste myndighed, partikongressen. På kongressen udpeges også de kommende fem års ledelse, og dens indstilling er naturligvis en vigtig forudsætning for, at den nye politik overhovedet bliver gennemført. Er der ikke fuld opbakning, kan en politik ‘sygne hen’, fordi den tilsidesæt-tes af lokale ledere.
Parti- og regeringsledere i Kina sidder i to gange fem år: De vælges på en kongres, får normalt fornyet mandatet på den næste, og har så endnu en femårsperiode at regere i. Til sammenligning har en amerikansk præsident jo normalt to gange fire år. I de øverste beslutningsorganer i partiet, lige ‘neden under’ ledelsen, er der stor udskiftning, f.eks. 50 procent, hver gang der er kongres. Men samtidig tegner der sig et mønster, hvor det trods personudskiftning alligevel er omtrent de samme interesser, der løbende repræsenteres, nemlig provinser, sektorer, bureaukratier og institutioner. Det, der kan skifte, er, på hvor fremtrædende pladser de kan gøre sig gældende. Da partiet med sine 73,4 millioner medlemmer har fastholdt sit monopol på den politiske magt i Kina, er det alfa og omega at arbejde for sine interesser igennem det. Det lader sig ikke gøre udenfor.
De to nye ledere, som kom til på den forrige kongres i 2002, Hu Jintao og Wen Jiabao, stod over for store problemer. Efter næsten et
Hvad betyder en partikongres fra eller til?
Clemens Stubbe Østergaard
Når indenrigspolitik bliver til udenrigspolitik
14
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard kvart århundrede med tordnende økonomisk fremgang var der opstået
mange af de følger af høj vækst, som vi kender andre steder fra: Re-gionale uligheder, øget kløft mellem land og by, miljøforringelser når man industrialiserer i høj fart med et endnu svagt reguleringsregime, manglende rammer til at regulere et vildtvoksende marked, korruption og svage ledelser. Efter opgøret med folkekommuner og statsejede virk-somheder var sundheds-, social- og uddannelsessektoren også blevet svigtet, især på landet.
Hu-Wen-ledelsen valgte at angribe disse stabilitetstruende problemer gennem en ‘genopretningspolitik’. Den sigter på at genskabe ‘harmo-nien’ i samfundet ved for det første at skabe en mere balanceret vækst, hvor bundlinjen ikke er det eneste afgørende, men kvaliteten af væk-sten tæller; for det andet ved at mindske uligheden mellem landsdele og mellem land og by; for det tredje ved økologisk og ressourcemæssig bæredygtighed; for det fjerde ved at investere i ‘nytænkning’ – nemlig innovation og teknologi; og for det femte ved at gøre social retfærdighed til et selvstændigt mål.
Det koster næsten alt sammen penge, og over de 25 år var der op-stået mange velkonsoliderede og stadigt mere styrkede interesser i den vækstfokuserede udvikling. Derfor var det ikke nogen given sag at kunne lægge politikken om, at trække lidt mod ‘venstre’ i den fortsatte reformproces. Hu-Wen-ledelsen valgte at gøre det ved en usædvanlig kombination af vægt på sagkundskab og politisk udvælgelse. På den ene side gjorde man, hvad man kunne for at kaste lys på de opståede socioøkonomiske problemer og de mange folkelige reaktioner på dem, herunder det voksende antal demonstrationer. Sådan prøvede man at vise dem, der nød mest gavn af den skæve udvikling, at situationen ikke var holdbar i længden. Et af midlerne var at lade samfundsvidenskabelig forskning afsløre problemernes dybde, og ligefrem indkalde professorer til at forelæse for Politbureauet, partiets (næst)vigtigste organ. En vi-denskabelig tilgang, som også kan trække på den traditionelle kinesiske respekt for den lærde.
På den anden side ville man også finde de folk i partiet, der ville ar-bejde for en sådan ny politik, og så forfremme dem og placere dem på nøgleposter. Det skete ved hjælp af et organisatorisk værktøj fra partiets historie, en korrigeringskampagne. Over 18 måneder skulle alle medlemmer nærmest ‘generhverve’ deres medlemskab. Igennem talløse møder blev den enkeltes gerninger og holdninger blotlagt. Derved skaffede partiledelsen sig en omfattende viden om, hvem man kunne bygge på, og hvem det f.eks. ville være en god idé at få med på den næste kongres, i oktober 2007.
Samtidig med disse to træk gik Hu-Wen-ledelsen i gang med det politiske arbejde med at hamre en ny politik ud. Partiets tredjevigtigste organ,
15
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?Centralkomiteen, holder møde ca. en gang om året. Fra 2003 fik de 204 medlemmer serveret elementer af den nye politik til vedtagelse. På Centralkomiteens femte møde i oktober 2005 var opgaven at vedtage den 11. femårsplan, 2006-2010 – det nærmeste man kommer et par-tiprogram – som netop lagde vægt på lavere vækst, et skift fra fart til kvalitet, fra investering til forbrug. Men også på at bygge en ‘innovativ stat’ med fokus på videnskab og teknologi. Sundhed, social forsorg, miljø og uddannelse blev prioriteret højt. Det er endnu ikke lykkedes at få en lavere vækst, men der er allerede sket meget på de prioriterede områder (Consumption 2008) Bevillingerne til landbruget er fordoblet siden 2004. Til gengæld er ulighedsudviklingen kun bremset, ikke vendt (McGregor 2008).
Den 17. partikongres i 2007 skulle så være stedet, hvor den såkaldte ‘menneske-centrerede politik’ baseret på en ‘videnskabelig tilgang til udvikling’ blev endeligt vedtaget. Det lykkedes også delvist. Måske på grund af det seje forberedende politiske arbejde, der var gjort, måske fordi også de hidtil stærkt begunstigede dele af landet og befolkningen kunne indse, at bæredygtigheden i bredeste forstand var truet og dermed også partiets magtmonopol. Det er adfærd og ikke ord, der bliver afgørende for, hvor godt det lykkes, men faktisk er der dels før, dels efter kongressen fremkommet megen konkret politik med tilhørende budgetressourcer til forbedring af landområdernes vilkår, regionalpolitikken, fattigdomsbe-kæmpelsen, jordpolitikken, sundhedsområdet, socialpolitikken, osv. For første gang flyder der ressourcer fra by til land. Hovedproblemet bliver imidlertid, om de lokale instanser, dvs. ledelsen af storbyer og provinser – som let kan være lige så store som de større europæiske lande – vil rette sig efter ledelsen i Beijing og loyalt gennemføre politikken, eller om de følger deres egne dagsordener.
Kongressen repræsenterede altså en slags konsensus om et skift i udvik-lingsmodel. Fra 1949 til 1979 forsøgte Kina sig med en planøkonomi, de seneste tre årtier har vækst og markedsøkonomi domineret næsten som i USA i de første årtier af 1900-tallet, nu skal wild west-kapitalismen tæmmes med en politik, der kan minde om den kompenserende new deal-politik, som præsident Roosevelt i 1930erne med held brugte til at rette op på Amerikas problemer.
Men hvilke udenrigspolitiske følger har denne nye model? Og hvilken udenrigspolitisk betydning har de personvalg, som fremgår af kongressen, og den i marts 2008 afholdte femårlige Nationale Folkekongres – som udgør Kinas parlament? Er de ideologiske principper fra partikongressen meningstomme, eller kan der også i dem ligge følger for Kinas uden-rigspolitiske adfærd? Endelig ligger der i kongressens forskellige doku-menter, samt i nogle vigtige taler lige før og efter den, en del konkrete udenrigspolitiske retningslinjer, f.eks. omkring FN, Taiwan, folkeretten og Nord/Syd-kløften (Hu 2007a, 2007b).
16
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard Virkninger af skiftet i udviklingsmodel
Der er mindst ti relevante punkter ved den model, som fik opbakning på den 17. kongres. For dem alle gælder, at der kan være problemer med iværksættelse og gennemførelse. Men der er allerede tydelige tegn på, at de bakkes op af budgetter og politisk vilje. Det sås blandt andet på det budget, som blev fremlagt på den 11. nationale folkekongres i marts 2008 (Budget 2008). Bag flere af punkterne ligger i øvrigt påvirkningen fra den internationale dagsorden, og især den økonomiske globalisering.
1. Et skift fra den nuværende vægt på investering og til øget forbrug vil få konsekvenser for den internationale økonomi. Det vil mindske det kinesiske efterspørgselspres på cement, stål, aluminium, energi og produktionsmidler. Kinas økonomi er i øjeblikket investeringsdrevet, med en samlet investeringsrate på omkring 45 procent. Det er bl.a. muliggjort af den ekstremt høje opsparingsrate, som kinesiske hus-stande, virksomheder og myndigheder præsterer. En øget indenlandsk efterspørgsel på forbrugsvarer vil mindske eksportafhængigheden yderligere. Samtidig vil både nabolande og Vesten dog kunne drage fordel af det større marked, også for de dyrere varer, som den voksende middelklasse foretrækker. Men det betyder en omkonfigurering af de økonomiske interesser hos Kinas handelspartnere, og det kan have konsekvenser for de bilaterale politiske forbindelser. Positivt i retning af mindsket pres for protektionisme i f.eks. USA, negativt hvor f.eks. et naboland i Sydøstasien var indstillet på leverancer af investeringsrelaterede produkter.
2. Et skift i prioritering fra by til land har også mulige konsekvenser for omverdenen. Som landområdernes vilkår forbedres, bliver der færre ‘udvandrere’ derfra. Migrantarbejdernes antal vil dale. Det betyder stigende lønninger for at tiltrække arbejdskraft og dermed også en tendens til mere højteknologisk virksomhed, dvs. at Kina bevæger sig opad i værdikæden. Et alternativ er, at udenlandske samleindustrier flytter længere ind i landet, tættere på den billige arbejdskraft. Under alle omstændigheder bliver de nederste trin i de udenlandske investe-ringer trængt, og det vil f.eks. sige kapital fra Sydøstasien, Taiwan og Korea. Som løn- og arbejdsvilkår forbedres, vil andre lande fremstå som mere attraktive placeringer. Når kinesiske eksportvarer bliver dyrere, kan det i nogle lande, måske også USA, betyde, at inflationen bliver vanskeligere at tøjle.
3. Vægten på miljø og bæredygtighed vil også medvirke til at drive de mest udprægede lavteknologiske investeringer ud. Ofte har det været en konkurrenceparameter, at de lokale myndigheder var villige til at se gennem fingre med manglende overholdelse af miljølovgivningens krav. Men den øgede bevidsthed – hos både regering og befolkning – om forurening og energispild har også gunstige følger for Kinas deltagelse i de internationale klimapolitiske forhandlinger. Den igangværende effektivisering af energianvendelsen og en stærk understregning af
17
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?alternative energikilder får også på sigt følger for energiefterspørgslen, der måske vil stige lidt mindre dramatisk og dermed lette samarbejdet med andre lande i Asien på dette område, f.eks. Indien og ASEAN (se Jørgen Delman og Yong Chens artikel).
4. Den omfattende satsning på videnskab og teknologi, som et led i opbygningen af en ‘innovativ stat’, har allerede påvirket kinesisk udenrigspolitik. Forholdet til de mest avancerede teknologileveran-dørlande bliver overordentlig vigtigt, og det samme gør deltagelsen i det globale videnskabelige samarbejde. På visse forskningsområder er Kina allerede i front, men på de fleste er landet i en ‘indhente-situa-tion’. Her er en meget konkret begrundelse for vægten på samarbejde frem for konfrontation med USA og Japan, samt den store interesse i samarbejde med EU. Danmark har været fremsynet nok til at udnytte dette i en Kina-strategi på det forskningsmæssige område, som vil give et stærkt forskningssamarbejde, efterhånden som kinesisk forskning tager fart.
5. Den vægt, som den nye udviklingspolitik lægger på social-, miljø- og sundhedsområdet, er medvirkende til, at Kina ser sig om i verden efter egnede modeller på disse områder. Det har betydet en øget interesse for nordeuropæiske samfundssystemer og løsninger. Den bredes ud til en interesse for de politiske systemer i f.eks. Tyskland og Skandinavien – lande, som (set fra Kina) ser ud til at have kombineret markeds-økonomi og kapitalisme med bæredygtighed og social retfærdighed. Også arbejdsmarkedsrelationer i disse lande er genstand for studier. Kina bruger allerede kollektive overenskomster, men er interesseret i ideer og knowhow på dette område. I den nye politik ligger der også en vægt på forbedring af arbejderes vilkår, som allerede afspejler sig i flere lovkomplekser – forbedringer, som med skam at melde i nogen grad blev søgt modarbejdet af de udenlandske virksomheders handels-kamre i Kina (se også Mads Holst Jensens artikel i dette DNV).
6. Balance i væksten omfatter som nævnt også en ny politik over for forskellige regioner i landet. Kystprovinserne, hvor de fleste uden-landske investeringer ligger, får ikke noget, mens der startes store regeringsprogrammer i Vestkina og de nordøstlige provinser. Det vil selvfølgelig kunne mærkes i nabolandene, især i Centralasien, som allerede er fokus for meget kinesisk diplomati, bistand og energisam-arbejde. Men også de fjernøstlige russiske provinser op til Nordøstkina vil blive påvirket, når naboområderne styrkes, og grænsehandel og uformel immigration får en tand til.
7. Øget ‘transparens’ og et forbedret retssystem er ligeledes på programmet. Begge dele kan måske få en udenrigspolitisk dimension. Det er svært at forestille sig, at man kan begrænse ‘gennemsigtigheden’ til at være et nationalt anliggende – der kommer også flere og flere ‘hvidbøger’ samt en overgang til ‘e-government’, det vil sige elektronisk adgang til myndighederne. Tilsvarende vil udlandet dels have konkret glæde af et bedre og mere uafhængigt fungerende kinesisk retssystem til løsning af de utallige tvister, som samarbejde indebærer, dels betragte
18
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard det som et led i den ‘good governance’, som Vesten utrætteligt søger
at fremme. 8. Det ‘harmoniske samfund’ har allerede fået en international aflægger,
den harmoniske verden, som kan nås gennem diplomati. Visionen går ud på, at alle skal respektere andre politisk, træffe beslutninger på grundlag af ligebyrdig konsultation og fremme demokrati i inter-nationale relationer. Men også at lære af andres kulturer, respektere civilisationernes mangfoldighed og styrke samarbejdet, så stridigheder kan løses ad fredelig vej (Tang 2007). Visionen er tydeligvis et forsøg på at styre uden om krig og bygge på ‘blød magt’ og økonomi, som på den internationale dagsorden er ved at erstatte traditionel militær magt og territorialspørgsmål.
9. Hvis det lykkes at få kineserne til at spare mindre op, f.eks. ved en bedre socialpolitik og gratis uddannelse, samt fordi de demografisk set får flere ældre borgere, så har USA et problem. Når Kina forbruger selv i stedet for at eksportere, så falder dets gigantiske valutareserver, og det vil ikke længere være muligt at låne 1 milliard USD om dagen, som man gør nu.
10. Mens det ikke fremgik særlig tydeligt på kongressen, er der alligevel sket en opstramning på det industripolitiske område. Regeringen har besluttet at holde fast i visse vigtige firmaer, og i syv sektorer vil staten fortsætte med at dominere, dvs. have over 50 procent ejerskab. På den måde håber man at stabilisere den resterende offentlige sektor over for privatisering og udenlandske opkøb. Men det begrænser naturligvis transnationale selskabers muligheder for at overtage kinesiske koncer-ner. Det er samtidig svært at kritisere, når man f.eks. fra amerikansk side blokerer for kinesiske forsøg på, som led i gå ud-politikken (se Kragelund & Bastrups artikel i dette DNV), at købe virksomheder som Unocal eller 3Com.
De mange omlægninger har generelt store og ikke helt forudsigelige konsekvenser for global politik og økonomi. Det har de, fordi Kina nu er en fuldt integreret ‘vækstmotor’, som leverer ca. en tredjedel af væk-sten i den internationale økonomi. Et fald i denne vækst, f.eks. fra 11 procent til 6 procent årlig vækst i BNP, ville have uoverskuelige følger, især i en situation, hvor amerikansk økonomi er i recession. Derfor er det også afgørende, om man med den nye politik kan håndtere de voksende samfundsmæssige problemer som følge af 30 års uhæmmet vækst, så de ikke fører til ustabilitet og dermed lavvækst (Wen 2008).
Valg af en ny ledelse påvirker udenrigspolitikken
I måneder, undertiden år, før en kongres kæmpes der i partiet om, hvem der skal have vigtige poster. De ‘valg’, kongressen foretager, er udtryk for, at der (omsider) er opnået enighed om, hvordan holdet skal sættes. Den ofte langvarige proces ledes af partiets top, men der skal (som tidligere
19
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?nævnt) skabes en balance, som repræsenterer de mange magtbaser, der findes i samfundet – fra militærpersoner til milliardærer, fra Shanghai til Shenzhen. Når partiet, som det sker i øjeblikket, øger graden af de-mokrati inden for sine egne rækker, vil denne proces kompliceres yder-ligere. Til gengæld er den blevet forenklet af de regler om to gange fem års embedstid samt en pensionsmæssig overgrænse på 70 år, som Deng Xiaoping indførte.
Personskift har en betydning, og udlandet kigger på en række topposter med særlig interesse. På den 17. partikongres og den efterfølgende folke-kongres i marts 2008 skete det, at:
a) Generalsekretæren Hu Jintao og hans nr. 2 (Wen Jiabao) genvalgtes, som forventet. Især Hu er meget central for udenrigspolitikkens ledelse og meget aktiv i topmødediplomati. Men også premierminister Wen rejser meget.
b) Der valgtes to ‘unge’ ind i det, som nogle kalder ‘koncernledelsen’, nemlig Politbureauets ni mand store stående udvalg, som står for den daglige ledelse af Kina. De to er godt ti år yngre end de andre, som har en gennemsnitsalder på 61½ år. Derfor forventer man, at de er aspiranter til de to ledende poster, når næste partikongres afholdes i 2012. Nu er de i lære, som de to nuværende ledere også var det, og det viser noget om, hvor stor vægt der lægges på kontinuitet. Xi Jinping og Li Keqiang er begge højtuddannede, de er begge pro-business, men har i øvrigt stærkt forskellige cv’er og tilknytninger, så de tilsammen repræsenterer flere af de eksisterende politiske interesser i landet. De har ingen særlig udenrigspolitisk erfaring, men det vil de få i de kommende år. Xi’s far skabte de ‘særlige økonomiske zoner’, som blev starten på Kinas vækstmirakel, og Xi var i øvrigt en overgang personlig sekretær for en vigtig leder, Geng Biao, som havde været Kinas ambassadør i Danmark.
c) Næste niveau er de vicepremierministre/statsråder, som har ansvar for udenrigspolitik og udenrigsøkonomi og som regel er i spidsen for en ‘ledende smågruppe’ på feltet. En stor og kompetent personlighed med ansvar for hele det udenrigsøkonomiske område, Wu Yi, gik af. Hun er svær at erstatte. En seniorrådgiver på det udenrigspolitiske felt, med særlig Japanekspertise, Tang Jiaxuan, gik af i marts 2008 og erstattes af Dai Bingguo, som er en all-rounder. Udenrigsminister Yang Jiechi er nyligt udnævnt og blev siddende. Han er uddannet på London School of Economics, men hele hans arbejdsliv har været USA-centreret.
d) Endelig spiller det selvfølgelig en vigtig rolle, hvordan karakteristika og kvalifikationer er hos medlemmerne af de nyvalgte ledelsesorganer. Det er den yngste, bedst uddannede, mest teknisk kvalificerede og professionelle ledelse, Kina har haft i sin lange historie. Den er business-venlig og har også større udlandserfaring end nogensinde, som regel i forbindelse med uddannelse. Der er et skift fra dominans af ingeniører
20
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard til flere med samfundsvidenskabelig baggrund. Der er kun meget få
militære. Efterhånden som der kommer mere intra-parti-demokrati, vil vi nok se en tendens til, at det bliver ‘politiker-typer’ snarere end teknokrater og økonomer, som kommer frem til de ledende poster. Det vil ikke være entydig godt, hverken for forudsigeligheden eller for udlandserfaringen, og endelig er det en mulig vej ind for populisme.
Overordnede ‘ideologiske’ principper efter kongressen
Den politiske rapport, som Hu Jintao aflagde til kongressen, er et doku-ment, som har gennemgået flere redigeringer end de fleste internationale traktater (Hu 2007b). Den kan nå gennem 15-20 udkast, efterhånden som den gennem måske et år cirkuleres til høringer og kommentarer ude i partiapparatet. Derfor er den heller ikke, som en medarbejder i DRs tv-avis sagde, ‘verdens kedeligste tale’, men altså tværtimod udtryk for regeringspartiets enighed om, hvor problemerne ligger, og hvad verdens største land skal koncentrere sig om de næste fem år.
Alligevel er der nogle formuleringer med nærmest kodeagtigt præg, som vi bør se på, fordi de kan have udenrigspolitisk betydning. Igen er det konstateringen af konsensus omkring allerede eksisterende ideer. Den første og mest centrale er en videnskabelig tilgang til udvikling, som har verseret siden 2003/2004 og nu kom med i partivedtægterne som Hu’s teoretiske bidrag (Resolution 2008). Princippets indhold er at tage udvikling som det essentielle, med en kerne der sætter mennesket først, og et basalt krav om omfattende, balanceret og bæredygtig udvikling, samt at have et helhedssyn som sin fundamentale tilgang. Det er vigtigt, fordi det også udenrigspolitisk maner til pragmatisme og inddragelse af sagkundskab. Man skal f.eks. videnskabeligt analysere muligheder og udfordringer i globaliseringen. Den anden er udtrykket det harmoniske samfund, som også bliver et nøgleord for denne ledelses forsøg på at overvinde de vækstskabte spændinger. Det er samtidig et knæfald for den konfucianske tradition.
Når rapporten også var nødt til at lægge vægt på frigørelsen af tanken, viser det, at der fortsat er modstand fra partiets (konservative) venstrefløj, og fra ‘det nye venstre’ mod fortsættelsen af reformpolitikken og den omfat-tende åbenhed over for udlandet (Yu 2007a). De igangværende reformer af banksystem og offentlige finanser, såvel som af statsforvaltningen, har dog stærk støtte i ledelsen. Den er også pro globalisering og frihandel, men må tydeligvis argumentere for sin sag over for venstrefløjens popu-listiske appeller til ‘reformramte’. Derfor er balancepolitikken og dens omfordelingsside helt central for fortsat reform.
Disse slagordsagtige formuleringer kom ikke med i tv-avisen, men de kan godt få større betydning for verdens udvikling end alle de mange
21
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?andre nyheder den dag. Der er flere, men de er dækket andetsteds, f.eks. bæredygtighed, det harmoniske samfund, den innovative stat og ‘fredelig udvikling’.
Konkrete udenrigspolitiske udspil
Der var også mange udenrigspolitiske budskaber, der ikke var kodede, nemlig de mange konkrete politikker i den vedtagne politiske rapport med direkte eller indirekte betydning for internationale forbindelser. De vil ofte være påvirket af, eller måske ligefrem svar på, internationale agendaer og globaliseringen. Der er en stadig vekselvirkning mellem det globales effekt på det nationale, og det nationale niveaus globale effekter.
Allerførst var der et forhandlingsudspil til Taiwan – som siden er blevet yderligere udbygget – og for første gang ingen omtale af eventuel brug af magt over for det, der fortsat betragtes som en kinesisk provins. Eller som den sidste rest af kolonitidens opdelinger af Kina.
Dernæst var der lagt meget vægt på FN og anden multilateralisme, folkeretten og de universelt anerkendte normer for internationale rela-tioner. Den globale orden skal demokratiseres og præges af win-win (fælles fordele) frem for nulsumsspil. Ifølge Kina skal kulturel diversitet respekteres, konflikter løses med fredelige midler, og der skal samar-bejdes om miljøet.
For Kinas egen politik gjaldt princippet om fredelig udvikling. Alle lande er lige og har ret til uafhængigt at vælge deres egen udviklings-vej og styreform. Her tager man afstand fra f.eks. USAs ønske om at udbrede sit eget system. Fredelig udvikling udlægges sådan, at Kina skal arbejde for:
• fredelige løsninger på internationale konflikter og brændpunkter• øget sikkerhedssamarbejde og modstand mod terror i enhver form • en defensiv forsvarspolitik, som søger at undgå våbenkapløb eller
brug af militære trusler• at gå imod supermagtspolitik, der vil dominere andre, og magtpolitik
i det hele taget• selv at undgå at søge hegemoni og ekspansion • åbenhed og liberalisering på det udenrigsøkonomiske felt, men med
særhensyn til ulande, så Nord/Syd-kløften mindskes.
Ideen om ‘fredelig udvikling’ har været flere år undervejs. Den er et led i den måde, Kina prøver at passe sin voksende størrelse og betydning ind i det eksisterende internationale system på en ‘ikke-foruroligende’ måde. Det præger også den foreskrevne politik over for forskellige typer af
22
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard lande. Med de udviklede lande må man øge tilliden, samarbejde og føre
strategiske dialoger. Med ulandene må man huske solidaritet, traditionelt venskab, praktisk samarbejde og bistand, og om nødvendigt forsvare deres legitime krav. Med nabolandene skal man indgå partnerskab, bygge på nabovenskab og praktisk samarbejde. For regionen som sådan energisk arbejde for regionalt samarbejde. I andre multilaterale sammenhænge: påtage sig internationale forpligtelser, spille en konstruktiv rolle, arbejde for en mere fair og lige international orden.
Også miljø, menneskerettigheder og demokratisering blev nævnt i rap-porten. Der var sluttelig ikke helt så kategorisk vægt på suverænitet og ikke-intervention som tidligere, og gennem de sidste par år har Kina da også revideret sin politik over for tvivlsomme regimer (Small 2008). Også på dette felt slår intentionen om at optræde som en ‘ansvarlig stormagt’ gradvist igennem.
Afslutning
Hovedindtrykket efter kongresserne er kontinuitet og stabilitet. Prag-matisme styrer både indenrigs- og udenrigspolitik, og der er lagt en ‘populisme light’-linie for de næste fem eller femten år. Den lover mere lighed, færre spændinger, mindre korruption og fortsat solid økonomisk fremgang for flertallet. Den indebærer også det centrale mål at holde partiet ved magten og fortsætte med langsigtet planlægning af landets udvikling og bestræbelserne på at indhente industrilandene. Udenrigs-politisk er landet stærkt koncentreret om at forebygge, at USA skal føle sig udfordret eller truet. Men for det tilfælde, at det ikke skulle lykkes, moderniserer man også reaktivt og i langsom takt militæret. Samtidig har nye indenrigspolitiske beslutninger, som vi har set, store konsekvenser udenrigspolitisk.
Clemens Stubbe Østergaard er lektor ved Institut for Statskundskab,Aarhus Universitet
23
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
vad
bet
yder
en
par
tiko
ngre
s fr
a el
ler t
il?Litteratur
Budget. 2008. Report on the implementation of the central and local budgets for 2007 and on the draft central and local budgets for 2008, 11th NPC, March 5. Beijing: Ministry of Finance.
Consumption. 2008. Consumption edges ahead as the most powerful engine of China’s economic growth. Xinhua, January 30.
Hu Jintao. 2007a. Hu Jintao’s speech at party school, June 25, full text. Xinhua News Agency.
Hu Jintao. 2007b. Hold high the great banner of socialism with Chinese character-istics and strive for new victories in building a moderately prosperous society in all respects. Report to the 17th National Congress of the CPC, October 15, 2007.
McGregor, Richard. 2008. China’s economic growth passes its peak. Financial Times, February 7.
Resolution. 2007. Resolution on amendment to CPC constitution. Peoples Daily, October 22.
Small, Andrew. 2008. China’s new dictatorship diplomacy. Foreign Affairs vol. 87, no. 1: xx.
Tang Jiaxuan. 2007. Working together to pursue peaceful development and build a harmonious world. Speech at November 8.
Wen Jiabao. 2008. Report on the work of the government, delivered at the first session of the 11th National Peoples Congress, March 5, 2008.
Yu Keping. 2007a. On harmonious diplomacy. China Dail. www.xinhuanet.com 10.5.2007.
Yu Keping. 2007b. Democracy and political progress in China. Beijing Daily Xinhua Online, September.
24
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
lem
ens
Stub
be
Øst
erga
ard
25
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4So
cial
uro
, nat
iona
lism
e og
regi
mes
tab
ilite
t i K
ina
Den stærke økonomiske vækst og de voldsomme forandringer i de øko-nomiske strukturer i Kina gennem de seneste 30 år har været ledsaget af en cocktail af problemer, ikke mindst korruption og myndigheds-misbrug, stærke forskelle mellem fattige og rige samt omfattende mil-jøødelæggelser. Problemerne resulterer i social uro, masseprotester og demonstrationer, som de seneste 5-7 år er vokset stærkt og har nået et omfang af op mod 100.000 masseprotester om året med mere end 100 deltagere. Denne udvikling fremgår direkte af officiel kinesisk statistik (Lum 2006; Østergaard 2005). Kinesiske ledere erkender offentligt, at protesternes omfang og baggrund bringer det kinesiske samfunds stabi-litet i fare, og myndighederne er i langt højere grad end tidligere villige til at se uroen som en konsekvens af dybtgående økonomiske og sociale forandringer snarere end som fremkaldt af fjendtlige sammensværgelser (Tanner 2004). Hos de kinesiske ledere er der uden tvivl stor bekymring for udviklingen og indgående overvejelser og diskussioner om, hvordan man skal forholde sig: Skal man være imødekommende eller slå hårdt ned på social uro og protester?
Masseprotesterne er kombineret med en egenartet regimestabilitet, hvor det er lykkedes Kommunistpartiet (KKP) at hindre, at protesterne ud-vikler sig til opposition mod partiets eneherredømme. Det særlige ved den kinesiske samfundsmodel er, at udviklingen i retning af en mar-kedsøkonomi er kombineret med, at KKP har bevaret sit magtmonopol, samtidig med at partiet indadtil har mere åben diskussion end traditionelt i kommunistpartier. Partiet har bevaret sit eneherredømme bl.a. ved at appellere til den kinesiske selvbevidsthed og slå på, at det repræsenterer Kinas nationale interesser. Samspillet mellem Kinas integration i den globale økonomi, de voldsomme interne forandringer og en ny kinesisk nationalisme har således både givet nye muligheder for at fastholde KKPs magtmonopol og medført en samfundsmæssig uro, der potentielt kan bringe styret i fare.
I Kina-studier formuleres forholdet mellem økonomiske strukturer, so-cioøkonomiske problemer, masseprotester og regimestabilitet i forskellige
Social uro, nationalisme og regimestabilitet i Kina
Erik Beukel
– samspillet med omverdenen
26
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Er
ik B
euke
l scenarier for Kinas fremtid, som forenklet kan inddeles i tre hovedgrupper: Kina vil udvikle sig til et demokrati, Kina vil fortsat have en autoritær styreform med begrænsede borger- og frihedsrettigheder, og Kina vil kol-lapse (Gilley 2004; Chang 2001; Whyte 2000). Under hver hovedgruppe findes et stort antal varianter, som samlet set udtrykker den mangfoldighed af muligheder og tendenser, som ligger gemt i Kinas udvikling gennem de seneste årtier. Det centrale problem vedrører forholdet mellem på den ene side en pluralistisk markedsøkonomi, hvor der hele tiden sker om-fattende forandringer, og på den anden side udviklingen i et autoritært politisk system. Det første af de tre scenarier – at Kina vil udvikle sig til et demokrati – bygger på, at der er en indbygget modsætning i Kinas udvikling, og at den decentraliserede økonomi nødvendigvis må føre til et demokratisk politisk system. Det autoritære scenarie ser en fortsat pluralistisk markedsøkonomi udvikle sig side om side med fastholdelsen af et autoritært politisk system, mens sammenbrudsscenariet forudsæt-ter, at Kinas økonomiske og politiske systemer er så uforenelige, at det enevældige kommunistparti og centralstyret gradvist bliver lammet. En del studier inddrager også nationalismefaktoren, som især spiller en rolle i de to sidstnævnte scenarier, idet det autoritære scenarie forudsætter, at det lykkes KKP at udnytte patriotismen til at styrke sit magtmonopol, mens sammenbrudsscenariet forudsætter, at KKP overspiller nationalis-mekortet med fatale følger for styret.
Denne artikel kan alene se på nogle få aspekter af de problemer, som i de kommende år kan skabe spændinger og konflikter i Kina og uvægerligt vil påvirke forholdet til omverdenen. Først behandles tre temaer, nemlig korruptionen, de store økonomiske og sociale forskelle og nationalismen, og derefter omtales, hvordan Kinas ledere prøver at imødegå problemerne og de masseprotester, de giver anledning til. Til sidst diskuteres samspil-let med omverdenen.
Korruption
Korruption er i sagens natur vanskelig at måle, og der findes ikke stati-stiske opgørelser af korruptionens omfang i forskellige samfund baseret på præcise og troværdige kriterier, i samme forstand som en række andre samfundsfænomener kan beskrives ved hjælp af empiriske data og analyseres med udgangspunkt heri. Fænomener som bestikkelse, pengeafpresning, bedrageri, ulovlig handel, myndighedsmisbrug og erhvervsrelaterede begunstigelser til familie, slægt og venner udfolder sig uden for lovens rammer og uden for offentlighedens umiddelbare søgelys, hvad enten der er tale om lande med en fri presse eller ej. Derfor må vurderingen af korruptionsniveauet i et samfund og dets omfang sammenholdt med andre lande baseres på udvalgte iagttageres indtryk og bedømmelser, det såkaldte ‘Corruption Perceptions Index’ (http://www.icgg.org/corruption.cpi_2005_faq.html).
27
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4So
cial
uro
, nat
iona
lism
e og
regi
mes
tab
ilite
t i K
inaBaseret på sådanne opgørelser samt en stort antal analyser og beskri-
velser af det kinesiske samfund er billedet imidlertid temmelig klart, nemlig at korruptionen blandt parti- og statsembedsmænd har nået så omfattende dimensioner, at den truer med at ødelægge det kinesiske samfund. Umiddelbart set er korruptionen i vidt omfang en følge af indførelsen af de økonomiske reformer, som har været kombineret med mangelfulde kontrol- og reguleringsmekanismer, især mht. klart definerede ejendoms- og kontraktrettigheder, og en politisk-økonomisk kultur, som på mange måder har stået fremmed over for, at mennesker selv kan tage et initiativ uden statslige direktiver. Derfor har udviklin-gen af et markedsøkonomisk system været præget af nære forbindelser mellem ukontrolleret magt og velstand. Efter indførelsen af de første reformer og op gennem 1980erne var der en stærk stigning i antallet af korruptionssager, men fra omkring 1995 forblev selve antallet af sager nogenlunde konstant. Derimod ændredes karakteren af de enkelte sager, idet korruptionen i de første år især fandtes som en ‘lille’ korruption blandt menige embedsmænd, men fra midten af 1990erne udvikledes den ‘store’ korruption, hvor de enkelte korruptionssager blev mere omfat-tende, intensive og organiserede og fandtes på højere niveauer i parti- og statsbureaukratierne (Wedeman 2004b).
Kombinationen af omfattende korruption og stærk økonomisk vækst i Kina er ikke enestående, men fandtes også tidligere i Frankrig og Stor-britannien og i USA i slutningen af det 19. århundrede eller i asiatiske lande som Japan og Sydkorea i sidste halvdel af det 20. århundrede (Wedeman 2004a). Det er også værd at bemærke, at korruptionen i Kina synes at være nogenlunde på niveau med korruptionen i andre udviklingslande, som Brasilien, Indien og Mexico. I mange af disse lande med et korruptionsniveau svarende til Kinas har kampen mod korruption imidlertid fordelen af en reel demokratisk magtdeling, idet eksistensen af politisk konkurrence mellem forskellige partier ved frie valg samt en fri presse forøger chancen for afsløring af korruption. I Kina iværksættes der derimod på myndighedernes initiativ og under deres kontrol stort anlagte anti-korruptions- og renselseskampagner, hvor tusinder af partimedlemmer afsløres, udstilles, udstødes eller retsforfølges. I alvorlige tilfælde straffes korruption med dødsdomme (Holm & Lykketoft 2006: 80-81 og 134-135). Der er også inden for KKP etableret et særligt organ til at lede kampen mod korruption, og anti-korruptionskampagnerne følges ofte op af markante taler af par-tiledere, hvor der advares om, at partiets position trues, hvis der ikke gøres noget effektivt imod korruptionen. Det specielle ved korruptionen i Kina er således ikke så meget omfanget, som at den søges bekæmpet som en del af monopolpartiets forsøg på at styre og kontrollere så mange sider af samfundets udvikling som muligt. Vurderet ud fra det hidtidige erfaringsgrundlag synes sådanne anti-korruptionsmidler at kunne holde en vis kontrol med korruptionen på lavere niveau, men ikke på højere.
28
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Er
ik B
euke
l Økonomiske og sociale uligheder
Forskellene mellem rige og fattige i det kinesiske samfund er blevet markant større, siden de økonomiske reformer blev påbegyndt for 30 år siden. Især siden begyndelsen af 1990erne er den økonomiske vækst blevet koncentreret hos færre personer, hvorimod der i begyndelsen af 1980erne var en vis udvikling i retning af større lighed mellem forskellige indkomstgrupper, dvs. lavere Gini-koefficient.1 Mens næsten alle kinesere under Mao var fattige – omend ikke lige fattige – kan forandringerne siden sammenfattes i fire punkter: For det første er der sket en kraftig reduktion i antallet af absolut fattige, jf. indledningsartiklen; for det andet har der været en stærk indkomstforøgelse for alle; for det tredje er der vokset en middelklasse frem, som er koncentreret i byerne i kystom-råderne, og som med familier udgør omkring 300 millioner mennesker, med Kinas yuppier i toppen – supermoderne og superaktive byboere; for det fjerde findes der nu en lille gruppe af meget rige, der udgør nogle få procent af byernes husstande (Østergaard 2008). I disse forskelle ligger, at der i dag er en kløft mellem indkomstniveauerne i by og på land, især byer i kystprovinserne og landområder i de indre og vestlige provinser. Også provinserne i det nordøstlige Kina med de mange gamle statsejede virksomheder (Kinas ‘rust-bælte’), der nu er forældede og under nedlæg-gelse, hører til de fattigste. Alt i alt er den gennemsnitlige indkomst for byboere i kystområderne i dag mere end tre gange højere end for folk i landområder, hvor den for godt 20 år siden kun var knap dobbelt så høj. Virkningerne af indkomstulighederne forstærkes af mangelen på et ud-dannelses- og sundhedssystem, som kan bruges af den brede befolkning, og forskellene mellem velfærdsniveauerne i byer og landområder i Kina er blandt de største i verden (Chandrasekhar & Ghosh 2006).
Med andre ord har den stærke økonomiske vækst i Kina været ulige, i den forstand at nogle er blevet rige – eller mindre fattige – langt hurtigere end andre. Denne udvikling svarer i store træk til den ulige økonomiske udvikling under industrialiseringen i mange andre samfund på kloden. For at sætte udviklingen i Kina yderligere i perspektiv bør det bemærkes, at Gini-koefficienten i Kina stadig er klart lavere end i f.eks. Brasilien og Chile, mens den er højere end i andre asiatiske lande som Indien, Indonesien og Sydkorea samt ikke mindst Japan. Noget mere specielt kinesisk er, at det i en del år var officiel statslig politik i Kina at favorisere de områder, som i forvejen var bedre stillet. Således fik kun kystprovinserne i mange år tilladelse til at bruge særlige finansielle incitamenter for at tiltrække udenlandske investorer. Denne specielle vækst- og fordelingspolitik, hvis kerne var, at centralregeringen skulle tilskynde og hjælpe dem med de bedste muligheder til at blive rige først, blev iværksat og forstærket op gennem 1980erne. Fra 1993-94 begyndte de mindre begunstigede provinser i det centrale og vestlige Kina imidlertid at udtrykke deres utilfredshed med udviklingen, og fra 1995 ændrede centralregeringen politik og lagde fra da af stor vægt
29
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4So
cial
uro
, nat
iona
lism
e og
regi
mes
tab
ilite
t i K
inapå udvikle infrastrukturen også i de vestlige provinser (Wang 2006;
Østergaard 2008):
Sideløbende med disse markante økonomiske forskelle findes der op mod 200 millioner migrantarbejdere, som fra landområder søger ind til byerne for at søge arbejde, først og fremmest fordi de som i andre samfund under industrialisering ikke mere kan leve af landbruget. Migrantarbejdere har et særdeles hårdt og snavset arbejde, som dog stadig er bedre end de vilkår, de kan se frem til ved at forblive i landområderne. Samtidig er der en tendens til, at de mest aktive og uddannede i denne gruppe – ofte yngre og kvindelige arbejdere – søger mod mere acceptable arbejdsforhold i specielt kystområderne, hvor mange udenlandske virksomheder har etableret sig, og at de er opmærksomme på de rettigheder, de faktisk har ifølge kinesisk lovgivning (se Hatla Thelles artikel i dette DNV). Denne bevægelse hæmmes imidlertid af mangelen på selvstændige fagforeninger. Alt i alt er det dog klart, at der også findes en betydelig underklasse på mere end 100 millioner mennesker, som især lever i afsides landområder (Cheng & Ngok 2004: 168; Østergaard 2008).
Den nye nationalisme
Sideløbende med disse politisk-bureaukratiske og økonomiske udviklings-tendenser er der de seneste årtier vokset en ny og pragmatisk nationalisme frem, som med sin vægt på økonomisk modernisering, og hvad der fungerer i forhold hertil, er meget forskellig fra den indadvendte og ideologisk be-tonede nationalisme under Mao, såvel som andre former for nationalisme i tidligere perioder af Kinas historie. Den nye nationalisme manifesterer sig først og fremmest på det statslige niveau og i kommunistpartiet, hvor der er enighed om, at økonomisk åbenhed i forhold til den vestlige verden er det centrale, mens alle ideologiske principper, inkl. marxisme, liberalt demokrati og menneskerettigheder, er underordnede. Nationalismen findes også blandt kinesiske intellektuelle på tværs af holdningsforskelle, hvor den bl.a. har givet sig udslag i mange skrifter og bøger, der bygger på temaet om, at ‘Kina kan sige nej’. Sådanne holdninger afspejler i vidt omfang holdninger i den brede kinesiske befolkning, men antager da andre former med større vægt på traditionel mistro til og fjendtlighed over for fremmede, der bl.a. er baseret på erfaringer fra europæernes og japanernes adfærd i Kina. Det centrale er, at de forskellige former for nationalisme kan være i konflikt med hinanden, og at samspillet mellem dem kan have uberegnelige konsekvenser, jf. afslutningen på denne artikel (Zhao 2004).
Den nye nationalisme kan ses som et resultat af den kommunistiske ideologis faldende appel og som en modreaktion mod den sympati for og fascination af vestligt liberalt demokrati, der brød frem hos en del kinesiske intellektuelle og studerende i 1980erne og derefter hurtigt igen forsvandt. Efter nedkæmpelsen af studenterdemonstrationerne på
30
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Er
ik B
euke
l og omkring Den Himmelske Freds Plads i maj-juni 1989 havde KKP brug for et effektivt propagandatema, og i den situation fik patriotiske appeller og fremhævelse af Kinas historie og kultur stor betydning for accepten af det kommunistiske partis ledende rolle som varetager af Kinas nationale arv og interesser. KKP blev set som den eneste institution, der kunne afværge det kaos og anarki, mange anså som en nærliggende fare i et Kina midt i voldsomme forandringer. National stolthed og patriotisme er blevet en legitimitetskilde for KKP og identificeres med støtte til den eksisterende statsmagt i striden med USA og andre vestlige lande for at få Kina accepteret som en ligeberettiget stormagt. Ikke mindst udenlandske belæringer om mangelen på demokrati og menneskerettigheder afvises med foragt (Zhao 2004: 75f.).
Myndighedernes reaktioner
Myndighedernes reaktioner på protester og samfundsmæssig uro er meget afhængige af de specielle træk ved de enkelte krav og protester. I forhold til specifikke økonomiske eller sociale krav fra arbejdere og bønder afledt af akutte problemer er reaktionen forsigtig og imødekommende, og ofte tolereres sådanne afgrænsede og lokale protester tydeligvis for at ‘lukke dampen ud’. Den vigtigste baggrund for uro blandt kinesiske bønder er tunge skattebyrder og grove myndighedsmisbrug, bl.a. som følge af vilkårlige beslaglæggelser af jord til udviklingsprojekter. Til tider har de centrale myndigheder imødekommet protester fra vrede bønder ved at rette skytset mod lokale embedsmænd, som stilles til ansvar for deres skalten og valten (Cheng & Nogok 2004: 168-73). Men KKP frygter mest masseprotester, der kan være rettet mod manglende lønudbeta-linger, vilkårlige produktionskvoter eller afskedigelser og andre udslag af manglende regelbestemt beskyttelse af arbejdskraften. Især frygtes masseprotester fra byernes arbejdere, der tenderer mod at være mere uddannede og have bedre adgang til kommunikationsmidler og andre organisatoriske ressourcer end Kinas hundreder af millioner af fattige bønder. Derfor anvendes guleroden snarere end pisken over for krav fra denne gruppe, bl.a. ved at protesterne rettes mod lokale embedsmænd og ikke mod den politiske ledelse i Beijing.
Derimod er man fra officiel side klart afvisende i forhold til videregående politiske ønsker og krav, f.eks. om demokratiske reformer. Ikke mindst gøres der meget for at hindre, at arbejderes og bønders utilfredshed orga-niseres og udvikles på centralt niveau, i et samarbejde mellem forskellige lokalområder eller i samarbejde med sådanne enkeltpersoner og grup-per, som måtte sigte på at formulere direkte politiske krav. Selvstændige organisationer og uafhængige fagforeninger med det formål at varetage arbejderes og bønders interesser uden for kommunistpartiets kontrol bekæmpes skarpt, og som et minimum søger man at indoptage tilløb hertil i partikontrollerede rammer. Den kinesiske ledelse har lært meget
31
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4So
cial
uro
, nat
iona
lism
e og
regi
mes
tab
ilite
t i K
inaaf udviklingen i Sovjetunionen og specielt Polen under kommunismens
sidste år, hvor Solidaritet blev opbygget i nært samarbejde mellem arbej-dere og intellektuelle. Hidtil har KKPs strategi over for protester været effektiv, men på trods af alle bestræbelser på at kontrollere de seneste årtiers revolutionerende udvikling i informations- og kommunikati-onsmidlerne bliver det efter alt at dømme stadigt vanskeligere at lukke kommunikationskanaler, der artikulerer og samler uønskede politiske krav (Østergaard 2007: 115). Med andre ord er det kinesiske civilsam-fund at ligne med en ‘flyvefærdig unge’, hvis eksistens er et resultat af de kinesiske lederes intense ønsker om at være med i den globale økonomiske og teknologiske revolution, men hvis adfærd ikke alene vækker alvorlige betænkeligheder, men til tider også ses som en frygtindgydende udfor-dring for magthaverne (Moore 2001; Yang 2003; Holm og Lykketoft, 2006: 285). Som bekendt er det imidlertid ikke alle flyvefærdige unger, der faktisk kommer til at flyve!
Er KKPs og myndighedernes reaktioner over for social uro fyldt med problemer, gælder dette i endnu højere grad, når det drejer sig om at rea-gere på folkelige udslag af nationalismen. Kinesiske lederes lejlighedsvise appeller til patriotisme og nationale følelser er et tveægget sværd, der kan ende med at blive en trussel mod KKPs legitimitet. Når patriotiske demonstrationer flettes sammen med andre former for social uro og mere eller mindre direkte bruges som politisk instrument, kan det være vanskeligt for KKP at kontrollere virkningerne, og resultatet bliver en begrænsning af en pragmatisk orienteret ledelses handlefrihed. Den bedste illustration af dette er forholdet til omverdenen.
Afslutning: nationalisme, social uro og forholdet til omverdenen
De mest nærliggende muligheder for sammenstød mellem en pragmatisk udenrigspolitik og kinesisk nationalisme er forholdet til Taiwan, Japan og USA. I tilfælde af en uafhængighedserklæring fra Taiwan vil Kinas regering komme i alvorlige vanskeligheder, og mht. Japan er der tale om et dybtliggende modsætningsforhold, hvis folkelige klangbund i Kina ikke bør undervurderes. I forholdet til USA var krisen i foråret 1999 et klart eksempel på problemerne for de pragmatisk orienterede kinesiske ledere. Efter den amerikanske bombning af den kinesiske ambassade i Beograd, der efter det foreliggende at dømme var forårsaget af forældede bykort, var der omfattende demonstrationer foran den amerikanske ambassade i Beijing og indædt antiamerikanske reportager i medierne. Den kinesiske regering valgte i situationen at lægge en dæmper på medierne og demon-strationerne for at bevare et nogenlunde forhold til USA, men den følte sig uden tvivl sårbar over for protester mod en for ‘blød’ udenrigspolitisk linje, der i værste fald kunne smelte sammen med protester mod partikor-ruption og store økonomiske uligheder (Zhao 2004: 79f).
32
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Er
ik B
euke
l I relation til den interne økonomiske, sociale og politiske udvikling er der mange muligheder for, at der kan udvikle sig en situation, hvor KKP og myndighederne føler sig usikre. Eksempler er en økonomisk krise forårsaget af et sammenbrud i den sårbare banksektor eller andre sårbare sektorer i kinesisk økonomi, strejkeprotester der vokser som en rullende snebold, nye og opsigtsvækkende korruptionsskandaler, splittelse i KKP svarende til 1989 eller andre begivenhedsrækker, som vanskeligt kan forudses i dag (Dickson 2000; Whyte 2000). Der er også mørke pletter i det kommunistiske Kinas historie, f.eks. de millioner af menneskeliv der gik tabt som følge af Maos ‘Store Spring Fremad’ i slutningen af 1950erne, begivenhederne under Kulturrevolutionen eller i foråret 1989, som i dag officielt er tabu. Sådanne tabuer kan i bl.a. en økonomisk kri-sesituation blive taget op og få deres eget liv med alvorlige konsekvenser for regimestabiliteten, f.eks. ved at nye former for nationalisme udvikler sig til en kritik af KKP.
Når man prøver at forestille sig sådanne mulige tilløb, er det centrale, at der ikke i dag findes ansatser til en blot nogenlunde organiseret politisk bevægelse, som kan udgøre et alternativ til valget mellem regimestabilitet under det kommunistiske partis eneherredømme og kaos i det kinesiske centralstyre. I den forstand er regimet stabilt. KKP har vist en eminent dygtighed og pragmatisme – nogle vil sige kynisme – i sin evne til styre kæmpelandet med 1,3 milliarder mennesker gennem 30 års økonomiske omvæltninger. Når der tales om sammenbrud som det eneste mulige alternativ til det eksisterende autoritære regime, kan det dog ikke uden videre afvises, at KKPs ledelse i en situation præget af voldsom social uro, hvor forskellige masseprotester begynder at løbe sammen og organisere sig horisontalt, kan havne i en situation, hvor man må vælge mellem på den ene side international isolation og dermed opgivelse af en af de centrale forudsætninger for fortsat økonomisk modernisering, og på den anden side en højere grad af politisk pluralisme og frihed i Kina. For iagttagere og lande i omverdenen er det ligetil at kræve af Kinas ledelse, at den da træffer det rigtige valg. Men det er ulige vanskeligere at finde frem til, hvilke politiske handlinger der i en given situation vil betyde andet end en marginal forbedring af chancerne for en udvikling i retning af demokrati i Kina.
Erik Beukel er seniorforsker ved DIIS
33
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4So
cial
uro
, nat
iona
lism
e og
regi
mes
tab
ilite
t i K
inaNote
1 Gini-koefficienten er et mål for graden af ulighed i indkomstfordelingen i et land, idet 0 udtrykker maksimal lighed (alle har samme indkomst), mens 1 står for maksimal ulighed (én person har 100% af samfundets indkomst).
Litteratur
Baum, Richard. 1996. China after Deng: ten scenarios in search of reality. The China Quarterly no. 145: 153-75.
Chandrasekhar, C.P. & Jayati Ghosh. 2006. Rising inequality in China. Business Line, January 3.
Chang, Gordon G. 2001. The coming collapse of China. New York: Random House.
Gilley, Bruce. 2004. China’s democratic future. How it will happen and where it will lead. New York: Columbia University Press.
Holm, Mette & Mogens Lykketoft. 2006. Kina drager. København: Gylden-dal.
Lum, Thomas. 2006. Social unrest. Congressional Research Service, May 8.
Mooer, Rebecca R. 2001. China’s fledgling civil society. World Policy Journal, Spring: 56-66.
Shambaugh, David, ed. 2000. Is China unstable? London: M.E. Sharpe.
Stalley, Phillip & Dongning Yang. 2006. An emerging environmental move-ment in China? The China Quarterly no. 186: 333-56.
Tanner, Murray Scot. 2004. China rethinks unrest. The Washington Quarterly vol. 27, no. 3: 137-56.
Tubilewicz, Czeslaw. 2006. Stability, development and unity in contemporary China. In Critical issues in contemporary China, ed. Czeslaw Tubilewicz. New York and London: Routlege.
Wang, Shaoguang, 2006. Uneven economic development. In Critical issues in contemporary China, see Czeslaw Tubilewicz.
Wedeman, Andrew. 2004a. Great disorder under heaven: endemic corruption and rapid growth in contemporary China. The China Review vol. 4, no. 2: 1-32.
Wedeman, Andrew. 2004b. The intensification of corruption in China. The China Quarterly no. 180: 895-921.
Whyte, Martin King. 2000. Chinese social trends: stability or chaos. In Is China Unstable?, see Shambaugh.
Yang, Guobin. 2003. The co-evolution of the internet and civil society in Chi-na. Asian Survey vol. 43, no. 3: 405-22.
Yu-shek Cheng & K.L. Ngok. The Potential for Civil Unrest in China. I Search-ing for Peace in Asia Pacific. Annelies Heijmans, Nicola Simmonds, and Hans van de Veen, eds. 2004. Boulder, London: Lynne Rienner Publishers.
34
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Er
ik B
euke
l Zhao, Suisheng. Chinese Nationalism and Pragmatic Foreign Policy Behavior. I Chinese Foreign Policy. Pragmatism and Strategic Behavior. Suisheng Zhao, ed., 2004. Armonk, New York and London: M.E. Sharpe.
Østergaard, Clemens Stubbe. 2008. Kinas eksperimenter. Reformer og storma-gtsstatus? København: Columbus (rev. udg.).
Østergaard, Clemens Stubbe. 2007. Kinas globaliseringsstrategier. Ræson årg. 1, nr. 2: 106-15.
35
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i M
idte
n og
ver
den
om
krin
g d
et
Stat, identitet og national interesse
Uanset hvad selvudnævnte ‘realister’ inden for studiet af international politik måtte mene, er der ikke nogen vej uden om at antage, at stater er forskellige, og at de kan forandre sig. En måde at inkorporere denne type forskelle i studiet af staters udenrigspolitik på er at antage, at både identiteter og nationale interesser som alle andre sociale fæno-mener er socialt konstruerede. Dette er illustreret i fig. 1, der skal vise, hvorledes identitet via interesser og målsætninger danner baggrund for konkrete politikker – med perceptioner og indenrigspolitiske forhold som formidlende variable.
Riget i Midten og verden omkring det
Bjørn Møller
Kinas nationale identitet og udenrigspolitik1
��������
��������
��������
��������������������������
�����������
�������������������������������������������������
��������������������
����������������������������������������������������
Figur 1: Fra identitet til politik
36
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Bj
ørn
Møl
ler De udenrigspolitiske målsætninger hviler i sidste ende på en definition af,
hvad den ‘nationale interesse’ er, hvilket igen afhænger af samfundets og statens kollektive identitet – og de er alle socialt konstruerede over tid. Man kan således opfatte identitet og national interesse som ‘træge variabler’, idet de ganske vist kan forandres, men sjældent fra dag til anden. På et hvilket som helst givet tidspunkt udgør de derfor en slags spilleregler eller rammebetingelser for udformningen af konkrete politikker.
Der er dog principielt altid forskellige identiteter at vælge imellem, ligesom der er grupper i et hvilket som helst samfund, der vil promovere bestemte identiteter – men mulighederne for at gøre dette med held afgøres dels af magtrelationerne i samfundet, dels af hvor meget disse gruppers foretrukne identitet adskiller sig fra den etablerede. Valget mellem disse muligheder er aldrig definitivt i den forstand, at det ikke kan ændres – og der vil næsten altid være grupper i befolkningen, der sætter spørgsmålstegn ved den gældende identitet – men den er ikke desto mindre relativt varig og forandrer sig som hovedregel kun langsomt. Historien – eller rettere den dominerende fortælling (‘narrativ’) om, hvordan man blev, hvad man er, spiller en stor rolle i både reproduktionen og den eventuelle forandring af den nationale fortælling.
Selv om man accepterer realisternes påstand om, at stater altid for-følger deres nationale interesse – enten i form af magt eller sikkerhed – er det langtfra givet, hvad denne nationale interesse er, bl.a. fordi det afhænger af identiteten, der bestemmer, hvad der i givet fald skal forsvares: selve det nationale territorium eller også en diaspora, dvs. en del af nationen (som et ‘forestillet fællesskab’), der befinder sig uden for statens grænser? Identiteten og den nationale interesse bestemmer også hvilke overordnede mål, staten skal forfølge i sin udenrigs- og sikkerhedspolitik. Skal man blot stræbe efter uafhængighed eller til-stræbe dominans over andre, måske en stilling som global stormagt? Alle disse valg er naturligvis også påvirket af de ydre omstændighe-der – eller rettere af opfattelsen (perceptionen) af disse. Vi skal i det følgende med udgangspunkt i Kinas definition af sin egen identitet og nationale interesse analysere nogle dominerende temaer i landets udenrigs- og sikkerhedspolitik.
Riget i Midten
De fleste sinologer er enige om, at historien spiller en endnu større rolle for kineserne end for de fleste andre folkeslag. På forskellige tidspunk-ter kan det imidlertid være forskellige kapitler af historien, der især fokuseres på, og udvælgelsen foretages bl.a. ud fra de implikationer for nutiden og fremtiden, som bestemte aktører ønsker at promovere. Der har tidligere foreligget autoritative versioner af denne ‘konstruerede historie’ – f.eks. i form af beslutninger fra kommunistpartiet fra hhv.
37
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i M
idte
n og
ver
den
om
krin
g d
et1945 og 1981, men i dag er situationen noget mere åben, også hvad angår udviklingen siden 1949.
Et historisk tema eller ‘narrativ,’ der ofte bliver bragt i spil, er det om ‘Riget i Midten,’ der stammer tilbage fra Zhou-dynastiet (ca. 1122-255 f.Kr.). ‘I Midten’ er ikke så meget et geografisk eller geopolitisk begreb, men henfører til betydning og rangorden. Riget i midten var verdens centrum og lige under himlen, og dets hersker, Kejseren, derfor ‘Himlens Søn’ med en Gudgiven ret til at regere. Andre nationer havde efter kine-sernes opfattelse ikke meget at byde på, men blev betragtet som barbarer, der dog skulle være velkomne til at vise deres respekt som vasaller og til at yde tribut til Riget i Midten. Denne periode var også en kulturel blomstringstid med tænkere som f.eks. Konfutse og Laotse, der stadig holdes i hævd og influerer på selv udenrigspolitikken. Temaet om Riget i Midten er aldrig helt forsvundet, og Kina har i lange perioder følt sig (og reelt også været) både kulturelt, teknologisk og økonomisk overlegent, f.eks. i forhold til Europa.
Selv Zhou-dynastiet oplevede dog også perioder af svækkelse, f.eks. under ‘de stridende staters periode’ (ca. 475-222 f.Kr.), der i dag ses som en advarsel om, hvad splittelse kan betyde. Dette har også tjent som påmindelse om betydningen af en stærk leder, der kan drage nytte af den loyalitet over for magthaverne, der er et centralt element i konfucianismen. Herskerens ‘mandat fra himlen’ er dog ikke betingelsesløst, men kan forskertses ved et misregimente, der giver folket ret til – dog kun i ekstreme tilfælde – at vælte regimet og indsætte et nyt.
Over for dette narrativ om storhed og dens forudsætninger står et andet narrativ om svaghed og rollen som uskyldigt offer. Gennem historien er Kina blevet løbet over ende talrige gange, både af Mongoliet og Manchuriet, samt senere af Japan, de europæiske stater og til en vis grad USA. Disse lande udnyttede den kinesiske svaghed og splittelse til med våbenmagt at påtvinge kejserriget ydmygende traktater. De første skridt i denne retning var Opiumskrigen (1839-1842), hvor England angreb Kina for at sikre sig ikke blot retten til at sælge opium til kineserne, men sågar et monopol på denne lukrative handel! Hertil kom militære invasioner, som Kina har oplevet adskillige af, fra mongolerne og manchuerne til japanerne, senest i optakten til 2. Verdenskrig.
Denne offer-identitet har affødt andre og mere heroiske narrativt kon-struerede identiteter, hvor man har heroiseret de gentagne oprør mod overmagten, f.eks. i form af Taiping- og Boxeropstandene i hhv. 1850-1864 og 1899-1901. I det nationalistiske narrativ bliver begge disse fejlslagne opstande fremstillet som glorværdige og heroiske forløbere til den nationale revolution, der i 1911/1912 bragte Sun Yat-sen (1866-1925) til magten. Hans nationalisme byggede paradoksalt nok bl.a. på konfucianismen og var tilstrækkeligt tvetydig til, at han den dag i dag kan holdes i hævd af
38
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Bj
ørn
Møl
ler både kommunisterne i Folkerepublikken og af det tidligere regeringsparti
på Taiwan, Kuomintang, der blev grundlagt af Sun Yat-sen i 1912.
Disse nationalistiske narrativer om storhed, uretfærdig ydmygelse og be-frielse er naturligvis ikke uden indbyggede modsætninger, men et effektivt ‘master-narrativ’ har ikke desto mindre formået at binde de forskellige ender sammen til en fortælling om storhed, fald og genoprejsning til fordums storhed, dog i to versioner: den ene med Kuomintang og den anden med Kommunistpartiet i rollen som helt.
Nationale interesser og verdensrevolutionen
I Folkerepublikken er dette nationale narrativ i det 20. århundrede blevet suppleret af et ideologisk, dog tæt sammenfiltret med det nationalistiske. Mens de øvrige narrativer søgte at konstruere en kinesisk identitet som partikularistisk, er denne ideologiske identitet mere universalistisk, idet den går ud på at konstruere de kinesiske kommunister som spydspidsen i en verdensomspændende revolution. Dette narrativ tager udgangspunkt i Maos ‘redning’ af Kommunistpartiet fra udslettelse gennem ‘Den Lange March,’ hvorefter partiet for en tid lagde revolutionen på hylden for at hellige sig kampen mod de japanske invasionstropper. Dette havde den bekvemme dobbeltbetydning både at være en national opgave og angi-veligt at fremme verdensrevolutionen.
Efter en kort periode med nogenlunde harmonisk samarbejde med Sovjet-unionen under Stalin, hvor Kina måtte nøjes med rollen som nr. 2, kom det hurtigt til rivalisering om rollen som lederen af den kommunistiske lejr. Rivaliseringen udkæmpedes i første omgang rent ideologisk, hvor den vigtigste ammunition var påstande om, at de sovjetiske ledere var revisionister, mens Maos tanker var den ægte vare. Hertil kom forsøg på at overhale USSR i et økonomisk og politisk kapløb om først at nå frem til det forjættede kommunistiske samfund. Dette fik katastrofale konsekvenser, da ‘Det Store Spring Fremad’ (1958-60) endte som en hungerkatastrofe med utallige millioner ofre. I slutningen af 1960erne og begyndelsen af 1970erne tog rivaliseringen en ny drejning, idet USSR blev omdefineret fra at være revisionister til ‘socialimperialister’ og hermed hovedfjenden. Dette åbnede muligheder for et taktisk samarbejde med et USA, der på dette tidspunkt var ved at være modent til en normalisering af forholdet.
Der var med andre ord ikke længere nogen kommunistisk lejr at stræbe efter lederskabet af. Til gengæld var der hele Den Tredje Verden, som nu blev udråbt som verdensrevolutionens spydspids, samtidig med at Kina blev defineret som en del af denne Tredje Verden. Til sikring af den ideologiske kontinuitet kunne man heldigvis finde nogle skrifter fra 1920erne, hvori Mao selv havde peget på småbønderne som et aktiv
39
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i M
idte
n og
ver
den
om
krin
g d
etfor revolutionen – og Den Tredje Verden var jo i virkeligheden verdens småbønder i en eller anden vag henseende.
Selv om hele dette ideologiske narrativ naturligvis på behørig vis refererede tilbage til de marxistiske koryfæer, så havde man dog også med omhu sørget for foreneligheden med det nationale narrativ, der stadig spillede en rolle i baggrunden. Logikken var som følger: Hvis det hele handlede om verdensrevolutionen, og Kina var den ultimative garant for denne, ja så var det at fremme Kinas nationale interesser en vigtig forudsætning for verdens kommunistiske fremtid. Hermed var der skabt plads i det store kommunistisk/nationalistiske narrativ til både en taktisk alliance med USA og til endog meget usædvanlige både inden- og udenrigspolitiske krumspring.
Blot katten kan fange mus
Formand Maos død i 1976 fik et kort og kaotiske mellemspil, først med den såkaldte ‘4-bande’ og herefter en udpræget overgangsfigur, Hua Guofeng. I 1981 kom imidlertid den tidligere (oven i købet to gange) udrensede Deng Xiaoping til magten, som han beholdt til sin død i 1997, hvilket ikke blot satte en stopper for magtkampene (i hvert fald de åbenlyse), men også reelt for de efterhånden meget skolastiske ideologiske mum-mespil. Deng var tidligere blevet skoset for sin pragmatiske vurdering af katte (det var lige meget med farven, bare de kunne fange mus), og han gjorde nu denne pragmatik til rettesnoren for Kinas fortsatte udvikling, bl.a. med sine ‘fire moderniseringer’ af hhv. landbrug, industri, viden-skab/teknologi og forsvar.
Det er denne linje, der har været den dominerende indtil i dag, bl.a. tak-ket være dens fantastiske succes, der har sikret en lang ubrudt periode med en økonomisk vækst helt uden fortilfælde. Denne har været ledsaget af en udstrakt privatisering, så man med betydelig ret kan tale om en kapitalistisk udvikling, der blot gennemføres med et parti ved roret, der stadig kalder sig kommunistisk. Siden denne de facto opgivelse af kom-munismen har kommunistpartiet gjort nationalismen til sit vigtigste legitimitetsgrundlag.
Udenrigspolitik og sammenholdskraft
Af ovenstående kan man uddestillere nogle helt overordnede målsætninger, der har denne status fordi de enten er forenelige med eller truer statens og nationens identitet og de nationale interesser. De kan sammenfattes til sikringen af et samlet, uafhængigt og stærkt Kina, der behandles med behørig respekt af andre stater. Der er historiske grunde til alle disse målsætninger, men de er ikke nødvendigvis altid forenelige.
40
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Bj
ørn
Møl
ler Et samlet Kina har ikke altid været en realitet, men staten har i flere
perioder været delt op i indbyrdes stridende dele, senest i ‘krigsherrepe-rioden’ i mellemkrigstiden (ca. 1916-27), hvortil kommer de sidste levn fra imperialismens og de ulige traktaters periode. Det engelske Hong Kong og det portugisiske Macao er omsider blevet forenet med moder-landet, men tilbage står det tidligere japansk koloniserede Taiwan, som vi skal vende tilbage til nedenfor. Hertil kommer Tibet, som Kina siden 1951 har formået at bevare kontrollen over, efter den fejlslagne opstand i 1956-59. Der har været mange spekulationer om, hvorvidt Kina har yderligere territoriale ambitioner, førend det vil opfatte samlingsprojektet som fuldbyrdet. Nabolande har f.eks. været bekymrede over offentlig-gørelsen i 1992 af kinesiske kort, det bl.a. omfattede Mongoliet samt en række øer i det Sydkinesiske Hav. Indtil nu har Kina tilsyneladende – bortset fra nogle mindre indsatser mht. Spratley-øerne og hele Taiwan-politikken – ikke gjort meget for at indfri disse territorielle krav, men man kan på ingen måde udelukke, at appetitten gradvis vil vokse. Man kunne også frygte, at Kina vil begynde at agere som moderland for den kinesiske diaspora, det vil sige de mange millioner udlandskinesere i bl.a. Sydøstasien, hvilket ville følge logisk af den ene af de to former for nationalisme nævnt i indledningen, nemlig den etniske, men ikke af den anden og mere politiske.
Bortset fra det territorielle aspekt vedrører spørgsmålet om det samlede Kina naturligvis også den indre sammenholdskraft, der bl.a. afhænger af styreformen. Der har tidligere været spekulationer om, at Kina var ved at falde fra hinanden – bl.a. som følge af kystregionernes større samkvem med omverdenen, men konkrete studier af de enkelte områder synes ikke at give meget belæg for dette. Ganske vist er der visse centrifugale tenden-ser, f.eks. ved at de sydlige kystområder bliver rigere og mere liberale end det fattigere og mere ‘gammelkinesiske’ nord, men Kommunistpartiet synes hverken at være til sinds at afgive den overordnede kontrol eller på nogen måde at være tvunget til dette. Man kan derfor godt forestille sig en udvikling mod en mere føderal styreform med et vist selvstyre til de enkelte provinser – som Hong Kong allerede har opnået – men dette vil langtfra være ensbetydende med, at Kina falder fra hinanden.
Legitimitet og vækst
Et uafhængigt Kina har heller ikke altid været nogen selvfølge, jvf. de ovennævnte ‘ulige traktater,’ hvormed det formelt suveræne Kina blev påtvunget en reel afståelse af suveræne rettigheder til vestmagterne og Japan. Så meget vigtigere er i dag de internationale normer om suverænitet og ikke-indblanding i indre anliggender, hvor Kina også i forholdet til andre stater og bl.a. i FNs Sikkerhedsråd er meget påpasselig med ikke at skabe præcedens for indskrænkninger af suverænitet – hvor meget Kina end måtte være enig med Vesten om selve substansen i en bestemt konflikt.
41
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i M
idte
n og
ver
den
om
krin
g d
etAt værne om suverænitetsprincippet er der dog ikke noget usædvanligt i, og når Vesten i stigende grad taler om, at suverænitetsprincippet ‘ikke skal være helligt,’ er det som regel andres suverænitet, de vestlige lande hentyder til, mens de som oftest hæger nidkært om deres egen.
Et stærkt Kina er i høj grad et spørgsmål om økonomisk styrke og vækst, som både er en forudsætning for indre sammenhold og for militær styrke. Selv om der i høj grad kan stilles spørgsmålstegn ved Kommunistpartiets ‘procedure-legitimitet’ (i hvert fra ud fra gængse kriterier om demokrati) kan et regime kompensere for mangler i denne henseende, hvis det kan opnå ‘præstations-legitimitet’. Det forekommer sandsynligt, at det i dag kun formelt kommunistiske styre kan bevare denne form for legitimitet, så længe det kan sikre, at befolkningen får det bedre år for år. Dette er lykkedes siden begyndelsen af 1980erne, næsten uanset hvordan man måler ‘præstationen’, f.eks. som ‘menneskelig udvikling’. Skulle denne gunstige udvikling imidlertid vende, kan man meget vel forestille sig, at befolkningen kan komme til den konklusion, at regimet har forbrudt sig mod ‘mandatet fra himlen’, og derfor vil kræve retten til at vælge et andet.
Selv om der indgår andre elementer, forudsætter præstationslegitimitet utvivlsomt økonomisk vækst, der dog også skaber andre udfordringer for regimet. For det første betyder den eksportbaserede vækststrategi, at Kina må åbne sig for omverdenen, hvilket også er en forudsætning for at følge med i den teknologiske udvikling. Dette betyder dog næsten uvægerligt også, at man må sænke paraderne over for subversive ideer om f.eks. demokrati og menneskerettigheder, der kan snige sig ind via internettet eller kinesiske studenters ophold i udlandet. For det andet indebærer den økonomiske udvikling et behov for ressourcer som olie, hvilket har afstedkommet mindre væbnede konfliktet med nabolandene om de ovenfor nævnte Spratley-øer, konflikter der i virkeligheden handler om retten til udnyttelse af de undersøiske olieforekomster i det Sydkinesiske Hav. Hertil kommer en jagt på adgang til olieressourcer i resten af verden, ikke mindst i Afrika – der også er et vigtigt marked for kinesiske varer – hvilket undertiden har bragt Kina på kollisionskurs med Vesten.
To Kinaer
Det ligger Kina meget på sinde at blive behandlet med den respekt, der tilkommer en stormagt – og ikke mindst ‘Riget i Midten’. Omverdenen, og især Vesten, har været med til at accentuere denne målsætning, dels gennem de ulige traktater, dels ved gennem mange år at formene Kina adgang til FN. Det er derfor næsten en rygmarvsrefleks hos kineserne at sætte hælene i, hvis Vesten fortæller dem, hvordan Kina skal håndtere sine ‘indre anliggender’ eller relationer med tredjelande. Specielt kompliceret bliver det, når et tema af resten af verden bliver opfattet som et udenrigs-
42
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Bj
ørn
Møl
ler politisk anliggende, mens Kina betragter det som indenrigspolitisk, således
som det er tilfældet med relationerne til Taiwan, som vi afslutningsvis skal se lidt nærmere på.
Lige siden Generalissimo og leder af Kuomintang-partiet Chiang Kai-shek i 1949 søgte tilflugt på Taiwan efter at have tabt borgerkrigen til de kommunistiske styrker, har denne mellemstore ø med i dag knap 23 millioner indbyggere stået i centrum for en af verdens længstvarende og mest komplicerede konflikter. Selv om der især har været tale om sabelras-len til forskel fra egentlige kamphandlinger, har konflikten manifesteret sig i gentagne kriser, hvoraf især de to ‘Quemoy-kriser’ i 1950erne endog truede med at udløse en atomkrig. Hele konflikten bringer i allerhøjeste grad identitetsspørgsmål i spil.
Fra 1949 og i hvert fald frem til begyndelsen af 1990erne (måske endda til i dag) har de to Kinaer paradoksalt nok været enige om én ting, nemlig at der kun er ét Kina, mens de til gengæld er fuldstændigt uenige om, hvem der har retten til at repræsentere dette noget luftige og næsten metafysiske ‘Kina.’ For regeringen i Taiwan var det indlysende, at den retmæssige regering var Kuomintang, der blot midlertidigt var blevet fordrevet af kommunistiske oprørere. Regeringen i Taipei opretholdt derfor (i hvert fald indtil 1987) formelt ambitionen om at generobre fastlandet med våbenmagt – og Den Kolde Krig betød, at Vesten støttede i hvert fald det diplomatiske aspekt af dette projekt, hvilket bl.a. manifesterede sig i, at Taiwan fortsatte med at repræsentere Kina i FNs Sikkerhedsråd og andre internationale fora samt gennem ambassader i andre lande.
Et-Kina politikken betød, at Folkerepublikken blev næsten totalt diplomatisk isoleret. Da USA under Nixon endelig besluttede sig til at anerkende styret i Beijing som repræsentant for ‘Kina’, betød det til gengæld, at Taiwan blev isoleret – omend dets regering med meget ringe held forsøgte bogstavelig talt at købe sig til en slags diplomatisk status, f.eks. ved at yde rundhåndet bistand til en række meget fattige lande til gengæld for anerkendelse. Eftersom det store Kina pr. automatik gengældte en sådan anerkendelse med at afbryde relationerne til de formastelige modtagere af taiwanesisk bistand, varede det sjældent længe, før disse kom på andre tanker og ‘af-anerkendte’ Taiwan for igen at blive taget til nåde af Beijing.
Hvad der gjorde dette diplomatiske spil endnu mere udsigtsløst var, at Taiwan ikke formelt erklærede sig som selvstændig stat, det vil sige rev sig løs fra Kina. At anerkende et Taiwan, der allerede de facto var selvstændigt, som en selvstændig stat, ville formentlig have været mere tillokkende for andre stater end at anerkende det som repræsentant for et fastlands-Kina med over en milliard indbyggere, som regeringen i Taipei tydeligvis ikke havde skygge af kontrol over. Hermed være dog ikke sagt, at diplomatisk anerkendelse ville have været noget let valg, da man jo måtte regne med kinesiske repressalier. Med den forsinkede indførelse af demokrati i Taiwan
43
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i M
idte
n og
ver
den
om
krin
g d
etville man imidlertid have haft en vis normativ basis for en anerkendelse, hvis løsrivelsen havde været besluttet af en folkevalgt regering eller ved en folkeafstemning.
At Kuomintang ikke tog dette skridt, skyldtes bl.a. at partiet og dets væbnede styrker reelt havde invaderet øen og etableret et alt andet end demokratisk styre, der helt marginaliserede de oprindelige taiwanesere. Havde partiet opgivet rollen som eksilregering over hele Kina til fordel for en mere reel position som regering af Taiwan, ville det formentlig være blevet væltet til fordel for en regering, der faktisk repræsenterede den største befolkningsgruppe, nemlig de etniske taiwanesere og den store gruppe af han-kinesere, der havde boet på øen i århundreder og følte sig mere som taiwanesere end som kinesere.
Den gradvise indførelse og konsolidering af demokrati underminerede dog styret skridt for skridt. I 1988 blev således den første etniske taiwa-neser, Lee Teng-hui, valgt til præsident, og han blev i 2000 efterfulgt af en anden, Chen Shui-ban, der ikke engang tilhørte Kuomintang, men oppositionen, det Demokratiske Progressive Parti, som i princippet er tilhænger af løsrivelse. Ikke desto mindre lovede han i sin tiltrædelsestale at afstå ikke blot fra en formel uafhængighedserklæring, men også fra andre tiltag, der af Beijing kunne opfattes som løsrivelse.
Status quo eller genforening?
Det ser altså foreløbigt ud til, at status quo bevares. Trods sine mange ulogiske træk er den eksisterende situation da heller ikke så ringe endda. Reelt er Taiwan naturligvis selvstændigt med både en udstrakt udlands-handel og repræsentationer i de vigtigste lande, der ganske vist ikke nyder diplomatisk immunitet, men som sagtens kan underskrive kontrakter og andre aftaler. Kina tolererer også taiwanesisk deltagelse i mange inter-nationale fora, når blot deltagerne betegnes som kommende fra ‘Taipei, Kina’. Der kommer desuden mere og mere økonomisk og andet samkvem på tværs af Taiwanstrædet, bl.a. i form af taiwanesiske investeringer på fastlandet, der er til gavn for begge sider. Det diplomatiske spil, der kon-stant foregår mellem de to parter, skal formentlig opfattes som netop et spil, med gentagne ‘næsten-løsrivelses-erklæringer’ fra Taiwans side og ‘næsten-trusler’ fra Beijings. Sidstnævnte er i øvrigt som oftest formule-ret som dobbelte negationer à la ‘ikke at fraskrive sig retten til’ at bruge magt, snarere end som utvetydige trusler, og det samme gælder de mere ‘muskuløse’ skridt som opstilling og sågar affyring af missiler i retning mod Taiwan, men med vilje uden at ramme.
Identitetsspørgsmålet kan blive afgørende for, om denne langtfra ideelle, men heller ikke helt utålelige, status quo kan bevares – det er dog ikke helt klart på hvilken måde. På den ene side kunne man håbe på, at de
44
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Bj
ørn
Møl
ler (reelt) to Kinaer kommer til at ligne hinanden mere og mere, jo mindre
kommunistisk og jo mere liberalt (om end ikke demokratisk), kapitalistisk og velstående Folkerepublikken bliver, og jo mindre den finder tilbage til den fælles konfucianske arv. Måske kan Taiwan komme til frivilligt at acceptere en genforening – især hvis det finder udviklingen i Hong Kong tilfredsstillende og accepterer den som en model for Taiwans plads i et forenet Kina. På den anden side kan man heller ikke udelukke – og specielt ikke, jo mere demokratisk og dermed uforudsigeligt Taiwan bliver – at presset for en løsrivelseserklæring bliver så stærkt, at den siddende regering bliver nødt til at udskrive en folkeafstemning på spørgsmålet. I jo højere grad Kuomintang bliver trængt i baggrunden, kunne man forestille sig, at taiwaneserne konstruerer nye identitets-narrativer ved at finde kapitler om deres ikke-kinesiske fortid frem af historiens glemmebog. De kan herved komme til at opfatte sig som en selvstændig nation med samme ret til en stat som andre nationer. Hvis de to Kinaer kommer til at ligne hinanden ved at være nationalistiske, kan der derfor opstå en konflikt ved et sammenstød mellem henholdsvis Folkerepublikkens inklusive og en eksklusiv taiwanesisk nationalisme.
Bjørn Møller er seniorforsker ved DIIS
Note
1 Alle referencer er fjernet fra den oprindelige version, der kan downloades fra www.diis.dk/sw41479.asp [Exact url følger, BMO]
45
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
en
Kinas tørst efter energi er umættelig, og forbruget dækkes først og frem-mest af kul og olie.1 Kina er samtidig verdens største udleder af CO2. I modsætning til tidligere synes den kinesiske topledelse nu at have ac-cepteret, at Kina må slutte sig til den internationale kamp for at begrænse energiforbruget og klimaforandringernes konsekvenser. Kinas stigende energiforbrug har dermed fået den kinesiske ledelse til at erkende, at Kina må integrere sig endnu mere internationalt og opføre sig som en mere ansvarlig partner i globale energi- og klimaspørgsmål.
Kinas energi og den ‘store’ strategi
I takt med den bemærkelsesværdige økonomiske udvikling gennem de seneste årtier er Kinas tørst efter energi vokset dramatisk. Energiforsy-ningen er blevet sikret gennem både nationale og internationale tiltag, og det politiske system er blevet udfordret til at prioritere energi stadigt højere på dagsordenen for den ‘store’ nationale strategi, som forfølges af Kina i disse år. Strategien skal sikre stabile nationale og internationale vilkår for Kinas fortsatte vækst og stadigt mere indflydelsesrige inter-nationale position. Det er normalt hjemlige politiske udfordringer, der driver Kinas politiske dagsordener, og de har oftest udspring i landets særlige politiske økonomi og sociale dynamik og ikke i internationale forhold. Dette er imidlertid ved at ændre sig. For at forstå, hvad der sker i disse år, skal det noteres, at kinesisk politik ikke kun implementeres af en enig elite, men af et komplekst politisk system, som er både opsplittet men samtidig karakteriseret ved en forbavsende grad af indre sammen-hængskraft, der tillader partistatens funktionærer at få lod og del i den lokale vækst, som skyldes udøvelsen af deres politiske mandat og magt (Lieberthal 2007).
Kinas regionale politikere tolker det stigende behov for energi sådan, at lokale energiprojekter er afgørende for at opretholde den lokale vækst. Energiprojekter er samtidig så profitable for lokalpolitikerne personligt, at det er blevet vanskeligt at koordinere interesser på tværs af Kinas store,
Kinas energi og klima i en globaliseret verden
Yong Chen & Jørgen Delman
46
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an komplekse og opsplittede energisystem, som er inkorporeret i et parti-statssystem, der er lige så fragmenteret – på trods af den dybereliggende sammenhængskraft.
Kinas bestræbelser på at tilegne sig olie, kul og mineraler globalt (Pamlin & Long 2007) har fået den kinesiske ledelse til at dyrke forbindelser med ledere af udemokratiske og repressive regimer, som kan tilbyde disse res-sourcer. Kina ses ofte i rollen som deres beskytter, hvis de bliver udsat for international kritik eller endog FN sanktioner på grund af overtrædelse af internationale aftaler og menneskerettigheder (Downs 2006; Lieberthal & Herberg 2006). Det internationale pres på Kina for i højere grad at opføre sig som en ansvarlig stat i forbindelse med energiopkøb er derfor voksende. Senest er Kinas bidrag til klimaforandringerne ligeledes blevet et varmt emne. I praksis er der lagt op til, at Kina vil komme til at betale en dyr regning – både politisk og økonomisk – for sit voldsomt stigende energiforbrug og sin indflydelse på klimaudviklingen, hvis den kinesiske ledelse ikke ændrer kurs fremover.
Kinas integration i den globale økonomi i et energiperspektiv
Gennem Kinas første to reformårtier var vækstraten i Kinas energiforbrug relativt moderat, idet der kun skete en fordobling af forbruget i forbin-delse med en firedobling af BNP, bl.a. fordi Kina allerede havde et højt energiforbrug pr. BNP-enhed. Hertil kom relativt konsekvente politiske tiltag for at gennemføre energibesparelser, programmer til fremme af energieffektivitet, tilpasning af den industrielle struktur, teknologiske spring, ejerskabsreformer i de statsejede industrivirksomheder og massive forsknings- og udviklingsprogrammer.
Der er imidlertid sket en dramatisk vending i de senere år. Elasticiteten i energiefterspørgslen er blevet fordoblet eller endog tredoblet sammenlignet med gennemsnittet for de forudgående 20 år (NBSC 2007). Det er langt over gennemsnittet for verden som helhed i perioden 1996-2006 (ekskl. Kina). Tilsyneladende er Kinas tocifrede BNP-vækst i dette årtusinde blevet drevet af energiintensive industrier. Med så klart et udviklings-mønster er det rimeligt at antage, at Kinas økonomiske vækst ikke vil falde dramatisk i de kommende år, og at energiforbruget pr. BNP enhed formodentlig vil forsætte med at være højt, hvis der ikke træffes effektive modforanstaltninger.
Paradoksalt nok kæmper Kina for at tilfredsstille sit stadigt stigende energibehov, samtidig med at resten af verden køber billige made in China-produkter. Samtidig er Kinas energisikkerhed blevet strategisk vigtig, ikke alene for Kinas økonomi men også for en sund verdensøkonomi, idet Kina nu er verdens tredjestørste handelsnation inden for energi, efter USA og Tyskland. Resten af verden er derfor afhængig af, hvordan Kina
47
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
enhåndterer fremtidige udfordringer i relation til både energiforsyning og energisikkerhed (Lieberthal & Herberg 2006).
Kul og olie som hovedkilder i Kinas fremtidige energimix
Traditionelt har Kina baseret sin energiforsyning på fossile brændsler, primært kul og olie, som står for 80 procent af Kinas aktuelle primære energiforbrug (tabel 1).
Tabel 1: Kinas energiforbrug, 2001-2005
MTCE=million tons coal equivalentKilde: National Bureau of Statistics of China
For at håndtere de alvorlige problemer, som energiforsyningen var udsat for i perioden 2002-2004, har Kina fordoblet sin kraftproduktionskapacitet fra 2002 til 2007. Kul står for den væsentligste del af kapacitetsøgningen, og det styrker kullets centrale position i Kinas energimix. Kul vil utvivl-somt fortsætte med at være Kinas førende primære energikilde i årtier fremover, hvilket forhindrer Kina i at gå over til et mere bæredygtigt energisystem. Men samtidig ville det være umuligt at udvikle den lokale energiinfrastruktur så hurtigt, hvis det ikke var for brugen af kul. Ingen anden energikilde kan udvikles i same tempo.
Kul er derfor en forudsætning for fortsat økonomisk vækst, og Kinas topledelse er klar over, at den fortsatte ekspansion af kraftproduktio-nen umuliggøres, hvis kulforsyningskæden trues. I følge BPs Statistical Review of World Energy (juni 2007), vil Kinas konstaterede kulreserve være opbrugt omkring midten af dette århundrede, selv med det aktuelle produktionsniveau.
Hertil kommer, at det ville være logistisk lettere og prismæssigt billigere for kystregionerne at importere kul fra f.eks. Australien, Indonesien og Vietnam end at købe det på hjemmemarkedet. Energiforsyningen ville
ÅrTotalt
energiforbrug (MTCE)*
Kul (%)
Olie (%)Naturgas
(%)
Andre(atomenergi, vind, vand)
%
2001 1432 66,68 22,87 2,55 7,90
2002 1518 66,32 23,41 2,56 7,71
2003 1750 68,38 22,21 2,58 6,83
2004 2032 67,99 22,33 2,60 7,08
2005 2233 68,90 21,00 2,90 7,20
48
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an også blive mere sikker, hvis kullet kom fra forskellige kilder. En nylig krise i forbindelse med usædvanligt koldt vejr i februar 2008, hvor næsten 6 procent af Kinas totale kraftforsyning gik ned på grund af manglende kulleverancer, sendte et stærkt signal om energisystemets sårbarhed. Kina blev nettoimportør af kul i 2007, og det har sendt et signal om, at kampen om de globale kulreserver vil blive intensiveret, idet Kinas kulimport gradvist vil stige i de kommende år.
Kina blev nettoimportør af olie i 1993, og siden da er man blevet stadigt mere afhængig af importeret olie for at kunne imødekomme efterspørgslen på hjemmemarkedet. Selv om landet er den sjettestørste olieproducent i verden, har man kun en beskeden oliereserve, nemlig omkring 1,3 procent af de kendte reserver på globalt plan i 2006 (BP 2007), og samme år dæk-kede Kina 50 procent af sit forbrug gennem import (IEA 2007). Kraftigt stigende efterspørgsel vil øge importen – i hvert fald frem mod 2030, hvilket skal ses i sammenhæng med, at hjemmeproduktionen allerede er fladet ud (se figur 1). Gabet mellem stigende efterspørgsel og faldende nationale reserver må enten fyldes op gennem import eller dramatiske indgreb over for efterspørgslen. Ingen af mulighederne er specielt attraktive, fordi de gør det sværere at håndtere balancen mellem hensynet til energisikkerheden og behovet for brændstof til Kinas fortsatte økonomiske udvikling uden at ødelægge den sociale stabilitet (Downs 2006).
Figur 1: Kinas oliebalance
Kilde: IEA 2007.
Den kinesiske ledelse har forsøgt at begrænse efterspørgslen på olie ved at indføre bedre brændstofstandarder, uden at priserne er blevet sat væ-sentligt i vejret (IEA 2007). Det er uvist, om dette vil kunne begrænse energiforbruget på Kinas veje, fordi antallet af private biler samtidig øges
����
����
����
����
����
����
����
��
��
��
��
��
�
�
�
�
�
���
�
�����������
����������������������
49
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
endramatisk i disse år. Det sker som en del af en ‘social kontrakt’ med den voksende middelklasse, som ønsker markante velfærdsforbedringer, her-under større frihedsgrader i dagliglivet. Af hensyn til stabiliteten i landet har den kinesiske ledelse endnu ikke ønsket at lade brændstofpriserne afspejle prisudviklingen for olie på det internationale marked.
Kina har også gennemført forholdsregler med henblik på at forbedre den skrøbelige forsyningssikkerhed, bl.a.: udforskning og etablering af nye olie- og gasfelter; opbygning af nationale reservelagre; erhvervelse af oversøiske oliekoncessioner, skønt der er en stigende debat om, hvor effektiv denne strategi er i forhold til at være en mere aktiv aktør på det internationale oliemarked; spredning af olieimporten over en bredere gruppe af leverandører; reduktion af afhængigheden af søtransport i for-bindelse med import af olie; og udvikling af alternativer til olie, specielt vedvarende energiformer. Ikke desto mindre synes det uundgåeligt, at Kina fortsat må importere store mængder olie (se artiklen af Kragelund & Bastholm i dette DNV).
Velfungerende internationale kul- og oliemarkeder er derfor ligeså vigtige for Kina som for resten af verden. Samtidig må Kinas nationale markeder spille bedre sammen med de internationale, fordi nationale tiltag med henblik på at øge udbuddet af energiråstoffer inden for Kinas grænser ikke længere er nok. Den fremtidige energisikkerhed vil blive afhængig af, at Kinas energiselskaber er konkurrencedygtige på internationale markedsvilkår.
Kinas økonomiske fremtid i et klimaperspetiv
Den fjerde Assessment Report fra FNs Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC 2007) dokumenterer, at klimaforandringerne forårsages af stigende udledninger i atmosfæren af menneskeskabte drivhusgasser (DHG). Fra 1970 til 2004 steg den globale udledning af DHG med 70 procent, og i den samme periode voksede udledningerne fra energisek-toren dobbelt så hurtigt som den totale globale udledning af gasser, og transportsektoren er ansvarlig for de næststørste udledninger. Uden nye indgreb for at formindske udledningen vil de øges (IEA 2007).
IPCC-rapporten forklarer også, at mulighederne for at formindske den negative indflydelse fra klimaforandringerne gradvist vil mindskes gen-nem det kommende kvarte århundrede. Kina har allerede erkendt, at der er behov for at tage fat på klimaændringerne, og det betyder naturligvis mere for et Kina med 1,5 milliarder indbyggere i 2030 end ensidig fokus på væksten i BNP. Det anerkendes også, at kampagnen mod glo-bale klimaforandringer sandsynligvis slår fejl uden stærk opbakning og aktiv deltagelse fra alle de store udledere af DHG, især USA, Indien og Kina. Hvis Kina holder sig udenfor, vil konsekvensen ikke alene blive
50
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an alvorlige økologiske og sociale konsekvenser som forudset i Kinas første National Climate Change Program; det internationale samfund vil også intensivere kritikken af Kina for at være en stadig væsentligere årsag til problemerne.
CO2-kvoter er blevet en handelsvare på det internationale marked som følge af Kyoto Protokollen, og på grund af lave marginalomkostninger i forbindelse med DHG-reduktioner i de etablerede globale og regionale CO2-markeder kan lande uden for Annex I (dvs. lande uden bindende mål for DHG-udledning) rationalisere de krævede indsatser og investeringer i forbindelse med deres håndtering af global opvarmning. Det aktuelle system er klart til fordel for ikke-bundne udledere, som f.eks. Kina, men det er svært at forestille sig, at denne gyldne mulighed vil fortsætte. Samtidig vil det være umuligt omkostningsfrit at fortsætte en energipro-duktion baseret på fossile brændsler uden reduktion af CO2-udslip, og det er indlysende, at de fossilt baserede energiløsningers konkurrencemæssige fordele vil svækkes væsentligt fremover.
Hvis adfærden ikke ændres, får Kina derfor en dyr energiregning at betale – både økonomisk og politisk – såvel som en stor regning for sit bidrag til klimaændringerne. Kinas politiske system er derfor ved at sadle om. Systemets sammenhængskraft vil blive udnyttet til at forhindre, at op-splittede og modsatrettede bureaukratiske interesser saboterer relevante, nationale politiske initiativer for at reducere CO2-udslippet.
Hvad sker der økonomisk i Kina i relation til klimaspørgsmålet?
Hvis Kina som planlagt fordobler sit BNP i 2010 og firedobler det i 2020 i forhold til 2000-niveauet, vil energiefterspørgslen fortsat stige. Alene fra 2000 til 2006 var Kinas stigende energiforbrug skyld i næsten 60 procent af væksten i det globale energi-relaterede CO2-udslip (se figur 2). Denne udvikling har gjort Kina til verdens ledende producent af CO2, foran USA. Den ophedede kinesiske økonomi med tocifrede vækstrater kan ikke mere løbe fra sit substantielle bidrag til klodens opvarmning. Gennem det sidste halve århundrede har Kina oplevet ødelæggende oversvømmelser, abnorme udsving i regnfald hen over årene og på tværs af regionerne, længere og mere omfattende tørkeperioder, mere intense orkaner og storme såvel som 20 unormalt varme vintre fra 1986 til 2005 (NDRC 2007). Stadigt større mængder af solide videnskabelige undersø-gelser (f.eks. Qin et al. 2007) har overbevist den kinesiske ledelse om, at klimaforandringernes indflydelse kan blive både omfattende og uoprettelige for Kina, og at de er en trussel mod det socio-økologiske system, som er fundamentet for udviklingen i landet (IPCC 2007). Samtidig har det internationale samfund sat den kinesiske ledelse under pres. Topledelsen har derfor genovervejet sin stillingtagen til klimaforandringerne.
51
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
en
Kan Kina forvandles til en økonomi med lavt CO2-udslip?
Kinas ledelse under Hu Jintao og Wen Jiabao har gennem deres fem år ved magten haft økonomisk vækst som den politiske hovedprioritet sam-men med bekæmpelse af fattigdom, sikring af social stabilitet, opbygning af et såkaldt ‘harmonisk’ samfund og fornuftige løsninger på lokale miljøproblemer. Der er stadig en brøkdel af den kinesiske befolkning, der lever under fattigdomsgrænsen, defineret af Verdensbanken som ‘en dollar om dagen’ (WB 2007). Hertil kommer en stigende ulighed mel-lem land og by og ulige vækst på tværs af Kinas provinser. Nogle lokale planlæggere finder konventionelle miljøproblemer på lokalt niveau mere presserende end klimaændringerne og mener, at de bør have højere prio-ritet, mens andre politikere og embedsmænd er blevet overbevist om, at klimaforandringerne vil være en af fremtidens største udfordringer for den økonomiske udvikling såvel som for det lokale og regionale miljø. Kort sagt er det blevet stadigt sværere for kinesiske politikere at argumentere imod nødvendigheden af at afbalancere de forskellige hensyn. Derfor er hovedspørgsmålet nu, om Kina kan opretholde sin økonomiske vækst og samtidig blive et mere bæredygtigt samfund med lavere CO2-udslip? Den politiske debat tippede i 2007, hvor Kina overhalede USA som verdens førende udleder af CO2, og hvor Kinas første National Climate Change Program så dagens lys (NDRC 2007). Det ser ud til, at Kina nu har gjort sig klar til klimakampen. Samtidig er det værd at bemærke, at klimaprogrammet blev offentliggjort to dage før Kinas Præsident, Hu Jintao, deltog i et G8-topmøde i Heiligendamm i Tyskland. Det må tolkes som et klart budskab om, at Kina er parat til at slutte sig til den globale indsats mod klimaforandringerne.
Figur 2: Forholdet mellem den stigende efterspørgsel efter fossile brændsler og de energirelaterede CO
2-udslip for Kina, Indien og
resten af verden, 2000-2006
Kilde: IEA 2007
������������������������������������������������������������������������������������������������������������������
���������������������
�������������������
�����������������
�����
���������
�����������
���� ������ �����������������
52
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an Interessant nok blev klimaprogrammet lanceret i en situation, hvor Kinas ambition om at reducere energiintensiteten pr. BNP-enhed med 4 procent i 2006 var slået fejl. Det var en del af et langsigtet mål om at beskære energiforbruget pr. BNP enhed med 20 procent i 2010, et mål som var blevet sat i The Eleventh Five-Year Plan of Economic and Social Development of China. Måske vil den kinesiske ledelses budskab nu blive forstået i Kinas provinser, i de energiintensive industrier såvel som i det internationale samfund.
Mindre end to uger efter lanceringen af programmet blev der etableret en Leading Small Work Group for Climate Change, Energy Saving and Emis-sons Reduction under det kinesiske Statsråd med premierminister Wen Jiabao som formand (CMA 2007). En Ledende Gruppe er et magtfuldt politisk organ, der har til hensigt at skabe fodslag og koordinere på tværs af politiske interesser forankret i de stærke kommissioner og ministerier (Downs 2006). Tre måneder senere understregede præsident Hu Jintao budskabet ved det 15. Economic Leaders’ Meeting of the Asia-Pacific Eco-nomic Cooperation (APEC) Forum (Xinhua 2007).
Med den kinesiske topledelse som drivkraft ser det nu ud til, at Kina mere aktivt vil undersøge mulighederne for at føre landet ind på en økonomisk udviklingskurs med lav CO2-udledning uden at risikere en dramatisk nedgang i væksten. Ud over ønsket om at reducere energiintensiteten med 20 procent i 2010 vil Kina også justere sin økonomiske struktur yderligere ved at skifte fra energiintensive industrier til nye industrier med mindre energiforbrug, især inden for hightech-industrier og servicesektoren. Atomkraft og vedvarende energiressourcer er naturligvis de vigtigste alternativer til fossile brændsler. I august 2007 offentliggjorde Kina en Mid-to-Long Term Development Plan for Renewable Energy Sources, og der kom en tilsvarende plan for atomkraft to måneder senere. Begge planer opsatte konkrete mål for 2020. Selv om det er en relativt kort tidshorisont, må det dog – under hensyntagen til udviklingstempoet og Kinas skrigende behov for energi – anses for en passende tidsramme for planlæggere såvel som for investorer.
Energi, klima og Kinas voksende globale magt
Hvor energisikkerhed og energieffektivitet er blevet stadig vigtigere temaer på den nationale kinesiske dagsorden, er det usikkert, i hvilket omfang nationale politikker slår igennem på lokalt niveau. De lokale myndigheders motivation afhænger af de incentiver, som skal anspore dem til at nå målene. Svage institutionelle rammer og strukturer er stadig væsentlige barrierer for koordinering af interesser i Kinas opsplit-tede energisystem, specielt mellem de mange administrative niveauer og magtfulde energiselskaber (Zweig 2002). Centralregeringen mangler i
53
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
eneklatant grad både menneskelige og finansielle ressourcer til at matche de lokale energiregimer.
Ydermere er Kinas energipolitik – uanset erklærede hensigter – primært indrettet på at fremme vækst gennem en sikker energiforsyning. Lokalre-geringerne og energiselskaberne omsætter derfor typisk nationale tiltag til projekter, som sikrer lokal vækst frem for at betragte dem som initiativer til fremme af nationale strategiske interesser. I en situation hvor Kina må købe stigende mængder af kul og olie internationalt, herunder via over-søiske investeringer i energiinfrastruktur (Lieberthal & Herberg 2006), burde Kinas ‘store’ strategi tilsige aktørerne, at samarbejde er bedre end konkurrence. Men aktørerne i energisektoren – selv de største statsejede virksomheder – adlyder ikke nødvendigvis topledelsens opfordringer, og konkurrence hører til dagens orden (Downs 2006).
Behovet for at opbygge en klimaadministration har ligeledes indflydelse på, hvordan energipolitikken udformes, og hvordan energisektoren skal organiseres. Viften af hjemlige og internationale interessenter, hvis inte-resser skal overvejes og koordineres, er ikke blevet mindre.
For indeværende har den kinesiske topledelse tilsyneladende erkendt, at Kina må arbejde sammen med det internationale samfund for at håndtere de nye udfordringer på en innovativ og mere integreret måde. Kina vil forsøge at minimere omkostningerne ved at nå de mål for energibesparelser, som NDRC har sat, og samtidig sikre, at den 11. femårsplans udviklingsmål vil blive fastholdt efter 2010, når og hvis sparemålene bliver nået. Hvor Kina til dato primært har håndteret disse spørgsmål som hjemlige politiske udfordringer, er der nu tegn på en langt større imødekommenhed over for det stigende internationale pres. Energi- og klimadagsordenerne har dermed både udfordret og tvunget Kinas topledelse til at genoverveje sin tilgang til implementeringen af sin ‘store’ strategi, og Kina ser nu ud til at være mere end villig til at spille med som ansvarlig partner i international sammenhæng (Shirk 2007).
Samtidig må det internationale samfund dog anerkende, at Kina stadig – trods sin status som en kommende supermagt og en førende udleder af CO2 – er et udviklingsland med et relativt lavt per capita forbrug af energi og tilsvarende CO2-udledning (IEA 2007). Kina kan derfor sta-dig insistere på at spille sit ‘udviklingslandskort’ i fremtidige energi- og klimaforhandlinger, trods omfanget af de udfordringer, som landet står overfor, og de konsekvenser, energiforbrugsmønstret har.
Kina har traditionelt kunnet definere sine udviklingsparametre selv. Det er naturligvis endnu uvist, om den kinesisk ledelses nye vilje til at indordne vigtige hjemlige politiske udfordringer og opgaver under en international dagsorden er det endelige svar på den dobbelte udfordring: Nødvendig-heden af at skaffe brændsel til Kinas udviklingslokomotiv og samtidig
54
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an undgå alvorlige konsekvenser for klima og miljø. Men vi er tilsyneladende vidner til, at Kina integrerer sig yderligere med resten af verden for at finde svar på de udfordringerne inden for politiske kerneområder, som ellers tidligere har været usædvanligt følsomme.
Denne udvikling kunne anspores yderligere ved at invitere Kina med som partner i G8 og IEA (Lieberthal & Herberg 2006). Annonceringen af Kinas eget National Climate Change Program umiddelbart før det sidste G8-møde i 2007 er et klart signal om, at Kina er mere beredt end nogensinde på at indgå i dialog. Sådanne internationale initiativer ville styrke Kinas position som global magt, men de ville også være et væsentligt tilbud til Kina om at kunne bidrage yderligere til stabilitet og fred i en globaliseret verden med stadigt mere konkurrence om energi og stigende bekymring for, at klimaforandringerne vil true vores fortsatte eksistens.
Yong Chen er gæsteforsker ved Stockholm Environment Institute, afdelingen i Stockholm
Jørgen Delman er direktør for NIAS – Nordisk Institut for Asienstudier ved Københavns Universitet
55
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nas
ener
gi o
g k
lima
i en
glo
bal
iser
et v
erd
enNote
1 Denne artikel er en del af et igangværende studie om forskning og udvikling inden for Kinas energisektor, som finansieres af Nordisk Energiforskning.
Referencer
BP. 2007. BP statistical review of world energy june 2007. http://www.bp.com/liveassets/bp_internet/globalbp/globalbp_uk_english/reports_and_publica-tions/statistical_energy_review_2007/STAGING/local_assets/downloads/pdf/statistical_review_of_world_energy_full_report_2007.pdf, 29.04.2008.
National Bureau of Statistics of China (NBSC). 2007. China statistical yearbook 2007. Beijing: National Bureau of Statistics of China.
China Meteorological Administration (CMA). 2007. (The state council establishes leading small work
group for climate change, energy saving and emissons reduction). http://www.cma.gov.cn/ldzz/zgg/zyhd/t20070619_201735.phtml, 29.04.2008
Downs, Erica S. 2006. A study of China’s oil policies and policymaking. The Brookings Foreign Policies Energy Security Series: China. Washington D.C.: The Brookings Institution.
International Energy Agency (IEA). 2007. World energy outlook 2007. OECD/International Energy Agency.
Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC). 2007. Climate change 2007: impacts, adaptation, and vulnerability. Cambridge: Cambridge University Press.
Lieberthal, K. 2007. How domestic forces shape the PRC’s grand strategy and international impact. In Strategic Asia 2007-08. Domestic political change and grand strategy, eds. A.J. Tellis & M. Wills. Seattle and Washington. D.C.: NBR.
Lieberthal, K., & M. Herberg. 2006. China’s search for energy secutiry: implica-tions for U.S. policy. Seattle: National Bureau of Asian Research.
National Development and Reform Commission (NDRC). 2007. China’s na-tional climate change program (June 2007). http://en.ndrc.gov.cn/newsrelease/P020070604561191006823.pdf, 29.04.2008.
Pamlin, D., & B.J. Long. 2007. Rethink China’s outward investment flows. Gland: World Wild Life Foundation, http://www.wwf.dk/dk/Service/Bib-liotek/WWF+i+Kina/Rapporter+mv./WWF+RE-Think+Chinese+outward+Investment.pdf, 29.04.2008.
Qin, Dahe, et al. 2007. Latest advances in climate change sciences: interpreta-tion of the synthesis report of the IPCC fourth assessment report (på kinesisk). Advances in Climate Change Research vol. 3, no. 6: 311-314. http://www.climat-echange.cn/qikan/manage/wenzhang/2007-188.pdf, 29.04.2008.
Shirk, Susan. 2007. China – fragile superpower, Oxford etc.: Oxford University Press.
56
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Yo
ng C
hen
& J
ørge
n D
elm
an World Bank. 2007. World development indicators database. http://siteresources.worldbank.org/DATASTATISTICS/Resources/GDP_PPP.pdf, 29.04.2008.
Xinhua, 2007. Hu Jintao expounds China’s stance on climate change at APEC meeting. http://news.xinhuanet.com/english/2007-09/08/content_6687377.htm, 29.04.2008.
Zweig. D., 2002. Internationalizing China. Domestic interests and global link-ages. Ithaca and London: Cornell University Press.
57
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
na s
pis
er g
rønt
En portion salat indeholder 80 (firs) kalorier. Det koster 4780 (fire tusinde, syv hundrede og firs) kalorier at dyrke, køle, vaske, pakke og transportere samme portion til forbrugerens tallerken
(Pollan 2006: 274)
Kinas økonomi voksede allerede, da grundlæggeren af Worldwatch In-stitute, Lester Brown, i 1995 spurgte: “who will feed China?” og spåede, at det store rige i 2030 måtte købe alt verdensmarkedets korn. Kina har det seneste årti eksporteret kød, fisk, frugt og grønt, måske fordi pris-fald – foranlediget af Kinas indtræden i Verdenshandelsorganisationen (WTO) – forstærkede en omlægning fra areal- til arbejdsintensive afgrø-der, hvor Kinas ‘havebrug’ har konkurrencefordele. Lidt over halvdelen af befolkningen bor på landet, men siden år 2000 har pengeøkonomien fortsat sin årlige vækst på 10 procent – et tempo selv kinesiske forskere anser som “vanvittigt”(Zengwei 2006). Dertil er Kinas udenrigshandel siden år 2000 vokset 25 procent årligt til 1.427 milliarder USD i 2005, da Kina nåede sin position som verdens tredjestørste økonomi og på 5 år havde øget sin afhængighed af samhandel med 50 procent (Jianwu et al. 2007). Foreløbig ser det altså ikke ud til, at Kina får problemer med at gøre Browns spådom til skamme. Internationale studier fokuserer ofte på nationers konkurrence om olie og mineraler. Som åbningscitatet antyder, afhænger nationers oliebehov også af, hvilken vej de lader deres landbrugsudvikling løbe.
Denne artikel analyserer Kinas landbrug ud fra et økologisk moderni-seringsyn med henblik på at kvalificere diskussionen om landets rolle i relation til verdens fødevareproduktion og forbrug samt ressource-øko-nomiske følger af samme. Det seneste års prisstigninger på fødevarer har også ramt Kina. Uanset om Kina ender som eks- eller importør af mad, vil fødevaregigantens ressourceforbrug påvirke det globale spil om energi- og naturresourcer. Kinas energiforbrug steg i perioden 2000-2004 ifølge FNs statistikkontor fra 673.000 til 970.000 kilo olieækvivalenter per capita. Vestens historie viser, at lande, som ikke formår at etablere energi-besparende forbrugsmønstre, kan gå aggressivt til værks som
Kina spiser grønt
Henrik Egelyng
58
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
enrik
Ege
lyng alternativ til at spare olie og for at sikre prisstabilitet. Skulle Kina vise
sig at følge samme energiintensive udviklingsvej som USA vil dét – alt andet lige – øge konkurrencen om klodens energiressourcer. Kina er således interessant som ‘case’ for økologisk moderniseringsteori (se også Qingzhi 2007). På den ene side ses forsøg på at vælge andre spor end dén ressourceødslende vej, som Vesten har fulgt. Kina har ophøjet ‘grønt BNP’ og cirkulær økonomi til officiel politik, og bygger flere steder fysisk planlægning på industriel økologi (Yuan 2006). Endelig følger Kina, som uddybet nedenfor, en ‘grøn’ fødevarepolitik. På den anden side er “markedets frø” sået (Fan et al. 2004).
Kinas mad og miljø i nyere historisk perspektiv
Hovedsporet i udviklingen af det kinesiske landbrug minder om dén Grønne Revolution, som Indien gennemgik fra 1960erne. I Kina dog i en omvendt rækkefølge, med landbrugsreformer først og dermed hurti-gere reduktion af fattigdommen (Braun 2005; Gulati 2005). Samtidig med at Kinas landbrug har ‘udviklet’ sig til at stå for under 15 procent af BNP, har mekanisering og fuldendt elektrificering fra 1985 til 2001 mere end tredoblet landbrugets strømforbrug og mere end fordoblet kunstgødningsforbruget pr. dyrket hektar. Landbrugsproduktionens output i kilo per capita er steget væsentligt; de sidste tyve år op til årtusindskiftet firedobledes kødproduktionen og den fortsatte med at stige – til 35,6 kilo per capita – frem til 2002. Kornproduktionen pr. indbygger matcher nu næsten de udviklede økonomiers, og produktivitets-tilvæksten i landbruget har været positiv i to årtier (Huang 2003). Generelt har fødevareproduktionen per capita været stigende – fra index 100 til 109 på tre år – ifølge de seneste tal fra FNs statistikdivision. Bondebefolkningens indkomst er firedoblet målt i faste (1978) priser i løbet af den seneste generation. Denne udvikling har slået igennem på befolkningens sundhedstilstand, hvor undervægt blandt børn under fem år på landet 1990-1998 faldt fra 22 procent til 12 procent. Generelt faldt underernæringen fra 41 procent til 22 procent i perioden (Zhang et al. 2003: 11-12). Uddannelsesniveauet for landbrugets arbejdskraft er øget, efter at politikken om ni års skolegang medførte, at næsten alle børn (98 procent) indskrives i skole, og at 85 procent gennemfører grundskolen (Fan et al. 2004: 400).
Fortsat modernisering af Kinas landområder vil kræve yderligere of-fentlige investeringer (Huang 2003: 10). Kina trækker ressourcer ud af landområderne, uagtet at en reduktion i indirekte landbrugsskatter kompenserer landbruget for at bidrage til en samlet set ensidig pengestrøm (Huang 2003: 19). I år 2000 flød 156 milliarder yuan (2000 priser) fra landbrug til industri og 397 milliarder fra land til by. Det offentlige geninvesterer 5 procent af landdistrikternes BNP i landområderne (Fan et al. 2004). Markedsgørelse har eroderet landbrugets rolle som socialt
59
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
na s
pis
er g
røntsikkerhedsnet, men det agerer fortsat som ‘buffer’ i krisetider: 30 procent
af alle migranter returnerer hvert år til landområderne og landbruget i en periode (Zhang et al. 2003: 14). Presset for at forlade landområderne er betydeligt: det seneste tiår forlod 40 millioner deres eksproprierede jord (www.china.org.cn). Halvdelen af arbejdsstyrken henregnes til landbruget: 560 millioner, hvoraf 140 millioner anses som landbrugets arbejdskrafts-overskud. Der imødeses afvandring af yderligere 300.000.000 kinesere fra landområderne i de næste 20 år.
Prisen for den ovenstående udvikling har været miljøtilbageskridt. Kina er nu en af verdens største forurenere, præget af sociale spændinger, overudnyttelse af naturen og konflikt mellem central- og lokalregeringers prioriteringer af pengevækst (Ho 2006; Zengwei 2006; UNDP 2003). Mellem polerne kæmper Kinas spirende miljøbevægelse – med 51.000 tilfælde af protester i 2005 – som tolereres, når den holder sig til en lokal miljøvagthundsfunktion og ikke udvikler sig til et civilsamfundsfænomen à la Zhejiang, hvor politiet i 2005 stoppede 30.000 landsbydemonstranter og arresterede miljøaktivister (Economy 2007).
Øko-landbrugets udvikling
Kinas nyere landbrugshistorie opdeles ofte i reformperioder (Runsheng 2006), og de ændringer, som frembragte Kinas ‘boom’, er analyseret på såvel engelsk som dansk for de forskellige reformers vedkommende. Kinas tidlige landbrug hvilede på økologiske principper og balanceret brug af naturkapital, hvilket kan aflæses i permakulturbevægelsens logo: sø, ænder og slange – et gammelt asiatisk symbol på stofcirkulation og systemiske sammenhænge. Traditionen eroderede i Maos epoke, da ideologiske kræfter hyldede menneskets dominans over naturen. Der opstod et syn på naturen som en simpel råvare-beholdning, som lignede Vestens. Tanker om at tilpasse plan- og penge-økonomi til biosfærens stofkredsløb, termodynamiske og økologiske grænser og lovmæssigheder fik ringe kår. Arven fra denne periode præger den sociale, natur-, natur-ressource- og miljømæssige situation på landet og i landbrugssektoren (se Sanders 2000). Halvdelen af Kinas landbrugsareal har et tyndt lag jord, med middel til lav bonitet. Befolkningspres har nedbragt gennem-snitsbedriften til 0,6 hektar, og dyrkning af skråninger og afskovning florerer, selv om to tredjedele af befolkningerne i ‘marginale’ områder samtidig er dybt afhængige af landbrug som grundlag for livets ophold. Næsten alle bønder i disse områder anvender sædskifte, dyregødning og kvælstofbindende afgrøder – en praksis som er ‘økologisk’, oftest uden at være certificeret som sådan i relation til stat og marked. De fleste af disse faktuelt økologiske landbrugsområder er fjerne i infrastrukturel forstand, og de små stykker jord vanskelige at udnytte pengeøkonomisk effektivt. Set fra et økologisk moderniseringsperspektiv repræsenterer de derimod en god udgangssituation.
60
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
enrik
Ege
lyng Fra historisk økologi, via Green Food til certificeret økologi
Artiklens flertydige titel henviser til såvel en unik kinesisk fødevarestandard, nemlig grøn mad eller på engelsk Green Food (GF), som til økologi i en mere overordnet betydning. Green Food har sine historiske rødder i det egenartede kinesisk-økologiske landbrug, Chinese Ecological Agriculture (CEA), som var officiel politik fra 1980ere til 1990ere (Shi 2001; Qu et al. 1997). Efter årtiers politik med centralstyret ligegyldighed over for øko-systemiske sammenhænge brød CEA frem med en ny vægt på økologiske principper såsom sædskifte. Dog indgik moderat brug af kunstgødning og pesticider, ud fra en tro på at de sociale omkostninger ved at afstå fra kunstgødning ville overgå de økologiske fordele ved ikke at anvende kemiske hjælpestoffer (Shi 2002: 363; Wu et al. 1989; Ye et al. 2002). I samarbejder på tværs af sektorer og discipliner og med skyldig hensyntagen til biofysiske og socioøkonomiske aspekter var CEA tiltænkt at udvikle agro-øko-systemer med lav afhængighed af agrokemiske input og tilført energi og tiltænkt at fremme synergi mellem biologiske komponenter, genbrug af ressourcer og metoder til biologisk kontrol af skadedyr og dermed samlet at forbedre såvel udviklings-effektivitet som miljøbeskyttelse (Luo & Han 1990; Sun 1993; Jiang & Shu 1996; Li & Min 1999). Men CEA udviklede sig ikke videre end til et par tusinde demonstrationsbrug. Markedet for CEAs ‘økologiske’ produkter var underudviklet dengang, og CEAs administrativt-politiske styring matchede ikke en ny tid med afvikling af kollektiver og fremkomst af individuelt bestyrede bedrifter (Sanders 2006).
De kinesiske skandaler omkring fødevareforurening, som også danske medier har rapporteret om, har givetvis hjulpet CEAs efterfølger frem i verden. Den grundlæggende standard, som officiel kinesisk landbrugs- og fødevarepolitik tilstræber, er non-pollution products, hvor grænseværdier for indhold af forurening ikke må overskrides. Green Food er en stan-dard, som i princippet er ‘renere’ end denne grundlæggende standard for almindelig mad. Det ny årtusind bragte Kina over 4.000 GF varenumre og en produktion på 32 millioner tons Green Food (IFAD 2005:10). I dag findes logoet for Green Food overalt i Kina, og de kinesiske forbrugere kender mærket. GF-klassificering giver ikke kinesiske bønder en nævne-værdigt højere pris, men dog en konkurrencefordel på hjemmemarkedet. En forskel mellem GF-standarden og moderne økologisk certificering er, at førstnævnte er en national produktstandard, mens sidstnævnte er en internationalt anerkendt processtandard. Hvor forbrugerne tilsyneladende har tillid til Green Food, taler den internationale landbrugsudviklingsfond (IFAD) om mulige interessesammenfald kinesiske kontrol- og certifice-ringsinstitutioner imellem.
Som skitseret i box 1 begynder historien om det certificerede økologiske landbrug i Kina i 1990. Essensen i certificeret økologisk landbrug er, at de fleste syntetiske og agrokemiske input udelades fra produktionsproces-sen, og at sædskifte er hovedkilden til jordens frugtbarhed. Historien om
61
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
na s
pis
er g
rønt
Kinas første certificeret-økologiske milesten blev sat i 1990 med eksport af øko-te. Et øko-fødevarecenter (1993) og en national økologikonference (1994) fulgte, og snart oprettede State Environmental Protection Administration (SEPA) 20 Organic Food Development Centre (OFDC) på provinsniveau, som skulle komme til at spille en stor rolle. I 2004 holdt ansvaret for og ejerskabet til certificeret økologi i Kina flyttedag, da administrationen af økologisk inspektion og certificering flyttede fra miljøadministrationen SEPA og OFDC til CNCA (China National Certification and Accredita-tion), som er landets standardiseringsbureau. Kinas certificeret økologiske produktion er ud fra kriterierne salgsværdi og hektarer regionalt koncen-treret i fem nordøstlige provinser, Indre Mongoliet, Heilongjiang, Jilin, Liaoning og Hebei, hvor internationale og lokale virksomheder arbejder direkte med bønder, landsbykooperativer og/eller kommuner, skaffer teknisk rådgivning og marketingkanaler (Kledal et al. 2007; Liu, Egelyng & Høgh-Jensen 2008, under udgivelse). I 2004 tilbød seks organisationer certificeringsydelser, året efter var antallet 26, og i 2006 registreredes 30 certificeringsorganisationer (USDA 2006; OFDC & CNCA 2006). Inter-nationalt akkrediterede firmaer såsom franske ECOCERT og britiske Soil Association certificerer til eksport. Supermarkeder indkøber produkter, som er certificeret af lokale certificeringsudstedere til hjemmemarkedet. China Organic Food Certification Center (COECC) under Kinas na-tionale Green Food Development Center (CNGFDC), certificerer en tredjedel af produkterne til hjemmemarkedet (IFAD 2005). De kinesiske regeringsinstitutioner har i nogen, omend beskeden, grad støttet op om-kring økologisk virksomhed, og generelt er investeringerne i det kinesiske landbrugsforsknings-system intensiveret de seneste årtier, således at det nu er et af verdens største offentlige landbrugsforskningssystemer. Relativt set er Kinas landbrugsforskningsinvesteringer dog meget lave (0,3 procent af landbrugets andel af bruttonationalproduktet), på trods af at investeringer i landbrugsforskning anses som havende høj udviklingseffekt (Fan et al. 2004: 399-412). I mainstream landbrugsforskning er forskning i biologiske alternativer til high-input landbrug ofte underprioriteret. Derfor er eksem-pelvis eksotiske områder som bio-gødning og biologisk kontrol vigtige for ‘økologisk’ forskning, både når det drejer sig om teknisk forskning og om forskning i regulering og policy, hvor det er muligt at undersøge graden af økologisk modernisering og udvikling i ‘dybden’ via indikatorer for, i hvilket omfang officiel retorik understøttes af reel forskningspolitisk handling. Én indikator for den udstrækning, hvormed kinesisk landbrugsforskning tjener certificeret økologisk fødevareproduktion, er: I hvilken relativ grad man forsker i bio-gødning og biokontrol med såkaldt naturlige fjender og nyt-teinsekter, samt dyrkningskulturbaserede metoder såsom blandingsafgrøder, kompostering og sædskifte, dyrkningsmetoder som bevarer habitater (hegn, kanaler) for naturlige fjender til skadedyr, og måske opdræt og udsætning af nyttedyr og udvikling og brug af planteekstrakter til skadedyrsbekæmpelse (Egelyng & Høgh-Jensen 2006).
Box 1. Udviklingen i Kinas certificerede økologi – institutionelle setup
62
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
enrik
Ege
lyng udviklingen af Kinas øko-fødevaresystem omfatter et større institutionelt
setup, idet såvel miljøadministrationen SEPA som standardiseringsbureauet CNCA i tidens løb har udsendt rækker af cirkulærer, forordninger, pro-duktstandarder og vejledninger til regulering af markedet for økologisk certificerede produkter (Egelyng, Qiao & Li 2006).
Det væsentlige i det institutionelle setup er ikke detaljerne i det statskontrol-lerende kommercielle certificerings-systems opbygning og regelværk, men karakteren af dette som et system influeret af politiske og kommercielle (eksport) interesser. Det institutionelle fundament for moderne certificeret økologi er endnu ikke tilstrækkeligt solidt forankret til at sikre Kinas økologiske jordbrug en landsdækkende udbredelse. Feltstudier af 15 cases af økologiske landbrug, spredt ud over de kinesiske landdistrikter, viser, at i perioden 1999-2003 var seks tilfælde trukket i gang af markedskræf-ter alene – private forarbejdnings- og handelsfirmaer, som kontraherer direkte med bønderne. Offentlige aktører eller internationale organer var involveret i de øvrige med initiativer og offentlige investeringer (Sanders 2006: 219-224). Generelt har kinesiske bønder været anset som så fattige og isolerede, at de næppe kunne formå at omlægge til certificeret økolo-gisk landbrug i større skala. Nok er prispræmien høj for nogle økologiske varer, mens andre sælges med beskeden merpris – som i øvrigt er faldet i takt med væksten i den globale konkurrence og med at mange de facto økologiske bønder kæmper med at leve op til ‘supermarkeds-revolutionens’ omfattende kvalitets-, sikkerheds-, paknings- og mærkningsstandarder (IFAD 2005: 32-33).
I de allerseneste år har Kinas moderne certificeret-økologiske landbrug imidlertid udviklet sig hurtigt, målt på antal brug, areal og produktværdi. Officielle, præcise og aggregerede tal af høj validitet er endnu ikke til-gængelige. Men kvalificerede skøn tyder på, at der i 2005 var 2.300.000 økologisk certificerede hektarer i Kina, og at den samlede værdi af den kinesiske økologiske eksport samme år var omkring 146 millioner USD. Hjemmemarkedssalget opgives til en samlet værdi på 478 millioner USD, hvilket udgør 78 procent af den samlede værdi af økologiske produkter i Kina (Kledal et al. 2007). Det giver Kina position blandt verdens største certificeret-økologiske landbrugsnationer. De primære eksportmarkeder er Nordamerika, Europa og Japan. I sammenligning hermed skønnes kinesisk Green Food allerede før år 2000 at have været dyrket på 3 mil-lioner hektar til hjemmemarkedet, og dets omfang er formentlig fordoblet siden. Derfor kan man sige, at kineserne (selv) spiser grønt, medens de eksporterer økologisk.
Sammenfatning og konklusion
Det er blevet moderne at portrættere Kina som et råvare-hungrende imperium i stigende konkurrence med Vesten om eksempelvis Afrikas
63
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
na s
pis
er g
røntressourcer. Synspunktet er absurd, fordi Kina er verdens fabrik, og vi
lever på en klode, hvor markedets udbredelse og teknologiudviklingen har skabt gensidig afhængighed. Kina har tegnet medlemskab i klub-ben af verdens værste forurenere og ressource-ødslere. At betragte Kinas ageren i internationale relationer, som om der var tale om en nationernes kappestrid i et nulsumsspil, forekommer på den baggrund som at spille hasard med vores fælles fremtid. Den gensidige afhængighed aktualiserer et globalt-økologisk moderniseringsteoretisk perspektiv på såvel Kinas internationalt orienterede behov som på dets interne udvikling. Om det vil lykkes Kina at realisere sin industrielle økologi og opnå en cirkulær økonomi, afhænger i høj grad af verdens borgere. Som bestyrere af verdens fabrik kan Kinas centralmagt ikke sikre en bæredygtig udvikling alene, men kun i samarbejde med stater, civilsamfund og forbrugere på resten af kloden – og eget civilsamfund for den sags skyld. Skal Kinas træk på klodens ressourcer og miljøfunktioner optimeres, eller minimeres om man vil, kræver det en indsats fra mange sider, både globalt og lokalt. Globaliseringen spreder ansvaret for, at Kinas landbrug udvikler sig ad andre spor end det energi-intensive, for nu ikke at sige resourceøkonomisk lav-effektive, landbrugs- og fødevaresystem, som Europa og USA har sat i verden og ‘udviklet’ til at være dybt afhængigt af tilførte kalorier i form af fossilt brændstof, frem for at være netto-energi-producerende. Kinas miljø-aktivister er mulige partnere i dette spil for såvel regeringen i Beijing som for verden udenfor, men regeringen er nervøs for, at en spirende miljøbevægelse udvikler sig for meget i retning af civilsamfund og aktør på nationalt niveau. Samtidig reagerer verdens forbrugere i stigende grad mod de spilleregler, som Vestens og nu også Østens stærke kommercielle interesser, uvidenhed og gode viljers magtesløshed har efterladt verden med. Verdens grønne forbrugere skaber alternative markeder for certificeret økologi og ‘fair trade’, og det giver Kina nye muligheder og udfordringer. Under alle omstændigheder har Kina en nyere historie med kinesisk-økologisk landbrug, dernæst kinesisk Green Food, og senest internationalt orienteret certificeret økologisk landbrug. Dertil har Kina en økonomisk og videnskabelig kapacitet, som mulig-gør, at riget kan fastholde og udbygge sin rolle som betydende spiller på verdensmarkedet for økologi. Den landbrugsrelaterede udviklings-forskning vil fortsat analysere, hvordan det institutionelle miljø for landbrugsudvikling tilskynder kineserne til i større eller mindre grad at bruge økologiske metoder. Det mest interessante spørgsmål er vel imidlertid, i hvilken udstrækning de i artiklen påviste institutionelle ændringer også reelt fremmer en udvikling i Kinas fødevaresystem. Det vil afhænge af, om Kinas omfattende økomoderniseringsprojekt lykkes – dét med grønt BNP, industriel økologi og cirkulær økonomi. Uden en reform af fremskridtets målestok fra pengeomsætning til udvikling er der næppe garanti for bæredygtigt landbrug. Nok spiser Kina grønt, men det eksporterer sin økologi.
Henrik Egelyng er projektforsker ved DIIS
64
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
enrik
Ege
lyng Litteratur
Braun, Joachim v., Ashok Gulati & Shenggen Fan. 2005. Agricultural and eco-nomic development strategies and the transformation of China and India. IF-PRI 2004-2005 Annual Report Essays. Washington D.C.: IFPRI.
Brown, Lester. 1995. Who will feed China? Worldwatch environmental alert series. New York: W.W. Norton.
Economy, Elizabeth C. 2007. The great leap backward? Foreign Affairs Septem-ber/October 2007.
Egelyng, Henrik, Qiao Yu Hui and Luping Li. 2006. Paper presented to the International Conference on Challenges Facing Chinese Agriculture and the West Development Strategy, Yangling, Shaanxi China, July 6-7.
Egelyng, Henrik & Henning Høgh Jensen. 2006. Towards a global research programme for organic farming. In Global development of organic agriculture: challenges and promises, eds. N. Halberg, H.F.Alrøe, M.T.Knudsen & E.S. Kristensen.
Fan Shenggen, Linxiu Zhang & Xiaobo Zhang. 2004. Reforms, investment, and poverty in rural China. Economic development and cultural change. Chi-cago: University of Chicago Press.
Gulati, Ashok, Shenggen Fan & Sara Dalafi. 2005. The dragon and theeEle-phant: agricultural and rural reforms in China and India. IFPRI Development Strategy and Governance Division Discussion Paper no. 22. Washington D.C.: IFPRI.
Ho, Peter. 2006. Trajectories for greening in China: theory and practise. Devel-opment and Change vol. 37, no. 1: 3-28.
Huang, Jikun, Scott Rozelle & Honglin Wang. 2003. Fostering or stripping rural China: modernizing agriculture and rural to urban capital flows. CCAP Working Paper 03-E21. Beijing: CCAP.
IFAD. 2005. Organic agriculture and poverty reduction in Asia: China and India Focus. Thematic Evaluation. IFAD Report No. 1664. Rome: IFAD.
Jianwu, He, Li Shantong & Sandra Polaski. 2007. China’s economic prospects 2006–2020. Carnegie Paper 83. Washington DC.: Carnegie Endowment for International Peace.
Ma, S., 1988. More attention to ecological development of agriculture for a sound ecological balance. In Ecological Agriculture in China, eds. S. Guo, W. Zhang & W. Wang (in Chinese). Beijing: China Prospect Press.
OECD. 1999. Agriculture in China and OECD countries: past policies and future challenges. Paris: OECD.
Pollan, Michael. 2006. The omnivore´s dilemma. Farmington Hills, MI.: Thomson Gale.
Qinzhi, Huan. 2007. Ecological modernisation: a realistic green road for Chi-na? Environmental Politics vol.16, no. 4: 683.
Qu, F., Kuyvenhoven, A., Heerink, N & van Rheenen, T. 1997. Sustianable agriculture and rural development in China. In Economy and ecosystems in
65
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
na s
pis
er g
røntchange: analytical and historical approaches, eds. J. van den Bergh & J. van der
Straaten. Cheltenham: Edward Elgar.
Runsheng, Du. 2006. The course of China’s rural reform. Washington D.C.: IFPRI.
Sanders, R. 2000. Prospects for sustainable development in the Chinese country-side: the political economy of Chinese ecological agriculture. Aldershot: Ashgate.
Sanders, Richard. 2006. A market road to sustainable agriculture? ecological agriculture, green food and organic agriculture. Development and Change vol. 37, no. 1: 201-226.
Shi, T., 2001. Moving towards sustainable development: ecological agriculture in China. In Proceedings of the International Conference on Ecological En-vironment Construction and Sustainable Development, 24-26 May. Wuhan: Jianghan University Press.
Shi, Tian. 2002. Ecological agriculture in China: bridging the gap between rhet-oric and practice of sustainability. Ecological Economics vol. 42 : 359–368.
UNDP. 2003. China human development report 2002. Making green develop-ment a choice. UNDP and SEI.
USDA. 2006. China, Peoples Republic of. Organic products and agriculture in China 2006. USDA Foreign Agricultural Service, GAIN report number CH6405. Report prepared by Yaang Mei, Michael Jewison, Christina Greene.
Wang, Z.Q.1999. Theoretical bases of Chinese ecological agriculture, Chinese ecological agriculture and intensive farming systems. Beijing: Environmental Science Press.
Wu, S., S., Xu, J. & Wu, 1989. Ecological agriculture within a densely populat-ed area in China. Agriculture, Ecosystems and Environment vol. 27: 597-607.
Ye, X. J., Z.Q. Wang & Q.S. Li. 2002. The ecological agriculture movement in modern China. Agriculture, Ecosystems and Environment vol. 92, no. 2-3: 261-281.
Zengwei, Yuan. 2006. From growth to development: circular economy strategy and its implementation in China. Paper presented to the conference of Danish Development Researchers (FAU), Breaking New Ground? Development Re-search 2005-2015 and Beyond, 10-11 May, Copenhagen.
Zhang, Linxiu, Chenfang Liu & Qiang Li 2003. Buffer role of agriculture in China’s economic transition. CCAP Working Paper 4-E2. Beijing: CCAP.
66
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
enrik
Ege
lyng
67
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nesi
ske
inve
ster
ing
er i
Zam
bia
I november 2006 mødtes 48 afrikanske ledere med deres kinesiske værter, præsident Hu Jintao og premierminister Wen Jiabao, i Beijing for at åbne det 3. Forum for Kina-Afrika Samarbejde (FOCAC). Dette møde var en politisk markering af det hidtidige højdepunkt i relationerne mellem Kina og de afrikanske lande. Relationer, der omfatter kinesisk bistand, handel, og investeringer, og derfor er vigtige for Afrikas udviklingsmuligheder – især fordi pengestrømmene kommer på et tidspunkt, hvor andre landes pengestrømme enten er stagnerende eller faldende.
Kina er i dag den tredje vigtigste investor i Afrika. I løbet af de seneste ti år er Kinas samlede investeringer vokset mere end fem gange: fra 259 til 1250 millioner USD (jf. tabel 2). Forventningerne til Kinas investeringer er store i de afrikanske lande, og de politiske målsætninger, som Kina har udstukket i bl.a. Beijing Handlingsplanen 2007-2009, viser politisk vilje til at styrke kinesiske investeringer i Afrika yderligere (FOCAC 2006; UNCTAD 2005). Konkrete initiativer fra topmødet inkluderer bl.a. etableringen af en Kina-Afrika Udviklingsfond på 5 milliarder USD til støtte for kinesiske investeringsprojekter i Afrika og oprettelsen af tre-fem kinesiske investerings- og handelszoner i Afrika – den første af hvilke er under etablering i kobberbæltet i det nordlige Zambia.
Siden relationerne mellem Kina og Afrika igen kom på alles læber i begyndelsen af dette årtusinde, er der blevet produceret en lang række artikler og arbejdspapirer om emnet. Denne artikel adskiller sig fra flertal-let ved at fokusere på et bestemt aspekt, i et bestemt land. Mere specifikt vil vi fokusere på, hvordan den kinesiske stat skaber fordele for kinesiske virksomheder, der investerer i Zambia.
Valget af Zambia som eksempel skyldes flere faktorer: Kina har været til stede i Zambia siden uafhængigheden i 1964; bortset fra Sydafrika er Zambia den vigtigste destination for ikke-olie investeringer i Afrika; i 2006 var Kina den største investor i Zambia; til dato har mere end 200 kinesiske virksomheder investeret i Zambia; kinesiske investe-ringer retter sig mod alle sektorer i den zambiske økonomi; og den
Kinesiske investeringer i Zambia
Peter Kragelund & Anders Bastholm
Den kinesiske stats indflydelse og betydningen af strategiske interesser
68
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pe
ter K
rage
lund
& A
nder
s Ba
stho
lm akkumulerede investeringsbeholdning i Zambia nåede 570 millioner USD i 2006.
Denne artikel er opbygget som følger: Afsnit to giver en baggrundsforståelse for Kinas voksende investeringer i omverdenen, hvorefter afsnit tre kort ridser de kinesiske investeringer i Zambia op, og afsnit fire illustrerer, hvordan den kinesiske stat støtter disse investeringer. Afsnit fem til syv beskriver kinesiske investeringer i tre sektorer i Zambia. Sidste afsnit diskuterer den kinesiske stats indflydelse på de kinesiske investeringer i Zambia.
Den kinesiske stat og kinesiske investeringer
Indtil Deng Xiaoping begyndte sine politiske og økonomiske reformer i Kina i slutningen af 1970erne, var kinesiske investeringer i princippet ikke-eksisterende, men som en konsekvens af Kinas ændrede politiske diskurs i forhold til verden udenfor åbnede Kina i august 1979 dørene for specifikke kinesiske statsejede virksomheders investeringer i udlandet.
De politiske reformer gjorde dog ikke, med ét slag, kinesiske investeringer til en betydelig faktor. I virkeligheden skete der ikke meget før midten af 1980erne, da den kinesiske regering igangsatte en liberaliseringspro-ces, der tillod flere virksomheder at internationalisere. Dette blev fulgt op i 1992, hvor internationaliseringen af kinesiske virksomheder blev indskrevet som en målsætning i de nationale økonomiske politikker, og igen i 2001, hvor den kinesiske stat igangsatte den såkaldte gå ud-politik (Buckley et al. 2007). Hvis man skal tro det seneste tal fra Xinhua (2007), som estimerer kinesiske investeringsstrømme i 2006 til at være på 16,1 milliard USD, rangerer Kina i dag som nr. 13 i verden.
Selv om der på det seneste er blevet åbnet meget op for, hvilke virksomheder der kan foretage udenlandske investeringer, stammer kinesiske investeringer hovedsageligt fra statsejede virksomheder, som er vigtige instrumenter i Kinas udenrigspolitik. Blandt de mest centrale motiver for kinesiske investeringer er: adgang til nye markeder; adgang til råstoffer; overførsel af teknologiske og administrative kompetencer til Kina; og, i forhold til staten, at bidrage til opfyldelsen af politiske målsætninger (Wang 2002).
Gå ud-politikken fra 2001 danner den overordnede politiske ramme, gennem hvilken den kinesiske stat øver indflydelse på kinesiske investe-ringer i dag. Kinesiske virksomheder kan gennem denne politik opnå incitamenter i form af skattereduktioner, billige lån, subsidier og direkte støtte i modtagerlandet. Trods denne mere faciliterende politiske ramme er kinesiske investeringer stadig begrænset af meget bureaukratiske procedurer. Herved kan den kinesiske stat, i overensstemmelse med sine interesser, via støtte og restriktioner skabe fordele eller ulemper for kinesiske virksomheder, der ønsker at investere i udlandet.
69
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nesi
ske
inve
ster
ing
er i
Zam
biaI dag går langt hovedparten af de kinesiske investeringer til andre lande
i Asien, men sammenlignet med størrelsen af modtagerøkonomien er afrikanske økonomier også vigtige. På mindre end to årtier er antallet af kinesiske virksomheder i Afrika vokset mere end 11 gange, og behold-ningen af kinesiske investeringer er vokset 23 gange på 15 år. Olie og andre naturressourcer er helt klart de største investeringsområder, men kinesiske firmaer investerer i alle sektorer af de afrikanske økonomier, og den kinesiske investeringsbølge drejer sig om andet end naturressourcer – blandt andet om markedsandele på de voksende afrikanske markeder (Kragelund 2007).
Kinesiske investeringer i Zambia
De første kinesiske investeringer i Zambia materialiserede sig i form af udviklingsbistand, og omend bistand og investeringer stadig er knyt-tet sammen, har modaliteten ændret sig sidenhen. Figur 1 nedenfor skitserer udviklingen af kinesiske investeringer i Zambia fra 1993 til 2006. Det bør nævnes, at figuren er baseret på investeringslicenser fra Zambia Development Agency (ZDA) og ikke egentlige investeringer. Blandt ledende medarbejdere i ZDA er det normalt antaget, at kun 70 procent af alle investeringstilsagn bliver til noget. Hertil skal tilføjes, at zambiske ministerier og decentrale enheder også kan give licenser til udenlandske investorer. Derfor er den næststørste kinesiske investering i Zambia, Chambishi Copper Mine til en værdi af 150 millioner USD, ikke inkluderet i figuren – da denne blev godkendt af Ministry of Mines and Minerals Development og ikke af ZDA.
Figur 1:Godkendte kinesiske investeringslicenser i Zambia, 1993-2006
���
���
��
��
��
��
��
��
��
��
�
�
����
����
����
����
����
����
����
����
����
����
����
����
����
����
���
����
���
����
��
70
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pe
ter K
rage
lund
& A
nder
s Ba
stho
lm Størstedelen af de kinesiske investeringer retter sig mod produktionssektoren (54 procent) og minedrift (27 procent), men det er værd at lægge mærke til, at 73 procent af de penge, der er investeret i produktionssektoren, er tæt knyttet til minedriften. Herudover investerer kinesiske virksomheder i bygge- og anlægssektoren (7 procent) og landbrug (2 procent).
Vores mineeksempel nedenfor udgøres af tre virksomheder: Chambishi-minen, Chambishi Copper Smelter og Sino-Metal Leach and Acid Products Zambia. Tilsammen udgør de næsten 65 procent af alle kinesiske inve-steringer i Zambia, og de er alle datterselskaber af den samme statsejede virksomhed: China Nonferrous Metal Mining (CNMC) – ubetinget den største kinesiske investor i Zambia.
I 2006 opererede 20 kinesiske virksomheder i bygge- og anlægsbranchen i Zambia. Blandt disse virksomheder er den store statsejede China Jiangxi Corporation (CJC) og den noget mindre privatejede Zamchin Construc-tion (ZC). CJC er med sin investering på 6 millioner USD en af de tre største kinesiske virksomheder i denne sektor, mens ZC med sin 400.000 USD-investering tilhører den store gruppe af mindre investeringer. Disse to virksomheder, der tilsammen står for 16 procent af de kinesiske inve-steringerne i sektoren, udgør vores bygge- og anlægseksempel.
I landbrugssektoren er den største kinesiske spiller i Zambia den stats-ejede China State Farms Agribusiness Corporation (CSFAC), som ejer tre landbrug i Zambia, nemlig China Zambia Friendship Farm, Jhonken Friendship Farm og Jhonken Estates. Tilsammen udgør disse tre landbrug 33 procent af de samlede kinesiske investeringer i sektoren. CSFACs investeringer udgør vores landbrugseksempel.
Den kinesiske stat og investeringer i Zambia
Den kinesiske stat er såvel direkte som indirekte involveret i de kinesiske investeringer i Zambia. Den kinesiske stat støtter investeringerne via sin udenrigspolitik og sit diplomatiske arbejde, i form af officielle statsbesøg og via FOCAC. Ved sådanne møder forhandles aftaler om kinesisk bistand, statsgaranterede lån og gældseftergivelse. Samtidig hermed forhandles også investeringsaftaler på plads med kinesiske virksomheder. Kinesiske investeringer kobles dermed direkte til bistand og lån, og de kinesiske ledere udnytter således deres direkte adgang til den zambiske politiske elite til at forhandle gode forhold for kinesiske investorer.
Den kinesiske stats støtte udmønter sig også i direkte støtte til de kinesiske virksomheder (eksempelvis kan de optage billige lån gennem de statsejede kinesiske banker) og i form af indirekte støtte gennem byggekontrakter finansieret af kinesisk bistand. Støtten udmønter sig tillige i konkrete tiltag i form af etableringen af fire kinesiske institutioner i Zambia.
71
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nesi
ske
inve
ster
ing
er i
Zam
biaDen første institution er den kinesiske ambassade og specielt Economic
Counsellor’s Office (ECO), som i princippet er det kinesiske politiske lederskabs forlængede arm. Her kan investorer få råd og vejledning i forhold til investeringsmuligheder og hjælp til at etablere kontakt til relevante zambiske myndigheder, såvel som til potentielle kunder.
Den anden er Association of Chinese Corporations in Zambia (ACCZ), der fungerer som det kinesiske handelskammer i Zambia. ACCZ er etableret efter påbud fra det kinesiske handelsministerium og hører direkte under ECO. ACCZ varetager kinesiske virksomheders interesser i forhold til den zambiske offentlighed og til de zambiske myndigheder. Den tredje er Chinese Centre for Investment Promotion and Trade (CCIPT), som også er etableret af handelsministeriet. Formålet med CCIPT er at identificere investeringsmuligheder, etablere kontakt til lokale myndigheder, og støtte kinesiske investorer med indkvartering, transport og kommunikationsfaciliteter.
Slutteligt er der den zambiske afdeling af Bank of China (BOC), der i modsætning til de tre andre ikke er en politisk institution per se. Egentlig er BOC en statsejet kinesisk kommerciel bank, men i den zambiske kontekst har den til dato haft et politisk – og ikke et øko-nomisk – mandat. BOC er etableret i Zambia for at gøre de daglige bankaktiviteter lettere for de kinesiske virksomheder. Denne ‘politisk drevne’ investering mindsker således en af barriererne for kinesiske investorer i Zambia.
Ud over de stats-initierede institutioner har den kinesiske stat netop ind-viet en kinesisk økonomisk zone centreret omkring Chambishi-minen og administreret af CNMC. Formålet med denne zone er at skabe en klynge af kinesiske produktionsvirksomheder, primært ejet af CNMC, som kan fungere som et eksportknudepunkt for lokalt producerede kinesiske produkter. Den kinesiske regering støtter aktivt kinesiske investeringer i denne zone, dels ved at opføre produktionsstrukturer og infrastruktur, og dels gennem finansielle incitamenter i form af bistandskontrakter og billige lån.
Kinesiske investeringer i minesektoren
Minesektoren er økonomisk og politisk vigtig for såvel Zambia som for Kina. Zambia er Afrikas førende producent af kobber, og Kina er verdens største forbruger af kobber. Kina producerer selv kobber, men landet kan ikke dække den stigende efterspørgsel, og importen stiger derfor kraftigt (Streifel 2006). Den stigende efterspørgsel kombineret med begrænsede reserver har betydet, at priserne har nået nye historiske højder. Dette har medført omfattende kinesiske investeringer i minesektoren.
72
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pe
ter K
rage
lund
& A
nder
s Ba
stho
lm Privatiseringen af den zambiske minesektor muliggjorde disse investeringer. Blandt de privatiserede miner var Chambishi-minen, som blev købt af NFC Africa (et datterselskab til CNMC). Selv om Kina med opkøbet af minen har fået adgang til og kontrol over en vigtig kobberreserve, er det vigtigt at påpege, at Chambishi-minen endnu kun fremstiller 5-10 procent af Zambias totale kobberkoncentrat-produktion. For at kunne mindske sin afhængighed af andre virksomheder har CNMC tillige investeret i to andre kobberrelaterede produktionsfaciliteter, nemlig Chambishi Copper Smelter og Sino-Metals Leach Plant. Herved får CNMC fuld kontrol over hele kobber-produktionskæden og kan, når kobber-smelteren åbner sidst i 2008, eksportere raffineret kobber direkte til Kina.
Investeringen i Chambishi-minen og de relaterede produktionsvirk-somheder er tæt forbundet med initiativer fra den kinesiske stats side. Moderselskabet CNMC har i forbindelse med disse investeringer nydt godt af den kinesiske stats overordnede investeringspolitik, som konkret har haft betydning i form af såvel politisk støtte som adgang til statsgaranterede lån. Ifølge en ansat i administrationen ved Cham-bishi-minen var både statens og ambassadens støtte af stor betydning for gennemførelsen af investeringerne. Ydermere nyder CNMC godt af etableringen af den økonomiske zone, tilvejebragt af den kinesiske stat, som vil gøre det muligt for selskabet at diversificere sine aktivite-ter og dermed minimere de økonomiske risici ved eventuelt faldende kobberpriser.
Kinesiske investeringer i bygge- og anlægssektoren
For den kinesiske stat er investeringer i denne sektor først og fremmest anset som en effektiv måde at skabe tætte relationer med afrikanske rege-ringer på – relationer der på langt sigt vil give Kina adgang til ressourcer og politisk indflydelse (CCS 2006).
Inden for de seneste år har kinesiske virksomheder vundet langt største-delen af de store udbud i branchen. Dette er ikke begrænset til Zambia, men er en udbredt tendens i mange afrikanske lande (CCS 2006; Bosten 2006). Omend der er almindelig enighed om, at der er et endog meget tæt forhold mellem kinesisk bistand – især i form af koncessionelle lån – og kinesiske aktiviteter, er det uvist, i hvor høj grad de kinesiske virk-somheder nyder økonomiske fordele fra den kinesiske regering.
En af de første kinesiske spillere på det zambiske marked var den statsejede bygge- og anlægsvirksomhed CJC, der allerede i 1995 så muligheder i det zambiske marked. Ved hjælp af billige lån etablerede virksomheden et datterselskab i Lusaka. Selskabet har specialiseret sig i såvel donor- som regeringsfinansierede infrastrukturprojekter, men udfører også en del arbejde i forbindelse med kinesisk bistand. Omend det zambiske marked
73
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nesi
ske
inve
ster
ing
er i
Zam
biaer blevet mere konkurrencepræget, mener den administrerende direktør
stadig, at det er langt mere profitabelt at arbejde i Zambia end i Kina.
Det samme gør sig i princippet gældende for ZC, der i modsætning til CJC er privatejet og derfor ikke har haft adgang til billige lån. ZC har heller ikke kunnet få del i de kinesiske bistandsprojekter i Zambia, men må ‘nøjes’ med at byde på offentlige udbud – især fra den zambiske rege-ring. Omend ZC ikke direkte er knyttet til den kinesiske stat, og derfor ikke har modtaget støtte herfra, er ZC alligevel indirekte et produkt af den kinesiske stats tidligere engagement i Zambia, i og med at den nu-værende ejer i 1990erne arbejdede for en statsejet kinesisk virksomhed i branchen og herigennem fik det kendskab til markedet, som han bruger i sin virksomhed i dag. Hertil skal tilføjes at private kinesiske virksomheder i dag kan få støtte af såvel ECO som ACCZ og CCIPT, hvilket ikke var muligt, da ZC blev etableret i 1998.
Kinesiske investeringer i landbrugssektoren
I løbet af 1960erne og 70erne igangsatte Kina en række landbrugsbistands-projekter i Afrika, herunder også i Zambia. Oprindeligt var de farme, der dengang blev oprettet, tænkt som hjælp til afrikanske regeringer, men i takt med at den kinesiske bistand ændrede form, ændrede disse landbrug sig også, og i dag genererer de profit, samtidig med at de agerer sikkerhedsventil i forhold til fremtidig fødevaremangel i Kina.
Til dato har Kina kunnet følge med den stigende efterspørgsel efter fødeva-rer, der er en direkte konsekvens af Kinas økonomiske vækst. Eksisterende landbrug er blevet effektiviseret, og nye landbrug er blevet etableret, men der er noget, der tyder på, at den øvre grænse er ved at være nået. Ifølge Kane & Serewicz (2001) står den kinesiske fødevareproduktion nemlig over for to problemer. På den ene side skaber den hurtige industrialisering et stort pres på den dyrkbare jord, og på den anden side har den økono-miske vækst betydet, at mange kineseres kost har ændret sig mod mere udbredt anvendelse af kød, som nødvendiggør større dyrkbare arealer. Tilsammen betyder disse to faktorer, at systemet er under stigende pres, hvilket igen har gjort afrikansk landbrug interessant.
CSFAC ejer tre landbrug i Zambia. Det mest kendte af disse er den ældste kinesiske farm i Zambia, nemlig China-Zambia Friendship Farm, som CSFAC købte på opfordring af det kinesiske landbrugsministerium for at mindske de økonomiske tab, der var forbundet med at drive den. Siden da har CSFAC købt Jhonken Estates og Jhonken Friendship Farm – alle tre investeringer finansieret af lån fra det kinesiske landbrugsministerium.
Ifølge lederne af disse farme er hele produktionen på disse tre landbrug (æg, oksekød og svinekød) rettet mod salg på det zambiske marked, og
74
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pe
ter K
rage
lund
& A
nder
s Ba
stho
lm eksport til Kina er ikke en mulighed på nuværende tidspunkt. Disse investeringer tjener altså ikke umiddelbart den kinesiske interesse i fø-devaresikkerhed, i hvert ikke fald på kort sigt.
Hvorom alting er, så skubber den kinesiske stat på for at øge landbrugsin-vesteringerne og sendte for nyligt en større delegation fra landbrugsmini-steriet til Zambia for at identificere mulige lokaliteter for nye investeringer. Endvidere vil der inden for de næste par år, for kinesiske bistandsmidler, blive etableret et stort landbrugs-demonstrationscenter i Zambia. Inve-steringerne i denne sektor ser derfor ud til at ville fortsætte med at stige, støttet af den kinesiske stat. Støtten fra den kinesiske stat er af afgørende betydning, og ifølge den assisterende leder på China-Zambia Friendship Farm ville de kinesiske farme i Zambia uden statens støtte stå over for meget alvorlige problemer.
Konkluderende bemærkninger
Som det er fremgået, går langt størstedelen af de kinesiske investeringer i Zambia til mine- eller minerelaterede aktiviteter. Betingelserne for disse investeringer bliver forhandlet på højeste politiske niveau, hvor de bliver knyttet sammen med kinesisk bistand, statsgaranterede lån og byggepro-jekter udført af kinesiske virksomheder. Til dato er langt hovedparten af investeringerne i minesektoren foretaget af statsejede selskaber. Der foretages også andre, ikke-ressourcerelaterede investeringer, der i antal langt overgår mine-investeringerne, men som beløbsmæssigt slet ikke kan måle sig med disse.
I bygge- og anlægssektoren er alle de store kinesiske virksomheder statsejede. De er i Zambia af to grunde: De implementerer kinesiske bistandspro-jekter og opnår international erfaring på et attraktivt zambisk marked. De mindre private virksomheder, der ikke i samme grad nyder godt af den kinesiske statsstøtte, anser Zambia for at være et marked præget af begrænset konkurrence, som er profitabelt for de omkostningsbevidste kinesiske byggefirmaer.
De kinesiske investeringer i landbrugssektoren er officielt set et led i Kinas godgørende arbejde i Afrika: Således investerer Kina officielt kun i denne sektor, fordi afrikanske ledere har udpeget landbruget som specielt vigtigt for Afrikas fremtidige udvikling (Wu 2006). Der er da heller ingen tvivl om, at kinesiske investeringer i zambisk landbrug har været tæt knyttet til Kinas målsætning om at styrke de diplomatiske bånd til Zambia og få adgang til kobber. I dag er situationen dog mere kompleks. Således bruges disse investeringer stadig til at styrke de politiske bånd til Zambia, men fungerer i lige så høj grad som en garanti mod fremtidig fødevaremangel, og sidst men ikke mindst er der potentiale for profit i et marked præget af underproduktion.
75
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ki
nesi
ske
inve
ster
ing
er i
Zam
biaOmend ikke alle investeringer er direkte relateret til den kinesiske
stats interesser, er staten alligevel en meget vigtig spiller i den zam-biske kontekst. Selve grundstenen for kinesiske investeringer er den kinesiske gå ud-politik. For at bane vejen for denne politik forhandler den kinesiske stat på højeste politiske plan adgang for investeringer – gennem bilaterale statsbesøg og storstilede arrangementer. Statens støtte begrænser sig dog ikke til det. Den kinesiske stat har også skabt en institutionel ramme i Zambia, der støtter og dirigerer de kinesiske virksomheder i landet.
Internationaliseringsprocessen af kinesiske virksomheder drives både direkte og indirekte fremad af den kinesiske stat. Således nyder de private virksomheder godt af oprettelsen af den økonomiske zone, af samarbej-det med de statsejede selskaber, af opbygningen af infrastruktur, lige såvel som de er begunstiget af den information, som de statsinitierede kinesiske institutioner i Zambia formidler. Slutteligt virker de statsejede selskaber som rollemodeller for, at det kan lade sig gøre at drive profitabel virksomhed i Zambia.
Den kinesiske stats indblanding i investeringer i Zambia giver således kinesiske virksomheder adgang til billig kapital, lægger grundstenen for stordriftsfordele, letter adgang til teknologi, tager hånd om den nødvendige infrastruktur og mindsker handelsbarrierer. Disse fordele gør de kinesiske virksomheder konkurrencedygtige i forhold til såvel store internationale spillere som lokale virksomheder.
I denne artikel har vi forsøgt at give et indblik i, hvordan den kinesiske stat påvirker kinesiske investeringer i Zambia. Den har bl.a. påpeget sammenhængene mellem sektorer, der er strategisk vigtige for Kina, og sektorer, der ved første øjekast ikke er lige så vigtige, men som fun-gerer som bølgebrydere for investeringer i strategisk vigtige sektorer, Vi har fremhævet heterogeniteten i de kinesiske investeringer og gjort opmærksom på, hvordan kinesiske virksomheder kan konkurrere på det zambiske marked på trods af manglende international erfaring, store kul-turelle forskelle og stor geografisk afstand. Der er dog stadig en mængde spørgsmål, der er ubesvarede, såsom hvordan de kinesiske investeringer påvirker lokale zambiske virksomheders konkurrenceevne, og i hvor høj grad den kinesiske stat igangsætter samarbejde med lokale partnere for at mindske fremtidig kritik.
Peter Kragelund er projektforsker ved DIISAnders Bastholm er cand. scient. i geografi
76
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pe
ter K
rage
lund
& A
nder
s Ba
stho
lm Litteratur
Bosten, E. 2006. China’s engagement in the construction industry of South-ern Africa: the case of Mozambique. Paper read at Asian and other Drivers of Global Change Workshop, January 19-20, at St. Petersburg.
Buckley, P. J., J. Clegg, A. R. Cross, X. Liu, H. Voss, and P. Zheng. 2007. The determinants of Chinese outward foreign direct investment. Journal of Interna-tional Business Studies vol. 38, no. 4:499-518.
CCS. 2006. China’s interest and activity in Africa’s construction and infrastruc-ture sectors. Stellenbosch: Centre for Chinese Studies, Stellenbosch Univer-sity.
FOCAC. 2007. Beijing action plan 2007-2009. Forum on China Africa Co-operation 2006 [cited 2007]. Available from http://www.focac.org/eng/zxxx/t280369.htm, 29.04.2008.
Kane, T. M. & L. W. Serewicz. 2001. China’s hunger: the consequencs of a ris-ing demand for food and energy. Parameters vol. 31, no. 3: 63-75.
Kragelund, P. 2007. Udenlandske investeringer og udvikling i Afrika. DIIS Work-ing Paper 2007:5. København: DIIS.
Streifel, S. 2006. Impact of China and India on global commodity markets. Focus on metals & minerals and petroleum. Washington DC: World Bank, develop-ment prospect Group.
UNCTAD. 2005. Prospects of foreign direct investment and the strategies of trans-national corporations, 2005-2008. New York & Geneva: United Nations Con-ference on Trade and Development.
Wang, M. Y. 2002. The motivations behind China’s government-initiated in-dustrial investments overseas. Pacific Affairs vol. 75, no. 2:187-206.
Wu, Y. 2006. Excerpts from the speech by Chinese president Hu Jintao, held at the Nigerian Parliament on 27 April 2006. Sudan Vision Daily, November 18.
Xinhua. 2007. China’s economic growth poses no threat. China Daily, January 22.
77
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i m
idte
n af
Dar
fur-
konfl
ikte
n
“Kina er Sudans største handelspartner og udenlandske investor. Landet er Sudans største beskytter i det internationale samfund og en central våbenleverandør. Men Kina har spillet en betydelig rolle i at få Sudan til at acceptere en hybrid fredsbevarende styrke sidste sommer. Kort sagt, Kina har magten til at gøre en ende på de spil som Bashir [Sudans præsident, red.] spiller.Repræsentanter fra USA skal presse den kinesiske regering til at lede verdenssamfundet og stoppe volden i Darfur. Klik på dette link for at sende din besked til din repræsentant: http://action.savedarfur.org/campaign/fblettertochina”
Ovenstående citat er taget fra Save Darfur Koalitionens kampagne på internetmødestedet facebook. Save Darfur Koalitionen er gennemgående meget kritisk over for Kinas rolle i Sudan og mener ligesom mange vestlige medier, debattører og politikere, at nøglen til løsningen på konflikten i Darfur ligger hos Kina. Samtidig illustrerer citatet den populære vestlige forståelse af Kinas rolle som nøgleaktør i forhold til Sudan og opfattelsen af, at Kina skal og kan tvinges til at sætte anderledes ind over for Darfur-konflikten gennem pres fra kampagner som den ovenstående.
Formålet med denne artikel er at vise, at dette er et simplificeret og fordrejet billede af Kinas ageren og evner. Kina er ikke en international supermand, der kan smutte ind i den nærmeste telefonboks, skifte skjorten og brillerne ud med en blå dragt og rød kåbe for derefter at klare ærterne i den kriseramte Darfur-region. Selve Darfur-konflikten simplificeres ligeledes i høj grad. Den bliver fremstillet som en ulige etnisk konflikt mellem afrikanske bønder og arabiske militser, der støttes af regeringen i hovedstaden Khartoum. Og hvis bare Kina presser Khartoum til at stoppe støtten til de arabiske militser, så vil konflikten kunne løses. Men situationen i Darfur er yderst kompliceret og bunder blandt andet i en langvarig politisk og økonomisk marginalisering af de afrikanske jordejere. Derudover skaber Sahara-ørkenens vandring også problemer og konflikter. Den får arabiske beduiner til at søge nye græsgange, og på den måde kommer de i clinch med de afrikanske jordejere.
Riget i midten af Darfur-konflikten
Christian Barse & Marie Navarana Biisgård
78
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
hris
tian
Bars
e &
Mar
ie N
avar
ana
Biis
gård I forbindelse med afholdelsen af OL i Beijing i 2008 er der kommet
yderligere fokus på Kinas rolle i Darfur-konflikten. Blandt andre har Mia Farrow og Steven Spielberg set Kina som den ovennævnte interna-tionale supermand. Dette har fået Farrow til åbenlyst at kritisere Kina for manglende handling over for Khartoum og Spielberg til at trække sig fra sit engagement i OL. Dermed har også Hollywood bidraget til den unuancerede debat om Kinas rolle i Darfur.
Vestlige debattører har især påpeget, at Kina burde udnytte sine unikke forbindelser til Khartoum for derved at presse på for indsættelsen af en FN-styrke i den kriseramte region. Denne artikel viser, at Kinas udnyt-telse af netop sine forbindelser til Khartoum har været en tungtvejende grund til, at det i juli 2007 lykkedes FN at vedtage indsættelsen af en hybridstyrke FN/Den Afrikanske Union (AU).
Olie og våben eller FNs Sikkerhedsråd
Mange kritikere har beskyldt Beijing for indirekte at finansiere den suda-nesiske regerings overgreb på bestemte grupper af civilbefolkningen, fordi Kina har investeret massivt i den sudanesiske oliesektor. I den sammenhæng er Kina også blevet kritiseret for at levere våben til Sudan. Våben som regeringens arabiske janjaweed-milits har brugt mod afrikanske oprørere i Darfur. Der er ingen tvivl om, at Kina har store økonomiske interesser i Sudan ligesom mange andre lande, for eksempel er det Japan – og ikke Kina – der er den største importør af sudanesisk olie (Sidahmed 2007). Våbenleverancer er Kina heller ikke alene om. Især Rusland, men også britiske og franske firmaer, har leveret våben til Sudan (Selva 2004 og BBC 2008). Derudover skal Kinas våbenleverancer ikke nødvendigvis ses som en politisk støtte til Khartoum, da landet samtidig også har leveret våben til Tchad, som blandt andet har givet dem til de darfurianske oprørsgrup-per (Massihzadegan 2007). Dermed har Kina i princippet leveret våben til begge parter. Våbenleverancerne er naturligvis dybt kritisable, men må ses som en økonomisk interesse og ikke som en politisk støtte til Sudan. Fremstillingen af disse våbenleverancer fører dog ofte til den misforståelse, at Kina har en interesse i, at konflikten fortsætter. Denne opfattelse er ikke korrekt, da Kina for at beskytte sine investeringer i Sudan generelt (Large 2007, 66-67) netop har interesse i, at regionen stabiliseres.
For at nuancere debatten flyttes fokus i denne artikel fra Sudans olie og Kinas investeringer i landet. I stedet undersøges de mulige bevæggrunde for den kinesiske udenrigspolitik i FNs Sikkerhedsråd i forbindelse med konflikten i Darfur.
Sikkerhedsrådet gav i juli 2007 mandat til den største fredsbevarende FN-styrke nogensinde. Resolution 1769, som ligger til grund for man-datet, blev vedtaget enstemmigt. Den kinesiske regering undlod indtil
79
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i m
idte
n af
Dar
fur-
konfl
ikte
njuli 2007 at stemme for resolutioner, der brød Sudans suverænitet i form af intervention i Darfur. Resolution 1769 illustrerer, at Kina har ændret rolle fra at være passiv til aktivt at arbejde for en multilateral løsning. Blandt andet har Kina foretaget uofficielt diplomatisk lobbyarbejde bag lukkede døre i Khartoum. Denne artikel konkluderer, at Kina ikke udeluk-kende har handlet ud fra det nationale behov for olie, men at nedarvede principper i høj grad har spillet ind. Især er der tale om princippet om ikke-indblanding i andre landes interne anliggender.
Kina i Sikkerhedsrådet
Siden konflikten i Darfur begyndte i februar 2003, er der vedtaget 21 resolutioner i Sikkerhedsrådet, der vedrører Sudan. Det er dog ikke alle, som direkte vedrører Darfur, da der i samme periode blev indgået en FN-støttet fredsaftale mellem oprørene i Sydsudan og regeringen i Khar-toum. Dermed blev der sat et punktum for den mangeårige borgerkrig mellem Nord- og Sydsudan. I relation til den vestlige kritik af Kinas ageren i forhold til Sudan er det interessant at påpege, at alle resolutioner, der vedrører fredsaftalen mellem Nord- og Sydsudan, blev vedtaget af et enstemmigt Sikkerhedsråd. Med andre ord havde det internationale samfund Kinas fulde opbakning til en løsning af situationen i det olierige Sydsudan, i modsætning til Darfur, hvor der ikke er olie.
Ud af de 21 resolutioner undlod Kina at stemme ved seks afstemninger. Den første undladelse var ved resolution 1556, der blev vedtaget uden Kinas og Pakistans stemmer den 30. juli 2004. Sikkerhedsrådet pålagde med denne resolution en våbenembargo mod Darfurs ikke-statslige enheder og krævede, at regeringen i Khartoum afvæbnede deres arabiske milits – janjaweed (FN Sikkerhedsrådsresolution 1556, 30. juli 2004).
Kina undlod også at stemme ved vedtagelsen af resolution 1564 den 18. september 2004, der blandt andet var en udvidelse af resolution 1556. Ud over at det blev indskrevet i resolutionen, at Sudans regering ikke havde levet op til kravene fra resolution 1556, blev der med resolution 1564 nedsat den Internationale Undersøgelseskommission, der skulle undersøge krænkelserne af menneskerettighederne i Darfur. Med andre ord ville FN undersøge, om der var tale om folkedrab, sådan som USAs regering havde defineret overgrebene i Darfur (Power 2004, s. 10). Dette fandt Undersøgelseskommissionen ikke bevis for, men de mente dog, at der var elementer af folkedrab til stede. Efter vedtagelsen af resolution 1564 mente Kina, at tonen var blevet for skarp over for Sudans regering. Man meldte ud, at landet ville nedlægge veto ved en fremtidig resolution, der ville etablere sanktioner imod Sudan (Reeves 2004). Situationen mellem Kina og de vestlige medlemslande i FN var på dette tidspunkt ved at gå i hårdknude. Problemet var grundlæggende, at Kina undlod at stemme ved de resolutioner, som Sudan ikke accepterede. Under Sikkerhedsrådsmøderne
80
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
hris
tian
Bars
e &
Mar
ie N
avar
ana
Biis
gård i forbindelse med de to ovennævnte resolutioner (1556 og 1564) refererede
Kina gentagne gange til, at disse var et brud på Sudans suverænitet og territorielle integritet. Kina argumenterede for, at Sudan skulle gives mere tid til selv at løse konflikten (FN Sikkerhedsrådsmøde nr. 5015).
Det er lige præcis i denne tilgang, at hele kernen til diskussionen af Kinas engagement i Sudan og en løsning af Darfur-konflikten ligger. De vestlige medlemslande ønskede at pålægge Sudan flere sanktioner og true med konkrete konsekvenser, hvis ikke kravene fra resolutionerne blev overholdt. Kina undlod at stemme ved de resolutioner, der omhandlede sanktioner, og truede desuden med at nedlægge veto, hvis tonen over for Sudan blev skarpere. To af de grundlæggende principper i Kinas udenrigspolitik er respekt for andre staters suverænitet og territoriale integritet. I forhold til Sudan havde og har Kina ikke i sinde at gå på kompromis med disse principper, og Kina har derfor undladt at stemme for de resolutioner, som regeringen i Sudan ikke ville acceptere. Resultatet blev et Sikkerhedsråd, der ikke var enigt om måden at gribe situationen an på og dermed ikke var i stand til at vedtage stærke resolutioner over for Sudan. Signalet over for Sudans regering blev derfor med resolution 1564, at regeringen kunne fortsætte med at håndtere konflikten som hidtil, da Sikkerheds-rådet ikke var i stand til at gribe ind. De efterfølgende resolutioner, som for eksempel resolution 1591 og 1593 fra marts 2005 og resolution 1672 fra april 2006, var svagere i deres ordlyd, da der ikke stod konkret, hvad Sikkerhedsrådet ville gøre, hvis Sudan ikke fulgte anvisningerne. Kina undlod også at stemme ved disse resolutioner.
Dialog frem for sanktioner
Mens de vestlige lande argumenterede for sanktioner, argumenterede Kina for en anden tilgang til en løsning af konflikten i Darfur. Kina har fra begyndelsen været stærk tilhænger af en international løsning gennem dialog og respekt for Sudans suverænitet. Derfor har Kina også tidligt støttet Den Afrikanske Unions indsats i Darfur og agiteret for, at indsatsen skulle udvides yderligere (FN Sikkerhedsrådsmøde nr. 5013). I denne forbindelse skal det nævnes, at AUs tilstedeværelse i Darfur var accepteret af regeringen i Khartoum.
Denne situation fortsatte til og med vedtagelsen af resolution 1706 i august 2006, der gav United Nations Mission in the Sudan (UNMIS) mandat til også at hjælpe med implementeringen af den darfurianske fredsaftale og beskyttelse af civile. Kina, Rusland og Qatar undlod at stemme ved vedtagelsen af resolutionen med henvisning til, at det var en krænkelse af Sudans suverænitet, fordi regeringen ikke accepterede den. At suverænitets-princippet skabte problemer i forhold til at opnå enighed i Sikkerhedsrådet, fremgår tydeligt af denne resolution. Her bliver det uddybet væsentligt, at Sikkerhedsrådet ikke ønsker at krænke Sudans suverænitet, som efter
81
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i m
idte
n af
Dar
fur-
konfl
ikte
nSikkerhedsrådets opfattelse ikke ville blive påvirket ved UNMIS’ tilste-deværelse i Darfur (FN Sikkerhedsrådsresolution 1706, 31. august 2006). Kina mente ligesom ved de forudgående resolutioner, at et for stort pres på Khartoum for en accept af en FN-styrke ville føre til en forværring af situationen i Darfur. Man mente desuden, at yderligere pres ville vanskelig-gøre implementeringen af den i forvejen utilstrækkelige fredsaftale.
Den enstemmige vedtagelse af resolution 1769
Fra efteråret 2006 til vedtagelsen af resolution 1769 den 31. juli 2007 skete der en ændring i Kinas ageren over for Khartoum. Det banebrydende ved resolution 1769 var, at Sikkerhedsrådet enstemmigt vedtog en resolution, som gav mandat til indsættelsen af den fredsbevarende FN-styrke i Darfur. United Nations African Union Mission In Darfur (UNAMID) skulle være en hybridstyrke mellem FN og Den Afrikanske Union og havde med sine cirka 20.000 soldater og knapt 4.000 politibetjente til opgave at implementere den skrøbelige darfurianske fredsaftale. Det skal nævnes, at styrken, der skulle have været på plads i skrivende stund, ikke har fået den bedste start, blandt andet fordi den sudanesiske regering nægter at modtage diverse vestlige styrker. Dog var grunden til den enstemmige vedtagelse i Sikkerhedsrådet, at Sudan accepterede hybridstyrken. Ende-lig var Sikkerhedsrådet nået frem til en resolution, der så ud til at kunne skabe en løsning i den kriseramte region. Det skal understreges, at mange forskere, inklusive denne artikels forfattere, ikke mener, at hybridstyrken er løsningen på konflikten, da der er mange problemer forbundet med denne styrke. Ikke desto mindre er det interessante, at Sikkerhedsrådet og Kina kunne blive enige – omend først 4½ år efter konfliktens start. Men hvad var grunden til, at Sudan endelig accepterede FNs krav om en styrke?
Kinas lobbyarbejde i Khartoum
Fra konfliktens begyndelse i februar 2003 til vedtagelsen af resolution 1769 i 2007 er Kina gået fra at spille en forholdsvis passiv rolle til at indtage en yderst aktiv position. Det var tydeligt, at Kina ikke ville gå på kompromis med visse udenrigspolitiske principper. Da Khartoum ikke ville acceptere flere af Sikkerhedsrådets resolutioner, var Kina nød-saget til at undlade at stemme. Men Kina mente også, at der skulle en international løsning af konflikten til. Dog skulle Sudan ikke tvinges til at lystre ved hjælp af internationale sanktioner, men blandt andet overtales gennem dialog. At Sudan accepterede hybridstyrken, kan til en vis grad siges at være Kinas fortjeneste. Kina oplevede et stigende pres fra det internationale samfund om at udnytte landets unikke position som en af Sudans vigtigste handelspartnere i forhold til konflikten i Darfur. Kineserne har stået i et udenrigspolitisk dilemma i forhold til Darfur, fordi de på den ene side følger de traditionelle udenrigspolitiske
82
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
hris
tian
Bars
e &
Mar
ie N
avar
ana
Biis
gård principper om ikke-intervention og respekt for andre landes suverænitet.
På den anden side deltager Kina i stigende grad i internationale sam-arbejder, samtidig med at man ønsker at profilere sig som en fredelig stormagt. Disse elementer kan have været med til, at Kina i efteråret 2006 begyndte at presse Khartoum bag lukkede døre. Kineserne havde været tålmodige med den sudanesiske regering, men på et tidspunkt ville også denne tålmodighed rinde ud.
Under den kinesiske præsident Hu Jintaos besøg i Sudan i starten af 2007 var det tydeligt, at Beijing blev mere direkte i sin konfrontation med regeringen i Khartoum. For eksempel blev journalister gelejdet ud fra et møde mellem Sudans præsident Omar al-Bashir og Hu, da denne begyndte at tale om Kinas forventninger til regeringen vedrørende Darfur. En sudanesisk talsmand udtalte efterfølgende, at Hu havde bedt al-Bashir og hans regering om at arbejde hårdere på at få alle oprørsgrupperne med i den darfurianske fredsaftale (Associated Press 2007).
Den hændelse ligner andre meldinger fra journalister og kryptiske udtalelser fra kinesiske og sudanesiske talsmænd. Det er umuligt at do-kumentere præcist, hvad der er foregået, og hvordan Kina har lagt pres på Khartoum, men det er tydeligt, at der er blevet lagt et bilateralt pres bag lukkede døre. Sudans accept af hybridstyrken, der fik sit mandat i resolution 1769, er det ultimative vidnesbyrd om dette.
Kinas udenrigspolitiske principper i perspektiv
Som det er gennemgået ovenfor, henviser Beijing overvejende til suve-rænitet samt ikke-indblanding i interne affærer som begrundelse for at afvise enhver form for sanktioner. At dette udelukkende skulle bunde i landets olieinteresser i Sudan, kan der dog sættes spørgsmålstegn ved, når man ser på de principper og motiver, der ligger bag Kinas udenrigspolitik. Herunder hører også den interne politiske, sociale og økonomiske situation i Kina, som på forskellige måder kan påvirke landets udenrigspolitik. Samtidig spiller den generelle internationale situation en rolle, da Kina bliver påvirket af den globale økonomi, politiske alliancer og mellem-statslige institutioner, f. eks. medlemskab af WTO og FN. Alle disse interne og eksterne faktorer og forhold skaber bevæggrundene for den kinesiske udenrigspolitik. Disse faktorer er hver især komplekse størrelser, og interaktionen mellem dem gør forståelsen endnu mere kompliceret. Derfor vil blot et par overordnede eksempler blive behandlet her.
Traditionelle udenrigspolitiske principper
Hvorfor er det så vigtigt for Beijing at stå fast på suverænitetsprincippet? Umiddelbart kunne man fristes til at tænke, at Kina ved at støtte en
83
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i m
idte
n af
Dar
fur-
konfl
ikte
ninternational intervention i Darfur kunne vinde international anerken-delse og accept og dermed undgå den massive kritik, der florerer specielt i forbindelse med OL.
At Kina konsekvent henviser til suverænitet, kan især forklares ved to faktorer. For det første bunder det i den officielle udenrigspolitik, som bygger på De Fem Principper om fredelig sameksistens vedtaget på Bandung-konferencen i 1955. Der kan dog argumenteres for, at disse principper er blevet modificeret. Principperne hænger sammen med den interne situation i Kina, hvor politisk sensitive emner, såsom Taiwan, tvinger Beijing til at fastholde princippet om ikke-indblanding i interne anliggender. En afvigelse fra dette kunne medføre større in-ternational indblanding i dette spørgsmål, hvilket på ingen måde er i Beijings interesse.
For det andet har Kinas selvforståelse som stat indflydelse på landets internationale ageren. Betegnelsen som ‘Riget i Midten’ har igen vundet indpas, idet der i visse dele af Kina findes den opfattelse, at Kina er ved at genvinde sin ‘rette plads’ som stormagt i det internationale system (Zhang 2004, s. 281). Det er derfor vigtigt, at Beijing udviser viljestyrke og styrker sin magtposition ved ikke uforbeholdent at underkaste sig pres fra det internationale samfund. Men det er en svær balancegang, da topledelsen i Beijing udmærket er klar over, at hvis man vil have indflydelse, kræver det, at man tilpasser sig eksisterende normer i de forskellige multilaterale fora. Og det er netop gennem de internationale organisationer, at det er muligt at se en udvikling i Kinas udenrigspo-litik. De Fem Principper vejer tungt, men som nævnt er der foregået en modifikation af disse, hvilket reflekteres i Beijings handlinger i det internationale system.
Integration i det internationale samfund
Der kan argumenteres for, at der er sket en modifikation af Beijings syn på suverænitetsprincippet, da Kina er begyndt at deltage i flere FN-operationer. Således deltog Kina i juli 2007 i 12 operationer med 1830 personer udstationeret, hvor USA i sammenligning deltog i syv operationer med 307 personer udstationeret (United Mission’s Sum-mary 2007). Yderligere er det i Sikkerhedsrådsregi interessant, at Kina i årene 1971-2004 kun har nedlagt veto fire gange ud af de 138 gange, hvor der er blevet nedlagt veto (2,9 procent). De fire andre permanente medlemmer har nedlagt veto følgende antal gange: Sovjet/Rusland 14 (10,1 procent), Frankrig 14 (10,1 procent), UK 27 (19,6 procent) og USA 79 (57,2 procent) (Kim 2006, ss. 293-295). USAs mange vetonedlæggelser skyldes Israel/Palæstina-konflikten, men samtidig er to ud af de fire vetonedlæggelser fra Kina grundet i andre nationers anerkendelse af Taiwan.
84
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
hris
tian
Bars
e &
Mar
ie N
avar
ana
Biis
gård Det er vigtigt at påpege, at Beijing arbejder ud fra en situationsspecifik
tilgang og derfor ikke blindt følger FN-anbefalinger. Det ser vi blandt andet i forbindelse med Darfur-konflikten og senest under urolighederne i Burma/Myanmar. Den aktive deltagelse i multilateralt samarbejde kan ses som en konsekvens af integrationen i det internationale system. På den anden side kan det forstås som en proaktiv og bevidst strategi fra Beijings side for at vinde større accept og indflydelse. Netop eksemplet med Darfur-konflikten peger i retning af, at Kina selvstændigt, omend efter pres udefra, har taget en diplomatisk lederrolle og arbejder for en international løsning gennem dialog og gensidig respekt for staters suve-rænitet og territorielle integritet i Sikkerhedsrådet.
Den økonomiske interdependens og integrationen i det internationale system har medført, at Beijing har tilpasset og modificeret sine udenrigspolitiske principper, så det er muligt at samarbejde multilateralt og fremstå som en handlekraftig stat. For Kina er et lands suverænitet ukrænkelig, hvor den fremherskende opfattelse specielt hos de vestlige lande er ‘suverænitet under ansvar’. Denne gradbøjning skaber konflikter i forbindelse med intervention. Kina vil ikke bryde Sudans suverænitet og vil kun stemme for indsættelsen af en international styrke med Khartoums accept. De vestlige permanente medlemmer mener, at Darfur-konflikten er et bevis på, at regeringen i Sudan ikke lever op til sit ansvar, og dermed er det legitimt at intervenere, også uden Khartoums accept. Omvendt kan der argumenteres for, at Beijing siden efteråret 2006 har spillet en yderst aktiv rolle i forhold til forhandlingerne, og at lobbyarbejdet i Khartoum har haft betydning i forhold til vedtagelsen af resolution 1769. Dette tegner et billede af et Kina, der tænker ud over de nationale grænser, og som ønsker at deltage i international konfliktløsning. At ‘Riget i Midten’ blev et centralt omdrejningspunkt i Darfur-konflikten, har ikke nødvendigvis været en velovervejet og fastlagt strategi fra Beijings side, men Kinas diplomatiske og dialogsøgende håndtering af problematikken har givet anerkendelse fra flere sider (Sørensen 2007, s. 137). Det er et emne, der af Beijing ses som politisk sensitivt specielt med sammenkædningen til OL. Men fra kinesisk side er der ikke blevet lagt skjul på sensitiviteten. Tværtimod har regeringen anerkendt, at det er et emne, der ikke må lægges låg på eller ignoreres. Kina skal gerne fremstå som en ansvarlig stormagt, der arbejder for at løse konflikten. Det er muligvis også derfor, at ‘Sudan Darfur’ er blevet tilføjet som emne under rubrikken ‘News Keywords’ på forsiden af People’s Daily Online.
Konklusion
Kinas rolle i FNs Sikkerhedsråd i forbindelse med Darfur-konflikten viser tydeligt, at Kina er gået fra at være passiv til at arbejde aktivt for en løsning. Det er et fordrejet billede, at Kina på grund af sine oliein-teresser i Sudan ikke har søgt at finde en diplomatisk løsning, og der
85
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Ri
get
i m
idte
n af
Dar
fur-
konfl
ikte
nkan argumenteres for, at Beijing har lagt pres på Khartoum – omend bag lukkede døre.
Den vestlige diskurs, der florerer i de populære medier, har udpeget Kina som den skyldige part i det internationale samfunds tøven i forhold til intervention i Darfur-konflikten. Der bliver lagt op til, at Beijing gennem sine olieinvesteringer finansierer Khartoums overgreb på visse befolk-ningsgrupper i Darfur-provinsen. Men som nævnt i indledningen er det svært at se, hvordan Kina alene skulle kunne bringe situationen i Darfur under kontrol. Og Kina har netop spillet en aktiv rolle i Sikkerhedsrådet og dermed udvist vilje til at finde en løsning.
Kina har ændret sin indsats i Sikkerhedsrådet af flere grunde. En intern faktor, der kan være med til at forme landets udenrigspolitik, er ideerne om ‘Riget i Midten’, en anden den eksplosive økonomiske vækst. Ved at arbejde aktivt i Sikkerhedsrådet viser Kina, at man indtager sin ‘rette posi-tion’ i det internationale system. En ekstern faktor kan være den generelle tilpasning til de normer, der eksisterer i de multilaterale sammenhænge, Kina deltager i. Derfor er det en fordrejet opfattelse, at Kina udelukkende agerer ud fra sine olieinteresser. Alle stater handler naturligvis til en vis grad ud fra de respektive nationale interesser, men med Kinas arbejde for vedtagelsen af resolution 1769 er det tydeligt, at landet ligeledes ønsker at arbejde multilateralt. Kina er heller ikke den eneste stat, der investerer i olie i Afrika. Hvis man ser på Afrikas samlede olieeksport, går kun 8,7 procent til Kina, hvorimod Europa og USA står for henholdsvis 36 pro-cent og 33 procent. Og Vestens olieimport stammer ikke kun fra ‘gode regimer’ (He 2007, s.29). For eksempel kom 12,5 procent af USAs samlede olieimport i september 2006 fra lande som Nigeria og Angola (Seidelin 2007, s. 10). Begge stater kan betegnes som ‘slyngelstater’.
At der foregår olieinvesteringer i lande med despotiske regimer, er uden tvivl dybt problematisk, og Kinas olieinteresser i Sudan skal ikke negligeres. Det er vigtigt, at det internationale samfund samarbejder og går i dialog omkring sådanne problemer. Men for at få noget konstruktivt ud af det, er det nødvendigt, at de forskellige stater erkender deres medansvar og ikke ender med blot at ‘pege fingre’ ad hinanden. I forhold til Beijings ageren i Sikkerhedsrådet har Kina stået fast på sine udenrigspolitiske principper, men også lagt pres på Khartoum for en accept af indsættelsen af en international styrke.
Christian Barse er cand.scient.soc i Historie og Internationale Udviklingsstudier og
Marie Navarana Biisgård er cand.mag i Internationale Udviklingsstudier og Kultur- og Sprogmødestudier
86
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4C
hris
tian
Bars
e &
Mar
ie N
avar
ana
Biis
gård Litteratur
Associated Press. 2007. UN hopes China will press Sudan on Darfur. http://www.sudantribune.com/spip.php?article20058, 02.02.2007.
BBC. 2008. China defends arms sales to Sudan. http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/7258059.stm, 22.02.2008.
He, Wenping. 2007. The balancing act of China’s Africa policy. China Security vol. 3, no. 3: 23-40.
Kim, Samuel S. 2006. Chinese foreign policy faces globalization challenges. In New directions in the study of China’s foreign policy, eds. Robert S. Ross & Alastair Iain Johnston. Stanford: Stanford University Press.
Large, Daniel. 2007. China’s involvement in armed conflict and post-war re-construction in Africa: Sudan in comparative context. In Oil development in Africa: lessons for Sudan after the Comprehensive Peace Agreement. DIIS Report 2007:8. Copenhagen: DIIS.
Massihzadegan, Setarreh. 2007. Human rights group accuses China, Rus-sia of supplying arms used in Darfur violence. http://www.nctimes.com/arti-cles/2007/05/09/news/nation/14_37_325_8_07.txt, 08.05.2007.
People’s Daily online. http://english.people.com.cn/
Power, Samantha. 2004. Dying in Darfur – Can the ethnic cleansing be stopped? The New Yorker, 30 August.
Reeves, Eric. 2004. Accommodating genocide in Darfur: conditions in camps for displaced persons, now – and six months from now. http://www.sudan-reeves.org/Sections-article216-p1.html, 20.09.2007.
Save Darfur Koalitionens kampagne på facebook.com i januar/februar 2008.
Seidelin, Michael. 2007. Energi som redningsplanke: Bush vil gøre USA fri fra det sorte guld. Politiken Udland, 25. januar.
Selva, Meera. 2004. Stop våbenstrømmen til Sudan. Information, 18. november.
Sidahmed, Alsir. 2007. Sudan oil industry in American figures. http://www.sudantribune.com/spip.php?article21848, 13.05.2007.
Sørensen, Camilla. 2007. Kina, en ansvarlig stormagt? Ræson 2007/2: 128-139.
United Mission’s Summary detailed by Country, Month of Report: 31 July 2007.
Zhang, Tiejun. 2004. Self-identity construction of the present China. Com-parative Strategy no. 23: 281-301.
FN Sikkerhedsrådsresolution 1556, 30. juli 2004.
FN Sikkerhedsrådsresolution 1706, 31. august 2006.
FN Sikkerhedsrådsmøde nr. 5015, s. 2. Udtalelse af hr. Zhang Yishan, Kina.
FN Sikkerhedsrådsmøde nr. 5013, s. 5. Udtalelse af hr. Wang Guangya, Kina.
FN Sikkerhedsrådsmøde nr. 5519, s. 5. Udtalelse af hr. Wang Guangya, Kina.
87
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4I o
ffen
tlig
hed
ens
inte
ress
e
I marts 2004 blev den lokale undervisningsforvaltning i Haidian-distriktet i Beijing meldt til politiet for forsømmelighed i en sag om registrering af en skole for børn af nogle af Beijings mange migrantarbejdere. En nyopret-tet skole havde adskillige gange afleveret en ansøgning til forvaltningen om at blive registreret, men skolelederen havde aldrig fået noget svar. Et advokatfirma hørte om sagen og foreslog at anmelde forvaltningen til politiet. Anmeldelsen blev planlagt til samme dag som den Nationale Folkekongres (Kinas parlament) åbnede sin årlige samling i Folkets Store Hal. Advokaterne fik overtalt delegerede fra nogle af de fattige provinser, som migranterne kommer fra, til at besøge skolen og fik samtidig pressen til at dække disse besøg, så aviserne skrev om problemet, og der kom indslag på nationalt tv. Omtalen bevirkede, at selveste premierminister Wen Jiabao besøgte skolen under stor medieopmærksomhed. Skolen tabte sagen i retten, men efterfølgende blev den faktisk lovliggjort og op imod 20 andre skoler med migrantarbejderbørn blev registreret i Beijing. Allerede inden denne sag kom op i medierne, i januar 2003, havde Statsrådet (Kinas regering) udsendt et cirkulære, som pålagde de lokale myndigheder at sørge for, at børn af tilrejsende borgere (heriblandt de såkaldte migrantarbejdere, som har lav social status) skulle nyde samme adgang til skolesystemet som børn af ‘fastboende’. Efter sagen i Beijing blev flere forordninger og bekendtgørelser med lignende indhold offentliggjort med fokus på, at migrantarbejdere skal behandles ligesom andre borgere.
Baggrunden for sagen er, at Kinas befolkning gennem et såkaldt bolig-registreringssystem lige siden 1950erne har været delt op i to grupper – byboere og bønder – som ikke kan bevæge sig frit mellem land og by, og som ikke besidder samme rettigheder. En flytning fra bondeland og ind over bygrænsen involverer endeløst bureaukrati og en velbeslået pengepung, hvis man ikke lige, som én ud af meget få, er blevet optaget på et universitet. Bønderne er velfærdsmæssigt langt ringere stillede end byboerne. Hvis man bor i byen, har man større chancer for at være omfattet af sociale ordninger som sygesikring og pensioner, ligesom man har bedre muligheder for at få de ni års gratis grundskole, som loven foreskriver. Gennemsnitsindkomsten er højere og beskæftigelsesmulighederne langt
I offentlighedens interesse
Hatla Thelle
Retshjælp som katalysator for social forandring
88
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle flere i byen end på landet. Efter indførelsen af markedsøkonomi fra 1980 er det blevet muligt for bønder at tage til byen og finde arbejde og bolig og få midlertidige opholdstilladelser, men praksis har været, at hvis de tog deres børn med, kunne disse ikke komme i skole, eller i hvert fald kun ved at betale en højere afgift end byboernes børn. Det er dette problem, som ovennævnte sag skulle bidrage til at løse, ifølge de advokater som valgte at yde gratis retshjælp til migrantskolens ledelse.
Denne artikel vil belyse, hvordan reformpolitikken, med inspiration fra Vesten, har givet kinesiske borgere, som de ansatte på ovennævnte skole, flere muligheder for at hævde deres ret og klage over uretfærdigheder i samfundet – på egne eller alles vegne. Åbning over for omverdenen var et af reformpolitikkens to ben (det andet var indførelse af markedsøko-nomi), og med åbningen kom ideer om et retssamfund, hvor individet har rettigheder, som staten er forpligtet til at sikre. Disse ideer giver sig i dag udtryk i både officiel retorik og en gryende retsbevidsthed i be-folkningen. Artiklen vil diskutere, hvordan de traditionelle mekanismer til konfliktløsning er blevet suppleret med nye institutioner, og hvilke problemer der er forbundet med implementeringen af disse. Endelig vil den beskrive, hvordan den nye retsbevidsthed virker tilbage i det politiske system og i visse tilfælde kan medvirke til en lovændring eller en justering af administrativ praksis.
I offentlighedens interesse
Sagen om migrantskolen blev ført af jurister fra et firma med et navn, som direkte oversat betyder ‘Østens Offentlighedens Interesse Advokatfirma’. ‘Offentlighedens interesse’ er et nyt begreb, som i Kina i dag er blevet en slags forkortet betegnelse for aktiviteter, der har til formål at skabe et mere retfærdigt samfund. Det bruges i mange forskellige sammenhænge, men altid med en grundbetydning som angiver velgørenhed, aktivisme, private eller offentlige donationer, og andre aktiviteter der har til formål at støtte svage grupper i samfundet. ‘Offentlig interesse’ vedrører emner, der har betydning for hele samfundet eller for udvalgte grupper, og ikke bare for enkeltpersoner. Udtrykket oversættes til engelsk som (eller mere korrekt: udtrykket er en oversættelse af det engelske) public interest, og begrebet er en importvare, indført fra bl.a. USA, hvor udtrykket blev brugt i forbindelse med borgerretsbevægelsen i 1950erne og 1960erne, hvor race-diskrimination var på dagsordenen. I demokratiske lande i Asien, som Indien og Filippinerne, bliver public interest litigation [rets-sager til forsvar for den offentlige interesse] også brugt flittigt af socialt bevidste advokater, der kæmper for f.eks. kasteløses rettigheder. I Kina bruges ‘retshåndhævelse i offentlighedens interesse’ nu også med det formål at influere den politiske proces – og udtrykket bliver knyttet til aktiviteter i forbindelse med, hvad mange betegner som en spirende borgerretsbevægelse i Kina.
89
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4I o
ffen
tlig
hed
ens
inte
ress
eI forbindelse med overgangen til markedsøkonomi siden begyndelsen af 1980erne er en omfattende lovgivning blevet knæsat som underlag for nye sociale forhold mellem stat og borgere og mellem borgerne indbyrdes. Privatisering af landbrug og industri har betydet, at grupper og individer, som tidligere var blandt samfundets privilegerede, er blevet marginali-seret, og disse bruger nu i stigende grad de nye love som redskab til at fastholde og forsvare de rettigheder, som trues af den selv samme priva-tisering, som har sat skub i udviklingen frem mod en retsstat. Spredte og ukoordinerede aktiviteter, som protestaktioner, demonstrationer, angreb på myndighedspersoner og -kontorer, samt som nævnt anmeldelse af administrative overgreb til politiet, bliver ofte samlet under betegnelsen ‘Bevægelsen til Forsvar af Rettigheder’, også af mange forskere kaldet en kinesisk borgerretsbevægelse. Og der er mange aktiviteter af denne type – i 2006 ifølge den officielle statistik 87.000 såkaldte ‘sociale begiven-heder’. Bevægelsen fortjener måske ikke helt sit navn, da aktiviteterne stort set er ukoordineret og spredt ud over landet, men der er forskellige ansatser til et samarbejde mellem aktørerne, hvoraf mange reelt føler sig som del af en bevægelse (Erik Beukel omtaler i sin artikel i dette DNV disse aktiviteter som masseprotester).
På papiret: klageorganer, retshjælp, juridisk service m.m.
Ud over retssalen er der i dag mange andre steder at henvende sig, hvis man som kinesisk borger står over for et overgreb eller problem af økonomisk eller social art. Nogle af disse mekanismer er traditionelle, nedarvet enten fra den kejserlige eller den kommunistiske tradition, mens andre er nye, indført fra Vesten i kølvandet på de økonomiske reformer og designet til at beskytte individet mod statens overgreb eller garantere beskyttelse mod sociale begivenheder som sygdom, hjemløs-hed, alderdom, og lignende. I Mao-tiden fandtes retsforfølgelse stort set ikke, i hvert fald ikke i den form at et krænket individ kunne sagsøge et andet individ eller en administrativ myndighed, så der var andre måder at løse konflikter på. Fra den mere umiddelbare kommunistiske fortid har man arvet et udbygget system til mægling mellem borgerne indbyrdes. I 1950erne blev mæglingskomiteer oprettet på alle græs-rodsniveauer, som boligområder, landsbyer, arbejdspladser og såkaldt folkelige organisationer som Kvinde- eller Ungdomsforbundet. Disse komiteer er stadig eksisterende og lovfæstet i den Kinesiske Forfatning artikel 111, hvor deres formål er beskrevet som værende at “håndtere offentlige anliggender og social service … og hjælpe med til at oplyse regeringen om borgernes meninger og forslag”. I den autoriserede over-sættelse bliver det kinesiske udtryk ‘sager vedrørende offentlighedens interesse’ oversat til det engelske ‘social service’. Ordvalget understre-ger, at med ‘offentlig interesse’ sigtes normalt til hjælp til samfundets udsatte grupper. Denne type mægling vedrører udelukkende konflikter mellem borgere.
90
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle Hvis man derimod vil klage over myndighedernes behandling kan man bruge et system med såkaldte bønskrivelser også kaldet ‘Brev- og besøgskontorer’, som findes på alle niveauer, fra gadekomiteer og op til Folkekongressen. En praksis med bønskrivelser daterer sig tilbage til Kejsertiden, hvor undersåtter i princippet kunne henvende sig direkte til kejseren med klager over en embedsmand. Dette system bruges også flittigt i dag og er omfattet af administrativ regulering. I sin nuværende form har kontorerne ikke mandat til at tage afgørelser, men kan blot sende spørgsmål videre til de relevante myndigheder. Disse er ikke en-gang juridisk forpligtet til at reagere, så systemet er meget ineffektivt, og undersøgelser viser, at kun omkring 2 procent af klagerne bliver effektivt behandlet (Minzer 2006).
De to ovennævnte former for klageadgang er som nævnt nedfældet i tra-ditionen og betegnes ofte fra officielt hold som konfliktløsningsmodeller med kinesiske kendetegn, og de er gratis for brugerne. Kinesiske jurister har i de sidste mange år diskuteret – ofte også med udenlandske kolleger – om disse systemer kan sameksistere med de nye systemer ‘importeret’ fra Vesten (Potter 2001). Vil de ‘gamle’ systemer bestå og supplere de ‘nye’, eller er perspektivet, at de gamle udfases, efterhånden som de nye får magt? Nogle kinesiske jurister har en tendens til at se på den nye type love og regler som værende uden moralsk legitimitet i modsætning til de traditionelle måder at løse konflikter på, som tilskrives større effektivitet og værdi, fordi de er i overensstemmelse med grundlæggende normer i det kinesiske samfund (Chen 2004).
De moderne systemer, mere eller mindre direkte importeret fra vores del af verden, er først og fremmest hægtet op på domstolene som sidste ende-station i en konfliktløsningsproces. Uddannelse af jurister og vedtagelse af love blev genoplivet efter indførelsen af den nye politik i 1979. De grundlæggende træk i det nuværende kinesiske retssystem er importeret fra det europæiske kontinentale system, som har rod i Romerretten. Der findes nu en offentligt kendt straffelov samt retsplejelove for civile sager, straffesager og administrative sager. De retlige procedurer følger til en vis grad deres forbilleder fra de kendte systemer i Vesten. Endvidere er der vedtaget love på et væld af forskellige områder, som familieret, arveret, selskabsret, arbejdsret, forsikringsret, ejendomsret, osv. Til disse områder hører nyoprettede organer, hvor borgere kan gøre de rettigheder gældende, som er nedskrevet i lovene. Og alle disse organer indeholder elementer, der tjener til at beskytte og rådgive mindrebemidlede personer og folk fra udsatte grupper. Det er her ‘offentlighedens interesse’ kommer ind, både gennem ordninger der fritager borgeren for udgifter i forbindelse med løsning af et problem eller en konflikt, og ved at løsningen i et vist omfang bruges til at påvirke statens politik eller forandre administrativ praksis gennem sager ført for at beskytte en bestemt gruppe personer eller samfundet som sådan. Først en kort gennemgang af de forskellige mekanikker.
91
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4I o
ffen
tlig
hed
ens
inte
ress
eDet laveste niveau i det kinesiske statsapparat er gadekomiteer i byerne og de såkaldte ‘administrative småbyer’ (townships) på landet. I hvert af disse er der siden 1980 oprettet juridiske servicekontorer bemandet af ‘retsarbejdere’, som ikke er jurister, men lokale indbyggere som har gen-nemgået en kort indføring i det juridiske område. Kontorerne har status af ikke-kommercielle institutioner, som ifølge deres fundats tager vare på ‘offentlighedens interesse’, men som ikke får økonomisk støtte fra de lokale myndigheder. De lever derfor af at sælge deres ydelser, men da de ikke må give overskud, har de lavere priser end advokatfirmaer, som eksisterer på markedsvilkår. Deres mandat er at repræsentere og rådgive borgere i civile og administrative sager samt at mægle i konflikter mellem borgere, og de vil ofte drive en telefonlinje, som er gratis. Retsarbejderne kan ikke forsvare klienter i straffesager, da de ikke har en juridisk embedseksamen.
Anklagede i straffesager kan derimod få gratis rådgivning eller en forsvarer stillet til rådighed i et af de statslige retshjælpscentre, som er blevet oprettet siden midten af 1990erne i stort set alle amter, byer og provinser. Disse centre har såkaldte arbejdsstationer på lavere niveauer, og de kan tilbyde gratis advokatbistand til folk, der opfylder visse økonomiske kriterier. Man skal have dokumentation fra sit hjemsted på, at man er tilstrækkelig fattig til ikke at kunne betale for en sagfører selv. Hvis den anklagede er mindreårig eller handicappet, samt i sager, hvor den anklagede risikerer dødsstraf, skal der ifølge Retsplejeloven være en forsvarer tilstede, og kontakten til en sådan forsvarer, som skal være statsautoriseret, formidles gennem centrene. Endvidere formidler de retshjælp i sager vedrørende manglende socialhjælp, manglende udbetaling af løn, erstatningskrav mod staten og et par andre udvalgte områder.
Arbejdsretlige konflikter løses i dertil indrettede voldgiftskomiteer baseret i de lokale arbejdsforvaltninger. Disse komiteer er blevet oprettet siden slutningen af 1980erne som reaktion på et stigende antal konflikter på arbejdspladser, specielt relateret til manglende udbetaling af løn, farlige arbejdsforhold og manglende erstatning for arbejdsulykker (Burell 2001). Den statslige kinesiske fagforening er repræsenteret i disse komiteer og har endvidere kontorer på de lavere niveauer, hvor arbejdere kan klage. Komiteerne kan rådgive og mægle gratis, men hvis der skal en voldgift-kendelse til, koster det er mindre beløb. En ny lov om arbejdskontrakter udvider mulighederne for at monitorere overholdelsen af den arbejdsret-lige lovgivning, og en ny lov om voldgift og mægling i konflikter mel-lem arbejderstager og -giver styrker også arbejdernes rettigheder (Dong Baohua 2007: 692).
Sidst, men ikke mindst, er mange ngo’er eller sociale organisationer, som kineserne vælger at kalde dem, blevet oprettet i løbet af de sidste årtier (Yuwen Li 2005), og der er vokset en gruppe ‘barfodsjurister’ frem, som rådgiver i konflikter, hovedsageligt på landet og hovedsageligt i kollektive sager, som for eksempel i spørgsmål om ekspropriation af landbrugsjord.
92
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle Ngo’erne kan rådgive og drive fortalervirksomhed relativt frit, i det omfang de ikke beskæftiger sig med politisk følsomme områder eller rådgiver personer, som myndighederne anser for at drive undergravende virksomhed. De opfylder ofte sociale funktioner, som staten ikke tager sig af. Spørgsmål om kvinders rettigheder og miljøspørgsmål er blandt den type sager, de hyppigst beskæftiger sig med. Mange af dem er knyttet til universiteter og derfor relativt beskyttede, mens andre er registrerede hos Indenrigsministeriet og atter andre blot handler uden formelle tilladelser. ‘Barfodsjuristerne’ er oftest bønder, der har læst sig til en vis juridisk indsigt og lever af at hjælpe andre bønder. De er oftere i karambolage med myndighederne, fordi de angriber lokale interesser, som kan bestå af en sammenfletning af privat kapital og lokale politikere. De modtager indimellem mindre beløb for deres tjenester, hvad der er ulovligt, hvorfor de i visse sammenhænge kaldes ‘sorte’ eller ‘falske’ advokater (Zhu 2007, 409). Deres antal er voksende, og deres eksistens erkendes og diskuteres åbent i medierne.
I virkeligheden
Alt dette ser jo fint ud, men der er selvfølgelig mange problemer. For det første er ordningerne langt fra tilstrækkeligt finansieret til at yde effektiv beskyttelse. For det andet har mange mennesker ringe eller ingen tiltro til, at hverken de gamle eller de nye mekanismer virkelig kan hjælpe, og de bruger dem derfor ikke. Den mest benyttede kanal er bønskrivelserne (brev- og besøgskontorerne), som til gengæld som nævnt ikke kan træffe afgørelser, men blot ekspederer klagerne videre op i systemet, hvor de som oftest forsvinder. For det tredje er kriterierne for at kunne få gratis retshjælp så skrappe, at selv meget fattige mennesker ikke kan opfylde dem. Og hvis man endelig får hjælp gennem retshjælpscentrene, er den som regel af meget ringe kvalitet, fordi sagførerne ved lov er tvunget til at tage et lille antal sager uden vederlag pr. år. Hvis man er tvunget til at arbejde gratis, bliver indsatsen jo oftest derefter. Så skønt der eksisterer et netværk på papiret, der skulle være i stand til at opsamle og udbedre de værste krænkelser af folks rettigheder, fungerer dette i praksis ikke i tilstrækkeligt omfang.
Regeringens reaktion på den mangelfulde retsbeskyttelse og deraf følgende stigende sociale uro foregår i to spor (Peerenboom & He 2008: 22; se også Erik Beukels artikel). På den ene side prøver man at udbygge insti-tutioner til retshåndhævelse og forsøger at forhandle sig frem til holdbare løsninger med protesterende borgere. Det lykkes ofte myndighederne at købe sig ro ved at imødekomme visse krav og overbevise klagerne om, at det ikke bliver bedre, selv om de fortsætter protesterne. På den anden side slår man hårdt ned på borgere, som man mener udgør en trussel mod regimet. Mange historier, der også verserer i dansk presse, beskri-ver hvordan advokater, der hjælper bønder i klager over konfiskation af
93
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4I o
ffen
tlig
hed
ens
inte
ress
ejord eller forsvarer systemkritikere, får hårde fængselsstraffe eller bliver mishandlet af bøller allieret med de lokale myndigheder.
Den ringe faktiske beskyttelse og de mange dokumenterede overgreb kunne rejse spørgsmålet, om staten med etablering og konsolidering af klageorganer egentlig afgiver magt eller snarer udvider sin kontrol med borgerne (Luehrmann 2003: 865). Dette spørgsmål er klassisk og bliver ofte stillet i studier af den kinesiske udvikling (Goldman 2005: 12). Svaret er ikke entydigt. På den ene side bruger staten institutionerne til at holde øje med potentielle ‘farer’, så myndighederne kan gribe ind i tide. På den anden side virker institutionerne mobiliserende på nogle grupper i samfundet og sætter dem i stand til at deltage aktivt i det sociale liv (Gallagher 2006), hvad der på længere sigt fremtvinger både lovændringer og forandringer i administrativ praksis.
Retshjælp og klageadgange som statens informationskilde
Alligevel tjener systemerne som helhed til dels at oplyse regeringen om de mest alvorlige ubalancer i samfundet, dels som producent af skyts til de mange sociale grupper og enkeltindivider, som arbejder hårdt på at ændre politikker og praksis i retning af en større beskyttelse af den enkelte borger. Et eksempel er ovennævnte sag om skolegang for børn af migrantarbejdere, hvor et sagsanlæg, påvirkning af lovgivere og me-dieopmærksomhed blev brugt som metoder til at få myndigheder og offentlighed gjort opmærksom på et problem.
Et andet område kan være kvinders rettigheder, hvor metoderne i højere grad er undervisning og kursusvirksomhed, samt direkte påvirkning af lovgiverne på lokalt niveau. FNs kvindekonference blev afholdt i Beijing i 1995 og blev anledning til oprettelsen af mange kvindeorganisationer rundt omkring i landet. En del af disse er stadig aktive, mens nye er kom-met til. Kvindeorganisationerne har dannet et landsdækkende netværk og arbejder systematisk på at påvirke lovgivning og administrativ praksis ved hjælp af den viden, de indsamler gennem deres telefonrådgivninger og krisecentre. De stærkeste organisationer er tilknyttet – og beskyttet af – universiteter, men også det semi-statslige Kvindeforbund arbejder systematisk med rådgivning og kursus- og fortalervirksomhed. Rets-hjælpscentre på universiteterne bliver sammenkørt med undervisning i jura, ved at ældre studerende tilbyder rådgivning af klienter under supervision af deres lærere. Klienterne er folk ‘fra gaden’, som læser om tilbuddet i medierne eller hører om det fra andre. De studerende bliver på den måde oplært i at føre sager for ofre for hustruvold eller repræsentere kvinder i skilsmisseforhandlinger, og de får en indsigt, som de kan bruge, når de kommer ud som færdiguddannede jurister. Deres lærere kan samtidig benytte den opnåede viden som data i forskningsprojekter og analyser, der viderebringes i det politiske system og indgår i det lovgivende arbejde.
94
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle Gennem dette arbejde er f.eks. hustruvold nu blevet et begreb, som folk kender, og et emne, der diskuteres i medierne. Det er blevet almen viden, at det er ulovligt at slå sin kone, hvilket er en ny indsigt for mange borgere, specielt i landområderne. Som resultat af denne type indsatser har de fleste provinser nu vedtaget lokale cirkulærer mod hustruvold, hvori det juridiske aspekt understreges. De lokale kvindeforbund afholder kurser for deres kadrer på græsrodsniveau, hvor de blandt andet lærer, hvad tegnene på en voldelig familie kan være og hvordan man kan nærme sig kvinder, man mener bliver udsat for overgreb fra deres familiemedlem-mers side. Denne situation er opstået gennem kvindeorganisationernes arbejde. Disse er vel at mærke støttet af udenlandske organisationer, og de vestlige teorier og tilgange til kvinders rettigheder, som har udviklet sig siden 1970erne, har haft en stor indflydelse på den kinesiske scene
(Hsiung et al., 2001)
Konklusion
Etableringen af et retssystem og nye klageadgange i Kina er foregået siden 1980erne og har været støttet af kontakter til udlandet, både hvad angår finansiering og inspiration til lovgivning og udformning af institutioner. Retshjælp som en forpligtelse for staten er blevet anerkendt og nedfældet i indtil videre en administrativ regulering sigtende mod en egentlig lov, samtidig med at traditionelle mekanismer for konfliktløsning er blevet bibeholdt og udbygget. De økonomiske reformer medførte øget ulighed og et ringere socialt sikkerhedsnet under samfundets svageste, så nye modeller til løsning af sociale konflikter blev nødvendige som følge af overgangen til markedsøkonomi, og viden blev hentet ind udefra til etablering af disse. En del af tankegangen bag nye institutioner er importeret fra USA og fra demokratiske lande i Asien, hvor ledende jurister har indoptaget begrebet ‘public interest’ som en samlebetegnelse for aktiviteter, der bruger lovgivningen til at påvirke regeringens politikker og implementeringen af disse. I arbejdet med den nye retshjælpssektor har kinesiske forskere været i udlandet og studeret systemerne her, og der er udgivet fagbøger om klageadgange i andre dele af verden. Men de nye muligheder for at gøre sin ret gældende har indtil nu ikke i tilstrækkelig grad formået at beskytte den enkelte. Antallet af protestaktioner er steget voldsomt, og statens reaktion har været både at give indrømmelser og at undertrykke uroen med vold, afhængig af den konkrete sammenhæng. Men samtidig med at regeringen bibeholder sin kontrol, stiger folks viden om egne rettigheder, og deres muligheder for at hævde dem styrkes gennem de selvsamme institutioner, som skulle garantere statens kontrol.
Hatla Thelle er seniorforsker ved IMR
95
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4I o
ffen
tlig
hed
ens
inte
ress
eLitteratur
Burell, Mattias. 2001. The rule-governed state. China’s labour market policy, 1978-1998. Uppsala: Department of Government, Uppsala University.
Chen, Albert H.Y. 2004. Socio-legal thought and legal modernization in con-temporary China: a case study of the jurisprudence of Zhu Suli. I Law, Legal Culture and Politics in the Twenty First Century, ed. Guenther Doeker-Mach & Klaus A. Ziegert. Stuttgart: Franz Steiner Verlag.
China Labour Bulletin. 2007. Public interest litigation in China. A new force for social justice. Research report, 10 October (www.clb.org.hk).
Dong Baohua & Dong Runqing. 2007. Case analysis on latest PRC labor contract law (Chinese- English). Beijing: Law Press China.
Gallagher, Mary. 2006. Mobilizing the law in China: “Informed disenchant-ment” and the development of legal consciousness. Law & Society Review vol. 40, no. 4: 783 – 816.
Goldman, Merle. 2005. From comrade to citizen. The struggle for political rights in China. Cambridge, Mass.: Harvard University Press.
Hsiung Pingchun, Maria Jaschok & Cecilia Milwertz, eds. 2001. Chinese wom-an organizing: cadres, feminists, Muslims, queers. Oxford: Berg.
Li, Yuwen. 2005. Freedom of association in China and Europe. Comparative per-spectives in law and practice. Leiden: Martinus Nijhoff Publishers.
Liebman, Benjamin. 1999. Legal aid and public interest law in China. Texas International Law Journal vol. 34, no. 2: 211-286.
Luehrmann, Laura. 2003. Facing citizen complaints in China, 1951-1996. Asian Survey vol. 43, no. 5: 845-866.
Minzer, Carl F. 2006. Xinfang: An alternative to formal Chinese legal institu-tions. Stanford Journal of International Law no. 103.
Peerenboom, Randall & He Xin. 2008. Dispute resolution in China: patterns, causes, and prognosis. Oxford: The Foundation for Law, Justice and Society in collaboration with The Centre for Socio-Legal Studies, University of Oxford.
Potter, Pitman. 2001. The Chinese legal system. Globalization and local legal cul-ture. London and New York: Routledge.
Zhu Jingwen. 2007. Report on China law development. Database and indicators. Beijing: Zhongguo Renmin Daxue Chubanshe (Chinese).
96
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4H
atla
The
lle
97
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tiv
Indledning
Formålet med denne artikel er at sætte fokus på nogle af de problemer, som dødsstraf og tortur i Kina – og andre steder – giver i forhold til men-neskerettighederne, som de er kommet til udtryk i Verdenserklæringen fra 1948 og nogle af de deraf afledede FN konventioner. Det gælder især konventionerne om henholdsvis borgerlige og politiske rettighe-der (Covenant on Civil and Political Rights, CCPR) fra 1976 og mod tortur (Convention Against Torture, CAT) fra 1987. Spørgsmålet er, om konventionerne og andre tiltag fra det internationale samfunds side sammen med nationale kinesiske tiltag kan være med til at begrænse og forhåbentligt helt standse de krænkelser, som sker i dag?
Kina har underskrevet Verdenserklæringen og tiltrådt de to nævnte kon-ventioner, men som i mange andre tilfælde er ét tiltrædelse, noget andet er en effektiv implementering.
For at forklare, hvorfor man kan tale om krænkelser, vil indledningsvist blive gennemgået, hvorledes dødsstraf og tortur bliver behandlet og defineret i de internationale instrumenter til beskyttelse af menneskerettighederne – samt hvorledes kinesisk ret behandler de samme rettigheder. I denne sammenhæng vil nogle tal desuden anskueliggøre, i hvilket omfang de omhandlede krænkelser finder sted.
Internationale menneskeretsinstrumenter og definitioner
I de Forenede Nationers Verdenserklæring om Menneskerettigheder fra 1948, art. 3, står kort og godt:
“Enhver har ret til liv, frihed og personlig sikkerhed”.
Verdenserklæringen havde til hensigt at formulere nogle moralske ideer og visioner om rettigheder, som skulle beskytte det enkelte menneske mod
Dødsstraf og tortur i Kina i et menneskeretligt perspektiv
Dorrit Kjær Christiansen
98
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen magthaverne eller staten eller – sagt med andre ord – skulle udtrykke
respekt for mennesket. Erklæringen skal selvsagt læses med tanke på den netop afsluttede Anden Verdenskrig og de uhyrligheder, som her blev begået over for mennesker. Verdenserklæringen er en udtalelse, ikke en bindende konvention, vedtaget af generalforsamlingen i de Forende Nationer, som Kina er medlem af. Kina var desuden også repræsenteret i den arbejdsgruppe, som i sin tid formulerede Verdenserklæringen. Artikel 3 i erklæringen tages almindeligvis som udtryk for, at forudsætningen for at tale om menneskerettigheder er selve livet: Hvis en stat finder det lovligt at tage et menneskes liv, fordi det har overtrådt en af dens love, er det meningsløst at tale om menneskerettigheder (Foighel 1999).
I samme erklæring, artikel 5, findes endvidere et forbud mod tortur:
“Ingen må udsættes for tortur eller for grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling”.
Efter 1948-erklæringen gik man i FN videre med at formulere udkast til konventioner om menneskerettigheder, således at staterne ved at tiltræde og ratificere disse ville påtage sig bestemte retlige forpligtelser. I 1966 vedtog generalforsamlingen to konventioner om menneskerettigheder, den ene vedrører borgerlige og politiske rettigheder, CCPR, den anden økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder, ESCR. De trådte begge i kraft i 1976.
Ifølge art. 6, stk. 1 i CCPR har ethvert menneske “en naturgiven ret til livet. Denne ret skal beskyttes ved lov. Ingen må vilkårligt berøves livet”. I samme artikel, stk. 2, står der endvidere: “I lande, som ikke har afskaffet dødsstraffen, må en dødsdom kun idømmes for de groveste forbrydelser...” Dette betyder, at dødsstraf ideelt set er afskaffet, men at dette reali-stisk set ikke er muligt lige her og nu. CCPR indeholder ikke nogen definition af, hvad der skal forstås ved “de groveste forbrydelser”, og det er et udtryk, som kan fortolkes må mange måder – og bliver det! Al-mindeligvis anses de groveste forbrydelser dog for at være forbrydelser mod liv og legeme.
I artikel 7 i CCPR – som delvist er en gentagelse af Verdenserklæringens ovennævnte artikel 5 med den tilføjelse, at “I særdeleshed må ingen uden sit frit afgivne samtykke underkastes medicinske eller videnskabelige eksperimen-ter” – gøres forbuddet mod tortur til en bindende konventionsforpligtelse. Det fremgår af art. 4, stk. 2, i CCPR, at torturforbuddet, ligesom i øvrigt bl.a. retten til livet (art. 6), er absolut og ikke kan fraviges, heller ikke i forbindelse med “offentlige nødstilstand(e)”. Et vigtigt element, som også går igen i senere FN-konventioner om menneskerettigheder (herunder CAT), er de deltagende staters forpligtelse til at rapportere til en komité om de foranstaltninger, de har truffet til gennemførelse af de i konven-tionen anerkendte rettigheder (art. 40).
99
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tivFørste valgfri protokol til CCPR (i kraft 1976) giver enkeltpersoner mu-
lighed for at indbringe og få behandlet krænkelser fra den pågældende deltagerstats side. Den anden valgfri protokol (i kraft 1991) forpligter de deltagende stater til at afskaffe dødsstraf, hvilket ses “som et bidrag til at forøge menneskeværdighed og videreudvikle menneskerettighederne”.
Kina har underskrevet CCPR i 1998, men endnu ikke ratificeret den (eller de valgfri protokoller). Det forventes, at Kina ved ratificeringen, som efter forlydender er under forberedelse, vil tage diverse forbehold: At dødsstraf ikke kan afskaffes på nuværende tidspunkt under henvisning til landets sociale og økonomiske udvikling, samt at forbuddet i art. 7 ikke skal omfatte anvendelse af dødsstraf. Til sammenligning vil dette vil være på linie med USAs forbehold i forbindelse med ratificeringen i 1992 (Albrecht 2006).
I FNs Torturkonvention fra 1987, “Konventionen om tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf” defi-neres tortur i artikel 1 som:
“...enhver handling, ved hvilken stærk smerte eller lidelse, enten fysisk eller mental, bevidst påføres en person med det formål at fremskaffe oplysninger eller en tilståelse fra denne eller en tred-jemand, at straffe ham for en handling, som han selv eller en trediemand har begået eller mistænkes for at have begået, eller at skræmme eller lægge tvang på ham eller en trediemand, eller af nogen grund baseret på nogen form for forskelsbehandling, når en sådan smerte eller lidelse påføres af eller på opfordring af en offentligt ansat eller en anden person, der virker i embeds medfør eller med en sådan persons samtykke eller indvilligelse...” .
Artikel 15 fastsætter endvidere:
“Enhver deltagende stat skal sikre, at enhver udtalelse, om hvilket det er fastslået, at den er afgivet som følge af tortur, ikke kan på-beråbes som bevis i nogen proces, undtagen mod en person, der er tiltalt for tortur, som bevis for at udtalelsen er afgivet”
Kina har underskrevet og i 1988 ratificeret CAT og har som deltagende stat indtil nu afgivet fire landerapporter (den sidste i februar 2006) til FNs torturkomité.
Dødsstraf i Kina
I Kina bruger man dødsstraf. I den seneste straffelov fra 1997 findes 68 overtrædelser, som angiver dødsstraf som en mulig sanktion sammen med andre muligheder, som lange fængselsstraffe på ikke under 10 år. Af disse
100
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen 68 overtrædelser vedrører 7 forbrydelser til fare for statens sikkerhed; 14
forbrydelser mod statens militære eller forsvarets interesser; 14 forbrydelser, der udgør en fare for den offentlige sikkerhed; 16 forbrydelser, der forstyrrer den økonomiske orden; 8 forbrydelser, der forhindrer administrationen af den offentlige orden; 5 forbrydelser, der krænker borgernes personlige og demokratiske rettigheder; 2 forbrydelser vedrørende underslæb og bestik-kelse og 2 forbrydelser mod ejendomsretten. Det er, sammenlignet med andre lande, et meget stort antal forbrydelser, der kan medføre dødsstraf (Hu Yunteng 2003). Særligt er det også, at ikke blot forbrydelser mod liv og legeme, f.eks. drab og vold med døden til følge, men også f.eks. økonomisk kriminalitet, kan medføre dødsstraf.
Et nyligt eksempel herpå er dødsdommen over og eksekutionen af den tidligere leder af State Food and Drug Administration (svarer til en fælles Fødevare- og Sundhedsstyrelse), Zheng Xiaoyu, som i 2007 blev dømt til døden for korruption og forsømmelse i tjenesten, bl.a. for at have modtaget 6,5 mio. yuan (svarende til 850.000 USD) i bestikkelse mod at godkende hundredevis af medicinalvarer, hvoraf mange siden har vist sig at være virkningsløse eller direkte skadelige. Mange mennesker i Kina døde efter indtagelse af medicinen. Da skandalen kom frem i 2005, blev han afskediget og dømt til døden (efter appel til Højesteret) og henrettet i juli 2007, jf. Reuters-Beijing/The Peoples Daily. Medvirkende til dom-mens udfald var måske også, at der fra udlandets side var rejst tvivl om standarden af fødemidler fra Kina, hvilket ville skade Kinas eksport. Det fremgår af avisartiklen, at dommen skulle have en afskrækkende virkning på kinesiske myndigheder. Det var første gang siden år 2000, at en leder på dette niveau blev henrettet.
Der findes imidlertid også bestemmelser i den kinesiske straffelov, der begrænser anvendelsen af dødstraf (Hu Yunteng 2003). Straffelovens artikel 48 fastslår, at dødsstraf kun skal anvendes ved “ekstremt alvorlige forbrydelser”, og dette stemmer for så vidt meget godt med CCPRs be-stemmelse i art. 6 om, at anvendelse bør begrænses til “de mest alvorlige forbrydelser”. Men praksis viser, at det kinesiske retssystems fortolkning heraf ligger langt fra vestlige og internationale standarder, idet dødsstraf tillige anvendes ikke blot, som nævnt, i økonomiske sager, men også i andre sagsstyper som smugling, pengefalsk, tyveri, organiseret prostitution og i alvorligere narkosager (Bingzhi et al. 2004). En anden vigtig begrænsning er ikke-anvendelse af dødsstraf over for børn og unge under 18 år samt gravide kvinder (art. 49), der for børns vedkommende stemmer overens med Konventionen om Børns Rettigheder fra 1989.
Andre begrænsninger i brugen af dødsstraf er omstændighederne ved forbrydelsen (motiv eller form kan udgøre formildende omstændigheder), minimumsgrænser i sager vedrørende økonomisk kriminalitet og narko, samt den tiltaltes hjælp til opklaring af sagen ved egen tilståelse eller angivelse af medgerningsmænd.
101
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tivBegrænsningerne i brugen af dødsstraf lægger op til et vidt skøn fra
rettens side, hvilket giver mulighed for en meget forskellig praksis, idet sager om dødsstraf behandles ved de provinsielle underretter. Det er derfor et klart fremskridt mod større retssikkerhed forstået som lige straf for lige forbrydelse – dvs. lighed for loven – og forudsigelighed, at en nylig reform bestemmer, at alle dødsdomme fremover skal godkendes af Højesteret, hvilket tillige forventes at føre til en formindskelse i antallet af dødsdomme.
Henrettelsesmetoden i Kina er skydning, men der er også åbnet op for henrettelse ved giftindsprøjtning.
Omfanget af anvendelsen af dødsstraffe
Antallet af dødsstraffe behandles i Kina som en statshemmelighed, og der findes derfor ikke officielle tal herom. Amnesty International (AI) har i deres seneste rapport fra april 2008 sat Kina på førstepladsen på listen over lande, der anvender dødsdomme. Kina henrettede således med sikkerhed 470 personer i 2007. Tallet er ifølge AI et absolut minimum baseret på dokumenterbare, offentlige informationer om henrettelser, men anslås ifølge uofficielle rapporter og kilder af AI til at være langt højere, nemlig omkring 6000 i 2007. Næst efter Kina kommer (her er kun taget de seks øverste lande med) Iran med 317 henrettelser, Saudi-Arabien med mindst 143, Pakistan med mindst 135 og USA med 42, samt Iraq med mindst 33. Til yderligere sammenligning så tallene i 2006 således ud: min. 1010 (Kina), 177 (Iran), 82 (Pakistan), min. 65 (Iraq), 65 (Sudan) og 53 (USA). Der er sandsynligvis sket en markant tilbagegang i antal-let af henrettelser i Kina fra 2006 til 2007, hvilket bl.a. tilskrives den ovennævnte Højesteretsgodkendelse.
Max Planck Instituttet i Freiburg gennemførte i 2006 en empirisk un-dersøgelse af dødsstraffe i Kina. I mangel af officielle statistikker over dødsstraffe måtte de bygge deres materiale på interviews med forsvarere og på analyse af sagsdokumenter fra fire steder i Kina, hvorimod en mere spredt og tilfældig indsamling af sager ikke var mulig (Albrecht et al. 2006).
Tortur i Kina
Som nævnt har Kina underskrevet og ratificeret FNs torturkonvention. Ikke desto mindre er det et faktum, at tortur stadig anvendes i det kinesiske retsystem, især i forbindelse med anholdelser og afhøringer, varetægtsfængsling, i fængsler samt i forbindelse med administrative frihedsberøvelser i såkaldte arbejdslejre. Torturen udøves af lovens hånd-hævere, politi- og fængselsbetjente og andre personalegrupper.
102
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen Som begrundelse for, at tortur stadig finder sted, anføres, at Kina har
en lang tradition for at forsøge at fremtvinge tilståelser i retssager ved tortur, idet det er hurtigere og nemmere end efterforskning i kriminelle sager (se bl.a. Xin Chunying og Ge Mingzhen 2003).
Allerede en af oplysningstidens store filosoffer, Cesare Beccaria, sagde i 1764, at “tortur som led i efterforskningen af en forbrydelse – var et sikkert middel til at lade stærke forbrydere gå fri, mens man dømte uskyl-dige, men svagere personer”. Dette har man også måttet sande i Kina. Som f.eks. i sagen om politimanden Du Peiwu, der blev dømt til døden for at have slået sin kone og hendes elsker ihjel, hvorefter en bande blev anholdt og tilstod, at de have begået drabene, jf. China Morning Post, 6. august 2001. Du Peiwu havde fået udsat sin dødsdom i to år efter en særlig bestemmelse, der giver mulighed for forbedring af den dømte og ændring af dødsstraffen til fængselsstraf, men var tydeligt blevet skadet af den tortur, han havde været udsat for. Han modtog erstatning, mens de implicerede politimænd blev straffet. Denne sag førte til offentlig diskussion i Kina af anvendelsen af tortur i forbindelse med tilståelser.
Kina har lovgivningsmæssigt i årene siden ratifikationen gjort meget for at leve op til sine forpligtelser i henhold til torturkonventionen. Der er i Grundloven regler for bl.a. beskyttelse af borgernes værdighed. Positive ændringer findes også i lov om strafferetspleje, som blev revideret i 1997, hvor der nu bl.a. findes regler om offentlighed i retsvæsenet, indførelse af princippet om uskyldsformodningen, hvorefter ingen må anses for skyldige, før de er dømt – hvilket hænger sammen med retten til ikke at udtale sig – og regler, som giver ret til en forsvarer på et tidspunkt, som dog stadig ligger efter de indledende politiafhøringer. Også i straffeloven fra 1997 er der sket forbedringer: princippet om nulla poena sine lege [ingen straf uden lov] og regler om straf af statsansatte, der har udført tortur i forbindelse med deres embede. Men også andre love for dom-mere, anklagere og politiet, fængselsvæsenet, varetægtsinstitutioner og politiets brug af våben og andre magtmidler samt regler om erstatning ved overgreb fra statsansattes side.
Problemet er, at mange regler ikke efterkommes, muligvis fordi de, der skal anvende dem, mangler kendskab til reglerne, og tortur derfor stadig finder sted over for mistænkte og kriminelle. Xin Chunying og Ge Mingzhen giver følgende forklaringer herpå: 1) Den dårlige uddannelse af politiet, som er ansvarlig for langt de fleste tilfælde af tortur. Uanset at der er blevet oprettet tilsynsorganer og at polititjenestemænd kan blive straffet for den vold, de har forvoldt, har dette ikke haft den ønskede virkning. Dette hænger uden tvivl sammen med 2) At politiets indsats bedømmes på det antal sager, der er opklaret i løbet af året. Derfor udøves tortur oftere i forbindelse med afhøringer sidst på året end i begyndelsen af året. 3) At de regler, der kriminaliserer tortur, kun gælder for statsansatte, og at mange andre personalegrupper udfører politiarbejde og i den forbin-
103
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tivdelse udøver tortur, uden at de kan blive straffet for det; samt 4) Den
utilstrækkelige uddannelse og information om forbuddet mod tortur. I denne forbindelse kan det nævnes, at art. 10 i CAT foreskriver, at der skal foranstaltes uddannelse og information til det relevante personale for at forebygge anvendelsen af tortur. Dette er endnu ikke sket i tilstrækkeligt omfang, hvilket hænger sammen med, at uddannelse og information om menneskerettigheder i Kina generelt er utilstrækkelig.
Baggrunden for anvendelsen af tortur og dødsstraf i Kina
Når man skal vurdere betydningen og anvendelsen af dødsstraf og tortur i Kina, skal man huske på, at landsdækkende straffelov og -proces er forholdsvise ny foreteelser, som blev til ved lovreformerne i og efter1979, samt at en egentlig gennemførelse af reglerne forudsætter information og uddannelse, som når ud til alle aktørerne i straffeprocessen.
“Slå kyllingen ihjel for at advare aberne” siger et kinesisk ordsprog. Betyd-ningen heraf er, at man indimellem må ofre det mindre eller den enkelte for at advare de mange – afskrækkelseselementet er klart. En anden ofte anvendt begrundelse for straf er hævnmotivet hos befolkningen – lige for lige, et liv for et liv – som skal forebygge selvtægt. Regeringens tals-kvinde, Jiang Yu, har ifølge ABC News den 16/4 2008 udtalt, at flertallet i befolkningen støtter anvendelsen af dødsstraf og ikke ville acceptere, at den blev afskaffet.
Ifølge Hans-Jörg Albrecht er der imidlertid ikke bevis for formodningen om den afskrækkende effekt af dødsstraf. Han mener, at lange fængsels-straffe vil have mindst samme præventive virkning, at dødsstraffe ikke er i overenstemmelse med proportionalitetsprincippet, som gælder alle vegne inden for strafferet og -proces, samt at midlet anvendes i for stor udtrækning og i det mindste burde begrænses til “de mest alvorlige for-brydelser”, som det f.eks. formuleres i CCPR (Albrecht 2006).
Hvorom alting er, så har Kina mangeårige traditioner for hårde straffe, idet også fængselsstraffene er forholdsvis lange. Dette kan finde sin begrundelse i et retssystem, der har sit udgangspunkt i konfucianismen, som lægger vægt på statens funktion som moralsk opdrager (Chen Jianfu 2008). Ved at fastholde de lange fængselstraffe sikrer man sig, at de dømte bliver så gamle, at de sandsynligvis ikke vil gentage deres brøde.
Anvendelse og anerkendelse af tortur er i øvrigt ikke noget enkeltstående kinesisk fænomen, påpeges det af Xia Yong i “How to Eradicate Torture”, det kender man også fra Vesten, men når det fastholdes i Kina, må det ses ud fra en utilitaristisk tankegang, idet det sker ud fra samfundets interesse i at bekæmpe og opklare forbrydelser. Altså tilbage til kyllingen og aberne!
104
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen Hvad kan man gøre ved det? Internationale og nationale tiltag
FNs generalforsamling vedtog i december 2007 en ikke-bindende resolution, som opfordrer til et moratorium, dvs. et foreløbigt stop for henrettelser med henblik på at tage fat i debatten om at ophæve dødsstraf i de lande, hvor det ikke allerede er sket. 104 stater stemte for, 54 imod, og 29 lande undlod at stemme. Uanset at resolutionen ikke er bindende, ses den dog som en klar anerkendelse af den voksende internationale tendens mod afskaffelse af dødsstraffen og en opfordring til lande, der ikke allerede har ophævet den, om at “komme med på vognen” (AI april 2008).
FNs særlige udsending i torturspørgsmål, Manfred Nowak, skrev i en rapport fra 2006 efter sin mission til Kina bl.a.:
“Though on decline, particularly in urban areas, Special Rap-porteur believes that torture remains widespread in China.....Many factors contribute to the continuing practice of torture in China. They include rules of evidence that create incentives for interrogators to obtain confessions through torture, the excessive length of time that criminal suspects are held in police custody without judicial control, the absence of a legal culture based on the presumption of innocence (including the absence of an effective right to remain silent), and restricted rights and access of defense counsel...” (Nowak 2006).
Ovennævnte er to forskellige reaktioner fra international side, der forsøger at påvirke udviklingen i en retning, hvor der er større overenstemmelse mellem menneskerettighederne og retssystemet. For begges vedkommende har Kina været involveret i processen.
Amnesty Internationals rolle som ‘vagthund’ gennem systematisk ind-samling og udsendelse af oplysninger, rapportering og dokumentation er en tredje måde at forsøge at påvirke processen på, som utvivlsomt gør indtryk både i og uden for Kina.
Nævnes bør endvidere effekten af Kinas forpligtelse til at rapportere til FNs organer vedrørende implementeringen af menneskerettigheder i henhold til f.eks. CCPR og CAT samt feedback fra komiteerne, hvilket har en tilsynspræget funktion.
Institut for Menneskerettigheder har de sidste 10 år arbejdet med kine-siske projekter, der sammen med samarbejdspartnere fra universiteter, anklagemyndighed, politi og forsvarere i Kina har forsøgt og forsøger at støtte den udvikling, som er igang. Det er sket gennem konferencer for kinesiske og internationale menneskerettighedseksperter med fokus på dødsstraf og tortur baseret på empiriske undersøgelser og forskning, gennem kurser i menneskerettigheder for bl.a. kinesisk politi, og gen-
105
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tivnem facilitering af en platform bestående af akademikere, anklagere og
forsvarere, der har udarbejdet forslag til den nye straffeproceslov, som forventes vedtaget i 2009.
Mange andre lande, herunder USA og Canada samt EU, har også projekter i og med Kina med det formål at hjælpe det kinesiske samfund videre hen imod en større respekt for menneskerettighederne og hen imod afskaf-felse af dødsstraf og tortur. Disse tiltag vil uden tvivl hver på sin måde medvirke til udvikling og forbedring af forholdene i Kina.
Konklusion
Rom blev som bekendt ikke bygget på én dag – og det bliver den kinesiske retsstat heller ikke. Det kommer til at tage tid, før vi kan se principperne i de menneskeretlige konventioner fæste rod i det kinesiske retsystem i en sådan grad, at dødsstraf og tortur ikke længere finder sted.
Når det er sagt, må man samtidig glæde sig over, at kineserne gør meget, godt hjulpet på vej af det internationale samfunds eksperter og politi-kere, hvilket giver forhåbninger om et ligeværdigt samarbejde i fred og fordragelighed i fremtiden.
At kineserne er begyndt at skrive og kunne læse om deres retssager, giver basis for refleksioner og drøftelser om dødsstraffens berettigelse i et samfund med socialistisk markedsøkonomi, som gerne vil gøre sig gældende på verdensplan økonomisk og politisk. Det giver en åbning på et område, der hidtil har været omgivet af stor hemmeligholdelse, diskretion og fortrolighed, og det tyder på, at større gennemskuelighed og forudsigelighed i retsplejen er på vej.
Tiltag som Højesterets godkendelse af alle dødstraffe vil formentlig fort-sat begrænse anvendelsen for måske til sidst helt at ophæve den, og det vil samtidig givetvis føre til større lighed for loven og dens anvendelse. Ifølge Højesterets årsrapport for 2007 afslog retten at afsige dødsstraf i 15 procent af alle de sager, som blev forelagt af de underordnede retter, som havde afsagt dødsstraf. Dette betyder, at der i disse sager var blevet afsagt dødsstraf, hvis ikke det var blevet ændret af Højesteret. På denne baggrund må man derfor kunne konkludere, at den bestemmelse, hvor-efter alle dødsstraffe skal forelægges Højesteret, har nedsat antallet af dødsstraffe i Kina.
På samme måde vil det uden tvivl føre til mere balanceret og fair ret-tergang – jf. art. 6 i Den Europæiske Menneskerettigheds Konvention – hvis man: Etablerer større åbenhed omkring anvendelsen af tortur ved bedre tilsyn og kontrol med politiet og reel mulighed for at klage over dårlig behandling fra politiets side; styrker forsvarets rolle og muligheder
106
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen for at deltage aktivt i straffesagen allerede fra dens begyndelse ved at gøre
indsigelser, stille spørgsmål, anmode om yderligere bevisførelse, være til stede under afhøringer med mulighed for at stille spørgsmål og kontraaf-høre vidner; gør brug af vidneafhøringer i retten; indfører bedre og mere forfinede tekniske efterforskningsmetoder: fingeraftryk, blodprøver/dna, retsmedicinske og andre tekniske undersøgelser; men især etablerer bedre uddannelse af politi, dommere og anklagere, og sidst men ikke mindst: gør anklagemyndighed og domstolene uafhængige af den politiske ledelse (dommere er nu ansat og aflønnet af regeringen).
For nyligt udbrød en kinesisk dame på et offentligt møde efter at have hørt adskillige kommentarer om Kinas forhold til menneskerettighederne: “Jamen man kan da ikke bare hive en blomst op af jorden, man må vente på, at den gror selv!” Jo, der skal tålmodighed til.
Dorrit Kjær Christiansen er juridisk seniorrådgiver ved IMR
107
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
ød
sstr
af o
g to
rtur
i Ki
na i
et m
enne
sker
etlig
t per
spek
tivLitteratur
Albrecht, Hans-Jörg. 2006. The death penalty in China from a European perspec-tive. Freiburg: Max Planck Institute.
Albrecht, Hans-Jörg et al. 2006. Strengthening the defense in death penalty cases in the People’s Republic of China. An empirical study. Freiburg: Max Planck Institute.
Amnesty International. 2008. Death sentences and executions in 2007.
Amnesty International. 2007. The death penalty – Worldwide developments in 2007.
Annual working report of the Supreme People’s Court (SPC) for 2007. Beijing.
Zhao Bingzhi et al. 2004. The road of the abolition of the death penalty in China. Beijing: Press of Chinese People’s Public Security University.
Chen Jianfu. 2008. Chinese law: context and transformation. Leiden og Boston: Martinus Nijhoff Publichers.
Chen Zexian, red. 2005. Death penalty – The global focus. Beijing: Press of Chi-na People’s University of Public Security.
Foighel, Isi. 1999. Kend dine menneskeret. København: Lindhardt og Ringhoff.
Thelle, Hatla. 2007. International cooperation on death penalty in China: strat-egies and challenges. I Chinese Yearbook of Human Rights 2008, red. Sun Shiyan & Bi Xiaoqing. Martinus Nijhoff Publishers (under udgivelse).
Hu Yunteng. 2003. Prohibition of Torture and Limitation of the death penalty. I How to eradicate torture, se Kjærum o.a. 2006.
Kjærum Morten, Hatla Thelle, Xia Young & Bi Xiaoqing, red. 2003. How to eradicate torture. Beijing: Social Sciences Documentation Publishing House.
Nowak, Manfred. 2006. Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishmen., Mission to China, 2006. New York: Economic and Social Council, UN E/CN.4/2006/6/Add.6, 10 March 2006.
Xin Chunying & Ge Mingzhen. 2003. UN convention against torture and its implementation, se Kjærum o.a. 2006.
108
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
orri
t Kjæ
r Chr
istia
nsen
109
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Re
tfæ
rdig
hed
for a
lle
En ny type advokater, som forsvarer folks rettigheder, er trådt ind på scenen i det kinesiske retsvæsen og i samfundet som helhed. Kinesiske forsvarsadvokater forsøger nu at hjælpe ofre for menneskerettighedskræn-kelser via domstolene. De er inspireret af advokater i andre lande og de benytter den interne kinesiske lovgivning, der nu i stigende grad sikrer individet mod overgreb. Disse menneskerettigheds-advokater (herefter MR-advokater) nyder anseelse i befolkningen, fordi de forfølger sager, hvor enkeltpersoner eller grupper af borgere har udfordret myndighederne. Det kan for eksempel være i forbindelse med de mange tilfælde af ulovlig konfiskation af ejendom eller misbrug af offentlige midler, som er blevet afsløret gennem de sidste år.
Der er flere grunde til MR-advokaternes interesse i at specialisere sig på dette område: De ønsker at hjælpe almindelige mennesker eller margina-liserede grupper i deres kamp for retfærdighed, og nogle af dem har sågar det mål at fremme udviklingen hen imod en demokratisk retsstat. MR-advokaterne har opnået gode resultater, når man tager vanskelighederne ved deres arbejde i betragtning, ikke mindst fordi regeringen klart har vist, at den agter at holde deres aktiviteter i kort snor.
I ikke-socialistiske retssystemer forudsættes det, at advokaten repræsenterer sin klients interesser, og dette er vigtigst i forvaltnings- eller straffesager, hvor staten er modpart. I Kina derimod er selve forestillingen om, at ad-vokaten arbejder for at beskytte klientens interesser imod staten, relativt ny. Så sent som i 1997 tilhørte kinesiske advokater ifølge lovgivningen gruppen af offentligt ansatte, der, organiseret i statskontrollerede juridiske kontorer, arbejdede for at “tjene socialismens sag”.
Loven om advokater fra 1996, ændret i 2007, gjorde advokaterne mere uafhængige af staten. De blev ikke længere betragtet som ‘statens tje-nere’ og forvaltet af Justitsministeriet, hvis rolle fremover blot skulle være vejledende. Advokaternes arbejdsforhold blev uddelegeret til ad-vokatforbund på centralt og lokalt niveau. Men der forekommer stadig tilfælde, hvor MR-advokater skjult eller åbent modtager instrukser fra
Retfærdighed for alle
Paul Dalton
Hvordan ser fremtiden ud for Kinas menneskerettighedsadvokater?
110
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pa
ul D
alto
n provins- eller centralregeringen. For eksempel i kampen mod korruption eller i tilfælde af overtrædelser af miljøstandarder har myndighederne opfordret de involverede parter til at bruge retssystemet og anlægge sag mod virksomheder eller lokale embedsmænd. Alle advokater, men specielt MR-advokaterne, er også fortsat sårbare over for forskellige former for kontrol eller chikane fra statens side, særligt hvis de arbejder med følsomme eller provokerende områder. Adskillige MR-advokater og deres familier har haft ubehagelige oplevelser. I de seneste par år har der endog været tegn på, at Partiet agter at stramme grebet om reformerne på retsområdet.
I 2006 meddelte politiforvaltningen i Guangdong i en rapport, at der havde været en række masseprotester i 2005, hvor deltagerne påberåbte sig forsvaret af deres rettigheder. Rapporten beskyldte fjendtlige kræfter for at politisere problemer vedrørende bøndernes økonomiske rettigheder og udnytte enkeltstående tilfælde til at opildne den offentlige mening imod forvaltningen. Man truede med at slå hårdt ned på både interne og eksterne “fjendtlige kræfter” involveret i spørgsmål om forsvar af rettigheder. Op til den syttende partikongres i oktober 2007 blev retsinstitutionerne udsat for en socialistisk retledningskampagne vedrørende retsstatsbegrebet, og flere af de mest kendte MR-advokater er blevet fængslet. Både politisk og ved regulering fra Justitsministeriet og Det Nationale Advokatforbund (NA) har man forsøgt at adskille advokaternes pro-fessionelle rolle fra ‘upassende’ juridisk aktivisme. Advokatforbundets vejledende Udtalelse om advokaters håndtering af massesøgsmål fra 2006 forpligter advokater til omgående at meddele Justitsministeriet, hver gang de påtager sig at repræsentere en klient i massesøgsmål – det vil sige sager, der involverer ti eller flere parter – og samtidig er advokaterne til stadighed underlagt kontrol og vejledning fra de lokale juridiske forvaltningers side. Udtalelsen opfattes som udtryk for bekymring for omfattende tvister af stor samfundsmæssig betydning, specielt i sager mod statslige myndigheder.
Rettigheder forsvares ved hjælp af Forfatningen
Den kinesiske forfatning indeholder en række rettigheder, selvom de hverken i omfang eller indhold kan sammenlignes med internationale standarder. Som andre socialistiske retssystemer sammenkæder den ki-nesiske forfatning rettigheder med pligter og henviser til borgerrettig-heder i stedet for menneskerettigheder. Det er f.eks. tilfældet i § 33 (3), hvorefter “enhver borger har de rettigheder og samtidig de pligter, som forfatningen og loven foreskriver”. I 2004 blev § 33 dog ændret, og det blev tilføjet, at “staten respekterer og garanterer menneskerettighederne”. Det var første gang, forfatningen udtrykkeligt pålagde staten ansvaret for gennemførelsen af menneskerettighederne i Kina.
111
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Re
tfæ
rdig
hed
for a
lleDet kinesiske parlament (Den nationale Folkekongres) vedtog i 2000 en lov om procedurer omkring lovgivningsprocessen, og den giver MR-ad-vokater og andre borgere mulighed for at beskytte de forfatningsmæssige rettigheder. Lov om lovgivning § 90 (2) giver kinesiske borgere ret til at anmode Den Nationale Folkekongres’ Stående Komité om at undersøge, hvorvidt forvaltningsmæssige reguleringer, lokal lovgivning og højeste-retsafgørelser er i overensstemmelse med national lovgivning eller med forfatningen. Hidtil er der fremsat ca. 40 af disse anmodninger. Den første anmodning kom i 2003 på baggrund af den såkaldte Sun Zhigang-sag. Sun Zhigang blev arresteret af politiet uden for en inter-netcafé i Guangzhou i marts 2003 mistænkt for at være illegal migrant. Han blev administrativt frihedsberøvet med hjemmel i reglerne om tilbageholdelse og hjemsendelse (T&H). Sun Zhigang døde, mens han var tilbageholdt, og ifølge obduktionen døde han som følge af kvæstelser, der kunne skyldes, at han var blevet tævet. Sagen tiltrak sig voldsom medieinteresse i hele landet og i internet chat-rooms og resulterede i omfattende krav om indgreb over for politiets påståede misbrug af reglerne om T&H.
Tre fremtrædende jurister satte i en anmodning spørgsmålstegn ved T&H’s lovlighed og overensstemmelse med forfatningen. Deres hoved-argument var, at T&H-reglerne var vedtaget af Statsrådet, hvorimod lov om lovgivning kræver, at alle former for frihedsberøvelse sker ved lov godkendt af Folkekongressen eller dens stående komité. Begærin-gen fik stor omtale og resulterede i, at Statsrådet ophævede reglerne, og således undgik Folkekongressens Stående Komité at tage formelt stilling til sagen.
Umiddelbart efter Sun Zhigang-sagen stillede endnu en anmodning spørgsmålstegn ved en anden form for administrativ frihedsberøvelse, “genopdragelse gennem arbejde” (GGA). Også denne form for friheds-berøvelse er blevet kraftigt kritiseret både i og uden for Kina, og den led under nøjagtigt de samme forfatningsmæssige mangler som T&H reglerne, men her nægtede regeringen at ophæve systemet. I modsætning til den tidligere sag forbød myndighederne medierne at omtale sagen. Regeringen afviste kategorisk at ophæve GGA-systemet, angiveligt fordi den betragter det som en vigtig social foranstaltning. Yderligere to sager har udfordret eksisterende love og standarder. I disse tilfælde lød anklagen på, at reglerne var diskriminerende. Den første sag blev ført på vegne af de 120 millioner kinesere, der er smittet med leverbetændelsen Hepatitis B. De var på daværende tidspunkt udeluk-ket fra offentlig ansættelse. De blev også diskrimineret i forbindelse med uddannelse, ægteskab, o.l. Den anden sag anfægtede Højesterets standarder i forbindelse med erstatning for skader ved trafikulykker, hvorefter en bybo kunne få dobbelt så meget i erstatning som en bonde.
112
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pa
ul D
alto
n Begge sager var genstand for omfattende debat i medierne, og der var bred opbakning til at ændre praksis. Heller ikke her greb Folkekongres-sens Stående Komité formelt ind, men Statsrådet tog skridt til at ændre gældende love og standarder.
Resultaterne af de ovennævnte sager viser, at offentlig omtale kan påvirke Partiets politik, og at det nytter noget at påberåbe sig Forfatningen. Ved at bruge den mulighed der nu foreligger for at anlægge sag om overhol-delse af forfatningen, kan reformvenlige kræfter ‘tvinge’ regeringen til at tage stilling til menneskeretlige problemer, og dette styrker den retlige beskyttelse af individet.
Forsvar i straffesager
Selv om bestemmelserne omkring strafferetspleje også stadig er langt fra internationale standarder om retfærdig rettergang, gav vedtagelsen af strafferetsplejeloven i 1996 bedre muligheder for advokater til at re-præsentere de anklagede. Det ligger implicit i loven, at strafferetsplejens institutioner skal respektere advokatens rolle under rettens gang. Men i realiteten er det stadigvæk vanskeligt og til tider farligt for advokater at være forsvarere i straffesager, og det er kun meget få, der vælger at specialisere sig på området.
Kinesiske forsvarsadvokater taler om “tre store problemer og den store fare” i deres arbejde: Problemerne er 1) at få tilladelse til at møde deres klient; 2) at få adgang til og studere anklagemyndighedens sagsakter og 3) at skaffe beviser til støtte for den anklagede både før og under retssagen. Her misbruges bestemmelser om fortrolighed ofte af efterforsknings- og anklagemyndighed for at hindre advokater i at få adgang til deres klient eller til dokumenter vedrørende sagen. Den store fare er risikoen for at blive anklaget og straffet for at fremskaffe falske beviser eller påvirke den anklagede til at ændre forklaring. Det vil tage tid at ændre den indgroede holdning over for forsvars-advokater og deres arbejde, som præger mange af strafferetsplejens institutioner. Som en advokat fra Zibo i Shandong-provinsen skrev i et internet-diskussionsforum i juni 2004 (Halliday & Liu 2008): “Advokater har ekstremt lav status i forhold til politi, anklagemyndig-hed og domstole. At forlade sig på politiets, anklagemyndighedens og domstolenes egen opfattelse for at ændre advokaternes status svarer til at lede efter fisk i skoven”. Advokaterne kræver også, at “den store fare”, art. 306 i straffeloven, af-skaffes. Bestemmelsen gør det ulovligt for en advokat at fabrikere beviser eller anspore den anklagede eller et vidne til at ændre forklaring. Det er uhyre sjældent, at vidner for anklageren er til stede i retten, og hvis
113
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Re
tfæ
rdig
hed
for a
lleen forsvarer fremlægger beviser, som afviger fra, hvad anklageren har fremført, er der stor risiko for at blive anklaget for have fabrikeret disse beviser. Ifølge advokater bruges art. 306 ofte af anklagemyndigheden mod de advokater, som er meget aktive i forsvaret af deres klienter, eller som påtager sig følsomme sager. Advokaterne understreger, at fabrikation af beviser er en forbrydelse, uanset hvem der er ansvarlig for det, og undrer sig over, hvorfor kun advokater – den institutionelt løsest tilknyttede af domstolenes brugere – er nævnt specifikt og kan straffes for denne forbrydelse.
Advokater er ofte bundet op mellem på den ene side ‘jern-trekanten’ af politi, anklagere og dommere og på den anden side offentligheden i al al-mindelighed. Jerntrekanten har traditionelt ‘styret’ strafferetssystemet uden nogen egentlig indblanding fra advokaternes side og den er utilbøjelig til at ændre status quo, mens borgerne er opdraget til at se strafferetssystemet som statens ansvar, og de har ikke nogen dybere forståelse for forsvarerens rolle i at sikre en retfærdig rettergang for den anklagede. I slutningen af 2004 beskrev en advokat fra Shandong-provinsen det på et internetforum således: “Som retssystemet er opbygget, er anklageren både spiller og dommer. (Hertil kommer) at den almindelige opfattelse af advokater i befolkningen er, at advokaterne forsvarer skurkene…, de er imod domstolsinstitutionerne…, og de snyder almindelige mennesker for penge”.
Graden af succes
Det hævdes ofte, at når advokater eller borgerrettighedsgrupper har haft succes med at anvende retssystemet i konflikter med lokale myndigheder, har de i højere grad været optaget af at forsvare Forfatningen end af at påvise, at staten har krænket individuelle rettigheder (Hale 2006). Men afsløringer af uredelig eller dårlig embedsførelse i den lokale forvaltning er unægteligt i såvel central- som lokalregeringens interesse, fordi de som regel styrker Partiets overordnede legitimitet.
MR-advokater har sjældent – om nogensinde – opnået resultater, som er gået Partiet imod. Visse kommentatorer hævder, at hvad der sker i Kina, ikke er åbningen af et nyt område, hvor borgerne får mulighed for at beskytte deres rettigheder, men derimod et omhyggeligt indstuderet skuespil, hvor skadelidte og deres advokater er de intetanende aktører. Ifølge en mere afbalanceret vurdering, kan lovene bruges – direkte eller indirekte – til at opnå positive resultater for skadelidte, og bliver rent fak-tisk i stigende grad brugt på denne måde af enkeltpersoner og grupper fra alle samfundslag, men loven kan ikke bruges til at kontrollere regeringen i sager, hvor den ikke ønsker at blive kontrolleret (Hale 2006).
MR-advokater kan ikke desto mindre tvinge institutioner til at svare på klager ved at bruge loven og de juridiske mekanismer, som er til
114
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pa
ul D
alto
n rådighed, uanset deres ufuldkommenhed. Institutionerne kan således føle sig nødsaget til at respektere rule of law – altså loven – frem for rule of power – magten. Argumentet er, at almindelig anvendelse af retssystemet styrker respekten for og overholdelsen af loven, også i de statslige institutioner.
De moderate, kritikerne og de yderligtgående
Som lignende aktivister andre steder udgør kinesiske MR-advokater ikke en homogen gruppe. De er forskellige, alt efter hvilken slags sager de påtager sig, og hvilke strategier de benytter i deres arbejde. Peerenboom (2008) henviser til tre kategorier af MR-advokater opdelt i forhold til deres mål og tilgang: de moderate, de kritiske og de yderligtgående.
De moderate advokater er ikke åbenlyst politiske. De påtager sig sager, som ikke er politisk følsomme, f.eks. beskyttelse af forbrugere, arbejdsret eller diskrimination. De arbejder inden for lovens rammer og forlader sig på juridiske argumenter i sagsfremstillingen. MR-advokater udgør helt naturligt et mindretal både inden for advokatstanden og i samfundet i almindelighed. De moderate vil imidlertid til tider få opbakning fra deres professionelle kolleger, fra samfundet og sågar fra regeringen, når de rejser sager på et område, hvor myndighederne anerkender, at der er behov for forandringer.
De kritiske advokater er mere kritiske over for det politiske system, men de er også pragmatikere. De søger at skabe opmærksomhed omkring de sider af det eksisterende system, som ikke lever op til forfatningens og menneskerettighedssystemets idealer. De er villige til at påtage sig mere følsomme sager omhandlende ytringsfrihed, religionsfrihed og forsamlingsfrihed, men ikke sager der er politisk følsomme, såsom sager vedrørende Falun Gong-udøvere eller systemkritikere, der kræver gennemgribende politiske forandringer. De arbejder både politisk og juridisk, f.eks. gennem mobilisering af medierne og støtte fra interna-tionale organisationer. De håber – gennem gradvise reformer – at de skridt for skridt vil kunne ændre de eksisterende juridiske og politiske institutioner.
De yderligtgående advokater påtager sig de mest følsomme politiske sager. De støtter aktivt massedemonstrationer og folkelige bevægelser og udtaler sig sågar imod etpartisystemet.
De moderate tåles af regeringen og støttes endda i nogle tilfælde. De kritiske advokater tåles ligeledes, selv om de sandsynligvis vil opleve modstand eller chikane fra regeringens embedsmænd i forbindelse med enkelte sager, alt afhængigt af det specifikke indhold og den valgte fremgangsmåde i sagen. De kritiske advokater arbejder lige på grænsen af acceptabel praksis
115
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Re
tfæ
rdig
hed
for a
lleog må udvise lige dele sund dømmekraft og fornuftig varsomhed i deres professionelle virke. De yderligtgående risikerer chikane, angreb, tilba-geholdelse og/eller sigtelser for forbrydelser, der spænder fra forstyrrelse af den offentlige orden til trusler mod statens sikkerhed. Ophavsmændene til anmodningen til Folkekongressens Stående Komité i Sun Zhigang-sagen hører til de kritiske snarere end de yderligtgå-ende advokater. Da anmodningen blev fremlagt, beskrev en af de tre, akademikeren Xu Zhiyong, deres taktik på følgende måde (Eckholm 2003):
Jeg respekter dem, som tidligere har rejst problemer med men-neskerettighederne (gennem masseprotester). Men nu håber vi at kunne arbejde konstruktivt inden for det rum, som retssystemet tilbyder. Konkret, men gradvis, forandring – det er, hvad de fleste kinesere ønsker. Ved at tage mindre men konkrete sager op håber vi at kunne fremme beskyttelsen af de forfatningsmæssige ret-tigheder generelt.
Chen Guangcheng er en af de yderligtgående advokater. Som blind, selvlært advokat har han ydet retshjælp til handicappede, f.eks. i en sag mod metroen i Beijing. Han forsøgte også at afsløre en officiel politik vedrørende tvungne aborter og sterilisering i forbindelse med gennem-førelsen af etbarnspolitikken i Shandong. I 2006 blev han idømt fire års fængsel.
En anden yderligtgående advokat, Gao Zhisheng, kom fra en fattig bag-grund på landet, men endte som en af de bedst kendte MR-advokater i Kina. Justitsministeriet udpegede ham i 2001 til at være en af landets ti bedste advokater. Herefter blev Gao mere og mere involveret i den offentlige debat, og han begyndte at forsvare ofrene i sager om menne-skerettighedsovergreb. I oktober 2005 gik han så vidt som til at skrive et åbent brev til Hu Jintao og Wen Jiabao, hvori han anmodede om en officiel undersøgelse af forfølgelse af og påstået tortur mod udøvere af Falun Gong. Herefter kom han og hans familie under politiovervåg-ning, og hans bestalling blev inddraget. I en artikel i et amerikansk menneskerettighedstidsskrift gav Gao i begyndelsen af 2006 udtryk for voksende skuffelse over de begrænsede muligheder for at skabe forandringer ved anvendelse af loven: “I løbet af de sidste par år har vi arbejdet med det ene mål at forsøge at skabe en bevægelse til forsvar af menneskerettighederne baseret på lovgivningen. Det var et produkt af vores gode intentioner eller snarere af vores naivitet i forhold til det autoritære kommunistregime” (Zhisheng 2006). I starten af september 2007 blev et åbent brev til den amerikanske kongres, hvori Gao stiller spørgsmålstegn ved det lovlige i, at Kina afholder de olympiske lege, offentliggjort. Nogle dage senere blev Gao hentet i sit hjem af civilklædt politi, og det vides i skrivende stund ikke, hvor han befinder sig.
116
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pa
ul D
alto
n MR-advokaternes fremtid
At dømme efter den seneste hårde linje over for højt profilerede advokater, virker regeringen fast besluttet på at vise, at den fortsat har kontrol over, hvordan lovene gennemføres og retsinstitutionerne virker. Som en del af juriststanden har MR-advokaterne været og vil fortsat udgøre væsentlige kræfter i gennemførelsen af retsreformer med henblik på at gennem-føre retsstatsprincippet i Kina. Men hvor nogle advokater, som kunne betegnes som ‘kritiske’, ikke tidligere var genstand for myndighedernes opmærksomhed, er de nu i højere grad i søgelyset, og de må være meget strategiske, når de vælger, hvilke sager de påtager sig, og hvordan de søger at nå deres mål. Fu Hualing (2006) argumenterer overbevisende for, at de farer, som advokater fortsat står overfor, bør betragtes som en uundgåelig følge af de begyndervanskeligheder, retssystemet nu oplever i forbindelse med de store institutionelle forandringer. Øget forståelse af og respekt for advokaternes rolle afhænger af en sti-gende forståelse for klientens rettigheder og hans eller hendes rolle som en legitim deltager i retssystemet. Den kinesiske regering har truffet den betydningsfulde og uigenkaldelige beslutning, at Kina skal være en retsstat. Retsstatsprincipperne, herunder forfatningsret, danner et nyt grundlag for politisk legitimitet i Kina, men de begrænser også statens magtudøvelse. Lige nu kommer MR-advokaterne uvægerligt i skudlinjen, eftersom det er dem, der forsøger at kræve overholdelse af de rettigheder og friheder, som nu for første gang er anerkendt i kinesisk lov. Men set i et længere perspektiv er de forandringer i lovgivningen og retsstrukturen, som har fundet sted efter 1979, samt for advokater med Lov om Advokater i 1996, dybtgående og uden fortilfælde i Kinas lange historie. Menneskerettighedsbegrebet er nu solidt forankret i det kinesiske samfund og er blevet formelt anerkendt af den kinesiske stat. På trods af stadige tilbageslag og forfølgelse af MR-advokater og andre, der udfor-drer det gældende juridisk-politiske status quo, er det ikke desto mindre uomtvisteligt, at retsstatsprincippet og menneskerettighedsdiskursen er kommet for at blive i Kina, og på mellemlangt og langt sigt vil det rum, som MR-advokaterne opererer indenfor, blive større og større.
Paul Dalton er juridisk rådgiver i IMR
117
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Re
tfæ
rdig
hed
for a
lleLitteratur
Eckholm, Erik. 2003. Petitioners urge China to enforce legal rights. New York Times, 2. juni.
Halliday, Terence C. & Sida Liu. 2007. Birth of a liberal movement? Look-ing through a one-way mirror at Llawyers’ defence of criminal defendants in China. I Fighting for political freedom: comparative studies of the legal complex and political liberalism, red. T.C. Halliday, L. Karpik & M.M. Feeley. Oxford: Hart Publishing.
Hale, Thomas. 2006. Will “rule by law” lead to “rule of law” in China? http://www.igloo.org/tomhale/china , 05.05.2008.
Hand, Keith J. 2008. Citizens engage the Constitution: the Sun Zhigang inci-dent and constitutional proposals in the People’s Republic of China. I Constitu-tionalism and judicial power in China, red. Stephanie Balme & Michael Dowdle. New York: Palgrave (under udgivelse).
Hualing, Fu. 2006. When lawyers are prosecuted: the struggle of a profession in transition.
Social Science Research Network Working Paper Series. http://ssrn.com/ab-stract=956500, 05.05.2008.
Peerenboom, Randall & He Xin. 2008. Dispute resolution in China: patterns, causes and prognosis. I Dispute resolution in China, red. Randall Peerenboom. Oxford. Foundation for Law, Justice and Society.
Peerenboom, Randall. 2008. Searching for political liberalism in all the wrong places: the legal profession as the leading edge of political reform in China? I Lawyers and the construction of rule of law: national and transnational processes, red. Bryant Garth & Yves Dezalay. Udkast fra forfatteren i email marts 2008 (under udgivelse).
Zhisheng, Gao. 2006. Choosing our battles. China Rights Forum, no.3. http://hrichina.org/public/PDFs/CRF.3.2006/CRF-2006-3_Choosing.pdf, 05.05.2008.
118
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4Pa
ul D
alto
n
119
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
er
Vi skal være på vagt over for vestlige fjendtlige kræfter, der stædigt forfølger deres planer om at vestliggøre og splitte os. De forsøger at udnytte konflikterne mellem forskellige sociale interesser og faglige relationer som påskud til at knuse alliancen mellem arbejderklassen og fagforeningerne i Kina
All-China Federation of Trade Unions (ACFTU) (Zhang 2004)
Indledning
Kina er blevet ‘verdens fabrik’ og hermed er vilkårene for fabrikkens ansatte – de kinesiske arbejdstagere – blevet et anliggende, som ver-denssamfundet bør tage stilling til. Det kinesiske fagforeningssystem er kommet højt på den internationale dagsorden, og diskussionerne om det er blevet et vigtigt moment i Kinas integration i den økonomiske globalisering. Denne artikel gør status over problemstillingen og sætter fokus på virksomhedernes tilgange til den.
Problemstillingen kan opsummeres sådan: Det kinesiske fagforenings-system er underlagt regeringsmagten, der står i forbund med Kinas Kommunistiske Parti (KKP). Dette er i strid med fundamentale in-ternationale standarder for frihed i fagforeningsdannelse og overens-komstforhandlinger. Kina tager også afstand fra disse standarder i sin udenrigspolitik. Internt har man formuleret en lovgivning, der tvinger vestlige virksomheder til at indordne sig i systemet, og dette resulterer i et svært dilemma for verdenssamfundet, i takt med at Kina integreres i økonomiske globalisering. Vestlige virksomheder med investeringer i Kina spiller en central rolle i denne proces, og det er af afgørende betydning, hvad de gør og kan gøre for at tackle dilemmaet. Umid-delbart kan virksomhederne vælge at trække sig ud af Kina eller blive med fare for at blive indordnet under systemet. Hvis de vælger at blive, udsætter de sig for kritik fra forkæmpere for arbejdstagerrettigheder, og regeringsorganer får kontrol over dispositioner, der ellers ville være
Det kinesiske fagforeningssystem og de vestlige virksomheder
Mads Holst Jensen
120
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n uafhængige under gængse markedsøkonomiske forhold. Hvis virksom-hederne forsøger at omgå systemet, udsætter de sig for kritik fra kinesisk side, og de kan blive udsat for sanktioner. Kort sagt, både alliancesøgende indlemmelse og kategorisk afstandstagen kan lede til, at det kinesiske fagforeningssystem kommer til fuld udfoldelse på virksomheden. En-delig kan virksomhederne forsøge at arbejde inden for systemet med en dialog-baseret tilgang, hvorved de kan være med til at præge systemets indtog på og rolle i virksomheden.
I artiklen skitseres de relevante aspekter af det kinesiske fagforenings-system, hvorefter det diskuteres, hvad vestlige virksomheder gør og kan gøre for at tackle denne problemstilling.
Det kinesiske fagforeningssystem
Det kinesiske fagforeningssystem omfattes af paraplyorganisationen All-China Federation of Trade Unions (ACFTU). ACFTU tog form under planøkonomien, hvor fagforeningerne havde to hovedfunktioner: at være formidlingsled for KKP og at assistere virksomhedernes ledelse i overhol-delse af disciplin og planlægning af forskellige velfærdsaktiviteter.
Opmærksomheden på ACFTU er blevet intensiveret i takt med intro-duktionen af markedsøkonomiske elementer gennem de sidste årtier, og regeringen signalerer vilje til at reformere systemet. ACFTUs forhandlings-mandat er blevet styrket, og vedtagelsen af den reviderede Fagforeningslov (FFL) i 2001 gav ACFTU øgede beføjelser. FFL understreger ACFTUs krav om at repræsentere alle arbejdstagere i alle typer virksomheder og arbejdsgivernes pligt til at respektere dette krav. Fagforeningerne har øget indflydelse på forhold vedrørende arbejdsvilkår, sikkerhed og sundhed, og de har vetoret over for større skift i virksomhedernes forretningsdisposi-tioner (§38). Med indførelsen af den ny Lov om Ansættelseskontrakter i januar 2008 har fagforeningerne fået et yderligere styrket mandat til at sikre arbejdstagernes rettigheder og indgå i forhandlinger om individuelle og kollektive ansættelseskontrakter. Man ser her ansatsen til noget, der kan udvikle sig til egentlige overenskomstforhandlinger (§20, Brown 2006, CLB 2007, NPC 2007).
Ændringer i ACFTUs ekspansionsstrategier er også udtryk for en vis vilje til at følge med udviklingen i de industrielle relationer. Jagten på nye medlemmer er koncentreret i den hastigt voksende private sektor, som omfatter størstedelen af migrantarbejderne, der anslås at udgøre op mod 10 procent af Kinas befolkning. Med regeringens erklærede ambitioner om at skabe et ‘harmonisk samfund’ med velfærd for alle er denne gruppe blevet udpeget som en gruppe med særligt behov for ACFTUs beskyt-telse, og det officielle mål er at have alle migrantarbejdere organiseret i 2010 (Xiang & Tan 2005; Xinhua 2007).
121
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
erFFL giver hjemmel for disse mere aktive ekspansionsstrategier (§10, §11), og det er bemærkelsesværdigt, at loven lægger op til, at fagbevægelsen bør ekspandere i mere direkte dialog med arbejdstagerne. Som nævnt ovenfor kørte ACFTUs repræsentanter typisk tæt parløb med ledelsen i de statsejede virksomheder. Denne praksis er delvist overført til de private kinesiske virksomheder, og det forekommer ligefrem, at en repræsentant for ledelsen også beklæder formandsposten i virksomhedens fagforenings-komité. I modsætning hertil understreger FFL, at fagforeninger dannes af de ansatte på frivillig basis (§2). Loven forbyder repræsentanter for ledelsen at være medlemmer af fagforeningskomiteen og foreskriver ligefrem, at komité-medlemmer skal være demokratisk valgt blandt de ansatte (§9). Dette stækker ikke kun arbejdsgivernes direkte indflydelse, det betyder også, at ACFTU i princippet kun kan få adgang til en virk-somhed, hvis de ansatte først tager initiativ til at danne en fagforening, der sammensættes af demokratisk valgte repræsentanter for de ansatte. ACFTU skal altså i princippet opnå en vis legitimitet blandt de ansatte for at få adgang.
Men samtidig med at regeringen signalerer vilje til at nære fagbevægelsens græsrødder, insisterer den fortsat på at bevare sit overherredømme. For det første nægter Kina til stadighed at underskrive de to centrale ILO konventioner 87 og 98, der omhandler arbejdstageres ret til at organisere sig i frie fagforeninger og deltage i overenskomstforhandlinger. Kina har også forbehold for artikel 8, 1, a i Konventionen om Økonomiske, Sociale og Kulturelle Rettigheder, der omhandler frit fagforeningsvalg (Aron 1999), og FFL beskriver i tre paragraffer, hvordan enhver fagforening skal indlemmes i ACFTU-systemet for at opnå lovlig status (§10, §11, §12). Loven efterlader heller ingen tvivl om, at fagbevægelsen skal tjene den siddende regeringsmagt (§1, §4, §5). Ovenstående skitse omhandler primært fagforeningssystemet, som det fungerer internt i Kina. Vi skal nu se på momenterne i mødet mellem systemet på den ene side og den internationale dagsorden og økonomiske globalisering på den anden. Her finder man en variation af tilgange, som fordeler sig på et spektrum
Spektret for tilgange til ACFTU
Alle berørte organisationer skal forholde sig til udfordringen fra det kinesiske fagforeningssystem, når de søger engagement i Kina. Her er virksomheder, arbejdsgiver- og brancheorganisationer og fagforeninger – og regeringer – i samme båd. For eksempel bemærker The Internatio-nal Confederation of Free Trade Unions (ICFTU) i sin China Policy, at organisationens medlemmer fordeler sig over et spektrum af tilgange, spændende fra ‘no contacts’ til ‘constructive dialogue’. I den kolde krigs velmagtsdage agiterede ICFTU for en kategorisk afstandstagen fra ACFTU,
122
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n altså ‘nul kontakt’. Men i erkendelse af Kinas tiltagende integration i den økonomiske globalisering begyndte ICFTU i slutningen af 1990erne at argumentere for, at total isolation af Kina ikke længere var fornuftigt, og at den internationale fagbevægelse ville stå stærkere i kraft af kinesisk deltagelse (Haworth & Hughes 2002: 158-162). ICFTUs China Policy anbefaler nu, at man indgår i ‘critical dialogue’ med ACFTU (ICTFU 2002). Spektret spænder altså fra forsøg på ‘nul kontakt’ i den ene ende, over ‘kritisk dialog’ og ‘konstruktiv dialog’. Som spektrets anden yderpol kan man sætte ‘alliance’. I det følgende vil jeg først diskutere henholdsvis ‘alliance’ og ‘nul kontakt’ som to tilgange, man finder anvendt blandt virksomhederne. Herefter vil jeg diskutere den dialogbaserede tilgang og skitsere diskussionen om virksomhedernes rolle heri.
‘Alliance’ eller ‘nul kontakt’
Et stigende antal vestlige virksomheder formulerer såkaldte codes of conduct, en slags etiske regelsæt, som de selv, deres samarbejdspartnere og leverandører skal efterleve. Her finder man oftest respekten for frie fagforeninger højt prioriteret, men hvad skal virksomhederne stille op med denne prioritering, når de opererer i Kina? Kritikerne er ikke i tvivl, “virksomheder som opererer i Kina med etiske regelsæt som omfatter retten til at organisere sig, forbryder sig grundlæggende mod deres eget regelsæt”, som en repræsentant for The American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations formulerer det (Fishman 2003).
I Kina møder virksomhederne skarp kritik fra regerings- og fagforenings-organer, hvis de forsøger at omgå fagforeningssystemet. Citatet i denne artikels indledning er et eksempel på, hvor skarp kritikken fra ACFTU kan være. Som eksempel på regeringsmagtens kritik kan nævnes en udredning, som Folkekongressens Stående Udvalg offentliggjorde i ok-tober 2003. Udredningen viste, at private virksomheder ofte overtræder FFL, og i præsentationen af udredningen løftede vice-formanden for Det Stående Udvalg, Cheng Siwei, pegefingeren mod vestlige virksom-heder: “Ligegyldig hvilken type virksomhed, der er tale om, så må den lyde Folkerepublikkens love, fra det øjeblik den har indfundet sig på Folkerepublikkens territorium” (Cheng 2004).
Hermed sættes virksomhederne skakmat, for så længe de er i Kina, må de nødvendigvis henholde sig til national kinesisk lovgivning, der fore-skriver, at virksomhederne må give adgang til Kinas regeringsafhængige fagforeningssystem.
Mange virksomheder forsøger at gennemføre en form for ‘nul kontakt’ ved at påkalde sig mindst mulig opmærksomhed, både fra vestlige kriti-kere og kinesiske regerings- og fagforeningsorganer. Således havde kun 30 procent af de vestlige virksomheder ACFTU-repræsentation, ifølge
123
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
erofficielle kinesiske statistikker fra 2006 (CLB, 2006). Helt praktisk in-debærer dette, at virksomhederne undlader at tilskynde deres kinesiske ansatte til at organisere sig. Men hermed udsætter virksomhederne sig for kritikernes mistanke om, at de er grundlæggende fagforeningsskeptiske. Det er ikke denne artikels formål at afdække systematisk, hvorvidt denne mistanke er begrundet, men som nævnt erklærer de fleste codes of conduct i hvert fald stor respekt for frie fagforeninger.
Som en bemærkelsesværdig undtagelse udtrykker Wal-Mart åbenlys skepsis over for fagforeninger. Wal-Mart, der af mange betragtes som en meget magtfuld og skruppelløs aktør på den globale scene (Hemphill 2005), fastholder den fagforeningsskeptiske politik globalt og forsøgte også at gennemføre den i Kina. Men i ovennævnte udredning fremhævede Kinas Folkekongres Wal-Marts eklatante mangel på respekt for kinesisk fagforeningslovgivning, og kort tid efter truede Shanghais byregering med sanktioner mod Wal-Marts investeringer (Liu 2004). Wal-Mart valgte efterfølgende at bøje sig for Kinas krav og erklærede, at man ikke ville modsætte sig, at kinesiske ansatte organiserede sig (Barboza 2004). Efter forbilledlige forberedelser kunne ACFTU i juli 2006 proklamere etableringen af den første demokratisk valgte fagforeningskomité i et Wal-Mart supermarked, og godt et år efter var ACFTU repræsenteret på 77 af Wal-Marts 84 supermarkeder i Kina (ACFTU 2007a).
ACFTU betegner sejren over Wal-Mart som et “historisk gennembrud” for fagbevægelsen (ACFTU 2007), og en række vestlige fagforeningsfolk udtrykte også begejstring over, at den kinesiske regering havde formået det, som internationale fagforeningsorganisationer og arbejdstagerret-tighedsaktivister ikke havde formået: At tvinge den skruppelløse super-markedsgigant til at tolerere organiseret arbejdskraft på sine enemærker (Barboza 2004). Men bag begejstringen lurer mindst to bekymringer: en principiel bekymring for, at den sejrende part i styrkeprøven er en alliance mellem den kinesiske regeringsmagt og ACFTU, der ligesom Wal-Mart ikke anerkender arbejdstageres ret til fagforeningsfrihed. Og en anden mere praktisk-strategisk. Wal-Mart-sagen viser således, at forsøg på at bevare ‘nul kontakt’ til ACFTU kan give svidende bagslag. Det kan provokere regeringen og ACFTU til at statuere et eksempel i form af en magtdemonstration, der tvinger virksomheden til praktisk talt uforbeholden accept af det kinesiske fagforeningssystem. I modsætning til både ‘alliance’ og ‘nul kontakt’ forekommer en dialog-baseret tilgang imidlertid at rumme muligheder.
Dialogtilgangen
De mest udtalte og reflekterede argumenter for at indgå i dialog med ACFTU finder man blandt repræsentanter for den vestlige fagbevægelse, hvor der er en åben, vedvarende og til tider ganske ophedet debat om
124
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n emnet. Ligesom ICFTU har Landsorganisationen i Danmark (LO) også valgt en dialogtilgang.1 LO fremfører fire argumenter for valget: 1) En åben og konstruktiv dialog er forudsætningen for fremskridt og bedre forhold for lønmodtagere; 2) Man kan ikke lukke for globaliseringen ved Kinas grænse; 3) Stadigt flere virksomheder investerer i Kina og for at føre en dialog med virksomhederne, må LO inkludere ACFTU i dialogen; 4) ACFTU ønsker at få et større kendskab til det nordiske arbejdsmarked, herunder blandt andet det danske system for arbejdsløshedsforsikring.
Ifølge ICFTU består det kritiske element i dialogmøderne med ACFTU i, at man omtaler krænkelser af arbejdstagerrettigheder og chikane af ak-tivister, samt at man udtrykker forventning om, at ACFTU udviser vilje til at fungere som en regulær fagforening (ICTFU 2002). LO har også valgt en kritisk dialogtilgang, hvilket ifølge Landsorganisationen betyder, at “vi har et åbent forhold til ACFTU, hvor vi udveksler holdninger og synspunkter på faglige forhold.” I møder med ACFTU har LO fremført kritikpunkter på linie med ICFTU. ACFTU har afslået LOs tilbud om et udviklingsprojekt inden for tillidsrepræsentantuddannelse, og LO har ikke haft andre egentlige samarbejdsprojekter med ACFTU.
Vestlige virksomheder og arbejdsgiverorganisationer har ikke gjort sig bemærket med kritiske udtalelser på overordnet niveau om det kinesi-ske fagforeningssystems brud på de internationale standarder. Dansk Industri (DI) har ikke fremkommet med nogen udtalelser specifikt om ACFTU, men henviser i stedet til den generelle politik, at “DI anbefaler danske virksomheder at overholde national lovgivning på udenlandske markeder”. I den aktuelle sammenhæng betyder denne politik blot, at virksomhederne skal acceptere det kinesiske fagforeningssystem, som det er foreskrevet i FFL. Det skal dog understreges, at DI også anbefaler, at virksomhederne faciliterer alternative mekanismer, gennem hvilke de ansatte kan diskutere faglige spørgsmål og få ledelsen i tale.
Sidstnævnte anbefaling refererer til et felt i hastig udvikling i disse år. Der er tale om praktiske, resultatorienterede projekter, der henvender sig direkte til arbejdstagerne på græsrodsniveau, og der er udbredt enighed om, at virksomhederne netop her kan og bør bidrage til den dialogbaserede tilgang. Nogle går endog skridtet videre og fremhæver virksomhedernes resultatorienterede bidrag som afgørende. Vi skal nu se nærmere på virk-somhedernes arbejde og muligheder inden for dette felt.
Virksomhederne og fagbevægelsens græsrødder
Vestlige virksomheder har gennem en årrække iværksat forskellige projekter i Kina, der omhandler arbejdstagernes forhold. Projekterne er formuleret inden for rammerne af codes of conduct og Corporate Social Responsibility (CSR), og de omhandler typisk arbejdstid, løn samt sik-
125
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
erkerhed og sundhed (Jensen 2006). Der er store problemer omkring disse forhold, og forsøg på forbedringer er stærkt påkrævede, men projekterne opererer groft sagt med fastsatte mål, som man så forsøger at tilnærme sig på vegne af arbejdstagerne. I modsætning hertil defineres retten til fagforeningsfrihed som en såkaldt enabling right, fordi den ideelt set danner grundlag for arbejdstagernes mulighed for selv at formulere og værne om deres interesser (ILO 1998). En primær forudsætning herfor er, at arbejdstagerne har frihed til og mulighed for at organisere sig på eget initiativ og vælge deres repræsentanter. Netop denne forudsætning rummer store muligheder og lige så store forhindringer, både for den kinesiske regeringsmagt og for verdenssamfundets bestræbelser på at sikre de kinesiske arbejdstagerrettigheder.
Som nævnt ovenfor har reformtiltagene i princippet inkorporeret forudsæt-ningen i fagforeningssystemet. Dette kan tolkes som udtryk for en oprigtig vilje til at nærme sig de internationale standarder, men regeringsmagten har også hermed fået muligheden for at kombinere lovtvang med brug af den internationale fagbevægelses kerneargumenter, når man vil ind-lemme en virksomhed i systemet. I Wal-Mart kommer regeringsmagten således til at fremstå som bastion for de internationale standarder imod den fagforeningsfjendtlige vestlige virksomhed, og de forbilledlige valg-processer vækker begejstring. Foruden denne kommunikationsstrategiske mulighed giver forudsætningen også helt konkret mulighed for adgang til de virksomheder, som ellers kun ville bøje sig under tvang. Set i dette lys fremstår forudsætningen som et våben i regeringsmagtens bestræbel-ser på at ekspandere sin kontrol ud i den private sektor, hvor de vestlige virksomheder hører til blandt de mere genstridige. Et ACFTU dokument om “demokratisk ledelse” understreger således, at den nye lovgivning har “gennembrudt grænserne for virksomhedernes ejendomsret”, men det indskærpes, at formålet er at “styrke de ansattes ret til medbestemmelse” (ACFTU 2007c). Disse muligheder udgør forhindringer for virksomheders forsøg på at gennemføre en ‘nul kontakt’ tilgang.
Men forudsætningen rummer også en afgørende forhindring for regerin-gens bestræbelser på at have fuld kontrol, særligt fordi den jo indebærer en valgproces, hvis komponenter og resultat ikke er givet på forhånd. Netop heraf udspringer virksomhedernes muligheder. DIs anbefaling om at facilitere alternative mekanismer for de ansatte refererer til CSR Kompasset, der blev udarbejdet i samarbejde mellem DI, Økonomi- og Erhvervsministeriet og IMR. Anbefalingen stammer således fra CSR-værk-tøjet The Human Rights Compliance Assessment (HRCA), som er udviklet af Human Rights and Business Project ved IMR. Et antal virksomheder har fulgt denne eller tilsvarende anbefalinger. Som eksempler kan nævnes the China Capacity Building Project og the Eileen Fisher Project, men de mest kendte og respekterede eksempler er to projekter, som Reebok forestod (Cahn 2003; FRPCC 2002; Hall 2003).2 Pladsen tillader kun en opsummering af projekternes tre hovedelementer:
126
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n 1) Valgprocesser: Reebok-projekterne i særdeleshed viser, i hvor høj grad man kan udvikle processerne for valg af komitémedlemmer, der kan tage form som regulære kampvalg efter internationale standarder.
2) Kommunikation: Mange kinesiske virksomheder er kendetegnet ved ringe eller praktisk talt ikke-eksisterende kommunikationskanaler og -procedurer, både vertikalt og horisontalt. Vestlige virksomheder kan overføre mange af deres egne erfaringer med kommunikationskanaler og -procedurer direkte til arbejdspladserne i Kina, hvilket kan afværge, at faglige uoverensstemmelser eksploderer i voldsomme protester, der næsten aldrig løser problemerne.
3) Træning: Flertallet af kinesiske arbejdstagere, herunder særligt migrant-arbejderne, mangler en rettighedsorienteret forståelse af faglige forhold og kan derfor ikke formulere deres frustrationer på en hensigtsmæssig måde. Dette er en anden hovedårsag til de eksplosive protester. Bevidst-hedsstyrkelse og kapacitetsopbygning er kerneelementer i træningen. Som nævnt afslog ACFTU på overordnet niveau LOs tilbud om et udviklingsprojekt inden for tillidsrepræsentantuddannelse, men det forekommer sandsynligt, af sådanne uddannelsesforløb kan gen-nemføres på græsrodsniveau som del af de projekter, virksomhederne iværksætter.
Konklusion
I denne artikel har vi set på det kinesiske fagforeningssystem fra to vinkler. Vi har set på reformvilje og fornyede ekspansionsstrategier. ACFTUs alliance med virksomhedsledelsen udfordres nu af princip-pet om, at adgangen bør være betinget af de ansattes frie initiativ til at etablere en komité bestående af demokratisk valgte repræsentanter. Med markant styrket mandat og i visse tilfælde endda vetoret i forhandlinger på virksomheden fremstår ACFTU i stigende grad som arbejdstagernes repræsentant i potentielt modsætningsforhold til arbejdsgiversiden. Set fra den anden vinkel afslører systemet imidlertid regeringens ønske om at bevare kontrollen helt ud i kapillærerne af det kinesiske arbejdsmarked og langt ind i den private sektor.
I spektret af tilgange til ACFTU rummer både ‘alliance’ og ‘nul kontakt’ risikoen for, at det kinesiske fagforeningssystem kommer til fuld udfoldelse på virksomheden, hvorved de relaterede principielle og praktiske proble-mer består uantastede. Der er udbredt enighed om, at det er urealistisk og uhensigtsmæssigt at fastholde en kategorisk afvisning af det kinesiske fagforeningssystem. Dette har affødt en intens diskussion om mulighe-derne i en dialogbaseret tilgang, og man begynder at se konturerne af en arbejdsdeling: Repræsentanter for den internationale fagbevægelse konfronterer ACFTU og den kinesiske regering med kritisable forhold ved fagforeningssystemet på det overordnede niveau, og virksomhederne
127
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
eriværksætter praktiske, resultatorienterede projekter, der henvender sig direkte til arbejdstagerne på græsrodsniveau.
Mads Holst Jensen er rådgiver ved IMR
Noter
1 Oplysningerne om LOs politik og aktiviteter stammer fra personlig e-mail kommunikation den 21. februar, 2008 med Erik Nielsen, konsulent i LO, In-ternational Afdeling.2 Imarts 2007 blev der foretaget et studium af forholdene på en af de fabrikker, hvor Reebok fem år forinden havde iværksat sit projekt. Studiet konkluderer, at den proces, Reebok igangsatte, nu praktisk talt er løbet ud i sandet (Lee 2007).
Litteratur
Aaron N. Lehi. 1999. “China’s trade union system under the international cov-enant on economic, social and cultural rights: is China in compliance with Article 8?”. University of Hawaii Law Review vol. 21.
ACFTU. 2007a. Trade union work among foreign-invested enterprises in China. http://www.acftu.org.cn/template/10002/file.jsp?aid=238&keyword=wal mart, 29.04.2008.
ACFTU. 2007b. A brief introduction of the All-China Federation of Trade Unions (ACFTU). 20 September. http://www.acftu.org.cn/template/10002/file.jsp?cid=63&aid=156 , 29.04.2008.
ACFTU. 2007c. Chinese trade unions vigorously advance the democratic man-agement among enterprises and institutions with the workers’ congress system as the basic form. http://www.acftu.org.cn/template/10002/column.jsp?cid=79, 29.04.2008.
Barboza, David. 2004. Wal-Mart bows to trade unions at stores in China”. The New York Times, 25 November. http://www.nytimes.com/2004/11/25/busi-ness/worldbusiness/25union.html?_r=1&oref=slogin, 29.04.2008.
Brown, Ronald C. 2006 China’s collective contract provisions: can collective negotiations embody collective bargaining. Duke Journal of Comparative and International Law vol. 16, no. 36: 35-77.
Cahn, Doug. 2003. Statement of Doug Cahn, Vice President, Human Rights Pro-grams, Reebok International, Ltd., before the Congressional-Executive Commission on China. 28 April. http://www.cecc.gov/pages/roundtables/042803/cahn.php, 29.04.2008.
Clarke, Simon & Change-Hee Lee. 2002. The significance of a tripartite con-sultation in China. Asia Pacific Business Review vol. 9, no. 2: 61–80.
Cheng Siwei. 2004. (no title). , 23 October, p. 6.
128
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n CSC9000T. 2005. China social compliance 9000 for textile & apparel indus-try. Beijing, http://www.csc9000.org.cn/PDF/CSC9000T_ENG_2005.pdf, 29.04.2008.
CLB. 2008. CLB’s corporate social responsibility initiatives. http://iso.china-labour.org.hk/en/node/100187, 29.04.2008.
CLB. 2007. Breaking the impasse: promoting worker involvement in the collec-tive bargaining and contracts process. http://www.clb.org.hk/en/node/50693, 29.04.2008.
CLB. 2006. Wal-Mart gets first trade union, official reports say. http://www.china-labour.org.hk/en/node/38882, 29.04.2008.
FRPCC. 2002. China capacity building project – occupational health and safety. Final Report of the Project Coordinating Committee, 29 May. http://mhssn.igc.org/China3.htm#e, 29.04.2008.
Fishman, Phil. 2003. Testimony presented to the Congressional-Executive Committee on China. http://www.cecc.gov/pages/roundtables/070703/fish-man.php?mode=print&PHPSESSID=cfac8efe43191b5a2ac94ed79f972700, 29.04.2008.
Hall, Amy. 2003. Promoting worker representation in Chinese factories – the SAI approach. Statement to the Congressional-Executive Commission on Chi-na. Issues roundtable on freedom of association, July 7. http://www.cecc.gov/pages/roundtables/070703/hall.php, 29.04.2008.
Haworth, Nigel & Steve Hughes. 2002. International labour and regional inte-gration in the Asia-Pacific. In Global unions?: Theory and strategies of organized labour in the global political economy, eds. Jeffrey Harrod & Robert O’Brien. London & New York: Routledge.
Hemphill, Thomas A. 2005. Rejuvenating Wal-Mart’s reputation”. Business Ho-rizons vol. 48, no. 1: 11-21.
ICFTU. 2002. ICFTU China Policy. http://www.icftu.org/displaydocument.asp?Index=991217172&Language=EN, 29.04.2008.
ILO. 1998. ILO declaration on fundamental principles and rights at work. http://www.ilo.org/dyn/declaris/DECLARATIONWEB.INDEXPAGE?var_language=EN, 29.04.2008.
ITUC. 2007. List of affiliated organisations. 3rd General Council, 12-14 De-cember, Washington. http://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/No_06_-_Appendix_List_Affiliates-2.pdf , 29.04.2008.
Jensen, Mads Holst. 2006. Serve the people! Corporate social responsibility (CSR) in China. Copenhagen Discussion Papers no. 6. Copenhagen: CBS. http://chi-naworld.cbs.dk/cdp/paper/6mads.asp, 29.04.2008.
Lee, Peter. 2007. Reebok’s Chinese trade union experiment: five years on – update on the democratically elected union at the Shun Da Sporting Goods Corporation. http://www.clntranslations.org/file_download/19, 29.04.2008.
Lieberthal, Kenneth. 2004. Governing China: from revolution through reform. New York: W. W. Norton.
,
129
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4D
et k
ines
iske
fag
fore
ning
ssys
tem
og
de
vest
lige
virk
som
hed
erLiu Sheng. 2004.25 October. http://www.people.com.cn/GB/news/37454/37459/2940866.html, 29.04.2008.
NPC. 2004.
NPC. 2007. http://www.legalinfo.gov.cn/misc/2007-07/02/content_650514.htm, 29.04.2008.
Sun Ruizhe. 2006. CSC9000T: a uniquely Chinese social compliance manage-ment system. Business for Social Responsibility: Leading Perspectives, Summer: 20-23.
Wal-Mart. 2007. Wal-Mart China celebrates 100th store. http://www.walmart-facts.com/articles/5555.aspx, 29.04.2008.
Xiang Biao & Tan Shen. 2005. Does migrantion research matter in China? A review of its relationship to policy since the 1980s. International Journal on Multicultural Societies vol. 7, no. 1: 11-32.
Xinhua, 2007: 11 March. http://news.tfol.com/10026/11373/11375/2007/3/11/10303912.shtml, 29.04.2008.
Zhang Junjiu, 2004: ACFTU, 21 December. http://www.acftu.net/template/10004/file.jsp?cid=318&aid=3796, 29.04.2008.
130
DEN
NY
VERD
EN 2
007:
4M
ads
Hol
st J
ense
n