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VVEERRSSIINN FFIINNAALL

POLTICA NACIONAL PARA LA FORMALIZACIN DE LA MINERA EN COLOMBIA

Ministerio de Minas y Energa

Repblica de Colombia - Derechos Reservados

Bogot D.C., julio de 2014

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Tabla de Contenido

Introduccin ...................................6 1. Antecedentes ............................................................................................................... 7 1.1 Antecedentes Normativos .............................................................................................. 7 1.2 Antecedentes Institucionales ........................................................................................ 16 2. Justificacin ................................................................................................................ 32 3. Marco Terico y Conceptual ......................................................................................... 35 3.1 La Formalizacin de la Minera en el Mundo ...............26 3.2 La Formalizacin de la Minera en Colombia. 32 4. Visin de la Poltica ...................................................................................................... 52 5. Diagnstico ................................................................................................................. 52 5.1 Estadsticas Macroeconmicas...37 5.2 Estadsticas de Formalizacin ......................40 5.3 Anlisis DOFA ......................53 5.4 Problema Central y Ejes Problemticos ................62 6. Lneas Estratgicas ...................................................................................................... 73 7. Proyectos, Plan de Accin y Seguimiento ....................................................................... 66 7.1 Coordinacin Institucional para la Gestin Eficiente ..63 7.2 Formacin para el Trabajo Minero 66 7.3 Inclusin Diferencial y Desarrollo Social ..72 7.4 Informacin para la Formalizacin 83 7.5 Formalizacin, Fortalecimiento Tcnico, Asociativo y Empresarial.....84 7.6 Recurso e Incentivos para la Formalizacin 90 7.7 Minera Bajo el Amparo de un Ttulo ....91 7.8 Normatividad y Lineamientos para la Formalizacin Minera 92

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Lista de Tablas

Tabla No 1. Formalizacin Nivel (1) Bsico ..40 Tabla No 2. Formalizacin Nivel (2) Intermedio..41 Tabla No 3. Formalizacin Nivel (3) Avanzado..42

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Lista de Figuras

Figura No 1. Minera Formal 39 Figura No 2. Flujogramas de la Formalizacin Minera ....43 Figura No 3. PIB Minero 46 Figura No 4. Inversin Extranjera 46 Figura No 5. Impuestos y Regalas .47 Figura No 6,7 y 8. Tamao de la Minera 48 Figura No 9. Titulacin por Departamentos 49 Figura No 10 Titulacin Antioquia 49 Figura No 11. Titulacin Boyac: .50 Figura No 12. Titulacin Choc .51 Figura No 13. Titulacin Bolvar 51 Figura No 14. Titulacin Cundinamarca 51 Figura No 15. Minerales Explotados.52 Figura No 16. Pago Regalas ..52 Figura No 17. Pago Regalas ..53 Figura No 18. Pago Regalas ..53 Figura No 19. Empresarismo ..54 Figura No 20. Higiene y Seguridad Minera .54 Figura No 21. Asociatividad .55 Figura No 22. Trabajadores por tipo de mina 55 Figura No 23. Trabajadores por tamao de mina 56 Figura No 24. Trabajadores por departamento .56 Figura No 25. Trabajadores por nivel educativo 57 Figura No 26. Tipo de Vinculacin laboral 57 Figura No 27. Trabajadores por nivel Educativo ..58 Figura No 28. Financiamiento Unidades Productivas Mineras.58 Figura No 29. Lneas Estratgicas .58 Figura No 30. La Ruta de la Formalizacin ..58

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FORMATO PRELIMINAR AL DOCUMENTO

Ttulo:

POLTICA NACIONAL PARA LA FORMALIZACIN DE LA

MINERA EN COLOMBIA

Fecha elaboracin Diciembre de 2013

Sumario: Este documento presenta la propuesta de la Poltica Nacional para la Formalizacin de la Minera en Colombia.

Formato: .DOC Lenguaje Castellano

Institucin: Ministerio de Minas y Energa Dependencia: Direccin de Formalizacin Minera

Cdigo: Versin: 2 Estado: Aprobado

Aprob:

Amilkar Acosta Medina Ministro de Minas y Energa Cesar Daz Guerrero Viceministro de Minas

Estado:

Aprobado

Revisin:

Alain de Jess Hoyos Henao Director de Formalizacin Minera

Estado:

Aprobado

Responsables Elaboracin de la Poltica:

Diferentes Actores de la Institucionalidad Minera en Colombia Grupo de Poltica Direccin de Formalizacin Minera Vladimir Chamat Villa Coordinador Grupo de Poltica Miguel ngel Alfonso Coordinador Grupo de Gestin Silvio Lpez Asesor de Poltica

Estado:

Final

Responsable elaboracin documento Vladimir Chamat Villa

Estado:

Final

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INTRODUCCIN

Las grandes transformaciones del sector minero en los ltimos aos obligaron a un replanteamiento de la institucionalidad sectorial, los altos precios de los minerales, aunados a las polticas nacionales de apertura y atraccin de la inversin han introducido una dinmica a la industria que ha visto crecer sucesivamente los indicadores de titulacin, reas contratadas, solicitudes, produccin y reservas minerales, exportaciones, inversin extranjera y consumo nacional. Esta dinmica ha trado consigo nuevos retos al sector, que ha visto como la problemtica histrica de la informalidad minera, asociada principalmente a la minera de pequea y mediana escala se ha profundizado y la capacidad de respuesta del Estado se ha visto comprometida, demandando de la institucionalidad la formulacin y establecimiento de una poltica pblica para la formalizacin de la minera en Colombia, mediante la implementacin de estrategias orientadas a hacer ms competitiva y productiva la industria, con el componente de equidad demandado por las regiones mineras, de tal suerte que la misma contribuya a extraer los minerales bajo parmetros tcnicos, ambientales, econmicos, laborales y sociales adecuados y que por medio de una fuerte articulacin institucional, se logre mejorar la gobernabilidad y gobernanza del sector y la gestin y administracin de los recursos mineros del Pas, con el nico propsito de que al monetizarlos se contribuya a generar bienestar en la poblacin, disminuyendo la pobreza, con una distribucin equitativa de las riquezas naturales del pas. Los problemas que enfrenta el pas en torno a la minera de pequea y mediana escala son numerosos y dismiles; estadsticas del Censo Minero realizado en el 2010 reportan que el 63% de la unidades productivas mineras censadas trabajan sin ttulo minero o sin el amparo del mismo y que de las 14 mil unidades mineras censadas, el 98% (aproximadamente) son de pequea y mediana minera, siendo el 72% de estas, de minera de pequea escala; esta situacin genera desde el inicio de las actividades una condicin de informalidad que no le permite al minero realizar sus labores amparados por la institucionalidad, lo cual hace que se vaya acostumbrando a realizar sus actividades de manera informal y no perciba los beneficios de la formalidad. Esta Poltica se enfocar en generar herramientas de apoyo a los mineros informales de pequea y mediana escala preferentemente, de tal forma que con la ayuda del Estado, la implementacin de la misma permitir la formalizacin de su actividad. Esta poltica se compone de un primer

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captulo de antecedentes, los cuales se dividen en normativos e institucionales; el primero hace referencia a la legislacin y su reglamentacin a travs de leyes, decretos, resoluciones y otros instrumentos jurdicos que han regido la formalizacin minera en el pas, el segundo resume las actuaciones institucionales tendientes a formalizar la minera a travs de programas, proyectos y actividades, entre otras, que ha venido adelantando el Estado en los ltimos 25 aos, relacionados con la formalizacin de la minera en Colombia. Un segundo captulo hace referencia al marco conceptual de la poltica, en este se realiza una revisin internacional de los procesos de formalizacin de cinco pases con esta problemtica, se aborda el concepto de minera formal en Colombia y se definen grados para la formalizacin minera en el pas. El tercer captulo plantea una Visin a mediano y largo plazo de la Poltica, construida con las comunidades mineras y diversos actores del sector, a travs de la apertura de espacios de participacin ciudadana, tales como: talleres y grupos de discusin, con las comunidades mineras y diferentes actores del sector; En el cuarto captulo se presenta el diagnstico, el cual fue elaborado, a partir de las estadsticas de formalizacin minera del pas y de los resultados obtenidos en los talleres realizados, con los diferentes actores del sector, mediante mtodos de anlisis cuantitativos, que sirvieron para determinar el problema central y los ejes problemticos que sern abordados en el marco de la Poltica Nacional. El quinto captulo relaciona las lneas estratgicas de la poltica, a travs de las cuales se plantea la solucin al problema central y los ejes problemticos, mediante la implementacin de programas, proyectos y actividades y el seguimiento de indicadores definidos en el captulo sexto de la Poltica.

1. ANTECEDENTES

La siguiente es una recopilacin de los aspectos normativos ms relevantes que han tenido lugar en el Pas en torno a la temtica relacionada con la formalizacin y legalizacin de la minera en Colombia, recopilacin que se har desde el Cdigo de Minas de la Ley 2655 de 1988 hasta la actualidad. 1.1 Antecedentes Normativos

Con el Cdigo de Minas de 1988 se abord en el Pas una primera definicin de los tamaos o escalas de la minera clasificndolos en minera de pequea, mediana y gran escala, establecidas con las variables de volumen del mineral o material estril extrado en una unidad de tiempo, capacidad instalada, empleo y grado de mecanizacin, adems de otros aspectos de orden tcnico, econmico y social.

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Los titulares de la pequea minera estaban obligados a presentar nicamente el Informe Final de Exploracin y el Programa de Trabajos e Inversiones a la terminacin de la licencia de exploracin, a diferencia de los titulares de mediana y gran minera los cuales tenan la obligacin de presentar a la Autoridad Minera informes peridicos de progreso. La Autoridad Minera en las reas de sus aportes podan contratar proyectos de pequea y mediana minera, con organizaciones solidarias, cooperativas o precooperativas, con contratos especiales siempre y cuando los mismos no intervinieran los proyectos de gran minera; exista la integracin con el condicionante de que la misma no desmejorase las condiciones de aquello que deba integrar. Las comunidades indgenas y de negritudes tenan el derecho de prelacin sobre la explotacin de yacimientos en sus territorios; para lo cual exista una licencia especial que se otorgaba a la comunidad una vez delimitada la Zona Minera Especial. La explotacin en las zonas Mineras Indgenas estaban exoneradas de regalas e impuestos. Las Cooperativas que desarrollaban proyectos de pequea y mediana minera tenan unas prerrogativas especiales para la obtencin de los ttulos mineros, la explotacin del depsito, la industrializacin y comercializacin de los productos, para satisfacer las necesidades de sus asociados y de la comunidad. El Ministerio y sus entidades adscritas y vinculadas en la obligacin de ejecutar a estas empresas programas de asistencia tcnica, capacitacin y fomento minero. Los fondos de fomento minero estaban destinados a proveer recursos econmicos a la industria minera especialmente para: la prestacin de asistencia tcnica y financiera, el mejoramiento de las condiciones sociales y econmicas del pequeo y mediano minero y la preservacin del medio ambiente bajo el rgimen de administracin 1 Los recursos de los fondos podan transferirse directamente a los beneficiarios o a travs de intermediarios financieros con crditos y garantas. Estos recursos tenan diversas fuentes entre las que se contaban principalmente: Presupuesto nacional, intereses, convenios de cooperacin tcnica o financiera, celebrados con otros gobiernos, organismos nacionales y extranjeros, aportes y los porcentajes destinados del canon superficiario y regalas.

1 Artculo 187, Decreto 2655 de 1988

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Los recursos de los fondos estaban dirigidos principalmente a las siguientes actividades: financiar o amparar gastos de inversin para exploracin, factibilidad, montaje y explotacin, beneficio, transformacin, transporte y embarque de minerales, respaldar la obtencin de crditos internos o externos, otorgar directamente o a travs de intermediarios financieros, pblicos o privados, crditos de fomento de la minera o garantas, financiar obras de apoyo a la comunidad en las regiones de ubicacin de los proyectos de pequea y mediana minera. Las operaciones de los fondos se harn preferentemente a empresas y proyectos de pequea y mediana minera. Esta preferencia deber reflejarse en los programas y presupuestos anuales que de los recursos de dichos fondos adoptar la entidad administradora.2 Para los estudios y licenciamiento ambiental, el Ministerio determinaba la necesidad de la presentacin de un estudio de impacto ambiental y un plan de manejo de los recursos naturales no renovables y del medio ambiente, adems de la declaracin de impacto ambiental basados en el informe final de exploracin y el programa de trabajo e inversiones. No obstante para las explotaciones de pequea minera se requera nicamente la declaracin de impacto ambiental, la cual se diligenciada en un formulario simplificado. Para las de mediana minera, de acuerdo a las condiciones especficas de cada explotacin se exiga un plan de manejo actualizado peridicamente. La Ley Minera de 1988 ya regulaba las actividades de exploracin de la minera de pequea y mediana escala; as, en trabajos distintos de los de aluvin en los lechos y mrgenes de los ros, la licencia abarcaba hasta cien hectreas y para la mediana minera las actividades de exploracin en estas mismas zonas comprendan hasta mil hectreas. As mismo los mineros que hacan sus explotaciones con minidragas hasta de ocho (8) pulgadas y con motobombas hasta de 16 HP, a pesar de clasificarse como pequeos mineros, no requeran de ttulo minero, nicamente se les exiga estar inscritos en la alcalda del municipio donde realizaban su actividad. La actividad de barequeo se poda realizar en los lechos y playas de los ros y en otros terrenos aluviales con las siguientes excepciones: Las zonas restringidas para la minera. Tales como el permetro urbano de las ciudades, zonas ocupadas por obras pblicas o servicios pblicos, trayectos fluviales de navegacin permanente, reas ocupadas por edificios, construcciones y habitaciones rurales, zonas de reserva ecolgica, agrcola o ganadera y en las zonas que

2 Artculo 194, Decreto 2655 de 1988

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constituyen reserva minera indgena. En los lugares donde operen las maquinarias e instalaciones de los beneficiarios de un ttulo minero. En los sitios prohibidos por la alcalda por razones de seguridad, salubridad, ornato y desarrollo urbanos. En terrenos de propiedad privada sin autorizacin de su dueo. De esta manera y por ser el barequeo una actividad definida como un medio de subsistencia y que la misma no requera de ttulo minero, si se deba realizar una inscripcin ante la alcalda correspondiente al municipio donde se realizaba la extraccin, para fines de vigilancia y control de la actividad a travs de los alcaldes que deban velar porque el barequeo se ejecutara fuera de las reas y lugares mencionados anteriormente y porque la no interferencia en las obras y operaciones respaldadas en un ttulo minero. Tambin les corresponda a estos resolver los conflictos que se presentaran entre los barequeros y los de stos con los beneficiarios de ttulos y con los propietarios y ocupantes de los terrenos. En cuanto a la extraccin ocasional, esta era permitida siempre y cuando fuese de minerales no metlicos y la realizaran los propietarios de los predios donde se encontrara el mineral, la misma sera por medios manuales, en pequeas cantidades y a poca profundidad. Si los minerales estaban amparados por un ttulo, dichos propietarios requerirn autorizacin del beneficiario. Las actividades de subsistencia no daban prelacin sobre solicitudes de terceros. La Autoridad Minera expidi En 1993 el Decreto 2222, Reglamento de Higiene y Seguridad en las Labores Mineras a Cielo Abierto, el cual estableci parmetros para la preservacin y control de las condiciones de seguridad e higiene en las labores mineras a cielo abierto para la minera de pequea, mediana y gran escala. Lo propio se hizo para las labores de minera subterrnea con la expedicin del Decreto 1335 de 1987. Posteriormente fue en la Ley 141 de 1994 que el Gobierno Nacional realiz un primer intento importante para legalizar a aquellos explotadores mineros de pequea escala que hubiesen realizado las actividades mineras permanentemente hasta noviembre 30 de 1993, a estos se les legalizara su explotacin con la presentacin nicamente de la solicitud de licencia, permiso o contrato, a costo de la institucionalidad y eximiendo del canon superficiario aquellos proyectos que se realizaren en reas inferiores a diez hectreas. El Decreto 2636 de 1994 reglamentario del programa de legalizacin de la Ley 141, defina a los explotadores mineros de hecho como las personas que sin ttulo minero vigente, lleven a cabo explotaciones de depsitos y yacimientos mineros y estableci el contenido de la documentacin que deban presentar los mineros con la solicitud; entre las que se tenan: Establecer la antigedad de los trabajos de explotacin, el mineral explotado y el rango de minera, delimitar el rea necesaria

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para adelantar los trabajos, determinar las condiciones tcnicas y ambientales del yacimiento, evaluar la conveniencia de crear formas asociativas de explotacin, establecer la viabilidad tcnica y ambiental de la explotacin y por ltimo la definicin de un plan de manejo ambiental. Se estableca tambin, que no habra lugar a la legalizacin de explotaciones mineras consideradas inseguras o que las mismas presentasen peligro inminente para la vida de los mineros y que en caso de presentarse superposiciones con ttulo mineros, habra devolucin de zonas que no haban quedado definitivamente incluidas en los planes y diseos mineros o se intentara conciliacin entre las partes en conflicto; en caso de que se logre un acuerdo parcial o total, el acta que se levante de la conciliacin suscrita por los interesados, sus representantes o apoderados, ser suficiente para que la entidad competente proceda a ejecutar lo conciliado y en caso de no llegar a acuerdos de las partes se acudira a la jurisdiccin ordinaria en los civil para dirimir el conflicto. En el ao 1996 fue puesta a consideracin del Congreso la reforma al Cdigo de Minas vigente para la poca; en la misma, se daba una aproximacin al concepto de minera informal cuya propuesta estableca la importancia que la nueva legislacin minera orientara y fomentara el crecimiento del sector, dejando de lado la costumbre proteccionista de la minera informal o ilegal3 y propendiendo para su crecimiento, asociatividad, financiamiento y manejo racional de los recursos y del medio ambiente. En el ao siguiente (1997), el Plan Nacional de Desarrollo Minero cambiara el concepto de escalas de la minera de la Ley 2655 de 1988 (minera de pequea, mediana y gran escala), por grupos de la minera en el cual G1 corresponda a la Minera de Subsistencia o Informal, el G2 a una minera depredadora, caracterizada por su marginalidad legal e impositiva y el G3 a la minera organizada. En 1999, el Ministerio de Medio Ambiente adopt los trminos de referencia de los planes de manejo ambiental, para la exploracin de yacimientos minerales y para minera de materias primas, as como los estudios de impacto ambiental de minera del carbn, materiales de construccin y minerales industriales, materiales de arrastre, minera aluvial de oro y de oro de filn. En el ao 2001 el sector minero vio a la luz un nuevo Cdigo de Minas - Ley 685, en el cual se destacaban los siguientes aspectos en relacin con el Cdigo anterior: se implementaba un nico 3 Memorias al Congreso Nacional 1995-1996

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ttulo minero, se planteaba la integracin de ttulos y la opcin de reservar reas de inters pblico, econmico y social para las comunidades mineras y creacin de mecanismos ms eficaces para la consulta de proyectos mineros. En este se declaraba de utilidad pblica o de inters social la industria minera en las actividades de prospeccin, exploracin, explotacin, beneficio, transporte, fundicin, aprovechamiento, procesamiento, transformacin y comercializacin. En materia de legalizacin en este nuevo cdigo se concedi a los explotadores de minas de propiedad estatal sin ttulo inscrito en el Registro Minero Nacional, un trmino de tres aos para solicitar la legalizacin de sus explotaciones. As mismo se implement la figura de las Reservas especiales, mediante las cuales el Gobierno Nacional declaraba reas en las cuales realizara estudios geolgico y mineros y de ser factibles desarrollara proyectos mineros estratgicos para aquellas comunidades de minera tradicional. En estas reas se dara prelacin para otorgar contrato de concesin a las asociaciones comunitarias y/o solidarias que los explotadores tradicionales formen para tal efecto. Mediante esta Ley, an vigente, se defini que son explotaciones pequeas y de poca profundidad relacionadas con la minera de extraccin ocasional, aquellas que realicen con herramientas e implementos simples de uso manual, accionados por la fuerza humana, y cuya cantidad extrada no sobrepase en ningn caso a las doscientas cincuenta (250) toneladas anuales de material.4 La Ley 685 define el barequeo como la actividad minera que realizan explotadores en reas de aluviones, extrayendo arenas y beneficindolas por medios manuales para separar los metales preciosos, contenidos en ellas. Esta actividad tambin la relaciona con el beneficio manual de minerales o materiales para la extraccin de piedras preciosas y semipreciosas. En caso de que esta actividad de barequeo se realice en zona minera de comunidades negras, ser permitida nicamente para los vecinos del lugar y su autorizacin deber ser dada por el alcalde en coordinacin con el las autoridades de la comunidad. Se determin tambin en este Cdigo que el titular minero podr adelantar contratos de Asociacin y Operacin para la exploracin y explotacin de las reas concesionadas as como la elaboracin de unas guas minero ambientales con el propsito de orientar y articular el desarrollo

4 Ley 685, Artculo 154

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de las actividades mineras bajo los parmetros tcnicos de la geologa, la ingeniera de minas y el adecuado manejo ambiental de los recursos no renovables y de recurso ambiental; las mismas fueron instituidas por resolucin en agosto del 2002 Se establecieron unas prerrogativas especiales para las organizaciones de economa solidaria referidas principalmente a la prelacin en programas de asistencia tcnica y capacitacin minera, crditos especiales, exenciones, apoyo y asistencia tcnica, jurdica, financiera y de capacitacin empresarial, esto ltimo especialmente para el desarrollo de proyectos de integracin de reas mineras. Se dieron tambin preferencias para la financiacin en los programas de crdito y mediante programas de fomento se les provisionara de materiales, equipos e implementos para las actividades minera, participacin en convenios, proyectos de investigacin, transferencia de tecnologa y desarrollo de valor agregado entre otros. Los artculos 161 y 306 del Cdigo de Minas y el Cdigo Penal en su artculo 338, hablan de la obligacin del control a la explotacin de minerales sin ttulo minero y de los alcaldes municipales, facultados para efectuar suspensiones y decomiso de minerales que se transporten o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de las minas de donde provengan. El Plan Nacional de Desarrollo Minero, 2002-2006 tena dentro de sus objetivos principales, adems del impulsar el desarrollo sostenible y la generacin de empleo, construir equidad social con el fundamento de la revolucin educativa, la proteccin y la seguridad social, el desarrollo de las pequeas empresas mineras, el fortalecimiento de los grupos tnicos, todo bajo la ptica del estado comunitario y la reduccin de la pobreza en zonas mineras deprimidas, mediante la promocin de proyectos mineros y el impulso a las asociaciones y proyectos comunitarios. Para el logro de estos objetivos contaba con las siguientes lneas de accin relacionadas con la formalizacin de la minera: consolidacin del sistema de informacin minero, avanzar en el programa de legalizacin de la minera de hecho, la lnea de la sostenibilidad ambiental de la minera que promova: un programa con nfasis en evaluaciones ambientales estratgicas, integracin por parte de los entes territoriales del aprovechamiento de los recursos minerales en los planes de ordenamiento territorial, promocin de instrumentos de capacitacin, investigacin, transferencia tecnolgica y procesos de produccin ms limpia y control y seguimiento a la actividad minera a travs de la implementacin de las auditoras mineras externas. Otra de las lneas consista en la articulacin de la normatividad relacionada con la actividad minera, la cual inclua una serie de agendas con entidades del estado para desarrollar principalmente los siguientes temas: con el Ministerio del Interior y de Justicia: definicin de criterios para declaracin de zonas de reservas tnicas y socializacin y sensibilizacin de proyectos en las regiones; con el Ministerio de Comercio: promocin de exportaciones, desarrollo de cadenas productivas, acuerdos de competitividad y acceso a mercados internacionales. El

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panorama minero colombiano est dominado por una actividad de minera formal, moderna y de gran escala, centrada en los grandes proyectos carbonferos localizados en la costa caribe y en la explotacin de nquel en Crdoba. Sin embargo, buena parte de la actividad minera que se lleva a cabo en el territorio nacional, se desarrolla a escalas menores, definida en muchos casos por la informalidad y el carcter de subsistencia, frente a la cual se establece un gran interrogante en trminos de rentabilidad, sostenibilidad y competitividad.5 El Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1450 de 2011, define lineamientos de poltica para la formalizacin minera tales como: la prohibicin de la utilizacin de dragas, minidragas, retroexcavadoras y dems equipos mecnicos en las actividades mineras ilegales, es decir aquellas realizadas sin ttulo minero inscrito en el Registro Minero Nacional y sin licencia ambiental o equivalente6 el no cumplimiento de esta norma dara lugar a la destruccin de la maquinaria y bienes y a las multas y sanciones penales contempladas en el Cdigo Penal. La revocatoria de las autorizaciones ambientales constituira causal de cancelacin del ttulo minero. Determin tambin la elaboracin de un Plan de Ordenamiento Minero con la inclusin de los parmetros tcnicos ambientales establecidos por la Autoridad Ambiental, el cual se encuentra en cabeza de la ANM con apoyo de la Unidad de Planeacin Minero Energtica - UPME. Se define tambin en la Ley del Plan, la suspensin y caducidad del ttulo minero, por el incumplimiento de las obligaciones de seguridad minera establecidas por la Autoridad Minera en sus reglamentos tcnicos, as como lineamientos al control de la comercializacin de minerales; todas esta medidas han constituido y consolidado a lo largo del desarrollo del sector minero de los ltimos 25 aos, el marco conceptual y normativo de la formalizacin de la Minera en Colombia. El Decreto 2235 de 2012 regul la destruccin de maquinaria pesada y sus partes, en caso de que con el empleo de las mismas se realicen actividades de exploracin y explotacin de minerales, sin la autorizacin prevista por la legislacin minera (ttulo minero) y/o sin contar con viabilidad ambiental. La Decisin 774 del 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, indica que los Pases de la Comunidad debern desarrollar acciones de cooperacin que contribuyan a la formalizacin minera, fomenten la responsabilidad social y ambiental y y promuevan el uso de mtodos y tecnologas eficientes para el aprovechamiento racional de los recursos naturales y la sostenibilidad ambiental. 5 : Plan Nacional de Desarrollo Minero, UPME, 2002-2006 6: Decreto 2235 de 2012

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Establece en el artculo 5 que los pases miembros deben adoptar las medidas necesarias para formalizar y regularizar la minera de pequea escala, artesanal y tradicional; y en este sentido establece que cada pas deber definir, de acuerdo a sus caractersticas, la minera de pequea escala, la artesanal y tradicional. El Plan Nacional de Desarrollo Minero del ao 2012, visin 2014, abord en el Captulo 5, primero el concepto de minera artesanal de pequea escala y segundo determin la caracterizacin y formalizacin de la misma. El Decreto 933 de 2013, el Ministerio de Minas y Energa abord una definicin de la minera tradicional desde la ptica de la informalidad y a travs de la misma defini el trmite de la formalizacin de los mineros tradicionales as como los lineamientos para la formalizacin de reas ocupadas con ttulos mineros. En este sentido plantea la devolucin de reas por parte de los titulares mineros, para ser incorporadas como reas de reserva especial, a aquellas comunidades tradicionales, para la formalizacin de la actividad minera, la cesin de reas para la formalizacin y tambin la mediacin como una alternativa cuando la solicitud de formalizacin se encuentre sobre un ttulo minero, previo cumplimiento de los requisitos establecidos para la solicitud y para el titular que contribuya a la formalizacin de los mineros tradicionales una serie de beneficios en crditos, capacitacin, tecnolgicos y tributarios. La Ley del Mercurio No 1658 de 2013, introduce nuevas alternativas e incentivos para la formalizacin de la minera de pequea escala del Pas tales como: el otorgamiento de crditos blandos y programas de financiamiento para facilitar el acceso a recursos financieros y de cofinanciacin de proyectos para el pequeo minero, tambin con el propsito de incrementar la seguridad, productividad y sostenibilidad de los mineros de pequea escala del oro, se crea tambin el denominado Subcontrato de Formalizacin Minera, a travs del cual Los explotadores mineros de pequea escala o pequeos mineros, que a la fecha de expedicin de la presente ley se encuentren adelantando actividades de explotacin dentro de reas otorgadas a un tercero mediante ttulo minero, podrn con previa autorizacin de la autoridad minera competente, suscribir subcontratos de formalizacin minera con el titular de dicha rea, para continuar adelantando su explotacin por un periodo no inferior a cuatro (4) aos.

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La Ley del Mercurio estableci tambin la modalidad de devolucin de reas por parte de los titulares mineros como parte de la mediacin y acuerdos establecidos en los conflictos de ocupacin de reas, por tradicionalidad minera. Finalmente, esta Ley cre instrumentos para acceder a la oferta institucional del sector minero establecida en el programa de formalizacin minera, por medio de la presentacin de planes de eliminacin del uso de mercurio.

Finalmente el Decreto 480 del 2014, reglament en subcontrato de formalizacin minera como una herramienta que regula las condiciones para celebrar subcontratos de formalizacin entre los titulares mineros y los explotadores mineros de pequea escala que se realicen actividades de explotacin minera en reas de ttulos mineros. 1.2 Antecedentes Institucionales Hablar de formalizacin en el sector minero no es en realidad un tema nuevo, la poltica sectorial ha tenido en definitiva siempre la idea de organizar integralmente el subsector de la pequea y mediana minera en Colombia, as desde la dcada de los 90s los lineamientos de poltica del Gobierno Nacional definan ya aspectos referidos a la prestacin de asistencia tcnica, financiera y jurdica a la pequea y mediana minera. A travs de la delegacin de funciones, el Ministerio de Minas y Energa buscaba que los departamentos con tradicin minera se convirtieran en gestoras del desarrollo minero, a travs de la organizacin de la actividad en el territorio, mediante programas tales como la asesora tcnica y capacitacin al minero de la pequea y mediana minera, definida en la Ley minera. Histricamente han existido condicionantes que hacen de la pequea minera en Colombia una actividad de baja captacin de recursos econmicos, lo cual ha impedido su pleno desarrollo, la economa de la pequea minera se ha visto influenciada por el bajo grado de tecnificacin y los bajos o nulos niveles educativos de los mineros que a ella se dedican, esto no ha permitido un desarrollo eficiente, que se traduzca en beneficios econmicos para las poblaciones mineras. Es as como en este marco de opciones se inserta, un universo bastante dismil de actores que van a configurar el espacio econmico y social de la industria minera. A continuacin vamos a mencionar y describir algunos programas, planes, y proyectos ms significativos de los ltimos 25 aos en el sector minero.

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1.2.1 Legalizacin Minera. Ya desde la dcada de los 90s el Gobierno Nacional tena actividades para la legalizacin de la Minera en Colombia, es as como en el ao 1993 se tena el programa de ordenamiento de canteras dirigido a aquellas explotaciones que realizaban, en su mayor parte, las actividades de forma artesanal, sin organizacin empresarial ni recursos tcnicos, con el consecuente impacto ambiental negativo y mal aprovechamiento los recursos mineros; en este se recomendaban acciones para mejorar la actividad extractiva, racionalizacin del recurso y optimizacin de los medios de extraccin, as como la identificacin de reas de reserva forestal y de restriccin para actividades agrcolas y ganaderas. El Programa de Legalizacin de la Ley 141 del 94, permita que con la solicitud de licencia, se legalizaran las minas sin ttulo minero, se les prestaba a los mineros asistencia tcnica gratuita, elaboracin de estudios, informes y planos, para facilitar la formalizacin, que en su momento consista en la titulacin de mineros ilegales. El mismo ao fueron recibidas 3.006 solicitudes para legalizacin de minas en todo el pas de las cuales se resolvieron alrededor de 900, de estas aproximadamente el 47% fueron para carbn y el restante para otros minerales. Con el programa de legalizacin de la Ley 685 se haba recibido a noviembre de 2013 un total de 3.114 solicitudes, de las cuales el 80% aproximadamente haban sido rechazadas y nicamente el 5% tenan contratos de concesin inscritos en el RMN, un 5% suscritos y un 2% para firma. Entre las circunstancias que han incidido negativamente en el avance de estos programas se encuentran: La limitacin presupuestal, la destinacin de recursos del FNR a otros proyectos mineros, lo cual impidi concentrar esfuerzos en el programa de legalizacin, la transicin de autoridad minera delegada de Minercol, en liquidacin, a INGEOMINAS, incidi en el trmite inicial del estudio de rea libre, la realizacin de convenios con la autoridad ambiental para la visita tcnica conjunta, las dificultades de conectividad entre las gobernaciones delegadas y el INGEOMINAS para la consulta del Registro Minero Nacional, la falta de divulgacin y socializacin de los procesos de legalizacin, la escasa infraestructura estatal para abordar los procesos y los requerimientos y necesidades de los interesados, la falta de informacin confiable de las regiones mineras, deficiencia de instrumentos para hacer cumplir la legislacin, la centralizacin administrativa, la tramitologa, que se constituye como una barrera de ingreso al negocio. El programa de Formalizacin de la Minera Tradicional de la Ley 1320 de 2010 y el Decreto 933 de 2013 que introdujo criterios para aminorar las exigencias a los mineros susceptibles de legalizacin; haba recibido, a julio de 2013, ocho mil ciento veinticinco (8.125) solicitudes, de las cuales el 39% fueron rechazadas, un ttulo minero otorgado y 4.959 solicitudes en trmite.

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1.2.2 Aspectos Ambientales En 1992 exista un Programa de Parcelas demostrativas de especies forestales - PAMBI, que tena como propsito recuperar los terrenos sometidos a la actividad minera, este proyecto se llev a cabo en el Departamento del Cesar (la Jagua de Ibirico), en el Valle del Cauca, Norte de Santander y Cundinamarca. En el mismo ao se contaba tambin con un programa de asistencia tcnica, cuyo propsito consista en que la extraccin de carbn se realizara de manera eficiente, con un mnimo impacto ambiental y deterioro de los yacimientos, ao en el que se prest la asistencia tcnica a algo ms de 240 minas. En diciembre de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente el cual asume las funciones en materia ambiental que venan desempeando varios ministerios, entre estos el Ministerio de Minas. En este sentido se conform, en el Ministerio, el grupo Ambiental para la coordinacin institucional de la Poltica Ambiental Minera y de los programas y proyectos que en materia ambiental definiran las polticas sectoriales. En el ao de 1994 se formul, estructur e Inici el Programa de Reforestacin en Zonas Carbonferas de Colombia - PRECA, por parte del Ministerio del Medio Ambiente, con el propsito principal de suministrar el insumo forestal requerido en la minera subterrnea de carbn y conservar los relictos boscosos existentes en las diferentes cuencas carbonferas, as como el mejoramiento de la calidad del aire, permitiendo la explotacin de carbn en un mbito adecuado. En este mismo ao se realiz un estudio de evaluacin ambiental del subsector con la participacin de la Autoridad Minera en los siguientes programas: Biopacfico (patrocinado por el Banco Mundial) y en la creacin del Comit de canteras del Distrito y participacin en Comits locales de prevencin de desastres y emergencias. Proyectos de Manejo Minero Ambiental. Tena como propsito la administracin, preservacin y fomento de los recursos naturales mediante el manejo minero ambiental en el departamento del Choc, el cual era financiado por el Ministerio de Minas y Energa, Codechoc y Mineralco. En el ao 1998 se suscribi entre las autoridades ambientales y representantes del subsector carbonfero, el Ministerio de Minas y Energa y la Unidad de Planeacin Minero Energtica, un Convenio de concertacin para una produccin ms limpia de carbn.

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La Autoridad Ambiental y Minera en algn momento pensaron en medidas conjuntas tales como: realizacin de estudios ambientales regionales o colectivos, licencia ambiental global y el plan de manejo ambiental para la exploracin sin previa aprobacin de la autoridad ambiental. En el ao de 1998 a travs de recursos de cooperacin, la GTZ -Agencia Alemana de Cooperacin Tcnica-, con el apoyo del Ministerio del Medio Ambiente cre un programa para la produccin ms limpia de oro, en el occidente y sur del Pas, a travs de los centros minero ambientales con el objeto de reducir el consumo de mercurio de 4 kg por kilogramo de oro a 1,4 kg/kg La GTZ don en 1999 cuatro centros minero - ambientales en Putumayo, Nario, Valle y Cauca, con el propsito de organizar, capacitar, manejar y controlar la contaminacin de la minera de oro y ajustar y validar tecnologas de produccin limpia en el beneficio de este mineral. Durante todos estos aos los ministerios de Minas y Energa y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, trabajaron de manera conjunta en la Agenda Ambiental Interministerial, para adelantar una serie de lneas estratgicas con ejes temticos en el recurso hdrico, servicios ecosistmicos, cambio climtico, procesos productivos competitivos y sostenibles, prevencin y control a la degradacin ambiental y el fortalecimiento institucional. Destacndose los siguientes programas y actividades: Delimitacin de zonas excluibles de la minera, informacin para el Plan Hdrico Nacional, estrategias para la proteccin, conservacin y uso sostenible de las cuencas, elaboracin del Plan Nacional de Ordenamiento Minero, buenas prcticas para el uso y eliminacin de sustancias txicas en zonas aurferas, incorporar adecuadamente la internalizacin de los costos ambientales en la planificacin de los proyectos mineros, fortalecimiento de la gestin ambiental en el cierre de proyectos mineros, puesta en marcha de un programa sobre pasivos ambientales mineros, avanzar en la erradicacin de la minera ilegal, La formulacin e implementacin de la poltica ambiental al interior del Ministerio de Minas y Energa, talleres de capacitacin en el uso/eliminacin del mercurio y en el proyecto de inversin Capacitacin terico prctica para la reduccin o eliminacin del uso del mercurio en procesos de beneficio del oro en el territorio nacional. En la actualidad esta Agenda involucra acciones y responsabilidades que se establecen acorde a las siguientes temticas: Recurso Hdrico

Formulacin del Plan Hdrico Nacional, la implementacin de un sistema de informacin del recurso hdrico, censo de puntos de agua y normatividad actualizada.

Incremento el conocimiento y la divulgacin del potencial hidrogeolgico y evaluando el impacto sobre aguas subterrneas que tienen los tipos de minera.

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Servicios Ecosistmicos

Desarrollar estrategias para la proteccin y conservacin y uso sostenible de las cuencas hidrogrficas.

Establecer acciones conjuntas para la implementacin del artculo 3 de la Ley 1382 de 2010 sobre zonas excluibles de la minera.

Actualizar el inventario acerca de la presencia de actividad minera, ttulos otorgados en zonas excluidas y excluibles de la minera y revisin de dichos ttulos.

Incorporar la prevencin del deterioro de los ecosistemas en los proyectos mineros. Cambio Climtico

Formulacin e implementacin de la estrategia Nacional de Desarrollo bajo en Carbono Articulacin interinstitucional para la formulacin de la Estrategia Forestal Nacional en los

componentes de mitigacin y adaptacin al cambio climtico. Procesos Productivos Competitivos y Sostenibles

Fortalecer e implementar instrumentos de gestin minero ambiental que contribuyan a una mayor eficiencia de los procesos de seguimiento y control ambiental y al mejoramiento del desempeo ambiental de la industria.

Desarrollar el Plan Nacional de Ordenamiento Minero (PNOM), de manera que tenga en cuenta las polticas, normas, determinantes y directrices establecidas en materia ambiental y de ordenamiento del territorio expedidas por el MAVDT.

Promover buenas prcticas y tecnologas que contribuyan a lograr una mayor eficiencia para la minera de oro, en particular en relacin con el uso de mercurio y cianuro.

Promover investigacin tecnolgica en el sector minero-ambiental. Reglamentar e lmplementar el Registro nico Ambiental (RUA). Desarrollo y aplicacin de un marco estratgico de Responsabilidad Social Empresarial

para el sector de la minera y los distritos mineros. Prevencin y Control de la Degradacin Ambiental

Minimizar las distintas formas de liberaciones y contaminacin causadas por el empleo del mercurio y otras sustancias qumicas en la actividad minera.

Fortalecer la gestin minero-ambiental en el desarrollo y en el cierre del proyecto. Generar una Gestin Integrada del Riesgo en la minera. Minimizar las distintas formas de contaminacin causadas por desechos o residuos

peligrosos en el marco de la Poltica Ambiental para la Gestin Integral de los Residuos o Desechos Peligrosos.

Avanzar en la erradicacin de la actividad minera ilegal.

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Impulsar la implementacin de programas de reduccin en las reas fuente de contaminacin atmosfrica asociadas al desarrollo de proyectos mineros.

Fortalecimiento Institucional

Formular e implementar la Poltica Ambiental del MME Facilitar la participacin oportuna y asertiva de cada uno de los ministerios en torno al

mejoramiento del desempeo ambiental del sector minero del pas. 1.2.3 Seguridad y Salvamento Minero

Desde el ao 1992 bajo la coordinacin del Ministerio de Minas y con la participacin del Instituto de los Seguros Sociales, la UPTC, Ecocarbn, el Sena y la Secretaria de Minas de Boyac se conform un programa para la Coordinacin Interinstitucional en materia de Seguridad y Salud Ocupacional, cuyo objetivo principal consisti divulgar y capacitar sobre los sistemas de prevencin y control de los agentes de riesgo, en aspectos tales como: uso racional de los explosivos, ventilacin de las labores mineras que utilizan explosivos en el arranque de mineral para lograr la disminucin de los accidentes mineros, y capacitacin dirigida a empresarios y trabajadores mineros de los departamentos de Antioquia, Boyac, Valle del Cauca, Santander, Nario, Guajira, Cesar y Cundinamarca. Estas capacitaciones tuvieron como propsito mitigar las condiciones de riesgo de la minera, prevenir la ocurrencia de siniestros y atender los casos de emergencia y desastres mediante la operacin de estaciones regionales y puntos de salvamento minero. En el ao 1996 se conformaron grupos operativos de seguridad y salud ocupacional en minera, se realizaron seminarios de capacitacin y visitas tcnicas de seguridad e higiene minera. Ya en 1997 se crearon comits operativos en Norte de Santander, Guajira y Risaralda, se realizaron seminarios para los grupos operativos de Boyac, Cesar, Tolima, Huila y Cundinamarca y para fortalecer el proceso de divulgacin para la seguridad minera se elabor una cartilla sobre el uso de explosivos en minera a cielo abierto y minera subterrnea. As mismo representantes de Ecocarbn, Indumil, Utramicol y Sena, iniciaron la revisin de la normatividad vigente en seguridad e higiene minera conjuntamente con para actualizar las normas a la realidad vigente. En el ao 2009 la Gobernacin de Antioquia realiz una campaa de seguridad minera que consisti en el suministro de 4.000 kits de seguridad minera para concientizar a los mineros de ese departamento sobre la importancia de utilizar los elementos de proteccin personal.

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En el ao 2010 y teniendo en cuenta la accidentabilidad creciente de la industria, se implement a travs del programa de fiscalizacin integral de los ttulos mineros, el Plan de Inspeccin Inmediata de Seguridad Minera, que realizaba en campo seguimiento con nfasis en la seguridad minera, principalmente en las siguientes medidas: adecuado control de techos de las minas, suficiente concentracin de oxgeno, verificacin de la concentracin de metano, ausencia de focos de incendios, operacin adecuada de equipos electromecnicos. En el 2011 se adopt la Poltica Nacional de Seguridad Minera, que define lineamientos tcnicos y operativos para el mejoramiento de la seguridad minera en el pas, a travs de los siguientes pilares: enfoque preventivo, mayor exigencia tcnica, participacin activa y compromiso de las partes interesadas y consolidacin de un sistema pblico de informacin en materia de seguridad minera. Las medidas para el fortalecimiento de la seguridad minera en el Pas se han enfocado en la capacitacin a los empresarios y trabajadores mineros en los principales aspectos relacionados con la seguridad e higiene minera, como estrategia para lograr su concientizacin y la prevencin de accidentes, as mismo las visitas tcnicas de seguridad a las explotaciones mineras, las actividades de prevencin y transferencia de tecnologa en temas de seguridad, mediante la realizacin de seminarios con expertos nacionales e internacionales. En el ao 2011 se contaba con el Plan de Inspeccin Inmediata de Seguridad Minera a la minas de carbn de los departamentos de Norte de Santander, Cundinamarca y Boyac, para verificar el cumplimiento de cinco reglas vitales, establecidas en el Reglamento de Seguridad en la Labores Subterrneas. As mismo, en el marco del Convenio Interadministrativo No. 059 del 2011 suscrito entre el Ingeominas y el Ministerio de Minas y Energa, se capacit trabajadores mineros y profesionales de las regiones en las que se localizan las estaciones de apoyo y salvamento minero del Servicio Geolgico Colombiano en temas relacionados con salvamento minero. 1.2.4 Financiamiento

En el ao de 1992 se con contaba con un programa financiero cuyo propsito consista en facilitar el acceso a crdito de fomento de los empresarios mineros de la industria carbonfera para incrementar la produccin, el consumo y el empleo del sector. Para este efecto se establecieron seis lneas de crdito de fomento para exploracin, explotacin, comercializacin de carbn y de insumos, con tasas de inters DTF-4 y DTF+6, con plazos desde seis meses hasta seis aos y con montos desde $ 54 a $ 100 millones de pesos. Programa manejado con FIDUCOOP y FIDUCAFE.

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En 1994 ya se colocaban crditos de redescuento con el IFI (Instituto de Fomento Industrial), la FEN (Financiera Elctrica Nacional) y garantas complementarias con el Fondo Nacional de Garantas. En el ao 2008 el Ministerio de Minas y Energa cre lneas de crdito para financiar las actividades de exploracin y explotacin minera en el pas, de aquellos mineros que no contaran con suficiente capital o que presentaran dificultades para acceder a los mercados de capital los cuales se otorgaran a travs del FIMIN, fondo creado por la Financiera Elctrica Nacional S.A, desde noviembre de 2008. Dentro de las estrategias de financiamiento tambin se suscribi en el ao 2008, un convenio con el SENA, con el propsito de brindar capacitacin, a los empresarios mineros en gerencia bsica, buenas prcticas empresariales y tcnicas de mejoramiento continuo y a los profesionales del sector minero, en la formulacin de planes de negocios y financiamiento de pequeos y medianos proyectos mineros. Tambin se llev capacitacin a los trabajadores mineros en lo relacionado con las operaciones unitarias mineras, a travs de aulas mviles. Se elabor en conjunto con la CAF (Corporacin Andina de Fomento) un estudio para agilizar y flexibilizar el acceso al financiamiento e inversin para el sector minero, se realizaron talleres de financiamiento para la promocin del mercado financiero local para el sector minero colombiano, en el cual participaron Fenalcarbn, Bolsa de Valores de Colombia, Bancoldex, Financiera Energtica Nacional, Bolsa Mercantil de Colombia con el objeto de dar a conocer y poner a disposicin en la minera del carbn los recursos de crdito disponibles en la Lnea de Crdito para Operaciones Mineras, FIMIN.

El Ministerio de Minas y Energa, el SENA y la Universidad Nacional, suscribieron El Convenio 110 de 2008, mediante el cual se brind capacitacin a ms de 5.000 personas en diferentes aspectos del proceso minero: gerencia bsica, buenas prcticas empresariales y tcnicas de mejoramiento continuo, formulacin de planes de negocios y financiamiento de pequeos y medianos proyectos mineros, operaciones unitarias mineras, construccin de dos aulas mviles para capacitacin en beneficio de minerales y operaciones mineras. En el ao 2011 se llev a cabo el seminario de capacitacin Estndares internacionales de reportes tcnicos, valoracin de proyectos y reservas mineras y planes de negocio para el sector minero, dirigido a profesionales de Ingeominas, gobernaciones delegadas, Direccin de Minas del MME, directivos gremiales, asociaciones de profesionales y directivos de universidades relacionadas con la ingeniera de minas, la geologa y la economa, sector financiero y burstil.

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La estrategia de estaba orientada a mejorar la productividad de las explotaciones de mediana y pequea escala mediante la caracterizacin de la pequea y mediana minera de carbn que se desarrolla en el interior del pas, la revisin de los actuales esquemas y arreglos de comercializacin con miras a proponer soluciones que permitan una balanceada distribucin de la rentabilidad del negocio a lo largo de la cadena y un mayor bienestar para quienes desarrollan la actividad. Revisin de los actuales esquemas de financiacin con el objetivo de proponer mecanismos alternativos para sustentar mayores niveles de inversin y una mejora de las condiciones tcnicas, ambientales y de seguridad industrial en las que se desarrolla la actividad. Por otro lado, el Ministerio de Minas y Energa organiz y llev a cabo en el 2011, cinco eventos que se denominaron: Brigadas de Crdito Minero, el objetivo de este ejercicio fue Exponer la oferta de recursos de crdito disponible por parte del sector financiero estatal para incrementar el nmero y valor de los crditos destinados a apoyar la mediana y pequea minera en Colombia, con el objeto de mejorar la productividad de las explotaciones hacindolas ms seguras, rentables, eficientes y sustentables. En el ao 2013, La Direccin de Formalizacin Minera estructur un programa de financiamiento para el sector, con los instrumentos de tasa compesada y garantas complementarias, pero por deficiencias en la base normativa el mismo no se pudo implementar para ese ao. 1.2.5 Programa Integral de Control a la Ilegalidad En el 2007 se crea el programa de Control a la Ilegalidad, con el objetivo de crear estrategias que permitieran minimizar y erradicar la minera ilegal mediante Convenio suscrito entre el Ministerio de Minas y Energa, la Fiscala General de la Nacin, el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, la Procuradura General y el Ingeominas, con el propsito de controlar la presencia de personas y grupos dedicados a la explotacin ilcita de minerales y el deterioro ambiental ocasionado por su extraccin indiscriminada y antitcnica, mediante la suspensin de actividades, el inicio de procesos judiciales en contra de los explotadores ilegales y la incautacin de maquinaria y equipos utilizados en la minera. Adicionalmente, se han implementado otras estrategias que le han permitido al Gobierno controlar las explotaciones mineras ilegales, tales como: Con la colaboracin de la ESAP y la Universidad de Pamplona (UNIPAMPLONA), se realizaron capacitaciones en el ao 2008, dirigidas a los fiscales regionales, procuradores regionales, polica judicial, alcaldes y equipos de gobierno.

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Se crearon en el 2008, 18 mesas de trabajo regionales en los departamentos de Choc, Putumayo, Boyac, Caquet, Quindo, Meta, Vaups, Tolima, Putumayo, Santander, Norte de Santander, Casanare, Cundinamarca, Crdoba, Santander, Cundinamarca, Huila, Nario, Magdalena, Cauca, Choc, Norte de Santander, Meta, Guaina y Boyac, con el objetivo de dar a conocer a la comunidad minera sus deberes y obligaciones con respecto al rgimen legal vigente. 1.2.6 Modernizacin de la Minera Tradicional Con el objeto de promover la productividad y competitividad en la minera, el Ministerio de Minas cre en el ao 2007 el proyecto Mejoramiento de la productividad y competitividad del sector minero colombiano a travs del cual se pretende mejorar la rentabilidad social de la industria minera, basada en explotaciones tcnicas, generadoras de empleo, con altos niveles de seguridad industrial y salud ocupacional, aprovechando racionalmente los yacimientos, dando valor agregado al producto minero, de tal forma que se mejore el bienestar social de los trabajadores y de las comunidades donde se desarrollan los proyectos mineros de pequea y mediana escala de produccin, mediante una estructura fundamental de asociatividad y el fortalecimiento tcnico, empresarial, social y ambiental de los grupos asociativos. En dicho proceso se involucraron 28 grupos asociativos a los cuales se les realiz adems del diagnstico arriba mencionado, unas acciones de corto plazo, como capacitaciones en temas especficos del manejo tcnico, empresarial, social y Ambiental. Adicionalmente, se entregaron perfiles de proyectos para cada grupo asociativo, elaborados para lograr un mejoramiento productivo sostenible, con la oportunidad de ser incluidos en los planes de desarrollo municipal y departamental y confiados a lderes de los grupos. En este programa se dise e implement un plan de intervencin para el fortalecimiento tcnico, empresarial, social y ambiental de los grupos asociativos que desarrollaban legalmente la actividad minera a pequea y mediana escala en los Distritos Mineros de los departamentos de Cundinamarca, Bolvar, Boyac, Cauca, Norte de Santander y Tolima. Se enfoc en el fortalecimiento de 30 Grupos Asociativos con ttulos en explotacin y plan de manejo o licencia ambiental y se generaron compromisos en los que se comprometan a trabajar cooperativamente durante la ejecucin del proyecto. La problemtica encontrada que fundamenta la creacin e implementacin del programa se puede resumir en los siguientes aspectos: Los niveles de desarrollo tecnolgico son muy bajos, inexistentes o deficientes, lo cual no permite aprovechar ptimamente el recurso minero, los mineros inician la labores con productividad y niveles de produccin muy bajos utilizando tcnicas artesanales para el arranque y transporte del mineral, los mineros no tienen buen conocimiento de los mercados internacionales, venden sus productos a intermediarios locales y sus mrgenes

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de utilidad son bajos, no cuentan con capital de trabajo y tampoco tienen acceso a crditos o recursos de inversin su estructura organizacional es dbil, en la mayora de las explotaciones de pequea minera prcticamente no puede asegurar la existencia de organizacin empresarial, los mineros o empresarios realizan la actividad como un medio de conseguir ingresos para satisfacer las necesidades bsicas y no como una forma de organizar empresas mineras con proyecciones eficientes de mediano y largo plazo. En algunas regiones la actividad minera la alternan con otras actividades econmicas como la agricultura y el comercio, la minera la realizan ilegalmente, sin ttulo minero y sin viabilidad ambiental, generando deterioro ambiental y conflicto de la actividad minera con los usos del suelo establecidos en los planes de ordenamiento territorial. 1.2.7 Distritos Mineros Programa Desarrollo y Evaluacin de Distritos Mineros. Los Distritos Mineros se concibieron para promover el desarrollo integral de depsitos mineros, que por su proximidad geogrfica conformaban distritos y en los que se ejecutaban trabajos de minera rudimentarias por parte de comunidades de pequeos mineros. Los distritos se consideraron como son zonas estratgicas con continuidad geolgica para el desarrollo de una actividad econmica que genere gran impacto social, en la que productores, empresarios, instituciones, organizaciones sociales, gremiales, entidades generadoras de conocimiento y tecnologa y entidades territoriales, realizan, participativamente, la planeacin y gestin de la cadena productiva del recurso, orientada a la productividad y la competitividad sostenible de la industria. Las principales iniciativas generadas en el marco de las funciones de los distritos mineros hacen referencia principalmente a la planificacin participativa del desarrollo minero del distrito y el ordenamiento territorial minero, articular los encadenamientos productivos mineros con otros sectores y el entorno, realizar la promocin integral del territorio, gestionar la oferta de servicios institucionales y polticas pblicas para el territorio, monitorear el desempeo de la competitividad territorial y de los encadenamientos productivos, definir el enfoque minero local, en el marco de la visin de pas, identificar las perspectivas a largo plazo del Distrito Minero, coordinar la construccin de las herramientas de gestin para el desarrollo de una agenda minera local, promocionar la cultura empresarial, para el fortalecimiento de los negocios, facilitar el acceso a mercados nacionales e internacionales, gestionar los recursos econmicos para desarrollar la planeacin de la competitividad sostenible del Distrito, generar espacios para la conciliacin de intereses, promover entre los productores las buenas prcticas para la competitividad sostenible y la responsabilidad social empresarial, promover el conocimiento, innovacin y desarrollo tecnolgico del sector minero, realizar la captura y divulgacin de la informacin, facilitar la comunicacin entre agentes del sector productivo con las instituciones, estimular acuerdos para la cofinanciacin de planes programas y proyectos.

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Entre los beneficios que generan los Distritos Mineros se tienen: facilitar la relacin Estado-Sociedad-Territorio, mejorar los sistemas de intercambio de informacin y de gestin conjunta frente a las polticas pblicas, se constituye en un sistema de doble va Regin - Estado y Estado - Regin, estimula la planeacin participativa en un contexto de sostenibilidad ambiental y de equilibrio, a travs de las Evaluaciones Ambientales Estratgicas, facilita los procesos de articulacin frente a la planeacin de la productividad y de la competitividad sostenible minera de forma acorde con la visin de pas, buscando que los planes de desarrollo y los planes de ordenamiento territorial sean afines con esta actividad, facilita el acceso a recursos de las convocatorias pblicas del Estado asociadas a Ciencia y Tecnologa, formacin por competencias laborales, desarrollo productivo y emprendimiento, incrementa la capacidad de gestin de obras de infraestructura y logstica en beneficio del territorio, fortalece la capacidad de promocin (marketing) del territorio para la atraccin de inversin, estimula procesos de cooperacin internacional y alianzas estratgicas para la obtencin de recursos de fomento social, ambiental y tecnolgico, cuenta con sistemas de informacin y conocimiento que incrementan las oportunidades de acceso a mercados, tecnologa y alianzas, aplica herramientas de gestin en lo territorial, lo ambiental, lo minero-empresarial y lo institucional que fortalecen la capacidad de articulacin y de toma de decisiones en el territorio, estimula el fortalecimiento organizacional y asociativo, motiva la legalidad en el negocio minero. El programa de trabajo incluy el diagnstico de las operaciones hasta el diseo de un plan de explotacin tcnico, para una extraccin ptima del recurso y del manejo ambiental. Las principales herramientas de gestin de los Distritos Mineros se constituyeron para facilitar la actuacin particular de un Distrito y su interaccin con otros en el Pas, las mismas que se constituyeron fueron las siguientes: Las lneas de base de los encadenamientos productivos. Operan permitiendo que el conocimiento de los mineros locales, se haga explcito, en encuentros subregionales, que permiten establecer las relaciones tecnolgicas y de competitividad de dichos encadenamientos. Las lneas de base territoriales. Permiten reconocer el estado del Distrito Minero en funcin de su competitividad territorial, la visibilidad de la minera en los sistemas de planeacin territorial, las condiciones de los servicios pblicos, la oferta ambiental, el desarrollo a nivel de servicios tursticos y financieros, el grado de confianza y seguridad de los habitantes, la formacin del talento humano, el costo de vida y la posicin estratgica. Las Evaluaciones Ambientales Estratgicas. Instrumento que facilita la identificacin, para todo el territorio del Distrito Minero, de las acciones que generan impactos frente a la sostenibilidad y de los factores que resultan impactados por dichas acciones. Los Programas de Competitividad Sostenible. A partir de las tres herramientas anteriores, los Distritos contaban con elementos necesarios para formulacin de un programa de competitividad sostenible, a travs del cual se articulaba en el territorio minero, los sistemas de planeacin existentes a nivel nacional, regional, sectorial y local

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sobre. Los proyectos y los planes de negocios. Tales como las ferias y ruedas de negocios y la plataforma tecnolgica de los Distritos mineros. Se identificaron a nivel nacional a travs de la estrategia de Distritos Mineros, 55 proyectos, de los cueles 23 se estructuraron para para fomento minero, 3 para fortalecimiento empresarial, 4 para fortalecimiento minero y manejo ambiental, 5 para reconversin econmica, 8 para desarrollo e inclusin social, 11 en infraestructura vial y 1 para turismo en minera. 1.2.7 Reservas Especiales Las reservas Especiales fueron instituidas para el sector minero, con el propsito de definir y poner en marcha proyectos mineros especiales enfocados a las comunidades mineras para desarrollar actividades de capacitacin, fomento, transferencia de tecnologa, manejo ambiental, estructuracin, desarrollo del proyecto minero y desarrollo empresarial de los mineros informales ya legalizados, de las empresas de economa solidaria y de las asociaciones comunitarias de mineros que all laboren; en la asesora de alianzas estratgicas, consorcios o compaas con el sector privado para las actividades de exploracin, explotacin, beneficio, transporte, transformacin y comercializacin de los minerales existentes 7 Dentro de los desarrollos comunitarios se promueve tambin la legalizacin y capacitacin de empresarios mineros, de las asociaciones comunitarias y la asesora en estudios tcnicos, econmicos y legales que fueren necesarios para la exploracin, la racional explotacin, el beneficio y el aprovechamiento de los recursos mineros 8 Desde la expedicin de la Ley 685 de 2001, la Institucionalidad Minera ha recibido, a agosto de 2013, 89 solicitudes de declaracin de reas de reserva especial, de las cuales 24 han sido declaradas, 23 rechazadas, 11 en evaluacin, 10 subsanando deficiencias, 6 para rechazar, 4 delimitadas sin estudio, 3 con PTO y PMA, 3 en trmite, 2 desistidas, 1 para declarar y 2 para visita. 1.2.8 Programa De Formalizacin Minera Programa vigente del Ministerio de Minas y Energa, liderado por la Direccin de Formalizacin Minera, mediante el cual se busca que las comunidades mineras que vienen ejerciendo la 7 Ley 685, artculo 248 8 Ibidem

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actividad a pequea escala trabajen bajo el amparo de un ttulo, y en condiciones de formalidad tcnica, laboral, ambiental y empresarial.

La formalizacin como poltica de Estado, en la que estn comprometidas todas las instituciones que regulan el sector minero, debe entenderse como un proceso continuo de mejoramiento, dirigido tanto a comunidades mineras tradicionales que ejercen su actividad sin ttulo minero, como aquellos que contando con un derecho minero, la desarrollan en completa informalidad legal, tcnica, ambiental, econmica, laboral y social.

En tal sentido, la Direccin de Formalizacin Minera del Ministerio de Minas y Energa, ha enfocado su programa en cuatro lneas estratgicas de trabajo a saber:

Minera bajo amparo de un ttulo minero: Consiste en generar condiciones para que el desarrollo de los trabajos mineros tradicionales de pequea escala se realicen en el marco de la legalidad, esto incluye, originar espacios y herramientas legales para amparar dichas actividades bajo un ttulo minero El Programa contempla desarrollar acciones con titulares mineros, en cuyas reas concesionadas existen trabajos de minera tradicional, el propsito es generar espacios de mediacin, dilogo y negociacin entre estos dos actores, con el acompaamiento del Ministerio de Minas o de la Autoridad Minera, con el fin de lograr generacin de confianza entre las partes y suscripcin de acuerdos duraderos y rentables para ambos y as poder llegar a la coexistencia de estos trabajos mineros tradicionales bajo figuras legales, tales como: contratos de operacin, cesin de reas, cesin de derechos, contratos de asociacin, etc., contemplados en la legislacin minera9.

Fortalecimento Asociativo y Empresarial: como otra de las lneas del Programa de Formalizacin Minera cuyo propsito consiste en Estimular el desarrollo asociativo de la minera de pequea escala con estndares de formalidad econmica, empresarial y ambiental... teniendo como soporte el captulo XXI de la Ley 685 de 2001, que buscan fortalecer el trabajo minero de las organizaciones de economa solidaria mediante la titulacin minera, el cooperativismo, prerrogativas especiales, asistencia tcnica, exenciones y apoyo y asistencia jurdica, financiera y de capacitacin empresarial, entre otros.

En este sentido la Direccin de formalizacin ha adelantado gestiones con instituciones pblicas tales como la Unidad Especial Administrativa de Organizaciones Solidarias, adscrita al Ministerio de

9 Direccin de Formalizacin Minera, Programa Nacional de Formalizacin Minera, 2012

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Trabajo, para poder apoyar este tipo de iniciativas en todo el pas, contarle a las comunidades las opciones que tienen y los beneficios que conlleva la asociatividad en el sector minero, de igual modo, en aquellas comunidades organizadas, se tiene contemplado realizar jornadas de apoyo para el mejoramiento de la administracin de dichas asociaciones, realizando recomendaciones y seguimiento a las mismas, de modo que se pueda experimentar con acciones puntuales el accionar de estas empresas mineras y se vea impactada de manera positiva su productividad, para lo cual estas actividades debe estar acompaada de: Orientacin para la conformacin de empresas asociativas o empresas de pequea escala, alternativas de apoyo organizacional y administrativo para asociaciones y empresas de pequea escala, seguimiento para el desarrollo empresarial, desarrollo y orientacin de alternativas de financiamiento y bancarizacin para el apoyo de asociaciones y empresas de pequea escala 10.

Formacin para el Trabajo Minero: Esta lnea estratgica busca Facilitar las condiciones para la generacin de capacidades del capital humano requerido para el desarrollo de la actividad minera.

La baja capacitacin y formacin de los mineros plantea la necesidad de generar programas de capacitacin y entrenamiento dirigido a personas mayores de edad, expertos en labores y actividades puntuales asociados a la minera con un nivel educativo bajo, por lo tanto, dichos programas de entrenamiento deben estar enfocados, diseados y adaptados hacia este mercado objetivo11.

Desarrollo y Productividad Minera: Esta lnea nace con el objetivo de impulsar y financiar proyectos mineros sostenibles para mejorar las condiciones tcnicas, econmicas y sociales de la actividad minera a pequea escala mediante el desarrollo de las siguientes actividades: acompaamiento a UPMs para identificacin de necesidades y alternativas de intervencin, asesora, implementacin y acompaamiento para la formulacin de proyectos y seguimiento al desarrollo de los mismos, generacin de alianzas para el desarrollo de la cadena de valor de la minera, creacin del Fondo de Formalizacin, destinado a financiar proyectos mineros de pequea escala, buscando mejorar las condiciones de formalidad tcnica, empresarial y comercial de los mismos, creacin del Banco de Proyectos12.

10 Idem 11 Ibidem 12 Programa Nacional de Formalizacin Minera

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El propsito fundamental de esta lnea de accin es que a travs de recursos econmicos y financieros que tengan en cuenta los aspectos tecnolgicos la actividad minera de la formalizacin puede mejorar sus productividad y teniendo en cuenta los aspectos tcnicos, ambientales, sociales y de seguridad e higiene minera de la industria.

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2. JUSTIFICACIN

Colombia ha experimentado en los ltimos aos un crecimiento acelerado de la industria minera, los indicadores de produccin, exportaciones e inversin extranjera corroboran esta afirmacin, as mismo la participacin del producto interno bruto minero (PIB Minero) en el PIB nacional, se constituyen en pruebas dicientes de lo planteado, todo lo anterior asociado al incremento de los precios de los minerales en los mercados internacionales, especialmente el de metales como el oro, que se constituye, por las fluctuaciones econmicas en reserva para muchos inversionistas. A la par de este crecimiento, el Estado se ha visto en la necesidad de hacer grandes transformaciones institucionales con la intencin de estar acorde con el crecimiento acelerado del sector, el cual exige grandes retos en relacin a la diversa problemtica histrica que lo aqueja. La regiones mineras no han sido las ms aventajadas en el desarrollo econmico, social y cultural del Pas, la minera en vez de convertirse en un potenciador territorial, en una alternativa de desarrollo social y de bienestar, se ha constituido en una actividad que acompaa a la pobreza en estas regiones, los impactos negativos saltan a la vista, desde la ptica ambiental, en aquellas regiones ricas en oro y materiales de construccin los daos causados al ambiente son visibles y desde la ptica social, las necesidades bsicas no son cubiertas en las familias dedicadas a esta actividad, en relacin a las deficiencias encontradas en la educacin, la salud y el empleo. Por otro lado, la gran mayora de las regiones mineras no cuentan con la infraestructura mnima, las regalas mineras, a pesar de ser significativas en algunos municipios y departamentos, no se han convertido en ese motor de desarrollo para el que fueron concebidas; vas, escuelas, hospitales, acueductos, son obras que las regiones no conocen. Segn cifras del ltimo Censo Minero departamental de las 14.000 unidades de produccin minera identificadas en el Pas, aproximadamente el 65% se encuentra en la ilegalidad y un porcentaje similar no paga contraprestaciones econmicas al estado, un 70% no implementa acciones de seguridad, higiene y salud ocupacional, el 61% de los mineros cuenta apenas con educacin bsica primaria, el 23% con educacin secundaria y nicamente el 6% con algn grado de educacin superior, as mismo existe un muy bajo nivel de empresarismo, asociatividad y bancarizacin, factores que obstaculizan la productividad y la competitividad de las unidades productivas y del sector13.

13 Censo Minero Nacional, Ministerio de Minas. (2012)

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Estas cifras tienen razones de peso para iniciar el anlisis de la realidad del sector, el estado a pesar de realizar esfuerzos sucesivos de lineamientos, regulacin y acciones, se ha visto impotente para transformar las necesidades en soluciones y en traducir las transformaciones en realidades que apunten a acabar con la problemtica de la industria minera, el alto volumen de normas y la deficiente infraestructura institucional, no han permitido a los gobiernos actuar con eficacia para dar respuesta y solucin a las demandas de las comunidades mineras y as mismo no han permitido insertar a la nacin en los beneficios de poseer riquezas minerales, las regiones ricas en materias primas mineras se han constituido histricamente en las ms pobres de la nacin, en las de mayor violencia asociada a la riqueza y a la proliferacin de actores de diversa naturaleza. Los problemas son dismiles, ilegalidad minera asociada a la falta de titularidad de las explotaciones, bajos niveles educativos de la poblacin minera y de sus familias, bajos niveles de asociatividad por el individualismo y la falta de educacin de las personas dedicadas a esta actividad, bajos niveles de empresarismo y bancarizacin asociados al incipiente acceso a recursos financieros que permitan imprimir productividad a las explotaciones mineras, son algunos de los factores que impiden incrementos en la competitividad y productividad de la actividad minera. La formalizacin de la actividad minera en Colombia no slo hace referencia a la titularidad; es decir que cada persona que extraiga minerales de un rea del territorio nacional debe contar con el permiso por parte del estado para su exploracin y explotacin, tambin se refiere a la definicin de estructuras empresariales y asociativas organizadas para la explotacin de los yacimientos, de tal forma que las mismas le faciliten el acceso al crdito que permita introducir tecnologas para el incremento de la productividad, as mismo a travs de esta conciencia empresarial las unidades productivas mineras debern insertarse en la formalidad mediante la apropiacin de actividades mineras desarrolladas con estndares internacionales que propendan por la realizacin de buenas prcticas, que tengan en cuenta el medio ambiente y la salud de sus trabajadores, as mismo la asociatividad aunada a la formacin y educacin impulsar la realizacin de una minera sostenible que tenga presente el desarrollo social y econmico de los mineros y de sus familias; as la formalizacin de la industria minera, entendida y apropiada desde la ptica de las polticas pblicas, deber comprender la titularidad, la capacitacin y formacin para el trabajo minero y la educacin bsica, secundaria y profesional para las familias, la asociatividad y el empresarismo, la debida contratacin de los mineros, la afiliacin al sistema de salud y seguridad social, con el ofrecimiento de la totalidad de las prestaciones sociales de ley y el financiamiento de sus proyectos, entre otros.

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La problemtica de la informalidad de la minera en Colombia est asociada principalmente a los siguientes factores: Falta de polticas claras para el control de la ilegalidad de la industria minera en Colombia, lo

cual produce impactos ambientales negativos en las reas explotadas, afectando a mediano y largo plazo el medio ambiente fsico y social de las reas de influencia.

Los bajos niveles de formalizacin de la actividad minera en Colombia que traen como

consecuencia, impactos sociales negativos (pobreza y bajos ndices de desarrollo humano) en las regiones donde se desarrolla la extraccin minera.

Los bajos niveles educativos y de formacin tcnica empresarial de los mineros de pequea

escala, generan bajos niveles de productividad y rentabilidad en la industria; afectando de esta manera el bienestar de las comunidades mineras.

La deficiente administracin y gestin de la Informacin geolgica, estadstica, de

fiscalizacin, de contratacin, econmica, entre otras, del Sector Minero, no permite tener los resultados esperados de las entidades responsables de cada una de las temticas sectoriales, lo cual se traduce en una deficiente formulacin polticas, planeacin y por consiguiente control y eficiencia en el seguimiento al sector y en el mejoramiento de su competitividad.

Dadas las circunstancias descritas, el Gobierno Nacional asumi el desafo de reinventar la Institucionalidad Minera, lo cual trajo como consecuencia una restructuracin del sector; el Ministerio de Minas y Energa crea el Viceministerio de Minas a partir del cual se conforman dos direcciones: Minera Empresarial y Formalizacin Minera, la que a su vez se estructurar en dos grupos: Grupo de Poltica de Formalizacin Minera y Grupo de Gestin de Formalizacin Minera, cuyos objetivos obedecen principalmente, a la elaboracin de lineamientos de poltica, planes y programas y realizar acciones para la Formalizacin de la Minera en Colombia.

Se crea tambin en este Ministerio la Oficina Ambiental y de Comunidades, con el propsito principal de coordinar la interrelacin del sector minero energtico con las autoridades ambientales, con el Ministerio del Interior, con las autoridades territoriales, con las comunidades y con los responsables de la gestin del riesgo y Participar en coordinacin con las

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autoridades ambientales competentes en la formulacin de las polticas de prevencin, mitigacin y reparacin de los daos ambientales asociados a proyectos minero energticos14 Se crea tambin la Agencia Nacional de Minera con el objeto de administrar integralmente los recursos minerales de propiedad del Estado, promover el aprovechamiento ptimo y sostenible de los recursos mineros de conformidad con las normas pertinentes y en coordinacin con las autoridades ambientales en los temas que lo requieran, lo mismo que hacer seguimiento a los ttulos de propiedad privada del subsuelo cuando le sea delegada esta funcin por el Ministerio de Minas y Energa de conformidad con la ley15. As, a travs del anlisis de todo este panorama de acciones y opciones, que van desde la insercin de los diferentes gobiernos en las problemticas del sector, mediante la generacin de normas y reglamentos orientados a la formalizacin, segn lo descrito en el captulo de antecedentes normativos, as como las experiencias de proyectos y programas de gobierno relacionados en captulos anteriores y de la forma como otros pases afrontan la temtica de la formalizacin, el Gobierno Nacional, a travs del Ministerio de Minas y Energa ve la necesidad de que el Sector Minero cuente con una Poltica Nacional para la Formalizacin de la Minera en Colombia, que permita superar los problemas descritos y que a travs de estrategias claras, proyectos y programas se logre el posicionamiento de la industria minera en el contexto Nacional e Internacional

3. MARCO TERICO Y CONCEPTUAL

Para la construccin de la Poltica Nacional de Formalizacin Minera se ve la necesidad de contar con un marco conceptual que permita tener claridad sobre los conceptos bsicos de formalizacin. Para lo anterior, este captulo hace una revisin de la literatura a nivel nacional e internacional en aspectos de formalizacin minera y de igual forma se definen algunos conceptos fundamentales que sern la base sobre la cual se construye la Poltica Nacional de Formalizacin Minera.

14 Decreto 0381 de 2012 15 Decreto 4134 de 2011

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3.1 LA FORMALIZACIN MINERA EN EL MUNDO

En este aparte se presenta una revisin breve de conceptos y experiencias a nivel internacional relacionados con la formalizacin minera. En Amrica Latina el segmento de minera informal se caracteriza por lo siguiente: La explotacin est en manos de individuos o pequeos grupos, casi siempre es selectiva o superficial o a baja profundidad, en el caso de metales y piedras preciosas, existe la expectativa del enriquecimiento rpido y es una minera nmada, debido al bajo nivel tecnolgico, el recurso se desperdicia y presenta muy poca recuperacin, en las zonas rurales la minera representa una fuente importante o a veces la nica fuente de ingresos, la misma es causante de serios problemas ambientales de carcter local y regional, generadora de problemas legales, sociales e institucionales muy complejos. En trminos generales la minera responde a condiciones socioculturales y econmicas de alta complejidad, no es ejercida como un negocio, sino como una forma de ganarse la vida y es por esta caracterstica que la misma puede redundar en la prolongacin de la pobreza16. Per. La condicin de informalidad en el Per se origina, entre otras causas, por la falta de concesiones mineras propias. Muchos pequeos mineros operan sin ninguna concesin o en concesiones de terceros, lo que genera problemtica de diversa ndole, entre otras, limitar la labor fiscalizadora del gobierno. Dicha informalidad se traduce en un incumplimiento constante de las normatividad minera y ambiental, de los mecanismos de control y fiscalizacin y de las condiciones de trabajo poco adecuadas por la falta de seguridad durante las operaciones de explotacin o extraccin de minerales, entre otros problemas. As mismo, la informalidad se relaciona con el limitado o casi nulo acceso a capital y financiamiento y, por ende, a tecnologa, que permita no solo mejorar la productividad sino tambin reducir los impactos ambientales. 17 Mongolia. El sector informal de la minera en Mongolia en su mayora est compuesto por unidades de produccin para el autosostenimiento y actividades con bajos niveles de ingresos, productividad y destrezas y bajos niveles de tecnologa. 16 Fuente: Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura. CEPAL 17 Fuente: Ministerio del Medio Ambiente. Per

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Los factores que caracterizan la minera informal en este Pas son entre otras: malas condiciones de trabajo, incipientes herramientas y equipos para desarrollar la actividad minera y malas condiciones de seguridad, salud y de higiene.18 Asia. En esta regin del mundo las actividades de minera informal generalmente son realizadas por pequeas o micropequeas unidades de trabajo, las cuales con frecuencia carecen de vigilancia, regulacin minera y laboral, buenas condiciones de trabajo y falta de garantas legales para los actores involucrados en la cadena de valor.19 Repblica Democrtica del Congo. La Minera informal en la Repblica del Congo se caracteriza por los siguientes aspectos: es una actividad de subsistencia que es generalmente practicada por mineros que viven en condiciones precarias, en situacin de Post-Conflicto y vctimas del desplazamiento forzado, se observa un importante nmero de nios trabajadores que generalmente se ocupan en esta actividad debido a la falta de incentivos para asistir a la escuela y la ausencia de trabajos formales, generalmente la minera informal se encuentra asociada a bajos niveles de productividad y de eficiencia, as como a la ausencia de mejores prcticas en el desarrollo del trabajo minero tanto en aspectos tcnicos, como tecnolgicos, los mineros que practican este tipo de minera son en su mayora ignorantes acerca de las condiciones bsicas de seguridad y salud ocupacional, en la mayora de casos la minera informal opera sin respetar el medio ambiente y los ecosistemas; generando impactos ambientales en deforestacin, ros, reas aluviales, degradacin del suelo, tierra, entre otros. Tambin es significativo el impacto que produce el uso del mercurio en la minera del Pas.20 Planes o Programas de Formalizacin Minera a Nivel Mundial A continuacin se presentan los principales aspectos de los planes o programas encaminados a la formalizacin de la minera en algunos pases con importante desarrollo minero. Plan de Formalizacin de la Minera Artesanal en el Per. El objetivo del Plan para la formalizacin de la minera Artesanal en el Per es el de formalizar la minera artesanal a travs de la puesta en marcha de herramientas de gestin que contemplen aspectos organizativos, tcnicos, legales y ambientales involucrando a todos los actores de la cadena de valor. 18 Fuente: Informal Gold Mining in Mongolia. International Labor Office. 19 Fuente: Informality in mineral resource management in Asia: Kuntala Lahiri-Dutt. Natural Resources Forum. 20 Fuente: Artisanal Mining in the DRC. Communities and Smale Scale Mining, Department for International Development, The World Bank.

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Los Objetivos especficos del Plan hacen referencia al fortalecimiento de las capacidades de gestin empresarial, tcnicas, legales, ambientales y organizativas de aquellos mineros artesanales para la formalizacin, a travs de actividades de capacitacin, regulacin y fiscalizacin de la cadena de valor de la minera artesanal, estableciendo un sistema de coordinacin interinstitucional entre ellas. Los resultados esperados del plan a 2016 es contar con una actividad minera artesanal formalizada, conformada por organizaciones empresariales mineras artesanales privadas fortalecidas, que no existan agentes que promuevan la informalidad (promotores financieros, acopiadores y plantas de beneficio, entre otros, que se haya incrementado la suscripcin de contratos de explotacin minera y que se cuente con un sistema capaz de absolver las necesidades de todas las unidades productivas con perspectiva de formalizacin y de regular y fiscalizar toda la cadena de valor de minera artesanal. Los componentes del plan de formalizacin constan de tres lneas de accin y sus respectivas polticas: La primera hace referencia al fortalecimiento institucional para la formalizacin de la minera artesanal; en esta se contempla la creacin e implementacin inmediata de un Programa Especial de apoyo para la Formalizacin de la Minera Artesanal, la creacin de un soporte de infraestructura operativa tecnolgica para la formalizacin de la minera artesanal, conformada por un registro de plantas de tratamiento formales promovidas por el MINEM, la ejecucin de un Censo Nacional de mineros artesanales (reas de operacin y de beneficio de minerales) y la utilizacin efectiva de los levantamientos de informacin efectuados anteriormente. La segunda lnea, se refiere a la promocin de la formalizacin de los mineros artesanales, mediante la facilitacin de los trmites administrativos de los procesos de formalizacin a travs de ventanillas nicas, el establecimiento de contratos de explotacin y la facilitacin de las negociaciones entre mineros artesanales y los titulares de la concesin, tambin mediante la creacin de un instrumento de gestin ambiental de control, correccin, mitigacin y medidas de recuperacin y remediacin ambiental, para permitir la formalizacin de operaciones, que ya se encuentran en funcionamiento. La tercera lnea se concentra en la fiscalizacin de las actividades informales de los actores de la cadena de valor de la minera artesanal; mediante la creacin de un sistema de detecc