dỰ Án phÁt triỂn lẬp phÁp quỐc gia (nld)nldvietnam.org/files/uploads/files/tong hop...

DỰ ÁN PHÁT TRIỂN LẬP PHÁP QUỐC GIA (NLD)

1

Giới thiệu tổng quan quy định của pháp luật Việt Nam về nguyên tắc

áp dụng và hiệu lực thi hành văn bản quy phạm pháp luật

Ts Vũ Đức Long

Hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Trong thực tế, để sử dụng các văn bản quy phạm pháp luật, chúng ta

cần phải xác định rõ hiệu lực của chúng. Hiệu lực của văn bản quy phạm

pháp luật là giá trị tác động của văn bản quy phạm pháp luật lên các quan

hệ xã hội được xác định trong phạm vi thời gian (khi nào), không gian (ở

đâu) và đối tượng tác động nhất định (đối với ai). Trong đó, hiệu lực về

không gian của văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu được xác định theo cơ

quan ban hành văn bản; hiệu lực về đối tượng phụ thuộc vào nội dung của

các quy phạm được đưa ra nhằm điều chỉnh hành vi của chủ thể nào; hiệu

lực về thời gian tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, xã hội… mà

trong đó các quy phạm pháp luật tồn tại và phát huy tác dụng.

1. Các nguyên tắc liên quan đến hiệu lực của văn bản

Khi nói đến hiệu lực của văn bản, người ta thường nói đến hiệu lực

về không gian, về thời gian (thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản và

thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật), hiệu lực về

đối tượng áp dụng; hiệu lực về thứ bậc giá trị pháp lý của văn bản.

1.1. Hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy

phạm pháp luật


2

Hiệu lực về không gian của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là

giá trị tác động của văn bản được xác định trong phạm vi lãnh thổ, vùng

hay khu vực nhất định. Có thể xác định hiệu lực về không gian theo các

quy định trong chính văn bản quy phạm pháp luật nếu trong văn bản có

điều khoản ghi rõ không gian của nó. Còn nếu trong văn bản không có điều

khoản nào quy định rõ điều này thì dựa vào thẩm quyền ban hành văn bản,

dựa vào nội dung văn bản hoặc xác định dựa vào quy định của văn bản

khác. Nhìn chung, với những văn bản do các cơ quan nhà nước ở trung

ương ban hành, nếu trong văn bản không xác định rõ giới hạn hiệu lực về

không gian thì mặc nhiên chúng có hiệu lực trên toàn lãnh thổ quốc gia.

Đối với các văn bản của chính quyền địa phương, văn bản quy phạm pháp

luật của các cơ quan này với tính chất là sản phẩm của hoạt động quản lý

có hiệu lực trong lãnh thổ địa phương thuộc thẩm quyền quản lý của cơ

quan tương ứng.

1.1.1. Hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy

phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương

Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về không gian là giới hạn

phạm vi lãnh thổ mà văn bản có hiệu lực.

Theo quy định tại Điều 82 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật năm 2008 (Luật năm 2008) thì văn bản quy phạm pháp luật của các cơ

quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp

dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy

định khác hoặc điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

là thành viên có quy định khác.

Như vậy, nhìn chung, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan

trung ương về nguyên tắc có hiệu lực trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia


3

trừ trường hợp văn bản bị giới hạn bởi nhu cầu điều chỉnh pháp luật không

phải đối với toàn bộ, mà chỉ một phần lãnh thổ.

1.1.2. Hiệu lực về không gian và đối tượng áp dụng của văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp

a) Hiệu lực về không gian

Theo Điều 5 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (Luật năm 2004) thì: “Văn bản quy phạm

pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phải quy định hiệu lực

về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng”, theo đó, để cụ thể hóa điều

này, Điều 49 của Luật này đã quy định rõ hiệu lực về không gian, đối

tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ

ban nhân dân:

“1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị

hành chính đó.

2. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa

phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó.

3. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham

gia các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh”.

Nếu như các cơ quan nhà nước trung ương được thiết lập ở tầm quốc

gia thì các cơ quan chính quyền địa phương lại được tổ chức ở các đơn vị

hành chính - lãnh thổ. Thẩm quyền và phạm vi quản lý của Hội đồng nhân

dân và Uỷ ban nhân dân các cấp chỉ giới hạn trong khuôn khổ một địa bàn

lãnh thổ nhất định. Vì vậy, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan


4

này với tính chất là sản phẩm của hoạt động quản lý có hiệu lực trong lãnh

thổ địa phương thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan tương ứng. Tiêu chí

để xác định hiệu lực về không gian của văn bản là phạm vi lãnh thổ mà Hội

đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân được giao quản lý. Do đó, “văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực

trong phạm vi địa phương" (khoản 2 Điều 79 của Luật năm 2004) thì

“phạm vi địa phương" ở đây phải được hiểu là đơn vị hành chính lãnh thổ

thuộc thẩm quyền quản lý của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban

hành văn bản.

Bên cạnh đó, do địa giới hành chính của các địa phương nhiều khi bị

điều chỉnh như: chia tách, sáp nhập toàn bộ hoặc một phần lãnh thổ, nên

hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân trong trường hợp bị điều chỉnh địa giới hành chính cũng bị ảnh

hưởng . Theo đó, Điều 50 của Luật năm 2004 đã quy định vấn đề hiệu lực

của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

ban hành trong trường hợp điều chỉnh địa giới hành chính (liên quan đến

hiệu lực về không gian) như sau:

- Trường hợp chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ:

Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị

hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ

ban nhân dân của đơn vị hành chính được chia có hiệu lực đối với các đơn

vị hành chính mới cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của

đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

Ví dụ: Huyện A được tách thành hai huyện E và F thì văn bản của

huyện A có hiệu lực cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

huyện E và F ban hành văn bản mới thay thế.

- Trường hợp sáp nhập đơn vị hành chính lãnh thổ:


5

Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một

đơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được sáp nhập có hiệu lực đối

với đơn vị hành chính đó cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.

Ví dụ: Xã A, xã B và xã C được sáp nhập thành xã D thì văn bản của

các xã A, B và C vẫn còn có hiệu lực cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ

ban nhân dân xã D ban hành văn bản mới thay thế.

- Trường hợp sáp nhập một phần đơn vị hành chính lãnh thổ:

Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành

chính này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành

chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư

được sáp nhập.

Ví dụ: Xã A thuộc huyện B được sáp nhập vào xã C thuộc huyện D

thì văn bản của các xã C có hiệu lực đối với dân cư của xã A. Hoặc ví dụ

khác: Thôn K thuộc xã M được sáp nhập vào xã N thì văn bản của xã N có

hiệu lực đối với dân cư thôn K của xã M.

b) Hiệu lực về đối tượng áp dụng

Hiệu lực về đối tượng áp dụng liên quan mật thiết đến hiệu lực theo

lãnh thổ của văn bản quy phạm pháp luật. Tương ứng với mỗi chủ thể quản

lý có một nhóm đối tượng chịu quản lý. Nhìn chung, đối tượng áp dụng văn

bản quy phạm pháp luật là những cá nhân, tổ chức. Bên cạnh các cá nhân,

tổ chức nêu trên, còn có những đối tượng chịu sự quản lý của một địa

phương, song lại đang ở trên một địa bàn thuộc quyền quản lý của một địa

phương khác. Kết hợp giữa nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian


6

và theo đối tượng áp dụng, có thể kết luận rằng những đối tượng nêu trên

phải tuân thủ văn bản của hai loại cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban

nhân dân nơi họ đang ở và Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có quyền

quản lý trực tiếp, thường xuyên đối với họ. Hay nói một cách khác, văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có thể có

hiệu lực đối với đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đóng ở một địa

phương khác. Chẳng hạn như, cá nhân, tổ chức mặc dù không cư trú, song

khi đang ở một địa bàn lãnh thổ nào thì phải chấp hành các quy định về bảo

đảm trật tự an toàn giao thông hay quy định về phí, lệ phí của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân quản lý địa bàn đó.

Đối với các luật thì đối tượng áp dụng sẽ rộng hơn so với văn bản

của chính quyền địa phương. Ví dụ: Luật điện lực quy định tại Điều 2 về

đối tượng áp dụng như sau: “Luật này áp dụng đối với tổ chức, cá nhân

hoạt động điện lực, sử dụng điện hoặc có các hoạt động khác liên quan đến

điện lực tại Việt Nam”. Như vậy, Luật nhằm tới đối tượng điều chỉnh là tổ

chức, cá nhân trong phạm vi toàn quốc, trong khi đó, văn bản của địa

phương thì đối tượng áp dụng chủ yếu là người dân địa phương hoặc tổ

chức, cá nhân trú tại địa phương (sống hoặc làm việc tại địa phương). Do

đó, đối tượng áp dụng của văn bản do cấp xã ban hành thường ít hơn so với

đối tượng áp dụng văn bản do cấp tỉnh ban hành.

1.2. Hiệu lực về thời gian

Hiệu lực về thời gian thể hiện ở thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thời

điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Về vấn đề này,

các Luật ban hành văn bản ở mỗi thời kỳ có những quy định khác nhau. Cụ

thể:


7

Loại VB

Giai đoạn

01/01/1997 -

27/12/2002

(Luật BHVBQPPL

1996)

27/12/2002 -

01/01/2009

(Luật BHVBQPPL

2002)

01/01/2009 – nay

(Luật BHVBQPPL

2008)

Do QH và

UBTVQH

ban hành

Có hiệu lực kể từ

ngày Chủ tịch nước

ký lệnh công bố, trừ

trường hợp văn bản

đó quy định ngày có

hiệu lực khác.


ngày Chủ tịch nước

ký lệnh công bố, trừ

trường hợp văn bản

đó quy định ngày có

hiệu lực khác.

- Được quy định

trong văn bản nhưng

không sớm hơn bốn

mươi lăm ngày, kể

từ ngày công bố

hoặc ký ban hành.

- Văn bản quy phạm

pháp luật phải được

đăng Công báo; văn

bản quy phạm pháp

luật không đăng

Công báo thì không

có hiệu lực thi hành.

Do CTN

ban hành


ngày đăng Công

báo, trừ trường hợp

văn bản đó quy định

ngày có hiệu lực

khác.


ngày đăng Công

báo, trừ trường hợp

văn bản đó quy định

ngày có hiệu lực

khác.

Các vb còn

lại

Có hiệu lực sau

mười lăm ngày, kể

từ ngày ký văn bản

hoặc có hiệu lực

muộn hơn nếu được

quy định tại văn bản

đó.

Có hiệu lực sau

mười lăm ngày, kể

từ ngày đăng Công

báo hoặc có hiệu

lực muộn hơn nếu

được quy định tại

văn bản đó.


8

VB đặc

biệt

Văn bản được ban

hành quy định các

biện pháp thi hành

trong trương hợp

khẩn cấp tạm thời

do Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ

ban hành có thể có

hiệu lực sớm hơn

hơn 15 ngày kể từ

ngày ký văn bản.

Đối với văn bản

quy phạm pháp luật

của Chính phủ, Thủ

tướng Chính phủ

quy định các biện

pháp thi hành trong

tình trạng khẩn cấp,

thì văn bản có thể

quy định ngày có

hiệu lực sớm hơn so

với các văn bản

thường.

- Văn bản quy phạm

pháp luật quy định

các biện pháp thi

hành trong tình trạng

khẩn cấp có thể có

hiệu lực trước khi

đăng Công báo.

- Văn bản có nội

dung thuộc bí thộc bí

mật nhà nước không

cần đăng Công báo

vẫn có hiệu lực.

Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban

nhân dân (01/04/2005 – nay)

VB của

HĐND và

UBND

VBQPPL cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải được

đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày

HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ

trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.

VB quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát

sinh đột xuất, khẩn cấp có thể quy định ngày có hiệu lực sớm

hơn.

VBQPPL cấp huyện có hiệu lực sau mười ngày và phải

được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày




9

Không quy định hiệu lực trở về trước đối với VBQPPL của

HĐND và UBND

VBQPPL cấp xã có hiệu lực sau mười ngày và phải được

đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày



1.2.1. Về thời điểm (bắt đầu) có hiệu lực của văn bản quy phạm

pháp luật

Về lý thuyết thì hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật có thể có

hiệu lực ngay từ khi được ký ban hành vì ngay từ khi xây dựng văn bản,

các quy định đã được nghiên cứu, xây dựng trên cơ sở các thông tin của đời

sống xã hội, yêu cầu quản lý nhà nước, dự báo tác động của tình hình xã

hội trong thời gian tới. Tuy nhiên, xuất phát từ quan điểm pháp luật phải

được công khai, phải được phổ biến rộng rãi đến người dân để tất cả các cá

nhân, tổ chức biết về nội dung văn bản trước khi văn bản có hiệu lực và

không ai có thể phải chịu các chế tài của văn bản một khi văn bản đó chưa

được công khai rộng rãi. Mặt khác, việc quy định thời điểm có hiệu lực của

văn bản phải tính đến quá trình chuẩn bị tốt các điều kiện để tổ chức thi

hành văn bản cũng như thông tin đến mọi đối tượng có liên quan đến việc

thi hành văn bản đó, cụ thể:

- Có một khoảng thời gian để công bố rộng rãi, tuyên truyền, phổ

biến đến các đối tượng thi hành và tới các đối tượng rộng hơn. Người có

trách nhiệm thi hành văn bản không thể thực hiện các quyền và nghĩa vụ

được quy định trong văn bản nếu họ không biết được nội dung các quy

định đó.


10

- Cần có thời gian để các chủ thể chuẩn bị cho việc triển khai văn

bản và để các cơ quan cấp dưới có thời gian chuẩn bị, ban hành văn bản

quy phạm pháp luật quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành, ví dụ: để bỏ

chế độ luật sư kiêm nhiệm thì phải có thời gian để xây dựng đội ngũ luật sư

chuyên trách.

- Có thời gian để chuẩn bị cho việc đưa văn bản vào cuộc sống.

a) Về thời điểm (bắt đầu) có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp

luật của cơ quan nhà nước ở trung ương

Điều 78 của Luật năm 2008 quy định thời điểm có hiệu lực của văn

bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước ở trung ương như sau:

“1. Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy

định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày

công bố hoặc ký ban hành.

Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật quy định các biện pháp thi

hành trong tình trạng khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng

yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì có thể có hiệu lực kể từ ngày

công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được đăng ngay trên Trang thông tin

điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông

tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

(sau đây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai ngày làm việc, kể từ

ngày công bố hoặc ký ban hành.

2. Văn bản quy phạm pháp luật phải được đăng Công báo; văn bản

quy phạm pháp luật không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành.”

Theo quy định này, thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản quy

phạm pháp luật phải được cơ quan ban hành văn bản xác định rõ ngay

trong văn bản và phải bảo đảm nguyên tắc “không được sớm hơn bốn mươi


11

lăm ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành1” nhằm bảo đảm tính công

khai, minh bạch trước khi văn bản có hiệu lực. Quy định này nhằm khắc

phục quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản xác định theo thời

điểm đăng Công báo “sau mười lăm ngày kể từ ngày đăng Công báo” tại

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 đã gây rất nhiều khó

khăn cho việc xác định thời điểm văn bản có hiệu lực. Bởi lẽ, không phải

ai cũng có sẵn tờ Công báo hoặc nếu có, lại phải một lần nữa xác định

ngày có hiệu lực của văn bản. Mặt khác, việc xác định sau 15 ngày kể từ

ngày đăng Công báo cũng có thể dẫn tới việc xác định thời điểm có hiệu

lực khác nhau, trong trường hợp này có thể xảy ra hai tình huống: một là

việc xác định 15 ngày thì ngày bắt đầu tính là ngày kế tiếp ngày Công báo

được đăng; hai là việc xác định được bắt đầu tính nay từ ngay Công báo

đăng, từ cách hiểu đó dẫn đến việc “vênh” nhau về thời điểm có hiệu lực

của văn bản. Đó là chưa kể đến việc nếu văn bản được in trong các sách

hoặc tạp chí nào đó không phải là tờ Công báo lần đầu tiên đăng tải văn

bản đó thì người đọc sẽ khó mà biết được hiệu lực của văn bản được tính

từ ngày, tháng, năm nào.

Mặt khác, quy định về thời điểm có hiệu lực của Luật năm 2008 đã

phần nào khắc phục được các hạn chế về việc xác định thời điểm có hiệu lực

1 Tuy nhiên, đối với quy định này, trên thực tế, qua kết quả khảo sát tại một số Bộ, ngành và địa

phương thì nhiều ý kiến cho rằng: Điều 78 Luật BH VBQPPL năm 2008 quy định về thời điểm có hiệu

lực của VBQPPL tối thiểu là 45 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Việc quy định cụ thể thời hạn

tối thiểu này đôi khi cũng gây ra những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện của các bộ ngành.

Kết quả phỏng vấn sâu và thảo luận nhóm cho thấy có nhiều ý kiến cho rằng nên xem xét, rút ngắn thời

điểm có hiệu lực đối với một số các văn bản, ví dụ những trong ngành tài chính như thuế xuất nhập khẩu,

giá hay như những văn bản cần xây dựng hàng năm như hạn ngạch thuế quan, hiệp định…. Kết quả thu

được từ bảng hỏi cũng cho thấy tỷ lệ ít hơn cán bộ soạn thảo VBQPPL cho rằng nên quy định cứng thời

hạn tối thiểu có hiệu lực của VBQPPL so với ý kiến cho rằng chỉ nên quy định chung chung hoặc không

quy định cứng thời hạn tối thiểu có hiệu lực VBQPPL (tỷ lệ lần lượt là 40% và 57%) - theo Báo cáo kết

quả khảo sát 2 Luật BHVBQPPL của DEPOCEN.


12

theo quy định tại Điều 75 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2002:

"1. Luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban

thường vụ Quốc hội có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước ký lệnh công bố, trừ

trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực khác.

2. Văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước có hiệu lực kể từ

ngày đăng Công báo, trừ trường hợp văn bản đó quy định ngày có hiệu lực

khác.

3. Văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm

sát nhân dân tối cao và các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch có hiệu lực

sau mười lăm ngày, kể từ ngày đăng Công báo hoặc có hiệu lực muộn hơn

nếu được quy định tại văn bản đó. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của

Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quy định các biện pháp thi hành trong tình

trạng khẩn cấp, thì văn bản có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn.''

Quy định tại Điều 75 của Luật tạo ra cách hiểu luật, pháp lệnh về

nguyên tắc có hiệu lực kể từ ngày Chủ tịch nước công bố, các văn bản quy

phạm pháp luật còn lại của cơ quan nhà nước ở Trung ương có hiệu lực sau

15 ngày, kể từ ngày đăng Công báo. Điều này, vô hình chung hạn chế về

thời gian để các cơ quan có thẩm quyền triển khai thực hiện tốt văn bản

như tuyên truyền phổ biến, chuẩn bị các điều kiên bảo đảm khác, xây dựng

các văn bản quy định chi tiết; người dân có cơ hội cập nhật với văn bản

trước khi văn bản có hiệu lực. Hạn chế này đã được Luật năm 2008 khắc

phục bằng cách quy định xác định ngày có hiệu lực ngay trong văn bản và

không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành. Đồng thời

quy định văn bản chỉ có hiệu lực khi đã đăng Công báo, và cần dành một

khoảng thời gian thích đáng để tuyên truyền, phổ biến nội dung của văn


13

bản đến đối tượng thi hành hoặc để chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho

việc tổ chức thực hiện văn bản đó... Trong trường hợp văn bản cần phải có

hiệu lực sớm, thì quy định phải đăng Công báo ngay đối với loại văn bản

này. Trên thực tế, đối với luật, pháp lệnh thời điểm có hiệu lực thường quy

định dài hơn so với mốc 45 ngày theo quy định của Luật nhằm có thời gian

chuẩn bị cho các điều kiện triển khai thi hành2.

Bên cạnh đó, Luật năm 2008 cũng dự liệu trường hợp ngoại lệ trong

việc xác định thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được

ban hành trong trường hợp khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời

đáp ứng yêu cầu phòng, chống thiên tai, dịch bệnh thì “có thể có hiệu lực kể

từ ngày công bố hoặc ký ban hành”, nhưng phải bảo đảm “được đăng ngay

trên Trang thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin

trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội

chủ nghĩa Việt Nam (sau đây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai

ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành”.

2 Về thời điểm có hiệu lực của văn bản, một số ý kiến của chuyên gia cho rằng cần tiếp tục đổi

mới cách thiết kế thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL: Việc thiết kế thời điểm có hiệu lực của văn

bản QPPL hiện nay còn khá cứng nhắc và máy móc. Thông thường, với các đạo luật, thời điểm có hiệu

lực so với thời điểm thông qua tuy đã có khoảng thời gian tương đối dài (khoảng 7-8 tháng), nhưng nhiều

đạo luật vẫn rơi vào tình trạng đạo luật có hiệu lực rồi nhưng các văn bản hướng dẫn vẫn chưa kịp thời

ban hành. Đối với các văn bản dưới luật, pháp lệnh, thời điểm phát sinh hiệu lực thường khá ngắn so với

thời điểm ban hành. Thêm vào đó, điều đáng nói nữa là thời điểm có hiệu lực của các quy định trong cùng

văn bản thường được quy định đồng nhất nhau. Điều này trên thực tế đã không tạo điều kiện thuận lợi cho

các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp có những điều chỉnh cần thiết để thay đổi hành vi.

Chúng tôi cho rằng, tới đây, khi quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL, Luật Ban hành văn

bản QPPL cần có quy định linh hoạt hơn về khoảng cách giữa thời điểm phát sinh hiệu lực với thời điểm

ban hành, rất nên cho phép quy định trong một văn bản QPPL có thể có những bộ phận hoặc quy định

khác nhau thì có thời điểm phát sinh hiệu lực khác nhau. Có như thế, yêu cầu đảm bảo tính khả thi của

văn bản QPPL sẽ tốt hơn - TS. Nguyễn Văn Cương – Phó Viện trưởng Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư

pháp: Một số giải pháp tăng cường tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật.


14

Một nguyên tắc cần lưu ý là việc đăng Công báo văn bản quy phạm

pháp luật là điều kiện bắt buộc để văn bản phát sinh hiệu lực. Theo đó,

Điều 78 của Luật năm 2008 quy định “văn bản quy phạm pháp luật không

đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành”. Nguyên tắc này bắt buộc

đối với ngay cả trường hợp văn bản quy phạm pháp luật phát sinh hiệu lực

ngay từ ngày công bố hoặc ký ban hành được ban hành trong trường hợp

khẩn cấp, văn bản được ban hành để kịp thời đáp ứng yêu cầu phòng, chống

thiên tai, dịch bệnh.

Điều 79 của Luật năm 2008 quy định hiệu lực trở về trước của văn

bản quy phạm pháp luật, theo đó, nguyên tắc xác định hiệu lực trở về trước

của văn bản quy phạm pháp luật được quy định như sau:

“1. Chỉ trong những trường hợp thật cần thiết, văn bản quy phạm

pháp luật mới được quy định hiệu lực trở về trước.

2. Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp

sau đây:

a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời

điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;

b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn”.

Khái niệm “trường hợp cần thiết” là một khái niệm rất trừu tượng,

rất khó định lượng. Quy định như khoản 1 Điều này dễ dẫn đến sự tuỳ tiện

vì không thể định nghĩa được thế nào là “trường hợp thật cần thiết’’, do đó,

có thể sẽ được lý giải theo chủ quan của cơ quan áp dụng văn bản.

Hơn nữa, trong quá trình thực hiện, do các quy định này còn quá

chung chung, dẫn đến cách hiểu khác nhau và theo đó cách thực hiện cũng

không thống nhất trên phạm vi cả nước. Cá biệt, có những trường hợp hầu


15

như không áp dụng được3, ví dụ: trong quá trình soạn thảo văn bản quy

phạm pháp luật thuộc Bộ Tài chính, nhiều văn bản được ban hành để thực

hiện một số cam kết quốc tế về thuế, chính sách hỗ trợ tài chính đã có quy

định thời điểm hiệu lực trước; văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tài

chính ban hành để triển khai việc thực hiện một số cam kết của Việt Nam

liên quan đến thuế, chính sách tài chính tại các Điều ước quốc tế đã ký kết,

gia nhập và đã có quy định rõ hiệu lực. Tại các Điều ước quốc tế ghi rõ thời

điểm phải thực hiện cam kết (ví dụ: trong thời gian qua Bộ Tài chính đã

ban hành các Quyết định về điều chỉnh thuế suất nhập khẩu đối với một số

mặt hàng để thực hiện theo lộ trình cắt giảm thuế suất nhập khẩu đối với

một số mặt hàng theo lộ trình cắt giảm thuế suất của Hiệp định thương mại

Việt Nam - Hoa Kỳ, điều chỉnh thuế suất đối với mặt hàng rượu để thực

hiện thỏa thuận giữa chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

và Cộng đồng châu Âu về tiếp cận thị trường…, trình Chính phủ ban hành

các Nghị định điều chỉnh thuế suất CEPT theo lộ trình cam kết trong

ASEAN), nhiều trường hợp cần thiết phải áp dụng quy định hiệu lực trở về

trước của văn bản. Tuy nhiên, do chưa có quy định cụ thể và quy trình áp

dụng nên đã gặp một số vướng mắc trong quá trình đăng Công báo văn bản

quy phạm pháp luật.

b) Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân

3 Theo kết quả khảo sát về Luật BHVBQPPL do DEPOCEN thực hiện thì việc quy định về hiệu

lực hồi tố chưa được thực hiện trên thực tế, số lượng văn bản quy định hiệu lực hồi tố cũng rất ít và phần

lớn cũng không thực hiện được. Do đó cần cân nhắc, xem xét những quy định những hiệu lực hồi tố có lợi

cho người dân và cách thức tổ chức cụ thể để đảm bảo tính khả thi của quy định.


16

Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội

đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được quy định tại Điều 51 của Luật năm

2004 như sau:

“1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải được đăng trên báo

cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua

hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy

định ngày có hiệu lực muộn hơn.

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải được niêm yết chậm nhất

là ba ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực

muộn hơn.

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải được niêm yết chậm nhất là

hai ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực

muộn hơn.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân quy định

các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy

định tại Điều 47 của Luật này thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm

hơn”.

Cần bổ sung nội dung cách tính ngày có hiệu lực của 3 cấp và vấn đề

đăng báo, niêm yết là điều kiện bắt buộc để văn bản phát sinh hiệu lực.

“Ngày có hiệu lực sớm hơn”, theo quy định của Luật năm 2004 là

sớm hơn so với quy định chung, hay cụ thể hơn, thay vì sau 10, 7, 5 (lần


17

lượt đối với cấp tỉnh, huyện, xã) ngày kể từ ngày Chủ tịch Uỷ ban nhân dân

ký ban hành thì văn bản có thể có hiệu lực ngay sau khi ký.

Đối với việc áp dụng quy định về hiệu lực sớm hơn, văn bản được

áp dụng là quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã.

Điều cần lưu ý là chỉ văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành và trong

trường hợp để giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong

phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự.

Mặc dù có quy định của Điều 51 năm 2004 nhưng trong thực tiễn áp

dụng, vẫn có nhiều người hiểu rằng văn bản sẽ có hiệu lực ngay sau 10

ngày đối với văn bản của cấp tỉnh, sau 7 ngày đối với văn bản của cấp

huyện và sau 5 ngày đối với văn bản của cấp xã và ít chú ý tới quy định

“trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn”.

Điều cần được nhấn mạnh ở đây là văn bản quy phạm pháp luật của

Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cần phải quy định rõ trong chính văn

bản thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản. ví dụ: thay vì quy định

“Quyết định này có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày Chủ tịch Uỷ ban nhân

dân ký ban hành" thì nên quy định “Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày

… tháng … năm…”. Ngoài ra, cũng cần chú ý quy định thời điểm khi có

sự cân nhắc về khoảng thời gian cần thiết để dành cho công tác tuyên

truyền, phổ biến nội dung của văn bản đến đối tượng thi hành hoặc để

chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc tổ chức thực hiện văn bản đó.

Với bất cứ một văn bản quy phạm pháp luật nào, nếu như người dân

không được biết vì không thể biết thì họ không có nghĩa vụ phải thi hành.

Đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cũng vậy,

nếu như người dân không biết hoặc có biết mà không thể hiểu được thì văn

bản cũng chỉ nằm "trên giấy" mà thôi.


18

Một trong những nguyên tắc cần được các cấp chính quyền địa

phương lưu ý là không quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy

phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành. Khoản

2 Điều 51 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân

dân, Uỷ ban nhân dân quy định rõ “không quy định hiệu lực trở về trước

đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân.” Như vậy, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ

ban nhân dân các cấp không thể có hiệu lực trước khi văn bản được ban

hành vì Luật đã quy định rõ nguyên tắc này. Văn bản sẽ chỉ có hiệu lực sau

khi được chủ thể có thẩm quyền ký ban hành.

1.3. Ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1. Ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan

trung ương

"Ngưng hiệu lực" là một thuật ngữ pháp lý còn tranh cãi: hiệu lực

của văn bản đã dừng hẳn hay chỉ là "tạm dừng", có khái niệm "tạm ngưng

hiệu lực" hay không? Tuy nhiên, theo ngôn từ và tinh thần của Điều 80 của

Luật năm 2008 thì ngưng hiệu lực được quy định ở đây chính là dừng hiệu

lực tạm thời của văn bản và trong các trường hợp sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật bị đình chỉ việc thi hành thì ngưng

hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm

quyền. Trường hợp cơ quan nhà nước có thẩm quyền ra quyết định huỷ bỏ

thì văn bản hết hiệu lực, nếu không huỷ bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực.

- Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực của văn bản hoặc hết

hiệu lực của văn bản phải được quy định rõ tại quyết định đình chỉ việc thi

hành, quyết định xử lý văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền.


19

- Quyết định đình chỉ việc thi hành, quyết định xử lý văn bản quy

phạm pháp luật phải được đăng Công báo, đưa tin trên các phương tiện

thông tin đại chúng.

Như vây, một văn bản quy phạm pháp luật đang có hiệu lực pháp

luật có thể bị tạm thời “ngưng hiệu lực” để xem xét tính hợp hiến, hợp

pháp, tính thống nhất của văn bản. Kể từ thời điểm nó bị tạm đình chỉ thi

hành cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan có thẩm quyền là khoảng

thời gian văn bản bị tạm ngưng hiệu lực. Văn bản đó có thể tiếp tục có hiệu

lực hay bị hủy bỏ là do quyết định của cơ quan có thẩm quyền.

1.3.2. Ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân

Tương tự như việc ngưng hiệu lực của văn bản do cơ quan nhà nước

ở trung ương ban hành, Điều 52 của Luật năm 2004 quy định văn bản quy

phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ngưng hiệu lực

trong các trường hợp sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý

của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền; trường hợp không bị hủy

bỏ, bãi bỏ thì văn bản tiếp tục có hiệu lực; trường hợp bị hủy bỏ, bãi bỏ thì

văn bản hết hiệu lực.

- Thời điểm ngưng hiệu lực, tiếp tục có hiệu lực hoặc hết hiệu lực

của văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định rõ tại văn bản đình chỉ

thi hành, văn bản xử lý của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền.

Tuy vậy, thời gian ngưng hiệu lực không dễ xác định trong trường

hợp văn bản không bị xử lý sau khi có quyết định tạm đình chỉ thi hành.

Trong trường hợp đã có văn bản đình chỉ thi hành, cơ quan có thẩm quyền


20

có trách nhiệm tuyên bố về "tình trạng hiệu lực" của văn bản sau khi đã

được kiểm tra, giám sát.

1.4. Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực

1.4.1. Những trường hợp văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan

nhà nước trung ương ban hành hết hiệu lực

Theo quy định tại Điều 81 của Luật năm 2008, văn bản quy phạm

pháp luật do các cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành hết hiệu lực toàn

bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây:

- Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;

- Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính

cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;

- Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có

thẩm quyền.

Liên quan đến vấn đề này, theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật

năm 2008 thì “văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại

quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có

hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm

được quy định chi tiết”. Từ quy định tại Điều 8 và Điều 81 Luật năm 2008

có thể dẫn tới tình trạng trên thực tế có những văn bản không xác định còn

có hiệu lực hay đã hết hiệu lực đó là trường hợp các văn bản được quy định

chi tiết đã hết hiệu lực nhưng các văn bản quy định chi tiết lại chưa bị cơ

quan nhà nước có thẩm quyền bãi bỏ, hủy bỏ. Hoặc trưởng hợp văn bản

được quy định chi tiết đã có hiệu lực nhưng văn bản quy định chi tiết chưa

được ban hành dẫn tới trường hợp nhiều quy định không thể thực thi do

chưa có văn bản hướng dẫn. Qua thực tiễn công tác xây dựng văn bản quy

phạm pháp luật trong thời gian qua cho thấy, việc các văn bản quy định chi


21

tiết để hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh luôn chậm, không đảm bảo có

hiệu lực cùng thời điểm với văn bản được quy định chi tiết4. Đây cũng là

một bất cập mà trong thời gian quan có rất nhiều ý kiến phản ánh.

Trước đây, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật 2002 thì : "văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn bản

hết hiệu lực thì cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường

hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định

của văn bản quy phạm pháp luật mới".

Quy định này được hiểu là khi văn bản gốc - văn bản được quy định

chi tiết, hướng dẫn thi hành- hết hiệu lực thì các văn bản quy định chi tiết,

4 Trong số 46 luật, pháp lệnh đã được Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua từ đầu

nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII, tính đến nay, có 37 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực thi hành và 09 luật, pháp

lệnh chuẩn bị có hiệu lực thi hành. Tính đến ngày 15/10/2013, kết quả quy định chi tiết, hướng dẫn thi

hành 46 luật, pháp lệnh như sau:

- Đối với 37 luật, pháp lệnh đã có hiệu lực:

+ Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 73/131 văn bản (55,7%) quy định chi tiết, hướng

dẫn 85/154 nội dung được giao;

+ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã ban hành 25/69 văn bản (36,2%) quy định chi tiết,

hướng dẫn 63/126 nội dung được giao.

Như vậy, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ đã ban hành

98/200 văn bản (49%) quy định chi tiết hướng dẫn 148/280 nội dung được giao.

Số văn bản chưa được ban hành là 102/200 văn bản (51%) quy định chi tiết 132/280 nội dung

được giao (trong đó có 58 văn bản của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ(4) và 44 văn bản của Bộ trưởng,

Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ).

- Đối với 09 luật, pháp lệnh chuẩn bị có hiệu lực, có 01/42 văn bản đã ban hành để quy định chi

tiết 03/83 nội dung được giao, cụ thể là Nghị định số 92/2013/NĐ-CP ngày 13/8/2013 của Chính phủ quy

định chi tiết một số điều có hiệu lực từ ngày 01/7/2013 của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật

thuế thu nhập doanh nghiệp và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng – Theo BC

số 405/BC-Chính phủ ngày 15/10/2013 của Chính phủ Báo cáo Tình hình triển khai thi hành luật, pháp

lệnh, ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnhcủa Quốc hội, Uỷ ban thường

vụ Quốc hội được ban hành từ đầu nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII đến hết tháng 7/2013.


22

hướng dẫn thi hành cũng phải bị mất hiệu lực theo, không phụ thuộc vào

việc vấn đề này có được nêu trong văn bản gốc hay không, đấy là ý nghĩa

của cụm từ “đồng thời hết hiệu lực". Tuy nhiên, có một vấn đề thực tế đặt

ra: do chúng ta thường xuyên ban hành "luật khung, pháp lệnh khung" nên

khi luật, pháp lệnh được ban hành cũng chưa thể căn cứ vào các quy phạm

của chúng để áp dụng ngay mà phải chờ văn bản quy định chi tiết. Trong

khi chờ các văn bản quy định chi tiết thì các cơ quan thi hành pháp luật căn

cứ vào các quy định cụ thể nào để áp dụng, dẫn tới tình trạng "bất thành

văn" các cơ quan thực thi vẫn tạm thời áp dụng của các văn bản quy định

chi tiết các luật, pháp lệnh cũ… cho đến khi chúng được sửa đổi, bổ sung.

Quy định này luôn đảm bảo có các quy phạm cần thiết để điều chỉnh các

quan hệ xã hội khi hoạt động xây dựng pháp luật chưa có những thay đổi

đồng bộ từ văn bản quy định cao nhất đến văn bản quy định chi tiết. Do

không hoàn toàn thoả đáng về mặt lý luận, cho nên Luật năm 2008 đã bãi

bỏ quy định này, điều đó có nghĩa là khi một luật, pháp lệnh bị mất hiệu lực

thì mặc nhiên tất cả các văn bản cụ thể hoá, chi tiết hoá luật, pháp lệnh đó

cũng mất hiệu lực theo. Cho dù đúng về mặt lý luận, nhưng Luật

BHVBQPPL năm 2008 lại tạo ra những bất cập trong thực tiễn

Vì vậy, để khắc phục những hạn chế của Luật năm 2008 không quy

định rõ trường hợp văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực thì văn bản

quy định chi tiết có đồng thời hết hiệu lực hay không, gây ra “khoảng trống

pháp luật”, cần nghiên cứu, kế thừa những quy định còn phù hợp của Luật

ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 đó là văn bản pháp luật

quy định chi tiết của văn bản pháp luật hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu

lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một

phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật mới.


23

1.4.2. Những trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Uỷ ban nhân dân hết hiệu lực

Theo quy định tại Điều 53 của Luật năm 2004, trong các trường hợp

sau đây văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân hết hiệu lực:

- Văn bản hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản.

Ví dụ: Quyết định số 2816/QĐ-UB ngày 15 tháng 11 năm 2002 của Uỷ ban

nhân dân thành phố Hải Phòng về việc duyệt giá hỏa thiêu bằng lò gas tạm

thời thực hiện tại Công ty phục vụ mai táng Hải Phòng quy định: "Thời

gian thực hiện tạm thời mức giá duyệt tại Điều 1 được thực hiện 365 ngày

kể từ ngày ký Quyết định". Hoặc một số văn bản quy định: "Văn bản này

hết (chấm dứt) hiệu lực sau 3 năm kể từ ngày văn bản có hiệu lực".

- Văn bản hết hiệu lực do được thay thế bằng một văn bản mới của

chính cơ quan đã ban hành văn bản đó. Ví dụ: Quyết định của Uỷ ban nhân

dân tỉnh A năm 2005 về việc quy định mức thu một phần viện phí khám

chữa bệnh tại bệnh viện điều dưỡng và phục hồi chức năng V nhằm thay

thế Quyết định của chính Uỷ ban nhân dân tỉnh A ban hành năm 2000.

- Văn bản hết hiệu lực do bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản

của cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền. Ví dụ: Chủ tịch Uỷ ban

nhân dân tỉnh X bãi bỏ Quyết định số… có nội dung trái pháp luật của Uỷ

ban nhân dân huyện Y (huyện Y phải thuộc tỉnh X).

- Văn bản không còn đối tượng điều chỉnh. Ví dụ: không còn đối

tượng được đền bù theo quy định của Quyết định của Uỷ ban nhân dân

thành phố N về việc thực hiện công tác bồi thường và giải phóng mặt bằng

khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi

ích quốc gia, lợi ích công cộng trên địa bàn thành phố.


24

2. Nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Về trách nhiệm pháp lý, một văn bản đang có hiệu lực pháp luật thì

đối tượng tác động của văn bản phải thi hành các quy định của nó ngay cả

khi văn bản đó không còn phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội. Việc một

người không thi hành các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật

đang có hiệu lực là cơ sở để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét

trách nhiệm pháp lý đối với người đó.

2.1. Việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện chỉ

sau khi văn bản đã có hiệu lực thi hành.

Theo đó, Điều 83 của Luật năm 2008 quy định các nguyên tắc áp

dụng văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban

hành như sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng từ thời điểm bắt đầu

có hiệu lực.

Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại

thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực. Trong trường hợp văn bản có

hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó. Việc áp dụng hiệu lực

trở về trước của văn bản không được thực hiện trong các trường hợp: quy

định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện

hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý; quy định trách

nhiệm pháp lý nặng hơn.

- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định

khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao

hơn.


25

- Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ

quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng

quy định của văn bản được ban hành sau.

Tuy nhiên, trên thực tế, khi áp dụng quy định này còn gặp nhiều khó

khăn vướng mắc. Ví dụ: về thời điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển

nhượng quyền sử dụng đất, thì quy định của Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai

hiện nay mâu thuẫn với Luật Công chứng:

Đều là luật do Quốc hội ban hành nhưng Luật Công chứng 2014

(Điều 4) quy định: “văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày công chứng

viên ký và đóng dấu…”. Trong khi đó, Điều 692 Luật Dân sự 2005 quy

định “hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng

ký quyền sử dụng theo quy định của Luật Đất đai”; còn Điều 188 Luật Đất

đai 2013 quy định hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất “có hiệu

lực từ thời điểm được đăng ký vào sổ địa chính”. Như vậy, thời điểm có

hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của

Luật công chứng và Luật đất đai là khác nhau. Trong khi đó, theo tinh thần

của Bộ luật dân sự thì hướng giải quyết trường hợp mâu thuẫn giữa các luật

là ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành (trong trường hợp này là áp dụng

Luật Đất đai 2013), nhưng theo quy định của Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật 2008 thì nếu cùng một cơ quan ban hành văn bản nhưng có

mâu thuẫn thì áp dụng văn bản ban hành sau (trong trường hợp này là áp

dụng Luật Công chứng). Từ đó, dẫn tới trên thực tế khi áp dụng có những

điểm “vênh” nhau, các cơ quan quản lý nhà nước vẫn áp dụng các quy định

có lợi cho ngành mình. Điều này có thể dẫn đến việc áp dụng tùy tiện pháp

luật trong giải quyết tranh chấp hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất.

Trường hợp đối với các Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

ngang Bộ ban hành, nếu có mâu thuẫn thì rất khó để xác định văn bản nào


26

sẽ được áp dụng vì không thể áp dụng quy định ban hành sau (do không

cùng chủ thể ban hành), thứ bậc hiệu lực pháp lý (đều là Thông tư của Bộ

trưởng).

- Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định

trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với

hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới.

2.2. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân thì việc áp dụng văn bản được thực hiện theo nguyên

tắc sau:

- Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân

dân được áp dụng từ thời điểm có hiệu lực.

- Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân cùng cấp có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì

áp dụng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân. Ví dụ: nghị

quyết của HĐND tỉnh A quy định về cơ chế trong quy trình giao đất, cho

thuê đất và bồi thường, giải phóng mặt bằng khi Nhà nước thu hồi đất để sử

dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng

trên địa bàn tỉnh. UBND tỉnh A cũng ban hành văn bản nhằm quy định chi

tiết quy trình giao đất, cho thuê đất và bồi thường những quy định mức

kinh phí phục vụ công tác kiểm kê, lập phương án bồi thường (chi phí hành

chính cho Hội đồng bồi thường và giải phóng mặt bằng tỉnh, huyện,...) thấp

hoặc cao hơn quy định do HĐND ban hành. Trong trường hợp này văn bản

được áp dụng là văn bản của HĐND tỉnh A.

- Trong trường hợp các nghị quyết của cùng một Hội đồng nhân dân

có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của nghị

quyết được ban hành sau.


27

- Trong trường hợp các quyết định, chỉ thị của cùng một Uỷ ban

nhân dân có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định

của quyết định, chỉ thị được ban hành sau. Ví dụ: Năm 2005 UBND tỉnh H

ban hành quy định về đền bù giải phóng mặt bằng, đến năm 2007, UBND

tỉnh X cũng có một quyết định có nội dung quy định về giải phóng mặt

bằng, theo đó, về cùng một nội dung nên sẽ áp dụng quy định của Quyết

định ban hành sau. Về nguyên tắc, cơ quan có thẩm quyền ban hành cả hai

văn bản nói trên (ở đây chỉ có một chủ thể là UBND tỉnh H) phải: hoặc sửa

đổi nội dung của văn bản trước nếu như nội dung đó mâu thuẫn với văn bản

ban hành sau, hoặc bãi bỏ quy định đã ban hành trước đó để không mâu

thuẫn với quy định sau.

Lưu ý, về nguyên tắc, các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Ủy ban nhân dân không được quy định hiệu lực hồi tố.


28

NGUYÊN TẮC ÁP DỤNG HIỆU LỰC HỒI TỐ, QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TIỄN ÁP DỤNG

TS. Đoàn Thị Tố Uyên Trường Đại học Luật Hà Nội

1. Đặt vấn đề

Nhà nước ban hành pháp luật với mục đích điều chỉnh các quan hệ

xã hội đảm bảo cho xã hội ngày càng phát triển bền vững. Mỗi cơ quan nhà

nước khi ban hành pháp luật (được thể hiện thông qua hình thức là văn bản

quy phạm pháp luật) đều mong muốn pháp luật luôn được tuân thủ nghiêm

chỉnh và phát huy hiệu quả trên thực tế. Vì thế pháp luật với bản chất là ý

chí của Nhà nước nên luôn mang tính chất bắt buộc, áp đặt với cá nhân, tổ

chức là đối tượng chịu sự tác động của pháp luật. Dưới góc độ khoa học

pháp lý, sự tác động mang tính áp đặt của pháp luật chính là nội dung của

hiệu lực pháp lý.

Hiệu lực pháp lý là khả năng tác động của pháp luật/ văn bản quy

phạm pháp luật trong phạm vi nhất định bao gồm phạm vi không gian (hiệu

lực về không gian), phạm vi thời gian (hiệu lực về thời gian) và phạm vi

đối tượng (hiệu lực về đối tượng). Điều này có nghĩa khả năng tác động của

văn bản quy phạm pháp luật luôn bị giới hạn trong phạm vi không gian,

thời gian và với nhóm đối tượng nhất định tùy theo nội dung, phạm vi điều

chỉnh của mỗi văn bản. Hiệu lực pháp lý của văn bản qui phạm pháp luật bị

chi phối bởi vị trí, tính chất và thẩm quyền quản lý của cơ quan ban hành

văn bản đó. Do vậy, khi nghiên cứu vấn đề hiệu lực của văn bản qui phạm

pháp luật không thể không xét tới những khả năng nhất định của văn bản

khi chúng tác động vào các quan hệ xã hội.

Đối với hiệu lực pháp lý về thời gian của văn bản quy phạm pháp

luật, hiện nay còn khá nhiều vấn đề cần được làm sáng tỏ để bảo đảm cho

các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền áp dụng đúng quy định pháp


29

luật giải quyết những công việc cụ thể có hiệu quả nhất. Cả người có thẩm

quyền áp dụng pháp luật và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn

bản đều quan tâm tới thời điểm văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực vì

tính từ thời điểm đó mọi đối tượng mới bị bắt buộc tuân theo quy định của

văn bản này. Hiện nay có những điểm mốc về thời gian để tính hiệu lực

pháp lý cho văn bản quy phạm pháp luật như sau một khoảng thời gian kể

từ khi văn bản được ký ban hành hoặc công bố; có hiệu lực kể từ ngày ký

và có hiệu lực trước khi văn bản được ban hành (hiệu lực hồi tố).

Bài viết này chỉ bàn luận sâu về nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố

với những khía cạnh: Trường hợp, điều kiện áp dụng hiệu lực hồi tố, quy

định của pháp luật và thực tiễn thực hiện nguyên tắc này từ đó đưa ra

những kiến nghị để hoàn thiện hơn quy định trong Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật.

2. Quy định của pháp luật hiện hành và thực tiễn thực hiện

2.1. Quy định của pháp luật hiện hành

Về nguyên tắc, văn bản qui phạm pháp luật chỉ điều chỉnh quan hệ

xã hội kể từ khi văn bản đã được ban hành. Điều này có nghĩa văn bản quy

phạm pháp luật không có hiệu lực hồi tố (trở về trước khi văn bản được ban

hành). Nguyên tắc pháp luật không có hiệu lực hồi tố có nghĩa là một văn

bản quy phạm pháp luật được thông qua chỉ điều chỉnh các quan hệ xã hội

xuất hiện sau khi văn bản ấy có hiệu lực mà không mở rộng hiệu lực đối

với các quyền, nghĩa vụ đã thực hiện. Người ta còn gọi đó là tính không

quay trở lại của pháp luật. Nguyên tắc này được đề ra nhằm đảm bảo tính

thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật và tránh sự tùy tiện khi áp dụng

pháp luật.

Mặc dù vậy, cũng có một số trường hợp ngoại lệ văn bản quy phạm

pháp luật có hiệu lực trở về trước khi văn bản đó được ban hành. Vì vậy,


30

qui định hiệu lực trở về trước khi văn bản ra đời là trường hợp ngoại lệ, đặc

biệt.

Kể từ khi có Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 1996

(Điều 76) đến Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008 (Điều

79) đều giữ nguyên quy định:

“1. Chỉ trong những trường hợp cần thiết, văn bản quy phạm pháp

luật mới được quy định hiệu lực trở về nước.

2. Không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp

sau đây:

a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm

thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;

b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.”

Như vậy, Luật quy định với hai trường hợp, trường hợp văn bản quy

phạm pháp luật được đặt ra quy định hiệu lực hồi tố và trường hợp cấm quy

định hiệu lực hồi tố.

Trước hết, với trường hợp được quy định hiệu lực hồi tố, Luật quy

định chỉ trong “những trường hợp thật cần thiết”. Có quan điểm5 cho rằng

với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ trong

những trường hợp thật cần thiết mới được quy định hiệu lực hồi tố, dễ dẫn

đến sự tùy tiện khi ban hành những văn bản quy phạm pháp luật trên thực

tế, bởi không ai định nghĩa được thế nào là “trường hợp thật cần thiết”. Vì

vậy, trường hợp nào là thật cần thiết sẽ được lý giải theo ý muốn chủ quan

của cơ quan ban hành văn bản và có thể dễ dàng vi phạm những yếu tố sơ

5 Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb Tư pháp, Hà Nội 2005, tr.215.


31

đẳng về nhân quyền6. Dưới góc độ lập pháp, rất khó để liệt kê đầy đủ

những trường hợp nào là thật sự cần thiết bởi các quan hệ xã hội luôn vận

động, thay đổi theo quy luật khách quan. Pháp luật luôn ra đời sau nên

không thể tránh khỏi có những hành vi xảy ra từ trước mà pháp luật chưa

kịp điều chỉnh trong khi để giải quyết buộc phải có cơ sở pháp lý làm

chuẩn mực. Vì thế quy định hiệu lực hồi tố mới trở thành trường hợp đặc

biệt, “bất thường”. Theo quan điểm của cá nhân tôi, quy định tại khoản 1

Điều 79 của Luật hiện hành đã đủ tính bao quát để đảm bảo cho quá trình

áp dụng quy định này trên thực tế với từng văn bản có tính linh hoạt, không

cứng nhắc. Để rõ ràng hơn, khoản 2 Điều 79 đã đặt ra quy định với trường

hợp cấm quy định hiệu lực hồi tố khi quy định trách nhiệm pháp lý mới đối

với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy

định trách nhiệm pháp lý; quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.

Từ quy định trên có thể khái quát, văn bản quy phạm pháp luật chỉ đặt

ra quy định về hiệu lực hồi tố khi sự quay trở lại để tác động vào quan hệ

xã hội là thật sự cần thiết. Sự cần thiết khi cân nhắc đặt ra quy định hồi tố

trong mỗi văn bản quy phạm pháp luật bắt buộc phải kèm theo nguyên tắc

phù hợp với lợi ích của xã hội và lợi ích của đối tượng chịu sự tác động

trực tiếp của văn bản, có nghĩa luôn có lợi cho đối tượng thi hành.

Bên cạnh quy định về trường hợp được quy định hiệu lực hồi tố và

hai trường hợp không được quy định hiệu lực hồi tố như trong quy định tại

Điều 79 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, tại

Khoản 2 Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng

nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 đã quy định bổ sung so với Luật năm

2008 về trường hợp “ Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân”.

6 Ann Seidman, Robert B. Seidman và Nalin Abeysekere, Soạn thảo luật pháp vì tiến bộ xã hội dân chủ, tr.344.


32

Với quy định này của Luật năm 2004 là thực sự có giá trị bởi đã làm

minh bạch một phần nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố đã được ghi nhận

từ Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên (năm 1996) cho đến

nay là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Quy định này

đã loại trừ theo chủ thể ban hành. Như vậy, đối với văn bản quy phạm pháp

luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp không được quy định

hiệu lực hồi tố, còn các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước

ở trung ương được quy định hiệu lực hồi tố trong những trường hợp thật

cần thiết đó là luôn có lợi cho đối tượng thi hành.

2.2. Thực tiễn thực hiện

- Thực hiện đúng quy định của pháp luật hiện hành về nguyên tắc

áp dụng hiệu lực hồi tố

Thực hiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trên thực tế

đã có một số văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong đó có đặt ra

những quy định về hiệu lực hồi tố. Có nhiều cấp độ về quy định hiệu lực

hồi tố tùy theo tính chất, mức độ của mỗi lĩnh vực được điều chỉnh. Có văn

bản quy phạm pháp luật quy định áp dụng hiệu lực hồi tố ở cấp độ là

nguyên tắc chung ngay trong nội dung của văn bản hoặc ban hành văn bản

khác để đặt ra quy đinh hiệu lực hồi tố, có văn bản đặt ra quy định hiệu lực

hồi tố chỉ dành cho một nội dung cụ thể.

Ví dụ Bộ luật hình sự năm 1999 (được sửa đổi, bổ sung năm 2009)

đã quy định về hiệu lực hồi tố thành nguyên tắc chung tại Khoản 2, 3 Điều

7 như:

“2. Điều luật quy định một tội phạm mới, một hình phạt nặng hơn,

một tình tiết tăng nặng mới hoặc hạn chế phạm vi áp dụng án treo, miễn

trách nhiệm hình sự, miễn hình phạt, giảm hình phạt, xoá án tích và các quy


33

định khác không có lợi cho người phạm tội, thì không được áp dụng đối với

hành vi phạm tội đã thực hiện trước khi điều luật đó có hiệu lực thi hành.

3. Điều luật xoá bỏ một tội phạm, một hình phạt, một tình tiết tăng

nặng, quy định một hình phạt nhẹ hơn, một tình tiết giảm nhẹ mới hoặc mở

rộng phạm vi áp dụng án treo, miễn trách nhiệm hình sự, miễn hình phạt,

giảm hình phạt, xoá án tích và các quy định khác có lợi cho người phạm

tội, thì được áp dụng đối với hành vi phạm tội đã thực hiện trước khi điều

luật đó có hiệu lực thi hành.”

Với Bộ luật dân sự năm 2005, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số

45/2005/QH11 ngày 14 tháng 6 năm 2005 về việc thi hành Bộ luật dân sự

trong đó nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố được xác định thông qua quy

định tại mục 2 của Nghị quyết:

“2. Đối với giao dịch dân sự được xác lập trước ngày Bộ luật dân sự

có hiệu lực thì việc áp dụng pháp luật được quy định như sau:

a) Giao dịch dân sự đang được thực hiện mà có nội dung và hình

thức phù hợp với quy định của Bộ luật dân sự thì áp dụng các quy định của Bộ

luật dân sự;…”.

Ngoài ra, có những văn bản quy phạm pháp luật lại quy định bằng

cách chỉ rõ hiệu lực hồi tố được áp dụng với một hoặc một số nội dung

trong văn bản.

Ví dụ Nghị định 91/2014/NĐ-CP của Chính phủ ngày 01/10/2014 sửa

đổi, bổ sung các Nghị định về thuế, tại Điều 5 có quy định “Nghị định này

có hiệu lực thi hành từ ngày 15 tháng 11 năm 2014. Riêng quy định tại

Điều 1 Nghị định này áp dụng cho kỳ tính thuế thu nhập doanh nghiệp từ

năm 2014.”


34

- Thực hiện chưa đúng quy định của pháp luật hiện hành về nguyên

tắc áp dụng hiệu lực hồi tố

Trên thực tế còn tồn tại tình trạng không tuân thủ đúng quy định

pháp luật hiện hành về nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố vì đã ban hành

văn bản quy phạm pháp luật có quy định về hiệu lực hồi tố nhưng gây thiệt

hại cho đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Có thể kể điển

hình là Quyết định số 123/2008/QĐ-BTC của Bộ Tài chính ngày

26/12/2008 quy định về việc điều chỉnh thuế suất một số nhóm hàng trong

biểu thuế xuất, nhập khẩu ưu đãi trong đó Điều 3 quy định “Quyết định này

có hiệu lực thi hành sau 15 ngày kể từ ngày đăng Công báo và áp dụng cho

các tờ khai hải quan hàng hóa xuất khẩu, nhập khẩu đăng ký với cơ quan

hải quan kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2009.” (thời điểm này tuân thủ quy

định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi bổ

sung năm 2002).

Ngày 4-9-2009, Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tư pháp xác định Quyết định 123 (về việc điều

chỉnh thuế suất một số nhóm hàng trong biểu thuế xuất, nhập khẩu ưu đãi) ngày 26-12-

2008 của Bộ Tài chính có nội dung không phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật.

Phát hiện này dựa trên kết quả kiểm tra phản ánh của Công ty Thép Thành Long

(Hưng Yên) và Công ty Thương mại Vĩnh Long (Hà Nội) về việc họ phải chịu những

khoản thuế bất hợp lý phát sinh từ quyết định trên. Tháng 1-2009, hai doanh

nghiệp này đăng ký tờ khai hải quan nhập khẩu mặt hàng thép Bo. Tại thời điểm

đó, thép có chất Bo được coi là thép hợp kim, thuế nhập khẩu rất thấp nên bị

Hiệp hội Thép Việt Nam phản ứng, cho rằng nhà nhập khẩu lách luật, cạnh tranh

không lành mạnh. Để bảo vệ hàng nội, hải quan khi áp thuế đã áp dụng hiệu lực

hồi tố của Quyết định 123 để tính thuế suất cao hơn và đòi truy thu thuế với hai

công ty nhập khẩu.

Quyết định 123 quy định: “Quyết định này có hiệu lực thi hành sau 15 ngày kể từ

ngày đăng Công báo”. Chiếu theo ngày đăng Công báo thì văn bản này có hiệu lực

từ ngày 2-2. Tuy nhiên, trong Quyết định 123 lại quy định: “Quyết định này ... áp

dụng cho các tờ khai hải quan hàng hóa xuất khẩu đăng ký với cơ quan hải quan

kể từ ngày 1-1-2009”.

Trong danh mục hàng hóa được điều chỉnh thuế theo Quyết định 123, hầu hết

các mặt hàng đều được giảm thuế nên việc áp dụng hiệu lực hồi tố là có lợi cho

doanh nghiệp. Tuy nhiên, có một số nhóm hàng, trong đó có thép Bo lại bị điều

chỉnh tăng thuế và việc áp dụng hiệu lực hồi tố trong trường hợp đó là trái với


35

Vấn đề phức tạp và gây nhiều tranh cãi hiện nay là việc thực hiện

quy định hiệu lực hồi tố để áp dụng giải quyết cho những vụ việc cụ thể

xảy ra trong thực tiễn khi văn bản quy phạm pháp luật có quy định về hiệu

lực hồi tố. Đã từng có những vụ việc áp dụng pháp luật được giải quyết

nhưng quan điểm của cơ quan có thẩm quyền áp dụng pháp luật với đương

sự trái ngược nhau. Xin minh chứng bằng một ví dụ được phản ánh qua

trang báo điện tử http://www.baomoi.com/Toa-hoi-to-sai-

luat/126/14100355.epi

Giao dịch giữa hai bên diễn ra năm 2008 nhưng khi xét xử, thay vì áp dụng quy định vào thời điểm đó, tòa lại áp

dụng quy định mới có hiệu lực từ năm 2014.

Tháng 1-2012, Công ty Toàn Thế nộp đơn khởi kiện vợ chồng bà Hồ Thị Nga ra TAND quận Bình Thạnh

(TP.HCM). Trong đơn khởi kiện, công ty trình bày là vào tháng 10-2008, công ty có ký hợp đồng thuê toàn

bộ cao ốc của vợ chồng bà Nga tại đường Nguyễn Cửu Vân (phường 17) với giá thuê 8,4 USD/m 2 /tháng

trong thời hạn 15 năm. Về sau, công ty nhận thấy pháp luật cấm việc giao dịch bằng USD nhưng hai bên lại

thực hiện nên khởi kiện đề nghị tòa tuyên bố hợp đồng vô hiệu.

Giao dịch năm 2008, áp dụng quy định năm 2014

Ra tòa, vợ chồng bà Nga cho rằng hợp đồng tính bằng USD chỉ nhằm bảo đảm giá trị hợp đồng suốt thời

gian thuê là 15 năm và đã được quy đổi theo tỉ giá của Ngân hàng Ngoại thương tại thời điểm thanh toán.

Khoản tiền đặt cọc thực tế cũng nhận bằng tiền đồng Việt Nam nên biên nhận giao tiền có ghi “toàn bộ số

tiền đặt cọc… được quy đổi theo tỉ giá Ngân hàng Nhà nước”.

Theo vợ chồng bà Nga, điểm b khoản 3 Mục I Nghị quyết 04 ngày 25-5-2003 của Hội đồng Thẩm phán

TAND Tối cao hướng dẫn trường hợp trong nội dung của hợp đồng kinh tế các bên thỏa thuận sử dụng

ngoại tệ làm đồng tiền định giá (để bảo đảm ổn định giá trị của hợp đồng) nhưng việc thanh toán là bằng

đồng Việt Nam thì hợp đồng kinh tế không thuộc trường hợp quy định tại điểm a khoản 1Điều 8 Pháp lệnh

Hợp đồng kinh tế (không bị coi là vô hiệu toàn bộ).Xử sơ thẩm hồi tháng 10-2013, TAND quận Bình Thạnh

cho rằng hợp đồng thuê nhà giữa hai bên đã không tuân thủ về hình thức theo BLDS nên là hợp đồng vô

hiệu. Từ đó, tòa chấp nhận yêu cầu khởi kiện của Công ty Toàn Thế.


36

trong hợp đồng, thỏa thuận và các hình thức tương tự khác… không được thực hiện bằng ngoại hối, trừ

các trường hợp được phép theo quy định của Ngân hàng Nhà nước”. Như vậy, hợp đồng đã ký giữa hai

bên đã vi phạm quy định này nên vô hiệu. Cho rằng việc tòa áp dụng Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi, bổ sung

có hiệu lực từ ngày 1-1-2014 là gây bất lợi cho mình, vợ chồng bà Nga đã khiếu nại giám đốc thẩm. Theo

họ, thời điểm hai bên ký hợp đồng là từ tháng 10-2008 nên tòa phải áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

có hiệu lực vào thời điểm đó là Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 (có hiệu lực từ ngày 1-6-2006). Điều 22

Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 chỉ quy định hạn chế mọi giao dịch, thanh toán, niêm yết, quảng cáo bằng

ngoại hối mà không quy định việc ghi giá bằng ngoại tệ trong hợp đồng là vi phạm.

Vụ việc trên đặt ra một vấn đề pháp lý: Việc tòa phúc thẩm áp dụng quy định mới có hiệu lực vào thời

điểm xét xử thay vì áp dụng quy định cũ có hiệu lực vào thời điểm diễn ra giao dịch giữa các bên là

đúng hay sai?

Pháp lệnh Ngoại hối năm 2005 đã cấm “mọi giao dịch, thanh toán, niêm yết, quảng cáo… không được

thực hiện bằng ngoại hối”. Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi, bổ sung năm 2013 bổ sung thêm ba hành vi bị

cấm là “báo giá, định giá, ghi giá trong hợp đồng”. bản án phúc thẩm tuyên hợp đồng vô hiệu dựa

trên cơ sở ba điều cấm bổ sung nói trên là không đúng bởi các lý do sau: Thứ nhất, Pháp lệnh Ngoại

hối sửa đổi, bổ sung năm 2013 không quy định điều kiện bổ sung trên được áp dụng cho các giao

dịch được xác lập trước đó (không quy định áp dụng hồi tố). Thứ hai, khi quy định mới đặt thêm điều

kiện có hiệu lực cho giao dịch so với quy định cũ thì quy định điều chỉnh giao dịch phải là quy định có

hiệu lực tại thời điểm giao dịch được xác lập. Đường lối xét xử của TAND Tối cao đã rất ổn định về

vấn đề này. Do vậy, vụ việc sẽ thuyết phục hơn nếu tòa chỉ tuyên vô hiệu phần liên quan đến ngoại hối

và phần còn lại của giao dịch vẫn có giá trị pháp lý đúng tinh thần của Nghị quyết 04/2003 của Hội

đồng Thẩm phán TAND Tối cao.

Rõ ràng trong vụ án này, Pháp lệnh Ngoại hối sửa đổi, bổ sung năm 2013 không quy định hiệu lực trở


37

Nguyên nhân dẫn đến việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật

cũng như áp dụng quy định về hiệu lực hồi tố để giải quyết cho mỗi vụ việc

còn chưa đúng quy định và gây bất lợi cho đối tượng thi hành có thể là do:

- Quá trình soạn thảo, cơ quan, đơn vị chủ trì soạn thảo không rà

soát và dự báo hết những trường hợp thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản

để đặt ra quy định hiệu lực hồi tố;

- Cơ quan, đơn vị chịu trách nhiệm thẩm định chưa thực sự cẩn

trọng khi xem xét, đánh giá quy định của văn bản quy phạm pháp luật có

quy định về hiệu lực hồi tố bởi hiệu lực hồi tố thực sự là vấn đề đặc biệt,

bất thường. Đồng thời pháp luật về nội dung thẩm định, thẩm tra cũng

chưa có quy định cụ thể nhấn mạnh yêu cầu xem xét kĩ lưỡng những văn

bản quy phạm pháp luật có quy định hiệu lực hồi tố trong quá trình thực

hiện.

- Quan điểm, nhận thức của cơ quan, người có thẩm quyền áp dụng

pháp luật còn chưa thống nhất và hiểu chưa thấu đáo quy định của Luật

Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi

tố.

3. Đề xuất, kiến nghị

Để nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố được tuân thủ đúng, thực sự

cần thiết, phần nào khắc phục những khoảng trống của pháp luật đồng thời

bảo đảm lợi ích cho đối tượng chịu sự tác động của văn bản, trong thời gian

tới cần thực hiện có hiệu quả những biện pháp sau:

- Hoàn thiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp

luật về nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố theo hướng:

+ Kế thừa quy định của Luật hiện hành và bổ sung thêm trường hợp

không được quy định hiệu lực hồi tố đối với văn bản quy phạm pháp luật

của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân;


38

+ Lồng ghép nội dung xem xét đánh giá kỹ lưỡng đối với dự thảo

văn bản quy phạm pháp luật có quy định áp dụng hiệu lực hồi tố trong quá

trình phân tích chính sách, soạn thảo (thông qua quy định về nhiệm vụ của

cơ quan chủ trì soạn thảo) và thẩm định, thẩm tra (thông qua quy định về

nội dung thẩm định, thẩm tra);

- Tăng cường ý thức trách nhiệm và nhận thức của các chủ thể tham

gia vào quy trình xây dựng và nhất là quá trình tổ chức thực hiện văn bản

quy phạm pháp luật trên thực tế.

- Thường xuyên tổ chức tập huấn, bồi dưỡng kiến thức về văn bản

quy phạm pháp luật và kỹ năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

trong đó có nội dung nguyên tắc áp dụng hiệu lực hồi tố./.


39

NGUYÊN TẮC ÁP DỤNG VÀ HIỆU LỰC THI HÀNH

CỦA HỆ THỐNG VĂN BẢN QUY ĐỊNH CHI TIẾT THI HÀNH

TS. Nguyễn Mạnh Cường(*)

Văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là văn bản do cơ quan Nhà

nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL hoặc trong

Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân,

trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà

nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội7. Như vậy, có thể

hiểu, văn bản QPPL là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu, cấu

thành thể chế hành chính nhà nước; hệ thống văn bản QPPL được nhà nước

xây dựng để quản lý sự phát triển của kinh tế - xã hội trên mọi phương

diện, bảo đảm cho xã hội phát triển ổn định, trật tự, an toàn, bền vững; quy

định nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức, thẩm quyền của các cơ quan

quyền lực nhà nước, chế độ công vụ, quy chế công chức… để ghi nhận về

mặt pháp lý trách nhiệm của nhà nước đối với xã hội và cá nhân công dân.

Hệ thống pháp luật theo quan niệm truyền thống là tổng thế các quy

phạm pháp luật có mối liên hệ nội tại thống nhất với nhau, được phân định

thành các chế định pháp luật, các ngành luật và được thể hiện trong các văn

bản do nhà nước ban hành theo những trình tự, thủ tục nhất định8. Theo

cách hiểu này hệ thống pháp luật được tạo thành từ tổng thể các quy phạm

pháp luật mà không bao gồm các yếu tố khác như như: các học thuyết, các

nguyên tắc pháp lý và các nguồn luật bất thành văn khác, cũng như các yếu (*). Trưởng ban Nghiên cứu Chiến lược - Viện Khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp. 7 Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008. 8 Trường Đại học Luật Hà Nội, Giáo trình lý luận nhà nước và pháp luật, NXB Công an nhân dân, 210, tr 401.


40

tố đảm bảo thực thi pháp luật (hệ thống các thiết chế, thông tin pháp luật,

nguồn nhân lực thực thi pháp luật…). Từ khi có Nghị quyết số 48-NQ/TW

ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ

thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã

mang lại những cải cách quan trọng trong lĩnh vực xây dựng và thi hành

pháp luật, góp phần không nhỏ vào quá trình tổ chức, thực hiện các chủ

trương lớn của Đảng và Nhà nước để ổn định chính trị, phát triển kinh tế -

xã hội của đất nước. Theo Nghị quyết 48-NQ/TW, cách tiếp cận về hệ

thống pháp luật đã có những thay đổi lớn, hệ thống pháp luật được tiếp cận

trong trạng thái động, trong đó, hoạt động xây dựng thể chế và tổ chức thi

hành pháp luật được đặt trong mối quan hệ gắn bó hữu cơ trong một chỉnh

thể thống nhất.

Xuất phát từ quan niệm, hệ thống văn bản QPPL, bài viết này chúng

tôi xin phép trao đổi với Hội nghị 2 khía cạnh, đó là: nguyên tắc áp dụng

văn bản QPPL và hiệu lực của các văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành.

1. Nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền.

Việc áp dụng đúng đắn văn bản pháp luật có ý nghĩa vô cùng to lớn. Nó

đảm bảo được sự áp dụng thống nhất giữa các cơ quan Nhà nước, mang lại

cách hiểu đúng đắn, đảm bảo được hiệu lực, hiệu quả, mục đích… của các

văn bản QPPL.

Để đảm bảo cho việc áp dụng pháp luật được chính xác, thống nhất

thì ngoài các quy định cụ thể, chi tiết về cách thức áp dụng thì các nguyên

tắc áp dụng văn bản QPPL phải được nghiên cứu và chỉ ra làm kim chỉ nam

cho việc quy định và áp dụng. Lý luận về áp dụng pháp luật và pháp luật

của các quốc gia trên thế giới có nêu ra những nguyên tắc áp dụng văn bản

QPPL cơ bản sau đây:


41

1.1. Nguyên tắc áp dụng văn bản đang có hiệu lực thi hành

Một điều dễ dàng nhận thấy là một văn bản chỉ được áp dụng khi nó

đã có hiệu lực thi hành vào thời điểm áp dụng. Văn bản đã hiết hiệu lực,

tạm ngưng hiệu lực hoặc bị đình chỉ không thể được áp dụng. Tuy nhiên

trên thực tế có những văn bản ra đời sau đã không loại trừ hiệu lực của văn

bản trước đó hoặc có những văn bản có hiệu lực hồi tố. Trong trường hợp

này dễ dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất. Để giải quyết vẫn

đề này chúng ta cần xem xét những vấn đề sau:

- Nếu văn bản ra đời sau không hủy bỏ hiệu lực của văn bản pháp

luật trước đó về cùng một vấn đề thì văn bản trước có đương nhiên hết hiệu

lực không? Trong trường hợp này nếu cũng không có một văn bản khác của

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền tuyên bố hủy bỏ hiệu lực của văn bản đó

thì chưa có căn cứ để văn bản ban hành trước đó bị hủy bỏ. Tức là vào thời

điểm áp dụng có thể có nhiều văn bản có hiệu lực thi hành. Do đó, khi cần

áp dụng cần lưu ý nếu những nội dung áp dụng không mâu thuẫn nhau thì

cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể áp dụng đồng thời 2 văn bản. Còn

nếu nội dung áp dụng có sự khác biệt hoặc mâu thuẫn giữa 2 văn bản thì

nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau sẽ được xem xét vận dụng trong

trường hợp này.

- Hồi tố: Khi văn bản ban hành trước và văn bản ban hành sau cùng

quy định về một vấn đề mà hành vi được thực hiện vào thời điểm văn bản

trước đang có hiệu lực thi hành. Về nguyên tắc thì văn bản đang có hiệu lực

thi hành vào thời điểm hành vi được thực hiện (văn bản trước) sẽ được áp

dụng. Tuy nhiên, trong trường hợp này việc áp dụng pháp luật sau không

có mâu thuẫn gì với văn bản trước đó nên hiệu lực hồi tố của văn bản ban

hành sau sẽ được đặt ra. Việc áp dụng văn bản QPPL sau sẽ góp phần tuyên

truyền và giúp cán bộ áp dụng, người dân tìm hiểu kỹ hơn về nội dung văn


42

bản mới, phù hợp với nguyên tắc chung. Do vậy, nguyên tắc áp dụng luật

đang có hiệu lực thi hành cần được ghi nhận trong trường hợp này.

Ngoài ra, có những văn bản lần đầu tiên được ban hành trên thực tế.

Trước đó với những quan hệ, hành vi diễn ra trên thực tế chưa có pháp luật

để điều chỉnh. Trong trường hợp này văn bản đang có hiệu lực thi hành

cũng có thể được áp dụng để giải quyết. Tuy nhiên, khi áp dụng hiệu lực

hồi tố của nguyên tắc áp dụng luật đang có hiệu lực thi hành này cần kết

hợp với nguyên tắc có lợi cho đối tượng áp dụng (được chỉ ra và phân tích

ở phần sau) để việc áp dụng được chính xác và hiệu quả góp phần đảm bảo

trật tự và phát triển xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của nhân

dân.

1.2. Nguyên tắc áp dụng văn bản có hiệu lực cao

Hệ thống pháp luật thành văn của bất kỳ quốc gia nào trên thế giới

cũng có sự phân cấp về hiệu lực giữa các văn bản QPPL từ cao xuống thấp.

Các văn bản có hiệu lực thấp hơn thường cụ thể hóa các văn bản pháp luật

có hiệu lực cao và không được trái hoặc mâu thuẫn với các văn bản đó. Tuy

nhiên, trên thực tế, do sự phân cấp trong việc ban hành cũng như các lý do

khác nhau mà văn bản QPPL có hiệu lực thấp hơn có thể có quy phạm mâu

thuẫn hoặc không đồng nhất với văn bản có hiệu lực cao hơn. Trong trường

hợp này, nếu các văn bản có nội dung mâu thuẫn chưa được đình chỉ hoặc

hủy bỏ kịp thời thì việc áp dụng văn bản QPPL có hiệu lực cao hơn cần

được thừa nhận và tôn trọng. Rõ ràng, việc cụ thể hóa pháp luật của các

văn bản QPPL không thể trái với các nguyên tắc và nội dung của các văn

bản có hiệu lực pháp luật cao hơn. Việc văn bản có hiệu lực thấp hơn mâu

thuẫn với nội dung văn bản cao hơn thể hiện sự chưa hoàn thiện trong kỹ

thuật lập pháp và nhược điểm này cần phải được sữa chữa kịp thời bằng

việc hủy bỏ các văn bản có nội dung mâu thuẫn đó. Việc áp dụng văn bản


43

có hiệu lực pháp luật cao hơn cũng là khẳng định sự không thừa nhận một

quy phạm không phù hợp với trình tự và nguyên tắc ban hành văn bản quy

phạm pháp luật.

Ví dụ: Theo kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2013, các

Bộ, ngành (bao gồm cả Bộ Tư pháp) và địa phương đã tự kiểm tra được

1.018.055 văn bản, trong đó có 36.617 văn bản QPPL. Qua kiểm tra, đã

phát hiện được 6.667 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính

hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 của Nghị định số 40/2010/NĐ-

CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

pháp luật (chiếm 0,2% tổng số văn bản tự kiểm tra)9.

Như vậy, đối với các văn bản QPPL vi Hiến hoặc trái pháp luật trên,

nếu chưa kịp hủy bỏ thì việc áp dụng nguyên tắc văn bản có hiệu lực cao là

rất cần thiết. Khi áp dụng nguyên tắc này cần lưu ý hoặc chỉ rõ nội dung

của văn bản có hiệu lực thấp hơn mâu thuẫn hoặc trái với văn bản có hiệu

lực cao. Còn trong trường hợp nội dung của các văn bản này chỉ có khác

biệt hoặc mở rộng hoặc quy định chi tiết hơn thì cần phải xem xét thêm

nguyên tắc áp dụng luật chuyên ngành.

1.3. Nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL chuyên ngành

Theo Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL, ngoại trừ Hiến pháp là

văn bản QPPL chỉ tồn tại một văn bản hiện hành duy nhất, các loại văn bản

QPPL khác có thể tồn tại nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành

cùng có hiệu lực ở một thời điểm nhất định. Vì cùng loại văn bản và cùng

do một cơ quan ban hành nên các văn bản này có cùng vị trí thứ bậc trọng 9 Báo cáo số 06b/BC-BTP ngày 09/01/2014 về Tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.


44

hệ thống văn bản QPPL. Trong trường hợp các văn bản có quy định về

cùng một vấn đề nhưng nội dung khác nhau thì không thể đồng thời được

áp dụng vào một việc cụ thể. Trên thực tế, có những trường hợp hai văn

bản cùng quy định về một vấn đề, trong đó một văn bản quy định một cách

chung nhất và một văn bản mang tính chất chuyên sâu phù hợp với điều

kiện quản lý đặc thù của từng ngành, từng lĩnh vực hơn văn bản quy định

chung. Do đó, việc áp dụng văn bản chuyên ngành khi giải quyết các công

việc cụ thể của từng ngành, từng lĩnh vực thường thuận lợi và mang lại

hiệu quả điều chỉnh cao hơn. Nếu văn bản chuyên ngành ban hành sau văn

bản quy định chung thì việc lựa chọn văn bản chuyên ngành để áp dụng

không có gì trái với Luật, nhưng nếu văn bản chuyên ngành ban hành trước

văn bản quy định chung thì lựa chọn văn bản nào để áp dụng là vấn đề khó

và tiềm ẩn khả năng áp dụng pháp luật không thống nhất.

Ví dụ: Về tính thống nhất của các văn bản pháp luật, đơn cử, về thời

điểm có hiệu lực của hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất, thì quy

định trong Bộ luật Dân sự và Luật Đất đai hiện nay mâu thuẫn với Luật

Công chứng, cụ thể: Điều 4 Luật Công chứng 2014 quy định: “Văn bản

công chứng có hiệu lực kể từ ngày công chứng viên ký và đóng dấu…”.

Trong khi đó, Điều 692 Luật Dân sự 2005 lại quy định “hợp đồng chuyển

quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký quyền sử dụng theo

quy định của Luật Đất đai”; còn Điều 188 Luật Đất đai 2013 thì quy định

hợp đồng chuyển nhượng quyền sử dụng đất “có hiệu lực từ thời điểm

được đăng ký vào sổ địa chính”.

Điều chỉnh mối quan hệ này, Bộ luật Dân sự định hướng giải quyết

trường hợp mâu thuẫn giữa các luật là ưu tiên áp dụng luật chuyên ngành

(trong trường hợp này là áp dụng Luật Đất đai 2013). Thế nhưng, Luật Ban

hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 lại quy định: “Trong trường hợp


45

các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy

định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được

ban hành sau” (khoản 3 Điều 83) (trong trường hợp này là áp dụng Luật

Công chứng). Do đó, việc áp dụng pháp luật vào thực tiễn đã nảy sinh

vướng mắc, nhất là khi xảy ra tranh chấp, xác định thời điểm chịu rủi ro.

Nếu áp dụng Luật Công chứng, rủi ro bên này phải gánh chịu thì được lợi

cho bên kia; việc áp dụng Luật Đất đai cũng có kết quả tương tự. Điều này

dẫn đến việc áp dụng tùy tiện pháp luật trong giải quyết tranh chấp hợp

đồng chuyển quyền sử dụng đất.

1.4. Nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau

Một trong những nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL phải được đề cập

đến là thứ tự ưu tiên áp dụng về mặt thời gian ban hành. Với cùng một nội

dung, một vấn đề thì các quy phạm được tiếp cận sau về logic sẽ mới hơn,

cập nhật được sự thay đổi về tình hình chính trị, kinh tế, xã hội. Do đó, việc

áp dụng văn bản ban hành sau là cần thiết, phù hợp với sự thay đổi về chính

sách, đường lối và phù hợp với đời sống xã hội. Nội dung của nguyên tắc

này được hiểu là trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng

một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp

dụng quy định của văn bản được ban hành sau.

Khi xem xét nguyên tắc này cần lưu ý về thời điểm ban hành chứ

không phải thời điểm có hiệu lực. Một văn bản được ban hành sau vẫn có

thể có hiệu lực trước do sự cần thiết, điều kiện đảm bảo thực thi đã hoàn

thiện trước. Tuy nhiên, nội dung văn bản lại thể hiện tinh thần, chính sách

pháp luật vào thời điểm ban hành. Do đó, văn bản được ban hành sau vẫn

có tính mới cao hơn mặc dù nó có thể có hiệu lực trước.

1.5. Nguyên tắc áp dụng có lợi cho đối tượng áp dụng


46

Có thể nhận thấy rằng, bất kỳ một văn bản QPPL nào được ban hành

cũng hướng tới một hoặc một nhóm đối tượng nhất định. Vì vậy, việc xem

xét việc ảnh hưởng về lợi ích của đối tượng áp dụng là một vấn đề mang

tính nguyên tắc, thiết yếu. Về mặt lý luận thì bất kỳ hành vi vi phạm pháp

luật nào cũng phải gánh chịu một hậu quả pháp lý bất lợi là trách nhiệm

pháp lý. Tuy nhiên, một chủ thể có thể chịu trách nhiệm đối với chủ thể

khác hoặc đối với Nhà nước. Trong trường hợp này cần lưu ý, khi một

người phải chịu một trách nhiệm pháp lý nghĩa là người đó phải thực hiện

một nghĩa vụ và nghĩa vụ này sẽ mang lại lợi ích cho người có quyền (ví dụ

trách nhiệm nộp trả tiền phạt cho nhà nước, trách nhiệm trả tiền cho bên

vay, trách nhiệm bồi thường thiệt hại…). Do đó, việc làm lợi cho chủ thể

này sẽ làm ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của chủ thể khác. Chính vì vậy,

trong trường hợp này việc xem xét miễn hoặc giảm trách nhiệm không thể

được đặt ra khi chưa có sự đồng ý của các chủ thể quyền đó. Riêng trách

nhiệm đối với nhà nước có thể được áp dụng bởi lẽ Nhà nước là chủ thể

đặc biệt có quyền lực, có tiềm lực tài chính, và có thẩm quyền ban hành

văn bản QPPL ghi nhận cũng như loại bỏ trách nhiệm pháp lý. Trong

trường hợp này, cũng có thể hiểu Nhà nước đã miễn hoặc giảm trách nhiệm

cho người vi phạm.

Ví dụ:

Hành vi xâm phạm tính mạng của người khác phải bồi thường thiệt

hại về tinh thần bằng một khoản tiền mà pháp luật đã ấn định. Văn bản

pháp luật sau có thể thay đổi mức bồi thường bằng việc tăng lên hoặc giảm

xuống. Trong trường hợp này cần thiết phải áp dụng văn bản pháp luật có

hiệu lực thi hành vào thời điểm có hành vi vi phạm.

Hoặc đối với trách nhiệm trả tiền vay, mặc dù văn bản pháp luật mới

quy định mức lãi suất thấp hơn hoặc cao hơn so với văn bản cũ cũng không


47

nên áp dụng nguyên tắc làm lợi cho bên có trách nhiệm vì nó ảnh hưởng

trực tiếp tới quyền lợi của bên cho vay. Hơn nữa vào thời điểm xác lập giao

dịch bên vay đã biết hoặc phải biết về mức lãi suất đó.

Tuy nhiên, đối với trách nhiệm với nhà nước như trách nhiệm hình

sự hoặc trách nhiệm xử phạt vi phạm hành chính… thì trong trường hợp

này nên áp dụng nguyên tắc có lợi cho đối tượng áp dụng bằng cách nếu

văn bản quy phạm pháp luật mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc

quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày

văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới. Còn nếu văn bản quy phạm

mới lại quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn thì vẫn áp dụng văn bản

pháp luật cũ vào thời điểm thực hiện hành vi vi phạm.

Tóm lại, trên đây là những nguyên tắc cơ bản cần nghiên cứu, xem

xét khi ban hành, sửa đổi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008. Khi quy

định về các nguyên tắc này cũng cần lưu ý về mối liên hệ và thứ tự ưu tiên

áp dụng của các nguyên tắc. Ví dụ vừa có văn bản có hiệu lực cao, vừa có

văn bản có hiệu lực thấp, vừa có văn bản pháp luật chung, vừa có văn bản

pháp luật chuyên ngành, vừa có văn bản ban hành trước, vừa có văn bản

ban hành sau thì sẽ áp dụng nguyên tắc nào trước. Căn cứ vào những lý giải

ở trên chúng tôi cho rằng cần phải ưu tiên áp dụng văn bản có hiệu lực cao

trước, sau đó đến nguyên tắc áp dụng văn bản ban hành sau và đến

nguyên tắc áp dụng luật chuyên ngành.

2. Hiệu lực của hệ thống văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành

Trong hệ thống pháp luật Việt Nam có nhiều văn bản có hiệu lực

pháp lý cao như luật, pháp lệnh có chứa đựng những quy định chung, khó

áp dụng trực tiếp vào đời sống, do đó cần được quy định cụ thể, chi tiết

bằng các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn (Pháp lệnh, Nghị định,

Thông tư, Thông tư liên tịch, Nghị quyết của HĐND và Quyết định của


48

UBND…). Các văn bản quy định cụ thể, chi tiết là văn bản phái sinh từ

một văn bản gốc (Hiến pháp, Bộ luật, luật) nên về mặt lý thuyết, khi văn

bản gốc bị mất hiệu lực thì văn bản đó sẽ mất hiệu lực theo.

Hiệu lực của văn bản QPPL được hiểu là khả năng tác động của văn

bản vào các quan hệ xã hội được hình thành trên cơ sở pháp luật hiện hành.

Để mỗi văn bản QPPL điều chỉnh các quan hệ xã hội một cách hiệu quả thì

việc quy định hiệu lực của văn bản QPPL là điều không thể thiếu. Mỗi văn

bản QPPL có hiệu lực khác nhau tùy thuộc vào vị trí, tính chất, mục đích

điều chỉnh của văn bản đó và thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản

QPPL. Hiệu lực của văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành được xem xét

trên ba yếu tố là thời gian, không gian và đối tượng thực hiện.

2.1. Về hiệu lực của văn bản QPPL theo thời gian

Hiệu lực theo thời gian của văn bản QPPL là sự tác động của các

quan hệ xã hội trong một khoảng thời gian nhất định, thể hiện ở thời điểm

bắt đầu có hiệu lực và thời điểm kết thúc hiệu lực. Việc quy định hiệu lực

theo thời gian của văn bản QPPL là rất cần thiết vì các văn bản được ban

hành vào các thời điểm khác nhau, với mục đích điều chỉnh khác nhau

trong điều kiện kinh tế - xã hội nhất định nên chỉ phù hợp khi những điều

kiện đó còn tồn tại. Hiệu lực các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước

ở trung ương theo thời gian được quy định cụ thể từ Điều 78 đến Điều 81

Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008.

Thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL được quy định như sau:

“Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định

trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công

bố hoặc ký ban hành. Trong trường hợp văn bản quy định những biện pháp

thi hành trong trường hợp khẩn cấp hoặc văn bản ban hành kịp thời để đáp

ứng yêu cầu phòng chống thiên tai, dịch bệnh “thì có thể có hiệu lực kể từ


49

ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được đăng ngay trên Trang

thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương

tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa

Việt Nam (sau đây gọi chung là Công báo) chậm nhất sau hai ngày làm

việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” (khoản 1 Điều 78 Luật ban

hành văn bản QPPL năm 2008).

So với Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm

2002), quy định về hiệu lực của văn bản QPPL trong Luật ban hành văn

bản QPPL năm 2008 đã có sự thay đổi đáng kể. Nếu như Luật ban hành

văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), hiệu lực của Luật,

Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ

Quốc hội; văn bản QPPL của Chủ tịch nước; văn bản QPPL của Chính phủ,

Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng

thâm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân

tối cao và các văn bản QPPL liên tịch khác được quy định những thời điểm

có hiệu lực khác nhau thì hiện nay thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL

đã được quy định chung (khoản 1 Điều 78 Luật ban hành văn bản QPPL

năm 2008).

Văn bản QPPL là văn bản có tính dự báo cao. Đồng thời, để tạo sự ổn

định cho hệ thống pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích của đối tượng tác động

nên văn bản QPPL được quy định áp dụng nhiều lần trong thực tế. Vì vậy,

thời điểm kết thúc của văn bản QPPL thường không được quy định cụ thể.

Tuy nhiên, về mặt lý luận và thực tiễn có thể xác định thời điểm kết thúc

hiệu lực của văn bản QPPL. Điều 81 Luật ban hành văn bản QPPL năm

2008 và khoản 1 Điều 53 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân

dân, Ủy ban nhân dân 2004 quy định văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu

lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp:


50

(i). Hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản;

(ii). Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính

cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó;

(iii). Bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước

có thẩm quyền.

(iv). Không còn đối tượng điều chỉnh.

2.2. Hiệu lực của văn bản QPPL theo không gian

Hiệu lực theo không gian của văn bản QPPL là giới hạn phạm vi tác

động của văn bản về mặt không gian, có thể là toàn thể lãnh thổ quốc gia

(Bộ luật, luật, pháp lệnh, Nghị định, Thông tư…), một địa phương hoặc

một vùng nhất định (Nghị quyết của HĐND hoặc Quyết định của

UBND…). Hiệu lực về không gian của văn bản QPPL phụ thuộc vào thẩm

quyền của cơ quan ban hành văn bản, phạm vi và mức độ điều chỉnh của

văn bản. Cơ quan nhà nước ở trung ương là các cơ quan có vị trí đặc biệt

quan trọng, giữ vai trò đầu não chỉ đạo hoạt động của các cơ quan nhà nước

ở địa phương, nên các văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước ở trung

ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ

quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc điều

ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy

định khác (Điều 82 Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008).

Hiệu lực về không gian của văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước ở

trung ương ban hành có thể có hoặc không được nêu cụ thể trong các văn

bản QPPL. Trong trường hợp hiệu lực không được quy định cụ thể như

vậy, chúng ta có thể căn cứ vào tính chất quan hệ xã hội được điều chỉnh,

cũng như phạm vi điều chỉnh của các văn bản để xác định hiệu lực về

không gian.


51

2.3. Hiệu lực của văn bản QPPL theo đối tượng thực hiện

Hiệu lực về đối tượng thực hiện được hiểu là các cơ quan nhà nước

ban hành văn bản QPPL giao cho một hoặc nhiều chủ thể có trách nhiệm

triển khai, áp dụng và tổ chức thi hành văn bản của mình. Để văn bản

QPPL của các cơ quan nhà nước ban hành được thực hiện một cách nghiêm

chỉnh và thực sự đi vào cuộc sống thì vai trò của đối tượng thi hành các văn

bản đó là rất quan trọng. Theo nguyên tắc, đối tượng thực thi các văn bản

QPPL là các cơ quan cấp dưới của cơ quan ban hành văn bản QPPL. Thực

hiện nhiệm vụ của mình, các chủ thể là đối tượng thực hiện tiến hành quy

định chi tiết, hướng dẫn thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL

hoặc có khi chỉ quy định chi tiết hoặc hướng dẫn thi hành một điều, khoản

cụ thể được giao trong các văn bản QPPL đó. Ngoài ra, các chủ thể là đối

tượng thi hành còn thực hiện hướng dẫn các nội dung khác phù hợp với yêu

cầu quản lý nhà nước.

Ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định chi tiết để thi hành Luật của

Quốc hội; Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ được

ban hành để quy định chi tiết Nghị định của Chính phủ; Nghị quyết của Hội

đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao được ban hành để hướng dẫn các

Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật…

Trên thực tế các văn bản QPPL quy định chi tiết và hướng dẫn thi

hành thường được cá nhân, tổ chức biết và áp dụng nhiều. Điều đó đòi hỏi

trách nhiệm của các chủ thể áp dụng pháp luật, tổ chức thi hành pháp luật

và đối tượng thụ hưởng cần phải được quy định rõ ràng, chi tiết trong từng

văn bản QPPL.

3. Một số kiến nghị về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL và

hiệu lực của văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành trong dự thảo

Luật ban hành văn bản QPPL


52

Qua việc tìm hiểu các nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL và hiệu lực

của văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành, chúng tôi có một số ý kiến

như sau:

Thứ nhất, chúng tôi đồng quan điểm với Ban soạn thảo xây dựng dự

án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên cơ sở hợp nhất Luật ban

hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội

đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 để khắc phục những bất cập,

chồng chéo, mâu thuẫn hiện nay như tính hợp lý trong quy trình đề xuất,

thông qua sáng kiến pháp luật (còn quá rườm rà, thiếu tính chủ động, linh

hoạt...); chất lượng của văn bản còn nhiều hạn chế (thường xuyên phải sửa

đổi, bổ sung do thiếu cơ kiểm soát trước và sau khi ban hành); bảo đảm tính

dân chủ và sự tham gia rộng rãi của Nhân dân trong quá trình xây dựng, ban

hành văn bản quy phạm pháp luật còn hình thức; tổ chức thi hành pháp luật

chưa được chú trọng đúng mức10 nhằm đảm bảo tính chặt chẽ, thống nhất và

tính khả thi của văn bản.

Thứ hai, về nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật, cần

quy định rõ thứ bậc pháp lý của các văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật

(Hiến pháp, Bộ luật, luật, Pháp lệnh, Nghị định, Thông tư, Nghị quyết của

HĐND, Quyết định của UBND….). Văn bản QPPL nào có hiệu lực pháp lý

cao, văn bản QPPL nào có hiệu lực pháp lý thấp; và phải tuân thủ đúng

nguyên tắc văn bản QPPL thấp phải phù hợp với văn bản QPPL cao hơn và

việc áp dụng các văn bản QPPL phải phù hợp với Hiến pháp.

Thứ ba, ban hành văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành

luật một cách thống nhất, rõ ràng, dễ hiểu, dễ áp dụng; và cần làm rõ trong

trường hợp xung đột pháp luật thì những trường hợp nào ưu tiên áp dụng

luật chuyên ngành… 10 Báo cáo thẩm định số 62/BC-HĐTĐ ngày 09/7/2014 về dự án Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật


53

Thứ tư, chúng tôi nhất trí quy định thời điểm có hiệu lực theo như dự

thảo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 129):

(1). Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản pháp luật

được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể

từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với văn bản pháp luật của cơ quan nhà

nước trung ương và không sớm hơn mười ngày, kể từ ngày ký ban hành đối

với văn bản pháp luật của chính quyền cấp tỉnh.

(2). Văn bản pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì

có thể có hiệu lực kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành nhưng phải được

đăng ngay trên Trang thông tin điện tử về xây dựng pháp luật của Chính

phủ, Cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên

phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ

nghĩa Việt Nam hoặc Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chậm

nhất sau hai ngày làm việc, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành.

Tuy nhiên, để văn bản có hiệu lực và thi hành ngay, chúng ta cần

phải khắc phục tình trạng văn bản đã có hiệu lực nhưng vẫn không được

thực hiện do phải đợi (chờ) văn bản hướng dẫn thi hành11. (Luật đợi (chờ)

Nghị định, Nghị định đợi (chờ) Thông tư).

Thứ năm: Điều 133 dự thảo quy định Hiệu lực về không gian, điểm b

khoản 2 cần chú ý khi 2 pháp nhân, tổ chức liên kết với nhau tạo thành

pháp nhân, tổ chức mới thì đó là hình thức “hợp nhất” chứ không phải

“sáp nhập” (Điều 94, 95 BLDS 2005). Ban soạn thảo cần lưu ý thuật ngữ

này để quy định của pháp luật được chuẩn xác và thống nhất.

Thứ sáu: về việc áp dụng văn bản pháp luật tại Điều 134 dự thảo, từ

việc phân tích nguyên tắc có lợi cho đối tượng áp dụng được phân tích ở 11 Báo cáo số 06b/BC-BTP ngày 09/01/2014 về Tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004.


54

trên chúng tôi cho rằng khoản 4 cần phải có sự tách biệt rạch ròi giữa trách

nhiệm đối với Nhà nước và trách nhiệm đối với các chủ thể khác. Chỉ trong

trường hợp trách nhiệm pháp lý đối với Nhà nước được miễn hoặc giảm thì

mới áp dụng văn bản mới.

Thứ bảy, tổ chức tiến hành rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm

pháp luật hiện hành để từ đó phát hiện kịp thời và xử lý nhanh chóng

những văn bản QPPL ban hành vi phạm quy định tại điều 3 Nghị định số

40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn

bản quy phạm pháp luật.

Thứ tám, về cơ chế đảm bảo: Hoàn thiện thể chế và bộ máy làm công

tác xây dựng văn bản QPPL từ Trung ương đến địa phương; sớm ban hành

chế độ phụ cấp nghề cho cán bộ làm công tác văn bản, pháp chế; Tăng

cường bồi dưỡng nguồn nhân lực, hướng dẫn nghiệp vụ công tác văn bản

cho các địa phương, đảm bảo từng bước chuyên môn hóa đội ngũ này./.


55

THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM

TS. Nguyễn Thanh Bình

1. KHÁI QUÁT CHUNG

Như chúng ta đều biết, hoạt động áp dụng pháp luật là việc các cơ

quan nhà nước, cán bộ công chức nhà nước có thẩm quyền căn cứ vào các

văn bản các quy phạm pháp luật hiện hành để ra quyết định hay giải quyết

một vấn đề cụ thể trong hoạt động lập pháp, hành pháp hay tư pháp.

Hoạt động áp dụng pháp luật có ý nghĩa thực tiễn rất to lớn vì nó tác

động trực tiếp đến quá trình kinh tế, văn hóa xã hội và hành vi ứng xử của

cá nhân, tổ chức. Khi áp dụng quy phạm pháp luật, các chủ thể có thẩm

quyền nêu trên ban hành các các quyết định hay thực hiện hành vi công vụ

để tổ chức việc thực hiện pháp luật một cách trực tiếp đối với các đối tượng

có liên quan. Hoạt động này trực tiếp làm phát sinh các hậu quả pháp lý là

làm xuất hiện hay điều chỉnh các quyền, nghĩa vụ cụ thể của các đối tượng

đó.

Với ý nghĩa như vậy, hoạt động áp dụng pháp luật có vai trò vô cùng

to lớn đối với đời sống xã hội. Hoạt động áp dụng pháp luật một mặt có

mối quan hệ hữu cơ với chính hệ thống pháp luật. Một mặt nó trực tiếp tác

động đến các quan hệ xã hội nên chiều hướng phát triển của xã hội tốt hay

tiêu cực, một phần rất lớn phụ thuộc váo hoạt động áp dụng này.

Về mối quan hệ với hệ thống pháp luật, nếu dựa trên cơ sở là các

điều luật có nội dung, mục đích rõ ràng, đúng đắn, tích cực… thì hoạt động

áp dụng pháp luật sẽ thuận lợi và có hiệu quả cao. Ngược lại, nếu cơ sở

pháp lý là những điều luật chung chung, không rõ ràng, mâu thuẫn, mục


56

đích mờ nhạt thì việc áp dụng sẽ rất khó khăn, hiệu quả sẽ không cao và

thậm chí còn phản tác dụng.

Về sự tác động đến đời sống xã hội, hoạt động áp dụng pháp luật về

tự thân nó đã liên quan đến đến nhiều quan hệ xã hội đồng thời nó tạo nên

các “cú hích” - các sự kiện pháp lý, xác định hành lang, quỹ đạo vận động

của các quan hệ xã hội. Hay nói cách khác, chính vì có hoạt động áp dụng

pháp luật mà cá nhân, tổ chức buộc phải thực hiện các hành vi ứng xử theo

đúng nội dung và mục đích của các văn bản, các điều luật.

Tự thân hoạt động áp dụng pháp luật tạo nên mối quan hệ đến nhiều

quan hệ xã hội thể hiện ở chỗ việc áp dụng pháp luật là một quá trình gồm

nhiều hành vi, qua các giai đoạn kế tiếp khác nhau như xác định đối tượng,

mục tiêu điều chỉnh, lựa chọn điều luật áp dụng, xác định trình tự, thủ tục

áp dụng, lên kế hoạch, chương trình và ra quyết định áp dụng. Những hoạt

động này tự nó đã tạo nên hàng loat các mối liên hệ như chuẩn bị đội ngũ

chuyên gia, cán bộ giúp việc, dự thảo, chuẩn bị nguồn tài chính bảo đảm, tổ

chức tuyên truyền và lực lượng vật chất cho việc bảo đảm thực hiên các

quyết định …

Có thể nói hoạt động áp dụng pháp luật là một vấn đề cực kỳ khó

khăn, một cơ chế phức tạp bao gồm hoạt động của rất nhiều cơ quan, bộ

phận, nhiều mắt xích khác nhau, thông qua nhiều công đoạn, thủ tục khác

nhau, với những mối quan hệ chằng chịt về vật chất, về pháp luật, về tổ

chức, kỹ thuật, tâm lý và những mối liên hệ khác.

Áp dụng pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, được

thực hiện bởi những cơ quan nhà nước, nhà chức trách có thẩm quyền hoặc

các tổ chức xã hội được nhà nước ủy quyền, thông qua những trình tự thủ

tục chặt chẽ mà pháp luật quy định nhằm cá biệt hóa những quy phạm pháp

luật vào các trường hợp cụ thể đối với các cá nhân tổ chức cụ thể.


57

Với quan niệm như vậy, việc áp dụng pháp luật có một số điểm đáng chú ý

như sau:

Thứ nhất, áp dụng pháp luật là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực

nhà nước. Tính tổ chức : áp dụng pháp luật là hình thức thông qua đó Nhà

nước tổ chức cho các chủ thể khác trong xã hội thực hiện nghiêm chỉnh các

quy định của pháp luật. Tính quyền lực Nhà nước thể hiện ở : áp dụng pháp

luật luôn được tiến hành bởi các chủ thể có thẩm quyền ,hoạt động của áp

dụng pháp luật luôn được tiến hành trên cơ sở nhân danh Nhà nước, thay

mặt Nhà nước và quyết định áp dụng pháp luật luôn mang tính đơn phương

thể hiện ý chí của chủ thể áp dụng pháp luật mà không có sự thông nhất ý

chí với người được áp dụng hoặc bị áp dụng pháp luật . Vậy nên áp dụng

pháp luật có tính chất bắt buộc đối với chủ thị bị áp dụng và các chủ thể có

liên quan .

Thứ hai áp dụng pháp luật là hoạt động điều chỉnh mạng tính cá

biệt,cụ thể đối với những quan hệ xã hội nhất định. Ví dụ, quyết định thu

hồi đất của một công dân nào đó để thực hiện một dự án phát triển kinh tế -

xã hội. ( Chú ý : các quy phạm được áp dụng phải là các quy phạm pháp

luật hiện hành hay các quy phạm đang còn hiệu lực pháp lí .) Ngoài ra áp

dụng pháp luật còn có một số điểm nữa là: áp dụng pháp luật là hoạt động

đòi hỏi tính sáng tạo, bởi vì các quy định của pháp luật thường mang tính

chất chung, khái quát, song các vụ việc xảy ra trong thực tế lại rất đa dạng,

phong phú nên muốn đưa ra được quyết định đúng đắn, chính xác, để giải

quyết vụ việc cần giải quyết thì đòi hỏi phải có tính sáng tạo của người áp

dụng và đặc điểm áp dụng pháp luật hoạt động phải tuân theo những hình

thức và thủ tục chặt chẽ do luật quy định .( Do tính chất quan trọng và phức

tạp của áp dụng pháp luật ).

2. THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG ÁP DỤNG PHÁP LUẬT.


58

Trong thực tiễn, hoạt động áp dụng pháp luật được tiến hành trong

một số trường hợp sau :

Một là khi quyền và nghĩa vụ pháp lý của chủ thể không mặc nhiên

phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt .Ví dụ trong Hiến pháp và các văn bản

luật đã thừa nhận quyền và nghĩa vụ bảo vệ tổ quốc của công dân, song

công dân chỉ có thể thực hiện quyền và nghĩa vụ ấy khi được gọi nhập ngũ

để thực hiện nghĩa vụ quân sự.

Hai là khi xảy ra tranh chấp về quyền và nghĩa vụ pháp lý giữa các

chủ thể mà họ không tự giải quyết được với nhau và yêu cầu có sự can

thiệp của một chủ thể có thẩm quyền.

Ba là khi cần áp dụng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước .Có thể áp

dụng pháp luật đối với chủ thể vi phạm pháp luật nhưng cũng có thể không

vi phạm pháp luật .Ví dụ như áp dụng biện pháp cưỡng chế để cách li và

chữa trị đối với người mắc bệnh truyền nhiễm để tránh lây lan ra cộng

đồng. Áp dụng pháp luật chịu sự quy định, ảnh hưởng của nhiều yếu tố

thuộc cả cơ sở hạ tầng lẫn kiến trúc thượng tầng pháp lý. Và sau đây là

những yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động áp dụng pháp luật:

Thứ nhất , hoạt động áp dụng pháp luật có liên quan rất chặt chẽ với

hoạt động xây dựng pháp luật. Để thực hiện và áp dụng pháp luật có hiệu

quả trước hết phải có pháp luật tốt. Nói cụ thể hơn là phải có một hệ thống

pháp luật hoàn chỉnh , đồng bộ , sát thực tế, phù hợp với các quy luật khách

quan của sự phát triển kinh tế-xã hội, phù hợp với những điều kiện kinh tế ,

chính trị,văn hóa xã hội, tâm lí, tổ chức .mà trong đó pháp luật sẽ tác động,

đáp ứng những nhu cầu đòi hỏi của đất nước ở mỗi thời kì phát triển . Sau

khi đã ban hành pháp luật, vấn đề quan trọng có ảnh hưởng tới việc thực

hiện , áp dụng pháp luật là tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật cho

cán bộ và nhân dân để mọi người nắm được các quy định của pháp luật, từ


59

đó họ có ý thức tự giác tuân theo pháp luật.

Thứ hai là trình độ pháp lí của cán bộ, nhân dân trong xã hội và sự

sáng tạo của mỗi cơ quan hoặc tổ chức. Sự hoàn thiện của hoạt động áp

dụng pháp luật đòi hỏi trình độ văn hóa pháp lí cao của cán bộ và nhân dân

trong xã hội.Vì vậy cần phải đẩy mạnh công tác tuyên truyền giáo dục pháp

luật nhằm nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân , tạo lòng tin của nhân

dân vào pháp luật để từ đó họ có những hành vi pháp luật tích cực, biết sử

dụng pháp luật vào việc bảo vệ quyền , lợi ích hợp pháp của mình cũng như

của người khác và đấu tranh không khoan nhượng với các hiện tượng tiêu

cực , vi phạm pháp luật trong xã hội. Trong tổ chức và hoạt động của các

cơ quan áp dụng pháp luật phải đảm bảo tính năng động , chủ động, sáng

tạo , sự độc lập của mỗi cơ quan hoặc mỗi bộ phận đồng thời đảm bảo sự

phối hợp đồng bộ, nhịp nhàng giữa các cơ quan, giữa các bộ phận cùng

tham gia áp dụng pháp luật cũng như sự phối hợp, hợp tác giữa các cơ quan

áp dụng pháp luật với các cơ quan khác của Nhà nước hoặc với các tổ chức

xã hội.

Thứ ba là các văn bản áp dụng pháp luật. Bởi tính hiệu quả của hoạt

động áp dụng pháp luật phụ thuộc rất nhiều vào chất lượng, sự tác động của

các văn bản áp dụng pháp luật. Quá trình áp dụng pháp luật phải thông qua

một số giai đoạn nhất định, các giai đoạn đó được thực hiện nhờ sự trợ giúp

của các văn bản áp dụng pháp luật. Hiệu quả của hoạt động áp dụng pháp

luật phụ thuộc rất nhiều vào văn bản áp dụng pháp luật. Do vậy các văn bản

áp dụng pháp luật phải được ban hành phù hợp với một số yêu cầu sau :

văn bản áp dụng pháp luật phải hợp pháp, nghĩa là nó được ban hành đúng

thẩm quyền hoặc nhà chức trách chỉ được ban hành một số văn bản áp dụng

pháp luật nhất định theo quy định của pháp luật, văn bản áp dụng pháp luật


60

phải được ban hành có cơ sở thực tế, nghĩa là nó được ban hành căn cứ vào

những sự kiện, những đòi hỏi thực tế đầy đủ, chính xác và đáng tin cậy.

Thứ tư, hoạt động hiệu quả của các cơ quan áp dụng pháp luật còn

thể hiện ở sự thông thạo các công việc mà họ đảm nhận và thực hiện chúng

với tinh thân trách nhiệm cao, tránh hiện tượng quan liêu, cửa quyền, sách

nhiễu, trì trệ, giấy tờ hình thức hoặc thờ ơ lãnh đạm đối với số phận, tính

mạng con người, với tài sản của Nhà nước và của nhân dân .Thực tế cho

thấy sự quan liêu, chậm trễ, thiếu tinh thần trách nhiệm của các cơ quan.

Nhà nước có thẩm quyền hoặc một số cán bộ có chức có quyền trong việc

giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân dẫn đến nhiều vụ việc

đơn giản lại trở nên phức tạp, nhiều sự oan ức bất bình trong nhân dân

không giải quyết được gây ra hậu quả không thể lường trước.

Thứ năm, sự hoàn thiện của hoạt động áp dụng pháp luật còn thể

hiện ở những điều kiện vật chất-kỹ thuật cần thiết bảo đảm cho hoạt động

áp dụng pháp luật được tiến hành bình thường .( Ví dụ như kinh phí để thực

hiện áp dụng pháp luật .) . Hoạt động áp dụng pháp luật phải luôn tuân theo

nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tất cả các công đoạn, đấu tranh

không khoan nhượng với những biểu hiện vi phạm pháp luật, những hành

vi áp dụng pháp luật không đúng, không phù hợp .

Trong thực tiễn, các yêu cầu đặt ra cho việc áp dụng pháp luật được

xem có ý nghĩa hàng đầu là:

+ Việc áp dụng pháp luật phải đúng với nội dung, mục đích của điều

luật được áp dụng

+ Qúa trình hoạt động áp dụng pháp luật có thể do nhiều chủ thể

khác nhau tham gia nhưng việc ra các quyết định áp dụng phải do các chủ

thể có thẩm quyền thực hiện. Các chủ thể đó có thể là cơ quan tư pháp (Ra

bản án hay quyết định giải quyết vụ án). Cơ quan hành chính (quyết định


61

thu hồi đất của UBND huyện, quyết định xử lý thuế của cơ quan thuế

vụ…), của cơ quan lập pháp (Như nghị quyết của quốc hội về phê chuẩn

ngân sách của chính phủ, phê chuẩn Điều ước quốc tế…)

+ Áp dụng pháp luật phải được thực hiện theo đúng trình tự thủ tục,

hay trình tự tố tụng do pháp luật quy định

+ Áp dụng pháp luật phải tuân thủ đúng thời hạn, thời hiệu do pháp

luật quy định

+ Kết quả áp dụng pháp luật phải được công bố công khai, chính

thức, có tính khả thi và được bảo đảm thực hiện nghiêm chỉnh.

Hoạt động áp dụng pháp luật một mặt nhằm đặt được những mục đích xã

hội mà vì chúng mà người ta ban hành pháp luật, mặt khác còn cho phép

làm rõ một số nguyên nhân, điều kiện dẫn đến hiệu quả thấp hoặc không có

hiệu quả của một số quy phạm pháp luật để từ đó có thể đưa ra được những

giải pháp hữu hiệu cho việc sửa đổi, bổ sung hoàn thiện hệ thống pháp luật

hiện hành và cơ chế đưa pháp luật vào cuộc sống. Sự hoàn thiện của hoạt

động áp dụng pháp luật sẽ hình thành và phát triển từng bước cùng với sự

hoàn thiện, phát triển của hệ thống pháp luật, của sự nâng cao ý thức pháp

luật của cán bộ và nhân dân cùng các điều kiện khác của đất nước.

3. LIÊN HỆ XEM XÉT TÍNH HỢP PHÁP QUYẾT ĐỊNH

HÀNH CHÍNH ÁP DỤNG PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI.

Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai (

sau đây gọi tắt là Quyết định hành chính về đất đai, viết tắt là QĐHCVĐĐ)

là một dạng cụ thể của quyết định hành chính - kết quả của quá trình áp

dụng pháp luật về đất đai trong lĩnh vực quản lý nhà nước (hành pháp). Ở

Việt Nam, theo quan niệm chung: quyết định hành chính là văn bản do cơ

quan hành chính nhà nước, cơ quan tổ chức khác hoặc của người có thẩm

quyền trong cơ quan tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể


62

trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc

một số đối tượng cụ thể (xem Điều 3, khoản 1 luật tố tụng hành chính ).

Như vậy, loại quyết định trên do cơ quan hành chính nhà nước ban

hành trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối

với một hoặc một số đối tượng cụ thể thì gọi là QĐHCVĐĐ. Hay nói một

cách đầy đủ hơn, với tư cách là một định nghĩa thì QĐHCVĐĐ được phát

biểu như sau:

QĐHCVĐĐ là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước có thẩm

quyền ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý

nhà nước về đất đai được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối

tượng cụ thể.

Theo quan niệm trên, QĐHCVĐĐ có một số đặc điểm riêng:

Thứ nhất, QĐHCVĐĐ là loại quyết định do cơ quan nhà nước CÓ

THẨM QUYỀN ban hành.Đặc điểm này được xác định bởi các quy định

trong luật đất đai ( năm 2003 ) và có hiệu lực pháp lý cao nhất ( chỉ sau

hiến pháp ).

Nội dung quản lý nhà nước về đất đai đươc quy định tại Điều 6, khoản

2 của luật đất đai 2003 bao gồm:

a, Ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất

đai và tổ chức thực hiện các văn bản đó;

b, xác định địa giới hành chính hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa

giới hành chính, lập bản đồ hành chính;

c, Khảo sát , đo đạc, đánh giá, phân hạng đất; lập bản đồ địa chính,

bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất;

d, Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;

đ, Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử

dụng đất;


63

e, Đăng ký quyền sử dụng đất, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất;

g, Thống kê, kiểm kê đất đai;

i, Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường

bất động sản;

k, Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử

dụng đất;

l, Thanh tra, kiểm tra việc chấp hành các quy định của pháp luật về đất

đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai;

m, Giair quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các

vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai;

n, Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai.

Trong quá trình quản lý hành chính nhà nước và ở phạm vi nội dung

trên, chỉ có các cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới được ban hành các

quyết định hành chính để áp dụng cho một hoặc một số đối tượng cụ thể.

Thẩm quyền này được phân cấp và quy định rất cụ thể trong luật đất đai

2003, tại các Điều 26 ( thẩm quyền quyết định,xét duyệt quy hoạch, kế

hoạch sử dụng đất ), Điều 37 ( thẩm quyền giao đất, cho thuê đất, cho phép

chuyển mục đích sử dụng đất ),Điều 44 (thẩm quyền thu hồi đất ), Điều 52

( thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ).

Đáng chú ý là khi ban hành các quyết định trên, các cơ quan nhà

nước có thẩm quyền không được ủy quyền. Trong trường hợp cấp giấy

chứng nhận quyền sử dụng đất thì các cơ quan có thẩm quyền ( ủy ban

nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ) được ủy quyền cho cơ

quan quản lý đất đai cùng cấp nhưng phải đủ điều kiện do chính phủ quy

định.


64

Thứ hai, QĐHC V Đ Đ là loại quyết định được ban hành theo các

trình tự thủ tục do 2 loại pháp luật quy định ( trừ quyết định xét duyệt quy

hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Quốc hội, quyết định cấp giấy chứng nhận

quyền sử dụng đất do cơ quan quản lý đất đai cấp tỉnh, thành phố trực

thuộc trung ương ban hành ) là pháp luật đất đai và pháp luât về tổ chức

Hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân hoăc pháp luật về tổ chức chính phủ

( đối với các quyết định thuộc thẩm quyền của chính phủ).

Theo luật đất đai 2003, trình tự thủ tục ban hành các quyết định trên

được quy định tại các điều từ 122 đến 131. Các thủ tục này được quy định

khá cụ thể và chi tiết trong chương XI nghị định 181/2004/NĐ – CP Ngày

29/10/2004 của chính phủ và các văn bản khác.

Mặt khác, theo pháp luật tổ chức hội đồng nhân dân và ủy ban nhân

dân thì việc ban hành một văn bản của ủy ban nhân dân đòi hỏi phải tuân

thủ nghiêm chỉnh các quy định về trình tự thủ tục do hệ thống các văn pháp

luật này quy định. Cụ thể là:

+ QĐHC V Đ Đ của UBND cấp xã phải được ban hành đúng trình

tự thủ tục dược quy định tại Điều 3, 16, 17 quy chế làm việc mẫu ban hành

theo quyết định số 77/2006/QĐ – TTg ngày 13/4/2006 của Thủ tướng

chính phủ;

+ QĐHC VĐĐ của UBND cấp huyện phải được ban hành đúng

trình tự thủ tục quy định tại các Điều 3, 14, 15, 17 quy chế làm việc mẫu

ban hành theo quyết định số 75/2006/QĐ – TTg ngày 12/4/2006 của Thủ

tướng chính phủ;

+ QĐHC VĐ Đ của UBND cấp tỉnh phải được ban hành đúng trình

tự, thủ tục quy định tại các Điều 3, 14, 15, 16, 17… quy chế làm việc mẫu

ban hành theo quyết định số 53/2006/QĐ – TTg ngày 08/3/2006 của Thủ

tướng chính phủ;


65

+ QĐHC VĐ Đ của chính phủ phải được ban hành đúng trình tự thủ

tục do pháp luật về tổ chức chính phủ quy định.

Thứ ba, QĐHC VĐ Đ là loai quyết định cá biệt.Đây là loại quyết

định có hiệu lưc một lần để áp dụng đối với một hoặc một số đối tượng cụ

thể. Các đối tượng này có tên gọi và địa chỉ cụ thể chứ không áp dụng

chung như các văn bản quy phạm pháp luật.

Qua trình bày trên, dựa vào nội dung quản lý nhà nước về đất đai,

thì QĐHC VĐ Đ là khá đa dạng nhưng chủ yếu được xếp thành 12 loại

tương ứng với từng nội dung của quản lý nhà nước về đất đai.

2. Nhận diện tính trái pháp luật của QĐHCVĐĐ.

Như chúng ta đã biết, trong tời gian qua, đăc biệt là trong khoảng

10 năm trở lại đây tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai có diễn biến

phức tạp và theo chiều hướng ngày càng gia tăng. Đây là loại khiếu kiện

chiếm tỷ lệ áp đảo trong các khiếu kiện hành chính chiếm đến hơn 70% có

thời điểm hơn 80%. Khiếu kiện hành chính về đất đai bắt nguồn từ việc

người khiếu kiện cho rằng do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban

hành các QĐHC VĐ Đ, hoặc thực hiện nành vi hành chính trái pháp luật,

xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ chủ yếu là quyền sử dụng

đất hoặc các lợi ích khác gắn liền với quyền sử dụng đất…

Đảng và nhà nước ta đã có nhiều biện pháp nhằm giải quyết, hạn chế

tình hình khiếu kiện trên nhưng vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu. Có nhiều

nguyên nhân dẫn đến tình hình khiếu kiện nêu trên nhưng chủ yếu xuất

phát từ những nguyên nhân sau:

1, Do không nắm vững quy định của pháp luật nên dẫn đến ban hành

QĐHC VĐ Đ trái pháp luật;

2, Có tình trạng tiêu cực, tham nhũng;

3, do người dân không hiểu pháp luật, thấy giá trị quyền sử dụng đất

quá lớn nên khiếu kiện để mưu lợi;


66

4, Do cơ quan nhà nước hoặc cán bộ công chức có thẩm quyền

không nhận diện được tính trái pháp luật của các QĐHC VĐ Đ nên giải

quyết khiếu kiện không đúng hoặc do nể sợ chính quyền …

Mặc dù có nhiều nguyên nhân khác nhau, nhưng suy cho cùng nếu

việc ban hành các QĐHC VĐ Đ đúng pháp luật chắc chắn khiếu kiện trong

lĩnh vực này sẽ được hạn chế rất nhiều hay nói cách khác hạn chế việc ban

hành các QĐHC VĐ Đ bất hợp pháp là hạn chế được nguyên nhân chủ yếu

dẫn đến tình hình khiếu kiện nêu trên.

Với ý nghĩa như vậy, việc tìm ra các yếu tố bất hợp pháp hay nhận

diện được tính bất hợp pháp của QĐHC VĐ Đ sẽ có tác dụng vô cung to

lớn vừa có tác dụng nâng cao chất lượng, hiệu quả, hiệu lực của quản lý

nhà nước vừa đảm bảo an ninh trật tư, an toàn xã hội, chống mọi biểu hiên

của tình trang tiêu cực, tham nhũng trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất

đai…

Việc nhận diện được tính bất hợp pháp của QĐHC VĐ Đ một mặt

giúp cơ quan nhà nước, những cán bộ, công chức được giao nhiệm vụ soạn

thảo đặc biệt là người có thẩm quyền thay mặt cơ quan ký ban hành các

QĐHC VĐ Đ có kiến thức, có căn cứ và kinh nghiệm để ban hành các

quyết định này đúng pháp luật. Mặt khác giúp cơ quan, cán bộ công chức

có thẩm quyền giải quyết khiếu kiện chuẩn xác, giúp người dân có căn cứ

để khiếu kiện và khiếu kiện đúng pháp luật.

Trên cơ sở các quy định của pháp luật, nghiên cứu thực tế hoạt động

ban hành, hoạt động khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện QĐHC VĐ Đ,

chúng ta thấy muốn biết một QĐHC VĐ Đ có bất hợp pháp hay không,

cần dựa vào những căn cứ sau :

Một là, tính bất hợp pháp về thẩm quyền ban hành hoặc ký QĐHC

VĐ Đ. Như đã phân tích trên, việc ký hay ban hành QĐHC VĐ Đ được

pháp luật đất đai, pháp luật về tổ chức chính phủ, tổ chức hội đồng nhân


67

dân,UBND quy định rất rõ ràng, chạt chẽ, nghiêm ngặt và cụ thể. Do đó

một QĐHC VĐ Đ nào được ký, ban hành không đúng thẩm quyền thì

quyết định đó là quyết định bất hợp pháp. Hầu hết các QĐHC VĐ Đ là QĐ

của tập thể cơ quan ( chính phủ, UBND các cấp ) trừ các quyết định mà

UBND cấp tỉnh ủy quyền cho cơ quan quản lý đất đai cùng cấp ( xem

khoản 3 Điều 52 luật đất đai 2003 ). Nếu phát hiện quyết định bất hợp pháp

về thẩm quyền thì quyết định này phải bị hủy bỏ.

Hai là. Tính bất hợp pháp về trình tự thủ tục ban hành QĐHC VĐ Đ.

Yếu tố này cũng đã được trình bày trong đặc điểm 2 nêu trên. Do vậy, khi

ký hay ban hành quyết định này đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm

quyền phải tuân thủ nghiêm ngặt ( xem chương V Luật đất đai 2003,

chương XI Nghị định số 181/2004/NĐ – CP, các điều khoản thích ứng

trong các văn bản pháp luật về tổ chức chính phủ về tổ chức HĐND &

UBND, quy chế làm việc mẫu …). Không tuân thủ các quy định này chủ

yếu do tiêu cưc, tham nhũng hoặc vì những lý do khất tất khác. Do vậy khi

thấy một quyết định trên có dấu hiệu bất hợp pháp về trình tự thủ tục thì

không được ký hay ban hành hoặc đã ban hành rồi phải nhất thiết hủy bỏ.

Ba là, tính bất hợp pháp về thơi hạn ban hành quyết định. Trong một

số quyết định và trong nhiều trường hợp, muốn ký hay ban hành một

QĐHC VĐ Đ, pháp luật quy định phải nghiêm chỉnh tuân thủ điều kiện về

mặt thời gian. Nghĩa là môc thời gian mà trong hoăc ngoài thời hạn đó phải

ban hành hoặc mới được ban hành.

Thực tế cho thấy những quyết định ban hành không đúng quy định

về mặt thời gian chủ yếu là do tiêu cực, tham nhũng, khuất tất hoăc xâm

phạm lợi ích của tổ chức, cá nhân… Loai quyết định bất hợp pháp dạng này

cũng bị khiếu kiện khá nhiều.Các cơ quan, cán bộ công chức có thẩm

quyền cần nhận diện rõ tính bất hợp pháp dạng này cần ngăn chặn, không

được ký hay ban hành. Nếu phát hiện quyết định đã ban hành thuộc dạng


68

này cần phải hủy bỏ ( ví dụ : xem Điều 130 Nghị định 181/2004/NĐ –

CP… )

Bốn là, tính bất hợp pháp về cơ sở pháp lý. Tuyệt đại đa số QĐHC

VĐ Đ đều được ban hành trên cơ sở quy định của pháp luật đất đai, pháp

luật tổ chức HĐND & UBND, hoặc pháp luật về tổ chức chính phủ. Trong

thể thức của QĐHC VĐ Đ, cơ sở pháp lý được viện dẫn và thể hiện ở phần

đầu của quyết định ( phần phía dưới Quốc hiệu… ). Yêu cầu của tính hợp

pháp về cơ sở pháp lý đòi hỏi phải quyết định phải viện dẫn một các đầy

đủ, chính xác các điều khoản pháp luật có hiệu lực và phải khớp đúngvới

nội dung của quyết định.

Trong thực tế, có một số QĐHC VĐ Đ, được ban hành nhưng không

viện đẫn các điiều khoản tương thích của pháp luật đất đai, pháp luật tổ

chức HĐND & UBND, hoặc có viện dẫn nhưng các điều khoản được viện

dẫn đã hết hiệu lưc pháp luật hay viện dẫn một văn bản pháp luật mâu

thuẫn với một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, viện dẫn một văn bản

không đúng đói tượng áp dụng … Đây là loại văn bản không có giá trị do

đó nếu phat hiên được thì cần phải hủy bỏ.

Năm là, bất hợp pháp về đối tượng áp dụng. QĐHC VĐ Đ được ban

hành là để áp dụng đối với một hoăc một số đối tượng cụ thể. Do vậy

QĐHC VĐ Đ ban hành áp dụng không đúng đói tượng thì quyết định đó là

quyết định bất hợp pháp. Ví dụ quyết định thu hồi đất áp dụng cho các đối

tượng không thuộc một trong 12 trừơng hợp được quy định tại diều 38 của

luật đất đai 2003… QĐHC VĐ Đ có dấu hiệu bất hợp pháp về đối tượng áp

dụng cũng phải bị hủy bỏ.

Ngoài ra QĐHC VĐ Đ còn bất hợp pháp vì tình tiết khách quan

dung làm căn cứ để ban hành quyết định không phù hợp với nội dung của

quyết định…


69

Như vậy, khi xem xét, đánh giá một quyết định nào đó có bất hợp

pháp hay không chúng ta chỉ cần xác định một quyết đinh chỉ có một dấu

hiệu bất hợp pháp trong số các dấu hiệu trên đây đều là quyết định bất hợp

pháp.

Nghiên cứu, xác định các dấu hiệu nêu trên có vai trò tác dụng vô

cùng to lớn cho việc đảm bảo hiệu quả, hiệu lực của QĐHC VĐ Đ. Tác

dụng đó được biểu hiện cụ thể ở những mặt cụ thể sau đây:

Trước hết, từ các dấu hiệu nêu trên sẽ giup người dân phát hiện chính

xác tính bất hợp pháp của QĐHC VĐ Đ, qua đó sẽ khiếu kiện đúng, tránh

được tình trạng mơ hồ, thiếu căn cứ góp phần đấu tranh phòng chống hành vi

vi phạm pháp luật của chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quản lý nhà

nước trong lĩnh vực đất đai.

Thứ hai, cũng từ các căn cứ này giúp nhà nước nhận diện được những

biểu hiện tiêu cực, tham nhũng về đất đai, về tài sản ( tiền bồi thường, đền bù,

hỗ trợ tái định cư… ). Việc nhận diện này thông qua quá trình phân tích sự coi

thường pháp luât, những biểu hiện khuất tất trong quá trình soạn thảo, ban

hành các QĐHC VĐ Đ của cán bộ, công chức, của các cơ quan có trách

nhiệm trong hoạt động quản lý nhà nước về đất đai.

Thứ ba, đối với các cán bộ, công chức có trách nhiệm xem xét giải

quyết khiếu nại, tố cáo thì việc dựa vào các căn cứ nhận diện tính bất hợp

pháp của QĐHC VĐ Đ sẽ có tác dụng tích cực trong việc nâng cao trình độ,

năng lực quản lý nhà nước, nâng cao trách nhiệm, chất lượng xem xét giải

quyết khiếu nại, tố cáo của cá nhân, tổ chức đối với các quyết định hành

chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai.

Việc nhận diện được tính bất hợp pháp của QĐHC VĐ Đ cũng giúp

cho các tòa án, đội ngũ thẩm phán khắc phục được tình trạng hạn chế, yếu

kém về kiến thức quản lý hành chính nhà nước về pháp luật hành chính ( cả


70

hình thức và nội dung ); khắc phục được tình trạng phụ thuộc, ỷ lại quyền lực

để xem xét, giải quyết vụ án hành chính trái pháp luật.

Thứ tư, việc nhận diên được tính bất hợp pháp của các QĐHC VĐ Đ,

còn có tác dụng to lớn giúp người dân, cộng đồng, xã hội; giúp các cơ quan

nhà nước kiểm tra, giám sát một cách có hiệu quả việc tuân theo pháp luật,

làm đúng pháp luật của cơ quan hay cán bộ quản lý nhà nước trong lĩnh vực

đất đai.

Quản lý nhà nước về đất đai ở nước ta là một lĩnh vực quản lý nhà nước

có đối tượng quản lý đặc thù so với đại đa số các nước trên thế giới. Do đất

đai là loại tư liệu sản xuất đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân mà nhà nước là đại

diện chủ sở hữu. Do vậy việc nhà nước vừa là đại diện chủ sở hữu vừa là chủ

thể quản lý ( vừa đá bóng vừa thổi còi ) nếu không có trình độ, năng lực quản

lý khoa học, không có cơ chế kiểm tra, giám sát trung thực, khách quan… đối

với lĩnh vực quản lý này sẽ dẫn đến việc áp dụng pháp luật có thể sai trái, vi

phạm gây thiệt hại lớn và lâu dài ảnh hưởng xấu đến kinh tế, xã hội và sự

phát triển, tiến bộ của đất nước.

dỰ Án phÁt triỂn lẬp phÁp quỐc gia (nld)nldvietnam.org/files/uploads/files/tong hop...

Documents