정책홍보 수행과정 모델에 따른

정책홍보 수행 현황과 모델 충실도 연구

신호창(서강대학교 영상대학원 광고PR학과)

이두원(청주대학교 신문방송학과)

김정선(보건복지부 저출산고령사회정책본부)

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I. 문제제기

1. 연구배경

참여정부가 들어서면서 일어난 변화 중에 주목할 만한 것이 바로 ‘홍보 역량’의

강화이다. 2004년 부처평가에서 홍보분야의 점수가 거의 유일한 변별력으로 작용한

것으로 알려진 가운데 정부가 2005년부터 홍보 분야 배점을 최대 두 배수 이상 올

리는 등 홍보 마인드가 부처평가의 주요 요인으로 여겨지고 있다. 그만큼 정책 수

행에 있어 홍보에 대한 비중이 이전과 비교하여 매우 중요해졌으며 전략적인 정책

홍보 수행 능력이 절실해 지고 있음을 알 수 있다. 노무현 대통령도 “홍보하고 설

득해 국민과 관계된 집단의 동의를 얻어야 정책을 제대로 수행해 갈 수 있다”면서

정책홍보의 중요성을 강조한 바 있다.

실제 정부가 정책 홍보를 강화함에 따라 각 부처에서도 이슈에 대한 전략적 홍보

시스템과 업무 매뉴얼을 구축 하는 등 발 빠른 움직임을 보이고 있다. 2005년 9월

국무 조정실은 ‘정책 형성과정 공개제도’라고 하여 국민의 관심이 높고 이해관계가

대립하는 등 정책 수립 시 사회적 공감대 형성이 필요하다고 판단되는 정책에 대해

입안에서 확정까지 모든 정보를 실시간으로 공개하겠다고 밝힌바 있다. 1 국정홍보

처가 2005년 1월에 발행한 “정책 성공을 위한 홍보 매뉴얼”을 보면, 정책 추진 단

계별 홍보업무 처리절차가 구체적으로 명시되어 있고, 정책 홍보의 수행 과정에 대

한 전략적인 방향들이 제시되고 있음을 알 수 있다. 특히 정책홍보의 업무절차를

이슈 제기, 입안, 확정, 발표, 집행, 평가로 구분하여 각 단계별로 업무추진 부처와

국정 홍보처가 협력하여 해야 할 일을 제시하고 있다. 이 중 눈에 띄는 것은 이슈

제기 단계서부터 정책 고객을 세분화 하는 등 여론 조사의 비중에 상당히 중요하게

다루어지고 있으며 정책입안 단계서부터는 언론 홍보 및 이해관계자 대상의 홍보를

1 국무 조정실, “국정브리핑” 내용으로 2005년 9월8일 발표된 내용이다.

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포함한 사전 홍보에 관한 업무 지침을 마련하고 있었다. 또한 정책을 집행하는 단

계 바로 전에 정책 확정과 발표 단계에서 필요한 홍보 계획과 위기 상황까지 고려

하는 업무 절차를 명시하고 있었다.

그러나 정부의 이러한 노력에도 불구하고 국민적 합의를 이끌어내는데 실패하는

정책홍보 사례들은 어렵지 않게 찾아 볼 수 있으며 정책홍보에 대한 아쉬움을 나타

내는 언론 보도 내용도 심심치 않게 볼 수 있다. 최근 국민적 이슈가 된 부동산 정

책만 하더라도 ‘8.31 부동산 종합 대책’이 발표 되기 전까지 정부의 부동산 정책으

로 인해 전국민적으로 세부담이 급증한다는 언론 보도는 국민들을 걱정과 불안으로

몰아 정책에 대한 신뢰도를 떨어뜨렸으며 갈팡질팡하는 후속 정책들로 인해 우려하

는 목소리가 점차 증대되었던 것이 사실이다. 이처럼 언론보도에 대한 전략적인 대

응이 부족했다는 점도 지적이 되었지만 이러한 정책적 결단이 있기까지 문제 사안

에 대한 국민적 합의를 이끌어 내지 못했다는 지적도 있어왔다.

이러한 사례에서 ‘정책홍보’에 대한 정부부처의 인식이 ‘정부가 국민들에게 일방

적(one way)으로 정보를 전달하고 알리는 것이 아닌 국민의 여론을 수렴하고 전략

적으로 정책 수행 전략을 구상하는 것’이라는 점을 공감하고 있으면서도 여전히 정

책홍보의 실패요인으로 남아 있다는 것을 짐작 할 수 있다. 신호창(1999)은 “정책

홍보는 단순히 정책이 결정되고 난 후 국민들에게 정책을 알리고 협조를 구하는 것

이 아니라 정책을 입안하는 과정에서부터 국민의 의견을 수렴하여 정책을 만들고

사전에 정책 수행 전략을 구상하여 정책 발표 훨씬 전부터 사전 홍보 작업을 시행

함으로써 국민들의 이해를 구하여 정책 수행에 차질이 없도록 하는 커뮤니케이션에

의한 고도의 국가 경영 전략”이라고 밝히고 있다.

최근 정부 내의 움직임을 살펴 보면 홍보의 중요성을 인식하고 있는 만큼 정책과

홍보를 별개로 보지 않고 정책 수행에 있어 정책 홍보가 상당한 비중을 차지 하고

있다는 것을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 여전히 정책수행 및 그에 병행하는 정

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책홍보가 매끄럽게 진행되지 못하는 사례들이 지속적으로 나타나고 있다. 이러한

배경에서 본 연구에서는 정부의 정책수행 과정에서 정책홍보업무가 얼마나 ‘정책홍

보의 수행모델’에 입각하여 충실하게 운영되고 있는지, 정책홍보의 실무부서에서 정

책홍보의 ‘정책홍보의 체계적인 수행과정’이 간과되고 있는 것은 아닌지를 살펴보고

자 하였다.

2. 연구 문제

국가의 정책 수행 과정 속에서 실제 ‘정책홍보’는 어떻게 이루어 지고 있을까? 정

책 홍보를 담당하는 부처 담당자들은 정책홍보의 수행 과정 절차를 충실하게 따라

이행하고 있는가? 본 연구에서는 최근 급변하고 있는 정책 홍보 시스템과 맞물려

정책 홍보의 수행 업무가 실제 어떻게 이루어 지고 있는지, 그리고 정책홍보 담당

자들이 단계별 정책홍보 수행 내용을 충실하게 이행하고 있는지, 만일 그렇지 않다

면 어떤 이유가 주된 것인지, 그 문제를 파악하여 정책 홍보 담당자들에게 효율적

인 업무 수행 방향을 제시하고자 한다. 이러한 연구 목적에 따른 연구 문제는 다음

과 같다.

연구문제1) 정책 수행의 첫 단계인 정책 구상의 단계에서는 사전 조사 및 사전에

필요한 홍보 활동이 어떻게 이루어지고 있는가? 홍보팀과 비홍보팀간의 수

행정도의 차이가 있는가?

연구문제2) 정책 결정 단계에서 요구되는 홍보 활동은 어떻게 이루어지고 있는가?

홍보팀과 비홍보팀간의 수행정도의 차이가 있는가?

연구문제3) 정책 수행의 세 번째 단계인 정책 집행 단계에서 홍보 프로그램은 어떻

게 수행이 되고 있는가? 홍보팀과 비홍보팀간의 수행정도의 차이가 있는가?

연구문제4) 정책 수행의 마지막 단계인 정책 평가 단계에서 홍보 프로그램의 수행

후 평가는 어느 정도 이루어 지고 있는가? 홍보팀과 비홍보팀간의 수행정도

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의 차이가 있는가?

II. 기존연구: 이론적 고찰

1. 정책 홍보의 개념

앞서 언급한 바와 같이 참여정부의 정책홍보 수행과정은 체계적이고 전략적인 업

무수행을 요구하는 방향으로 나아가고 있다. 그럼에도 불구하고 실제 정책 수행 과

정에서 이러한 요구가 수용되어 충실한 정책홍보의 진행과 관리가 되고 있는지 확

인하는 것은 매우 중요하다. 먼저, 본 연구에서 초점이 맞추어 지고 있는 ‘정책홍

보’의 개념과 정의에 대한 기존 연구들을 살펴보면 다음과 같다.

신호창(1999)은 정책 홍보(Policy Public Relations)를 “국가의 대내외 정책을 가

장 효과적으로 입안하고 이를 효율적으로 수행하도록 하는 커뮤니케이션 전략”이라

고 정의하고 있다. 또한 기업의 통합 마케팅 커뮤니케이션 전략에 해당하는 것이

바로 국정홍보라고 보고 있다. 따라서 기업의 마케팅처럼 국가의 홍보도 정책을 널

리 알리는 수준에서 끝나는 것이 아니라 정부의 입장을 수정 할 수 있다는 자세를

가지고서 국민과 대화하는 쌍방의 커뮤니케이션을 해야 하며, 그보다 더 중요한 것

으로 정책이 입안 되기 전부터 국민과의 커뮤니케이션이 시작되어야 한다는 것이다.

이준일(1993)은 정책홍보를 PR(Public Relations)과 동일한 개념으로 정의하고

‘공시(Publicity)나 기타 합법적인 방법을 통해 공중과의 관계를 증진시키기 위한

일로서 기업이나 공공 조직이 자신들의 활동이나 정책을 공중에게 알려 주어 관계

공중의 호의적인 여론이나 태도를 형성시키기 위한 커뮤니케이션 활동’이라고 정의

하고 있다. 그러나 일반 국민의 정책에 대한 반응은 아해 관계가 상충되어 조정과

협의 과정이 필요하게 되며 국민의 동의를 이끌어 내야만 한다고 주장하고 있다.

따라서 진정한 정책 홍보는 쌍방향 커뮤니케이션에 기초하여 공신력 있고 책임 있

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는 활동을 통해 국민 여론에 영향을 미치고 나아가 국민 다수의 지지와 협력을 이

끌어 내는 촉매제가 되어야 한다는 것이다.

강위철(1994)은 정책 홍보의 기능을 국민에게 정부 시책의 내용, 필요성, 배경

등의 정보를 제공하고 또 정부 시책에 대한 국민의 이견을 검토하여 정책에 반영하

고 정부 시책에 대한 국민의 이해와 협조를 얻는데 있으며 참여를 통한 정책의 수

립과 원활한 집행을 가능하게 한다고 보고 전략적 정책 홍보의 중요성을 강조하고

있다.

길근진(1999)의 정책 홍보를 정의함에 있어 국민들을 일방적으로 설득하거나 설

득을 위해 정보를 조직하지 않고 공공 이익을 위해 정책의 입안과 실행에 대한 정

보를 제공하며 합리적인 설득을 통해 국민들이 정부의 정책을 지지하고 협조, 참여

하도록 유도해 나가는 활동이라고 설명하고 있다.

이두원(2005)은 국가의 정책 홍보는 민주 행정의 가장 기본적인 핵심을 이루며

민주주의와 연결 지어 설명하고 있다. 민주주의가 ‘동의(agreement)’와 ‘참여

(participation)’의 순환 과정이며 민의의 전달, 지지의 공학을 필요로 하는 정치 체

계라고 할 때 민주 정부는 상호 교류의 커뮤니케이션 과정을 관리하는 홍보(PR)에

의존하지 않을 수 없다는 것이다. 국민의 참정권을 보장하는 민주 정치에서는 반드

시 국민적 이해와 협조를 얻어야만 하기 때문이라고 설명하고 있다. 특히 정부의

정책 사안에 따라 다수의 갈등 집단들이 출현 할 경우 정부는 ‘정책 수행’에 있어

모든 국민의 동의를 얻어 낼 수는 없으나 ‘정책홍보’를 통하여 갈등 또는 이해 관계

에 있는 집단으로부터 이해를 얻어내야 할 기본적인 책임을 갖고 있다는 것이다.

이상으로 정책 홍보에 관한 다양한 개념을 살펴 보았다. 정책홍보란 일방향이 아

닌 양방향으로 변해야 하며 대국민에게 알리는 과정이 아니라 정보의 제공 및 의견

수렴을 통한 동의 획득의 과정임을 알 수 있다. 이처럼 정책홍보에서 ‘양방향성’의

중요성을 이해하기 위해서는 Grunig & Hunt(1984)가 제시한 ‘PR 형태의 4가지 모

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델’을 재언급하는 것이 유용할 수 있다.

첫 번째 유형은 언론 대행, 퍼블리시티 모델이다. 19세기 중반에 등장한 이 모델

은 주로 스포츠 관중 동원, 극장이나 영화관 홍보, 상품 촉진에 사용된다. 그러나

이 모델을 사용하는 조직은 공중에게 일방향으로 메시지를 보내고, 조직이 원하는

효과를 낳게 하기 위해 정보를 조작하기도 한다. 따라서 이러한 형태의 홍보는 이

후 윤리적인 공격을 받게 되었고, 오늘날에는 거의 사용되지 않는다. 이 모델을 택

할 경우 조직에 대한 과장, 혹은 불완전한 정보를 공중에게 전달하는 일방적이고

비과학적인 PR행위를 하게 된다.

두 번째 유형은 공공정보 모델이다. 공공정보 모델을 사용하는 조직은 주로 정부

조직이나 비영리 조직, 협회, 공기업 등이다. 이 모델에서 홍보 목표는 정보의 확산

으로 매스미디어를 통해 객관적인 정보를 제공하여 보도자료를 통해서 미디어를 통

제한다. 이 모델의 경우 객관적이고 완전한 정보를 제공하고 전달하여 언론, 주민.

소비자, 고용인들을 설득하는 형태의 PR을 한다.

세 번째 유형은 쌍방향 비대칭 모델이다. 이 경우 과학적 이론과 연구를 바탕으

로 공중이 조직의 관점을 받아들이도록 설득하는 것으로, 커뮤니케이션이 조직과

공중 간 쌍방향적으로 흐르는 것을 전제로 하지만 조직이 커뮤니케이션 패권을 장

악하여 PR결과로 조직이 변하지는 않으며 오직 공중의 태도와 행위를 변화시키려

고 한다. 마지막으로 쌍방향 비대칭모델이 있다. 이는 과학적 연구를 바탕으로 공

중의 태도와 요구에 맞추어서 조직의 특성을 변화시킴으로써 공중의 지지를 얻어낸

다. 즉, 조직과 공중의 상호이해를 증진시키기 위해 커뮤니케이션이 조직과 공중간

에 쌍방향으로 흐르게 된다(신호창, 이두원, 2002, pp. 26~29).

정책홍보도 마지막으로 언급한 쌍방향 비대칭모델에 따라 PR에 대한 균형관점에

서 조직이 공중과의 커뮤니케이션이나 조사(research)를 통해 갈등을 관리하고, 공

중과의 이해를 개선시키고, 공중과 좋은 관계를 형성하기 위해 노력하는 모습으로

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변하게 됨을 의미한다. 즉, 조직은 물론이고, 공중을 포함한 조직을 둘러싼 환경이

함께 변할 수 있다는 관점에서 전략적 PR을 활용하는 것이다 (오경희, 2000). 이와

같은 쌍방향 커뮤니케이션으로서 정책홍보는 민주주의가 정착되고, 세계화가 진행

되면 될수록 더욱 중요시 된다. 이는 21세기 무한경쟁시대를 맞이하여 행정편의주

의에서 주민편의주의로 발상의 전환이 이루어지면서 주민과의 커뮤니케이션을 통한

대민관계인 ‘공중관계’가 중요하게 위치하게 되었기 때문이다(신호창, 이두원,

2002, p.17).

2. 정책 홍보 수행 과정 연구

전략적인 정책홍보를 수행하는데 있어 그 동안 정책수행과 병행하여 정책홍보의

수행과정이 어떻게 이루어졌는지 알아 보는 것은 매우 중요하다. 먼저 정책과 정책

과정에 대한 정의를 간략히 살펴 보면 다음과 같다. 정책이란 정부가 사회의 각 분

야별 사회문화, 가치. 규범, 행태, 물리적 환경 등 사회적 상태나 조건들을 유지하

거나 또는 변경 시키고자 할 때 사용하는 간섭의 수단이다(노화준, 1998). 또한 바

람직한 사회상태를 이룩하려는 정책 목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책 수단

에 대하여 권위 있는 정부 기관이 공식적으로 결정한 기본 방침(정정길. 1993) 이

기도 하다.

다음으로 정책 수행 과정이란 정책의 생성에서 사후 평가까지의 전 과정을 일컬

으며 정책 과정은 목표와 수단의 동반 작용으로서 최종의 정책 목표를 달성하는 일

련의 현상이다(한철희, 1995). 일반적으로 정책과정은 존스와 앤더슨의 이론을 중심

으로 정책 의제 설정, 정책 결정, 정책 집행, 정책 평가의 4단계로 나누어 보고 있

다. 2 정책의제설정단계에서는 쟁점을 폭넓게 논의하면서 전 사회적으로 그 쟁점을

2 H.D. Lasswell 은 정책 과정을 정보 단계-동원 단계-처방 단계-행동화 단계-적용 단계-

평가 단계-종결 단계로 보고 있다. J.E. Anderson 은 정책 과정을 여러 가지 활동 기능의

범주를 포함하는 계속적인 유형으로 보고 정책 의제 설정 단계-정책의제 조직화 단계-정책

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의제화하려는 움직임이 활발하게 나타난다. 둘째, 정책 결정단계에서는 보통 입법단

계에 해당하여 쟁점을 공식화하고 상당한 토론과 협의를 거치면서 새로운 법률조항

을 마련하게 된다. 정책의 집행 및 평가 단계에서는 새로이 제정된 법률에 의거하

여 집행기관이 설립되고 사회조직에 법률 준수를 요구하며 이에 대한 피드백이 이

루어진다. 같은 맥락에서 정책홍보는 정책 제정단계서부터 시행과정까지 적용되는

것으로 정책 수행 과정과 병행하여 전개되어야 한다. 이러한 정책 홍보 과정을 정

책 단계와 연결하여 신호창과 이두원(2002)은 정책의제설정단계에서 사전조사연구

및 여론 수렴, 정책결정단계에서 문제 및 예방관리와 홍보 프로그램의 기획, 정책

집행단계에서 정책 집행 홍보 및 위기 관리, 정책평가단계에서 PR효과 평가 및 새

로운 정책 수행에 반영한다는 전략을 제시하였다.

3. 정책 홍보 수행 과정 모델

신호창(1999)에 따르면 이전에는 정부가 정책과 홍보를 분리하여 생각해왔기 때

문에 문제가 발생하였으며 성공적인 정부 홍보가 되기 위해서 정책의 목적과 내용,

정책의 실효성, 정책 수행을 위한 커뮤니케이션 전략의 적합성 등이 일체를 이루어

야 한다고 주장하였다. 이를 위해서 사전 홍보의 중요성을 강조 하였으며 여론의

지지를 받을 수 있는 진실을 소구 메시지로 활용할 것을 주장했다. 또한 정책 홍보

의 실수를 인정하고 환경 변화에 따라 목표를 수정하고 새로운 전략을 만들 수 있

어야 한다고 말한다. 그리고 국정 홍보는 변화를 창출 할 수 있어야 하며 희망을

이때 고도의 정책 홍보 전략과 전술이 필요하다고 주장하였다. 그는 국정 홍보의

방향이 제대로 이루어 지기 위한 국정 홍보의 다섯 가지 차원을 제시하였다. 그 첫

째가 사의 적절한 홍보의 수행이다. 두 번째로 체계적인 홍보수행 과정에 입각한

채택 단계-정책 집행-정책 평가의 5단계로 설명하고 있다. Thomas R. Dye는 정책 과정을

정책 문제의 인식(인지와 규명)단계, 정책 제안의 형성 단계, 정책의 합법화 단계, 정책의

집행 단계, 정책의 평가단계로 구분하고 있다. (한철희 1995, 강용수 1993, 오경희 2000

의 논문을 정리한 것임)

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국정 홍보의 수행, 세 번째로 다양한 홍보 업무의 활용을 들었으며 네 번째로 효과

적인 커뮤니케이션 실시. 마지막으로 과학적 홍보 연구의 실시이다.

그 중 두 번째로 언급한 체계적인 홍보 수행에 대해서는 [그림1]에서 보여주는

정책홍보 수행과정 모델에서처럼 국민의 의견을 수렴하는 사전 홍보에서부터 정책

을 집행하기 전에 문제 관리 및 위기 예방차원에서의 홍보, 정책 집행을 효과적으

로 하기 위한 홍보 프로그램 수행, 그리고 정책 홍보를 거쳐 평가에 이르기까지 순

차적인 진행 단계를 통해 이루어 져야 한다고 주장하고 있다.3

[그림 1] 정책홍보의 수행과정 모델4

[그림 1]과 같이 국가정책 홍보 프로세스는 크게 정책 구상 단계, 정책 결정 단

계, 정책 발표 및 집행 단계, 정책 홍보 효과 평가 단계인 4가지 단계로 분류된다.

이를 기본으로 각 단계별 세부 내용에 따라 국가정책의 홍보 활동을 분석 할 수 있

3 신호창의 정책 홍보 수행과정 모델은 이후 정책 홍보 수행 과정을 진단하고 커뮤니케이션

전략을 평가하는 다양한 논문들에서 활용이 되었으며 국가 공무원을 대상으로 하는 홍보 아

카데미 교육의 교재에서도 소개되었다. 4 신호창, 홍보학 연구, 1999년 제 3호, p93

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다. 단계별 세부 내용을 정리하면 다음과 같다.

1) 정책 구상 단계

정책 구상 단계란 정책과정의 첫 단계로서 정부가 정책적 해결을 위하여 사회문

제를 정책문제로 채택하는 과정 또는 행위, 즉 사회문제가 정책문제로 전환되는 과

정이나 행위를 의미한다(정정길 외, 2004, p265). 정책구상 단계에서 홍보 전략을

동시에 기획해야 하는데 정책홍보의 첫 과정으로서 정책 구상단계에서는 문제점 및

상황 분석과 국민의 여론을 파악하여 이를 수렴하기위한 다양한 사전 조사가 행해

져야 한다(신호창, 이두원, 2002).

홍보는 정책수립의 초기단계부터 함께 시작되어야 한다. 따라서 정책을 입안하고

구체적인 사항들을 논의하는 단계는 다음과 같은 홍보 프로세스를 포함해야 한다.

첫째, 정책의 쟁점이 활성화된 것인지 아니면 잠재된 이슈인지를 파악하고, 둘째,

쟁점과 관련된 주요 공중들을 미리 파악하여 이들 사이에 형성된 여론을 정확하게

짚어내어야 한다. 그리고 셋째로, 정책이 구성되는 가운데 이러한 쟁점의 특성과 여

론의 향방에 관해 관련 부처 및 관련 전문가의 자문을 구하는 것이 필요하다.

이러한 과정을 통해 사전홍보의 필요성을 검토하고, 최우선적으로 고려해야 할

공중을 선별하고 여론의 방향을 어떻게 주도해 갈 것인지 등에 대한 홍보 방향을

명확하게 하여야 한다(신호창, 2004, p. 8). 정책 구상 단계에서 정책 홍보 활동은

쟁점 관리 전략 차원에서 정책을 둘러싼 문제를 발견하고, 정치,사회,경제적 상황을

분석하여 정책과 관련된 지역사회, 정부, 입법부, 및 언론 등의 공중을 세분화 하는

과정을 말한다. 더불어 정책대안개발을 위한 사전조사 연구를 통해 국민의 여론을

파악하여 이를 수렴하기 위한 활동을 병행하게 된다. 사전조사연구는 공식적인 방

법으로 2차적 문헌분석, 온라인 검색, 내용 분석, 설문조사 등이 활용되며 비공식적

인 방법으로 개인적접촉, 주요 정보제공자 면담, 지역사회 포럼 개최, 자문위원회,

옴부즈맨, 현장 조사 등이 사용 될 수 있다(박선희, 2006).

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2) 정책 결정 단계

정책결정이란 해결할 정책문제를 파악하여 달성할 정책목표를 설정하고 이를 달

성하기 위한 정책대안을 탐색하고, 정책 대안을 비교, 평가하여 최선의 정책 대안을

선택하는 활동을 의미한다(정정길 외, 2004). 정책 결정 단계는 정책의 발표와 집행

직전의 시점이므로, 정책 결정 이후 발생할 수 있는 예상쟁점을 분석하는 것이 가

장 중요하다. 따라서 관련 정책과 관련한 주요 공중들과 일반 국민들 사이에 활성

화될 쟁점의 성격을 파악하고, 이에 대한 공중들의 반응과 갈등에 어떠한 설득논리

로 대응할 것인지를 준비해야 한다.

이를 위해서는 쟁점과 관련한 주요 여론 주도층, 지지공중 및 반대공중 등 정책

지지를 위해 소구 대상 공중들의 특성을 파악하고 홍보의 우선순위를 결정해야 한

다. 또한 각각의 공중들에 대한 홍보 전략 기획안을 마련하는 것이 요구된다. 또한

이러한 홍보기획은 정책 집행 과정 및 여론의 추이 등을 고려하여 충분한 실행 기

간 및 예산 확보를 바탕으로 전개되어야 한다(신호창, 2004, pp. 8~9).

같은 맥락에서, 오경희(2000)는 정책 결정 단계에서 정책 홍보는 정책대상자의 의

견을 수렴하여 다양한 대안 중에서 특정 대안에 대한 선택이 가능하도록 ‘정책결정

을 위한 홍보’를 수행하여야 하며 정책결정을 위한 홍보를 위해서는 정책의제설정

단계에서의 쟁점 관리가 계속적으로 행해져 미래에 위기를 일으킬 소지가 있는 문

제를 미리 진단하고 이를 처리해 나가야 한다고 밝히고 있다.

이때 주의 할 것은 정책 결정을 위한 홍보 역시 커뮤니케이션 원칙에 입각하여

수행되어야 한다는 것이다. 정책결정을 위한 홍보에서 커뮤니케이션 흐름은 정책

담당기관, 입법부, 행정부 등이 축을 형성하게 된다. 즉, 정책 담당기관의 홍보 실

무자는 추진하고자 하는 정책대안이 결정되도록 입법부에서는 국회의원, 행정부에

서는 대통령을 포함한 정책결정관료를 대상으로 커뮤니케이션 활동을 벌이게 된다.

때에 따라서는 간접적인 로빙 방식으로 협회, 이익단체, 그리고 일반 국민을 대상으

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로 커뮤니케이션을 하기도 한다. 중요한 것은 실무자들이 논쟁의 대상이 되고 있는

법률 내지는 정책에 대해 대상공중이 얼마나 찬성하고 반대하는지를 파악하여 이를

바탕으로 설득의 정도를 결정하는 ‘선택적 노출’이 이루어져야 한다는 것이다(신호

창, 이두원, 2002, pp. 311~312). 또한 이두원(2005)은 정책 결정과정을 거쳐 결정

된 정책에 대한 홍보를 실행하기에 앞서 각 공중별 목표, 전략, 세부 실행사항, 평

가 방법 등을 포함한 ‘정책집행을 위한 PR프로그램 기획’이 이루어 져야 하며. 정

책결정단계에서는 정책의 중장기 계획에 준하는 홍보 마스터 플랜이 마련되어야 한

다고 주장하고 있다. 이와 같이, 정책 결정단계에서의 홍보 활동은 크게 두 가지 방

향에서 정책결정을 위한 홍보와 결정된 정책을 집행하는 과정에서 필요한 홍보 전

략 기획안을 마련하는 작업으로 나눌 수 있음을 알 수 있다.

3) 정책 발표 및 집행 단계

정책 집행은 정책의 내용을 실현시키는 과정을 의미한다. 정책의 내용은 정책목

표와 정책수단으로 이루어지는데 정책의 내용을 실현시킨다는 것의 핵심은 정책수

단을 실현시키는데 있다(정정길 외, 2003). 정책 발표 및 집행 단계는, 홍보 프로그

램의 충분한 준비와 함께 정책에 관련된 정책집행부처 입장이 명확하게 정리된 후

시작되어야 한다. 해당 정책에 관한 정부의 입장은 ‘한 목소리(One voice)’ 원칙에

입각해 발표되어야 하는데, 이를 위해서는 집행부처 내부 공무원, 그리고 다른 관계

부처와의 충분한 사전 논의가 필요하다. 정부의 정리된 입장이 공식적으로 발표됨

과 동시에 구체적인 홍보 프로그램 역시 본격적으로 실행해야 한다. 전 단계에서

준비된 커뮤니케이션 전략을 목표 공중들을 향해 추진하는 것이다.

우선 커뮤니케이션 전략 실행에 있어 매체활용의 효율성과 메시지의 효과성을 충

분히 살려야 한다. 해당 정책에 적합한 매체를 활용한다는 전제 하에, 신문, TV, 라

디오, 매거진의 4대 매체 이외에도 인터넷, 모바일 매체, 케이블TV 등 급격히 활성

화된 뉴미디어, 그리고 옥외광고 및 교통광고 등의 틈새매체 가운데 목표 공중에게

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많은 영향을 미치는 매체를 선정해야 한다. 이러한 매체를 통해 전달되는 메시지는,

정부의 입장이 아닌 목표 공중의 시각에서 수용 가능한 형식과 내용으로 구성되어

야 한다. 메시지는 정부입장의 일관성을 유지하는 가운데 공중 설득에 유용하도록

간결하고 핵심적인 내용만을 담고 있어야 한다.

매체 및 메시지 전략의 실행 과정에서 중요한 것은 여론 주도층, 지지공중 및 소

구 공중 등과 같은 ‘목표 공중’과 효율적이면서 생산적인 커뮤니케이션을 수행하는

것이다. 성공적인 커뮤니케이션 수행을 위해서는 홍보 프로그램 집행을 위한 ‘홍보

조직’이 체계적으로 구성되어 가동되어야 하며, 적절한 언론관계 관리를 통해 의제

설정을 주도해나가고, 정책과 관련한 쟁점이 발전되는 동안 여론의 추이를 모니터

하고 그 결과를 반영하는 노력이 뒤따라야 한다(신호창, 2004, p. 9).

또한 집행단계에서 정책 홍보 프로그램은 정책평가의 피드백을 거쳐 위기관리를

수행하여야 한다. 광의의 위기관리는 위기와 관련한 징후 파악, 위기 인식, 위기 예

방, 위기 준비, 위기 봉쇄, 위기 학습 등 위기와 관련한 탐색, 집행, 평가단계를 모

두 포함한다. 특히 집행 및 평가단계에서는 주로 행정 기관이 위기를 맞았을 때 어

떤 대응을 보이는가에 관한 위기의 봉쇄와 해결을 중심으로 홍보 활동을 펼치므로

(김영욱, 박송희, 오현정, 2002), 사후 대응적 측면에서 협의의 위기관리로 이해하여

야 할 것이다(박선희, 2006).

따라서 정책 집행단계에서의 홍보 활동은 법안 통과 이후의 쟁점관리 측면의 사

전 홍보활동과 정책결정단계에서 만들어진 홍보 전략 프로그램의 효과적인 실행과

법 시행 이후 위기 관리 측면에서의 사후 홍보활동으로 구분될 수 있다.

4) 정책 홍보 효과 평가 단계

정책 평가는 정책이 좋은지 나쁜지를 비판적으로 검토하는 활동을 의미한다(정정

길 외, 2004). 정책 집행 단계 과정 및 이후 단계에서는 반드시 정책 홍보에 대한

‘효과 평가’가 이뤄져야 한다. 내부 평가회의 및 관련공중의 여론조사를 통해 홍보

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프로그램의 성과를 파악하고, 성공 포인트와 보완사항을 분석하여 해당 정책의 추

가 진행 및 유관 정책수행의 홍보과정에 반영하는 것이 필요하기 때문이다.

정책관련 쟁점에 관한 여론의 변화, 주요 공중들의 태도 및 행동 변화에 대한 적

절한 평가기준을 마련하고, 이를 바탕으로 실시된 조사를 통해 홍보 프로그램의 성

과를 판단할 수 있다. 또한 정책집행 과정에서 나타난 정책집행부처의 홍보 프로그

램 수행 여부 및 발생한 이슈들에 대한 대응의 적절성 여부도 평가해야 한다. 이렇

게 평가된 정책 집행 과정과 그 성패 요인은 다음 정책의 수행을 위해 그 자료를

데이터베이스화하여 정책 축적(assessment)에 기여하도록 하고, 이후 정부 정책을

수행하는데 도움을 주어야 한다(신호창, 2004, p. 10).

홍보의 효과를 평가하기 위해서는 첫째, 홍보의 목표가 무엇인지. 두 번째로 홍보

효과의 평가의 대상은 무엇인지. 마지막으로 홍보의 대상은 누구인지의 세가지 구

성요소가 필요하다. 즉 투입단계에서 매체 선택, 내용 선택, 메시지 선택의 적절성

등 기획 및 전략에 대한 평가, 산출 단계에서 미디어 퍼블리시티 가치 평가, 이벤트

결과물, 온라인 활동 등 홍보 프로그램에 대한 평가, 결과단계에서 목표 공중의 인

지. 태도, 행동 등에 대한 평가 등 단계별 프로그램 평가 구성 요소가 제시된다. (차

희원, 김영욱, 신호창 2005). 본 연구에서는 [그림 1]에서 제시한 정책홍보 수행과

정 모델에 근거하여 정책 홍보를 수행하는 담당자들이 실제 어느 정도 모델에 충실

하게 정책 홍보 실무를 수행하고 있는지 알아 보고자 한다.

III. 연구방법

1. 연구설계 및 자료수집

본 연구에서는 정책 홍보가 정책 홍보 수행 과정 모델에 입각하여 충실하게 이행

되고 있는지 파악하는 것이다. 이를 이해 정책 과정에 직접적인 관련이 있는 중앙

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부처의 6급 이상 공무원을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문조사 기간은

2005년 10월 30일부터 2005년 12월 1일까지였다. 설문 대상자는 앞에서도 언급

한 6급 이상의 공무원으로 서강대학교와 국정홍보처가 공동으로 설립한 교육 기관

인 홍보아카데미의 교육 과정을 수료한 교육생을 그 대상으로 하였다.

총 160명에게 설문지를 보냈으며 이중 92명이 설문에 응하였다. 이중 소속을 명

기하지 않거나 몇 개 질문에 대한 응답이 빠진 2부를 제외하고 총 90부의 설문지

가 최종 분석에 사용되었다. 본 연구에서는 SPSS프로그램을 통해 각 항목별 평균

비교를 실시하였고 독립표본 t-test를 통해 경력별, 홍보와 비홍보실의 독립변인을

가지고 각 단계별로 비교를 실시하였다. 또한 대응표본 t-test를 통해 각 단계별 차

이를 살펴 보았다. 마지막으로, 신뢰도 분석을 통해 각 단계별 설문문항의 신뢰성을

검증하였고, 문항별 상관관계를 알아보았다.

2. 설문지 구성

먼저, 정책구상 단계에서는 홍보 전문가나 국정홍보처의 자문 여부, 정책 공중들

과의 사전 커뮤니케이션 정도, 조사와 연구에 들어가는 예산과 시간의 정도, 사전

분석 정도, 언론 사전 협조 여부 등에 관한 내용을 알아보았다. 다음으로 정책 결정

단계에 있어서는 관련 공중분석, 국정홍보처 등 유관기관과의 의견 조율 및 협조

여부, 예상 쟁점파악, 적절한 홍보프로그램의 기획, 적절한 예산 및 인력 구성 여부,

정책 발표 전의 사전 홍보 수행 여부 등이 적절하게 수행이 되었는지 살펴 보았다.

그 다음으로 정책 집행 단계에서는 위기 관리팀 운영 여부, 공중별 세분화된 홍

보 전략 집행 정도, 지속적 홍보 캠페인 수행 여부, 캠페인 메시지의 적절성, 대언

론 활동에 있어 의제 설정 정도 등을 알아보았다.

끝으로 정책 평가 단계에서는 홍보 결과에 대한 구체적인 평가 계획을 갖고 있었

는지의 여부와 소구 공중들이 정책 발표 이후 얼마나 우호적으로 변화 했는지의 정

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도, 과거의 홍보 프로그램과 비교하여 얼마나 효과적이었는지. 성공과 실패 요인을

분석했는지 여부, 언론 보도 결과에 대한 분석 여부, 정책 평가의 내용이 다음 새로

운 정책에 반영이 되었는지를 살펴 보았다. 기타 정책 구상 단계에서 사전 조사 연

구 중 주로 사용한 연구 방법은 무엇이었으며, 홍보가 적절하게 추진이 안된 이유

를 묻는 내용, 집행 단계에서 주로 사용한 매체는 무엇이었는지를 알아보았다.

정책 홍보 수행 정도를 측정하는 질문 항목은 모두 28개이며 모든 질문은 5점

척도로 구성되었다. 따라서 각 단계별로 수행 정도를 측정하는 항목들이 올바르게

구성되었나를 알아보기 위해 각 단계별 문항에 대한 신뢰도 분석을 해보았다. 각

단계별로 살펴보면, 정책구상 단계의 7개 문항에 대한 신뢰도 계수는 Cronbach α

= .715, 정책결정단계의 8개 문항에 대한 신뢰도 계수는 Cronbach α = .823, 정책

집행단계의 7개 문항에 대한 신뢰도 계수는 Cronbach α = .815, 정책평가단계의 6

개 문항에 대한 신뢰도 계수는 Cronbach α = .861로 매우 높게 나타났다.

IV. 연구결과

1. 정책구상 단계의 정책홍보 수행 활동 현황

[연구문제 1]은 정책 수행의 첫 단계인 정책 구상 단계에서 사전 조사 및 사전에

필요한 홍보 활동이 어떻게 이루어지고 있는가를 살펴본 후, 홍보팀과 비홍보팀 사

이에 수행정도의 차이가 있는가를 알아보고자 하는 것이었다.

에서 볼 수 있듯이, 정책 구상단계에서 홍보전략이 어느 정도(보통) 기획되

고 있으며, 정책 대상들과 사전 커뮤니케이션이 다소 이루어 지고 있고, 언론의 협

조를 구할 수 있는가의 여부가 사전에 다소 점검되고 있는 것으로 나타났다. 다만

조사연구의 예산 및 시간이 부족하며, 홍보전략을 위한 정보 수집과 분석이 충분히

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이루어지고 있지 않는 것으로 나타났다. 또한 정책구상단계에서 홍보전문가나 국정

홍보처의 자문을 받았는지의 정도는 홍보팀(3.3864)과 비홍보팀(2.6304) 간에 통계

적으로 유의미한 차이(t=3.055 , p

주요 공중에 대한 분석을 하고 있고, 예상되는 쟁점을 미리 파악하여 문제에 대한

대비책을 어느 정도 마련해 놓고 있는 것으로 나타났으며, 정책의 목적과 목표에

맞는 홍보프로그램을 기획하고, 이 단계에서 유관기관과의 의견 조율 및 협조도 보

통으로 이루어지고 있는 것으로 조사되었다. 다만 예산편성 및 시간의 충분성, 인

력 구성의 적절성, 정책 발표에 앞선 사전홍보의 성실성 등은 부족한 것으로 나타

났다.

또한 에서 볼 수 있듯이 정책결정 단계에서 국정홍보처나 유관기관, 타 부

처와의 의견 조율 및 협조의 정도가 홍보팀(3.2045)과 비홍보팀(2.8261)간에 통계

적으로 유의미한 차이(t=2.142 , p

홍보팀 44 2.0909홍보를 위한 예산 편성이

충분하였다 2.2667비홍보팀 46 2.4348

-1.898 .061

홍보팀 44 2.3409홍보를 위한 인력구성이 적절히

이루어졌다 2.4778비홍보팀 46 2.6087

-1.527 .130

홍보팀 44 2.8864정책발표 및 집행에 앞서 사전

홍보를 성실히 수행하였다 2.9667비홍보팀 46 3.0435

-.858 .393

정책결정단계의 전체 평균=2.9431

3. 정책집행 단계의 정책홍보 수행 활동 현황

[연구문제3]은 정책 수행의 세 번째 단계인 정책 집행 단계에서 홍보 프로그램

은 어떻게 수행이 되고 있는가를 살펴보고, 홍보팀과 비홍보팀간의 수행정도의 차

이가 있는가를 알아보고자 하는 것이었다. 조사 결과, 에서 볼 수 있듯이 홍

보캠페인이 실시 되는 동안 국정홍보처 및 유관기관과의 의견조율과 협조가 ‘보통’

으로 이루어지고 있으며, 공중을 세분화하여 차별화된 홍보전략을 집행하는 업무와

언론과의 퍼블리시티 활동을 통해 의제 설정을 주도하는 업무의 이행도 ‘보통’으로

나타났다. 위기상황이 발생했을 때를 대비하여 홍보관리 운영팀을 운영하거나 홍보

캠페인이 실시되는 동안 국정홍보처 혹은 홍보전문가또는 대행사의 컨설팅을 받는

경우는 드문 것으로 나타났다.

또한 정책집행단계에서, 위기 상황이 발생했을 때 홍보관리 운영팀을 운영하였

는지는 홍보팀(3.2273)과 비홍보팀(2.5870)간에 통계적으로 유의미한 차이

(t=3.021 , p

의미한 차이(t=2.822 , p

있는 것으로 나타났으며, 평가계획은 대체로 초기 단계부터 설정되고 있으며 평가

결과도 후속 정책에 어느 정도 반영되고 있는 것으로 조사되었다. 다만 타겟 공중

들의 태도변화에 대한 효과 측정이나 정책홍보의 성공 및 실패요인에 대한 분석은

부족한 것으로 나타났다. 또한 언론 보도에 대한 분석이 어느 정도 이루어졌는가에

대해 홍보팀(3.7955)과 비홍보팀(3.2174)간에 통계적으로 유의미한 차이(t=3.240 ,

p

그 기능과 역할을 강조했던 정부도 없었던 것 같다. 참여정부가 들어서고 중앙정부

와 지방정부의 공보관실이 서서히 “정책홍보실”로 이름을 바꾸기 시작하였다. 과거

의 구태의연한 언론관계를 청산하기 위한 조치로 출입기자실 대신에 브리핑룸을 마

련하는 조치도 곳곳에서 전개되었다. 대통령이 직접 ‘정책홍보’를 강조하였고, 정책

홍보를 통하여 국민의 이해와 협조를 얻어낼 것을 여러 차례 주문한 바도 있다. 정

책홍보의 시각에서 보면 이러한 일련의 조치가 선진 민주주의 국가로 가는 올바른

방향으로 진단하고 평가할 수 있다.

그러나 바로 이러한 인연때문인지 참여정부만큼 ‘정책홍보’가 논란과 비판의 대상

이 된 적도 역대 정권에서 찾아보기 힘들다. 정부와 언론이 서로를 향해 ‘언론 탓’

과 ‘정부 탓’을 지적하는 것을 쉽게 볼 수 있다. ‘신행정수도건설,’ ‘부안위도원전수

거물처리장건설,’ ‘경부고속철도 천성산 구간 건설’ 등과 같은 ‘흔들리는 대형국책사

업’마다 ‘정책홍보의 실패’라는 오명도 함께 따라다녔다.

다른 한편으로 보면, 민주주의 사회에서 정부의 모든 ‘정책수행’은 이해관계(利害

關係)를 발생시키며, 따라서 이해관계에 의한 갈등적·대치적 공중(public)이 출현하

기 마련이다. 역설적이지만, 갈등적·대치적 집단이 많을수록 그 사회는 다원화되고

민주화된 사회라고 말할 수 있다. 특히 국책사업과 같은 대형 정책사업에서 갈등적·

대치적 이해공중 집단의 출현은 자연스럽고 바람직한 민주주의의 사회현상으로 보

아야 한다. 사실 갈등적·대치적 집단의 부재는 독재정권이나 공산주의 사회, 아니면

‘유토피아’에서나 가능한 현상이다.

따라서 국책사업의 추진과정에서 ‘외형적 사회현상’으로 비추어질 수 있는 ‘혼란,

혼동, 불안정 등’은 건전한 민주사회의 ‘내형적 기반조성’을 의미한다. 그러나 정부

의 ‘정책홍보’ 능력 여부에 따라 ‘외형적 사회현상’은 ‘건전한 토론과 협의’를 통한

‘성숙한 민주사회’로 승화될 수도 있고, ‘무질서, 위법, 무정부 사회’로 추락할 수도

있다. 여기서 정부의 정책홍보 능력은 ‘국민의 이해와 협력’을 얻어낼 수 있는 ‘대

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국민 의사소통 능력’이다. 이러한 커뮤니케이션 과정이 바로 정책홍보의 핵심활동이

며, 정책홍보의 수행과정은 정책의 수행과정(구상, 결정, 발표, 집행, 평가 단계)과

함께 그림자처럼 동행해야 한다.

본 연구에서는 정부의 정책홍보 담당자들을 대상으로 정책 추진 단계별 정책홍보

의 수행 활동 현황과 모델 충실도를 살펴보고자 하였다. 연구 결과에서 제시된 바

와 같이 정책의 구상단계에서는 조사연구의 예산 및 시간이 부족하며, 홍보전략을

위한 정보 수집과 분석이 충분히 이루어지고 있지 않는 것으로 나타났다. 정책의

결정단계에서는 예산편성 및 시간의 충분성, 인력구성의 적절성, 정책 발표에 앞선

사전홍보의 성실성 등은 부족한 것으로 나타났다. 정책의 집행단계에서는 위기상황

이 발생했을 때를 대비하여 홍보관리 운영팀을 구성하거나 홍보캠페인이 실시되는

동안 국정홍보처 혹은 홍보 전문가의 컨설팅을 받는 것도 적극적으로 고려해 보는

것이 필요한 것으로 조사되었다. 끝으로 정책의 평가단계에서는 타겟 공중들의 태

도변화에 대한 효과 측정이나 정책홍보의 성공 및 실패요인에 대한 분석이 부족한

것으로 나타났다.

또한 정책홍보의 수행모델에 대한 충실도를 단계별로 요약해보면, 구상단계(전체

평균: 2.9), 결정단계(2.9), 집행단계(3.0), 평가단계(3.1)로 나타나고 있어 정책홍보

의 수행모델에 대한 적합성 및 충실성 면에서 정부의 정책 홍보활동이 ‘보통이다’로

나타나고 있음을 볼 수 있었다. 따라서 정책홍보의 수행과정에서 보다 체계적이고

충실한 홍보활동의 수행이 요구된다고 할 수 있다. 다만 정책홍보의 투입과 산출을

단기적인 시각에서 성급하게 효과를 기대해서는 안 된다. 이것이 홍보와 광고의 가

장 근본적이 차이다. 반짝 효과를 기대 한다면 차라리 광고를 하는 것이 좋다. 그러

나 홍보는 관계를 쌓아가며 신뢰를 구축하는 과정이다. 우정을 쌓아가듯이 투입·투

자를 해야 한다. 단기적인 국민들의 반응에 일희일비하기보다 보다 마치 정책을 추

진하듯이 중장기적인 측면에서 정책홍보의 방향을 일관성 있게 추진해가야 한다.

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박선희, 2006, 성매매방지법의 쟁점관리전략에 관한 연구, 서울대학교 행정학 석사

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