정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안...

정부광고를 활용한

정책홍보 효율화 방안 연구

값 12,000원

최일도·허 웅

정부광고를

활용한

정책홍보

효율화

방안

연구

최일도·허

웅

한국언론진흥재단 연구서 2012-02연구서

2012-02

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연구서 2012-02

정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안 연구

최일도·허 웅

정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안 연구

연구서 2012-02

책임연구　최일도

공동연구　허 웅

보조연구　박건희

발행인　이성준

편집인　선상신

발행일　2012년 9월 30일 초판 제1쇄 발행

한국언론진흥재단

100-750 서울특별시 중구 태평로 33 프레스센터 12층

전화 (02) 2001-7892　팩스 (02) 2001-7890

www.kpf.or.kr

편집·제작 / 커뮤니케이션북스(주)

121-869 서울특별시 마포구 연남동 571-17 청원빌딩 3층

전화 (02) 7474-001　팩스 (02) 736-5047

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이 책에 실린 내용은 본 재단의 공식 견해가 아닌 필자의 연구 결과임을 밝힙니다.

ⓒ 한국언론진흥재단, 2012

ISBN 978-89-5711-332-5

책값은 표지에 있습니다.

차례

01 서론 … 11. 정책홍보 패러다임 변화 … 1

2. 정책홍보의 목적 … 5

02 정부광고 구조 … 101. 정부광고의 의미와 역할 … 10

2. 정부광고의 효과 … 16

03 정책홍보의 개념 … 231. 정책수요 현황과 필요성 … 23

2. 정책홍보와 공중 … 38

3. 정책홍보 매체 … 43

4. 정책수행 단계와 홍보 … 56

04 정부광고의 정책홍보 효과 조사 … 961. 개요 … 96

2. 정책홍보 접촉 매체 조사 … 99

3. 정책홍보 조직 및 광고 평가 … 120

05 결론 및 함의 … 1321. 정책홍보 패러다임 전환 … 132

2. 정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안 … 134

3. 신유형미디어 시대의 정책홍보에 대한 함의 … 139

참고문헌 … 144

표 차례

정부광고의 분류 및 정의 … 11

해외 주요국가의 정부광고 운용 … 15

매체 진화단계별 속성 비교 … 42

신문매체의 장단점 … 45

잡지매체의 장단점 … 46

라디오 매체의 장단점 … 49

TV 매체의 장단점 … 50

정책수행 단계별 의제의 유형과 내용 … 55

정책의제의 종류: 콥과 엘더의 이론 정리 … 59

주도집단의 정책의제설정 모형 비교 … 61

정책의제 형성에 영향을 미치는 변수 … 62

정책의제 형성의 고려 요인 … 62

합리 모형 … 63

오스트롬의 공공선택 모형 … 65

합리 모형과 점증주의의 비교 … 66

정책집행의 유형 … 74

능률성과 효율성 산출 공식 … 85

효과적인 평가를 위한 전략과 수단 … 89

조사대상 공중의 인구통계적 특성 … 97

설문지 구성 … 98

정책홍보 접촉 매체 순위 … 100

정책홍보 매체 효율성 … 101

정책홍보 TV광고 접촉 … 103

TV광고와 정책이해 … 104

정책홍보 신문광고 접촉 … 106

신문광고와 정책이해 … 107

정책홍보 라디오광고 접촉 경험 … 108

라디오광고와 정책이해 … 109

정책홍보 잡지광고 접촉 경험 … 111

잡지광고와 정책 이해 … 112

정책홍보 인터넷광고 접촉 경험 … 113

인터넷광고와 정책 이해 … 114

정책홍보 SNS/모바일광고 접촉 경험 … 116

SNS/모바일광고와 정책이해 … 117

정책홍보 책자/간행물 접촉 경험 … 119

책자/간행물과 정책이해 … 120

정책홍보 조직 평가 … 122

정책홍보 메시지 전달력 … 124

국민의견 반영 정도 … 125

정책과정의 합리성 … 126

정책홍보 메시지 신뢰성 … 127

정책내용 인지도 … 129

정책홍보 매체 다양성 … 130

그림 차례

소통양식의 질적 변화 … 32

소통양식과 정부 웹사이트 … 34

8대 매체별 접촉률 및 관심도 … 54

정책집행단계 구조 … 72

정책집행과정 모형 … 74

기존미디어와 뉴미디어의 정책홍보 기능 … 137

01 서론 1

01서론

1. 정책홍보 패러다임 변화

현재 우리 사회는 계층 간, 구성원 간 소통의 혼란기를 격고 있다. 특히 매

체와 커뮤니케이션 기술 발달이 가져온 영향에 의해 변화된 정치 환경은

새로운 대국민 패러다임을 요구하고 있다. 중앙집권 구조의 획일적이며

순응을 요구하는 일원주의가 지배하던 한국정치에 다원주의의 물결이 일

고 있는 것이다(임혁백, 2009). 이 같은 변동에는 IT 기술이 가장 큰 역할

을 했다. IT 기술의 발달은 계층 간, 구성원 간의 새로운 커뮤니티를 형성

하도록 했고 공론의 장을 만들어냈다.

공동체주의 문화가 개인주의 문화로 변화되면서 신유목사회(neo-

nomatic society)로까지 진입한 것도 IT 기술의 소산이다. 공중은 인터넷

을 기반으로 스마트폰, 노트북, MP3 등과 같은 디지털 기기를 활용해 양방

향적, 다중적으로 소통하면서 국가주도의 중앙집권적, 집중적, 수직적, 독

점적 통치를 분권적, 자율적, 수평적, 네트워크적인 협치 거버넌스로 바꾸

어 놓고 있다(황 근, 2011). 지금까지 공급자 중심의 정치를 수요자 중심의

정치로 전환시켜 공중의 의견과 요구가 반영되기를 희망하는 것이다.

2 정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안 연구

문제는 우리 사회가 요구하고 있는 변화의 시류에 정책홍보와 같은 소

통방안이 얼마만큼 부합되는가에 대한 부분이다. 정책은 의제설정과 결

정, 집행, 평가의 단계에 따라 시행되는데 각 단계별로 여론 수렴의 기회

나 절차가 얼마나 제공되는지도 따져 봐야 한다. 정책수립과 집행의 전 과

정이 전통적인 PR이론이나 정치설득이론으로는 설명할 수 없게 되었기

때문이다. 바꾸어 말하면, 고전적인 설득이론이 더 이상 정책홍보에 적용

되지 않는다고 할 수도 있다.

근래 정부에서 추진한 정책의 집행 과정을 보면 이슈의 유형을 떠나 이

해관계에 따라 찬반양론이 극심하게 대립하는 구조를 볼 수 있다. 각 계파

또는 이해집단의 성향, 개인의 득실이 커뮤니티 공동체를 구성하고 개인

에서 집단으로의 행동을 통해 의견을 표출하고 있는 것이다. 하지만 상호

대립적인 의견을 보이며 표면적으로 적극적인 공중의 태도가 실제 정책

참여로는 연계되지 않는 경우도 있다. 인터넷 기반의 커뮤니티를 통해서

의사를 표출하기는 하지만 실질적 참여 의지는 저조한 것이다.

근래 몇 가지 정치적, 정책적 현상들은 이 같은 환경변화를 실감하게

하고 있다. 실제 서울시 초·중·고등학생 무상급식 정책은 찬성과 반대

의 여론이 극명하게 반반으로 갈리는데도 불구하고, 서울시장 신임 주민

투표에서 투표정족수를 채우지 못해 급기야 현직 시장이 사퇴하는 결과를

나타났다. 이 같은 결과를 볼 때 정책홍보는 정책을 수렴하고 결정하는 과

정에서만 필요한 것이 아니고 정책이 제기되고 결정, 집행 그리고 평가되

는 단계 모두에서 항상 병행되어야만 하는 것으로 변화하고 있는 것이다.

이는 전통적으로 공중과의 우호적 관계를 중시하는 PR이론이 이제 그

설명력을 상실하였다는 것을 의미하는 것이다. 공중은 정책적 선호를 넘

어 정책결정과 집행 그리고 평가 등 모든 단계에 참여자이자 감시자로서

존재하고 있기 때문에 전통적인 설득이론으로는 설명할 수 없는 상황에

도달한 것이다. 물론 이 같은 환경변화는 21세기 참여와 공존의 사회패러

01 서론 3

다임 시대에 즉자적 방식의 설득/계몽의 커뮤니케이션 패러다임이 적합

하지 않게 되었다는 것을 의미하는 것이기도 하다.

이에 정부가 정책을 홍보하는 과정에 참여와 공존이라는 정부의 새로

운 역할 그리고 패러다임을 인식할 필요성이 강하게 대두되고 있는 것이

다. 과거와 같이 정부 핵심에서 주요 정책의제들이 발의되고 결정된 후 국

민들에게 설득을 통해 동의를 구하고 정책을 추진하는 수직적 정책수행

방식으로는 더 이상 정책추진 동력이 나올 수 없기 때문이다. 이 같은 정책

수행 패러다임의 문제점은 결국 새로운 형태의 정책홍보 패러다임을 개발

할 필요가 있다는 것을 의미하는 것이라 할 수 있다.

바로 이 같은 현상은 정책홍보 문제 이전에 현대 정치와 매체 간의 본질

적 관계 변화를 의미하는 것이라 할 수 있다. 흔히 민주주의와 매체의 관계

를 바라보는 시각은 세 가지 정도로 분류되고 있다.

첫 번째는 정치커뮤니케이션적 시각이다. 이 관점은 주로 정치제도, 정

치인, 매체, 시민들과 같은 정치커뮤니케이션 체계 내의 공식적인 행위자

들 간의 커뮤니케이션 상호작용에 초점을 맞추고 있다. 이 접근이 가진 가

장 큰 문제점은 공식적인 정치체계 외부에서 발생하는 정치현상들을 도외

시한다는 것이다. 이로 인해서 정치커뮤니케이션적 시각은 지나치게 공

적인 현상에 치중하고, 지배적인 정치제도나 장치들을 강조하고, 심지어

국가 중심적이라는 점에서 크게 비판받고 있다. 때문에 이 접근방법은 소

수의 일방적 형태의 매스매체가 주도하던 시대에 적합한 형태로 지금과

같이 참여와 국가·시민 간의 상호작용을 강조하는 환경에 적합하다고 보

기 어렵다.

두 번째 관점은 공공영역적 접근방법이다. 이 접근법은 커뮤니케이션

합리성이나 숙의민주주의, 시민사회를 강조하는 하버마스의 이론을 계승

한 접근방법이다. 즉 공공영역에서 커뮤니케이션의 숙의적, 절차적 속성

을 강조하고 특히 매체의 제도적 장치화에 관심을 두고 있다. 하지만 이 접


근방법은 역사적이고 분석적인 성격이 강해, 실제 시민사회의 생활공간

적 속성에 대해서는 큰 설명력을 가지지 못하고 있다. 또한 지나치게 이상

적인 의사소통의 합리성이나 이상적 커뮤니케이션 상황과 같이 관념적 성

격이 강해, 실제 오늘날의 시민적 정치커뮤니케이션 현상을 설명하기에

는 한계가 있다.

이러한 이유로 새로운 접근방법 즉, 매체와 정치의 관계를 시민문화적

관점에서 접근하는 방법을 생각해 볼 수 있을 것이다. 이 접근방법은 공식

적이고 관념적 차원을 넘어서서 특정 정치현상이나 정책에 대해 한 사회

가 공유하고 있는 의미, 동질성, 실천적 행위와 같은 실질적 의미도출을

통해 설명하는 것이다. 이른바 시민성을 개념화하는 것이다. 즉, 특정 상

황에서 특정의 정책이나 정치커뮤니케이션 현상이 가지고 있는 구체적인

의미에 대해 설명하는 것이다. 이는 다른 말로 특정 정책의 정당성은 논리

적 합리성이 아니라 한 시대를 구성하고 있는 시민들의 공통된 생각을 통

해 평가된다는 의미다. 결국 정책합리성이 전통적인 정치커뮤니케이션이

나 정책홍보에서와 같이 내용적 합리성뿐만 아니라 정책이 특정 시점과

공간에서 담고 있는 감성적 의미들과 복합되면서 발생한다는 입장이다

(황근, 2011).

이 같은 맥락에서 볼 때, 정책홍보는 정형화된 제도적 장치나 공적 커

뮤니케이션방식이 아닌 정책합리성과 더불어 시민들의 정서적 동의를 수

반해 나가는 형태로 변화되어야 한다는 것을 충분히 유추할 수 있다. 즉,

아무리 국가적으로나 사회적으로 중요하고, 필요한 정책이라 하더라도

시민 개개인들이 정책에 대한 정서적 동의가 이루어지지 않는다면 그 정

책은 결코 성공할 수 없다는 것을 의미한다. 결국 정책을 수립하고 결정 추

진하는 과정에서 공중이 참여하고 정책을 공유하고 있다는 정서적 동질감

이 깔려있지 않으면, 아무리 좋은 정책이라 하더라도 성공할 수 없다는 것

을 보여주고 있다. 이는 궁극적으로 매체 3.0 혹은 웹 3.0 시대의 정책홍보

01 서론 5

가 지향하는 방식이 될 수도 있다. 여기서 중요한 것은 정부가 최대한의 여

론다양성을 존중하면서도 공중에게 정책의 취지를 알리고 동의를 구할 수

있는 방법을 어떻게 찾느냐는 것이다.

2. 정책홍보의 목적

정책홍보란 정부에서 일정한 가치 이념을 형성·수립하여 이에 대한 공중

의 우호적이며 잠재적인 동조적 태도를 획득하기 위한 행정관리의 기술이

다. 이러한 정부 정책홍보는 ‘여론 청취의 기능’과 ‘홍보의 기능’이 포함되

며, 이것은 정책결정 과정에서 민의를 반영시키는 데 활용될 수 있다. 따

라서 정부 정책홍보는 이미 결정된 정책이나 계획을 공중에게 일방적으로

주지시키는 데 중점을 두기보다는 정책결정이 이루어지기 전에 민의를 광

범하게 흡수하고 정보를 제공하도록 하는 데 중점을 두어야 한다.

이에 정부 정책홍보는 공중을 설득하고 동의를 구하며 사회에 필요한

정보를 제공하는 기능을 한다. 공중의 동의 획득은 부단히 변동하는 정보

사회의 필요에 의하여 요구되는 새로운 개혁과 새로운 입법에 대한 동의

를 얻는 것으로 정권의 교체나 헌법의 개정 시에 찾아볼 수 있다. 동의 획

득을 위해서는 설득의 과정이 필요하다. 그러기에 정부는 정책홍보를 통

해 공중의 감정을 구체화시키고 의견수렴을 유도하며 행정규제의 필요성

과 규칙을 이해하도록 노력해야 한다.

정책홍보를 통한 정보의 제공은 정부의 복잡하고 새로운 기능에 대한

공중의 무관심과 당혹감을 극복하기 위한 것이다. 이것은 정부 정책과 관

련된 투표에서 현명한 결정을 취하고자 하는 유권자에게 신빙성 있는 정

보를 제공하고, 혜택을 받게 하며 또한 공중의 알권리에 부응하는 기능을

한다.


정부 정책홍보는 문제가 순조롭게 진행되지 않을 때 지지의 바탕을 마

련하고, 다른 기관이나 입법 기관 또는 공중과의 사이에 갈등이 생길 때 필

요한 지지자를 만들어 놓는 기능을 한다. 즉 정부 정책홍보 프로그램이 원

활하게 작동되면 입법에 대한 영향력도 생기게 된다. 모든 정부 정책의 홍

보활동은 입법에 간접적인 영향력을 가지고 있으나 입법에 직접적으로 영

향을 미쳐야 하는 것도 있으므로 정책홍보 방법과 과정 등에 대한 면밀한

검토가 이루어져야 한다.

정책홍보 프로그램이 잘 갖춰진 기관은 홍보를 통해 기관의 이미지를

개선할 수 있으며 소속 직원들의 사기를 올릴 수도 있다. 홍보활동을 통해

대외적으로 높이 평가된 정책 담당 기관 정부 정책이나 기관에 대한 공격

에 대응하는 방어 기능도 수행한다. 이 밖에도 정부 행정의 대회 지향성 유

지와 행정조직이 환경에 적응할 수 있는 기반도 조성한다. 특히, 조직이나

개인으로 하여금 사회 변화의 속도에 효과적으로 대응하게 하기 위해서는

정부 정책홍보는 중요한 기능을 수행한다.

즉, 정부 정책홍보는 주지 기능(공익 기능·교육 기능), 방어 유도 기

능, 사회 안정 기능, 중개 기능, 공공적 신뢰 증진 기능 등을 지니고 있다.

우리나라와 같은 환경에서는 정부가 주도해야 할 정책의 필요성 때문에

정부 정책홍보의 계몽적 기능도 커다란 의미를 지닌다.

하지만 아직까지 국내의 정책홍보는 여러 문제점을 지니고 있다(김주

환, 2010). 이 중에서 ‘홍보환경 조성의 미숙’은 가장 기본적인 부분이다.

과거 집권체제 유지를 위해 취해진 공보행정은 관료적 이익을 위한 통제

와 선정에 불과하였기 때문에 공중은 정부에 대해서 상당히 뿌리 깊은 강

한 불신 풍토를 갖고 있었다. 때문에 홍보의 기초인 선린 및 신뢰관계의 형

성이 공중과 정부 간에 제대로 서 있지 않다. ‘정책홍보에 대한 정확한 의

식의 결여’의 문제도 있다. 우리나라 정부 정책홍보는 대체로 일방적인 선

전활동의 인상이 짙은 공보활동 위주로 진행됐기 때문에 정책홍보의 다양

01 서론 7

한 프로그램에 대한 인식과 이해가 부족한 상황이다.

디지털매체 상황에서 매체의 활용 방법과 특성에 대한 이해가 부족한

부분도 있다. 급속히 발전하고 있는 디지털기술로 개인과 개인은 물론 불

특정다수와의 대량 커뮤니케이션이 가능한 소셜네트워크서비스(SNS) 체

제까지 갖춰져 있는 상황이다. 이 같은 환경에서 ‘양방향 커뮤니케이션 채

널 체제’의 미비도 지적되고 있다(김형국, 2011). 양방향 커뮤니케이션 채

널이 제도화되고 있지 못한 채 일방적 홍보활동은 현대 사회에서 효율적

인 결과를 기대하기 어렵다.

정부에서 ‘공중의 가치관, 태도, 의식구조의 변환’에 소홀했다는 지적

도 있다(김형국, 2011). 유통 가설, 전파이론 등에서 알 수 있는 바와 같이

수용자의 단순한 정보 습득은 가능하지만 설득을 통한 공중의 태도 변화

를 파악할 수 있는 체계구축에는 아직 소홀한 부분이 있다. 홍보 관련 ‘전

문가 양성의 부진’도 원인으로 지목된다. 정부에서도 정책홍보의 중요성

을 인식하고 전문인을 교육 훈련시켜 왔으나, 다른 영역에 비해서 홍보전

문가의 사회적 수요를 적절히 충당시키고 있지 못하고 있다. 최근에는 홍

보 전문인력이 증가했다고는 하지만 현장 실무능력이 없는 학계의 전공자

가 대폭 증가한 것이므로 실질적인 인력 수급에는 문제가 있다.

단기 프로그램이나 사후적 홍보에의 의존도가 강한 것도 문제로 지적

된다. 정부 정책홍보는 사전적 홍보(예방적 홍보)가 더욱 바람직한데 우

리 현실은 주로 단기적 사후 홍보에 지나치게 의존하고 있다. 이로 인해 정

부 공신력에 대한 신뢰도 저하를 가져오게 되는 것이다. 특히 각종 정부 통

계를 정부에 유리하게 해석해서 선전에만 급급하여 왔을 뿐만 아니라 성

장만을 강조한 나머지 질적인 문제를 과소평가한 사례가 많다. 이에 홍보

의 내용과 실제 업적과는 불일치하는 결과를 가져옴으로써 정부 정책홍보

에 대한 신뢰도가 낮아졌고 정책에 대한 공신력도 저하되었다.

위와 같은 부적합 요인이 아직 존재하고 있는 상황에서는 정상적인 정


책홍보 메시지를 전달할 수 없게 된다. 특히 최근과 같은 디지털멀티매체

와 방송통신융합 환경에서 매스매체를 활용한 홍보는 더욱 취약해질 수밖

에 없다. 이에 적절한 홍보전략을 구상하기 위해서는 홍보메시지 개발 노

력과 함께 홍보매체에 대한 연구도 요구된다. 디지털 시대가 도래 하면서

매체 자체가 지니는 위력과 범위가 넓어졌고 대중매체의 효율적 활용만으

로도 홍보메시지의 인지효과를 확산시킬 수 있기 때문이다.

현재까지 국내 민간기업의 홍보가 다양한 방법으로 발전한 것에 반해,

정부의 홍보는 효과가 그다지 높지 못한 경우가 많다. 그 이유는 여러 가지

측면에서 찾을 수 있겠지만, 민간기업의 경우는 자유경쟁으로 인해 민감

하게 한국의 사회변동에 대처하고 있고, 정부홍보의 경우는 여전히 구태

의연한 모습에서 벗어나지 있지 못하다는 점을 들 수 있다.

정책홍보란 문제점을 사전에 예방하기 위한 노력도 포함되어야 하는

데, 정부의 홍보정책은 문제가 발생하고 난후 이를 해결하기 위한 활동이

대부분이었다. 미국 쇠고기 수입 문제의 경우에도 진행 후 언론과 공중들

의 비판이 거세게 일자 그때서야 미국 쇠고기 개방에 대한 홍보물이 등장

한 사례를 보았다. 장기적인 홍보 전략이 없고 사건이 발생할 때마다, 사

건에 따른 단편적인 홍보가 대부분이었던 것이다. 즉, 연속적인 홍보보다

단발적인 홍보가 많다. 효과적인 홍보가 되기 위해서는 연속적으로 홍보

가 진행되어야 한다. 캠페인과 같은 경우에 누적 효과나 학습효과가 이루

어지기 위해서 지속성은 매우 중요한 요소가 된다. 그럼에도 불구하고 정

부의 홍보에 지속성이 결여된 이유는 앞서 지적하였듯, 사후홍보에 치중

함으로써 사건 위주의 산발적 홍보가 이루어지기 때문이다.

홍보체계나 홍보매체들이 상호조화를 이루지 못하고, 일관성이 결여

되어 있어 매우 산만한 것도 이유로 들 수 있다. 각각의 지방 자치단체와

정부 주무부처가 공조하지 못하고 정책결정권자가 정확한 기준과 지침을 내

려주지 않아 중복적이고 일관성이 결여된 홍보가 이루어지고 있는 것이다.

01 서론 9

가장 중요한 것은 매체 3.0 시대에 대중매체를 활용한 정책홍보 전략이

미흡하다는 부분이다. 대중매체가 지니는 파급효과를 적절히 이용하지

못한다는 것이다. 이에 본 연구에서는 정부의 정책홍보의 문제점을 통해

정책홍보의 효율성을 강화하기 위한 방안을 제안하고자 한다. 여기에는

정부가 시행하는 정부광고와 홍보라는 수단이 지니는 역할도 중요한 부분

을 차지한다. 특히 광고가 시행되는 대중매체는 홍보 메시지의 인지도 상

승에 결정적인 영향력을 지니고 있는 만큼 대중매체를 활용한 정책홍보

현황 분석과 진단을 통한 공중과의 커뮤니케이션 효율화 방안 도출할 것

이다. 이를 위해 정책홍보 과정에서 나타나고 있는 문제를 찾아 원인을 분

석하고 전문가의 조언 및 일반 공중의 의견을 조사해 공익적 메시지의 효

율적인 정책홍보 방안을 모색할 것이다. 즉, TV와 신문, 인터넷 SNS 등 대

중매체별, 메시지 유형별 특성 및 광고효과를 분석함으로써 비용대비 소

통의 효용성의 강화하기 위한 방안 수립을 연구의 목적으로 삼는다.

더불어 각 기관의 저비용 정부광고의 원활한 시행을 위해 개선되거나

보완돼야 할 내용을 짚어보고자 한다. 여기에는 기업광고와는 다른 체계

와 적은 예산으로 운영되는 정부광고의 특성을 고려한 정책적 대처 방안

이 포함될 것이다.


02 정부광고 구조

1. 정부광고의 의미와 역할

1) 정부광고의 분류와 개념

정부광고의 정의와 분류는 1997년 공보처에서 발간한 광고행정백서에 기술된 개념이 활용되고 있다. 백서에 의하면 정부광고는 “중앙행정기관,

지방자치단체, 정부투자기관 및 일부 특별 법인이 일정한 효과를 야기하

고자 관념과 정보의 전달 서비스에 관한 메시지를 매체를 통하여 유료로

전달하는 일체의 광고행위”라고 규정하고 있다. 여기에는 정부광고를 비

상업적 광고로 이윤을 추구하는 일반 상업광고와는 다르게 행정광고, 시

책홍보광고, 의견광고, 긴급쟁점광고, 공공봉사광고(공익광고), 상품 및

서비스광고 등으로 분류하고 있다.

행정광고는 보편적인 정부광고로 공시, 공고, 안내, 입찰, 공람, 모집

등 법적의무조항 광고를 말한다. 시책홍보광고는 중앙정부나 지방자치단

체의 PR적 성격이 짙은 것으로 새로운 정책이나 법규, 행정서비스 등을 추

진할 때 이에 대한 국민의 이해와 협력, 지지를 구하며 나아가 정책목표 실

현에 원활을 기하기 위한 상품판매 촉진적 광고다. 의견광고는 정부나 지

02 정부광고 구조 11

구분 정의

행정광고정부광고의 대종을 이루는 것으로서 공시, 공고, 안내, 입찰, 공람, 모집 등 법적의

무조항 광고

시책홍보광고

중앙정부나 지방자치단체의 PR 성격이 짙은 것으로 새로운 정책이나 법규, 행정

서비스 등을 추진할 때 이에 대한 국민의 이해와 협력, 지지를 구하며 나아가 정책

목표 실현에 원활을 기하기 위한 상품판매 촉진적 광고

의견광고 정부나 지방자치단체의 공식적인 입장을 밝히거나 필요한 의견을 제시하는 광고

긴급쟁점광고돌발적인 사태가 발생하거나 긴급한 상황이 생겼을 때 이에 대한 적절한 대처나

국민들의 이해를 구하기 위한 광고

공공봉사광고

(공익광고)

정책집행을 위한 목적이 아니라 국민 계도적이고 공공의 이익을 위한 광고, 예를

들면 교통, 환경, 질선, 도덕심 양양 등 공익적 성격을 지닌 광고

상품 및

서비스광고

정부투자기관 및 일부 특별법인의 상품이나 서비스를 광고하는 것으로서 일반

상업광고와 그 성격이 유사

정부광고의 분류 및 정의

방자치단체의 공식적인 입장을 밝히거나 필요한 의견을 제시하는 광고

다. 긴급쟁점광고는 돌발적인 사태가 발생하거나 긴급한 상황이 생겼을

때 이에 대한 적절한 대처나 국민들의 이해를 구하기 위한 광고를 말한다.

공공봉사광고(공익광고)는 정책추진을 위한 목적이 아니라 국민 계도적

이고 공공의 이익을 위한 광고, 예를 들면 교통, 환경, 질선, 도덕심 양양

등 공익적 성격을 지닌 광고로서 한국방송광고공사가 시행하고 있는 공익

광고가 대표적 예다. 상품 및 서비스광고는 정부투자기관 및 일부 특별법

인의 상품이나 서비스를 광고하는 것으로서 일반 상업광고와 그 성격이

유사하다(김덕모, 2009; 안대천·김상훈, 2010).

정부광고의 광고주는 ‘정부광고 시행에 관한 국무총리훈령 제120호 제

2조(정의)’에서 “정부조직법 제2조 제2항에 정한 중앙행정 각 원, 부, 처,

청, 국과 그 산하기관, 도청소재지에 소재하는 지방자치단체와 시· 군 단

위 지역 행정기관을 말한다.”라고 정의되어 있다. 더불어 정부광고 광고

주의 하나로 ‘국영기업체’를 지정하고 있는데 이는 ‘정부투자기관 예산회


계법시행령 제1조’에 규정한 “정부투자기관과 중앙행정 각 원, 부, 처, 청,

국의 지휘감독을 받고 있는 특별법인”을 말한다.

정부광고의 공익과는 성격이 다르지만 일반적으로 통용되는 공공커뮤

니케이션의 의미를 살펴보기 위해 공익과 관련한 법률적인 판단을 우선

살펴보면, 국가안전보장과 사회질서 유지, 반사회 범죄방지, 대중계몽, 소

비대중 이익보호와 사회적 손실방지 등으로 설명되고 있다. 즉, 정부광고

를 통한 공공커뮤니케이션은 사회질서 유지, 계몽 수단, 사회적 손실 방지

등의 역할을 수행한다고 요약된다. 여기서 중요한 것은 위와 같은 역할의

대부분은 정부 정책과 연계되어 있다는 것이다. 정부의 기능과 역할이 공

공커뮤니케이션의 목적과 밀접하게 연계되기 때문이다.

2) 정부광고 대행체계

국내 정부광고 대행제도는 광고주인 정부의 광고업무 창구를 일원화하여

예산 절감과 업무의 효율성 제고를 위해 도입되었다. 이에 따른 대행수수

료는 공익적 차원에서 언론계로 다시 환원하여 언론공익사업의 주요 재원

으로 활용하고 있다. 이는 민간 대기업의 계열광고대행사와 유사한 개념으

로 정부광고 취급 창구를 단일화함으로써 정부기관 간의 균형 있는 광고집

행과 매체에 대한 구매협상력을 강화하려는 목적에 따라 운용되는 것이다.

현재 정부광고는 ‘정부광고 업무 시행지침(문화체육관광부 장관 07.

12.28.)’과 정부광고 시행에 관한 국무총리 훈령(72.3.4 제정/74.5.11 개

정/09.10.6 개정)을 근거로 한국언론재단을 통해 일괄적으로 시행되고 있

다. 정부광고를 시행하는 매체는 일간신문, 방송, 통신, 주간신문, 월간잡

지, 각종화보 등 간행물과 방송, 교통광고, 인터넷 및 기타(전광판, 선전탑,

광고판, 영화상영관, DM 등) 문화체육관광부 장관이 지정하는 영역으로

한정된다.

정부광고의 대행수수료는 10%로 민간 광고대행사들의 수수료 요율이


통상 15% 이상인 데 비해 5%나 낮게 책정되어 있다. 광고가 게재되는 매

체는 일간신문, 주간신문, 월간잡지 등 인쇄매체와 TV, 라디오, 케이블

TV, 교통광고, 옥외광고, DM, 인터넷 등이 포함된다. 해외매체는 민간 광

고대행사들의 적정수입을 보장해주기 위해서 4%를 적용하고 있다.

정부광고의 시행절차는 ① 사전 광고계획 수립, ② 광고 의뢰서 작성,

③ 광고의뢰서 접수, ④ 매체 선정 및 지면, 시간대 확보, ⑤ 단가 조정 및

제작 시안 제시, ⑥ 광고료 청구 및 지불 등의 단계로 나누어 볼 수 있다.

먼저, 시행절차상 광고 시행 전에 사전 광고 계획을 수립하는데 최근 지방

자치단체, 정부투자기관의 홍보를 위한 광고 물량이 증대하면서 광고계

획 수립의 중요성이 높아지고 있다. 특히, 기존 매체 외에 케이블 TV, 교통

광고, 옥외광고, 인터넷 등 다양한 매체의 활용도가 높아짐에 따라 이에

대한 전문성이 더욱 요구되고 있다.

한국언론재단은 광고물의 이상 유무, 청구금액을 확인한 후 해당기관

에 광고료 명세서를 첨부하여 공문으로 청구한다. 이에 따라 시행된 각 정

부기관의 광고료는 수수료를 공제한 후 익월에 각 매체에 지급하게 된다.

이와 같이 한국언론재단은 정부광고 해당기관에 대한 각 매체사의 청구업

무와 수금 업무 일체까지를 대행하고 있다. 문제는 지방자치단체 등은 상

대적으로 광고비 규모가 작아 지역신문 등의 저비용, 소형광고 게재가 주

류를 이루고 있다는 것이다. 광고 건수는 많지만 개별 금액은 적으므로 민

간 광고대행사와 비교할 때 1인 당 광고대행업무 처리량에서 커다란 차이

를 보이는 원인이 된다.

3) 해외 주요국가의 정부광고 운용

국내에서 정부광고는 한국언론진흥재단에서 단독 대행을 하도록 국무총

리 훈령으로 명시하고 있다. 여기에는 몇 가지 목적이 있는데 가장 중요한

것은 국민의 세금으로 운용되는 정부광고의 효율성을 강화하자는 것이


다. 특히 방송광고는 매체렙으로부터 광고시간을 구매하여야 게재할 수

있는데 민간 기업에 비해 상대적으로 예산 규모가 작은 공공기관에서 적

기에 광고시간을 구매하는 것은 사실상 어렵다. 긴급한 정책이슈나 대국

민 메시지를 전달해야 하는 상황에서 광고대행 창구가 다원화 된다는 것

은 그 만큼 비용 대비 효율성을 저하시키는 원인이 된다.

물론 시장논리로 접근할 경우 국무총리 훈령에 의한 독점이라는 반대논

리가 도출되고 있다. 일부에서 정부광고 시장 개방을 요구하는 것도 이 같

은 논리에서다. 미국, 영국, 일본 등 해외 주요 국가의 정부광고 운용 현황

을 보면 우리와 같은 단독대행 체제는 아니지만 법과 제도로서 단독대행 효

과를 보장할 수 있는 장치를 마련해 두고 있다. 특히 영국과 일본, 프랑스 등

은 중앙부처에서 정부광고를 종합적으로 조정하고 통합적으로 관리하는

체계를 유지하고 있다(영국의 COI, 프랑스의 SIG, 일본의 내각광보실 등).

미국은 정부부처 및 공공기관이 개별적으로 민간 광고대행사와 계약

을 체결하여 독자적으로 광고를 시행하고 있으며 공익광고는 광고위원회

(Advertising Council)에서 담당하고 있다. 민간의 참여를 기본으로 하고

있지만 정부와 광고업계가 상시 협의체계를 유지함으로써 정책홍보 등의

효율성을 강화하고 있다. 하지만 매체구입에 있어서는 개별적 구매로 인

해 비용 절감의 효과를 기대하기 어려운 상황이다.

영국은 정부의 관리 외에 광고자문위원회(ACA)라는 기구를 두고 정부

광고 운용의 전문성과 투명성을 감독하고 있다. 또한 매체구입 창구를 통

합적으로 운용함으로써 정부광고 비용을 절감하도록 하고 있다. 영국 역

시 정부광고의 효율성을 강조하고 있기 때문이다.

일본은 민간 광고대행사가 자율적으로 참여할 수 있도록 하고 있지만

정부기관이 매체를 공동으로 이용할 수 있도록 제도화함으로써 비용 대비

효율성을 보장하고 있다.

이들 국가가 운용하는 정부광고 제도의 공통점은 민간에 어느 정도 자


구분 장점 단점

한국

∙ 민간 광고대행사보다 저렴한 수수료율∙ 정부광고의 창구 단일화로 정부부처의 예

산절감 효과 및 거래질서 확립

∙ 각 언론기관의 정부기관에 대한 광고 강요 및 과다유치 경쟁 최소화

∙ 매체사가 광고를 사전협의 없이 게재하고 광고비를 요구하는 무의뢰 광고를 방지

하는 데 기여

∙ 정부기관의 기밀 보안 유지∙ 수수료 수입의 환원을 통한 사회적 순기능

∙ 독점의 법률적 정당성의 취약∙ 정부광고 독점으로 인한 기업의 자유와 권

리 제한

∙ 광고 기획 및 제작을 위한 조직의 전문성 부족

미국

∙ 분권형 광고 집행방식을 통한 업무의 효율성과 개별 부처의 경쟁력 제고

∙ 정부와 광고업계의 긴밀한 상호협조 하에 정부광고의 역할 분담

∙ 경쟁PT를 통해 경쟁력 있는 광고대행사를 선정

∙ 광고집행 창구의 다원화로 인한 정부기관의 기밀 누설 가능성

∙ 개별적인 매체구입으로 인해 가격 절감 효과를 기대하기 어려움

영국

∙ 광고자문위원회(ACA) 설치를 통한 정부광고 집행의 전문성 및 투명성 유지

∙ 매체구입 창구의 단일화를 통한 업무 효율성 및 예산절감 효과

∙ 경쟁 PT를 통한 민간 광고대행사 활용 ∙ 광고 이외에도 다양한 마케팅 커뮤니케이

션 가능

∙ 중앙집권식 매체구입 업무통제를 통한 개별 부처의 매체집행 자율성 침해

∙ 매체구입과 광고제작의 분리운영으로 인해 캠페인의 일관성 유지와 광고효과의

극대화가 어려움

일본

∙ 내각광보실의 광고예산 관리를 통한 정부광고의 안정적인 집행

∙ 각 정부기관들이 매체를 공동으로 이용할 수 있도록 제도화되어 있기 때문에 매체집

행이 용이함

∙ 민간 광고회사의 참여가 어느 정도 제도적으로 보장

∙ 중앙집권식 광고업무 통제를 통한 개별 부처의 자율성 침해

∙ 정부시책광고와 공익광고의 집행이 정부와 광고업계간에 분리되어 실시

∙ 공공 광고기구와의 긴밀한 교류가 없음

해외 주요국가의 정부광고 운용

율적 참요를 보장하면서도 일원화된 관리 체계를 설치하고 있다는 점이

다. 문제는 정부광고 영역의 민간 개방과 일원화된 운영체계 모두 상호 이

율배반적인 장단점이 존재한다는 것이다. 즉, 민간에 개방할 경우 시장 논


리에 의해 저예산 정부광고는 외면당할 가능성이 높고 효율성은 저하된

다. 단독대행 체계로 운용할 경우 시장의 공정한 참여라는 논리적 차원의

한계가 있다. 하지만 중요한 것은 정부광고의 재원이 국민의 세금이라는

취지에서 볼 때 효율성이 강조되어야 한다는 점이다. 이것은 미국, 영국,

일본 등의 경우에도 주안점을 두고 있는 부분이다.

2. 정부광고의 효과

1) 정부광고 효율성 제고의 문제점

정부광고에 대한 지적과 비판 중 대표적인 것은 세금으로 집행되는 정부

광고 효과와 효율성에 대한 지적이다(김광협, 2010). 여기에는 매체선택

과 관련된 부분이 주류를 이루고 있다. 정부광고는 중앙정부에서 추진하

는 정책을 제외하곤 지상파TV와 같은 방송매체를 구매할 만한 여력이 부

족하다. 광고주체가 세분화돼 있고 메시지 또한 다양하기 때문에 주로 인

쇄매체를 수시로 이용하고 있다. 이 같은 과정에서 볼 때 구독률이 현저하

게 떨어지는 매체에 집행되는 경우도 있으므로 광고효과를 측정하기 어렵

다. 지역 언론 지원이라는 명목 아래 대중적 영향력이 검증되지 않은 신문

에 광고를 게재하는 일도 빈번했다(김영욱, 2010).

이 문제는 2010년 말 부수공사제도(ABC: Audit Bureau of Circulations)

가 시행되면서 불참 언론사에 대한 정부광고 집행금지 규제가 생김으로써

어느 정도 해결됐다. 그러나 신문 등 인쇄매체 단가가 적정한지에 대한 의

문은 남아 있다.

국내 신문의 역사가 시작된 이래 현재까지 신문사가 공표하는 공식 광

고단가와 실제 거래되는 광고요금 차이는 논란의 대상이 되고 있기 때문

이다. 신문사별로 광고단가 및 요금체계는 공표하고 있지만 실제 거래되


는 요금은 뚜렷하게 밝혀지지 않고 있어 원칙이나 기준을 설정하기 어렵

다(강미선, 2006).

신문사는 구독자와 광고주라는 이중의 소비자 구조에 의해 운영되는

데 이들은 상호 유의미한 상관관계를 지니고 있다. 신문 구독자와 신문광

고의 광고주는 또 다른 시장에서 관계를 형성하게 되며 이들은 사회에서

의 시장경제 구성에 영향을 주게 된다(Willis, 1988; 강미선, 2003).

문제는 현재 신문광고 단가체계와 적용방식이 시장논리에도 맞지 않

을 뿐만 아니라 불투명한 상황에서 유지되므로 광고효과라는 차원에서 볼

때 광고주의 신뢰를 얻기 어렵다는 부분에 있다. 매체의 도달범위를 기준

으로 하자면 신문의 발행부수와 판매부수가 중심이 되고 질적 판단을 하자

면 구독자 계층과 열독률이 기준이 될 수 있다. 하지만 국내 신문광고 단가

체계는 그 어느 영역도 기준이라 할 수 없는 상황에 놓여 있고 이로 인해 신

문광고를 통한 광고시장 진흥방안 구상이 어려운 현실이다(강미선, 2006).

특히 정부와 공기업 광고의 경우 전체적인 규모가 기업광고보다 작고

비주기적인 성격을 지니므로 효율적인 매체계획을 수립하기 어렵다. 광

고주의 입장에서 볼 때 비정기적으로 집행되는 신문광고의 경우 단가체계

의 적용이 여러 가지로 불리할 수밖에 없는 환경인 것이다. 물론 신문사의

입장에서 보면 전체적으로 구독자가 감소하고 광고량이 줄어 심각한 경영

위기를 겪고 있는 상황이다. 하지만 미래를 볼 때 신문광고 단가체계의 합

리적 구조조정은 반드시 필요한 부분이라 판단된다. 신문광고 단가체계

의 투명성과 과학적 합리성이 선결되지 못한다면 광고주의 신뢰를 얻기

어렵고 신문광고 시장은 점진적으로 축소될 수밖에 없기 때문이다.

단가체계 개선의 목적은 현행 신문광고 단가 형성요인과 관련된 변인

을 분석하고 해외 사례와 비교함으로써 명확한 단가기준을 수립하고 공정

한 거래 환경을 구축하고자 하는 목적을 지니고 있다. 신문광고 단가체계

의 효율성이 강화되고 광고주가 신뢰할 수 있는 광고시장 중심의 광고효


과 기준의 단가 기준이 마련된다면 궁극적으로 신문광고를 통한 광고시장

활성화를 촉진시킬 수 있을 것으로 판단된다.

2) 정부광고 집행의 문제점

외국의 사례에 비해 신문광고의 요금과 관련된 국내 연구는 그리 많지 않

다. 국내 신문광고 단가체계의 불투명성에 의한 정보 및 자료의 접근성 부

족이 가장 큰 원인으로 판단된다. 이에 국내 연구는 신문광고 단가체계의

분류와 체계형성 시기 등의 고찰을 중심으로 이뤄졌다. 신인섭(1992)은 저

서에서 국내 신문광고 단가가 광고주별, 업종별로 차등 적용되는 이유를

과거 일본의 체계에서 비롯된 것이라 설명한 바 있다. 이것은 대외비로 관

리되는 신문사의 광고 단가체계의 유래를 의미하는 것이다. 박정래(1992)

는 신문광고 공식단가와 실제단가의 차이가 신문시장의 포화상태 때문이

라 지적했는데 이는 신문사 간의 과다 경쟁의 폐해를 지적하는 것이다. 강

미선(2003)은 신문광고 업종별 단가체계를 분석했는데 표본의 크기와 사

례의 한정으로 실제단가를 파악하기에는 어려움이 있었다고 논의했다. 이

어 강미선(2006)은 신문광고 실제 요금과 열독률의 상관관계를 분석함으

로써 구독자의 열독률이 신문광고 단가체계에 유의미한 영향을 주고 있다

는 논의를 전개했다. 이 연구는 열독률과 관련된 매체가치라는 변인이 적

용시킴으로써 추후 신문광고 단가체계 분석의 방향을 제시했다.

신문광고에 대한 연구는 부족하지만 신문광고 단가체계에 반영할 수

있는 논의를 제시한 관련 연구도 있다. 조정식(1994)은 방송광고 요금 결

정 요인을 ‘원가설’, ‘매체가치설’, ‘시장의 수요－공급 법칙’으로 보았는데

이는 신문광고 단가체계 구성요인에 참고할 수 있는 논의다. 이종민

(2000)은 해외와 국내 방송광고 단가체계를 비교하면서 합리적인 개선방

안을 모색했는데 이것 역시 신문광고 단가체계에 반영할 수 있는 변인들

을 포함하고 있다.


해외에서 진행된 신문광고 단가와 관련된 연구 중 상당수는 단가 결정

요인을 파악하는 데 집중되어 있다. 먼저 위리리스(Willis, 1988)는 일반

적으로 신문광고의 단가결정에 영향을 미치는 요인을 신문의 제작비용,

광고효과, 신문의 질, 독자의 특성, 시장침투율, 경쟁관계, 경제상황 등 이

라고 밝혔다. 광고단가 결정과 관련한 연구 중 고전적인 연구로는 카버,

톰슨, 코헤너(Cover, Thompson, & Cohenour, 1931)의 연구를 들 수 있

는데, 이들은 신문광고의 요금결정에 가장 중요한 요인은 ‘발행부수’임을

실증적으로 분석했다(강미선, 2003). 발행부수는 신문광고의 단가를 결

정하는 핵심적인 요인이라는 것이 아직까지 유의미한 설득력을 갖고 있

다. 이에 실제 해외 신문사들이 광고단가를 조정할 때 가장 중요하게 고려

하고 있다(Moses, 2001). 우리나라는 2010년 현재 신문방송사업 겸업이

허가되면서 종합편성채널과 보도채널 사업자 선정의 필수항목으로 발행

부수를 공시하도록 규정함으로써 기존의 열독률 변인과 함께 발행부수가

단가 결정의 주요변인으로 표면화될 것으로 보인다.

신문광고의 단가체계를 설명하기 위한 연구의 관점은 신문에 대한 산

업 차원의 해석에서 비롯된다는 연구도 있다. 페르그손(Ferguson, 1963)

은 신문을 연합상품(joint-product)으로 간주함으로써 상품으로서의 신문

가치에 따라 단가체계가 달라질 수 있다는 입장을 보였다. 사이먼(Simon,

1965)은 시장의 수요탄력성이 중요하다고 제시하고 있다. 페르그손

(Ferguson, 1963)과 사이먼(Simon, 1965)의 관점이 광고단가와 관련되는

이유는 신문사가 발행부수 중심의 시장경쟁에서 점유율을 기준으로 단가

를 조정함으로써 광고주에게 유리한 조건을 제시한다는 마케팅 이론에 토

대를 두고 있기 때문이다(Blankenburg, 1980).

신문사 간 경쟁관계가 광고단가구조에 미치는 영향에 대한 연구도 활

발하다. 공통된 결론은 일반적으로 신문사 간 경쟁은 광고단가의 조정－

특히 요금할인－에 긍정적인 영향을 준다. 하지만 신문의 성격과 영역이


직접적으로 대립되지 않는 경우(예: 일간신문과 주간신문, 종합지와 특수

지 등) 경쟁이 요금에 직접적인 영향을 미치지 않는다(Lacy,Coulson, &

Cho, 2001; Lacy & Stephen, 1991; Shaver, 1995). 그럼에도 아직까지 많

은 신문사들이 직감과 본능에 따라 광고단가를 책정하고 있다고 한다

(Shaver, 1995). 특히 잡지는 공식단가와 실제단가의 차이가 크고, 단가책

정 기준이 불투명한 특성을 보이고 있다(Ad age, 2009).

이 밖에 신문광고의 유형이나 광고주별 단가 차이의 원인과 실태를 조

사한 연구도 있는데 프라이먹스(Primeaux, 1975)는 전국 광고주와 지역

광고주의 광고단가 적용에 차이가 나타나는 원인을 규명했다. 톰슨

(Thompson, 1989)은 제품광고 단가가 안내광고 단가보다 독자의 열독률

과 더욱 밀접한 관련이 있다고 주장했으며 멀리건과 웹스터(Mulligan &

Webster, 1994)는 업종에 따라 안내광고의 광고단가가 달라짐을 분석했

다. 또 영국의 광고협회에서는 TV와 신문의 광고단가를 지수로 만들어 공

표하기도 했다(Waterson, 1986).

신문광고 단가는 방송매체와는 달리 일정 부분에서 협상이 가능한 구

조를 지니고 있다. 방송매체는 시급이나 프로그램 내용에 따라 광고단가

가 정해지지만 신문은 시사적 사건의 변동 등과 관련되기도 하며 게재면,

색상, 광고의 내용 등에 따라 단가가 달라진다. 특히 광고 내용을 위주로

보면 일반제품, 출판, 제약, 부동산 분양광고, 공공단체 홍보나 기업의 성

명광고 등에 따라 적용되는 단가에 차이가 있다.

광고대행사나 광고주에 따라 관례적으로 형성되는 단가의 차이도 나

타난다. 결국 신문은 기존의 4대 매체 중에 가장 복잡한 단가체계를 지니

고 있다. 이러한 상황은 신문광고의 거래 환경이 무질서하다는 것을 의미

하기도 한다.

문제는 지금까지 관행으로 연계된 단가체계가 불투명한 만큼 공정한

광고단가 산출과 거래문화 정착이 어렵다는 것이다. 광고효과를 최우선


으로 하는 기업의 광고는 나름대로 신문시장의 상황을 염두에 둔 광고집

행이 가능할 수 있다. 반면, 정부광고의 경우 지역안배라는 특별한 상황을

고려해야 할 수도 있기 때문에 기업과 견주어 볼 때 단가 대비 광고효과의

효율성을 낮아질 수밖에 없는 것이 현실이다.

광고단가는 세로 1단(3.4cm)×가로 1cm의 규격별 가격으로 표시되는

데, 국내 신문 대부분은 한 면이 15단×37cm로 되어 있다(중앙일보 및 무

가지 제외). 근래에는 중앙일간지를 중심으로 세로 1컬럼(3cm)×가로 1단

(3.4cm) 규격을 기준으로 광고 단가를 획정하고 있다.

현재 국내 신문광고는 대외적으로 공표하는 공식단가와 실제 거래상

에서 이뤄지는 실제단가체계로 이원화되어 있다(강미선, 2006). 신문사

가 발행하는 공식단가는 신문의 역사나 명성, 점유율과 무관하게 동일한

광고단가를 제안하고 있기 때문에 시장에서는 통용되지 않는다. 대신 광

고주와 신문사 간의 협상으로 결정된 실제단가에 의해 거래가 이뤄지는

상황이다. 주목할 부분은 공식요금과 실제요금의 차이가 지나치게 크며

일정한 기준이나 원칙이 없다는 점이다. 더욱 큰 문제는 실제단가의 불투

명성이다. 외국의 신문광고 거래에서도 기준요금(open rate)과 할인요금

(volume discount)이 별도로 존재하지만, 할인에 대한 세부내역이 공개

되고 분명한 원칙에 의해 운영된다는 점이 우리와 크게 다르다(강미선,

2006).

신문광고 시장에서 공식단가와 실제단가의 차이가 발생하는 원인으로

는 다음과 같은 이유를 들 수 있다.

첫째는 공식단가의 비현실적 기준이다. 신문광고의 공식단가가 산정

되는 과정은 보편적으로 주요일간지(시장점유율 기준)의 동향을 따른다

는 것이다. 신문의 질이나 구독자의 특성 등과는 무관하게 일률적인 조정

이 적용되는 것이다(강미선, 2005).

둘째는 광고단가의 할인체계가 구축되지 않았다는 점이다. 미국의 신


문광고는 광고물량(bulk rates) 및 광고횟수에 따른 할인제도(frequency

discount)가 적용되고 있다(Tomas & Ronald, 1990). 일본 아사히신문도

1960년에 이미 ‘체감할인제도’를 도입하여 합리적인 단가체계를 마련했

다(신인섭, 1992).

셋째, 신문산업은 본질적으로 연합상품(joint product)의 속성을 갖고

있어, 이것이 광고요금에 큰 영향을 미치게 된다는 것이다(Lacy, Coulson,

& Cho, 2001; Smith, 2001). 신문은 광고주와 독자라는 이중의 소비 시장

을 갖고 있는데, 만약 독자 시장이 협소하다고 판단하면 광고주 유치 경쟁

에서 이기기 위해 광고단가를 대폭 할인할 가능성이 크다. 이런 과정에서

공식단가와 실제 거래단가는 차이를 가져올 수 있으며, 공식단가와 실제

단가의 차이가 커질 가능성이 크다.

문제는 신문에 게재되는 정부광고가 비용에 상응하는 효과를 거둘 수

있는가에 대한 부분이다. 물론 점유율, 열독률 등이 월등한 신문의 경우는

정책홍보의 목적에 부합된 결과를 기대할 수 있겠지만 점유율이 미비한

신문의 경우 실질적인 효과를 생각할 수 없다. 그럼에도 많은 지방자치단

체들은 지역신문에 상당량의 광고를 할당하고 있다.

매체산업의 균형발전이라는 차원에서 지역신문, 군소 매체의 존재도

반드시 필요하다. 다만 이것은 매체산업 영역에서 논의될 수 있는 부분이

다. 정부광고는 앞서 기술한 바와 같이 국민의 세금을 재원으로 하기 때문

에 광고효과를 가장 우선으로 생각해야 한다. 정책홍보를 위한 메시지 전

달, 인지도향상 등과 같은 소기의 광고효과를 기대할 수 없는 매체는 정부

광고 매체가 되기 어렵다. 매체산업 균형 발전을 위한 지원의 일환으로 정

부광고가 활용된다면 이것은 이중적으로 낭비를 하는 결과를 가져올 수

있다. 따라서 매체산업의 균형발전과 정부광고라는 논리를 과감히 탈피

하고 매체산업에 대한 지원은 별도의 정책으로 시행하고 정부광고는 본연

의 취지에 맞도록 운용해야 한다.

03 정책홍보의 개념 23

03정책홍보의 개념

1. 정책수요 현황과 필요성

1) 정책수요 현황

정책홍보 패러다임의 지향점이 변화한다는 것은 정책홍보 담당 조직도 변

화해야 함을 의미한다. 정책홍보 조직의 홍보 프로그램은 자신이 상대해

야 할 공중을 정확히 정의하는 것부터 시작해야 한다. 다시 말해 홍보 관리

자들은 조직의 ‘목표공중’을 제대로 설정해야 한다. 그런데 대부분의 정책

홍보 조직에서는 목표공중이 아닌 일반 이해관계자, 일반공중 혹은 수용

자를 염두에 두고 홍보활동을 하고 있는 경우가 많다. 더구나 그러한 활동

조차도 대개 공시나 보도자료 배포 등에 국한되어 있는 경우가 보통이다.

이럴 경우 정책홍보활동은 단순한 미디어 관계 수립일 뿐이다.

모피트(Moffitt, 1994)는 수용자를 “소비자, 종업원, 지역사회 주민들처

럼 조직과 관계를 공유하는 사람들의 집단”이라고 하였다. 그리고 공중이

란 “지식, 태도, 행동, 혹은 이미지를 공유하고 있는 사람들의 집단”이라고

정의하고 있다. 따라서 모피트는 수용자는 조직과 관계를 공유하고 있기

는 하되, 공중만큼 밀접한 상호관계를 맺고 있는 것이 아니며, 공중은 수


용자 집단을 이루는 부분이라 말하고 있다.

맥퀘일(McQuail, 1987)도 미디어의 수용자를 공중보다 더 큰 의미로

파악하고 있으며 공중을 포함하고 있다고 지적하고 있다. 흔히들 일반공

중이란 말을 자주 사용하는데, 사실 일반공중이란 없다고 간주되기도 한

다(Grunig & Hunt, 1984). 공중이란 항상 특수하며 어떤 공통된 문제를

둘러싸고 형성되기 때문에 일반적일 수가 없다는 것이다. 따라서 조직의

입장에서도 효율적인 홍보프로그램의 실행을 위해서 일반공중이 아닌 목

표 공중이라 불리는 특별하게 정의된 집단이 필요하다는 논의가 지지되고

있다(Cutlip, Center, & Broom, 1994; Grunig & Hunt, 1984).

이해관계자와 공중도 종종 동의어로 쓰이고 있지만 차이가 있다. 일반

적으로 사회의 모든 구성원들은 조직의 이해관계자라 할 수 있다. 왜냐하

면 사람들은 조직의 결정에 영향을 받거나 영향을 주는 위치에 있기 때문

이다. 프리맨(Freeman, 1984)은 이해관계자를 “조직의 행위, 결정, 정책,

실행 혹은 목표에 영향을 주거나 받을 수 있는 어떤 개인이나 집단”이라고

정의하고 있다.

이해관계자에는 여러 집단의 구성원들이 포함될 수 있다. 그런데 사실

은 이해관계자에 포함된 모든 사람들이나 집단들이 조직에 영향을 주거나

받는 것은 아니다. 그들 중의 일부만이 그러할 뿐이다. 그러므로 홍보관계

자의 입장에서는 조직의 영향을 실질적으로 받거나 줄 수 있는 가능성이

높은 사람들을 구별할 필요가 있다.

여기에 사용되는 기법이 ‘세분화’다. 세분화는 마케팅에서 매우 발달된

개념이다. 마케팅에서는 연령이나 교육, 소득수준 등과 같은 인구사회학

적 변인, 거리나 지역에 의한 지리적 변인, 그리고 생활양식이나 개성 등

과 같은 사회·심리학적 변인들을 사용하여 유사한 행동적 반응(예컨대,

상품의 구매, 채택, 사용 등)을 보이는 시장을 가려내는 세분화 기법이 광

범위하게 사용되고 있다(Lamb, Hair, & McDaniel, 2000). 그러나 마케팅


에서 개발된 시장의 세분화처럼 홍보영역에서 개발된 공중의 세분화에 관

한 모델은 거의 찾아보기 힘들다. 이러한 점에서 그루닉(Grunig)과 할라

한(Hallahan)의 공중분류 모델은 홍보분야에서 그 가치가 돋보이는 공중

세분화 모델이라고 할 수 있다.

2) 정책홍보 체계

정책홍보를 수행하기 위한 체계는 ‘이해(interest)’, ‘주도성(initiative)’, ‘이

미지(image)’라는 세 가지 차원으로 설명된다.

첫 번째, ‘이해’ 차원은 그루닉과 헌트(Grunig & Hunt , 1984)가 제안하

고 캔슬 등(Cancel, et al., 1997)이 수정한 ‘효과의 균형성(asymmetrical

or symmetrical)’ 차원과 유사한 부분이다. 즉, 특정 홍보 기능이 ‘고객 이

해(client interest)’와 ‘공중 이해(public interest)’ 중 어느 것에 초점을 두

고 있는가 하는 것이다. 이 차원의 한 극단에는 “공중은 그다지 중요하지

않다.”는 가정이 있을 수 있고, 또 다른 극단에는 “공중의 이익이 고객의 이

익에 우선해야 한다.”는 신념이 있을 수 있다. 중요한 것은 고객의 개념은

보다 명확하게 이해하는 것이다. 홍보대행사의 관점에서 그들이 고객

(client)과 공중(public) 가운데 어떤 쪽을 우선하는 홍보를 하는가에 대한

논의인 것이다.

두 번째 차원인 ‘주도성’은 홍보기능이 사전 추구적(pro-active)인가 아

니면 사후 반응적(reactive)인가라는 문제다. 조직의 다양한 홍보활동은

전략 및 전술 수립과 집행의 과정에 있어 시행자가 주도성을 가지고 기획

을 하여 집행하는 경우도 있는 반면, 어떤 경우에는 상황적 문제로 인해 그

에 대한 반응의 차원에서 홍보활동이 이루어지는 경우도 있다. 위기 관리

적 조직 옹호가 대표적인 사후 반응적 홍보활동이다. 사전 추구성 홍보활

동은 관계자대상 설문조사, 위기 계획, 이슈 관리 및 전략적 커뮤니케이션

등이 있고, 사후 반응적 실무는 고객 반응 관리, 사후 위기관리 등이 있다.


세 번째 차원인 ‘이미지’는 홍보 실무가 이미지(image)와 실체(substance)

중 어느 것에 초점을 두는가에 대한 부분이다. 이미지와 실체의 두 개념은

상호 배타적이지 않고, 동시에 나타날 수 있다. 그러나 특정 홍보기능이

인지(perception)/실제(reality) 또는 이미지(image)/실체(substance)의

연속체에서 어느 곳에 초점을 두고 있는가를 살펴보는 것은 가능하다.

중요한 것은 조직의 홍보활동이 사전 행위적이거나 사후 반응적일 수

있으며 이미지 또는 실체를 지향할 수도 있고, 고객 중심적이거나 또는 공

중 중심적일 수 있다는 것이다.

위와 같은 이해, 주도성, 이미지 차원에 나타난 여섯 가지 홍보실무 체

계는 다음과 같이 설명된다.

① 설득(persuasion)

설득 영역은 사전 행위적(홍보 pro-active)이면서 고객(client)에 이로운

방식으로 공중을 생각하거나 행동하는 홍보 실무를 말한다. 또한 대상자

의 이미지적 관점(perception)을 변화시키려는 노력이다(Hutton, 1999).

② 옹호(advocacy)

옹호는 고객이나 조직에 이로운 방식으로 청중이 생각하거나 행동하도록

설득하려는 의도에서는 설득과 비슷하다. 그러나 실제로 주도성의 수준

에서 볼 때 사전 추구적이라기보다 사후 반응적이라는 것과 이미지와 실

체를 동시에 지향한다는 측면에서 설득과 다르다. 옹호로서의 홍보는 여

론 법정에서 고객(조직)을 변호하는 역할을 수행한다(Hutton, 1999,

p.207). 위기관리의 경우에도 사전 위기관리계획을 작성하는 것은 사전

추구적이고, 위기가 출현된 후의 사후 관리는 사후 반응적이다.


③ 공공 정보(public information)

공공 정보는 고객과 공중이 동시에 이익이 되는 상황을 추구한다. 즉 고객

(조직)이 기본적으로 공중을 위한 교육자와 정보 센터로서 역할을 한다는

것이다. 공공 정보는 사전 행위적이라기보다는 공중이 원하는 정보를 제

공한다는 측면에서 사후 반응적이며 공중이나 고객의 개념을 바꾸는 설득

과는 달리 정보 실체(substance)를 제공하는 것이 목적이다(Hutton, 1999,

p.207).

④ 공익 관련 홍보(cause-related public relations)

공익 관련 홍보는 사전 행위적이며 이해의 지향점이 고객(조직)이 아니라

시민 전체의 복지라는 점에서 다른 홍보행위와 구분된다. 특정 공공 사건

이 발생하기 이전에는 잠재되어 있다가 공공 사건의 발생 후에 사후 반응

적으로 출현된다는 점에서 옹호와 유사하지만 어떤 특별한 이해 집단이나

개인이 아닌 광범한 공공의 이익을 꾀한다는 점에서 옹호의 완성이라 할

수 있다. 즉 공익 관련 홍보가 사전 행위적인 이유는 사건이 발생할 당시에

는 반응적이지만, 일단 공공 사건으로 규정되었을 경우 이 문제를 만회하

기 위한 차원에서 사전 홍보 행위에 열중하게 되기 때문이다. 예를 들면 한

국의 경우 환경오염 문제가 공공 사건으로 공론화되기까지는 반응적이었

지만, 이것이 수면 위에 부상된 후에는 이 문제를 해결하기 위해 각종 환경

단체에서 사전 추구적인 홍보를 하기 시작하였다. 한국 심장 재단, 미국

암 협회, 자연 보호 협회 등의 활동이 이에 속한다(Hutton, 1999, p.207).

⑤ 이미지/명성 관리(image/reputation management)

이미지/명성관리는 고객의 이익을 위해 미리 공중의 인식(perception)에

영향을 주고자 한다는 점에서 고객 이익 중심적이고, 사전 행위적이며 개

념 중심적이다(Hutton, 1999). 이미지/명성 관리는 앞의 설득은 개념적으


로 상당히 유사하다.

⑥ 관계 관리(relationship management)

관계 관리는 고객(조직)과 공중간의 상호 이익을 추구하는 활동이다. 다

시 말하면, 고객의 이해를 궁극적 목표로 하는 홍보활동이지만 장기적 조

직 목표를 달성하는 데 공중의 지지와 의견일치가 더욱 중요하다는 판단

하에 행해지는 홍보 활동이다. 따라서 공중과의 상호 신뢰, 타협, 협동 및

윈윈(win-win) 상황에 강조를 둔다. 관계 관리는 사전 행위적이며 개념적

문제보다는 실체(reality)적인 문제와 관련이 깊다(Hutton, 1999).

3) 정책홍보의 필요성

정책홍보란 정부에서 일정한 가치 이념을 형성·수립하여 공중의 우호적

이며 잠재적인 동조적 태도를 획득하기 위한 행정관리의 기술이다. 정책

홍보는 ‘여론 청취의 기능’과 ‘홍보의 기능’을 포함하며, 이것은 정책결정

과정에서 민의를 반영시키는 데 활용될 수 있다. 따라서 정책홍보는 이미

결정된 정책이나 계획을 공중에게 일방적으로 주지시키는 데 중점을 두기

보다는 정책결정이 이루어지기 전에 민의를 광범하게 흡수하고 정보를 제

공하도록 하는 데 중점을 두어야 한다.

정책홍보를 하는 목표는 첫째, 정부의 정책홍보담당자는 정부가 하고

있는 일을 공중에게 알리는 것이다. 둘째 각 부처에 소속된 행정 요원들의

사기를 진작시키는 것이다. 셋째, 공중으로 하여금 정부의 시책 및 정책을

이해하게 함으로써 이 시책과 정책에 관한 공중의 지지를 확보하는 것이

다. 넷째, 정부기관과 다양한 공중 사이의 쌍방향 커뮤니케이션을 도모하

는 것이다.

정책홍보의 구체적인 실천목표는 정책별 사안의 특성 및 추진단계별

제반사항에 따라 다르게 나타날 수 있지만, 일반적으로 국가 정부의 정책


홍보는 일곱 가지의 목표를 내포하고 있다.

① 공중 집단의 조사파악

② 맞춤형 정보제공의 목표

③ 이해공중의 이해와 동의 획득

④ 지지자 및 후원집단의 획득

⑤ 입법에 대한 영향

⑥ 정부의 권위 획득

⑦ 사회통합 및 국민통합의 분위기 조성

정부와 국민의 커뮤니케이션은 일방적인 커뮤니케이션과는 달리 정보

를 전달하고 진실을 알리며 국민의 생생한 소리를 듣는다는 양방향 커뮤

니케이션의 토대 위에서 이루어지므로 정책홍보활동의 임무도 그와 같은

관점에서 이해되어야 한다. 정부정책홍보는 정보제공의 목적, 설득을 위

한 목적, 즐거움을 주기 위한 목적, 교육을 위한 목적 등 크게 네 가지의 목

적이 있다.

정책홍보를 통한 정보의 제공은 정부의 복잡하고 새로운 기능에 대한

공중의 무관심과 당혹감을 극복하기 위한 것이다. 이것은 정부 정책과 관

련된 투표에서 현명한 결정을 취하고자 하는 유권자에게 신빙성 있는 정

보를 제공하고, 혜택을 받게 하며 또한 공중의 알권리에 부응하는 기능을

한다.

정책홍보는 문제가 순조롭게 진행되지 않을 때 지지의 바탕을 마련하

고, 다른 기관이나 입법 기관 또는 공중과의 사이에 갈등이 생길 때 필요한

지지자를 만들어 놓는 기능을 한다. 즉 정부 정책홍보 프로그램이 원활하

게 작동되면 입법에 대한 영향력도 생기게 된다. 모든 정부 정책의 홍보활

동은 입법에 간접적인 영향력을 가지고 있으나 입법에 직접적으로 영향을


미쳐야 하는 것도 있으므로 정책홍보 방법과 과정 등에 대한 면밀한 검토

가 이루어져야 한다.

정책홍보 프로그램이 잘 갖춰진 기관은 홍보를 통해 기관의 이미지를

개선할 수 있으며 소속 직원들의 사기를 올릴 수도 있다. 홍보활동을 통해

대외적으로 높이 평가된 정책 담당 기관 정부 정책이나 기관에 대한 공격

에 대응하는 방어 기능도 수행한다. 이 밖에도 정부 행정의 대회 지향성 유

지와 행정조직이 환경에 적응할 수 있는 기반도 조성한다. 특히 조직이나

개인이 사회 변화의 속도에 효과적으로 대응하게 하기 위해서는 정부 정

책홍보가 중요한 기능을 수행한다.

정책홍보는 주지 기능(공익 기능·교육 기능), 방어 유도 기능, 사회 안

정 기능, 중개 기능, 공공적 신뢰 증진 기능 등을 지니고 있다. 우리나라와

같은 환경에서는 정부가 주도해야 할 정책의 필요성 때문에 정부 정책홍

보의 계몽적 기능도 커다란 의미를 지닌다.

4) 대내외 정책홍보 실태

아직까지 국내의 정부 정책홍보는 여러 가지 문제점이 있다(김주환,

2010). 이 중에서 ‘홍보환경 조성의 미숙’은 가장 기본적인 부분이다. 홍보

의 기초인 선린 및 신뢰관계의 형성이 공중과 정부 간에 확립되어 있지 않

기 때문이다. ‘정책홍보에 대한 정확한 의식의 결여’의 문제도 있다. 우리

나라 정책홍보는 대체로 일방적인 선전활동의 인상이 짙은 공보활동 위주

로 진행됐기 때문에 정책홍보의 다양한 프로그램에 대한 인식과 이해가

부족한 상황이다.

디지털미디어 상황에서 미디어의 활용 방법과 특성에 대한 이해가 부

족한 부분도 있다. 급속히 발전하고 있는 디지털기술로 개인과 개인은 물

론 불특정다수와의 대량 커뮤니케이션이 가능한 소셜네트워크서비스

(SNS) 체제까지 갖춰져 있는 상황이다. 이 같은 환경에서 ‘양방향 커뮤니


케이션 채널 체제’의 미비도 지적된다(김형국, 2011). 양방향 커뮤니케이

션 채널이 제도화되지 못한 채 일방적 홍보활동은 현대 사회에서 효율적

인 결과를 기대하기 어렵다.

정부에서 ‘공중의 가치관, 태도, 의식구조의 변환’에 소홀했다는 지적

도 있다(김형국, 2011). 유통 가설, 전파이론 등에서 알 수 있는 바와 같이

수용자의 단순한 정보 습득은 가능하지만 설득을 통한 공중의 태도 변화

를 파악할 수 있는 체계 구축에는 아직 소홀한 부분이 있다. 홍보 관련 ‘전

문가 양성의 부진’도 원인으로 지목된다. 정부에서도 정책홍보의 중요성

을 인식하고 전문인을 교육 훈련시켜 왔으나, 다른 영역에 비해서 홍보전

문가의 사회적 수요를 적절히 충당시키지 못하고 있다. 최근에는 홍보 전

문인력이 증가했다고는 하지만 현장 실무능력이 없는 학계의 전공자가 대

폭 증가한 것이므로 실질적인 인력 수급에는 문제가 있다.

단기 프로그램이나 사후적 홍보에의 의존도가 강한 것도 문제로 지적

된다. 정책홍보는 사전적 홍보(예방적 홍보)가 더 바람직한데 우리 현실

은 주로 단기적 사후 홍보에 지나치게 의존하고 있다. 이로 인해 정부 공신

력에 대한 신뢰도 저하를 가져오고 있는 것이다.

각종 통계를 정부에 유리하게 해석하여 선전에만 급급할 뿐만 아니라

성장만을 강조한 나머지 질적인 문제를 과소평가하는 것도 문제다. 이에

홍보의 내용과 실제 업적과는 불일치하는 결과를 가져옴으로써 정책홍보

에 대한 신뢰도가 낮아졌고 정책에 대한 공신력도 저하되었다.

위와 같은 부적합 요인이 아직 존재하고 있는 상황에서는 정상적인 정

책홍보 메시지를 전달할 수 없게 된다. 특히 최근과 같은 디지털멀티미디

어와 방송통신융합 환경에서 매스미디어를 활용한 홍보는 더욱 취약해질

수밖에 없다. 이에 적절한 홍보전략을 구상하기 위해서는 홍보메시지 개

발 노력과 함께 홍보매체에 대한 연구도 요구된다. 디지털 시대가 도래하

면서 매체 자체가 지니는 위력과 범위가 넓어졌고 공중매체의 효율적 활


출처: 정국환 외(2009a) 수정

소통양식의 질적 변화

용만으로도 홍보메시지의 인지효과를 확산시킬 수 있기 때문이다.

현재까지 국내 민간기업의 홍보가 다양한 방법으로 발전한 것에 반해,

정부의 홍보는 그다지 큰 효과를 거두지 못하는 경우가 많다. 그 이유는 여

러 가지 측면에서 찾을 수 있겠지만, 민간기업의 경우는 자유경쟁으로 인

해 사회변동에 민감하게 대처하고 있는 점을 들 수 있다.

정책홍보란 문제점을 사전에 예방하기 위한 노력이 우선되어야 하는

데, 정부의 홍보정책은 문제가 발생하고 난 후 이를 해결하기 위한 활동이

대부분이었다. 장기적인 홍보 전략이 없고 사건이 발생 할 때마다, 사건에

따른 단편적인 홍보가 대부분이었던 것이다.

효과적인 홍보가 되기 위해서는 연속적으로 홍보가 진행되어야 한다.

캠페인 경우 누적효과나 학습효과가 이루어지기 위해서는 지속성이 매우

중요한 요소가 된다. 그럼에도 불구하고 정부의 홍보에 지속성이 결여된

이유는 사후홍보에 치중함으로써 사건 위주의 산발적 홍보를 했기 때문

이다.

홍보조직이나 체계, 홍보매체들이 상호조화를 이루지 못하고, 일관성

이 결여되어 있는 것도 이유로 들 수 있다. 각각의 지방 자치단체와 정부


주무부처가 공조하지 못하고 정책결정권자가 정확한 기준과 지침을 내려

주지 않음으로써 중복적이고 일관성이 결여된 홍보가 이루어지고 있는 것

이다.

가장 중요한 것은 미디어 3.0 시대에 공중 매체를 활용한 정책홍보 전

략이 미흡하다는 부분이다. 공중매체가 지니는 파급효과를 적절히 이용

하지 못한다는 것이다.

오늘날의 소통은 발신자와 수신자 간의 직접적 소통에서 간접적 소통

으로 그 양상이 변화하고 있으며 일방향 소통에서 상호작용을 하는 양방

향 소통으로 변하고 있다. 여러 융합미디어의 등장은 기술적으로 양방향

소통의 구현을 용이하게 만들었고 일면적 소통에서 다면적 소통으로 변화

를 이끌고 있다. 하지만 이러한 외적양상의 변화만으로는 소통의 본질적

내용을 알기 어렵다 정부와 민간의 소통으로써 사회통합의 효과를 거두기

위해서는 소통의 내용을 중심으로 심층적이고 질적인 차원의 소통양식을

추구할 필요가 있을 것이다.

정보적 소통은 발신자가 수신자에게 정보를 전달하는 일방향적 소통

이긴 하지만 이 과정을 통해 상호간의 문제를 인지할 수는 있다. 그리고 설

득적 소통에서는 문제 해결을 위한 의견을 교환하며 이 과정을 통해 상대

방의 의견을 논리적으로 이해하고 수용하게 되면 문제해결 방안에 대한

설득이 완료되는 것이다.

맥락적 소통은 의견을 논리적으로 이해하고 논리적 문제해결 방안을

수용하는 것인데 맥락적 소통이 가능하기 위해서는 의견을 제시하게 된

맥락에 대한 타당성이 입증되어야 한다. 결국 미디어 3.0 시대의 커뮤니케

이션은 지배와 설득이라는 단선적 일방적 형태가 아니라 정책의제설정에

서부터 결정, 추진에 이르기까지 정부와 공중이 함께 정보를 공유하는 형

태가 되어야 한다는 것이다.

이는 전문적인 홍보활동에도 소셜미디어를 적극적으로 활용해야 한다


출처: 정국환 외(2009a) 수정

소통양식과 정부 웹사이트

는 당위성을 내포하고 있으며 또한 소통형 디지털 정부, 즉 즉 웹 2.0 및

Gove2.0형의 공공정보 공유형 정부로 전환할 필요성을 강조하고 있다(신

일기, 2010; 전종수·오달수·윤미영, 2010; 한국정보화진흥원, 2009).

Gov 2.0은 정부와 사용자 간의 일방향적 정보전달과 소통과정과는 달

리 쌍방향 소통을 통해 사용자가 정보의 생산, 공유, 참여가 가능한 형태

로 정책담론이 형성되어야 함을 강조하는 것이다.

정부의 소통양식을 4단계로 구분했을 때 공중의 의사소통은 정부대표

홈페이지와 기능별 통합 홈페이지 수준에 머무르고 있다. 그러나 공중의

의식은 이미 참여, 소통, 공유 등의 커뮤니케이션을 정부에게 요구하고 있

다. 이처럼 국민들이 참여와 소통, 공유를 요구하고 있는 상황에서 소셜미

디어는 정부가 국민들의 생각을 공유할 수 있는 좋은 방안이 될 수 있다.


뿐만 아니라 국민들 역시 정부가 추진하는 정책들의 정보를 공유함으로써

정책실패의 부작용을 줄일 수 있을 것이다.

결국 미디어 3.0 시대의 정책홍보라고 하는 것은 미디어 3.0 공간에서

발생하는 시민문화에 대한 이해를 바탕으로 해야 하는 것이다. 그것은 다

른 말로 미디어 3.0 공간에서의 시민들은 과거 획일적인 정보수용이나 표

현양식을 담고 있던 미디어 1.0이나 2.0 시대와 달리 매우 다양한 형태의

행위패턴을 보이고 있다는 것을 알아야 한다는 것이다. 특히 지금의 시민

들은 본질적으로 ‘수평지향적’ 사고를 가지고 있다는 것이다. 이것은 어쩌

면 부르디외(Bourdieu)가 말한 ‘시민 체질(civic habitus)’일 수도 있다.

시민들은 특정하게 방향 지어진 형태로서 덕성이 아니라 특정 대상에

대해 각자가 자신의 신념을 가지고 다른 사람의 신념도 인정하는 형태의

‘시민 덕목(civic virtue)’을 공유하고 있다. 이것은 전통적인 정치커뮤니케

이션에서 인정해 왔던 한 세대에서 다른 세대로 지식, 가치, 태도를 전수

하는 정치사회화나 사회통합을 강조하는 구조기능주의식의 미디어 역할

과는 전혀 다른 형태인 것이다.

시민문화 관점에서 본다면, 결국 시민들의 관여와 참여가 핵심적인 요

소라 할 수 있다. 정책홍보 역시 새로운 시민문화를 도외시하고서는 결코

성공할 수 없을 것이다.

시민문화 기반의 정책홍보가 성공하기 위해서 필요한 요인으로 달그

렌(Dahlgren,2009)은 지식, 가치, 신뢰, 공간, 실천, 일체감을 들고 있다.

지식은 단순한 정보차원이 아니라 어떤 의제에 대한 새로운 정보를 이

끌어낼 수 있는 배경적 지식을 말한다. 이는 단순한 찬반의 문제가 아니라

다양한 시각들 간의 토론을 이끌어낼 수 있는 지식을 말하는 것이다.

가치란 사회구성원들이 민주적 원칙이나 절차와 같은 용인하고 받아

들일 수 있는 게임을 룰을 공유하는 것이다. 물론 여기에는 평등, 자유, 정

의와 같은 본질적인 가치와 공개성, 상호작용성, 토의, 책임과 같은 절차


적 가치를 모두 포함하고 있다. 그런데 중요한 것은 이 같은 가치는 합리

적, 인지적 선택이 아니라 감성적 요소들을 포함하고 있다는 것이다. 즉,

공유된 가치는 시민 덕성과 시민적 행동의 지침을 제공하는 역할을 한다.

신뢰는 구성원 상호간에 연계할 수 있는 심리적 유대라고 할 수 있다.

특히 개인적 관계에서 맺어진 ‘두터운 신뢰’보다는 개인적으로 알지 못했

던 구성원들 간의 상호작용으로 형성된 ‘얇은 신뢰’가 중요하다. 이는 사회

적 자본을 구성하는 중요한 기제가 되고, 정치체계에 믿음을 네트워크를

통합시키는 민주정치의 핵심이 되기 때문이다. 최근 흔히 말하는 ‘위험사

회(risk society)’는 바로 이 같은 믿음의 네트워크를 형성하는 데 실패하였

기 때문에 발생한다고 할 수 있다. 반면 과도한 신뢰가 형성되게 되면 정치

과정에서 극단적인 갈등과 적대적 관계를 형성할 수 있다는 점도 간과해

서는 안 된다.

공간은 시민들이 상호 접근을 통해 개인적 혹은 집단적 노력이 가능하

게 해주는 커뮤니케이션 공간을 의미한다. 이는 시민들이 정책결정이나

집행과정에 참여하게 해주는 접근권이 보장되는 곳이라 할 수 있다. 즉,

상호작용이 가능한 공간이 중요한 공간요소로 부각되고 있는 것이다. 아

울러 공간에서 중요한 것은 공간만 주어지는 것이 아니라 구성원들이 실

제 상호 의사교환이나 토론에 참여할 수 있는 능력이 동시에 주어져야 한

다는 것이다.

실천이란 각 개인이 민주주의 혹은 민주적 제도라는 추상적이고 이상

적인 개념에 개인적, 사회적 의미를 부여하는 것을 말한다. 선거를 참여하

는 데 의미를 부여하는 것이 대표적인 경우이다. 물론 개인의 주관적이고

감성적인 측면이 내재되기 마련인데, 이 역시 정책적으로 보면 중요한 의

미를 담는 것이다. 이는 구체적인 정책이나 정치에 대해 개인이 반응하게

하는 기제이며, 정치를 일상생활에 연계하는 매커니즘이라고 할 수 있다.

그러한 의미에서 공중매체 혹은 전체 미디어는 매우 결정적인 역할을 하


고 있다.

일체감은 앞에서 제시한 5개의 요인들이 모두 복합적으로 작용하는 요

인이라 할 수 있다. 즉, 일체감은 한 사회의 지식이나 가치를 형성하고 신

뢰를 통해 그것을 강화시켜 특정 공간에서 실천적 행위들을 하게 만드는

역할을 하고 있기 때문이다. 그렇지만 일체감의 개인에 의해 주관적으로

형성되는 것이 아니라 한 사회가 가진 제도적 장치나 사회적 장에 의해 형

성되는 경우가 많다. 즉, 공동의 경험과 같은 감성적 관여를 통하거나 미

디어와 같은 간접적 경험에 의해 모두 형성될 수 있다. 그 결과 일체감은

구성원들에게 ‘상상의 공동체(imagined community)’를 형성하고, 각 개

인에게 역할과 책임을 부여하는 역할을 한다. 물론 이 같은 일체감은 합리

적이고 이성적인 토론에 의해서보다는 감성적인 경험과 공감대에 의해 형

성되는 경우가 많다.

시민사회와 네트워크화된 정책환경은 과거와 같은 정책홍보의 패러다

임을 벗어나야 한다는 점을 시사하고 있다. 무엇보다 일방적이고 획일적

정부광고를 활용한 정책홍보 효율화 방안...

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