2007 연구보고서-6

공식영역의 돌봄노동 실태조사

연구책임자 : 장 혜 경(본원 선임연구위원) 공동연구자 : 김 영 란(본원 전문연구원)조 현 각

(미시건 주립대 교수)

김 고 은(본원 위촉연구원)

박 경 희(본원 위촉연구원)

발 간 사

여성의 경제활동 증가에도 불구하고 여성이 돌봄노동을 전적으로 수행하는

현실 속에서 아동양육이나 노인부양의 물리적,

심리적,

경제적 부담은 여성 개

인 뿐 아니라 가족,

그리고 사회에까지 한계상황에 이르게 하고 있어 돌봄노동

에 대한 사회적 지원 문제는 전 세계적으로 핵심적인 국가정책 의제가 되고 있

습니다.

이러한 가운데 우리나라에서도 이제 막 돌봄노동의 개념정립,

돌봄노동과 여

성지위와의 관계 등이 논의되고 있습니다.

앞으로 노동환경의 변화와 기혼여성

의 노동력 비중이 점차 증가되면서,

한국가족은 남성 일인 생계부양자체제에서

이인 부양자 구조로 더욱 빠르게 변화할 것입니다.

전체 취업자 가운데 기혼여

성 비중은 저출산과 고령사회로 심화되어감에 따라 노동인력으로서의 주요한

사회적 자원으로 부각될 것입니다.

이에 일과 가정을 병행하는 여성들은 더욱

증가할 것으로 예측되면서 그동안 여성이 전담해온 돌봄노동의 사회적 분담

필요성은 더욱 중요한 의미를 가지게 될 것입니다.

이러한 인식하에 본원에서는 2005

년부터 지속적으로 돌봄노동연구를 수행해

왔습니다

. 2005

년에는 돌봄노동연구의 기초로서

「

가족내 돌봄노동에 대한 사회

적 지원방안 연구

」

를 통해 자녀양육

(

장애아동 포함

)

및 노인부양을 포함한 가

족내 돌봄노동의 성격을 명시하여 그 특성을 종합적으로 이해하였습니다

. 2006

년에는 우리나라에서는 처음으로

「

가족내 돌봄노동 실태조사

」

가 수행되어 가

족 내에서 이루어지는 돌봄의 구체적인 내용과 돌봄자의 돌봄상황 및 총 돌봄

시간

,

그리고 돌봄자들이 느끼는 부담 및 스트레스정도를 세밀하게 밝혀 가족

내 돌봄에 대해 사회적 지원 정책수립의 근거자료를 제시하였습니다

.

이에

2007

년에는

「

공식 영역의 돌봄노동 실태조사

」

를 통해 돌봄서비스의

공급과 전달체계

,

돌봄인력 등의 실태를 구체적으로 파악하였습니다

.

우리나라

의 공적 돌봄서비스 체계의 현주소를 밝힘으로써 효율적인 돌봄정책 방향과

정책과제를 모색하고자 하였습니다

.

동 연구는 저출산

․

고령화 사회에서 돌봄

노동 공급주체로서 공적영역의 역할을 제고하여 가족의 돌봄 공급위기에 대응

하고 돌봄정책의 제도화에 크게 기여할 것입니다. 돌봄관련 조사가 전무한 가

운데 본원의 돌봄연구들은 향후 국가 돌봄정책 수립과 우리나라의 돌봄정책

추진을 위한 핵심적 보고서가 될 것으로 기대합니다.

끝으로 바쁘신 가운데도 연구과정마다 여러 가지 형태로 도움을 주시고 참

여해주신 많은 분들께 깊은 감사를 드립니다.

그리고 무엇보다도 연구의 진행

과정에서 많은 어려움에 봉착했음에도 연구진들의 헌신적인 노력으로 결실을

맺게 된 것에 진심으로 감사의 말을 드립니다.

2007년 12월

한국여성정책연구원

원 장 김 경 애

i

연구요약

1. 서론가. 연구의 배경

□ Esping-Andersen은 최근의 서구 복지국가들이 경험하고 있는 새로운 사회

적 위험(social risk)을 지구화와 탈규제화된 노동시장, 가족의 위기로 진단하

고 있다. 노동시장의 영역에서는 지구화로 인한 자본 이동성의 증가, 서비스

부문의 변화, 임시직 등의 불안정 고용의 증가, 여성노동력, 특히 기혼여성의

노동참여 증가 등의 변화가 있었으며, 가족영역에서는 일인소득자가족이 점

차 감소하는 반면 이인소득자가족이 증가하고 있으며, 이러한 변화는 인구

고령화 추세와 더불어 사회전반적인 재구조화를 요구하고 있다. 특히 여성의

경제활동이 증가하면서 전통적으로 가족 내에서 어머니/아내/딸들에 의해

수행되어 오던 돌봄노동의 많은 부분들이 더 이상 개별가족에서 충족될 수

없는 현실이 되었다. 그 결과, 전통적으로 가족영역에서 수행되어 오던 아동

과 노인을 대상으로 한 돌봄지원 욕구가 눈에 띄게 중요하게 되었으며, 각

국가에서 정책 아젠다의 수위로 떠오르게 되었다.

□ 한편 선진 서구국가들의 변화와 위험에 비하여 우리나라가 당면하고 있는 사

회적 위험은 훨씬 심각하다. 우선 지구화로 인한 노동시장의 불안정과 고용

의 불안은 여성에게 더욱 가중되어 취업여성의 약 70%가 비정규직으로 고용

되어 있으며 이는 임금차별 등의 고용차별을 더욱 극명하게 하고 있다. 가족

의 변화 역시 매우 빠르게 진행되고 있다. 남성 일인소득자를 기반으로 하는

소위 “표준가족”의 모델이 점차 감소하고 있으며, 이인소득자가족의 확대와

핵가족화 등으로 가족의 형태뿐 아니라 전통적인 가족의 기능과 역할도 크게

변화하고 있다. 특히 핵가족화, 여성취업의 증가는 전통적으로 개별가족에서

여성의 책임으로 수행되어 오던 아동양육과 노인부양의 문제에 심각한 위기

를 가져오고 있다.

ii

□ 결국 인구고령화, 노동시장과 가족의 돌봄자원과 기능의 감소 등은 종래의

돌봄노동 책임과 수행에 있어서 위기를 초래하게 되었으며 이러한 위기는

돌봄노동에 대한 사회적 정의, 책임과 역할의 재개념화를 근본적으로 요구하

며, 동시에 가족내 돌봄노동의 사회적 지원과 공공정책을 필요로 하고 있다.

□ 이러한 인식하에 장혜경외(2005)는 보육정책과 노인장기요양보험제도가 가

시화되어가는 시점에서, 자녀양육 및 노인부양을 포함한 가족내 돌봄노동의

성격을 명시하여 그 특성을 종합적으로 이해하였다. 그리고 돌봄의 주체와

구체적 활동내용에 대한 심층면접을 통해 실질적인 정책적 욕구들을 밝혀

돌봄노동에 대한 사회적 지원관련 정책방향과 우선적 정책과제들을 제시하

였다.

□ 2006년에는 「가족내 돌봄노동실태조사」(장혜경 외) 연구를 통해 가족 내에

서 이루어지는 돌봄의 구체적인 내용과 돌봄자의 돌봄상황 및 돌봄시간에

대한 총량적인 파악(총 돌봄시간), 그리고 돌봄자들이 느끼는 부담 및 스트

레스정도를 세밀하게 밝혔다. 서울과 경기지역 1,000가구를 대상으로 한 동

조사결과는 우리나라 가족의 돌봄 현실, 즉 돌봄은 장시간이 소요되고, 주로

여성에 의해 이루어지며, 비용 또한 가족경제의 상당한 부담이고, 돌봄으로

인한 돌봄자의 스트레스가 매우 높음을 적나라하게 드러내주었다.

□ 가족 내의 돌봄 현실은 특히 저출산 및 인구고령화와 노동인구의 고령화라는

환경변화와 함께 사회적 돌봄 수요 증가에 영향을 미침으로써 돌봄노동의 공

급과 전달체계의 확립 문제는 핵심적 정책의제가 되었다. 우리나라 또한 보

육정책의 추진, 노인수발보험제도의 시행(2008년 7월부터), 장애인활동보조

인제도의 실시(2007년 5월)등을 통해 돌봄의 사회화를 위한 노력을 기울이고

있다. 이에 2007년 본 연구는 2006년의「가족 내 돌봄노동 실태조사」에 이

어 현재 충족되지 않은 서비스욕구들이 광범위하게 방치되어 있다는 점과 서

비스제공기관인 공공이나 민간 모두 취약한 상황에 있다는 점이 크게 지적되

는 가운데, 공식 영역에서 이루어지는 돌봄노동의 실태를 구체적으로 파악하

고자 하였다. 동 연구는 궁극적으로 저출산․고령화 사회에서 돌봄노동 공급

주체로서 공적영역의 역할을 제고하여 가족의 돌봄 공급위기에 대응하고 돌

봄정책의 제도화에 기여할 것이다.

iii

나. 연구의 목적

□ 본 연구의 목적은 공식 영역에서 노인과 장애인을 대상으로 제공되는 돌봄

서비스의 전달체계와 돌봄 서비스 수행기관, 돌봄노동자(Care Worker)등 돌

봄노동 공급의 현 구조에 대한 정확한 이해와 우리나라 공적 돌봄서비스 체

계의 현주소를 밝히는데 있다. 그리고 이에 기반하여 효율적인 돌봄정책의

방향과 정책과제를 모색하고자 하였다.

다. 연구 내용□ 첫째, 본 연구의 이론적 배경으로서 돌봄노동의 특성, 돌봄에 대한 논의의 흐

름을 통해 사회적 돌봄노동으로서 돌봄노동과 돌봄노동자의 개념을 정리하

였다. 복지국가와 돌봄서비스 체제의 변화과정을 살펴보았으며 돌봄노동에

대한 사회적 지원의 제도화로서 돌봄정책의 주요논점과 돌봄정책 및 공적서

비스 공급체계를 분석하였다

□ 둘째, 외국의 돌봄정책 및 돌봄서비스 공급체계에 대해 살펴보았다. 유럽복

지국가에서 돌봄은 주요한 정책영역으로 부각되고 있으며 최근에는 돌봄서

비스 체제의 변화 및 돌봄공급 감소에 따른 돌봄인력 문제가 이슈화 되고 있

다. 또한 돌봄서비스 전달체계와 가족돌봄자에 대한 정책적 관심이 증대하고

있는 점, 다양한 민간영역의 서비스가 활성화 되어 있다는 점 등을 고려하여

미국 사례를 살펴보았다.

□ 셋째, 한국의 돌봄서비스 현황 및 분석이다. 재가 및 시설서비스 현황을 통해

우리 사회에서 논의되고 있는 돌봄 관련 사업유형과 부처별 돌봄서비스 관

련 사업 특징, 돌봄서비스 사업 현황을 구체적으로 살펴보았으며, 돌봄예산

현황분석을 통해 한국의 돌봄서비스의 현 지점을 파악하였다.

□ 넷째, 실태조사를 실시하였다. 실태조사는 전국규모의 기관설문조사와 권역

별 포커스집단조사 (Focused Group Interview: 이하 FGI)를 실시하였다. 기

관 대상 설문조사의 주요내용은 기관의 일반현황, 돌봄노동자의 인력관리실

태, 지역사회와의 연계 및 네트워크, 돌봄노동자 실태, 그리고 돌봄노동 전달

체계 및 돌봄노동자 관련 정책욕구 등이다. 권역별 FGI는 한국사회 돌봄서

iv

비스의 지역별 실태를 파악하고 서비스 전달체계 및 돌봄노동자 관련 정책

개선 방안 과제를 발굴하고자 6대 권역의 지자체 업무담당자 및 지역기관 실

무자들을 대상으로 하였다. 주요 내용은 돌봄서비스의 지역별 공급현황, 공

급구조 및 전달체계 파악, 공급 네트워크 실태 및 현황, 서비스 관련 정책 및

제도개선 과제에 대한 것들이다.

□ 다섯째, 한국의 돌봄 정책의 발전 방향과 공급 체계화 방안을 제시하였다.

라. 연구방법 □ 문헌연구 및 관련자료 분석

□ 설문조사와 포커스집단조사 (Focus Group Interview)

○ 설문조사대상 기관은 노인 및 장애인을 대상으로 유급으로 돌봄서비스를

제공하는 기관이며 재가서비스제공기관과 시설서비스제공기관으로 분류하

였다. 총 조사기관수는 전국의 재가서비스제공기관 608개, 시설서비스제공

기관 440개이다.

○ 포커스집단조사는 노인·장애인을 대상으로 돌봄서비스를 제공하는 서비스

수행기관 실무자 20인과 자치단체 담당 공무원 13인의 총 33인을 대상으로

이루어졌다. 강원권, 경상권, 서울·경기권, 전라권, 충청권, 제주권의 6대 권

역으로 나누어 진행되었으며 돌봄사업에 대한 지자체 및 관련 사업기관들

의 현장 경험을 구체적으로 파악하는 것이 주요 목적이었다.

□ 해외사례조사

외국의 돌봄정책에 대해 살펴보기 위해 해외사례조사를 실시하였다. 덴마크

와 아일랜드의 돌봄정책을 중심으로 하면서 동시에 EU국가의 돌봄정책 동

향 전반에 대하여 파악하고자 하였다. 또 돌봄서비스에 있어 민간영역의 다

양한 서비스가 발달해있으며 특히 노인돌봄서비스 공급체계에 있어 민과 관

의 역할 분담체제가 잘 마련되어 있는 미국사례를 통하여 돌봄서비스 공급

체계에 대한 시사점을 얻고자 하였다.

□ 전문가 자문회의 및 실무자 간담회 개최

v

2. 이론적 논의가. 돌봄노동과 돌봄노동자

□ 돌봄노동은 “스스로 자신을 돌볼 수 없는 사람을 돌보는 행위로서, 병자, 노

인, 어린 자녀들을 그 대상으로 하는” 노동으로 정의되며 행위자체 뿐 아니

라 돌봄노동이 수행되는 관계의 측면을 중요하게 포함한다. 돌봄노동의 대상

은 사회의 구성원이지만 누군가의 돌봄을 필요로 하는 사람들이며, 돌봄노동

은 곧 사회구성원들의 유지 및 재생산을 위해 요구되는 사회적 활동이자 필

수적인 노동이다. 돌봄노동은 미시적으로 보면 개인간 관계이지만, 거시적으

로 보면 가족과 사회, 개인과 사회를 연결하는 사회적 관계 속에서 수행되는

노동이다. 또한 돌봄노동은 개인간 서비스이지만 일상적 노동의 범주와 달리

정서, 도덕적 요소를 포함하고 있다.

□ 돌봄노동은 어디에서, 누구에 의해 수행되는가에 따라서 공식적 노동이 되기

도 하고 비공식적 노동이 되기도 하며, 유급노동이 되기도 하고 무급노동이

되기도 한다. 우선 돌봄노동이 수행되는 장(場)은 공식영역과 비공식영역으

로 나눌 수 있다. 공식영역으로는 노동시장과 공공부문이 해당되며, 돌봄노

동이 공식영역에서 수행되게 되면, 유급의 노동, 공식적 노동이 된다. 반면

전통적으로 수행되어 왔던 장과 연결망들, 예컨대 가족, 사회적 관계, 비공식

노동시장이 비공식영역에 해당된다.

□ 1990년대 이후 돌봄은 특히 복지국가와 관련된 각종 연구와 분석에서 많이

사용되고 있는 핵심적인 개념으로 등장하였다. 돌봄에 대해 어떻게 사회적으

로 규정하는가와 돌봄 책임과 역할을 국가와 사회와 가족이 어떻게 공유하

고 분담하는가에 따라서 복지혼합(welfare mix)과 마찬가지로 돌봄의 혼합

(care mix)으로 나타난다는 것이다. 비공식 영역에서 이루어지던 돌봄이 재

조명되면서 서비스 제공 주체, 서비스 책임 등에 있어 국가의 역할을 기준으

로 복지국가의 유형을 구분하기도 한다. 더 나아가 이제까지 가족에 집중되

었던 돌봄의 책임과 비용에 대해 국가와 사회와 가족이 분담하여야 한다는

여성편중현상의 변화에 대한 주장도 제기되고 있다.

□ 돌봄이나 사회적 돌봄에 대해서 다양한 의미를 가지고 있는 것처럼 돌봄노동

vi

자도 다양하게 정의되고 있으며 European Foundation에서는 돌봄노동자에

대해 “사회적 돌봄서비스 대상자가 거주하는 커뮤니티 내에서의 비의료돌봄

서비스를 제공하는 노동자”라고 하고 있다

□ 공식 영역이나 시장에서 유급으로 일하는 경우에는 돌봄노동자(care worker)

로 의미하였으며 돌봄노동자와 구분하기 위해 가족이나 친척으로서 비공식

돌봄노동을 하는 사람에 대해서는 돌봄자(carer, cargiver 등)라고 하였으며

본 연구에서는 공식영역의 돌봄노동자를 주요 연구대상으로 한정하였다.

나. 돌봄정책□ 돌봄 정책은 주로 비공식 돌봄노동에 대한 사회적 지원을 의미하며 이를 통

해 가족의 돌봄 부담을 완화하고 돌봄의 공백, 위기에 대응하고자 하는 정책

이다. 공식 돌봄노동은 공적 또는 사적 부문에서 제공되는 돌봄서비스로 비

공식 돌봄에 대한 대체 또는 보완의 성격을 지니며 돌봄노동이 사회화된 것

으로 볼수 있다. 공적 돌봄서비스 영역은 재원, 서비스공급자, 전달체계, 인

력 등 네 가지 부분으로 구성되어 있으며 국가별로 돌봄 정책의 방향에 따라

각각의 세부 내용이 달라진다.

○ 첫째, 재원을 보면 조세방식과 사회보험 방식으로 크게 나누어 볼 수 있다.

조세기반인 경우에 서비스가 필요한 모든 사람에게 보편적으로 제공하는

북유럽방식과 취약계층만 대상으로 공공부조에 의해 제공하는 미국식 제도

로 나뉘어 진다. 사회보험 방식은 기여에 의해 서비스를 받을 수 있는 방식

으로 노인돌봄서비스의 경우 독일과 일본이 있다.

○ 둘째, 서비스 공급자에 대해서 보면 스웨덴의 경우 국가의 역할이 강조되고

있어 서비스 체계에서 공공의 역할이 강한 공공중심 체계를 가지고 있으며

영국은 공공과 민간 혼합체계를 택하고 있다. 미국은 이와 달리 민간 중심

공급체계를 가지고 있다. 그러나 최근 복지국가의 위기에 따른 서비스 체제

재편 등에 의해 북구 복지 국가도 민간 영역의 참여를 유도하는 방안이 추

진되고 있다. 공공 공급자의 역할은 시장의 실패가 생기는 분야에서 중요성

이 커진다. 돌봄서비스 역시 이용자 무지, 독점의 문제 등이 발생할 수 있으

vii

며 이 경우 돌봄서비스의 질적 저하, 공급 감소 등이 우려된다. 이러한 문제

를 보완하기 위해 영국의 경우 서비스의 질에 대한 최소기준(Minimnu

Standards)을 만들어서 서비스의 질에 대해 평가하는 시스템을 가지고 있

다. 그러나 민간공급자가 공적 재원을 기반으로 운영된다 하더라도 민영 서

비스를 이용할 수 없는 취약계층이나 저소득층 등 사각지대가 존재하기 때

문에 공공공급자는 이를 메우는 역할을 할 것이 기대된다. 영리 민간공급자

이외에 비영리 민간 공급자도 있는데 이는 공공과 민간영리의 중간자적 역

할을 하는 것이 가능하다. 영리민간공급자가 할 수 없는 공익적 역할을 하

면서 동시에 공공공급자보다는 효과적인 서비스를 제공할 수 있을 것으로

생각된다. 그러나 이런 목적을 위해서는 비영리 민간 공급자를 유인할 수

있는 유인책이 필요하다. OECD 국가들의 경우 미국을 제외하면 대부분의

국가는 현재 재원조달은 조세나 사회보험과 같은 공적 체계에 의존하면서

돌봄서비스 제공은 공공과 민간의 역할 분담이 매우 중요해지고 있다.

○ 셋째, 전달체계에 있어 중요한 부분은 중앙정부와 지방정부의 역할 분담과

사업수행기관에 대한 관리감독이다. 현재 대부분의 국가에서 중앙정부는

정책의 큰 흐름을 결정하거나 조세에 기반한 재원조달 등의 역할만 하고 있

으며 지방정부가 서비스 전달의 핵심적인 역할을 하고 있다. 또 전달체계에

서 중요한 부분은 돌봄서비스의 수많은 내용을 담당하는 개별사업 수행기

관의 공급과 서비스이용자의 수요를 연결하는 것에 관한 것이다.

○ 넷째, 공적 돌봄서비스에서 중요한 부분은 돌봄인력이다. 돌봄 공급 감소에

대한 우려 속에서 돌봄인력에 대한 관심이 매우 커지고 있다 특히 대인 서

비스인 돌봄서비스의 특성상 돌봄인력은 서비스의 질에서 가장 중요한 요

소이기 때문에 더욱 그러하다. 돌봄인력 공급 확대를 위하여 노동시장에서

의 지위문제 개선, 인력 양성 및 관리 체제 개선으로 전문성 강화, 임금 수

준 제고, 근로조건 개선 등이 이루어져야한다는 주장이 제기되고 있다. 그

럼에도 불구하고 돌봄노동은 좋은 일자리(Decent Job)로 되기에는 어려운

속성들이 있어 돌봄 인력 확보는 여전히 사회문제로 남아있다.

viii

3. 외국의 돌봄정책 동향과 사례□ 외국 사례는 유럽연합의 돌봄정책 동향과 미국의 돌봄정책 및 서비스 전달체

계에 대해 살펴보았다. 유럽연합의 현재 돌봄관련 이슈는 인구고령화, 가족

의 변화 등 새로운 사회적 위험에 따른 돌봄수요 증가와 돌봄공급 감소에 대

한 대응 문제이다. 유럽연합 각국은 이에 대해 사회서비스분야에서의 지출

증감, 민영화와 시장화로 표현되는 공사혼합의 변화, 탈집증화로 표현되는

전달체계에서의 거버넌스 변화 등 3가지 측면에서 개별 국가의 상황에 맞게

대응전략을 구사하고 있다. 이와 더불어 공식돌봄노동인력 부족문제를 해결

하기 위한 노력들이 진행되고 있는데, 우선 신규노동력 유인책으로 돌봄영역

을 핵심부문화하고 인적자원관리와 자본투자를 하고 양질의 직업군으로 만

들기 위한 방법들이 실행되고 있다. 두번째로 노동시장에 참여하지 않는 사

람을 끌어들이는 방법, 셋째, 돌봄노동에 대한 직업적 매력을 높이기 위한 방

안들, 넷째, 돌봄노동의 여성화 문제 해결, 다섯째, 경력있는 돌봄노동 인력의

이탈을 막기 위한 방안들이 추진되고 있으며 마지막으로 공식돌봄노동 공급

이 부족하다면 비공식 돌봄영역에 대한 지원을 통해 돌봄 수요를 줄여보고자

하는 노력들까지 다양한 방안들이 추진되고 있다.

□ 이러한 유럽연합 국가의 사례를 통해 한국도 인구고령화, 가족의 변화, 여성

의 경제활동 증가 등 유럽과 매우 유사한 사회적 변화를 경험하고 있다는 점

에서 다가올 돌봄수요의 증대와 공급 감소에 대한 국가적 대응이 시급히 필

요하다는 점을 알 수 있다. 한국은 공적 돌봄서비스의 인프라가 충분한 유럽

연합 각국과 달리 여전히 돌봄 수요의 대부분이 비공식 돌봄에 의존하고 있

다는 점, 공적 돌봄서비스공급이 매우 부족하다는 점을 고려하여 돌봄정책의

방향이 수립되어야 할 것이다. 또 한국도 돌봄인력에 대해서 장기적인 정책

전망을 가지고 제도를 마련하여야 할 필요가 있다.

□ 미국의 돌봄 정책 및 서비스 전달체계, 돌봄인력 등에 관해서는 플로리다와

캘리포니아 두 주의 사례를 중심으로 살펴보았다. 미국 사례에서 주목할 점

은 주노인부-지역사무소-개별서비스제공기관으로 이어지는 전달체계이다.

즉 돌봄서비스 전달체계에서 지역사무소가 서비스 수요와 공급을 연결해주

ix

는 중심기관으로 역할을 하고 있다는 점이다. 이처럼 서비스 전달체계가 단

일화될 경우 기관별 서비스 중복 문제 해결, 종합적 서비스 제공 가능 등 다

양한 장점들이 있다. 특히 수요자에게 도움이 되는 것은 서비스가 필요한 경

우 지역사무소에 신청하게 되면 종합적으로 지원을 받을 수 있다는 점이다.

즉 필요한 서비스를 제공해주는 각 기관을 찾아다니거나 개별적으로 정보를

찾지 않아도 되는 것이다. 다음으로 캘리포니아주의 사례에서 보면 가족돌봄

자가 공식돌봄노동자로 등록하여 보수를 받으면서 가족에게 서비스를 제공

하는 것이 가능하도록 되어 있다. 그 외에 미국은 돌봄서비스 예산 재원이

다원화되어 있다는 점, 특히 지역사회에서의 다양한 재원확보 방안은 항상

재원이 부족한 한국의 돌봄서비스 사업수행기관에 시사점을 주고 있는 부분

으로 생각된다.

4. 한국의 돌봄서비스 현황 □ 노인 및 장애인 관련 재가 돌봄 서비스는 기획예산처의 사회서비스향상기획

단, 보건복지부의 사회서비스혁신사업단 등에 의해 서비스 공급기관이 명시

되고 이들 기관의 사업을 통해 실시되고 있다. 주요 서비스 유형은 사회적일

자리사업, 사회서비스사업, 지역사회서비스혁신사업 등이 있다

○ 돌봄사업과 관련해서 보면 운영주체는 보건복지부와 여성가족부, 그리고 노

동부가 중심이다. 서비스 실시는 보건복지부는 사업중개기관에서, 여성가족

부는 중앙건강가정지원센터에서, 노동부는 지방노동관서에서 이루어지고

있다. 주요사업들은 보건복지부의 경우 가사간병도우미, 장애아특수교육보

조원, 독거노인도우미파견사업, 산모신생아도우미지원사업, 중증장애인활동

보조인지원, 노인돌보미바우처, 장애인주민자치센터도우미지원 등이다. 여

성가족부는 장애아가족아동양육지원, 아이돌보미사업이며 노동부는 사회적

일자리사업 형태이다.

○ 재가서비스기관은 종합사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관의 재가사업팀

및 재가복지봉사센터, 가정봉사원 파견시설 등이다. 재가서비스의 대부분

x

사업은 보건복지부가 주관하고 있고 장애아가족양육지원은 여성가족부가

주관하고 있다.

○ 전반적으로 재가서비스의 경우 돌봄노동자들이 같은 수준의 노동을 함에도

불구하고 사업마다, 기관마다 사용하는 용어나 처우가 다르며(급여가 높은

곳으로 이직 발생, 각각의 도우미들에 대한 명칭이 다름으로 인한 혼란 야

기), 돌봄노동자의 전문성 결여 및 책임의식의 부족, 최종 서비스 집단이 동

일함에도 불구하고 행정체계의 다원화로 인해 서비스간의 연계 및 통합체

계 결여, 관리감독기관의 소홀, 돌봄노동자에 대한 법적 지원 및 제도적 장

치 부족, 표준서비스 모형 또는 업무매뉴얼 부재, 돌봄노동자의 법적 배치기

준 부재, 사업자체의 비전문성, 서비스 중복 및 편협적 서비스 등의 문제들

이 부각되고 있다고 하겠다.

□ 시설서비스기관은 노인 및 장애인이 시설에 입소하거나 시설에 직접와서 사

회복지사, 생활지도원, 생활재활교사 등으로부터 서비스를 받는 생활시설 및

이용시설이다.

○ 노인돌봄 시설에서 직접적인 돌봄서비스를 제공하는 인력은 생활지도원이

다. 생활지도원에 대한 구체적 자격기준이 거의 없는 실정이며, 또한 노인

간병 및 일상적인 돌봄인력의 양성체계가 생활지도원, 가정봉사원, 가정도

우미, 간병인 등으로 다양화 되어 있어 전문적인 돌봄인력의 양상은 어려운

실정이다. 게다가 과중한 업무에 비해 처우수준이 낮고, 열악한 근무조건

등의 이유로 전문적인 인력의 확보에는 어려움이 많다. 그럼에도 불구하고

이들은 생활시설에서 다른 직종에 비해 가장 많이 투입되는 인력이고 노인

들의 일상적인 돌봄 서비스를 제공하는 인력이다.

○ 장애인 돌봄시설은 장애인이 가정 밖에서 서비스를 받는 시설로서 장애인

생활시설인 장애유형별 생활시설, 중증장애인요양시설, 장애영유아시설과

지역사회재활시설인 장애인 주간보호시설, 장애인 단기보호시설로 구분된

다. 돌봄서비스 제공인력은 생활지도원이라(기존의 생활지도교사) 칭하는

데 일상생활에 필요한 자립생활을 영위하기 위한 기초생활지도부터 식사

보조, 대소변처리, 간병, 취침준비, 목욕 및 세면 등의 직접적인 돌봄서비스

를 제공할 뿐만 아니라 재활과 교육, 치료, 훈련 상담 서비스의 제공까지 과

xi

중한 업무에 시달리고 있다. 이처럼 생활지도원의 업무가 매우 광범위하고

업무에 대한 역할의 다양성과 모호성으로 인해 소진을 경험하게 되는 경우

가 많다.

□ 현재 시설에서의 돌봄인력 상황을 살펴보면, 생활지도원의 자격과 기준이 명

확하지 않기 때문에 교육과 관리의 편차가 심하고 이는 서비스 수준의 차이

를 초래하게 되어 표준화된 서비스 제공의 어려움으로 연결되게 된다. 또한

직접적인 돌봄노동자의 인력부족과 업무시간 초과의 문제, 노동강도와 시간

등에 비해 열악한 보수의 문제, 그리고 돌봄서비스와 함께 사업의 진행 및

행정업무 등을 모두 담당해야 하는 업무의 과중과 업무의 모호성, 대체인력

또는 대체인력 확보를 위한 예산지원의 미비 등은 결국 노인․장애인을 대

상으로 하는 서비스의 질을 저하시키는 결과를 가져오게 된다.

5. 공식영역에서의 돌봄노동 실태조사 가. 조사개요

□ 조사대상 표본 수는 재가서비스기관을 608개, 시설서비스기관을 440개로 하

였다. 전국의 16개 시도를 대상으로 조사를 진행하기 때문에 지역별 특성이

반영될 수 있도록 지역별 할당을 고려하여 표본을 정하였다. 재가서비스기관

은 종합사회복지관, 장애인복지관, 노인복지관, 가정봉사원파견시설로 구분

되며 이들 기관 중 유급 봉사원이 있거나 돌봄 서비스 관련 사업을 실시하고

있는 기관이 조사대상 모집단이다. 재가서비스기관별로 할당 표본수를 살펴

보면 종합사회복지관 90개, 장애인복지관 84개, 노인복지관 84개, 가정봉사원

파견시설 350개 등이다. 시설서비스기관은 크게 노인시설과 장애인시설로

구분된다. 2006년 12월 31일 기준 노인시설의 모집단은 총 1,337개 기관이고,

장애인시설의 모집단은 556개 기관이다. 전체 할당 표본수는 400개이나 실사

상황을 고려하여 노인 시설 228개 기관, 장애인 시설 210개 기관을 할당했다.

□ 조사내용은 1)공적인 돌봄서비스를 제공하는 기관들의 서비스대상, 기관유

형, 인력현황, 서비스 내용, 돌봄노동자 현황, 돌봄서비스 이용인 현황 2)돌봄

xii

서비스 이용인들이 서비스를 신청하여 이용하게 되는 절차와 이용하게 되는

경로, 3) 돌봄노동자의 인력관리 실태로 관리체계, 돌봄노동자의 모집방법,

돌봄노동자의 보수 교육과 관련 사항, 수퍼비전 등, 4) 돌봄서비스 제공기관

의 지역사회와의 연계 및 네트워크와 관련하여 협력 네트워크 구축여부, 협

력네트워크의 수준, 네트워크의 기관 사업 추진에 도움여부, 지자체 공무원

과의 내용별 협력정도, 5) 돌봄노동자의 실태를 파악하고자 조사기관별로 돌

봄노동자의 일정수를 표집하여 성, 연령, 학력, 자격증, 직명 등의 일반적 사

항과 유사직종경력, 근무년수 등의 근무경력, 급여 액수 및 급여지급 형태

등의 급여현황, 주당 총 근로 시간 및 서비스 내용별 근로시간 현황 등을 파

악하였다.

□ 조사 결과는 크게 기관별 현황과 돌봄노동자 현황으로 구분하여 분석하였다.

기관별 현황에서 주요 분석 변수는 서비스 대상이며, 재가서비스기관은 노

인, 장애인, 노인+장애인의 3개 변수이며 시설서비스기관은 노인시설과 장애

인시설의 2개 변수이다. 돌봄노동자 현황은 재가서비스기관은 570개 기관에

서 총 2,623명, 시설서비스기관은 456개 기관에서 총 1,855명의 자료가 수집

되어 분석하였다.

나. 조사결과 1) 재가서비스기관 실태

□ 재가서비스 기관은 총 570개이며 종합사회복지관 13.9%, 노인복지관 9.8%,

장애인복지관 13.7%, 가정봉사원파견시설 62.6%로 가정봉사원파견시설이

가장 많았다.

○ 서비스 대상은 노인대상 62.6%, 장애인대상 12.8%, 노인+장애인대상 24.6%

로 나타났다. 인력은 정규직이 평균 5.1명이며 정규직 가운데 사회복지사

자격증 소지자는 기관당 평균 2.2명이었다. 기관에서 제공하는 서비스 가운

데 신체수발서비스, 식사영양서비스, 가사지원서비스, 의료지원서비스, 심리

사회지원서비스, 이동지원서비스는 조사기관의 80%이상이 제공하고 있었

으며 교육치료지원서비스는 10% 미만에서 제공하고 있었다.

xiii

○ 재가서비스기관의 돌봄노동자 전체 현황을 보면 기관 당 평균 11.8명이며 5

명 미만인 기관의 수가 가장 많아서 전체의 41.4%로 나타났다. 성별로는 여

성이 대부분이며 연령별로는 40대가 가장 많고, 학력별로는 고졸이하가 가

장 많았다.

○ 재가서비스기관의 돌봄노동자 인력 관리 체계에서 업무관리내용 가운데 서

비스 목표 및 수행과정 기록일지가 마련되어 있다고 응답한 기관이 가장 많

았다. 그 외에 업무관리 내용에 대한 수준은 보통정도로 평가하고 있으나,

필요정도에 대해서는 대부분이 동의하고 있어 기관에서 돌봄노동자 관리

체계의 수준 향상을 위한 노력이 필요함을 말해준다.

- 돌봄노동자 인력 모집방법은 주로 기관자체의 홍보를 통해서가 가장 많았

으며 모집기준은 개인의 역량을 가장 많은 기관에서 적용하는 것으로 나타

났다.

- 돌봄노동자 교육에서 기초의무교육은 86.5%가 시행하고 있으나 의무교육

임에도 13.5%의 기관이 실시하지 않고 있어 사유에 대한 파악과 대책마련

이 필요하다고 하겠다. 보수교육은 전체 기관 중 77.5%가 실시하고 있으며

관련인력훈련기관이나 단체의 협조를 통해서 하는 경우가 가장 많았다.

- 돌봄노동자에 대한 수퍼비젼은 84.9%가 시행하고 있었으며 실시내용을 보

면 보호자․이용인과의 관계 관련 기술이 가장 많았으며 가장 중점을 두는

내용이기도 하다.

○ 지역사회와의 연계 및 네트워크는 80%의 기관이 참여하고 있으며 지역사

회협력네트워크 수준으로 가장 많은 것은 대상자 관련 정보교환 및 서비스

의뢰를 위한 협력이었다. 그 외 지방자치단체공무원의 기관사업 관련 협력

정도에 대해서는 대체로 긍정적으로 평가하는 것으로 나타났다.

○ 재가서비스기관의 돌봄노동자 노동실태 현황을 파악하기위해 2,623명을 대

상으로 자료를 수집하였다.

- 재가서비스기관의 돌봄노동자는 대부분이 여성이며 40대가 가장 많고, 학

력은 고졸이 가장 많았다. 자격증이 없는 돌봄노동자가 전체의 56.2%이며

명칭은 가사간병도우미, 노인돌보미, 활동보조인, 생활도우미, 가정도우미

등으로 매우 다양하였다.

xiv

- 근무경력은 유사직종경력이 없는 경우가 42.5%로 거의 절반에 가까우며 현

재 일하고 있는 기관에서의 경력 또한 6개월미만이 가장 많았다. 또 현재

일하고 있는 기관에서의 평균 근무년수는 1년6개월로 돌봄노동자들의 경력

기간이 매우 짧다는 것을 잘 보여준다.

- 급여지급형태는 주로 시간제계약직이 다수이며 급여액수는 평균 53만8천원

으로 나타났다. 특히 참여사업에 따라 급여액수가 다르게 나타나는데 이는

사업지침에 정해져 있기 때문이며 업무 내용이 동일함에도 불구하고 급여

가 다른데 대해 문제점으로 지적되고 있는 부분이다.

- 평균 근로시간은 주당 29시간이며 가장 많은 시간을 사용하는 서비스 내용

은 가사지원서비스로 나타났다.

○ 재가서비스기관의 돌봄서비스 사업 및 돌봄노동자 관련 정책 욕구를 파악

하기 돌봄사업에 있어 어려움과 돌봄노동자관련 애로사항에 대해 알아본

결과, 사업운영상 어려움으로는 인건비 지원 예산 문제를, 돌봄노동자들이

힘들게 느끼는 점은 계약제, 시간제로 고용이 불안정한 문제를 들고 있었

다. 마지막으로 돌봄서비스전달체계와 돌봄노동자 관련 정책과제로는 ‘케어

스 제공의 국가 책임에 대한 법적제도적 근거 마련’과 ‘돌봄노동자의 급여

및 보수 현실화’가 우선순위로 꼽혔다.

2) 시설서비스기관 실태

□ 시설서비스기관은 총 456개 시설을 조사하였으며 노인시설은 245개이며 장

애인시설이 211개였다.

○ 시설서비스기관은 기관당 평균 17.5명의 정규직 인력을 가지고 있으며 노인

시설은 평균 15.9명, 장애인시설은 평균 19.5명으로 장애인시설의 정규직 인

력이 더 많았다. 정규직 직원가운데 사회복지사 1급 자격증 소지자는 평균

2.3명, 사회복지사 2급은 평균 5.6명이었다.

○ 서비스내용은 신체수발서비스, 식사영양서비스, 가사지원서비스, 의료지원

서비스, 심리사회지원서비스를 90%가 넘는 기관에서 제공하고 있어 이들

서비스가 돌봄서비스의 주요내용임을 잘 말해준다. 다만 교육및 치료서비

xv

스의 경우 노인시설은 10.2%의 기관만이 제공하고 있으나 장애인시설은

31.3%가 제공하고 있어 서비스대상별로 다르게 나타났다.

○ 시설서비스기관의 돌봄노동자 현황을 보면 평균 13.7명이며 여성이 대부분

이고 연령은 40대가 가장 많고 학력은 노인시설은 고졸이하가 가장 많고,

장애인시설은 전문대졸이 가장 많았다. 돌봄노동자 인력관리실태를 보면

인력관리체계에서 서비스목표및 수행과정에 관한 기록일지를 가장 많은 기

관에서 활용하고 있었다. 인력모집 기준으로는 자격증이 가장 많으며 두 번

째는 개인의 역량이었다. 돌봄노동자에 대한 보수교육은 대부분의 시설이

교육을 실시하고 있었으며 보수교육을 실시하지 않는 이유로는 담당할 인

력 부족을 꼽는 기관이 가장 많았다. 수퍼비전에 대한 조사결과 대부분의

기관에서 수퍼비전을 실시하고 있으며 주로 중점을 두는 내용은 지지적 수

퍼비젼으로 나타났다.

○ 시설서비스기관의 지역사회협력네트워크는 참여기관의 수가 전체의 77.2%

로 다수가 참여하고 있으며 내용을 보면 단일프로그램 및 행사관련협력이

가장 많았다. 지방자치단체 공무원의 협력 정도에 대한 평가는 어느정도 협

력적이라고 하여 부정적이지 않았다.

○ 시설서비스기관 전체에서 돌봄노동자 1,855명의 실태에 관한 자료를 수집하

였으며 우선 성별로 보면 여성이 대부분이며 연령은 40대가 많았다. 학력은

대학이상이 37.3%, 전문대졸이 33.3%로 재가서비스기관의 돌봄노동자와 비

교하여 학력수준이 높은 편이었다. 자격증은 사회복지사가 52.3%로 가장

많은 반면 자격증이 전혀 없는 무자격자도 19.9%나 되었다.

- 근무경력을 보면 유사직종 경력은 평균 4년7개월이며 현기관근무년수는 2

년7개월로 나타났다. 급여는 평균 147만1천원이며 노인시설은 134만2천원,

장애인시설은 161만8천원으로 장애인시설의 급여가 더 높았다.

- 고용형태는 전반적으로 상근이 가장 많으며 근무유형은 주간근무만 하는

경우가 가장 많아 전체의 35.3%였다.

- 주당근로시간은 평균 53.5시간이며 노인시설은 52.8시간, 장애인시설은 54.3

시간이었다. 서비스내용별로는 신체수발서비스 시간이 가장 길어서 가사지

원서비스시간이 가장 길었던 재가서비스기관과는 다른 결과를 보인다.

xvi

○ 시설서비스기관의 돌봄사업에 있어 어려움과 돌봄노동자관련 애로사항에

대해 알아본 결과, 사업운영상 어려움으로는 인건비 지원 예산 문제가 가장

어렵다고 하고 있어 재가서비스기관과 동일하게 나타났다. 돌봄노동자들이

힘들게 느끼는 점은 노동강도에 비해서 급여수준이 낮다로 나타나 재가서

비스기관과는 달랐다. 마지막으로 돌봄서비스전달체계와 돌봄노동자 관련

정책과제로는 케어서비스 제공의 국가책임에 대한 법적 제도적 근거 마련

과 돌봄노동자의 급여 및 보수 현실화가 우선순위로 꼽혔으며 이는 재가서

비스기관에서의 정책과제 우선순위와 같은 결과이다.

3) 재가서비스기관과 시설서비스기관의 차이

□ 재가서비스기관과 시설서비스기관의 전반적인 현황에서 기관별 특성이 드러

나는 부분은 정규직인력에서 사회복지사 자격증소지자의 수, 서비스내용 등

이었다.

○ 재가서비스기관보다 시설서비스기관이 사회복지사 자격증 소지자의 수가

더 많았다. 재가서비스기관의 경우 돌봄사업팀만을 대상으로 정규직 현황

을 조사하였기 때문에 전체직원모두가 돌봄사업관련 업무를 하는 시설서비

스기관과 달리 사회복지사의 수가 적게 나타난 것이다. 이에 재가서비스기

관의 경우 돌봄사업팀의 정규직인력을 비롯하여 전문성을 갖춘 사회복지사

등의 인력이 소수라는 점에서 업무과중의 문제가 발생할 수 있다.

○ 시설과 재가의 서비스 내용별 제공 여부를 비교하면. 재가서비스기관은 가

사지원서비스를 가장 많이 제공하고 있으며 시설서비스기관은 신체수발서

비스를 가장 많이 하는 것으로 나타났다.

○ 재가서비스기관과 시설서비스기관간에 차이를 보이는 것은 돌봄노동자의

인력 모집 기준으로 재가서비스기관은 개인의 역량을, 시설서비스기관은

자격증을 가장 우선으로 적용하고 있었다. 이는 재가서비스기관의 경우 돌

봄노동자는 주로 시간제계약직이며 돌봄서비스사업에 돌봄노동자의 자격

기준은 거의 없기 때문이다. 또 시설서비스기관은 돌봄노동자가 정규직 인

력이기 때문에 자격증을 가진 인력을 모집하는 경향이 더 많다

xvii

□ 재가서비스기관과 시설서비스기관의 돌봄노동자의 일반적 사항에 있어 성별,

연령별, 학력별 분포에 있어 차이가 있다.

○ 성별로 재가서비스기관의 경우 남성이 6.1%에 불과하지만 시설은 22.2%이

다. 또 연령분포를 보면 시설서비스기관은 20대가 30.4%로 가장 많은 반면

재가서비스기관은 40대가 가장 많아서 시설서비스기관의 돌봄노동자가 상

대적으로 연령이 적은 것을 알 수 있다. 학력에 있어서도 차이를 보이는데

재가서비스기관은 고졸이 가장 많고 시설서비스기관은 대졸이상이 많았다.

○ 돌봄노동자의 자격증 분포를 비교하면 재가서비스기관은 자격증 없음이 가

장 많은 반면 시설서비스기관은 사회복지사가 가장 많았다

○ 다음 돌봄노동자의 경력, 현기관근무년수, 급여, 주당 총 근로시간, 서비스

내용별 근로시간을 비교하였다.

- 유사직종 경력은 재가서비스기관은 1년3개월, 시설서비스기관은 4년7개월

로 시설서비스기관의 돌봄노동자가 경력이 더 길었으며 현기관 근무년수도

시설서비스기관의 돌봄노동자가 더 긴 것으로 나타났다.

- 급여액수에 있어서는 상당한 차이를 보이고 있는데 시설서비스기관이 재가

서비스기관에 비해 약 3배정도이다.

- 근로시간에 있어 시설은 주당 총 53.5시간, 재가는 주당 29.0시간으로 재가

서비스기관의 돌봄노동자가 거의 1/2정도로 나타나 재가서비스기관의 급여

가 작은 것은 근로시간이 작기 때문이기도 하다. 그밖에 재가서비스기관의

돌봄노동자는 시간제로 급여를 받고 있어 정규직이며 상근이 많은 시설서

비스기관의 돌봄노동자에 비해 급여수준이 매우 낮다. 하지만 시설서비스

기관의 돌봄노동자도 노동강도나 근로시간 등에 비해서는 보수가 매우 낮

다고 하고 있어 돌봄노동 전반에 있어 보수현실화가 시급하다고 하겠다.

□ 돌봄노동자 관련 현황을 재가서비스기관과 시설서비스기관 간에 차이를 비

교하여 본 결과 전반적으로 돌봄노동자 인력은 매우 인적자본이 취약하고,

장시간 근로를 하며, 급여액수도 낮고 동일기관근무년수도 짧아서 매우 낮은

경제적 지위상태에 있음이 확인되었다. 특히 재가서비스기관의 돌봄노동자

는 시설서비스기관의 돌봄노동자에 비해 연령도 많고, 학력수준도 낮으며,

자격기준도 매우 취약한 것으로 드러났다. 즉 공적 돌봄서비스에서 재가서비

xviii

스와 시설서비스는 유사한 서비스를 제공하고 있음에도 불구하고 돌봄인력

은 매우 다른 이질적인 집단으로 구성되어 있는 것이다. 향후 재가서비스가

공적돌봄서비스의 중심으로 부각되고 서비스 공급도 확대되어 갈 것이 예상

되는 바 현재의 돌봄인력의 심각한 불균형 문제는 해결과제이다. 재가서비스

의 질적 제고를 위해 재가서비스기관의 돌봄인력의 전문성을 높이기 위한

방안이 마련되어야 할 것이다. 시설서비스의 경우 현재의 상황에서는 돌봄인

력부분에서 상대적으로 전문성이 높은 집단이 직접돌봄서비스를 제공하고

있어 단순돌봄인력이 공급될 필요가 있다.

6. 공식영역에서의 돌봄노동 및 전달체계 실태에 대한 전문가집단(FGI) 조사

□ 돌봄서비스 관련 지자체 담당공무원 및 실무자 대상으로 실시한 포커스 집단

조사(Focused Group Interview)결과는 우리나라의 공식 영역에서의 돌봄노동

및 전달체계 실태 관련 특성을 다음과 같이 일곱가지 측면에서 보여주었다.

○ 첫째, 돌봄서비스 사업목적과 방향에 대한 이해의 측면이다. 구체적으로 돌

봄서비스의 혼재된 의미 사용, 이용인의 돌봄서비스 의미에 대한 이해 부

족, 돌봄서비스 제공 필요성에 대한 장애인 대상 담당자와 노인 대상 담당

자 간의 의견차 발생 등이 파악되었다. 또한 본인부담금 납부와 관련하여

이용인과 돌봄노동자간의 입장차가 있었으며 바우처 사업 목적에 대한 이

해가 부족한 실태 등이 파악되었다.

○ 둘째, 돌봄서비스 이용 측면으로 돌봄서비스의 이용율 저조, 절차의 복잡성,

가사 및 외출서비스로 편향되는 실태, 돌봄서비스 이용인 선정기준의 모호

함 등이 나타났다. 돌봄서비스의 활성화를 위하여 서비스 대상자 확대가 필

요하다는 의견이 제기되었다. 또한 노인의 특성상 서비스 이용 도중 사망하

는 경우가 있어 돌봄서비스 제공 시 이용인의 특수한 상황에 대한 고려가

사업진행 과정에 필요함이 나타났다.

○ 셋째, 돌봄서비스 제공 측면이다. 서비스 이용 시간이 부족한 경우들이 발생

xix

하여 서비스 지원 시간의 조정이 필요하다는 의견이 제기되었다. 중복된 서

비스가 산재함으로써 중복이용인이 발생하고 있었다.

○ 넷째, 돌봄노동자와 관련한 것으로 돌봄노동자를 저가도우미․파출부로 인

식하고 있다는 의견이 지배적이었으며, 돌봄노동자의 열악한 근로조건, 봉

사정신이 강한 사람으로 돌봄노동자를 선정하는 기관이 발생하는 등 돌봄

노동자의 전문성이 저하되고 있었다. 또한 실제적이지 못하고 명확하지 않

은 돌봄노동자의 교육, 돌봄노동자의 업무영역 구분의 미흡, 유사 돌봄사업

내 좋은 근로조건으로 이직하는 상황들이 파악되었다.

○ 다섯째, 돌봄서비스 제도 측면이다. 서비스 판정에서 기준의 객관화와 엄격

화가 부재하였으며 대상자의 욕구 및 장애유형에 따른 차별된 조사표가 마

련되지 않아 조사표의 실제성이 미흡하였다. 그리고 무엇보다도 판정시 조

사원의 이용인들에 대한 이해의 부족이 여실히 드러났으며 가장 심각한 문

제는 서비스 추진 담당자들의 지침에 대한 이해의 부족과 중의적 해석이 가

능하다는 점이었다. 또 서비스 전달체계에 있어 지자체의 업무부서 중, 하

위 전달체계라인과 유기적 관계 미형성 등이 지적되었다.

○ 여섯째, 자치단체와 사업수행기관의 연계 및 네트워크에 대한 것으로 상

호협조적인 긍정적 연계를 통해 사업 효율성을 극대화하는 경우가 많았

다. 그러나 일부 부정적 평가로 사업수행과정에서 경쟁적인 모습을 보이

는 사례도 발견되었다.

○ 일곱째, 개선방안 및 건의사항은 크게 4가지로 나누어진다. 우선 돌봄서비

스 사업 전반의 방향에 있어서 IL(Independent Living)과 돌봄(card)의 분리

가 필요함이 제기되었다. 다음으로 서비스 제도 운영관련 문제로 맞춤형 조

사표 작성, 본인부담금 차등조정, 차등적 돌봄서비스 시간 지원 등이 개선할

점으로 논의되었다. 그리고 돌봄노동자에 대해서는 업무 영역에 대한 정확

인 지침 등을 통해 정체성 확립이 이루어져야 하며 현재의 열악한 근로조건

및 임금에 있어서 개선이 반드시 이루어져야 한다는 주장이 있었다. 또 서

비스 전달체계에 있어서 통합적 관리센터가 필요하며 돌봄서비스에 대한

홍보 및 서비스 이용인에 대한 교육도 개선과제로 제안되었다.

xx

□ 우리나라의 공식 영역의 돌봄노동과 관련하여 이러한 논의들에서 가장 분명

하게 나타나는 것은 크게 노인과 장애인 서비스를 실시하고 있는 담당자들

간에 서로 다른 의견차를 보이고 있다는 점과, 돌봄서비스 시행주체인 지자

체 공무원과 서비스 수행기관의 담당자 간의 사업 진행 경험과 관련한다.

○ 먼저 노인과 장애인 서비스를 실시하고 있는 담당자들 간에 서로 다른 의견

차이를 보이고 있는 점들은 다음과 같다.

- 첫째, 돌봄노동자에 대한 이해이다. 노인대상 돌봄서비스 담당자들의 대부

분은 돌봄노동자를 가사도우미 혹은 봉사자의 성격이 강한 도우미로 인식

하고 있다. 노인대상 돌봄서비스의 내용이 일상생활 지원 및 가사지원서비

스로 편중된 데에 따른 결과에서 비롯되나 이러한 돌봄노동자에 대한 올바

르지 못한 이해로 인하여 돌봄노동자들이 열악한 처우를 받게 되고, 이용인

의 돌봄서비스에 대한 이해를 저하시켜 돌봄서비스 활성화에 어려움을 야

기한다는 사실이다. 한편, 장애인 돌봄서비스 담당자들 중 일부는 돌봄노동

자를 장애인의 자립 및 사회참여를 돕는 자립지원자, 조력자(supporter)로

서 역할만 하는 것으로 인식하고 있었다. 돌봄노동자에 대한 올바른 이해는

돌봄서비스사업의 주요목적과 관계 있는 것으로 담당공무원들의 통일된 이

해가 매우 필요하다

- 둘째, 돌봄서비스 제공의 필요성과 사업평가에 대한 대상별 담당자들의 입

장에서 나타난다. 노인 대상 서비스 담당자들은 새로이 실시된 노인돌보미

바우처, 독거노인도우미 사업 이외에도 기존의 가정봉사원 파견사업, 재가

복지사업, 노노케어 등 다양한 사업을 수행하고 있어 대상자의 중복없이 사

업 운영이 어려운 상황에 놓여있다. 실제 중복서비스를 제공하지 않으려는

노력에도 불구하고 중복서비스 수혜자가 존재하고 있어 사업 운영에 부정

적 입장을 표명하였다. 각 사업별 선정기준 또한 모호하여 대상자 선정의

어려움과, 중복을 피하면서 유료의 서비스 이용인을 확보해야 하는 부담을

안고 있어 노인의 경우는 돌봄서비스 실시에 대해 회의적 입장이 지배적이

었다. 반면, 장애인 대상 돌봄서비스의 경우, 기존에 장애인 대상의 서비스

가 거의 없어 중복서비스 수혜자 문제가 발생하지 않으며 제도에 대한 만

족도 또한 높아 장애인을 대상으로 한 돌봄서비스가 지속적으로 제공되기

xxi

를 바라는 입장이 대부분이었다. 이러한 상황은 돌봄서비스 평가에 관한 담

당자들의 의견과도 일관한다. 노인 대상 담당자들은 기존에 노인을 대상으

로 한 돌봄서비스가 산재해 있어 새로이 시작된 돌봄서비스로 혼란을 겪고

있다며 많은 부담감을 토로하였고, 기존 사업과 내용 면에서 큰 차이를 보

이지 않아 업무가 가중되는 결과만 초래했다며 부정적 평가를 내리는 의견

이 대부분이었다. 그러나 장애인 대상 돌봄서비스 담당자들의 경우 기존에

장애인을 대상으로 한 돌봄서비스가 거의 없어 새로이 도입된 장애인활동

보조지원사업에 대하여 서비스의 질적 수준 상승, 이용인 만족도 증가 등

매우 긍정적 평가를 내렸으며 제도적으로 미흡한 점이 있긴 하나 제도를

보완하여 새로이 구성할 것을 요청하는 의견이 대부분이었다. 따라서 이러

한 대상별로 돌봄서비스에 대한 담당자들의 판이한 평가는 산재된 돌봄서

비스의 통합 및 체계화의 필요성과 함께 장애인 대상 돌봄서비스에 대한

보다 많은 지원과 관심이 증대될 필요가 있음을 시사한다.

○ 다음으로 돌봄서비스 시행주체인 지자체 공무원과 서비스 수행기관의 담당

자 간의 돌봄서비스 사업 진행 경험에서 나타난다.

- 첫째, 공무원과 수행기관 담당자들은 공통적으로 인력부족 문제를 제기하

였다. 2007년에 새로이 돌봄사업을 수행하면서 인력충원을 하지 않고, 한정

된 담당자들로 증가된 사업을 수행하는데 따른 어려움으로 인하여 지차체

공무원들은 이를 ‘깔때기 현상’이라고 표현하며 각 정부부처에서 단일의 지

자체에 많은 양의 사업들을 한꺼번에 시달함으로써 사업 실시에 애로사항

이 많다는 의견이 대부분이었다. 수행기관 담당자 또한 사업 수행에 따른

인력충원이 이루어지지 않아 돌봄사업을 시행하면서 현재 기관에서 실시하

고 있는 돌봄사업과 관련된 고유사업을 하지 못하는 실정에 있다며 돌봄사

업의 보다 효과적 실행을 위하여 인력 충원이 필요하다는 의견을 피력하였

다. 실제 일부 지역에서 돌봄사업 전담 인력을 충원하여 사업 수행을 한 결

과 돌봄사업이 활성화되었고, 사업 수행에 따른 기관 만족도 또한 높게 나

타나 사업 전담인력 배치 검토 필요성이 제기된다.

- 둘째, 본인부담금 납부에 관한 의견차이다. 본인부담금 납부에 대한 부담으

로 인하여 이용인의 돌봄서비스 이용율이 저조하여 사업수행의 어려움이

xxii

제기됨에 따라 대부분의 돌봄서비스 담당자들은 본인부담금 조정에 대한

의견을 피력하였다. 포커스 그룹 인터뷰에 참여한 지자체 공무원들은 모두

본인부담금 납부에 대한 부담은 있으나, 본인부담금을 폐지해야 한다는 의

견에는 동의하지 않았다. 이는 이용인의 도덕적 해이와 관련된 문제로, 본

인부담금을 폐지하는 것이 아닌 이용인의 수준에 따라 본인부담금을 조정

하여 차등 적용할 것을 요청하였다. 반면, 수행기관 담당자들은 이용인이

없어 사업수행의 어려움이 야기되므로 본인부담금을 폐지하자는 의견과 이

용인의 돌봄사업 이용에 따른 권리 획득, 돌봄서비스의 질적 수준 강화 측

면에서도 본인부담금은 부과되어야 한다며 서로 엇갈린 의견이 제시되었

다. 2007년에 새로이 시작된 돌봄서비스가 기존의 돌봄서비스와 다른 점은

바우처 방식으로 제공되어 사회서비스 기관 간의 자유로운 경쟁을 통해 서

비스의 질을 향상시키고 이용인의 권리 증진 도모를 목적으로 한다는데 있

다는 점이 고려된다면 이러한 논의에 대한 심층적인 논의가 필요할 것이다.

현재 이용인이 저조하여 사업 수행에 따른 부담은 따르나 장기적으로 우리

나라 사회복지 서비스의 질적 수준 향상, 이용인의 권리 의식 신장을 위해

바우처 방식의 돌봄서비스는 안정적으로 제공되어야할 것으로 보인다. 따

라서 현재와 같이 일괄적 본인부담금 납부 방식이 아닌 이용인의 소득수준

에 따른 차등적 본인부담금 납부 방식 도입에 대한 논의가 보다 활성화될

필요가 있을 것이다.

- 셋째, 돌봄사업을 담당하는 지자체 공무원과 수행기관 담당자의 관계이다.

돌봄서비스 수행기관의 담당자들이 지자체 담당 공무원과의 수직적 관계를

형성하고 있는 경우 공무원과 원활한 의사소통과 상호 연계를 하지 못하고

일방적 사업 시달로 인한 업무 수행의 어려움이 컸다. 반면, 지자체 공무원

과 수평적 관계를 형성한 수행기관의 경우는 공무원과 활발한 의사전달 및

연계를 통하여 돌봄사업을 보다 효과적으로 운영하고 있었다. 따라서 지자

체 공무원과 수행기관의 관계는 사업 수행의 효과성, 돌봄서비스 담당자의

사기 진작, 돌봄사업의 긍정적 진행 경험에 중요한 요인이 되며 지자체 공

무원과 수행기관 담당자와의 수평적 파트너십 형성으로 돌봄서비스의 활성

화·발전에 기여할 수 있을 것이다.

xxiii

7. 돌봄서비스 공급 체계화를 위한 정책제언 및 결론가. 돌봄정책의 기본 방향

□ 돌봄 정책에서 가장 중요한 것은 돌봄이 필요한 대상자들에 대한 돌봄은 사

회적 돌봄(Social Care)으로서 재규정되어야 하며 국가와 사회와 가족이 함

께 분담해야한다는 것이다. 가족의 돌봄부담이 심화되고 있으며 인구고령화

로 인해 노인 돌봄은 장기화되고, 가족의 변화로 인해 가족내 돌봄 자원이

감소하고 있어 돌봄에 대한 사회적 지원 체계가 매우 필요한 시점이다. 이제

노인과 장애인 등 장기요양이 필요한 집단에 대한 돌봄은 국가의 사회정책

의 대상임을 분명히 하여야 한다.

○ 돌봄정책의 기본 방향에서 첫째는 고용 유연화, 고용 불안정 등으로 인해

점차 이중생계부양자모델이 확산되고 있는 상황에서 일과 가족 돌봄책임

양립을 지원하는 정책이어야 한다. 가족친화적 고용정책, 일가정양립지원정

책 등은 서구유럽복지국가에서 주요한 정책영역중의 하나이고 이는 대부분

여성과 남성에게 노동권을 보장하면서 가족생활을 유지하도록 하는 것을

목표로 하고 있으며 주로 자녀양육과 일을 병행하는 것을 지원하고 있다.

이에 돌봄정책의 주요 목표로 일과 가족책임의 조화를 목표로 할 것을 제

안한다. 즉 가족 돌봄의 책임은 주로 가족 내에서 여성에게 집중되어 있으

며 이로 인해 취업기회가 제한되고 있는 것이 현실이다. 특히 일하는 돌봄

자에 대한 적절한 사회적 지원은 유럽복지국가에서 돌봄인력 공급의 감소

에 대한 대응책으로 제안되고 있는 방안이기도 하다.

○ 둘째, 한국은 돌봄서비스에 있어 공적영역의 공급 확대와 재원확보가 이루

어져야 한다. 유럽복지국가의 돌봄서비스 체제는 최근 민영화의 방향으로

전환되고 있다. 그러나 유럽국가는 공적 영역의 돌봄서비스가 이미 발달한

상태에서 방향 전환을 꾀하고 있는 것으로 한국과는 상황이 다르다. 이에

가족중심모델이면서 시장화된 영리민간영역의 공급자가 많은 것이 한국의

현실인데 적절한 돌봄혼합(Care Mix)를 위해 공적 영역의 공급자 확대 또

는 공적 재원에 의한 돌봄서비스 확대를 돌봄정책의 기본 방향으로 설정하

여야 한다.

xxiv

나. 돌봄서비스 공급 체계화를 위한 정책 방향

□ 이상과 같은 돌봄정책의 방향에 기초하여 현재 공적 돌봄서비스 공급 체계

현황에 대해 보완되어야 할 점에 대해 돌봄서비스 사업 현황에서 드러난 논

의점을 중심으로 돌봄서비스 전달체계와 돌봄인력, 돌봄 사업 전반에 대해

정책 방향을 제안한다

○ 첫째, 돌봄서비스 전달체계 관련 문제들이다.

- 전달체계와 관련하여 가장 문제로 지적된 내용은 최종 서비스 집단이 동일

함에도 불구하고 행정체계의 다원화로 인해 서비스간의 연계 및 통합체계

가 결여되어 있다는 점이다. 또 가장 하위에 있는 전달체계간에도 유기적

관계가 부재하여 서비스 중복 문제가 항상 발생하고 있다. 이에 돌봄서비스

통합관리 체제를 위한 인프라 구축이 필요하다.

○ 둘째, 돌봄 서비스 공급자와 사업수행과정에서의 문제들이다.

- 돌봄서비스 공급자에 대한 관리감독의 소홀과 서비스에 대한 모니터링 및

평가체제의 결여로 인한 공급자간 서비스 질의 편차 문제 등이 지적되고

있다. 또 공급자간 연계 및 네트워크, 협력 등의 미흡함, 공급자간 경쟁으로

인해 중복서비스의 문제, 이용인의 중복 등의 문제가 발생하고 있어 예산낭

비가 우려된다. 그 외에 공급자인 사업수행기관의 사업에 대한 이해부족,

비전문성 등으로 인한 문제도 발생하고 있다. 이에 돌봄서비스 공급자 관리

감독 및 서비스 평가 체제가 마련되어야 한다

○ 셋째, 돌봄 인력 관련 문제들이다.

- 전반적으로 재가서비스의 경우 돌봄노동자들이 같은 수준의 노동을 함에도

불구하고 사업마다, 기관마다 사용하는 용어나 처우가 다르며 (급여가 높은

곳으로 이직 발생, 각각의 도우미들에 대한 명칭이 다름으로 인한 혼란 야

기), 돌봄노동자의 전문성 결여 및 책임의식의 부족들이 부각되고 있다. 시

설서비스의 경우는 돌봄노동 인력들이 이용인 생활을 위한 직접적인 돌봄

서비스를 기본적으로 제공하면서 재활, 치료, 교육 등의 복합적이고 종합적

인 서비스를 함께 제공해야 하기 때문에 직원개발 기회의 부족, 직원자율성

결여, 전문성의 부족, 행정업무 등의 업무량 과중의 문제 등이 발생하고 있

xxv

으며 조직보상체계의 미흡, 전문적 서비스 제공 결여, 2교대 근무의 업무과

중 등이 나타나고 있다. 이에 돌봄노동자에 대한 일원화된 자격기준 및 관

리체계를 비롯하여 공식돌보미를 지원할수 있는 각종 제도가 필요하다.

○ 넷째, 돌봄서비스의 내용과 대상 설정에 대한 것이다.

- 돌봄서비스는 일상생활전반에 대한 지원서비스로 신체수발, 가사지원에서

이동지원 등 다양한 서비스를 모두 의미한다. 이는 돌봄서비스 이용인의 돌

봄 욕구가 기능장애의 정도와 유형에 따라 매우 다르기 때문이기도 하다.

이러한 돌봄서비스의 내용에 대한 해석의 다양함으로 인해 사업수행기관에

따라, 돌봄서비스 이용인에 따라, 돌봄서비스를 제공하는 노동자에 따라 상

호이해의 차이로 인해 혼란이 발생하기도 한다. 이에 공적돌봄서비스의 대

상 집단을 명확히 하는 것이 서비스의 목표를 달성하고 정책의 효과성을

높일 수 있을 것이다.

xxvii

목 차

연구요약·············································································································· i

Ⅰ. 서 론············································································································11. 연구의 배경 및 목적 ·················································································3

가. 연구의 배경 ··························································································3

나. 연구의 목적 ························································································9

2. 연구 내용 ····································································································9

3. 연구 방법 ··································································································12

가. 문헌연구 및 관련자료 분석 ·····························································12

나. 설문조사와 포커스집단조사 (Focus Group Interview) ····················12

다. 해외사례조사 ······················································································16

라. 전문가 자문회의 및 실무자 간담회 개최 ······································20

마. 정책토론회 개최 ················································································22

4. 연구의 흐름도 ···························································································24

5. 연구의 의의 및 향후과제 ········································································24

Ⅱ.

이론적 배경································································································29

1. 돌봄노동의 특성 ·······················································································31

가. 돌봄노동의 정의 및 성격 ·································································31

나. 돌봄노동의 범주 ················································································32

다. 사회적 돌봄으로서 돌봄노동 ···························································35

2. 돌봄노동자의 정의 ···················································································40

3. 복지국가와 돌봄서비스 체제의 변화 ·····················································43

가. 유럽 복지국가의 돌봄서비스 유형 ··················································43

나. 돌봄서비스 체제의 변화 ···································································46

4. 돌봄노동에 대한 사회적 지원 제도화 ···················································49

가. 돌봄정책의 주요 논점 ·······································································49

xxviii

나. 돌봄정책 및 공적 서비스 공급체계 ················································52

Ⅲ. 외국의 돌봄노동정책··················································································571. 유럽연합(EU) ·····························································································59

가. 인구고령화와 돌봄서비스 수요의 증대 ········································59

나. 돌봄서비스 공급 체계의 변화 ·························································61

다. 돌봄서비스 인력 공급 감소와 대응 ··············································65

2. 미국의 돌봄정책 및 전달체계 ································································70

가. 정책 개요 ····························································································71

나. 플로리다주의 돌봄 지원 서비스 ······················································74

다. 캘리포니아주의 돌봄 지원 서비스 ················································80

3. 요약 및 시사점 ·························································································83

Ⅳ. 한국의 돌봄서비스 현황 및 분석······························································871. 재가 및 시설서비스 현황 ········································································89

가. 재가서비스 ··························································································89

나. 시설서비스 ························································································103

2. 돌봄사업 예산 현황 및 분석 ································································111

가. 돌봄사업 예산 개요 ·········································································112

나. 돌봄사업 예산 현황 분석 ·······························································114

3. 요약 및 논의 ···························································································129

Ⅴ.

한국 공식영역의 돌봄노동 실태 설문조사결과·······································133

1. 조사개요 ··································································································135

가. 조사설계 ····························································································135

나. 조사방법 ····························································································138

다. 조사도구 및 내용 ············································································139

라. 분석방법 ····························································································142

2. 조사결과 분석 ·························································································143

가. 재가서비스기관 ··············································································143

xxix

1) 기관의 일반 현황 ········································································143

2) 돌봄서비스 이용 신청절차 및 이용경로 ··································154

3) 돌봄노동자 인력 관리 실태 ·······················································155

4) 지역사회와의 연계 및 네트워크 ···············································167

5) 돌봄노동자 실태 ··········································································171

6) 돌봄노동 전달체계 및 돌봄노동자 관련 정책욕구 ·················180

나. 시설서비스기관 ················································································192

1) 시설의 일반 현황 ········································································192

2) 시설 돌봄서비스 이용 신청절차 ·············································201

3) 돌봄노동자 인력관리실태 ···························································202

4) 지역사회와의 연계 및 네트워크 ···············································209

5) 돌봄노동자 실태 ········································································213

6) 돌봄노동 전달체계 및 돌봄노동자 관련 정책욕구 ·················219

3. 요약 및 논의 ···························································································228

Ⅵ. 한국 공식영역의 돌봄노동 실태 포커스집단조사(FGI) 결과····················2391. 조사개요 ··································································································241

가. 조사설계 ····························································································241

나. 질문내용 및 조사진행 방법 ···························································243

다. 분석방법 ····························································································243

2. 조사결과 분석 ·························································································244

가. 돌봄서비스 사업 목적과 방향에 대한 이해 ·································244

나. 돌봄서비스 이용 현황 ·····································································250

다. 돌봄서비스 제공 현황 ·····································································252

라. 돌봄노동자 관련 현황 ·····································································254

마. 돌봄서비스 제도 운영 관련 ···························································260

바. 연계 및 네트워크 ············································································267

사. 개선방안 및 건의사항 ·····································································270

3. 요약 및 논의 ···························································································278

xxx

Ⅶ. 한국의 돌봄서비스 공급체계화를 위한 정책제언 및 결론·····················2851. 돌봄정책의 기본 방향 ···················································································287

2. 돌봄서비스 공급 체계화를 위한 정책 과제 ···············································288

3. 결론 ·················································································································292

참고문헌··········································································································295부 록 ········································································································303

해외사례조사 인터뷰 질문지 ···················································305

아일랜드의 돌봄전달 기구 및 돌봄서비스 개요 ···················314

돌봄노동력 공급확대를 위한 EU국가별 사례 ························325

미국의 돌봄지원서비스 네트워크 ············································366

미국의 돌봄지원서비스 재원구조 ············································367

설문지 ·························································································368

xxxi

표 목 차 본원의 돌봄노동 연구의 흐름 (2005-2008) ···································11

재가와 시설서비스기관의 조사항목 ··············································14

전화 전수조사 결과표 예시 ····························································15

전국 재가서비스제공기관 현황 ······················································16

전국 시설서비스제공기관 현황 ······················································16

플로리다주(탈라하시) 방문기관의 면담대상자 및 면담내용 ······18

캘리포니아주 (새크라멘토) 방문기관의 면담대상자 및

면담내용 ····························································································19

아일랜드(더블린) 및 덴마크(코펜하겐) 방문기관 및 면담자 ··· 20

연구수행절차 ····················································································23

돌봄노동의 정의 ···············································································31

가족돌봄자 지원서비스 개요 ··························································75

돌봄 관련 사업 유형 ·······································