2017. 3. 22

중국의 신흥산업 육성과외자 규제 방식

이철용 남효정

1. 중국의 개방과 외자규제

2. 산업 발전에 따른 중국 외자규제 방식 변화

3. 중국 신흥산업 외자규제의 향후 트렌드

4. 규제 대응 : 회피, 수용, 절충 또는 극복

요약

최근 중국 측이 우리 기업들에 대해 취하고 있는 여러 가지 조치들은 ‘사드’라는 군사안

보적 이슈와의 연관성 이외에 ‘외자에 대한 규제’라는 보다 넓은 맥락까지 함께 살펴볼

때 전체적인 모습과 향후 전개 양상을 더 잘 이해할 수 있다.

중국 경제는 현재 ‘성장 속도 조정’, ‘구조조정 진통’, ‘경기부양 후유증 해소’ 등 세 가지

가 동시에 진행되는 전환기에 놓여 있다. 이번 전환기를 잘 넘기고 신창타이(新常態)에

안착하려면 산업 구조조정과 업그레이드가 불가결하며, 이를 위해서는 외자에 대한 효

과적인 대응과 활용이 긴요하다.

외자유출과 그에 따른 금융 리스크에 대한 우려로 앞으로도 대외적으로는 규제 완화가

계속되겠지만, 실제로는 외자에 대한 규제가 한층 더 강화될 것으로 보인다. 중국의 산업

발전단계는 크게 외국기업 투자 유치 단계, 로컬기업 육성 단계, 로컬 산업생태계 형성

단계, 글로벌시장 진출 단계 등 네 단계로 나뉘어지는데, 외자 규제는 로컬 산업생태계

형성 단계까지 강화되다가 글로벌시장 진출 단계부터 약화되는 양상을 띤다.

중국의 산업을 세 부문으로 대별하여 향후 외자 규제의 양상을 전망해보면,

● 먼저, 철강, 석탄 등 생산능력 과잉 산업에서는 자국기업들의 시장을 최대한 보호하고 확

장시켜주는 보호주의적 통상 조치들을 통한 구조조정의 고통 줄이기가 시도될 것이다.

● 기존산업들의 경우 로컬기업이 시장을 지배하는 일부 산업에서는 규제 완화 흐름도

나타나겠지만, 로컬기업들이 아직 확고한 우위를 확보하지 못한 대부분의 영역에서는

외자 규제가 강화될 것이다.

● 신흥산업들은 과거 같으면 외자가 적극 환영을 받았을 성장의 초기 단계에 위치해 있

으나 벌써부터 엄격한 외자 규제가 시행되고 있고 앞으로도 규제가 더 강화될 것으

로 예상된다.

전략성 신흥산업은 주요국들이 공통적으로 육성하고 있는 산업들이고 중국으로서는 지

금까지 힘겹게 추격을 해왔던 선발 국가들을 단번에 추월해갈 수 있는 기회가 될 수 있

기 때문에 향후 중국 외자 규제의 초점은 여기에 맞춰질 것으로 보인다. 앞으로 신흥산

업에 대한 규제는 현재의 기존산업들이 신흥산업 단계에 있을 때에 비해 한층 더 강력하

고 치밀하게 전개되는 가운데 다음과 같은 특징을 나타낼 것으로 예상된다.

① 외자활용 로드맵의 치밀한 실행 : 처음부터 조기 국산화, 즉 로컬 산업생태계 형성이

목표로 설정되고, 그것에 맞춰 외자 투자를 어떻게 유치하고 규제해나갈 것인지가 결

정될 것이다.

② 단계적 접근보다 동시·결합 규제 활용 : 과거처럼 우선 최종조립 공정을 유치하여 배

운 뒤 부품과 소재를 자급하는 식의 단계적인 접근법을 취하지 않고, 모든 밸류체인

에 걸쳐 동시에 그리고 전면적으로 국산화를 꾀할 것이며, 이에 따라 밸류체인의 여

러 고리에 동시에 적용되는 ‘결합규제’가 자주 활용될 것이다.

③ 다양한 규제 수단으로 기술이전 압박 한층 더 강화 : 전략성 신흥산업은 기술집약적

인 성격이 강한 산업인 만큼 외자활용의 일차적 목표는 기술이전이 될 것이며, 이를

위해 Joint Venture 설립 요구, ‘인재 빼가기’ 지원 등 다양한 수단이 동원될 것이다.

④ 지방보호주의의 영향 지속 : 지방정부들이 신흥산업 육성을 위한 기금 재원을 주로

부담하고 기금 배분까지 주도함에 따라 지방보호주의의 영향이 지속될 것이다.

⑤ ‘중국 표준’이 사업 제약 요인으로 작용 : 글로벌 표준과 다른 중국 표준이 외국기업들

에게 로열티 비용 부담을 지우는 것은 물론 제품 차별화나 거래 업체 선정 등 여러

면에서 제약을 줄 것으로 예상된다.

⑥ ‘Security(안전, 안보, 보안)’가 만능 규제수단으로 등장 : 보호주의 추세가 확산됨에

따라 Security가 외자규제 명분으로 자주 활용될 것이다.

조기 국산화와 이를 위한 기술이전을 목적으로 신흥산업에서 외자규제가 강화됨으로써

중국에 진출하는 외국기업들은 ‘기술이냐 시장이냐’의 선택에 직면하게 될 것이다. 과거

에는 중국이 요구하는 기술을 내주면서 좀 더 상류 쪽이나 고부가가치 영역으로 물러설

여지가 있었으나 지금은 그럴 여지가 작거나 아예 없다.

외국기업들은 규제에 대해 회피(시장을 포기하고 기술 지키기), 수용(중국 시장 진출을

대가로 기술을 이전), 절충(기술을 가급적 적게 주고 시장을 적게 받기) 등 세 가지 선택

지가 있다. 현재 보유한 기술을 지키는 노력보다 끊임없이 한 발 앞선 기술을 개발하여

기술선도자 지위를 지키는 것이 진정한 기술보호책이라고 할 수 있다.

1

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

1. 중국의 개방과 외자규제

(1) 사드 문제와 외자 규제 간의 관계

사드(THAAD·고고도 미사일 방어 체계) 배치 공론화 이후 중국 측의 여러 조치들

로 인해 우리 기업들이 많은 어려움을 겪고 있다. 상품 이동(식품, 화장품 등의 통관

조사 강화), 서비스 교역(중국 여행객의 한국 방문 제한, 중국 내 한류 콘텐츠 유통

제한), 현지법인들의 중국 내수사업(자동차전지 정부 보조금 혜택 배제, 세무조사와

각종 검사 강화) 등 다방면에 걸친 차별대우나 규제 강화 조치들이 사드 추진 이후의

움직임으로 알려지고 있다.

그런데 사드 이슈와의 관련성을 보면, 이러한 조치들 간

에는 적잖은 차이가 있다. 순전히 사드 추진 이후 취해진

것들이 있는가 하면, 과거부터 이미 시행되어온 조치가

사드 이슈가 불거지면서 더 강화된 경우도 있고, 시행 시

기와 적용 대상을 따져볼 때 실상은 사드 문제와 별다른

관련이 없어 보이는 것들도 있다(차트 1 ).

예컨대, 일부 철강, 화학 제품들에 대한 중국 측의 반

덤핑 조사나 식품, 의약품, 화장품에 대한 통관 지연

또는 불허 조치는 사드 배치가 이슈화되기 전부터 우

리 수출 기업들을 지속적으로 괴롭혀온 문제들이며,

또 한국산 제품에만 적용되는 것도 아니다.

한국산 자동차전지에 대한 보조금 지급 배제는 사드

이슈가 첨예화되면서 중국 측 입장이 더욱 완고해졌다는 점에서 사드 이슈와 분명히

연관성이 있다고 할 수 있으나, 자국산 자동차전지의 시장점유율을 늘리기 위해 이런

저런 시장개입 명분을 찾고 있던 중국 정부에게 사드가 빌미를 준 측면도 있다.

한한령(限韓令)도 비슷한 맥락에서 이해될 수 있다. 중국 정부는 2012년부터 문화콘

텐츠산업을 ‘국가 지주산업’으로 키우려 애써왔으며, 작년 11월 발표된 ‘13.5 규획’에

선 그 디지털 버전이랄 수 있는 ‘디지털 창의산업’을 새로 ‘전략성 신흥산업’ 목록에

추가했다. 사드 문제가 없었더라도 외래 문화의 대표 격인 한류(韓流)의 빠른 확산에

제동이 걸릴 수 있는 흐름이었다고 할 수 있다.1

1　한류에 앞서 일류(日流)가 커다란 부침을 겪은 바 있다. 1990년대 말부터 2002년까지 중국에서 일본 드라마(日劇)가 크게 유행했으

나, 중국 정부가 2001년 황금시간대 외국 드라마 편성을 15% 이내로 제한하는 것을 골자로 하는 규제에 착수하면서 급속도로 시들

해졌다. 자국 콘텐츠 보호를 위한 외국 드라마 규제는 이후에도 점진적으로 강화되어왔다.

사드 추진 이후 조치 보호주의 조치

한류제한령(限韩令)

반덤핑 조치

한국 기업중국법인에 대한각종 조사 강화 대중국 수출품

통관지연 및불허

교류협력 중단 및 취소

한국 기업이 생산한자동차 전지에 대한보조금 지급 배제

중국 여행객한국 방문 제한

사드 이슈화 이후 한국 제품이나 기업들에 대한 1

중국 조치들의 성격

2 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

요컨대, 요즘 우리 기업들에게 불이익을 주고 있는 중국 측의 조치들 가운데 상당수

는 사드 문제가 현안으로 떠오르기 전에도 이미 시행되고 있었던 것이거나, 사드가

이슈화되지 않았더라도 어차피 닥쳐왔을 일이었다고 할 수 있다. 또한 그렇기 때문

에, 사드 배치가 완료 혹은 철회되는 형태로 사드 이슈가 해소되더라도 이러한 조치

들은 곧바로 사라지지 않을 것으로 보인다. 자국 산업을 육성하고 자국 기업들을 보

호하겠다는 것이 이러한 조치들의 근본동기이다. 중국의 내부 사정이나 세계 교역 환

경의 변화 추세를 고려할 때 이러한 규제 조치들은 앞으로 한층 더 강화될 것으로 예

상된다.

(2) 미국이나 유럽 기업들의 체감 규제 환경도 악화2

중국의 규제 강화는 우리 기업들에만 해당되는 일이 아니다. 미국이나 유럽 기업들

도 최근 중국 안에서의 규제나 차별대우가 뚜렷이 악화하고 있다는 것을 체감하고

있다. 주중국미국상공회의소가 매년 중국에서 사업을 하고 있는 회원 기업 800여개

사를 상대로 실시한 설문조사 결과를 보면, ‘법규와 집행의 불일치 및 법규의 불투

명성’이 최근 2년 연속으로 ‘중국 사업에 있어 최대 도전요인’으로 꼽혔다.[1] 특히,

작년 말에 조사해 올 1월에 발표한 최근 조사에서는 이 항목 이외에 ‘중국 보호주의

고조’, ‘까다로운 인허가 절차’ 등 규제 관련 항목이 셋이나 5위 안에 선정되었다(차

트 2 ). 주중국유럽연합(EU)상공회의소가 소속 기업들에게 ‘향후 중국 사업 장애요

인’을 조사한 결과에서도 ‘시장 진입 제한과 투자 관련 규제’가 2년 연속으로 ‘임금

2　이 글에서는 주로 FDI 형태로 중국에 투자한 외자기업들이 중국에서 사업을 할 때 직면하는 갖가지 규제를 다룬다. 진입장벽, 제품

검사 및 승인, 세금 부과, 기업 활동에 대한 각종 조사 및 감독 등은 물론 보조금 지급이나 각종 특혜성 조치들도 규제의 범위에 포

함시킨다.

‘중국 사업의 최대 도전 요인’(Top five Business Challenges in China) 2

2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년

1 관리자 부족 임금 상승 임금 상승 임금 상승법규와 집행의 불일치

및 법규의 불투명성

법규와 집행의 불일치

및 법규의 불투명성

2법규와 집행의 불일치 및

법규의 불투명성

법규와 집행의 불일치

및 법규의 불투명성

법규와 집행의 불일치

및 법규의 불투명성

법규와 집행의 불일치

및 법규의 불투명성임금 상승 임금 상승

3 근로자 부족 근로자 부족 근로자 부족 근로자 부족 까다로운 인허가 절차 중국 보호주의 고조

4 까다로운 인허가 절차 근로자 이직 관리자 부족 관리자 부족 근로자 부족 관리자 부족

5 근로자 이직 관리자 부족 까다로운 인허가 절차 중국 보호주의 고조 소속산업 생산능력 과잉 까다로운 인허가 절차

주 : 주중국미국상공회의소 소속 849개 기업 중 522개 기업이 참여한 중국 사업환경에 대한 설문조사 내용 분석 결과

자료 : AmCham China, China Business Climate Survey Report. 2017.1 pp. 28-29

3

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

상승’을 제치고 ‘중국 경제 성장 둔화’와 ‘세계 경기 부진’에 이어 세 번째로 많이 지

목되었다.3 [2]

이러한 설문조사 결과는 ‘중국의 개방 폭이 넓어졌고 외자 규제가 꾸준히 개선되고

있다’는 통념에 배치된다. 예를 들어, 경제협력개발기구(OECD)가 매년 작성하는 ‘외

국인직접투자(FDI) 규제 제한성 지수(OECD FDI Regulatory Restrictiveness

Index)’의 추이를 살펴보면, 2015년 현재 중국의 외자 규제 수준 자체는 전체 조사

대상국 58개국 가운데 필리핀에 이어 두 번째로 나쁜 것으로 평가됐지만, 규제 개선

폭을 보면 2010년대 들어 인도에 이어 두 번째로 큰 것으로 나타났다[3](차트 3 ).

1997년 이후로 따져보면, 중국은 한국, 말레이시아, 인도에 이어 네 번째로 규제가

많이 개선된 것으로 나타났다.

OECD의 조사 결과가 앞의 외자기업 대상 설문조사 결과와 다르게 나타난 것은

OECD의 경우 중국 정부가 공식 발표한 관련 법규들의 내용을 근거로 외자 규제 환

경을 평가하기 때문이다. 그 법규들이 제대로 이행되는지 여부나 공식 법규 이외의

비공식적 규제들의 상황은 평가 대상이 아니다. 실제 중국에서 사업을 하는 외자기업

을 상대로 한 설문조사 결과는 명문 상의 규제가 개선되었으나 실제 비즈니스 현장에

서 실행이 되지 않는 경우가 있으며, 공식적인 규제가 완화되더라도 비공식적인 규제

가 유지되거나 강화되는 경우 역시 적지 않다는 점을 시사한다.

3　가장 최근에 발표된 미국상공회의소와 EU상공회의소의 설문조사는 각각 2016년 말과 2016년 2~3월에 실시되었다.

0

0.1

0.2

0.3

0.4

2010년

필리핀

중국

사우디아라비아

인도네시아

인도

말레이시아

멕시코

러시아

캐나다

오스트레일리아

한국

우크라이나

브라질

미국

OECD

평균

터키

일본

룩셈부르크

2015년

2000년대 이후 주요국의 OECD 규제 제한성 지수 변화 3

주 : 2015년 전체지수의 크기 순으로 정렬. 0.5는 완전폐쇄, 0은 완전개방을 의미함.

자료 : OECD

4 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

(3) 중국 정부는 개방 확대 및 규제 완화 제스처 지속

중국 정부는 국제사회를 향해 일관되게 개방 확대와 규제 완화 제스처를 보여왔다.

최근 사례만 하더라도, 관세와 부가가치세 면세, 검사 및 검역 간소화, 투자 개방 대

폭 확대 등의 혜택을 주는 ‘자유무역구’를 2015년 12월 이후 작년 말까지 4개 설립했

고 올해 3월까지 7곳을 추가로 지정할 예정이다. 또 2015년 12월 상하이 푸둥(浦東)

자유무역구에서 내자는 물론 외자에 대해서도 시장 진입 규제를 ‘포지티브(Positive)

시스템’에서 ‘네거티브(Negative) 시스템’으로 전환하는 시범사업에 착수했으며,

2018년까지 ‘네거티브 시스템’을 전국으로 확대 적용하겠다고 의욕을 보이고 있다.

이러한 움직임으로 중국 정부가 바라는 것은 크게 두 가지다.

하나는 선진기술 흡수다. 중진국 문턱에 진입한 중국이

선진국으로 도약하는데 꼭 필요한 외국의 앞선 기술들을

‘시장과 기술의 맞교환(以市場換技術)’ 방식으로 적극 유

치하고자 한다. 2015년 이후 중국 경제가 성장세가 7%를

밑돌기 시작하면서 투자 시장으로서 중국의 매력은 뚜렷

이 줄어들고 있다. 중국에 대한 외국인직접투자(FDI)는

작년에 실제 사용금액 기준으로 전년대비 0.2% 줄었고,

올해 1월에는 14.7% 감소했다. 전세계 FDI 유입에서 중

국이 차지하는 비중은 2009년 8.0%에서 2014년 10.1%

로 올랐다가 2015년 7.7%로 급락했고, 개발도상국 FDI

중에서의 점유율은 2009년 20.4%에서 2015년 17.7%로

하락세를 면치 못했다(차트 4 ).[4] 중국은 개방 확대와 규제 완화를 통해 이런 추세

를 되돌리려 애쓰고 있다. ‘성장률이 떨어지더라도 사업 환경은 좋아질 것’이라는 점

을 설득해 선진 기술을 지속적으로 수혈 받음으로써 국가 경쟁력을 향상시키는 전

략을 고수하고 있다.

다른 하나의 목적은 리스크 관리다. 1978년 개혁개방 이후 앞만 보고 달려온 중국은

지금 숨을 고르면서 경제 체질 전환에 몰두하고 있다. 이는 곧 지난 30년간 해결이

미뤄져온 구조적 문제점들을 해결하고, 동시에 ‘신창타이(新常態)’라고 불리는 새로

운 성장 방식과 새로운 경제운영 방식을 정착시키는 일이다. 체력이 약해진 상황에서

환부를 도려내고 구조를 뜯어고치는 작업이 진행되다 보니, 주변의 걱정과 불안감이

크다. 중국에 들어오는 자본보다 중국을 떠나는 자본이 많아지면서 2014년 7월 외환

보유고가 감소하기 시작했고, 2015년 하반기엔 주가지수가 반토막 나고 위안화 환율

이 널뛰기 하는 아찔한 상황이 빚어지기도 했다. 몇 차례 고비를 잘 넘긴 편이지만

중국 안팎의 금융시장 참여자들은 여전히 중국 경제의 연착륙 가능성을 반신반의하

4.4

7.28.0 8.3 7.9 8.0 8.7

10.17.7

15.9

18.720.4

18.3 18.5 18.4 18.7 18.4 17.7

’07 ’08 ’09 ’10 ’11 ’12 ’13 ’14 ’15

중국/전세계

중국/개도국

중국향(向) FDI 비중 4 (전세계 및 개도국 FDI 대비 비중, %)

주 : 금액 기준

자료 : UNCTAD, LG경제연구원

5

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

고 있다. 시장 참여자들을 안심시키고 금융 리스크를 줄이려면 무엇보다 외자의 유입

을 늘려야 하고, 그러려면 문호를 넓히고 좋은 투자여건을 제공해야 한다.

(4) 제스처와 실행 간에 갭이 생기는 배경

문제는 이런 의도나 제스처와 실제 현실 간의 갭이 크다는 점이다. 앞서 말한 것처럼 개

방 확대와 규제 개선에 대한 공식적인 약속들이 제대로 이행되지 않고, 비공식적이거나

음성적인 규제들이 횡행하고 있기 때문이다. 그렇다면, 한걸음 더 나아가, 이처럼 공식

적 규제 완화 조치들이 실행되지 않고 비공식 규제가 만연하는 속사정은 무엇인가?

첫째, 개방 확대나 규제 개선은 그 자체가 목적이 아니라, 외자 활용 효과를 극대화

하기 위한 수단이자 외자의 폐해를 막는 범위 안에서의 조건부 약속이다. 중국 정부

는 외국 기업이 기술이전, 고용 창출, 세수 증가 등으로 중국 경제의 발전에 기여하

길 바란다. 가장 중시하는 것이 기술이전이다. 기술이전이 순조롭게 이루어지지 않

으면 공식적 및 비공식적 규제를 통해 기술이전을 압박한다. ‘선진기술 흡수’라는 목

표를 추구하다 보면 외자를 유인하기 위한 규제 완화가 외자 진입 후엔 규제 강화로

얼마든지 뒤집혀질 수 있다. 중국 정부는 또한 외국기업이 중국 기업들을 시장경쟁을

통해 단련시켜주기를 바라지만 완전히 밀어내는 것은 원치 않는다.4 외국기업들이 시

장을 장악할 우려가 있을 때 공식적 및 비공식적 외자 규제를 통해 자국기업을 보호

하고 나선다. 요컨대, 외자가 들어와서 적당히 수익을 거두면서 한 발 앞선 기술을

넘겨주도록 하는 것이 중국 정부의 목표다. 외자가 보유한 기술이 탐날수록, 외자의

기술방어벽이 높아질수록, 외자와 로컬기업 간의 실력 차가 클수록 규제 강화의 필요

성이 커진다.

둘째, 중국에선 정책을 수립하고 집행하는 과정에서 중앙정부와 지방정부가 따로 노

는 뿌리 깊은 관행이 있다. 외자 규제의 가이드라인과 관련 법규들은 중앙정부가 만

든다. 지방정부는 기본적으로 실행 단위다. 하지만 상당한 재량권을 갖고 있다. 그러

다 보니, 중앙정부가 의도하는 규제 완화가 실제 현장에서 제대로 이행되지 않는 경

우가 많다. 중앙이 규제를 대폭 풀고자 해도 지방에선 관할지역 사정을 고려해 소폭

완화하는데 그치거나 아예 무시하는 경우도 있다. 지방정부가 산하 국유기업들의 이

익을 보호하기 위해 중앙의 눈을 피해 외자 규제를 되려 강화하는 경우도 비일비재한

실정이다.

4　‘외자기업’이란 좁은 의미에서는 외국의 기업이나 개인들이 100% 지분으로 중국에 설립한 기업을 말하며, 넓은 의미로는 이러한

독자(獨資)기업 이외에 중국 기업이나 개인이 지분 일부를 갖는 합자(合資)나 합작(合作)기업까지 포괄한다. 현지법인을 별도로 설

립하지 않고 지사나 대표처를 두고 중국 사업을 하는 경우엔 ‘외국기업’이라 한다. 이 글에선 이후 외자기업과 외국기업을 한꺼번

에 가리킬 때 ‘외국기업’으로 지칭한다.

6 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

2. 산업 발전에 따른 중국 외자규제 방식 변화

(1) 외자 규제는 선진국들도 한때 취했었던 보편적 조치

“로컬기업들은 사업 정보나 경쟁업체 정보를 얻기 위해 정부부처 사무실에 직원을

상주시키고 있다. 공무원들이 정보를 흘리고 있다는 얘기인데, 공무원법 상 비밀 엄

수 의무 위반이다. 외자기업은 이런 일을 할 수 없으니, 명백한 차별이다.”

“화장품에 ‘Cure’라는 표현이 들어가면 안 된다고 한다. ‘치료’ 효과가 있는 것처럼 소

비자들을 현혹한다는 이유에서다. 하지만 ‘Manicure’가 치료와 관계 있다고 보는 소

비자들이 과연 있을까? 적어도 외국에서 판매 실적이 있는 상품에 대해서는 ‘Cure’라

는 표현을 쓰는 것을 인정해줘야 한다.”

일본에서 사업을 하던 외자기업들이 1993년 12월 일본 정부의 부당한 보호주의 조치

를 정리한 보고서에 나오는 사례들이다.5 [5] 1960년대 초 산업화에 시동을 걸면서 외

자 유치에 공을 들였던 한국의 사정도 크게 다르지 않았다. 외국인 투자 허가제, 투

자 지분 제한, 원본 및 과실 송금 제한, 수출 의무 조건, 국산 부분품 사용 의무 비율

등 외자기업들의 운신 폭을 좁히는 다양한 규제들을 1980년대 초까지 유지했다.[6]

핀란드, 아일랜드 등 대다수 후발 선진국들은 물론 미국, 프랑스, 독일 등 일찍이 선

진국이 되었던 나라들도 마찬가지다.[7] 해외에 자본을 수출하는 입장이 되기 전에는

온갖 보호주의 조치들을 동원해 로컬기업들의 이익을 지키는데 골몰했다. 심지어 가

장 먼저 산업화에 성공한 영국조차도 경제력이 약해진 2차대전 이후엔 미국, 일본 자

본의 쇄도에 대응해 외환 통제, 민감산업(국방, 문화 등) 투자 제한 등 공식적인 규제

를 가했고, 주요 산업의 핵심기업들에 대한 정부 지분 확대, 인수합병 규제, 자발적

수출 통제 요구 등의 비공식적인 규제로 외자의 폐해를 줄이려 노력했다.6

(2) 중국의 산업 발전 과정과 외자 규제의 라이프 사이클

중국은 외국의 제조 기술을 배우고 응용하는 데도 모범생이지만, 외자 규제 방법을

배워 자국 사정에 맞게 활용하는 데서도 탁월한 능력을 발휘해왔다. 개혁개방 이후

30여년간 중국 경제의 발전 과정은 외국기업들을 하나 둘 불러들여 처음엔 극진히

예우하면서 기술을 전수받다가 로컬기업들이 시장 경쟁과 정부 지원을 통해 점차 실

5　한국 재무부 경제협력국이 1993년 12월에 작성한 ‘규제로 시달리는 일본 주재 외국인 투자 기업 실태’ 보고서에서 인용함.

6　각국 사례에 대한 설명은 Ha-joon Chang(2004) 참고. 영국 케임브리지대학 장하준 교수는 미국, 영국, 프랑스, 독일, 아일랜드, 핀

란드, 일본, 한국 대만 등 9개국의 외자 규제에 대한 사례연구 결과를 바탕으로 “외자 규제가 외자 유입 감소를 낳는다는 주장은

의심의 여지가 있으며, 적절한 외자 규제는 오히려 경제발전에 긍정적으로 작용한다고 볼 수 있다”고 주장했다.

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중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

력을 키워 결국엔 외자를 몰아내는 일련의 과정이었다고 할 수 있다(차트 5 ).

우선 외자 유치 단계에서는 수입 관세율을 올려 외국기업의 중국 진입을 유도한다.

외국기업이 일단 들어오면 투자 지분을 제한하고 과실송금을 규제해 사업 상의 운신

폭을 좁힌다. 외국기업들이 중국에 들어와 상품을 생산하고 판매하는 과정에서 점차

이들에게 부품, 소재나 원료를 공급하는 로컬기업들이 늘어나고 유통이나 판매를 맡

아 하는 기업들도 생겨나며, 좀 더 시간이 지나면 외국기업들과 동일한 사업영역에서

경쟁을 하는 기업들도 출현하게 된다. 중국 정부는 보조금 지급이나 조세 및 금융 지

원을 통해 이러한 로컬기업 출현 및 성장 과정을 촉진한다.

로컬기업들이 어느 정도 실력을 갖추게 되면 중국 정부는 자국기업들 중심으로 한 산

업생태계 형성을 목표로 외자에 대한 규제를 강화한다. 자국기업들이 외자의 지식재

산권을 침해하는 것을 눈감아 주고, 외자기업이 부품·소재의 일정비율을 로컬기업들

로부터 구매하도록 의무화하고, 글로벌 표준과 다른 중국 표준을 받아들이도록 강제

한다. 정부 보조금 지원에서 외자를 배제하고 정부 조달사업에 대한 외자 참여를 제한

하거나 불허하는 등의 방법으로 로컬기업들의 시장점유율을 높이는 노력도 병행한다.

제품이나 설비에 녹아있는 기술을 리버스 엔지니어링이나 설비 수입 및 운영을 통해

흡수하여 기술격차를 어느 정도 줄이고 나면, 캐치업(Catch-up) 속도가 점차 떨어

지기 마련이다. 이런 상황을 돌파할 수 있게 해 주는 것이 사람에 체화되어 있는 기

술의 습득이다. 이 단계에서는 우수한 인적자본의 확보가 핵심 경쟁력 요인으로 부상

하게 된다. 중국 기업들이 뒤늦게 뛰어든 디스플레이, 반도체 등 대규모 설비산업이

지금 이런 단계에 진입해 있다. 중국 정부는 보조금 지급과 금융 지원을 통해 자국기

업들의 막대한 설비투자 부담을 덜어주는 한편 우수 인재 유치를 적극 지원하고 있

우대 규제

외국기업 투자 유치 단계

수입 관세율 제고

투자 지분 규제, 과실송금 제한

反덤핑 등 무역구제 조치

지식재산권 침해

외자의 Exit나 중국 내 사업조정 방해(지방보호주의)

보조금, 조세 및 금융 지원 보조금 등 지원에서 외자 배제

인재 유치 국가적 지원 (‘千人計劃’ 등)

정부조달 사업 외자 참여 제한

부품·소재 자급 목표 설정

중국 고유의 표준 제정

해외기업 인수 등 해외진출 과정 전반에 걸쳐 정부, 정부 출연 기금, 국부펀드 등이 연합하여 총력 지원

로컬기업 육성 단계 로컬 산업 생태계 형성 단계 글로벌 시장 진출 단계

중국의 산업 발전단계에 따른 외자 규제 정책수단 5

자료 : LG경제연구원

8 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

다. 인재 유치 대상에는 자국 출신 해외인재뿐만 아니라 외국기업의 중국인 핵심인

력, 나아가 경쟁 외국기업의 외국인 핵심인력들까지 포함된다.

로컬 산업생태계가 형성되는 과정에서 중국 정부는 강한 기업에 더 많은 지원을 몰아

주는 방식으로 적자생존을 촉진시킴으로써 각 산업 영역에서 국가대표 기업들

(National Champions)을 만들어낸 뒤 글로벌시장에 진출시킨다.

중국의 외자 규제는 로컬 산업생태계가 확립될 때까지 점점 강화되다가 로컬기업들

중국의 외자 규제가 유독 심한 이유: 사회주의, 분권화, 大國의 legacy

산업 발전단계별 외자 규제에 대한 관점과 규제 수단 선택을

볼 때, 중국은 다른 나라들로부터 배운 외자 다루기 노하우를

정석대로 실천하고 있다고 할 수 있다. 다만, 규제의 범위와 강

도 면에서 훨씬 더 넓고 강력하며, 전반적으로 불투명하고 일

관성 없는 모습을 보이고 있다. 이는 중국 특유의 제도적 유제

와 경제발전 방식, 산업화 조건 등과 깊은 관련이 있다.

첫째, 사회주의 유제의 영향이다. 중국의 공식적인 경제제

도는 ‘사회주의 시장경제’다. 시장을 적극 도입하되 사회주의

제도 하에서 기능하도록 함으로써 시장경제의 폐해를 막음과

동시에 계획경제의 한계를 뛰어넘겠다는 것이다.

중국 경제에 대해 ‘자본주의 시장경제와 다를 바가 없다’,

‘자본주의 경제보다 더 자본주의적이다’는 등의 평가가 적지

않으나, 중국 경제 시스템 곳곳에 사회주의의 유제가 아직 많

이 남아 있다. 예를 들어, 농업을 포함한 1차산업 비중이 2016

년 8.6%에 불과하지만 여전히 꼬박꼬박 삼농(三農·농업, 농

촌, 농민) 문제를 ‘중앙 1호 문건’1에서 다루는 것이나, 고용 문

제에 대해 가부장적 온정주의를 고수하고 있는 것을 보면 대

약진 시기의 ‘한솥밥(大碗飯)’으로 상징되는 중국식 사회주의

의 이념이 오늘날에도 국정 운영의 근저에 작용하고 있음을

알 수 있다.

또한 국가안보나 사회안정을 명분으로 외자 관련 정책을

일거에 변경하거나 공식 법규 상의 규정을 정부 스스로 간단

히 무시하는 경우가 적지 않은데, ‘서구 자본주의 기업’에 대

한 경계심이 상당히 강하게 남아 있음을 짐작케 한다.

둘째, 외자 규제의 불투명성과 비일관성은 중국 특유의 경

제 발전 방식과 관련이 깊다. 중국의 경제 발전은 1978년 개

혁개방으로 시작되었으며, 개혁개방은 마오쩌둥(毛澤東) 통치

시기의 제도 운영 방식을 철저히 부정하는 방식으로 추진되

1　중국공산당 중앙이 매년 가장 먼저 발표하는 문건이라는 뜻으로, 2004년부터

2017년까지 예외 없이 삼농문제에 대한 정책을 다루었다.

었다. 중앙정부와 지방정부 간의 관계는 그 전의 수직적 지시

및 통제 관계에서 경제적 이해에 입각한 계약 및 타협 관계로

전환되었다. 중앙은 인사권을 쥐고 행정적 위계질서를 통해

정책 우선순위와 추진 방향을 정한다. 하지만 구체적인 정책

시행은 관료적 상명하달이 아니라 중앙과 지방 간, 그리고 지

방과 지방 간의 의견 조율과 이해 조정을 통해 이루어진다.[8]

그 결과, 중앙정부가 규제를 완화했는데 일부 지역에서는

전혀 시행이 되지 않는 경우가 생기기도 한다. 공장을 A지역

에서 B지역으로 옮기려고 하는데 A지역 지방정부가 고용 감

소를 이유로 허가를 해주지 않는 경우도 있다. C지역 지방정

부가 주는 보조금이 C지역에서 생산된 제품을 구매할 경우에

만 지급되고 다른 지역에서 생산된 제품에 대해서는 지급되

지 않는 ‘지방보호주의’도 만연하고 있다.2

셋째, 중국이 사실상 ‘대륙’이라 할만한 정도의 넓은 영토와

많은 인구, 문화적 다양성을 가진 대국(大國)이라는 점이 외

자 규제의 강도를 높이는 요인으로 작용하기도 한다. 임금이

빠르게 오르면서 글로벌 생산기지로서 중국의 메리트는 크게

약화되었다. 다른 나라 같았으면 외자가 빠져나가려 할 것이

고, 외자의 발길을 돌리기 위해 혜택을 더 주고 규제를 완화

했을 것이다. 하지만 중국에선 생산기지로서의 매력이 떨어지

는 과정에서도 외자 유출이 상대적으로 적었다. 생산기지 메

리트를 떨어뜨린 바로 그 요인, 즉 임금 상승이 가계소득을

높여주고 내수시장을 확장시켰기 때문이다. 외자는 빠르게 커

지는 중국 내수시장을 공략하기 위해 중국에 그대로 눌러 앉

았고, 중국은 큰 시장을 레버리지로 하여 외자에 대한 규제를

강화할 수 있었다.

2　전기차 시장의 사례를 보면, 2016년 초 비야디(BYD) 전기차 모델 ‘탕(唐)’을 비야

디 본사가 있는 선전에서 살 경우 지방정부 보조금 3만5000위안을 포함해 모두

7만5000위안의 보조금을 받았지만, 베이징에서 구매하면 지방정부 보조금 3만

5000위안을 받지 못한다. 이 문제는 중앙정부가 여러 차례 시정을 권고했으나,

여전히 완전히 해결되지 않고 있다.

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중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

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의 경쟁력이 향상되고 국가대표 기업들이 글로벌 시장에 진출하는 단계부터는 점차

약화되는 양상을 띤다.

(3) 전환기 중국의 외자규제 방향

① 전환기 중국의 산업 구조조정과 업그레이드의 세 가지 방향

중국 정부의 자체진단에 따르면, 중국 경제는 현재 ‘세 가지 중첩기’에 들어가 있다.

경제성장의 속도 조정기, 구조조정 진통기, 그리고 (특히, 금융위기 직후에 시행된)

경기부양 후유증 해소기가 겹쳐 있는 구조전환의 시기라는 것이다. 최근 몇년간의 경

제성장률 하락 추세는 노동력 공급 둔화, 자본 수익률 저하 등 구조적인 요인들에서

비롯된 자연스런 결과로 받아들여야 하며, 지금은 무리한 경기부양을 삼가고 구조조

정을 통해 개혁개방 이후 30년간 누적된 문제점들을 해결하면서 경제 체질을 개선하

는데 주력해야 한다는 인식이다. 경제 구조조정과 체질 개선 작업은 산업 수준에서

보면 곧 산업 구조조정과 산업 역량 업그레이드라고 할 수 있는데, 중국의 산업 구조

조정 및 업그레이드는 크게 세 가지 방향으로 추진되고 있다(차트 6 ).

첫째, 과거의 요소집약적 경제성장모델과 일련의 근시안적 경기부양이 낳는 대표적

후유증인 생산능력 과잉 문제의 해결이다.[9] 이 문제에 대한 근본적인 해법은 도태나

인수합병을 통한 생산능력 감축이다. 하지만, 중국 정부는 구조조정의 고통을 줄이

기 위해 내수에서 소화할 수 없는 물량의 ‘밀어내기 수출’과 외국산 제품의 유입 방지

를 위한 반덤핑 등 보호주의적 통상 조치들을 병행하고 있다.

둘째, 중국 경제의 대부분을 차지하는 기존산업(즉, 전통산업) 영역에선 경쟁력 업그

레이드가 과제다.[10] 구체적으로는 시장경쟁과 인수합병을 통한 ‘규모화’(거대기업 육

성), 기술 혁신이나 사업 고(高)부가가치화를 통한 기업 경쟁력 강화 등 두 가지를 추

진 중이다. 기술 혁신과 관련하여 특히 강조되고 있는 것이 전통산업에 인터넷 기술

을 결합시키는 ‘인터넷 플러스’로, 스마트 팩토리, 전자상거래, 인터넷 금융 등이 이

중국 산업 구조조정 및 업그레이드 추진 방향과 관련 외자 규제의 특성 6

비중 산업정책 목표 외자 규제

생산능력 과잉 산업 4% 구조조정 자국 시장 보호 위한 반덤핑 등의 통상 조치

기타 기존산업 - 업그레이드 각 산업의 발전단계에 따라 규제 강도와 방식이 다름

신흥산업전략성 신흥산업 8% 중점 육성 기존산업에서보다 강도 높고 치밀한 규제

기타 신흥산업 - 창업 활성화 규제의 강도와 방식 면에서 기존산업 규제에 준함

주 : 비중은 2016년 현재 부가가치 기준 추정치. 생산능력 과잉 산업의 비중은 석탄, 철강, 시멘트, 조선, 전해알루미늄, 평판유리 등

6개 산업 합산치임.

자료 : LG경제연구원

10 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

에 포함된다. 사업 고부가가치화는 고가 프리미엄 제품 영역의 비중 확대, 밸류체인

상에서는 세트(최종재 조립)로부터 부품, 소재 등 상류 쪽으로의 확장을 중심으로 추

진되고 있다.

셋째, 산업 업그레이드는 새로운 산업들을 만들어내고 그 비중과 경쟁력을 키워가는

것으로도 가능하다. 중국의 신흥산업들은 발전 수준에 있어 편차가 상당히 크다. 정

부가 중점 육성하고 있는 ‘전략성 신흥산업’ 중에서도 차세대 IT, 신에너지, 첨단장비

제조(특히, 고속철, 무선통신, 우주항공, 원자력발전) 등 일부 산업에서는 국제적인

경쟁력을 갖춘 기업들이 출현하고 있으나, 나머지 영역에서는 외국에 비해 기술 수준

이 떨어지고 규모가 작거나 영세한 기업들이 대부분이다. 중국 정부는 신흥산업의 빠

른 발전이 전체 산업의 업그레이드에 있어 가장 레버리지 효과가 큰 부분이며, 신흥

산업 발전의 관건은 자주적인 기술 개발에 있다고 보고 있다.

② 전환기 산업정책 목표 달성을 위한 외자 규제의 방향

구조조정이 시급한 철강, 석탄, 조선 등 생산능력 과잉 산업들의 중국 내수시장은 로

컬기업들이 지배하고 있다. 엄격한 진입 규제 하에서도 중국에 투자했었던 소수의 외

자기업들은 2000년대 들어 업황 둔화가 지속되자 중국 사업 효율화 작업을 가속화해

왔다. 이에 따라 이들 산업에서 중국 시장 보호와 구조조정 촉진을 위한 중국 정부의

노력은 FDI에 대한 규제보다는 해외 제품의 유입을 차단하고 국내 생산 제품의 해외

시장을 최대한 넓히는 보호무역주의의 형태를 띠고 있으며, 앞으로도 이런 흐름이 이

어질 전망이다.

기존산업 영역에서 중국 기업들의 경쟁력은 개별산업별로 큰 차이를 보이고 있으며,

중국 정부의 외자 규제는 이에 따라 접근방법이나 강도를 달리하고 있다. 일례로, 가

전이나 휴대폰처럼 로컬 산업생태계 형성이 완료되고 세계적인 기업들을 이미 여럿

배출해낸 산업에서는 규제 완화가 대체적인 흐름이다. 로컬기업들이 빠르게 성장하

고 있지만 아직 본격적인 글로벌 시장 진출 단계에 이르지 못한 대부분의 제조업종에

서는 로컬기업들이 과거 외자기업들이 우세를 보였던 영역으로 사업을 넓혀감에 따

라 외자기업이 체감하는 규제가 점차 악화되고 있는 흐름이다. 한편 대부분의 서비스

업 내수시장에서는 전반적으로 외자기업 대비 로컬기업의 우위가 지속되고 있는 가

운데, 최근 보호주의 확산과 미국과 중국 간 갈등 고조의 영향으로 IT, 통신, 문화 등

민감산업들을 중심으로 외자에 대한 진입 규제가 한층 강화되고 있다.

중국 신흥산업들은 외자 활용 관점에서 볼 때 대부분 외자 유치 단계에서부터 로컬 산

업생태계 형성의 초기 단계까지 분포되어 있다. 과거 기존산업의 경우 이런 단계에서

는 갖가지 혜택을 주면서 외국기업 투자 유치에 진력하는 것이 일반적이었다. 실제로

11

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

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중국 정부는 “전략적 신흥산업에 대한 외국기업 투자를 적극 환영하고 중국 기업들의

해외진출 및 해외업체들과의 협력을 장려한다”고 거듭 밝히고 있다. 하지만 중국의 신

흥산업 시장에 진출한 외국기업들은 불투명한 규제와 과도한 시장 보호에 대해 불평

을 쏟아놓고 있다. 중국 정부의 공식 입장과 실제 비즈니스 현장에서 드러나는 규제

및 차별대우 사이의 갭이 기존산업에 비해 훨씬 더 큰 것으로 나타나고 있다.

③ 규제의 초점이 신흥산업으로 이동

중국은 2010년부터 첨단장비 제조, 차세대 IT, 신에너지,

신에너지자동차, 신소재, 바이오, 에너지절약및환경보호

등 7개 산업을 ‘전략적 신흥산업’으로 지정해 육성해왔다.

2016년 11월에는 여기에 ‘디지털 창의산업’을 새로 추가했

다(차트 7 )7. ‘전략적‘이라는 것은 국가경쟁력이나 국가안보

와 관련이 있고, 중국의 글로벌 지위에 영향을 준다는 의미

다. 중국이 육성하고자 하는 세부적인 산업 목록을 보면,

한국을 비롯해 일본, 미국, 독일 등 거의 모든 선진국들이

전략적으로 육성하고 있는 산업들과 면면이 거의 겹친다.

이렇게 국가 전략 상에서 ‘맞보는 자리’8를 선점하게 된다면

지금까지 힘겹게 추격을 해왔던 선발 국가들을 아예 추월해갈 수도 있다는 것이 중국

의 계산이다.

앞으로 중국 외자 규제의 초점은 자연히 이러한 승부처 산업들에 맞춰질 것으로 예상

된다. 외자 규제의 양상은 글로벌 경제의 저성장 기조와 보호주의 확산 추세를 고려

할 때 현재의 성숙산업이 과거 신흥산업 단계에 있었을 때보다 더 강력하고 치밀해질

것으로 보인다.

3. 중국 신흥산업 외자규제의 향후 트렌드

중국의 전략성 신흥산업들 가운데 신에너지자동차에 속하는 전기자동차산업의 경우,

합자법인에 대한 지분 규제, 보조금 지급에서 내·외자간 차별대우, 주요 부품에 대

7　2015년 발표된 ‘중국 제조 2025’에서는 차세대 IT기술, 첨단 CNC 공작기계/로봇, 첨단장비제조, 우주항공 장비, 해양공정 장비/고

기술 선박, 선진 궤도교통 장비, 전력 장비, 농업 기계장비, 신에너지자동차, 신소재, 생물의약/고성능 의료기기 등이 10대 중점 육

성 대상 영역으로 선정되었다. 2010년 전략성 신흥산업 목록과 비교해 보면, 에너지절약 및 환경보호, 신에너지 등이 제외되었고,

첨단장비 제조 산업이 여러 구체적인 분야들로 세분되었다.

8　‘맞보는 자리가 큰 곳’이라는 바둑 격언이 있다. 상대도 두고 싶고, 나도 두고 싶은 자리가 큰 곳이라는 말이다. 국가간 산업경쟁에

서 ‘맞보는 자리’가 곧 신흥산업이라 할 수 있다. 바둑 격언에 ‘큰 곳보다 급한 곳’이라는 것도 있다. 사활이 걸린 착점이 세력의 요

처나 집으로 큰 곳보다 우선시되어야 한다는 말이다. 현재 중국에서 일부 구조조정 대상 산업에서의 외자 규제는 중국 입장에서는

사활이 걸려 있는 ‘급한 곳’이라 할 수 있다.

중국의 ‘전략성 신흥산업’ 목표와 목록 7

12.5 규획 (2012년) 13.5 규획(2016년)

목표 육성(培育) 강대(壮大)

목록

에너지 절약 및 환경 보호차세대 IT첨단 장비제조바이오신소재 신재생 에너지신에너지 자동차

에너지 절약 및 환경 보호차세대 IT첨단 장비제조바이오신소재 신재생 에너지신에너지 자동차디지털창의

12 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

한 자급률 목표 설정, 글로벌 표준과 다른 로컬 충전 인프라 표준 등 여러 면에서 외

자기업에 대해 까다로운 규제가 시행되고 있다. 기존의 자동차산업, 즉 내연기관자

동차산업에 대해서도 외자 규제가 있었지만, 지금의 전기차에 대한 규제가 훨씬 엄격

하고 불투명한 것으로 평가된다.

전기차산업은 산업 발전 단계(로컬 산업생태계 형성 단계)나 외자 진입 수준(다수의

한국과 일본 기업이 전기차 부품 현지생산) 면에서 중국 신흥산업의 성장 과정을 잘

보여준다. 또한 진입 제한, 보조금 차별 지급, 부품 자급률 목표 설정 등 다양한 규제

가 시행되고 있어 신흥산업 영역 외자 규제에 대한 중국 정부의 접근방식을 살펴보기

에도 좋은 사례다.

전기차산업에서 외자 규제를 설계할 때 중국 정부는 두 가지를 염두에 둔 것으로 보

인다. 첫째, 전기차산업이 중국의 에너지 및 환경 문제 해결에 있어서나 향후 국가간

산업 경쟁에 있어 매우 중대한 의미를 갖기 때문에 처음부터 구체성 있는 산업 발전

로드맵을 마련해 철저히 관리를 해나갈 필요가 있다는 점이다. 둘째, 과거 내연기관

자동차산업 육성 과정에서 외자 활용이 철저히 실패했다고 자인하고 있는데, 이것을

반면교사로 삼아 실패를 되풀이하지 않겠다는 생각이다.

(1) 과거 자동차와 가전산업 외자 규제의 교훈

중국에서는 과거 산업정책이 실패한 대표적인 사례로 자동차산업이 자주 거론된다.

한·중 양국이 거의 비슷한 시기에 자동차산업 육성에 착수했지만, 한국은 ‘세계적인

자동차 대국이자 강국’이 된 반면, 중국은 자동차 대국은 되었지만 자동차 강국은 되

지 못한 원인이 산업정책 상의 차이에 있다는 것인데, 구체적인 진단의 내용은 다음

과 같다(차트 8 ).[11]

첫째, 한국은 자동차 국산화를 처음부터 밀어붙였다. 1962년 5월 <자동차공업보호법>

을 제정하여 완성차는 물론 국내에서 생산되지 않는 설비와 부품에 대해서도 수입을

억제하고 조기 국산화를 추진했다. ‘1974년 말까지 자동차 관련 모든 부문의 국산화’

라는 야심찬 목표를 세우고 모든 정책 수단을 총

동원하여 마침내 1975년 말에 첫 국산 자동차 모

델을 생산해냈다. 중국은 국산화의 중요성에 대

한 인식이 더뎌 2004년에야 국산 브랜드 개발

장려 정책을 공식화했다. 그 전에는 외자 기업들

이 본국에서 개발된 신형모델을 중국에 들여와

판매하는 것을 방관해왔다. 국산화의 중요성에

한국과 중국의 자동차산업 육성 방식 차이 8

중국 한국

국산화 2004년에 뒤늦게 공식화 1962년부터 조기 국산화 추진

우선 육성 차종 상용차 승용차

시장 전략 내수시장 위주 수출시장 위주

소비 부양 소비보다 생산을 중시 개인 구매 확대 적극 지원

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중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

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대한 양국의 인식 차가 완성차뿐만 아니라 핵심 부품, 브랜드 등 전반에 있어서 현격

한 격차를 낳았다는 것이다.

둘째, 한국은 1987년 ‘국민차’ 개념을 제기하고 승용차 보급 확대를 우선적인 정책과

제로 삼았다. 승용차 시장이 커지는 과정에서 개인 구매자들의 반응과 요구가 제조업

체들에 입력되었고 제조업체들은 이에 즉각 대응하고 부응하려 노력했다. 한국 정부

는 국민차에 대해 특별소비세를 면제하는 등 수요 창출 노력을 기울였다. 반면, 중국

은 공공부문이나 기업들이 주 고객인 트럭 등 상용차 보급 위주로 접근했다. 또한 자

동차 소비보다 생산 확대에 정책 초점이 맞춰졌으며, 개인의 차량 구매는 상당기간

정책적으로 억제되었다.

셋째, 한국이 일찍이 수출시장을 겨냥해 자동차를 생산하고 미국이나 유럽, 일본의

선발 기업들과 치열한 시장경쟁을 통해 실력을 차근차근 키워나갔으나, 중국은 정부

의 강력한 보호막 아래 비효율적인 국유기업들이 내수 위주로 사업을 확대함으로써

경쟁력 향상의 기회가 적었다는 점도 뚜렷이 대비된다.

이 중에서도 최대의 실패 요인을 국산화 노력의 부재로 보는 점에서 중국 산업정책

전문가들의 시각은 대체로 일치한다. 자동차산업에서와는 달리 가전산업에서 중국

기업들이 오늘날 세계 일류 수준의 경쟁력을 갖추게 된 원인도 바로 국산화 노력에서

찾는다.[12]

시장 개방 후 10년이 채 안 된 1980년대 중반 중국 가전시장이 수입 제품들에 의해

지배되자 중국 정부는 가전 완제품에 대해 관세율을 대폭 인상하고 완제품은 물론 주

요 부품들에 대해서까지 수입할당제도를 도입했다. 선진적인 설비와 기술에 대해서

는 관세를 낮추고 수입을 장려했다. 시간이 지나 완제품과 부품에서 로컬기업들의 경

쟁력이 향상되자 점차 관세를 낮춰 자국시장에서 외국제품들과 치열하게 경쟁을 하

도록 유도했다. 처음부터 ‘자주창신(自主創新·로컬기업 주도의 혁신)’을 목표로 내

세웠고 로컬기업들을 성장단계에 맞춰 보호해주고 단련시킴으로써 경쟁력을 제고시

킬 수 있었다.[13]

(2) 향후 전략성 신흥산업 영역에서의 외자 규제 방향

중국 정부는 과거의 정책 실패 사례들에서 교훈을 얻어 제품과 기술의 국산화를 앞당

기는 방향으로 신흥산업을 육성하려 할 것으로 보인다. 자연히 외자기업들에 대해서

는 처음부터 단단히 죄어가면서 최대한 활용을 하고 차별과 제한을 가할 것으로 예상

된다. 외자 규제 수단들은 과거와 크게 다르지 않지만 이것들을 더욱 치밀하게 적용

함으로써 규제의 실효성을 높이려 할 것이다(차트 9 ).[14] [15] 이하에서는 이러한 전제

14 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

하에 미국 및 EU 상공회의소 소속 외자기업들이 최근 중국에서 겪었던 규제 사례들

을 참고하여 향후 중국의 전략성 신흥산업 영역에서 외자 규제가 어떤 방향으로 이루

어질지를 전망해본다.9

① 외자활용 로드맵의 치밀한 실행

지금 중국에서 성숙 단계에 이른 산업들 가운데 처음엔 중국에 없었던 산업들이 적지

않다. 이런 산업의 경쟁력은 외국기업의 투자와 중국 정부의 산업정책에 힘입어 단계

적으로 향상되었다. 즉, 외국기업 투자로 중국에 존재하지 않던 산업이 도입되면서

‘무(無)’에서 ‘유(有)’로 도약했고, 다양한 사업영역에서 종사하는 로컬기업이 하나 둘

생겨나 규모를 키워가고 로컬생태계가 형성되는 과정에서 ‘소(小)’에서 ‘대(大)’로 나

아갔다. 나아가, 국가대표 기업들이 선별되어 글로벌시장에서 경쟁을 통해 단련되면

서 중국 산업들은 ‘대(大)’에서 ‘강(强)’으로 전진했다.

중국 정부는 미국, 독일, 일본, 한국 등 산업강국들을 ‘커브 길에서 추월’하려면 전략

성 신흥산업 영역에서 ‘무(無)’에서 ‘강(强)’으로 나아가는 과정을 크게 단축시켜야 한

다는 생각을 갖고 있다.10 이에 따라 전략성 신흥산업에서는 외자 유치 단계와 로컬

산업생태계 형성 단계가 동시에 진행될 것으로 예상된다. 즉 과거처럼 외자 유치 단

9　최근 추가된 디지털 창의시간은 분석에서 제외함.

10 ‘커브 길에서 추월하기(彎道超車)’는 수년 전부터 중국에서 회자되고 있는 표현이다. 글로벌 금융위기 이후 국제 교역 질서가 근본

적으로 변화하고 ‘4차 산업혁명’으로 상징되는 기술 혁신 및 산업 재편의 조짐이 뚜렷해지고 있는 가운데 중국을 비롯한 많은 국가

들이 더는 해결을 미룰 수 없는 내부의 구조적 문제들에 직면하고 있다. 이러한 전환기(‘커브 길’)에 구조조정과 개혁을 통해 남보

다 먼저 문제들을 해결하고 경제 체질을 개선시켜 지금의 위기를 발전 격차를 획기적으로 줄이고 더 나아가 선진국들을 추월해가

는 기회로 삼아야 한다는 뜻을 담고 있다.

7대 전략적 신흥산업별 중국 정부의 외자 규제 수단과 규제 강도 9

에너지 절약 및 환경보호

차세대 IT첨단장비

제조바이오 신소재 신에너지

신에너지자동차

외자 기업에 대한진입 제한

● ● ○ ○ ○ ○

로컬 기업 중심의보조금 지급

○ ○ ● ●

자급률 목표 설정 등로컬 제품 구매 유도

○ ● ● ○ ○

정부조달 사업에서외자 차별

● ● ●

글로벌 표준과 다른

중국 표준 제정○ ○ ○ ○

로컬기업 지원 위한투자기금 조성

● ●

주 : 7개 산업 모두 ‘정부조달 사업에서 외자 차별’을 제외한 모든 형태의 규제를 시행하고 있음. 그 중 강도가 큰 규제만 표시함.

자료 : 주중국EU상공회의소의 <Position Paper 2016/2017>과 주중국미국상공회의소의 <2016 AmCham China White Paper>를 기초자료로

하여 재구성

● 매우 강함 ○ 강함

15

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

계가 완료된 다음에 로컬 산업생태계 형성 단계로 나아가는 것이 아니라, 아예 처음

부터 로컬 산업생태계 형성이 목표로 설정되고 이 목표를 가장 빨리 달성할 수 있도

록 투자 유치 대상 기업과 그 조건이 결정될 것이라는 얘기다. 민간 항공기 제조 산

업 육성 과정은 이러한 외자 활용 방식을 전형적으로 보여준다(차트 10).[16]

민간 항공기 제작이 산업 연관 효과가 크고, 대국(大國)의 국격과 기술력을 상징한다

고 보고 중국 정부는 2008년 민간 항공기 국산화 작업에 착수했다. 그리고 7년여 만

인 2015년 11월 중소형 여객기인 C919을 독자생산하는데 성공했다. 막대한 자금을

투입하여 민항기 제조 기업을 국유기업 형태로 설립해 민항기 2개 모델을 제작하는

거대 프로젝트를 출범시켰고, 국유 항공사들의 항공기 구매 주문을 몰아주는 방식으

로 판로를 열어줬다. 프로젝트에 참여한 외국기업들에게 합자회사를 설립해 중국 안

에서 비행기를 조립하고 핵심 부품들을 생산하도록 압박했다. 그래야만 비행기 제조

기술을 베끼고 모방하고 체화할 수 있다는 생각에서였다. 이처럼 사전에 외자활용 로

드맵을 마련해 치밀하게 실행하는 과정에서 중국 민항기 제조 산업은 ‘무(無)’에서 ‘강

(强)’으로 도약할 수 있었다.

② 단계적 접근보다 동시·결합 규제 활용

기존산업을 육성할 때 중국 정부는 단계적인 접근법을 취했다. 먼저 중국에 없던 산

업의 최종 조립 공정을 유치하여 기술을 익히고, 여기에 부품과 원료를 공급하는 로

컬기업들을 점차 육성하여 모든 밸류체인에 로컬기업들이 어느 정도 자리를 잡으면

로컬기업들 위주로 산업생태계를 재편했다.

중국의 민간항공기 제조산업 발전과정에서 정부 역할과 외자 활용 10

정책 수단 구체적 내용

국유기업 형태로 National Champion 기업 설립

- 2000년 이후 민항기 제조업을 우주항공산업에 버금가는 중요성을 지닌 고기술산업으로 육성할 필요성 강조

- 2008년 3월 말 자본금 220억 위안으로 중국상용항공기유한책임공사 설립

주요 민항기(C919, ARJ21) 제조 프로젝트에 막대한 금융 지원

- 중앙정부, 상하이 시정부, 중국항공, 중국알미늄공사(Chinalco), 바오강집단(Baosteel), 중국중화집단 (Sinochem) 등이 자본금 공동출자

- 교통은행이 상하이 시 정부와 국유기업들의 보증 하에 300억 위안의 크레딧라인 제공

국유 항공사들에 중국산 항공기 구매 강요

- 2013년 4월 기준 ARJ-21 267대 중 251대, C919 380 대 중 370대가 중국 항공사 주문 물량

중국에 조립라인 운영을 조건으로 외국 항공기 구매

- 맥도널더글라스, 1986~1994년 상하이항공과 설립한 상하이의 MD-82 조립라인에서 30대 조립해 중국 항공사에 판매

- 에어버스, 2005년 텐진에 항공기 조립라인 운영하기로 합의하고 중국 측에서 A320 150대 수주

주요 항공기(C919, ARJ21) 제조 프로젝트 참여업체들의 중국내 JV 설립 유도

- C919 프로젝트: 14개 기업(Nexcelle, Goodrich, Parker Aerospace, Rockwell Collins, Liebherr 등)이 JV 설립

- ARJ-21 프로젝트: 24개 기업(Alcoa, GE, Honeywell, Rockwell Collins 등)이 JV 설립

외교적 설득 통해 후진국들에게 자국 제조 항공기 구매 유도

- 2013년 기준, 라오스 ARJ-21 3대, 미얀마 2대 등

자료 : Keith Crane et al.(2014) 내용 재정리(LG경제연구원)

16 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

전략성 신흥산업 육성은 이런 전통적 캐치업 과정과 달리 전면적이고 동시적으로 추

진될 전망이다. 즉, 세트 조립에서 부품 제조와 소재 개발로 순차적으로 나아가는 것

이 아니라, 모든 밸류체인에 걸쳐 동시에 그리고 전면적으로 자립을 꾀할 것이다.

이러한 접근방식은 과거와 달리 신흥산업들의 기반이 되는 부품이나 소재 산업이 중

국에도 이미 존재하기 때문에 가능하다. 예컨대, 첨단 장비 제조업의 기반이 되는 반

도체, 디스플레이 등 전자 부품 산업에서 중국은 선두 그룹 한국과 일본을 바짝 추격

하고 있다. 신에너지자동차의 핵심 기술인 자동차전지 분야에서도 강력한 보호주의

조치를 취하면서 한국, 일본 기업들과의 경쟁력 갭을 빠르게 좁히고 있다. 빅데이터,

IoT 등 차세대 IT산업의 일부 핵심기술에서는 이미 한국을 뛰어넘어 글로벌 수준에

진입했다는 평가도 나온다.

신흥산업은 산업화의 연륜이 짧다 보니 기존산업과 달리 각 밸류체인에 절대강자나

보편적 표준이 존재하지 않는다. 중국으로서는 ‘우리가 시장도 크고 경쟁력 갭도 큰

편이 아니니 이왕 붙을 거 전면전으로 해보자’는 야심을 품을 만도 하다.

전면전 구도 하에서는 외자 규제 및 차별대우 수단으로 밸류체인에서 둘 이상의 고리

를 한데 엮는 방식의 ‘결합규제’를 활용하는 게 효과적이다. 전기차 구매 시 지원되는

보조금 지급 대상을 선정할 때 그 기준을 최종재인 전기차의 일정한 성능 이외에 배

터리 등 부품의 성능이나 표준, 생산지 등을 포함시키는 것이 단적인 예다.

중점 육성 대상인 부품, 소재나 장비에 대해 지금까지보다 훨씬 더 구속성 있는 자급

률 목표를 제시하여 국산화를 가속화시키는 것도 예상가능한 규제수단이다. ‘중국 제

조 2025’에서는 2025년까지 핵심 기초부품과 중요 기초재료의 70%를 자급한다는

목표를 세워놓고 있다. 분야별로는 산업용로봇 70%, 신에너지 장비 80%, 모바일폰

칩 40%의 자급률 목표가 중국 정부 내부에서 논의되고 있다.[17]

③ 다양한 규제 수단으로 기술이전 압박 한층 더 강화

기존산업이 요소집약적(자본집약적 또는 노동집약적)이라면, 신흥산업은 기술집약적

또는 지식집약적 성격이 강하다. 기술은 신흥산업의 핵심 경쟁력 요인이다. 다양한

외자 규제 수단들의 한결 같은 목표는 외자가 보유한 기술의 이전이 될 것이다. 신흥

산업 영역에서는 외국기업에 대해 투자 문호를 활짝 열어놓겠다는 것이 중국 정부의

거듭된 약속이지만, 이러한 기술이전 요구가 외자의 중국 투자에 대한 실질적인 진입

장벽으로 작용할 것으로 보인다.

과거에도 외국기업이 중국 지방정부와 사업 허가 관련 협상을 할 때, 최종 단계에서

로컬기업과의 JV(Joint Venture) 설립을 요구 받는 경우가 적지 않았다. 신흥산업

17

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

영역에서는 JV 설립이 가장 관건적인 사업 허가 요건이 될 것으로 보인다. JV 설립

을 통한 기술이전은 외국기업이 중국 사업 과정에서 부딪힌 어려움을 푸는 유력한 카

드로 활용될 수도 있다. 퀄컴은 2016년 1월 화웨이, SMIC 등과 JV를 설립했는데, 넉

달 전 중국 반독점당국으로부터 61억 위안의 벌금을 부과 받은 사실과의 연관성이 주

목을 받은 바 있다.

선진기술에 대한 강렬한 추구는 해외기업 M&A의 급증세에도 반영되어 있다. 글로벌

기업들과의 기술격차가 큰 에너지 절약 및 환경 보호 산업의 경우 2016년에 해외 기업

인수 규모가 260억 위안으로 전년도 55억 위안의 5배에 달했다. 1억 위안 이상 규모

가 전체 17건 중 10건에 이르는데, 환경산업에서 최고 수준의 기술력을 가진 독일(6

건)과 미국(3건)의 기업들이 주된 타깃이었다. 전체 해외 M&A에서

전략성 신흥산업이 차지하는 비중은 건수 기준으로 지난 2011~2012

년 약 5%에서 2015~2016년 약 25%로 상승했다. 신흥산업 해외기업

인수에는 예외 없이 중국 정부가 직간접적으로 조성한 각종 기금이

지원군으로 참여하고 있다.

해외기업 인수가 아예 불가능한 경우나 인재 이탈 등으로 선진기술

흡수 효과를 내지 못할 때 중국 기업들은 핵심 인재들을 스카우트하

는 방식으로 기술이전을 시도한다. 이미 6,000여 명의 해외인재를 쓸

어간 중국 정부의 ‘천인계획(千人計劃)’11의 적용 대상이 현재의 해외

거주 중국인에서 중국 거주 외국인, 나아가 해외 거주 외국인으로 확

대될 가능성도 있다(차트 11).[18]

④ 지방보호주의의 영향 지속

중국 정부는 “‘중국 제조 2025’ 같은 산업 육성 프로젝트에서 외자에 대한 차별대우

가 없도록 하겠다”고 거듭 밝히고 있다. 전략성 신흥산업 관련 프로그램도 당연히 이

에 포함된다. 하지만 이런 약속이 실제로 지켜질지는 장담할 수 없다. 프로젝트의 실

행은 지방정부들에 달려 있는데, 지방정부들이 지방보호주의 관행에서 벗어나기가

쉽지 않을 것이기 때문이다. 중국 특유의 중앙과 지방 간 분권화 구조에서 연유하는

지방보호주의는 신흥산업 육성 과정에서도 지속될 것으로 전망된다.[19]

신흥산업의 맹아기나 육성기엔 자금난이 최대난제다. 수익 창출 능력은 아직 갖추지

못했는데, R&D와 사업화에 많은 돈이 들어간다. 중국 중앙정부는 400억 위안의 정

부유도기금을 조성해 이 문제를 풀겠다고 2015년 결정한 바 있다. ‘유도(誘導) 기금’

11 2008년 시작된 해외 고급인재 유치 프로젝트. 중앙정부에서 3년간 100만~300만 달러의 연구비와 50만 위안의 생활비를 지원하

는 등 파격적인 대우를 유인으로 제공한다. 당초 1,000명을 목표로 했으나 이미 6,000명을 초과했다. 유치 대상 인재 요건에 국적

관련 사항은 따로 명시되지 않았다.

천인계획(千人計劃) 분야별 인재 비중 11

분야 인원 수(명) 비중(%)

생물의약 및 생물기술 1,112 24.7

정보 과학 및 기술 740 16.4

공정 및 재료 680 15.1

수학 물리 540 12.0

에너지, 자원 및 환경 480 10.7

첨단신기술 400 8.9

화학 화공 280 6.2

경제, 금융 및 관리 270 6.0

합계 4,502 100

주 : 중국 천인계획망 공식 홈페이지 인재 DB에 등록된 인물 기준

자료 : 천인계획망(http://1000plan.org/qrjh/section/2)

18 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

이라는 명칭에서 짐작되듯 정부가 마중물을 부어 투자를 망설이는 민간자본을 신흥

산업 영역으로 끌어들이겠다는 것이다. 지방정부들도 나름의 신흥산업 육성 기금을

조성하고 있는데, 규모를 보면 입이 딱 벌어질 정도다. 일례로, 후베이(湖北)성 정부

가 2015년 12월 신흥산업 육성과 기존산업 업그레이드를 위해 ‘장강(長江) 경제벨트

산업 모기금’을 출범시켰는데, 규모가 2,000억 위안에 달한다. 성 정부 자신이 400

억 위안을 출연했고, 기업 금융기관 등 민간자본 1600억 위안을 끌어들였다.[20] 중앙

과 지방이 공동으로 조성하는 전략성 신흥산업 관련 기금의 경우 2012년 현재 기금

총액의 25%는 중앙정부가 기여하고 나머지는 지방정부와 민간이 조성하는 것으로

알려져 있다.12 요컨대, 신흥산업 육성 관련 기금 조성에 중앙정부보다 지방정부들이

더 많이 기여를 하고 있다고 볼 수 있으며, 앞으로 기금 지원 과정에서 지방정부들이

주도적인 역할을 할 것이라는 점을 충분히 예상해볼 수 있다.

각 지방정부의 기금 지원 대상에 외국기업이나 합자기업이 포함되는지 여부는 분명치

않다. 하지만 ‘중국 내에서 개발되어 지식재산권이 확보된 기술의 육성이 전략성 신흥

산업 발전의 관건’이라는 것이 중앙, 지방을 막론하고 중국 정부 관계자들의 입장이

다.[19] ‘외자는 배제된다’는 것을 표현하는 중국식 화법이다. 물론 중국 측의 요구를 잘

들어주면 지원을 받을 수도 있다. 예컨대, 베이징에 본사를 둔 합자회사 M사가 기술

을 개발해 중국특허청으로부터 특허권을 취득하는 경우 M사는 중앙정부나 베이징 시

정부가 주는 기금을 지원 받을 수 있다. 하지만 이 경우도 후베이 성 정부가 운영하는

기금의 지원을 받기는 힘들다. M사가 후베이 성에 지사를 두고 있어도 마찬가지다.

대부분의 지방정부들은 관할 지역 내에 본사가 있는지 여부를 중시하기 때문이다.

⑤ ‘중국 표준’이 사업 제약 요인으로 작용

많은 외자기업들이 중국의 표준 정책에 대해 불만을 토로하고 있다. 표준이 갖추어지

지 않았고 표준 마련 과정에 외자 기업의 참여가 배제된다든지(신소재, 바이오, 신에

너지자동차 등), 표준이 있긴 하지만 글로벌 표준과 크게 달라 아무리 해외시장에서

인정 받은 상품이라도 중국에서 그대로 판매할 수가 없다(차세대IT, 신에너지, 에너지

절약 및 환경 보호 등)는 것이다. 메르카토르중국연구소(MERICS)에 따르면, 중국의

스마트 제조 관련 기초기술의 표준은 글로벌 표준과 약 70%의 상관성(correlation)을

갖는데 그치고 있다. 핵심기술에서는 상관성이 약 50%에 그치고 클라우드 컴퓨팅,

산업 소프트웨어, 빅데이터 분야에서는 상관성이 거의 없다고 한다.[17]

중국에서 표준 문제가 발생하는 배경은 크게 두 가지다. 하나는 신흥산업이 산업화

초기 단계에 있다 보니 표준체계가 완비되지 못한 측면이 있다. 또 다른 배경으로는

전략적으로 중요한 신흥산업 영역에서 의도적으로 글로벌 표준과 차이가 나는 중국

12　The US-China Business Counci(2013), p.6

19

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

표준을 육성함으로써 자국 기술과 자국 기업의 시장 지배력을 높이려는 동기도 작용

하고 있다. 중국이 통상 표준 제정 작업을 국유기업 중심의 업종단체에 맡기는 것도

이런 동기와 관련이 있어 보인다.

중국은 이미 4G 모바일 네트워크(TD-LTE), 무선 네트워크(WAPI), 고속철 등의 분

야에서 중국 표준을 육성해 자국 시장을 석권하고 일부 해외시장에 진출시키기도 했

다. 현재는 클라우드컴퓨팅, 빅데이터, IoT, 드론 등 상당한 경쟁력을 갖춘 차세대IT

산업을 필두로 신에너지자동차, 신소재 등 전략성 신흥산업 전반에 걸쳐 자국의 별도

표준 마련에 박차를 가하고 있다. 글로벌 표준과 다른 중국 표준은 외국기업들에게

로열티 비용 부담을 지우는 것은 물론 제품 차별화나 거래 업체 선정 등 여러 면에서

제약을 줄 것으로 예상된다.

⑥ ‘Security(안전, 안보, 보안)’가 만능 규제수단으로 등장

2013년 스노든 사건, 2014~2015년 미·중 간 사이버 산업 스파이 갈등 등을 계기로

중국에선 ‘안전 및 통제 가능(安全可控)’이라는 말이 크게 유행하고 있다. 이 말은 중

국에서 일상적으로 이루어지는 인터넷 검열을 합리화하는 것은 물론 금융, 전자상거

래, 클라우드 컴퓨팅 등 다양한 영역에서 외국 정보통신기업들의 중국 비즈니스를 제

약하고 로컬기업들을 보호하는 명분으로 자주 활용되고 있다. 일례로, 2014년 12월

중국 은행감독당국은 2019년까지 중국 금융기관이 사용하는 기술 제품의 75%를 안

전 및 통제 가능하도록 하는, 즉 중국 기업 제품을 쓰도록 하는 정책을 추진하려다

미국 정부와 기업들의 반발에 부딪혀 뜻을 접은 바 있다.[21]

‘안전 및 통제 가능’의 의미는 2016년 시행된 <반테러법>에서 분명히 드러났다. 이 법

은 “통신 및 인터넷 서비스 제공업체는 테러 발생 시 암호 해독 등에 대한 기술적 지원

을 해야 한다”고 규정했다. 해당 법의 초안에는 “당국에 보안 ‘뒷문’을 제공하고 스토

어 서버와 이용자 데이터를 중국에 두어야 한다”는 규정도 있었으나, 본법에선 삭제되

었다. 한편, 올해 6월부터 시행되는 <사이버안전법>엔 중국 데이터의 중국 내 보관과

사이버 보안 점검 규정이 포함되어 있다. 외국기업들은 두 법규가 실행되는 과정에서

소스 코드, 암호 해독 키 등이 노출되어 지식재산권이 침해될 것으로 우려하고 있다.

두 법의 모법 역할을 하는 <국가안전법>에 규정되어 있는 ‘국가 안보 리뷰’ 역시 외국

기업에 대한 강력한 규제 수단이 될 수 있다. 이는 외국기업이 중국 기업을 인수하고

자 할 때, 군사 및 국방 이해에 저촉되는지와 아울러 농업, 에너지, 자원, 인프라, 교

통 등의 분야에서 핵심적인 자국 기업들의 이익을 침해하는지를 검토해보고 승인 여

부를 결정하겠다는 것이다.

20 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

2015년 1월 공표된 <외국투자법>의 초안은 한 술 더 뜬다. 기존의 FDI 관련 세 가지

법률을 하나로 통합하여 정리했다는 이 법안에서는 국가 안보 리뷰의 대상 영역이 ‘외

국 기업의 중국 기업 인수’ 이외에 그린필드 투자, 장기 금융, 나아가 ‘공공이익이나 공

공질서에 영향을 주는 요인들’과 ‘검토가 필요한 다른 모든 요인들’로 확대되었다. 마

음만 내키면 모든 외자기업의 비즈니스 활동을 국가 안보의 관점에서 검토해보고 규

제가 필요하다면 규제를 하겠다는 것이나 다름없다. ‘안보’라는 명분을 내세운 이상 규

제의 시퍼런 칼날을 피할 수 있는 산업영역이나 기업은 거의 없을 것이다. 중국 정부

가 그토록 중시하는 전략성 신흥산업들은 더 말할 나위가 없다.

4. 규제 대응 : 회피, 수용, 절충 또는 극복

중국의 전략성 신흥산업은 2010~2015년 5년간 명목 부가가치 기준으로 연평균

27% 성장하여 중국 산업 평균 10%의 3배에 가까운 성장 속도를 나타냈다. 2015년

현재 전략성 신흥산업의 GDP 대비 비중은 8%인데, 이것을 2020년까지 15%로 제고

시키겠다는 것이 중국 정부의 목표다. 이 목표가 달성되려면 전략성 신흥산업은

2020년까지 연평균 20% 이상 성장해야 한다. 중국 경제는 기존산업의 성장 둔화 추

세 속에서도 전략성 신흥산업의 빠른 성장세에 힘입어 앞으로 상당기간 세계 최대의

성장시장 지위를 유지해나갈 것으로 전망된다.

하지만, 본문에서 살펴본 바와 같이, 중국의 외자에 대한 규제 환경은 앞으로 점점

더 악화될 것이고, 특히 중대한 전략적 의의를 갖는 신흥산업 영역에서 외자 규제는

더욱 강력하고 치밀하게 이루어질 것으로 전망된다. 지식집약적인 성격이 강한 전략

성 신흥산업 영역에서 외자 규제의 가장 큰 목표는 기술이전이라 할 수 있다. 시장이

큰 것만 보고 들어갔다가는 자칫 가전산업에 대한 수많은 외국기업들의 진출과 퇴출

의 역사가 보여주듯이 중국 기업들의 보모나 스파링 파트너 역할만 해주다가 어이없

이 밀려나게 될 우려가 있다.

중국 신흥산업에 대한 투자를 고려하는 외국기업이라면 ‘시장이냐 기술이냐’에 대한 고

민이 깊어질 수밖에 없다. 과거에 중국의 전통산업에 진출했던 기업들도 이와 비슷한

선택 문제에 직면한 바 있다. 그 때는 중국이 요구하는 기술을 내주면서 좀 더 상류 쪽

에 위치한 밸류체인이나 고부가가치 영역으로 물러설 여지가 충분히 있었다. 하지만 지

금 신흥산업 영역에선 그럴 수 있는 여지가 작거나 아예 없다는 것이 기본적으로 다른

점이다. 외국기업들 앞에는 원론적으로 회피, 수용, 절충 등 세 가지 선택지가 있다.

첫째, 중국 시장에서 발을 빼거나 아예 진입하지 않음으로써 최대의 성장시장을 포기

21

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

하는 한이 있더라도 보유 기술의 유출을 방어하는 것이다. 양산 이전 단계의 기술을

보유한 경우나 기술의 성격 상 블랙박스화가 쉽지 않은 경우에 선택될 가능성이 높은

대안이다. 이 방안을 선택할 때는 기술 보호를 위해 거대시장 진입을 아예 포기하는

대가가 어느 정도 클 지, 즉 중국 이외의 다른 시장에서 기술을 지키면서 충분히 큰

시장을 확보할 수 있는지에 대한 현실적이고도 냉정한 판단이 필요하다.

둘째, 일부 기술을 중국 기업들과 공유하는 대신 최대한 시장을 확보함으로써 중국의

규제 환경을 수용하는 것도 한 가지 해법이다. 최근 미국 IT 기업들의 행보가 대표적

인 사례다. 이들은 그 동안 여러 방법으로 중국 시장 진출을 노렸으나 번번히 실패했

다. 중국 정부가 사업 상 비밀에 접근하도록 허용하거나, 경영권을 행사할 수 없는

방식으로 JV를 설립하지 않고서는 중국 사업을 할 수 없었기 때문이다. 아예 중국 사

업에 관심을 갖지 않는 기업이 많았고, 시스코나 구글처럼 잠깐 중국에 발을 들여놓

았던 기업들도 몇 년이 안 돼 중국 사업을 접었다. 그러다가 2014년 이후 5개 기업이

잇달아 백기를 들고 중국 시장에 뒤늦게 뛰어들었다. 중국 정부의 바람대로 소수 지

분을 받아들였고, 중국의 표준과 게임 룰을 받아들였다는 공통점이 있다(차트 12).

IBM은 심지어 소형칩 소스코드를 공개하는 선심까지 썼다. “빠르게 커가는 중국 시

장, 특히 정부조달시장에 진입하고 싶었다”는 것이다. 미국 정부는 자국 기업들의 저

자세가 핵심적인 지식재산권 유출로 이어질 수 있다고 발을 구르고 있다.[21]

셋째, 기술을 주고 시장을 받는 거래에 나서지만, 가급적 적게 주고 적게 받는 ‘절충’

도 생각해볼 수 있다. 예를 들어, 서부지역 진출은 기술이전 압박을 덜 수 있는 한 가

지 방안이다. 서부 지역에 투자하면 합자사 지분이나 보조금 지급 문제에서 유리한

협상이 가능하며, 법인세 부담도 덜 수 있다.13 하지만, 공짜 점심은 없는 법. 서부 지

역은 인재 확보, 산업 클러스터 형성, 시장 규모 및 접근성 등 제반 사업여건이 동부

나 중부 지역에 비해 열악하다는 점을 고려할 필요가 있다. 어느 지역 어느 업종에

13 2008년부터 내·외자 기업의 소득세율은 25%로 통일되었다. 그 전에는 자국기업은 33%, 외국기업은 15~24%의 세율이 적용되었

었다. 다만, 중국 정부가 지정하는 하이테크 기업이나 서부 지역에 투자하는 외국기업들에 대해서는 여전히 15%의 우대세율이 적

용된다.

미국 주요 정보통신 기업들의 중국 기업들과의 JV 설립 현황 12

시기 목적 중국 측 파트너 지분

IBM 2014년 중국 시장에서 제품 판매 확대 Teamsun(华胜天成) 49%

Cisco 2015년 6월로컬 클라우드 컴퓨팅 및 네트워킹 제품 제조 및 판매

Inspur(랑차오·浪潮) 49%

Microsoft 2015년 12월 윈도우10 판매 확대 CETC(중국전자과기집단) 49%

Qualcomm 2016년 1월 차세대반도체 기술 R&D SMIC, 화웨이 45%

Intel 2016년 1월중국 보안 규정에 맞는 컴퓨터 프로세서 개발

베이징잔루이(北京展锐) 20%

22 LG경제연구원

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

진출하든 한물간 기술만 JV에 넘기든가, 조립, 패키징, 로컬라이제이션 등 기술 함

량이 낮은 공정만 중국에 이전하거나, 현지에서 기술 보안을 철저히 한다면 기술 유출

우려를 어느 정도 줄일 수 있다. 그런데 이러한 대처방식들은 중국 측의 신뢰 상실을

야기할 위험성이 높으며, 현재 중국 경제의 발전수준에서 잘 통하지 않는 ‘한물간’ 요

령인 경우가 많다.

여기서 신중하게 생각해 볼 문제가 ‘보유 기술의 우위가 언제까지 유지될 수 있을 것

인지’이다. 성장 속도가 빠르고 기술개발 경쟁이 치열한 신흥산업에서는 핵심 기술을

장기간 독점하는 것이 쉽지 않다. 경쟁상대보다 우위에 있는 기술을 지키는데 골몰하

다가는 언제 어떻게 추월을 당할 지도 모른다. 현재 보유한 기술을 지키는 데서 한걸

음 더 나아가 끊임없이 한 발 앞선 기술을 개발하여 후발주자들과의 격차를 벌려나감

으로써 기술 선도자의 지위를 지켜나가는 것이야말로 진정한 기술보호책이라 할 것이

다. 월등한 기술력과 제품력으로 중국 고객들을 록인(lock-in)시킨다면 중국 정부와

의 협상에서도 유리한 진출조건을 이끌어낼 수 있을 것이다.

중국의 외자 규제가 강화되면서 우리 정부의 고민도 커지고 있다. 기업 수준의 독자

적인 대응으로는 버거워 본국 정부가 개입할 필요성이 큰데, 이것이 말처럼 쉽지 않

다. 겉으로는 진입장벽을 없애면서 실제로는 기술이전을 시장 진입의 전제조건으로

요구하는 등 중국의 규제가 타국 정부의 모니터링과 개입이 어려운 비공식적이고 음

성적인 방식으로 이루어지고 있기 때문이다. 처음부터 기업들과 함께 협상 테이블에

앉아 2대2(외자+본국정부 vs. 중국파트너+중국정부) 방식으로 중국 측과 진출 조건

을 논의하고 투자 완료 시점까지 진행상황을 모니터링을 할 수 있다면 가능할 것이

다. 하지만, 선진국들은 물론 우리나라에서도 산업정책의 유효성에 대한 믿음이 약

화되면서 정부는 자국 기업들의 해외투자 문제와 관련, 기업이 먼저 요청하지 않으면

개입하지 않는다는 ‘우는 아이 젖 주기’14 원칙을 견지하고 있다.

현재로서는 중국의 외자 규제를 강화하는 추세와 그 배경을 잘 이해하고 중국에 진출

한 우리 기업들의 애로사항을 잘 청취하고 한·중 FTA 투자 분야 후속협상에서 보다

공정한 투자의 게임 룰이 도출되도록 노력하는 것이 현실적이면서 효과적인 방법일

것으로 판단된다.

우리 신흥산업의 경쟁력이 중국 이상으로 강해진다면 중국 측과 대등한 수준의 산업

협력을 논의하고 추진할 수 있을 것이다. 앞으로 중국에서 벌어질 규제 관련 마찰에

미리 조급해하기보다는 국내의 제도적 인프라 개선 등 신흥산업 경쟁력 향상을 위해

최선을 다하는 것이 바람직해 보인다. www.lgeri.com

14 미국에서는 ‘삐걱거리는 바퀴가 기름칠 받는다’(The squeaky wheel gets the grease)는 속담에 근거하여 ‘Squeaky Wheel Rule’

이라고 부른다.

23

중국의 신흥산업 육성과 외자 규제 방식

LG경제연구원

<참고자료>

[1 ] The American Chamber of Commerce in the People’s Republic of China, CHINA BUSINESS CLIMATE SURVEY REPORT, 2017.1

[2] European Union Chamber of Commerce in China, Business Confidence Survey, 2016

[3] OECD, FDI Regulatory Restrictiveness Index (http://www.oecd.org/investment/fdiindex.htm)

[4] UNCTAD, FDI/MNE database(www.unctad.org/fdistatistics)

[5] 한국 재무부 경제협력국, “규제로 시달리는 일본 주재 외국인 투자 기업 실태”, 1993. 12

[6] 강한균, “주요국의 외국인 직접투자 유치 정책의 사례 연구”, 인제대학교 인문사회과학논총 7권1호, 2000.12

[ 7 ] Ha-joon Chang, ‘Regulation of Foreign Investment in Historical Perspective’, European Journal of Development Research, 2004, vol. 16, no. 3

[8 ] 김흥규, 중국의 정책 결정과 중앙-지방 관계, 폴리테이아, 2007

[9 ] 이철용, “중국의 2차 산업 구조조정 과잉·부실 규모보다는 추진 여건이 문제”, LG Business Insight, 2016.8.17

[10] 이철용, “제조대국에서 제조강국으로, 중국의 제조업 업그레이드 ‘전면적’ & ‘본격적’”, LG Business Insight, 2015.4.8

[11] 张远鹏，“韩国、中国大陆汽车产业政策比较分析”，《世界经济与政治论坛》2007年第6期

[12] 吴剑奴，敖文，论产业政策与产业竞争力的关系，《生产力研究》 No.2.2012

[13] 刘勇，王敬武，我国家电行业利用外资和技术转移的思考，《科技管理研究》2011 No. 16

[14] European Union Chamber of Commerce in China, Position Paper 2016/2017, 2017

[15] The American Chamber of Commerce in the People’s Republic of China, AMERICAN BUSINESS IN CHINA, 2016

[16] Keith Crane et al., The Effectiveness of China’s Industrial Policies in Commercial Aviation Manufacturing, RAND Corporation, 2014

[17] European Union Chamber of Commerce in China, CHINA MANUFACTURING 2025, 2017

[18] 千人计划网，http://1000plan.org/qrjh/section/2

[19] The US-China Business Council, “China’s Strategic Emerging Industries: Policy, Implementation, Challenges, & Recommendations”, March 2013

[20] 中国工程科技发展战略研究院，2017 中国战略性新兴产业发展报告，科学出版社, 2017

[21] U.S.-China Economic and Security Review Commission, Chapter 1, “US-China Economic and Trade Relations”, in 2016 Annual Report to Congress, November 2016

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