민주주의와 시민사회 가치의 재정립*¹€영래_1.pdf은 이후 2002년 12월 대통령...

일반논문 NGO연구 제5권 제1호(2007): 1~25

민주주의와 시민사회 가치의 재정립*

1) 김 래**

본 논문은 2007년은 한국정치사회가 민주화로의 이행을 맞은 지 20

년이 되는 해이며, 동시에 한국시민사회가 새로운 기를 마련해야 되는 해

라는 에서 연구에 을 맞추었다. 특히 최근 한국 시민사회운동이

기를 맞이하고 있다는 인식하에 이에 한 문제 과 앞으로의 발 방향에

하여 고찰하 다.

민주화의 원년인 1987년 6월의 민주항쟁은 그 동안 꾸 히 개된 재

야 민주화 운동과 시민의식 향상의 결과로 나타난 역사 사건으로서 한국

민주주의 발 에 있어 새로운 이정표를 제시하여 주었으며, 이런 민주화 과

정에서 시민사회의 역할은 지 하 다. 특히 2000년 총선연 의 낙천･낙

선운동은 시민사회가 격히 발 하는 계기를 마련하 다.

그러나 2004년 총선 이후를 기 으로 한국의 시민운동은 정치 향

력의 확 정도와는 달리 내외 으로 새로운 도 에 직면하고 있으며, 시

민들의 비 인 시각도 증하고 있다. 이러한 시민의 증하는 비 은 시

민사회운동의 기라는 표 까지 사용할 정도로 확 되었으며, 이는 동시

에 시민사회에 한 새로운 변 을 요구하고 있는 것이다. 시민사회의 기

** 본 논문은 2007년 6월1일 한국NGO학회 주최 학술회의에서 발표된 논문을 수정, 보

완한 것임.

** 아주대학교 정치외교학과 교수.

2 NGO연구 제5권 제1호

는 정체성･책임성･투명성･ 문성･민주성 등에서 야기되고 있다.

이런 시민사회운동의 기는 다소 이론이 있기는 하나 시민사회운동

내부에서 오래 부터 제기된 문제이다. 이는 그 동안 비약 인 양 성장과

더불어 ‘제5의 권력’이라고 지칭될 질 정도로 향력이 증 되었음에도 불

구하고 오히려 일반국민들로부터 신뢰성이 하되는 상이 나타나고 있을

뿐만 아니라 시민사회 자체에서도 기의식을 느끼면서 새로운 진로를 모

색하여야 될 필요성을 제기하고 있는 것이다.

이와 같이 시민사회의 기감이 차 확산되고 있는 상황에서 시민사

회 스스로 원론 인 차원에서부터 시민사회의 역할에 하여 재검토하는

것이 필요하다. 특히 시민사회는 비당 성, 립성, 자율성, 비 리성, 자

원성, 공익성과 같은 시민사회단체의 특성을 재음미할 필요가 있다.

시민사회는 국가와 시장에 한 감시와 견제를 통한 긴장 계의 유지

가 필요하며, 책임성 있는 사회갈등 해소와 공동체 의식의 회복이다. 한

립성･비당 성을 가진 사회공론의 장으로 역할을 함과 동시에 정치개

을 비롯한 정치사회 개 과제의 지속 추구이다. 그리고 무엇보다도 시

민사회의 신뢰성 회복과 참여와 헌신을 한 자발성(volunteering)의 회

복이다.

I 주제어 I

시민사회, 시민사회단체, 민주주의 공고화, 자발성, 신뢰성 ,

시민사회 위기

Ⅰ. 문제의 제기

2007년은 한국정치사회에서 새로운 의미를 가지는 해이다. 올해로써 한

국정치사회가 민주화로의 이행을 맞은 지 20년이 되었다. 한국은 1948년 제

헌헌법의 공포와 더불어 외형 으로는 민주주의 제도를 가지게 되었으나,

민주주의와 시민사회 가치의 재정립 3

이승만 통령을 비롯한 역 정치지도자의 권력 야욕, 군부권 주의 정권

의 등장, 그리고 국토분단에 따른 안보 환경, 국민의 낮은 정치의식 등으로

외부로부터 받아들인 민주주의를 한국정치사회에 제 로 정착시키지 못

하 다.

그러나 1987년 6월 민주항쟁은 그 동안 꾸 히 개된 재야 민주화 운동

과 시민의식 향상의 결과로 나타난 역사 사건으로서 한국 민주주의 발

에 있어 새로운 이정표를 제시하여 주었다. 이런 민주화 과정에서 시민사

회의 역할은 지 하 으며, 그 후 민주주의를 공고화하는 과정에서도 시민

사회는 주도세력으로서 정치사회 발 에 있어 추 인 역할을 하 다.

이런 의미에서 한국 시민사회는 87년을 민주화뿐만 아니라 시민사회

두의 원년이라고 지칭하고 있으며, 이후 민주화의 이행과정과 더불어 설립

된 경실련, 참여연 , 환경운동연합과 같은 주요 시민사회단체들이 한국시

민사회의 추를 이루면서 개 을 통하여 국가발 에 모티 를 제공하

다.1) 민주화와 더불어 등장한 시민사회단체들은 참여와 개 을 통하여 정

부의 실패와 시장의 실패에 한 안으로서의 역할을 수행, 사회구성원으

로부터의 인 신뢰 속에 성장, 발 하여 정치과정에서 가장 요한

정치행 자(political actor)가 되고 있다.

그러나 2004년 총선 이후를 기 으로 한국의 시민운동은 정치 향력

의 확 정도와는 달리 내외 으로 새로운 도 에 직면하고 있으며, 시

민들의 비 인 시각도 증하고 있다. 이런 비 의 근 에는 시민운동에

한 언론의 무 심과 보도, 특정 국책사업에 한 시민단체의 반

, 시민운동 귀족화 등등을 지 하고 있기도 하다(차명제, 2005: 38). 물론

최근 한국의 시민사회운동이 때로는 시민사회운동의 기라고 할 정도로

1) 본 글에서 사용되고 있는 시민사회단체(Civil Society Organization: CSO)란 비정부조

직(Non-Governmental Organization: NGO), 비영리조직(Non Profit Organization: NPO)

등을 포함하는 일반적인 개념을 지칭함.


많은 어려움을 격고 있는 것에 하여 앞에서 지 된 바와 같이 다소 이론

이 있기는 하지만, 이런 문제는 시민사회운동 내부에서 오래 부터 제기된

문제이다.

특히 일반시민들로부터의 평가가 더욱 심각하다. 이런 시민의 증하는

비 은 시민사회운동의 기라는 표 까지 사용할 정도로 확 되었으며,

이는 동시에 시민사회에 한 새로운 변 을 요구하고 있는 것이다. 따라

서 한국 시민사회단체가 과연 어떻게 변화할 것인가는 한국시민사회의 발

뿐만 아니라 국가발 에 있어서도 주요한 과제이다.

이에 본 은 증하는 한국 시민사회의 기 요인을 분석하고 이에

한 발 방향을 제시하고자 한다. 특히 1987년 이후 민주주의 공고화 과정에

서 시민사회의 역할을 분석하여 으로서 민주주의 발 에 한 시민사회

의 기여를 평가하고자 한다. 이는 차 향력이 증 되고 있는 시민사회

가 기의식에서 벗어나 새로운 진로를 모색함으로서 한국사회에서 새로

운 발 의 동력을 제시하여야 될 필요성을 제기되고 있기 때문이다.

Ⅱ. 시민사회운동의 변 기

한국의 시민사회는 지난 20여년간 속하게 성장하 다. 그러나 이런 시

민사회의 속한 성장은 단순히 한국만의 상은 아니다. 20세기 들어 복지

국가의 기, 발 의 기, 환경의 기, 사회주의의 기 등과 같은 4

기, 그리고 경제성장의 발 과 같은 2 발 을 시민사회단체의 성장과 발

의 요인으로 지 할 수 있다(Salamon, 1994: 116). 한 이는 무엇보다도 민

주화의 제3의 물결(third wave) 는 결사체의 명(associational revolution)과

같은 시 흐름이 시민사회의 비약 인 성장과 발 을 가져왔으며, 이는

특히 90년 에 지구 상(global phenomena)으로 나타나고 있는 것이


다 (Huntington, 1991: 13-26).

이러한 시 흐름 속에 ‘역동 인 한국’(Dynamic Korea)이라는 이름하

에 한국 사회가 보여 역동성은 시민사회 발 에 있어서도 그 로 나타

났다. 한국의 시민사회는 1980년 반 이 에는 군부권 주의 정권에 항거

하는 민주화운동을 개하면서 재야세력이라는 이름하에 시민사회운동의

기반을 마련하는 태동기를 거쳐 성장하 다.

태동기에 시민사회단체들은 그 동안 권 주의 정권 하에 국가조합주의

(state corporatism) 정치사회구조로 인하여 억 렸던 각종 분출욕구가 폭

발 으로 분출하면서 각종 이익집단을 조직하게 되었으며, 이런 과정에서

시민사회단체는 공익단체(public interest group)의 성격을 띠고 조직, 성장하

게 되었다(김 래, 1997: 67).

부동산투기 방지, 융제도 개 . 정치부패 추방, 환경보호, 인권보호 등

등 불특정 다수의 공공이익의 추구라는 목표 하에 시민사회운동을 개한

시민사회단체들은 김 삼, 김 정권이 들어서면서 질 ･양 으로 발

하는 성장･확 기를 맞게 되었다. 융실명제의 실시, 비 리민간단체지원

법,2) 부패방지특별법 제정 등등이 표 인 사례이다. 이 기간 주요 신문들

은 ‘NGO’ ‘제5의 힘’ 등의 지면을 고정 으로 신설하여 보도하는 등 언론의

심도 단했다.

그 후 한국 시민사회운동은 2000년 4월 총선거 시 개된 낙천･낙선운동

을 계기로 일 도약기를 맞이하게 되었다. 참여연 , 환경운동연합을 비롯

한 주요 시민사회단체들의 주도로 국 인 네트워크를 형성, 낙천･낙선

운동은 총선 결과에 지 한 향력을 행사하 다. 3) 당시 이 운동은 선거법

과 같은 실정법에 배되는 운동임에도 불구하고 국 인 연 조직 하에

2) 일명 NGO지원법으로 불리는 비영리민간단체지원법은 2000년1월12일 제정, 공포

되었다.

3) 2000년총선시민연대, ｢총선연대 백서｣(2001.4) 참조


정치개 을 열망하는 유권자들의 지지를 받아 한국 시민사회운동에 새로

운 역사를 장식하 다. 총선 결과에 막 한 향력을 행사한 시민사회운동

은 이후 2002년 12월 통령 선거, 2004년 3월 통령 탄핵반 촛불집회,

2004년 4월 17 총선까지 막강한 힘을 발휘하 다.

따라서 재 정치인들이나 료들은 정책입안과 집행에 있어 시민사회

단체의 참여 없이 정책을 거론하기 힘들 정도가 되었다. 이러한 상은

2004년해 실시한 “한국을 움직이는 가장 향력 있는 집단 혹은 세력( 통

령 제외)”에 한 여론 조사에서 시민단체는 정치권을 제치고 1 를 차지

한 사실에서도 나타나고 있다.4)

특히 노무 정부 취임 이후부터 시민사회운동은 정치권과의 지나친

착 계로 인하여 정권 자체가 시민사회단체의 의하여 좌지우지된다고 할

정도로 막강한 힘을 갖게 되었다. 노무 정권의 경우, 청와 비서실에 시

민사회수석실이 설치되었으며, 청와 를 비롯한 요 부서, 각종 원회에

는 시민사회와 직･간 으로 련 있는 인사들이 거 진입하여 정책 입안

이나 시행에 있어 상당한 향을 미치고 있다.

그러나 이런 시민사회의 성장은 최근 들어 쇠퇴하는 양상을 나타내고 있

다. 이는 경실련, 참여연 , 환경운동연합과 같은 표 시민사회단체에

언론의 보도량 변화추이에서도 나타나고 있다(하승창, 2006: 32; 한국NGO

리포트, 2004). 이런 상은 한국의 표 시민사회단체인 경실련과 참여

연 의 회원 수 변동 추이에서도 나타나고 있다(하승창, 2006: 26-27).5)

시민사회에 한 비 의 증가나 심의 조가 반드시 시민사회의 기

로까지 과장될 필요는 없겠으나, 이는 시민사회로 하여 새로운 변 이

불가피하다는 것을 나타내고 있는 것이다. 이런 차원에서 시민사회는 새로

운 발 을 하여 변 을 추구해야 되며, 따라서 한국 시민사회는 최근 변

4) 영향력에 있어 시민단체는 1위로 28.9%이며, 2위 열린우리당(23.7%), 언론계(18.1%),

한나라당(17.8%)의 순이다. ｢시사저널｣( 2004.10.28), 59 쪽.


화를 한 변 기를 맞이하고 있다.

Ⅲ. 민주주의와 시민사회의 역할

한국 민주주의는 1987년 민주화의 이행기를 거쳐 과거의 정치사회와는

다른 민주주의 틀을 만들어 가고 있다. 1980년 6월 민주항쟁은 국민의 정

치 기본권을 제약한 군부권 정권을 합법 으로 항복시켜, 통령 직선

제를 골자로 하는 일련의 민주화 개 조치를 이끌어냄으로서 한국은 제3

세계의 민주화 이행의 표 인 사례가 되었다.

특히 1987년 민주화 이후 한국 시민사회는 민주화로의 이행과정에 있어

상당한 역할을 하 을 뿐만 아니라 시민사회 자체의 구조와 활동에 있어

커다란 변화를 가져왔다. 권 주의 정권 하에 국가조합주의 형태로 활동의

제약을 받던 이익집단들이 분출하면서 시민사회의 주요 행 자인 공익집

단들이 민주화 이행 과정에서 시민사회 발 의 견인차 역할을 하 다(김

래, 1997: 71-72).

학자들에 따라 한국에서 시민사회가 과연 무엇인가에 한 개념 정의도

문제이기는 하지만, 그러나 일반 인 차원에서 시민사회를 국가와 개인들

사이에 존재하는 자율 인 결사체들로 구성된 사회 역으로서 극

시민에 의하여 창출된 공 역이라고 볼 때 한국 시민사회는 민주화로의

5) <표 1> 참여연대 회원증감 추이

연도 회원 수 전년대비증감율

2000 10,879 100%

2001 14,596 34%

2002 13,165 -10%

2003 12,542 -5%

2004 13,352 6%

2005 9,450 -29%


이행을 과정에서 정치사회에 미친 향은 단하다고 불 수 있다(최장집,

2005:216-217).

1987년 민주항쟁은 과거의 정치 ･사회 ･경제 여건이 불비한 상태

에서 소수의 학생과 지식인들이 주도한 변동과는 달리 범 한 시민이 참

여하여 이룩한 민주화 기 때문에 민주화 이후의 시민사회의 역할은 자연

히 증 될 수밖에 없었다. 이러한 역할의 증 상은 특히 김 삼, 김 ,

노무 으로 이어지는 민간정부의 등장 이후 더욱 두드러졌다.

민주화 이후 그 동안 역 정권은 민주화로의 이행 실천 과정에 있어 다

소 차이가 있기는 하 지만 군부정치세력의 퇴출, 정치 계법의 개정, 사회

복지제도의 확충, 노동3권의 보장, 인권 향상, 환경보호정책 추진과 같은 일

련의 과감한 개 조치를 취하여 군부권 주의 하에 자행된 각종 비민주

요소와 잔재들을 척결, 시민사회로부터 많은 지지를 획득하 다.

이런 일련의 개 과정에 있어 시민사회는 주동 인 역할을 하 다. 민

간정부의 주요 인사들 에 상당수는 시민사회단체 출신들이며, 한 정부

의 주요 정책 결정에 있어 시민사회로부터 제시된 정책 안은 요 의제

가 되었으며, 정부의 각종 원회에는 시민사회 인사들이 극 으로 참여

하여 의견을 개진하 다.

특히 정치개 에 있어 시민사회의 역할은 컸다. 정치개 의 모든 성과를

시민사회의 공으로 돌릴 수는 없으나, 경실련, 참여연 , 환경운동연합과

같은 주요 시민사회단체들이 창립 기부터 의정감시단 등을 만들어 부패

추방, 권력 감시 등의 활동을 개함은 물론 2000년 총선 시 낙천･낙선운동.

2002년 선감시 옴부즈맨의 정당경선감시, 2004년의 총선시민연 활동

등을 개하여 시민사회가 개 의 주체로서의 역할을 하 다.

이러한 시민사회의 역할에도 불구하고 한국 민주주의의 공고화에 한

시민사회의 역할은 기 치에 미치지 못하고 있다는 지 이 상당수 존재하

고 있다. 따라서 한국은 1987년 이후 민주화로의 이행은 상당 수 이루어


졌지만 이를 우리의 생활 속으로 실천하는데 있어 아직도 미흡한 이 많

으며 이런 과정에서 시민사회의 역할을 평가해야 될 것이다. 특히 시민사

회가 일종의 운동의 성격을 통하여 정치 인 향력은 확 하 으나, 구성

원의 삶의 실에는 무감각하 을 뿐만 아니라 구성원들의 삶의 문제를 해

결하는 정책을 민주주의를 통하여 만드는데 부족함을 보 다는 지 이 많

다.6)

일반 으로 민주주의의 공고화(consolidation)란 러스토우( Rustow)에 의

하면 민주주의가 한층 진 된 발 의 단계로서 시민정치문화에 뿌리내린

민주주의의 실천을 의미하는 것으로 볼 수 있다(Rustow, 1970: 337-363).

한 오도넬(O'Donnell)은 민주주의의 공고화를 권 주의 체제로부터 민주정

부의 수립에 이르는 과정을 거쳐 이루는 단계로 자유화, 민주화 이후에 단

계로 나타내고 있는 등 다양하게 논의되고 있다 (O'Donnell and J.S.

Valenzuela, 1992: 18-19).

러스토우에 의하면 민주주의의 공고화는 민주주의 체제로의 변화가 시

작된 이후 상당한 시간 경과와 시행착오를 거쳐 생활화까지 이루어지는

민주주의의 일상화 단계를 의미하는 것으로 정치 행 자들이 새로운 규칙

에 한 공동의 신념과 확신을 갖게 되고 사회구성원들은 정당의 효율

매개를 통하여 새로운 구조에 응, 안정성을 지니는 것을 민주주의의 제

도화와 생활화라고 볼 수 있다.

헌 톤에 의하면 제도화(institutionalization)는 조직과 차가 가치와 안정

성을 획득하는 것이라고 하면서 응성(adaptability), 복합성(complexity), 자

율성(autonomy), 일 성(coherence)의 정도에 따라 측정할 수 있다고 하 는

바(Huntington, 1963: 12-23), 한국 민주주의는 민주화 이후 이런 제도화가 시

민사회에 의하여 제 로 수행되었는지에 한 평가가 엇갈리고 있다.

6) 이런 주장은 특히 최장집 교수 등이 하고 있음. http://news.media.daum.net/politics

/2006/10/20


특히 이런 상은 민주정치 발 에 있어 가장 기 이고 한 요한

정치행 자인 정당정치의 발 에서 민주화 이후 정당이 민주주의 공고화

에 얼마나 기여하 는가를 시민사회 역할 에서 평가하면 알 수 있다.

이에 하여 학자들은 한국에서 국가와 시민사회의 정치 매개체로서 정

당체계는 시민사회의 표기구로서 보다는 국가의 부속기구로서 로부

터 만들어졌으며, 따라서 시민사회와 정치사회는 분리와 소외를 특징으로

갖게 되었다고 분석하고 있다(최장집, 2005: 226).

민주화 이후 한국의 시민사회는 민주화 운동 과정에서 보여 주었던 건강

성을 더 이상 갖지 못하 다고 비 하면서 민주화 이후 시민사회는 더 이

상 민주주의를 지키고 발 시키는 수호자의 역할을 할 수 없는 조건에 있

다고 주장하기도 한다(최장집, 2005: 227). 이는 한국 시민사회가 특정한 형

태의 국가와의 구조에 치하고 있는 것을 주요 이유로 들고 있다.

를 들면 이러한 상은 특히 정당정치의 발 을 통한 민주정치의 발

에서 볼 수 있다. 그러나 최근 정당체계에서 보는 바와 같은 이유로 인하여

한국의 주요 정당과 정당체계는 결코 제도화된 정당이라고 할 수 없을 정

도로 응성, 자율성, 복합성, 일 성의 정도가 낮다. 1987년 민주화 이후 정

당의 명멸이 다반사 같이 되고 있는 사실이 이를 나타내고 있다.

시민사회와 가장 친화 인 계를 가지고 있다고 평가되고 있는 노무

정권 하에서도 정당정치의 제도화는 역시 낮은 수 을 나타내고 있음으로

시민사회의 역할에 한 의문이 제기되고 있다. 그동안 시민사회로부터 수

많은 정당개 로그램에 한 제시가 있었으나, 정치권은 이를 제 로

수용하지 못하고 한 시민사회 역시 이를 지속 으로 견제, 감시하는 동

력이 부족하 다.

이는 한국 시민사회가 그 규모와 양 팽창에도 불구하고 민주화 이후

한국 시민사회는 민주주의 기반 강화를 통한 공고화에 크게 기여하지 못함

을 나타내고 있는 것이다. 특히 시민사회가 기득세력의 이데올로기 헤게


모니를 체할 수 있는 민주주의 가치를 발견하지 못하 기 때문에 시민

사회도 민주주의 공고화에 있어 일정한 한계를 지니게 된 것이다.

Ⅳ. 시민사회의 기 요인

민주주의 공고화에 한 한국 시민사회의 역할 하는 시민사회단체에

한 일반인들의 심이나 정치권으로부터의 향력이 차 퇴조하는

상으로 나타나고 있으며, 이는 최근 시민사회 기론으로까지 확 되고 있

다. 특히 노무 정권 반 이후 시민사회단체에 한 신뢰도는 과거에 비

하여 격하게 떨어지고 있다. 즉 앞서 지 된 바와 같이 2003년~2004년

향력이 제1 던 시민사회단체가 최근 5 는 6 로 떨어졌다.7) 이런

시민사회단체의 기의식은 시민사회단체 상근자들에 한 조사에서도

나타나고 있다.8)

이러한 시민사회의 기론으로까지 확 되는 요인은 무엇보다도 시민

사회단체의 정체성(identity)의 혼란에서 야기된 문제이다. 시민사회단체는

공익단체로서 불특정 다수의 공공이익을 추구하는 운동을 함으로서 시민

들로부터 신뢰성을 획득하고 한 자신의 정체성을 확보하는 것임에도 불

구하고 단기간 속한 정치사회 변화 속에서 성장･발 함으로서 정체성

유지에 문제가 두되고 있다.

7) 성균관대 서베이리서치센터와 삼성경제연구소의 ‘한국종합사회조사’에 의하면 각

종 사회기관 중 시민단체에 대한 신뢰도가 2003년의 경우, 제1위 이었으나, 2005년에

제5위, 2006년에는 제6위가 되었음. 또한 시사저널 조사에는 6위로 나타났음. 경실련

주최 “NGO 사회적 책임의 방향 정립을 위한 연속 토론회” 자료집; ｢서울신문｣

(2007/05/25); ｢시사저널｣(2006/10/31)참조.

8) 2007년 3월 시민사회단체 상근자들의 설문조사에서 48.6%가 시민사회운동의 위기

를 지적하고 있음. ｢한겨레｣(2007.3.22).


특히 이런 상은 노무 정권하에서 더욱 심하게 나타나고 있다. 노무

정권에서 청와 ･정부와 시민사회단체와의 계는 ‘노무 정권-시민

사회 연 론’까지 등장할 정도로 시민사회단체와 상당한 친화 계를 나

타내고 있다. 물론 노무 통령이 선 과정에 보여 정책 ･이념 지

향 이 경실련, 참여연 , 환경운동연합과 같은 시민사회운동단체와 상당

한 근 을 갖고 있기 때문에 오히려 시민사회단체 입장에서는 노무 정

권이야말로 시민사회 발 의 호기이며, 한 정책목표 실 에 지름길로 생

각할 수 있다.

그러나 이런 노무 정권과의 동반자 계는 오히려 시민사회단체의

정체성의 혼란을 가져와 시민사회단체 발 에 해 요인이 되고 있으며,

이는 시민사회 기론으로 까지 확 되고 있다. 청와 를 비롯한 정부의 각

종 요 직책이나 원회에 참여한 시민사회출신들이 역 어느 정권에 비

하여 많은 것으로 나타났다. 이는 최근 발표된 보고서에서도 지 되고 있

다(박병옥, 2007: 27; 유석춘, 2006).9)

이런 정체성의 혼란은 시민사회 환경의 변화와 하게 련되어 있다.

2002년 선과 2004년 총선, 그리고 2002년과 2006년에 실시된 지방선거를

통하여 시민사회단체에서 활동하던 많은 인사들이 거 정치권에 참여하

면서 그 동안 정당 기능의 일부를 담당하던 시민사회 운동의 정체성이 새

로운 가치를 찾지 못한 것도 주요 요인이다.

둘째는 책임성(accountability)의 문제이다.

시민사회는 정부의 실패, 시장의 실패를 통하여 새로운 세력으로서 성장,

발 되는 것이다. 이는 사회의 다양한 욕구를 정부와 시장이 제 로 수용

하지 못하고 오히려 이를 시민사회가 담당함으로서 시민사회의 신뢰성이

형성된 것이다. 시민사회는 정부나 기업 같이 일정한 정책 목표를 가지고

9) 지난 2007년 4월10일 경실련이 주최한 “NGO사회적 책임의 방향정립을 위한 연속

토론회” 자료집 참조.


사업을 수행하고 있으나, 실제 안 제시나 정책 요구에 있어 정부나 기업

보다 비교 유연성을 가지고 있다.

정부나 기업의 경우, 사업 수행에 따른 성공과 실패는 일정한 시기에 실

시하는 평가에서 분명하게 나타나며, 따라서 이에 한 보상이나 책임문제

가 따르게 된다. 그러나 시민사회에서 행하는 정부나 기업에 한 공익 이

름하에 수행하는 비 활동이나 정책 안 제시는 이에 한 성과를 평가하

기도 어려우며, 한 이를 평가하더라도 평가 결과가 공익에 부합하느냐의

여부를 가리는 것은 쉬운 문제가 아니다.

그 동안 시민사회단체들은 정부나 기업을 상 로 공익 추구라는 이름하

에 새만 간척지 사업, 원자력발 소 폐기물 처리장 설치, 천성산 터 건

설사업 등 규모 국책 사업에 하여 강력한 반 운동을 개하 다. 이

들 사업들은 시민사회의 반 속에서 사업 추진이 상당히 지연되어 막 한

국고 손실이 있었다.

시민사회의 책임성은 국가나 기업같이 구체 사안의 결과에 한 책임

을 져야 하는 것은 아니지만 그러나 정책에 한 반 와 같이 과정에 한

책임이 문제되는 것이다. 이런 특정 정책에 한 시민사회의 반 활동이

장기 차원에서의 공익 부합 여부에 한 평가는 다를 수 있지만 단기

으로 보면 이런 일련의 과정에서 야기된 문제에 하여 시민들은 시민사회

단체의 책임성에 하여 많은 의문을 제기하고 있다.

셋째는 투명성(transparency) 문제이다. 시민사회는 어느 집단보다도 투명

한 건 성이 요구되고 있다. 시민사회단체의 운 이나 정책의 결정이 투명

하고 공정하게 이루어질 때 단체 구성으로부터의 지지는 물론 일반 시민들

로부터 신뢰성을 얻게 된다. 단체의 운 이 일부 임원에 의하여 독 되거

나 단체의 운 재정이 투명하지 못할 때 회원들로부터 이탈 상이 야기

되며 동시에 시민사회단체의 활동은 축된다.

재 한국의 시민사회단체들은 아직도 단체의 재정이 극도로 빈약하여


때로는 공개하기도 부끄러울 정도이다. 때문에 재정의 상당 부분이 임원의

헌신 인 희생과 기여에 의하여 유지되는 경우가 허다하다. 그러나 일부

시민사회단체의 경우, 상당한 지원을 정부나 기업으로부터 받고 있음에도

이런 내용이 회원이나 시민들에게 알려지지 않음으로 의혹을 받고 있는 경

우도 있다. 재 참여연 , 아름다운 재단 등 극히 일부 단체만이 재정운용

상태를 공개하고 있다.

넷째 민주성(democratization)이다. 시민사회단체와 같은 조직의 민주성은

필수 이다. 조직이 민주 으로 운 되었을 때, 회원들간에 응집력이 강화

되며, 동시에 사회로부터의 신뢰도 얻게 된다. 시민사회단체의민주성을 내

･외 으로 구분할 수 있는 바, 내 인 경우, 정책결정이나 운 이 상근활

동가 는 일부 간부의 의도 로 결정되어 회원과 비상근 문가가 소외되

고 있는 경우이다. 이러한 상황에서 시민과 비상근 문가들의 극 기

여를 기 하기는 어렵다.

이런 내 문제는 외 문제까지 연결되고 있다. 정부의 정책에 응할

때 내 의사소통이 제 로 이루지지 않고 단체의 소수 간부에 의하여 여

론과 괴리된 운동이 수행될 때 이는 결국 시민사회단체의 부담으로 되돌아

오게 된다. 이러한 상은 조직의 과두제의 철칙(Iron Law of Oligarchy)으로

볼 수 있는데, 이런 비민주성은 시민사회단체와 회원, 그리고 시민과의 괴

리로 나타나 시민사회운동의 동력을 상실하게 된다.

다섯째 문성(professionalism)의 문제이다. 시민사회는 정부나 시장이

실패하는 정책에 한 안 제시를 통하여 새로운 문 역을 추구하는

집단이다. 시민사회의 문성의 추구는 쉬운 문제는 아니다. 특히 정부나

기업은 문성 확보를 하여 막 한 투자를 하여 문가를 고용하거나

문지식을 획득할 수 있으나, 열악한 운 상태의 시민사회가 문성을 제고

시키는 것은 어려운 문제이다.

그러나 이러한 취약한 구조가 시민사회의 빈약한 문성을 정당화시켜


수 없는 것이다. 시민사회도 정부, 기업과 같은 집단과 경쟁을 해야 되며,

이런 경쟁으로부터 우 를 확보하기 하여 고도의 문성을 확보하는 것

이 무엇보다도 요하다. 그러나 한국 시민사회는 이런 문성 제고에 있

어 비교 낮은 수 이기에 구체 정책 결 등에 있어 정부나 기업에

하여 한 응을 하지 못하고 있다.

에 지 한 시민사회의 기 요인은 한국사회의 시민사회운동만이 가

지고 있는 상만은 아니다. 미국이나 국과 같은 선진국에서도 시민사회

운동은 변화되는 정치사회 환경에 응하지 못하여 항상 기와 기회 속에

서 갈등을 하고 있는 것이다. 이러한 에서 격히 성장, 발 한 한국 시

민사회가 지구 에서 가장 격하게 변하는 한국 정치사회 환경 하에서

기의식을 갖는다는 것은 오히려 당연하다. 이런 기의식도 없이 시민사회

가 재의 상에 안주하고 있다면 그것이 더욱 문제일 수 있기 때문이다.

기는 그 자체가 새로운 기회도 될 수 있기 때문에 기를 부정 으로만

생각할 수 없다.

Ⅴ. 시민사회운동의 과제

이와 같이 시민사회의 기감이 차 확산되고 있는 상황에서 시민사회

스스로 원론 인 차원에서부터 시민사회의 역할에 하여 재검토하는 것

이 필요하다. 이런 의미에서 살라몬(Lester Salamon) 교수가 말한 비당 성･

립성･자율성･비 리성･자원성, 공익성과 같은 시민사회단체의 특성을

재음미할 필요가 있다(Salamom, 1999).

한국 시민사회는 서구와는 달리 시민사회의 통이 없는 역사 속에서도

빠르게 성장, 발 해하여 왔다. 그러나 앞에서 지 된 바와 같이 변 기를

맞이한 한국의 시민사회운동은 시민사회 발 과 동시에 한국 민주주의의


공고화를 하여 새로운 가치를 재정립하여야 될 것이다. 특히 한국 시민

사회는 국민이 시민사회운동에 거는 기 와 신뢰 속에서 가치를 재정립해

야 되는 과제를 앉고 있다.

이러한 시민사회운동의 가치 재정립은 다음과 같은 역할의 수행을 통하

여 이루어져야 될 것이다.10)

첫째, 국가와 시장에 한 감시와 견제를 통한 긴장 계의 유지가 필요

하다.

시민사회는 정부의 각종 정책 실패를 이기 해 정부를 견제하고 비

하는 역할을 지속 으로 수행할 것이다. 시민사회단체가 정치권이나 정부

와 지나치게 친화 인 계를 갖는 것은 바람직하지 않다. 정치권과는 개

연 론자의 입장보다는 견제강화론이 더욱 필요하다. 최근 보편화 되고

있는 정부와 시민사회단체의 거버 스를 더욱 진시키는 것은 필요하지

만 지나친 연 는 오히려 두 조직의 정체성을 더욱 혼란스럽게 할 것이다.

거버 스(governance)의 차원에서 정치권에 한 시민사회의 견제와

력은 계속될 것이나, 그 동안 정치권은 근 인 정치사회 구조와 습

화된 정치부패 행 로부터 자체 개 하려는 능력이 부족하여 합리 이고

효율 인 정치행 를 못하고 오히려 한국 사회의 발 을 가로막고 있기 때

문에 시민사회가 감시와 견제를 통하여 정치권에 한 감시자 역할을 하여

야 된다.

시장에 한 감시와 견제도 역시 필요하다. 기업에 의한 불법 이윤추

구 행 , 불공정한 거래, 불법 정치자 제공 등 기업의 잘못된 행은 올바

른 시장경제에 장애가 될 뿐만 아니라 국가경제에도 해가 된다. 따라서 시

장경제가 올바르게 작동하도록 시민사회의 견제가 필요하다. 동시에 시민

사회는 기업이 이윤을 사회에 환원하고 공익 활동을 할 수 있도록 사회

10) 이는 필자가 위원으로 참여하였던 시민사회발전위원회, ｢한국시민사회발전을 위

한 청사진 (2004.7)의 제안을 주요 내용으로 하였음.


책임(social responsibility)을 일깨우는 역할을 하여야 한다.

필자는 노무 통령 취임 직 개최된 세미나에서 시민사회는 노무

정권과의 계설정을 개 연 론 보다는 견제강화론의 자세를 주장하

다(김 래, 2004: 33). 개 지향 인 정부의 정책은 시민사회가 강력하게 지

원할 필요가 있으나, 시민사회의 기본 인 자세는 견제강화론의 차원에서

정부의 정책을 감시하고 한 잘못된 정책에는 매서운 비 을 하여야 될

것이다.

둘째 책임성 있는 사회갈등 해소와 공동체 의식의 회복이다.

사회는 다원주의 정치사회로서 다양한 갈등이 존재하고 있으며, 이

는 상호 충돌하여 때로는 사회분열의 양상으로까지 확 되는 사례가 많다.

그 동안 정부는 시민사회와 의료분쟁, 새만 간척사업, 부안 핵 폐기장 유

치, 신행정수도건설계획, 천성산 터 공사 등을 둘러싼 문제에 하여 많

은 갈등을 빚었으며 동시에 시민사회에 하여 이의 해결을 한 력을

요망하고 있다.

민주주의가 다양성과 다원주의 사회임으로 사회갈등을 각 집단간의 사

회여론과 합의과정을 거쳐 합리 으로 해결하는 것이 필요하며 이에는 시

민사회의 역할이 요하다. 시민사회는 시민의 합리 의사소통과 도덕

명분에 기 해 움직이는 집단이기 때문이다. 따라서 시민사회는 사회갈등

을 근본 으로 해소하기 해 사회구성원 체를 묶어주며, 공동체가 함께

추구할 수 있는 가치를 제시하는 역할을 해야 된다.

셋째 립성･비당 성을 가진 사회공론의 장으로 역할을 해야 된다.

시민사회는 불특정 다수의 공공이익을 추구하는 불편부당의 립성을

가진 사회 공론의 장이다. 그러나 우리 사회는 이데올로기의 양극화, 빈부

의 양극화 등으로 심한 갈등을 겪고 있으며, 이들 집단간의 간극은 어느 때

보다 심각하여 자유로운 의사소통 자체가 어려운 상태이다. 이분법 으로

사회 상을 인식하고 있으며, 더욱이 개인의 의견이나 소수 의견이 존 되


어 공론화되기는 매우 어려운 구조다.

이러한 사회구조 하에 립 , 비당 집단인 시민사회가 일반시민의

여론을 취합, 사회 합의를 유도할 수 있는 공론의 장을 제공하는 것은

요하다. 시민사회단체는 올바른 시민여론 형성을 계도할 책임이 있으며, 특

정정 의 이익과 극단 이념주의에 빠지지 않도록 조정하는 역할을 해야

하며, 이런 차원에서 여론 형성에 요 역할을 하는 언론에 한 감시와 견

제도 요하다.

넷째 정치개 을 비롯한 정치사회 개 과제의 지속 추구이다. 그 동

안 시민사회는 정치개 은 물론 경제개 , 교육개 등 사회 제 방면에

한 개 을 지속 으로 정부에 요구하 지만 아직도 우리 사회에는 수많은

개 과제가 산재하고 있다. 이러한 개 과제가 비교 시민사회와 친화

인 계에 있는 참여정부에서도 개 은 답보상태에 있다.

특히 가장 낙후한 정치개 은 더욱 지지부진하다. 를 들면 정치개 을

하여 재 정당간의 담합에 의하여 2005년 6월 개정된 선거법을 시민사

회단체들이 주도하여 다시 개정하는 것이 필요하다. 기 자치단체장이나

기 의원의 경우, 정당공천제의 도입은 지방자치가 앙정치에 속화될

가능성이 많아 이를 개정할 필요가 있다. 최근 여론 조사에 따르면 국민의

약 80%가 기 의원 정당공천제를 반 하고 있다. 주민소환제는 국회의원

의 경우, 소환 상에서 제외되어 있다.

정당의 민주 운 , 공천제도의 투명성과 민주 차의 확보, 부패정

치의 청산과 같은 정치개 과제는 시민사회단체가 지속 인 심을 가지

고 추진해야 된다. 특히 2007년12월 통령 선거와 내년 4월 총선거 과정에

서 야기될 수 있는 불법정치자 문제, 공천과정의 비리, 지역주의 심화 등

에 하여 감시활동을 강화해야 될 것이다.

특히 선거제도의 개 을 비롯한 정치개 은 각 정당간의 이해 계가 첨

한 사항이기 때문에 선거 임박해서 졸속으로 처리하면 개 기득권을 보


호하는 차원에서 처리하는 것이 지 까지의 행이다. 따라서 충분한 시간

을 갖고 그것도 정치인 당사자들만이 아닌 학계, 시민단체 표 등이 참여

한 가칭 ‘정치개 범국민연 ’와 같은 조직에서 충분한 논의를 거쳐 처리되

어야 한다.

넷째 사회자본 형성을 통한 사회 신뢰성 회복의 이다.

한국 시민사회가 발 하면 사회자본(social capital)이 축 될 것이다. 시민

사회가 시민들의 자발 력과 참여, 상호 호혜성을 통해 시민간 상호 신

뢰와 유 를 강화시켜 주면서 붕괴되는 공동체의 재건을 가능하게 해주는

사회자본을 창출하는 것은 우리 사회의 귀 한 재산이다. 사회자본은 사유

재산이나 물 재산이라는 통 자본과 달리 신뢰, 규범, 네트워크 같은

공공재의 특성을 지니고 있는 것으로 의무와 기 그리고 상호 신뢰의 구

조를 가지며, 상호 의사소통을 통하여 규범을 형성하고 있다.

사회자본은 개인이나 집단 상호간의 계에서 발생하는 조직 특성이

나 규범으로, 상호 호혜･ 조･신뢰, 정직, 공동체 정신이나 이러한 규범을

생산해 내는 상호 계를 말하는 것으로서 사회의 공정성과 투명성을 높여

사회가 지출해야 할 불필요한 경비와 에 지를 이므로 경제발 의 선행

조건인 동시에 성공 인 정부의 필요조건이라 할 수 있다. 따라서 한국 시

민사회는 사회자본을 형성, 축 하게 함으로써 한국 사회의 상호 신뢰감과

공동체의식에 기여하게 되면 국가의 경쟁력은 물론 사회구성원의 삶의 질

도 제고될 수 있다.

다섯째 국제 력을 통한 세계 시민사회에 기여이다.

세계화 시 를 맞이하여 지구 의 일원으로 시민사회의 역할을 수행하

는 것이다. 그 동안 한국 시민사회단체는 민주화 운동 등 국내문제에 집

하는 과정에 있었기 때문에 세계 시민사회에 한 심이 비교 었다.

그러나 이제 한국시민사회는 국내 문제 뿐만 아니라 환경, 소비자문제, 인

권 등에 있어 다른 국가들의 시민사회단체들과 상호 력하여야 한다.


이러한 측면에서 각국의 NOG들과 정보 교환은 물론 인 교류를 통하

여 국제 네트워크를 확 하여야 하며, 동시에 개발국가의 NGO에

한 지원 활동도 강화해야 된다. 세계 각국은 개발원조가 국가이미지 제고

라는 차원뿐만 아니라 장기 차원에서 공생의 기반을 마련한다는 에서

극 으로 나서고 있는데, 아직 한국은 경제규모에 걸 맞는 역할을 하지

못하고 있다. 따라서 국제 감각을 갖은 시민활동가의 양성과 개발국가

의 시민활동가 연수 로그램도 확 해야 된다.

Ⅵ. 결어: 신뢰성 회복과 자발성의 재정립

한국시민사회는 변 기를 맞이하여 새로운 가치를 재정립해야 된다. 시

민사회는 지 까지 한국사회발 에 기여한 수 에 만족하지 말고 새로운

가치 의 재정립을 통하여 시민사회가 사회발 에 추로서의 자리를 다

시 회복해야 된다.

이를 하여 가장 요한 것은 시민사회의 신뢰성(credibility) 회복이다.

시민사회의 가진 주요 자원은 일반시민으로부터의 신뢰성이다. 이는 그 동

안 시민사회가 도덕성, 자율성, 공익성, 립성을 가지고 각종 정치문제에

하여 시민의 의견을 최 한 수렴, 정책에 반 하게 함으로서 형성된 값

진 자신이다.

그러나 최근 이런 신뢰성이 무 지고 있다. 신뢰성 회복을 하여 시민

사회 스스로의 엄격한 윤리규정 실천을 통하여 시민으로부터 신뢰를 회복

해야 된다. 최근 경실련과 같은 주요 시민단체들이 이런 신뢰성 회복을

하여 마련한 내부 윤리강령을 더욱 강화하고 있는 것은 다행이지만 아직도

많은 시민사회단체 스스로의 윤리규정은 빈약하다.11)

11) 경실련은 2004년 총선 시부터 임원의 정치권 진출에 대한 내부윤리규정을 가지고


이런 신뢰성 강화의 일환으로 지난 해 지방선거시 도입되었던 매니페스

토(manifesto)운동을 시민사회 차원에서 새로운 가치회복운동으로 승화시

키는 것도 하나의 방법이다. 12) 최근 매니페스토 운동이 선거문화에 뿐만

아니라 조직의 신뢰성을 제고시키는 운동으로 확산되고 있는 데, 이를 시

민사회는 스스로의 신뢰성을 회복시키는 운동의 차원에서 발 시킬 필요

가 있다.

참여와 헌신을 한 자발성(volunteering)의 회복이다. 시민사회의 가장

큰 장 은 공익문제 해결에 있어 시민들의 헌신 참여에 있어 나타나는

자발성이다. 사회는 시민사회 자체가 스스로 해결하고 상호간에 북돋

아주고 보살피고 베풀고 나 어야 하는 수요가 증 하는 시 이기 때문에

자발성은 시민사회의 동력을 제공하는 핵심이다.

국가의 개입이나 시장의 도움 없이 시민사회가 감당해야 할 사항들이

증하는 사회변동의 물결에 응해야 할 책무가 더욱 뚜렷이 떠오르고 있기

때문에 시민사회의 자발성의 진가를 발휘할 무 가 펼쳐지고 있는 것인데,

최근 시민사회는 이런 동력을 얻지 못하고 있다. 오히려 일부 주요 시민사

회단체의 경우 조직의 료화 상까지 나타나고 있다. 과거와 같이 정책

개발이나 활동 양식의 선택에 있어 능동 이기 보다는 수동 인 사례가 증

가하고 있다.

시민사회에서 시하는 애드보커시(advocacy) 기능에서도 시민의 자발

참여가 없이는 진정한 시민사회의 권익주창 활동 자체가 불가능하고 무

의미한 것임으로 기본 으로 힘에 의한 강제와 돈에 의한 유인을 배제한

인간의 자유재량에 의한 친사회 (pro-social) 사의 이상(ideal)이 실 되는

원천인 자발성이 어느 때 보다 요함에도 최근 시민사회에서 이런 자발성

있음.

12) 매니페스토 운동에 대한 개략적인 내용은 김영래･ 이현출, ｢매니페스토와 지방선

거｣ (서울: 논형, 2006) 참조.


기운이 차 퇴색하고 있다(김경동, 2007).

민주주의는 차와 제도만으로 완성될 수 것이 아니라 시민사회를 기반

으로 한 감시와 비 , 견제와 균형, 그리고 극 인 시민의 자발 인 헌신

참여를 통하여 실 가능하게 되는 것이다. 각국의 정치사회체제의에서

민주주의가 공고화되는 과정을 보면 시민의 열정과 지지, 그리고 자발성이

무엇보다도 요한 요소를 이루고 있다.

한국의 민주주의도 이제 새로운 환 을 맞이하고 있으며, 이는 기반세

력이 되는 시민사회의 변화 속에서 그 해답을 찾아야 된다. 시민사회가 그

동안 민주주의로의 이행 과정에서 보여 주었던 가치를 계속 유지함은 물론

시 에 흐름에 맞는 새로운 가치를 제시함으로 한국 민주주의의 공고화에

기여하여야 할 것이다.

민주주의는 무엇보다도 구성원의 삶의 질의 제고와 다양성을 요시하

고 있다. 민주주의가 다양한 시민사회를 기반으로 구성원의 삶의 질을 제

고할 수 있는 설계를 하게 되면 민주주의도 공고화되고 한 시민사회도

발 하게 된다. 때문에 민주주의 공고화와 시민사회의 발 은 상호작용의

공존 계이다.

최근 시민사회의 기가 시민사회 자체만의 문제는 아닐 수 있다는 지

도 많다. 시민 없는 시민운동과 습 인 타성에 따른 시민운동에 한 비

도 있을 수 있다. 그러나 시민사회가 2002년 이래 변화된 정치지형을 제

로 감지하지 못하고 구태의연한 운동 방식을 그 로 답습하는 등 시민사

회 내부가 보여 문제는 해결되어야 한다.

이제 각종 정치 ･사회 개 과제는 시민사회를 매개하지 않아도 시민

자신들이 다른 경로를 통하여 제기할 수도 있다. 때문에 시민사회는 과거

와 같은 이벤트성의 개 과제만을 가지고 시민들로부터 지지를 받을 수 없

으며, 한 정부나 정치권도 시민사회에 하여 과거와 같은 심을 두고

있지 않다.


이제 시민사회는 운동의 패러다임을 변화시켜야 한다. 우리는 그 동안

기의 해결책으로 앙집 형 운동에서 지역에 기반을 풀뿌리(grassroots)

운동을 주장하 지만 이는 구호뿐인 사례가 많다. 이벤트성이나 투 인

운동보다는 한국사회를 새롭게 창의 으로 디자인하는 ‘희망제작소’

(www.makehope.org)와 같은 시민사회운동을 시민들은 신선하게 받아 드리

고 있다.

최근 시 는 세방화(glocalization) 시 에서 지세화(loc-balization) 시 로

변하고 있다. 지세화 시 는 ‘지방행동이 세계를 움직인다’ (local action

moves the world)와 같이 지역사회가 심이 되는 시 임으로 시민사회도

주민 곁으로 다가가는 생활 착형 운동에 심을 돌려야 한다.

한국의 시민사회는 주민의 삶의 문제에 더욱 천착하는 생활정치 시 에

걸 맞는 생활 속의 민주주의를 공고화하기 하여 NGO (Non-Governmental

Organization)로서의 본래의 의미를 찾아야 한다. NGO가 일명 차기정부조

직 (Next Governmental Organization) 는 친정부조직(Near Governmental

Organization)이 되어서는 안 된다.

한국의 시민사회는 정치사회 개 과 정부와 시장에 한 감시와 견제라

는 이 의 과제를 상호 균형과 조화 속에 수행하는 어려운 과제를 지니고

있다. 시민사회가 이런 이 의 과제를 얼마나 슬기롭고 지혜 있게 수행하

느냐는 21세기를 살아가는 동시 인의 시 과제이다.


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Schmitter, Philippe C. 1974. "Still the Century of Corporatism?," The Review of Politics, 36.

김 래: 연세대학교 정치외교학과와 미국 University of California 대학원에서 수학하

고, 한국정치학회장, 한국 NGO학회장을 역임하였음. 현재 한국매니페스

토실천본부 상임공동대표와 아주대학교 정치외교학과 교수로 재직 중이

다([email protected]).

민주주의와 시민사회 가치의 재정립*¹€영래_1.pdf은 이후 2002년 12월 대통령...

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