近代政治分權理論及其在憲法上之引用. 以洛克、孟德斯鳩、孫、...
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三民主義學報第23期: 2001 年 12 月 .69.
近代政治分權理論及其在憲法上之引用.
以洛克、孟德斯鳩、孫、中山分權理論為例
陳文政*
摘要:
權力分立(Separation of powers)係當代憲法之重要原則。本文先就洛克
(John Locke， 1632-1704) 、孟德斯鳩(Baron de Montesquieu， 1689-1755)及孫中山
( 1866-1925)三位近代政治分權理論者之著作(述)進行研析，釐出他們的主
要分權理論內涵。其次，針對美國憲法與中華民國憲法內容中，檢視前述權
力分立理論中所扮演的角色。最後，探討權力分立理論在當代憲政連作的演
變情形，並嘗試提出筆者的觀察心得。
關鍵詞:權力分立、憲法繼受、憲政實踐、美國憲法、中華民國憲法.
*國立台灣藝術大學兼任副教授
.70. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
A study on separation ofpowers in constitutional practice-A study at
John Locke 、 Baron de Montesquieu 、 Dr. Sun Yat-sen
Chen wi chan
Abstract
Separation of powers is the fundamental doctrine of modem Constitution. This
paper first investigates the contents of separation of powers of John Locke,Baron
de Montesquieu and Sun Yat-sen by analyzing their scholarly works, followed by
examining the role of separation of powers in the Constitution of the United States
and the Republic of China. Third, the doctrine of separation of powers in
constitutional practice will be discussed. Finally, some comments will be made.
Key words : Separation of powers 、 Constitutional adoption 、 Constitutional practice 、
American Constitution 、R.o.c. Constitution.
三氏主義學報第23期: 2001 年12 月 . 71 •
壹、緒論
分權(Separation of powers)或權力分立乃近代憲政思想的重要內涵，也是
憲法制定與憲政制度設計的基本原則之一。一七八九年法國人權宣言十六條即
言 r凡權利保障未臻確實，權力分立制度未予釐定之社會，不能稱為有憲法
之社會。」質言之，吾人在判讀一國之憲法時，往往可從該憲法中權力分立的
設計與安排來理解其憲政制度的重點。準此，權力分立與憲法間似已形成不可
分割的連帶關係，值得吾人重視。
一般而言，政治制度的設計依據主要是參考政治理論與政治思想。但是，
制度設計未必全然接受理論與思想，兩者可能存在某些差異;或者，制度設計
對理論與思想有所批判，有所繼承，甚至有所修正，形成所謂的「回饋J(feedback)
作用。本文的主要目的乃在藉文獻探討以瞭解近代政治分權理論之模概，以及
它們在憲法上之引用情形，藉以瞭解主要分權理論之特色，以及它們各自對憲
政制度設計之影響程度。
本文首先針對洛克(John Locke, 1632"'-' 1704) 、孟德斯鳩(Baron de
Montesquieu, 1689"'-' 1755)以及孫中山(1866"'-' 1925)三位近代政治分權理論者
之著作(述)進行研析，釐出他們的主要分權理論內涵。其次，針對美國憲法
與中華民國憲法內容中，檢視前述分權理論中所扮演的角色。最後，探討分權
理論在當代憲政運作的演變情形，並嘗試提出筆者的觀察心得。
本文所謂之分權是指政治上的權力劃分，包括:
(一)、人民與政府間的權限劃分;
(二)、中央政府內部的權限劃分;
(三)、中央政府與地方政府間的權限劃分。
上述界定與涂懷瑩教授對分權一詞的界定不同，涂氏認為「分權」與「劃
權 J (division of powers)不同，前者指政府治權功能之縱分而言，後者指中央地方權限之分配訕。
貳、近代政治分權理論之創始:
洛克及其分權理論
註 1 涂懷瑩: r 分權」載於羅志淵主編，政治學，雲五社會科學大辭典，冊三(台
北:台灣商務印書館，民國八十一年十月初版九刷) ，頁四五。
男有些文獻亦認為「分權」僅指中央政府的權限劃分者，參考Herman Belz ,
"Separation of powers" in Jack P. Greene ed. , Encyc10pedia of American Political
History, Vo1.3 (New York: Char1es Scribner's sons, 1984), p.114 7. 但有些學者則認為「分權」與「劃權」有時可互用，參考Roger Scruton, A
Dictionary of Political Thought (London: The Macmillan Press , 1982), p .424.
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理論為例 陳文政
一、洛克之生平及時代
(一)、洛克之生平
洛克生於一六三二年，一六五二年(二十歲)進入牛津大學基督教會學院
就讀，一六五九年(二十七歲)成為該學院的研究員(senior studentship) 。
洛克興趣廣泛，舉凡哲學、科學、醫學、宗教以至政治皆曾潛心研究。洛
氏與牛頓 (Sir Isaac Newton 1642'"" 1727) 熟識，並盛讚牛頓對科學的貢獻註2 。
一六六六年，洛克開始習醫，並於該年七月認識夏富士百利爵士(Lo吋
Shaftsbury) ，並住在爵士家裡，擔任爵士的家庭醫生及家庭教師。一六八三年，
爵士為查理二世所逐，亡命荷蘭，洛克亦相借去圓。至一六八九年光榮革命後
始回國，其後即致力於著述，一七O四年逝世，享年七十二年。
(二)、洛克的時代
發生於一六四二年的英國清教徒革命(The Puritan Revolution, 1642'"" 1646)
不僅把查理一世(Charles 1)送上斷頭台，且帶來了克倫威爾(Oliv前 Cromwell，
1599'"" 1658)的獨裁統治，整個革命帶有濃厚的激烈思想。
相對於清教徒革命的激進色彩，發生於一六八八年的光榮革命(the
Glorious Revolution, 1688'"" 1689) ，由於英國人懷於內戰之可怕註3 以及當時之
實際情勢，而能經歷一場不流血的革命，並進行了一次徹底的政治變革。
光榮革命後國會通過了「權利法案 J (The Bill ofRights) ，其主要成就有創:
1.樹立國會最高權力。國會權力高於君權，且能立國王，即能規定王位繼承權。
2. r權利法案」否決了國王廢止法律之權。
3.人民有請願之權，為擴大公民自由權奠立基礎。
就在前述「限制君權」與「國會優位」之時代氣氛下，洛克於一六九0年
發表「政府論兩篇」。無論其「政府論兩篇」寫於何時，洛克在為「光榮革命」
之道德正當性進行辯護的的成份極高。
二、洛克政治思想的哲學基礎:經驗論
洛克經常被視為英國三大經驗主義者之一，有時甚且被視為英國經驗主義
註 2 :鄒丈海:西洋政治思想史稿(台北:鄒丈海先生獎學基金會，三民書局印行，
民國八十年十月初版) ，頁三三九。
註 3 : Joseph R. Strayer, Hans W. Gatzke著，陸盛譯，西洋近古史，冊上(台北:五
南圖書公司，民國八十一年九月初版) ，頁三三一。
註 4: 同註 3 '頁三三一~二。
註 5 George H. Sabine, A History of Political Theory (Il linois: Dryden Press, 1973), P.493
.....
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 . 73.
之父，l6 ，其闡述經驗論的主要論著是「認識論 J (An Essay Conceming Human
Understanding) 。
洛克認為，兒童的頭腦宛如一張白紙，經驗為之染上各種顏色，因而知識
漸增，所以知識完全從經驗而來，且皆以五官感覺為基礎位7 。既然如此，各人
經驗並不相同，論點自亦有異。洛克認為，對不同意見之主張者，不當視為異
端而加以拒斥，應承認他人經驗的結果。此乃民主思想「相互包容、相互尊重」
概念的基礎。
從另一個觀點來看，經驗論者是反對先，驗論的，經驗必有賴於真實的生
活體驗，是其體的，非抽象的。職是之故，帶有濃厚的神話色彩的君權神授說，
在經驗論者眼中，是極其荒謬的見解。此為洛克的主權在民思想提供哲學上的
立基點。
再者，經驗乃人人有之，個人必自視其自我經驗與他人之經驗其有同等價
值。因此，個人知識上的絕對權威不復存在，個體的存在價值得到肯定。此為
自由主義與平等主義提供理論上的革礎，亦是洛克主張保障個人權利與限制政
府權力的理論依據。
三、洛克政治思想架構中的分權理論
(一)、洛克之政治思想架構
整體而言，洛克政治思想之重點內涵，呈現結構上之三大層次:
1.個人權利:即洛克所謂之自然權利(natural rights) 。包括生命、自由、財產，
洛克以財產來概括。
2.社會全體利益:個人為求財產的其體保障，乃放棄自然權利之一部分委託給
社會全體而離開自然狀態。因此，社會乃個人權利的受託者。
3.政府權力:在社會中因缺乏明確的法律、缺少具公正且富公信力的裁判者，
以及缺少執行判決的強制力，結果常是混亂而無秩序。由是，必須透過多數
同意以契約的方式委託政府，故需有政府權力。然而，政府權力的運作，終
極目的乃在維護社會公益(public good) ，進而保障個人的權利。為能確切符合
政府存在之目的，政府的權力應該分立。
(二)、洛克的分權理論要義
洛克分權理論的要義如后:
1.政府的權力形式上有三，實質上為兩權分立:洛克認為政府的權力應分為立
註 6 Douglas Odegard, "Locke as an Empiricist" in Richard Aschcraft ed. , John Locke , Vo l.IV (London: Routledge , 1991) , p.1
註 7 :同註 2 '頁三四三。
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理論為例 陳文政
法權(Legislative power) 、行政權(Executive power) 、外交權(Federative power)
三種。立法權乃指享有權利來指導如何運用國家力量以保障社會及其成員的
權力il8 行政權指執行法律的權力;外交權指宣戰、構和、與盟及同國外人
士和社會交涉的權力。然而，洛克進一步指陳，行政權和外交權雖確有區別，
但這兩種權力幾乎總是聯合在一起的帥，即可屬於同一機構。至於立法權和
行政權則應分屬於不同的機關，故其實質上乃是「兩權分立」。
2.立法權高於行政權。洛克在政府論次講中，多次提及「立法權是最高的權力 J '
此乃因立法權可以表現「社會的公共意志 J (the public will ofthe society)之故
淵。所以，行政權從屬於立法權，但立法權不得連背社會公益。
3.立法監督行政，行政權有召集和解散立法機關之權。洛克認為立法權不常行
使，立法機關之召集與解釋應賦予常設之行政機關。儘管如此，行政權並不
能凌駕於立法權。總之，洛克認為政府權力(行政權和立法權)係人民之委
託，冒在謀社會公益與個人權利之保障。試以下圖說明之。
召集解散
監督處罰
註 8 : John Locke著，葉啟芳、塵菊農譯，政府論次講(Second Treatise of Government)
(台北:唐山出版社，民國七十五年七月初版) .頁九0 0
註 9 :同註 8 :頁九一。
註 10 :張翰書，西洋政治思想史，冊下(台北:台灣商務印書館，民國七十六年六月
台七版) .頁三O三。
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四、洛克政治分權理論之影響與評論
(一)、洛克分權理論之影響
實際上說，洛克整體政治思想的影響力，遠大於分權理論。
首先，他被視為經驗主義的開創者和自由主義之倡導者;其次，洛克思想
對英國、美國、法國的憲法精神，均具有相當影響。尤其是美國獨立宣言及法
國的人權宣言(Declaration of the Rights of Man and of the Citizen) ，不但含有洛
克的思想觀念，甚至引用了洛克的若干原文之精華註11 其三，洛克之民主思
想影響到後代的民主政治思想。
至於，在分權理論的影響方面，至為明顯易見的，就是對孟德斯鳩「分權
制衡」理論之啟發。就政治分權而言，洛克雖然不是最早提出者，然而，其所
闡述的政治分權原則，經由孟德斯鳩的發皇而得到宣揚與鞏固，對近代立憲主
義自有其不可忽視之影響力。
(二)、洛克分權理論之評論
洛克的政治思想，尤其是其政府論兩篇，在相當程度上是在為光榮革命辯
護，致有學者稱其為「光榮革命的代言人」註12 。洛氏的分權理論大多於「政
府論兩篇」中的次講來陳述。其中，洛克主張「立法權高於一切」是否亦在為
「國會權力高於君權」進行理論性辯護，值得探討。
其次，由於洛克的分權理論對司法權缺乏明確主張的，因此，很難用以
理解當今之憲法。或者說，世界上並無一部憲法是依其分權理論而設計制定
的。即使是不成文之英國憲法，亦未依據其理論來設計。
其三，洛克雖強調立法權高於行政權，但也強調立法權非經常行使，即不必有
立法的常設機構。問題是，既無常設機構，而且召集和解散立法機構之權叉歸
註 11 :例如，美國「獨立宣言」中揭示 í 我們認為以下真理是不證自明的:人人生
而自由平等;人人都享有造物者賦予的某些不可讓與的權利，其中包括生命
權、自由權和追求幸福的權利。」即與洛克視生命、自由、財產權為自然權利
之精神若合符節。
註 12 Richard Ashcraft , "Revolutionary Politics and Locke's Two Treatises of
Government: Radicalism and Lockean Political Theory" in Richard Ashcraft ed. , John Locke , Vo lI (London: Routledge , 1991), P.50 '另見過扶東:西洋政治思想、史(台北:三民書局，民國六十八年九月 1曾訂四版) ，頁二七一。
註 13 :洛克雖曾用「有資格的著名法官」、「專職的法官」但並未明示法官係屬於那一
機構。有些學者則認為洛克將司法權附屬於立法權內。參考Leo Strauss, Joseph
Cropsey eds. , History of Political Philosophy, 2nd ed. (Chicago: The University of
Chicago Press , Ltd. , 1973), p .4 76. 註 13-1 N. W. Barber,“ Prelude to the Separation of Powers" ,in Cambridge Law
Journal , Vo 1.60,No.l (2001 )p.64.
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行政權所有，如何能落實監督，甚至處罰呢?因此，在常設的行政機關與非常
設立之立法機關間，如何互動，應予以釐清。
第四，洛克之立法權優越思想，旨在保障人民自由，然而此一主張於實際運作
上，會否造成降低政府效率，不無疑慮。雖然，憲法學者N.W.B訂ber曾為文指
出 r洛克所主張之權力分立不在遲滯國家之運作，而在確保其能運作順暢。」
(註13-1)然事實上，立法權優越在本質上即潛藏導致議會專制及削弱行政效率
之因子，並行成立法權與行政權失衡之狀態。
參、近代政治分權理論之奠基:孟德斯鳩及其分權理論
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一、孟德斯鳩之生平及時代
(一)、孟德斯鳩之生平
孟德斯鳩生於一六八九年的法國貴族世家，原名查理土﹒路易士﹒德﹒斯
貢達(Charles Louis de Secondat) 。一七一六年(廿七歲)從其伯父處繼承了「孟
德斯鳩男爵J 名字也成了「查理士﹒路易士﹒德﹒斯貢達﹒拉柏烈德﹒孟德
斯鳩J (Charles Louis de Secondat, baron de la Brede et de Montesquieu)l1 14 。
一七00年(十一歲)就讀公學，修習歷史、地理、數學、語文......等課
程，一七O五年進家鄉波爾多(Bordeaux)大學修法律，一七O八年(十九歲)
獲法學士和碩士，並取得律師資格。
一七一四年(廿五歲)被任命為波爾多高等法院推事，一七一六年(廿七
歲)成為高等法院庭長並被選為波爾多科學院院士。一七二0年(三十一歲)
發表 ri皮斯人信札 J (Letters Persanes)批評時政，一夕成名。一七二八年(三
十九歲)獲選法蘭西學院(French Academy)院士，爾後遊歷歐洲，並於一七三
0年(四十一歲)獲選為英國皇家學會會員，一七三一年回法國，開始專心著
述。一七三四年出版「羅馬興亡史論 J (Greatness and Decline ofthe Romans) ,
一七四八年出版其鉅著「法意J (The Spirit ofthe Laws) ，一七五五年(六十六
歲)辭世。
(二)、孟德斯鳩的時代
1.專制政治與封建社會
關於專制政治方面，孟德斯鳩所處的年代(一六八九~一七五五)正是法
王路易十四(一六三八~一七一五)及路易十五(一七一五~一七七四)專制
統治的盛行時期。前者曾狂言「朕即國家 J (L'etat c'est moi) ;後者則信守「今
註 14 :侯鴻勳，孟德斯鳩(台北:東大圖書公司，民國八十二年九月初版) ，頁八 o
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世盡受夠用，死後管它洪水滔天」 jkl5人民實苦不堪言。
在封建社會部分，十八世紀的法國政治層次，仍維持嚴格的階級制度。政
治上的層級有三:第一等級是僧侶貴族;第二等級是世俗貴族;農、工、商人
為第三級。前二者形成統治階層，享有種種特權。第三等級在政治上則毫無權
利，為被統治階層。
2.橫徵暴斂，民不聊生
路易十四採「絕對專制 J 同時窮兵贖武，橫徵暴斂，至其統治末期(一
七一三年)財政赤字已高達二十五億法郎註16 其繼承者路易十五昏庸無能，
荒逸淫蕩，國家瀕於破產邊緣。此外，由於稅賦項目多，稅率過高，物價高漲，
人民購買力低，民不聊生。
至此，法國社會已逐漸盟釀革命情緒，孟德斯鳩所處的時代，正是法國革
命風暴日益成形的前夕。
二、孟德斯鳩政治思想架構中之分權理論
(一)、孟德斯鳩之政治思想架構
孟德斯鳩政治思想包括:環境論、法律論、自由論、政府論等四部分:
1環境論
孟氏認為環境對人類生活有相當影響，尤其是環境與法制建構之關係至為
密切。環境叉包括自然環境與人文環境。自然環境影響法制者有氣候、土壤(地
勢、幅員)人文環境影響法制者有社會(禮俗)、經濟、宗教等。
2.法律論
孟氏在「法意」第一卷第一章中，首先闡明法律的定義是「法律，就最普
遍的意義而言，乃是由事物的本性而引發的必然關係。」垃17依此論之，一切
事物皆有其規範'即皆有其法，神界有神法，動物界有動物法，人類有人類的
法。
關於人類社會的法，孟氏分為二部分:一是自然法，二是制定法。自然法
乃是基於人類本性而顯現之原則，包括和平、覓食、互愛、社會生活往18 、至
於制定法，孟氏則分為:註19
註 15 :同註 14 '頁二。
註 16 :同註 14 '頁一。
註 17 : Charles de Secondat baron de Montesquieu , De lésprit des lois (The Spirit of
Laws) , translated by Thomas Nugent , revised by J. V. Prichard, Vo l.I (London: G
Bell and Sons, LTD. , 1991) , p.1 註 18 :同註 10 '頁三二O~一。
註 19 Montesquieu，同註 17 ， bk 1, ch.3 , pp.5~6
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(1)國際法(law of nations) :乃適用於民族與民族間，國與國間。
(2)政治法(politic law) :乃關於統治者與被治者間之法律。
(3)民法(civillaw) :乃關於個人間之相互關係。
3.自由論
在孟德斯鳩政治思想中，自由論是其核心 o 而其自由論與前述法律論，以
及下文將論及之政府論三者間環環相扣 o
孟氏認為自由有政治自由和個人自由，而強調自由應有其範圍，即「法律
所允訐的事，人人有權去做的權力，就是自由。」訓基於此，孟氏進一步強
調，如果個人一旦逾越法律許可的範圍，他將失去自由。因為別人亦將擁有此
權力(逾越法律) ，則彼此皆將失去自由。
間(
有暑
臣費質屬
孟德斯鳩之政體論
政(自主夏
品作自守
原聖理之三
府政是論體政生巾體的府政是一
一有ιι
u
閉主川
可民主政體〔其原理為道德
TEzm))
峙
-A
間
共和政體L」討「貴
族政體〔其原理為道德與節制
(2且352)
師府政之鳩斯
淪德廂孟
政A『
民主政體〔最高權力在全體人民〕
共和政體L
「貴族政體〔最高權力在部分人民)
l
君主政體
〔君主依制定的法律而統治〕
l專制政體
〔個人獨裁不受任何限制〕
君主政體
〔其原理為榮寵幸。=。『))
專制政體
〔其原理為恐怖(『自己)〕
註20 : Montesquieu，同註 17 ， bk 11 , ch.3 , p.16 1.
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 . 79.
權力的劃分(分權制衡)。就政府體制而言，孟氏依政府的性質(the natu閃 of
government) (指最高權力的歸屬或政府構造)及政府的原理(the principle of
government) (指促成政府運作的動力或人民精神)各將政體分成三大類四種
型態訕。茲以上圖說明之
在政府權力劃分方面，孟氏的主要論點在於:分權制衡以保障人民自由。因此，
孟氏的分權理論實與自由論息息相關。至於，孟氏分權理論之內涵，將於下節
說明。
綜合以上討論，孟德斯鳩之政治思想架構可以下圖表示之。
孟德斯鳩政治思想架構圖
(二)、孟德斯鳩之分權理論
由前述試擬之孟氏政治思想架構圖中，吾人發現，政府之權力劃分與各單
位間之相互關係，實為政治運作之中樞，而其目的則在確保人民之自由與權
利。換言之， r政府之分權制衡機制」與「保障人民的自由權利」等兩大議題，
是孟氏政治思想架構中之關鍵。
1.孟氏分權理論之思想基礎
孟氏分權理論的基礎有二:第一是如何有效保障人民之自由、平等及生
命、財產安全;第二是如何始能突破掌權者必擴張濫用其權力至極限之經驗法
註21 : Montesquieu , bk 2-bk 3 , pp.8~29
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理論為例 陳文政
則往22 。
2.孟氏分權理論之內容要義
孟德斯鳩的分權理論乃是洛克分權理論的因襲、修正與補充，主要內涵如
后:
(1)三權分立
孟氏認為每一政府皆有三種權力「立法權;關於國際法之行政權;以及關
於民法的行政權。...用第一種權力來制定、修正、廢止法律。用第二種權力來
宣戰構和、派遣或接受大使，維持公共安全，抵禦外侮。用第三種權力來處罰
罪犯或處理爭訟。我們稱最後一種權力為司法權，而把另一種稱之為國家行政
權。」 jE23因此，孟氏所謂之政府三權即是:
A行政權(executive power) ;
B.立法權(legislative power) ;
C.司法權(judicial power) ;
孟氏在確立政府之三種權力後，進一步強調三種權力應分屬於三種不同之
機關。同時，孟氏提出警告，倘若任何其中二權合一，將喪失自由。他說:
「當立法權與行政權同歸於一人或同一長官團，就沒有自由了。......再者，
假如司法權與行政權、立法權不分，亦將無自由。.......假如三種權力歸一人或
同一團體，那一切都完了。」 dt24至於上述三權應分屬何機構或何人，孟氏的
主張是:
A行政權:由君主掌握，主要在求行政速效。
B立法權:屬於全體人民。但為求實際，孟氏主張代表制。即立法權分屬平民
代表團與貴族代表團。
C.司法權:由民眾中遴選之人來行使。
(2)以權制權
孟德斯鳩與洛克之分權理論，其重要區別在於前者不但主張權力分立，而
且強調以權制權的「制衡原則 J (the principle of checks and balances) 。
「制衡論」之提出，可追溯至希臘史學家波里比斯(Polybius ， 204----- 122
B.C)。他認為羅馬政治之安定，實基於羅馬憲法採取「政府機關之相互剋制」
註22 :朱謹， I 憲政理論與五權憲法」見氏著:中華民國憲法理論與制度(台北 五
南圖書公司，民國八十四年八月初版) ，頁五一。
註23 Montesquieu，同註 17 ， bk11 , ch6, p.163.
註24 : Ibid.
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理論為例 陳文政
孟氏分權理論對爾後之憲政思想影響層面甚廣，舉其大要者有:
(1)歐洲部分有康德(lmmanuel Kant, 1724""'-' 1804) 、謝林(Friedrich Wilhelm
Joseph Schelling, 1775""'-'1854)及黑格爾(Georg Wilhelm Friedrich Hegel, 1770""'-'
1831)等。
康德認為人民的公共意志(gen叮al will)由三種政治權力加以表現，立法者
代表主權;統治者代表行政權;法官代表司法權的。
謝林視實行三權分立的國家為法治國家，若沒有法治，自由將失去保障註
30
黑格爾對孟德斯鳩的三權分立加以修正，認為國家應有的三權是(1)君主
權; (2)行政權(包括司法權) ; (3)立法權。君主權的功能是保持行政與立法
權之平衡，而這種平衡並非依恃分權，而是一種功能劃分，旨在加強國家力量
tt3 1
(2)亞洲方面有日本的西周(1 829""'-' 1897) 、中國的康有為(1 858""'-' 1927) 、梁啟超
(1873""'-' 1927) 、嚴復(1 851 ""'-' 1921) 、孫中山(1 866""'-' 1925)等人。
西周是日本明治初期的啟蒙思想家，被稱為「日本近代哲學之父 J 主張
引進三權分立以促進「三寶 J (健康、知識、富有)訟。
康有為在辛亥以前力主君主立憲制，強調效法英國與日本實行三權分立制
的。梁啟超稱許孟德斯鳩之分權論，稱其「實能得立政之本原 J ，-制治最要
之原」的4 。
嚴復不但翻譯孟德斯鳩的「法意 J 並且指出英國立憲之所以能「久行不
弊」、「上下相安 J 其主因在於採用洛克與孟德斯鳩之分權理論註35 可見
嚴氏對孟氏分權理論頗為肯定。
孫中山的憲政思想主要是五權憲法。他在「民權主義」第六講說「我們現
在要集合中外精華，防止一切流弊，便要採用外國的立法權、司法權和行政權，
加入中國的考試權和監察權......造成一個五權分立的政府。」由此可見，五權
憲法係對孟氏三權分立的補充與修正。
註29 Pierre Hassne丸 "Immanuel Kant" in Leo Strauss , Joseph Cropsey eds. , History of
Political Philosophy, 2nd ed. (Chicago: The University of Chicago Press , LTD. ,
1973), p.578. 註30 :侯鴻勳，同註 14 '頁二三八。
註 31 : Sabin，同註 5 ' p.601 ;男參考逸扶東，同註 12 '頁四三八。
註32 :同註 14 '頁二三九。
註曰:同註 14 '頁二五二。
註34 :同註 14 ，頁二五四。
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 .83.
(3)美國方面的影響層面甚廣，影響人數之眾實不勝枚舉。孟氏的法意對十八
世紀的美國政治思想之影響，幾無出其右者。學者寫道 r法意是傑佛遜
(Jefferson)的政治聖經，是華盛頓(Washington) 、麥迪遜(Madison) 、哈彌爾頓
(Hamilton)的政治入門書。」註36而上述諸位多為美國制憲之先賢(傑佛遜雖為
代表，但因人在法國未能出席)。足見孟氏分權理論對美國憲政思想之影響
(詳另節討論)。
2.在成文憲法方面
孟氏分權制衡論對制定憲法之影響，最直接而為眾所周知者，即為美國憲
法(關於美國憲法如何引用孟氏分權理論，將於下文中論述之)。
在世界多數成文憲法中，大部分皆援用(全部或部份)孟氏之分權理論。
就對世界各國憲法之普遍性影響而言，幾乎沒有一種學說或主張能與孟氏之分
權理論相比擬。
(二)、孟德斯鳩分權理論之評論
孟德斯鳩回「聖之時者也J '其政治思想深遼廣博，影響既深且遠。然「智
者千慮，必有一失 J 吾人試以「事後聰明」之觀察，對孟氏分權理論提出若
平評論。
1.對英國憲政制度觀察的誤解:孟氏之分權理論，主要係基於對英國憲政制度
之觀察所得。事實上，英國之憲政制度運作，行政與立法兩權並無孟氏描述
之分立狀態，實乃孟氏觀察之誤解。
2.行政權歸屬君主之不當:孟氏將行政權劃歸君主所有，圍在為君主立憲辯
護，亦有其時代背景。然以今日觀之，實屬不當。理由有二:
第一，君主乃世襲制，完全喪失民主屬性，封建色彩甚濃。再者，此一設計否
定「輪替執政」之可能性。
第二，君主擁有行政權與當代民主潮流相悸。今日君主立憲國家，君主皆為虛
位元首，行政權皆屬於內閣(總理)。
3.司法權不常設之實際困境:蓋人民間之爭訟，在現代國家至為頻繁。公正而
獨立之司法權，若無常設機關來貫徹，其作用與精神必面臨實際上之挑戰與
困境。
4.對人民與政府間的權限劃分付之闕如:當代政治運作之重心，在於人民與政
府間之互動，以及政府部門間之互動。孟氏僅論及後者，至於前者，則付之
註35 :同註 14 '頁二五三。
註36 : Paul Merrill Spurlin, Montesquieu in America 1760~ 1801 (N.Y: Octagon Books , 1969), p.l O.
.84. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
闕如。
肆、孟德斯鳩分權理論在美國憲法上之引用
一、分權制衡是美國憲法之基本原則
關於美國憲法之基本原則(或稱基本精神、或稱基本特點) ，論者所見各
有差異。美國憲法學者柯威恩(Edw訂d S. COIWin)及帕特森(J. W. Peltason)指出
美國憲法的三項特點是聯邦制、分權和制衡、司法審查的7 學者羅志淵在「美
國政府及政治」一書中指出，美國憲法的根本精神有民主政治、聯邦制度、分
權與制衡、司法審查制與法治、天賦人權與權利保障訓等。
儘管論者對美國憲法的基本原則之內容，見解互異，然卻有「分權與制衡」
是美國憲法之基本原則的共識。甚至於一些非憲法專著，祇要一論及美國憲
法，幾乎都會強調「分權與制衡」對美國憲法的重要性it3 9 。由上述現象可知，
分權制衡原則對於美國憲法而言，實具有「註冊商標」之功能。因此，分權制
衡確是美國憲法之基本原則。
二、分權制衡對美國制憲者之影響
一七八七年五月在費城(Philadelphia)召開的制憲會議(The Constitutional
Convention) ，正式代表雖有七十四名，然而實際上出席會議者僅有五十五人。
而在出席代表中，論者或謂僅有六人在制憲中扮演舉足輕重角色，他們是華盛
頓將軍(General Washington) 、麥迪遜(James Madison) 、威爾遜(James Wilson) 、
藍道夫(Edmund Randolph) 、富蘭克林(Benjamin Franklin) 、莫里斯(Gouvemeur
Morris )~t40 ;或謂僅上述六人中前三位叫l最其影響力。此外，身為代表雖因人
在英國未能出席之亞當斯(John Adams) ，其論述卻在制憲會議期間廣為流傳，
註37 :柯威恩(Edward S. Corwin) 、帕特森(1. W. Peltason)著，廖天美譯，美國憲法釋
義(Understandi月 the Constitution) (台北:結構群文化事業，民國八十一年三月初版) ，頁二九~五三。
註38 :同註25 '頁八四。
註39 :例如，在美國政治史方面的論述或工具書(如百科全書)中皆列有專條討論分
權制衡，參閱Herman Belz，同註 1 'p.1147~1159; 男如以討論美國政治體系
為主的著作，亦把分權理論獨立一節來探討，參考Peter woll , Robert H. Binstock, America's Political System (N. Y.: Random House Inc. , 1979), pp.58~60.
註40 :同註37 '頁二一。
註41 M. Farrand , The Frami月 of the Constitution (New Haven: 15th Printing , 1953) , pp.196~ 199 '引自湯德宗， I 美國國會與權力分立理論」載鄭哲民主編，美國
國會之制度與運作(台;jt :中央研究院歐美研究所，民國八十一年) ，頁五。
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 .85.
對制憲過程及憲法某些原則有相當的影響。茲就華盛頓、麥迪遜、威爾遜及亞
當斯四人受孟氏分權理論之影響加以論述之。
華盛頓是制憲會議主席，會議中他雖然很少發言，但其影響末或稍減。孟
氏對華盛頓憲政思想之影響，從前述提及「法意是華盛頓的政治入門書」註42
一事即不難推論華盛頓受孟氏思想影響一斑 o 此外，華盛頓在其總統卸職告別
辭中曾謂「侵權意識將導致所有政府各部權力集中於一人，從而不論政府型態
如何，必然產生實質的專制主義。」註43亦足以佐證其對分權原則之重視。而
這種對分權原則之重視，其源頭與孟氏之分權理論，必有其相當直接之關聯性。
麥迪遜可說是制憲會議中，對於政府結構及權力分立主張最力，且最具影
響力者註44 。他除了熟讀孟氏的「法意」一書外，在觀念上亦深受孟氏三權分
立制衡影響。例如，他曾引孟氏的話來闡述其對政府結構的見解，他說 r他
(孟德斯鳩)的意思是......若有一個部門的整個權力，完全置於掌握另一部門
整個權力的同一群人所行使時，那麼自由憲法的基本原則將被顛覆。」註的麥
迪遜的分權主張主要有三註46 .第一，權力分立自在防止專權暴政;第二，行
政、立法、司法無法截然劃分，故各權力間應有相當混合，俾能相互制衡;第
三，立法權將居於主導地位，為防止立法權專擅，立法部門一分為二，使之相
互制衡。至此，麥氏不但承襲孟德斯鳩分權制衡理論，而且將三權問之關係，
設計成「既分叉合 J r制衡中有制衡」之微妙安排。
威爾遜則主張行政、立法、司法三權之間應儘量維持分立，避免重疊，以
防止相互干擾;此外，他主張兩院制國會，且兩院間相互制衡。很顯然地，威
爾遜接受了孟德斯鳩分權制衡理論的基本設計。
亞當斯雖未出席制憲會議，但其名著「美國政府制度的辯護 J (Defence of
the Constitutions of Govemment of the United States of America, 1787)於制憲會
議開議後不久即在會議中流傳。他曾引用孟德斯鳩「法意」一書中「論英國憲
法」有關分權理論，來為其「制衡的政府體系」註47而辯護。
註42 : Spurlin，同註36 。
註43 :羅志淵，同註25 '頁二一一。
註44 : Spurlin，同註36 ' p.184
註45 : Spu r1in，同註36 ' p.202 註46 :湯德宗，同註41 '頁五~七。
註47 : Spurlin，同註36'p.189. 此外，亞當斯列舉八項制衡設計﹒ 各州、i對中央政府;
累議院對參議院; 總統對國會; 法院對國會; 參議院對總統; 人民
對民意代表， 州議會對參議院; 選舉人團對人民。參見「美國憲法」載大
美百科全書(Encyclopedia Americana) ，冊七(台北:光復書局，美國七十九年
六月初版) ，頁三三五。
.86. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
由於上述四位的媒介，孟德斯鳩的分權理論，便得以在世界上第一部成文
書法中，以具體的制度設計，呈現在世人眼前。
三、美國憲法制度中之分權制衡設計
(一)美國憲法中之分權設計
美國憲法中之分權設計，主要表現在三項安排上:
1.行政、立法、司法三項權力分屬不同機關;
2.各機關主要成員之產生方式不同;
3.各機關主要成員之任期不同。
關於第一項，吾人可由美國憲法第一、第二、第三條內容註48中，窺其分
權安排之模概 ρ
第一條:本憲法所授與之立法權，均屬於由參議院與是議院組成合泉國國
會;
第二條:行政權屬於美利堅合眾國總統;
第三條:合是國之司法權，屬於最高法院及國會隨時制定與設立之下級法
院。
其次，美國憲法明確規定:總統由間接選舉產生;國會中之泉議員由人民
直選，代表全民，參議員由各州立法機關選舉，代表各州(一九一三年第十七
條修正案後，參議員亦改由民選) ;聯邦法院法官由總統提名經參議院同意任.þ..
此外，在任期方面，亦有不同安排:總統任期四年;是議員任期二年、參
議員任期六年且每二年改選三分之一;法官則為終身職。
由以上三項巧妙之憲政安排來看，美國憲法把孟德斯鳩之三權分立予以細
緻化與明確化。此外，可以看出制憲者在防止任何個人集權方面，企圖以任期
歧異予以規範。
(二)、美國憲法中之制衡設計
美國之憲政制度，除前述分權安排外，尚且將制衡機制予以明確規範'構
成分權而制衡之設計。蓋行政、立法、司法三權若絕對分離，在面對紛至還來
之公共事務或議題時，政府將很難發揮整體功能，以致無法滿足人民之殷切期
盼。甚且，絕對分權還可能危及人民的權利。
茲先圖示表現美國憲法中三權分立而制衡之概要，再分點敘之。
註48 :參閱涂懷瑩，現代憲法原理(台北:正中書局，民國八十二年台初版) ，頁一
五九~一六七。
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 .87.
美國憲政制度中之分權制衡圖
1.總統行使行政權受國會與法院之制衡
前述美國憲法第二條明定「行政權屬於......總統 J 即總統擁有行政權。
然依美國憲法相關規定，美國總統在行使行政權時，仍需受到國會和法院之制
衡。
(1)總統行政權受國會制衡
A總統任命官員須經參議院同意。任命權為行政權之重要職權，亦為貫徹行政
所不可或缺者。美國憲法第二條第二項規定「總統提名大使、公使、領事、
最高法院法官及......其他官吏，應經參議院之勸告及同意任命之。」
B總統締結條約須經參議院同意。締結條約為外交行為，屬於行政權範疇，自
然由總統行使。不過美國憲法第二條第二項規定「總統經參議院之勸告及
同意，並得該院出席議員三分之二贊成時，應有締結條約之權。」
C總統設置行政機關受國會節制。總統為貫徹行政權，固然得設行政機關，但
國會有制定行政機關組織法之權。如第一條第八項規定「國會有制定關於政
府組織之法規。」即是。此外，國會可動用修憲權調整政府體制亦是。
D.總統編列國家預算須由國會通過。一切行政作為皆須有預算予以支持，而國
會擁有預算審查權，即得制衡總統之行政權。
E國會對總統有彈劫及審判權。美國憲法第一條第二項賦予眾議院有提出彈劫
之權，同條第三項賦予參議院有審判彈劫之權。而第二條第四項規定「總統
受彈劫與定識時，應受免職處分。」
F國會得推翻總統法案否決權。總統雖有法案否決權，但依憲法第一條第七項
之規定，經總統覆議之法案，若仍然經由國會參、眾兩院三分之二人數之認
可時，該項法案即成為法律。易言之，國會得推翻總統之法案否決權。
(2)總統行政權受法院制衡
.88. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫、中山分權
理論為例 陳文政
A總統行政措施受法院違憲審查(judicial review)制衡。法院得審查總統行政作
為是否違憲，以節制總統。
B.總統因故被彈劫審判時，由聯邦最高法院院長擔任審判之主席。此亦或多或
少影響總統(行政權)
2.國會行使立法權受總統與法院之制衡
國會雖擁有立法權(第一條) ，但仍受總統及法院制衡。茲分述如左:
(1)國會立法權受總統制衡
A.總統得否決法案。即第一條第七項之規定「凡眾議院或參議院所通過之法
案，應......咨送......總統。總統如批准該法案，應即簽署之，否則應附異議
書，交還提出該項法案之議院。」
B.總統得向國會建議立法。即美國憲法第二條第三項之規定 r總統應時時向
國會報告合眾國情形，並以本人所認為必要而妥當之政策咨送於國會，以備
審議。」此一致送咨文，即有建議立法之效，對國會立法權自有影響。
C總統得召集特別會或命令休會。國會本皆自行集會、休會。惟「總統得於非
常之時召集兩院或任何一院。過兩議院對於休會期間意見不一致時，總統得
命休會至本人所認為適當之時間。 J (第二條第三項)
(2)國會立法權受法院制衡
國會立法權受法院制衡，主要係因法院擁有司法違憲審查權。法院透過解
釋憲法，足以影響立法作為，即國會所制定之法律，若經法院解釋為違憲，即
失去其法律效力。
3.法院行使司法權受總統與國會之制衡
(1)法院司法權受總統制衡
A.總統對聯邦法院法官有任命權。不過，是項任命權須經參議院同意。
B.總統有權對危害合眾國利益之罪，頒賜減刑與赦免(第二條第二項)
(2)法院司法權受國會之制衡
A.國會得設置下級法院(第三條第一項)
B國會得決定聯邦最高法院法官人數。
c.國會得決定各級聯邦法院之管轄權。
D.參議院對總統提名之法官有同意權。
E國會得彈劫及審判聯邦法院法官。
F.國會得運用修憲權以節制法院之司法審查權。
由以上歸納說明，吾人可以清楚地辨識:美國憲政制度中所強調的，不但
只是防堵集權流弊的「分權」設計，而且更重要的是，美國憲法把三權之相互
三民主義學報第23期: 2001 年 12 月 .89.
制衡，安排地極為細緻。使得三權之間，既分文合，合中有分，分中有合。
伍、近代政治分權理論在中國:孫中山之分權理論
一、孫中山分權理論提出之理由
(一)、對三權分立之修正與革新
孫中山先生對於建立一個憲政國家，至為關心，對於各國憲法亦曾涉獵。
他說 r兄弟亡命各國底時候，尤注重研究各國底憲法，研究所得，創出這個
五權憲法。」註49其主要目的即在革命成功後，能據以建設中國成為一個具有
完備憲法的憲政民主國家，以期國家之長治久安。
民國前六年(一九O六年) ，孫中山先生在東京演講「三民主義與中國民
族之前途」時，首次提出「五權分立」的構想 r兄弟的意思，將來中華民國
的憲法，是要創一種新主義，叫做『五權分立 JJ 0 J 註50而「五權分立」的構
想，係針對三權分立與美國憲法之考察所得而提出的。孫中山先生說 r歐洲
立憲之精義，發於孟德斯鳩，所謂立法、司法、行政三權分立是已。歐洲立憲
之國，莫不行之。」的「美國底三權憲法到底如何呢? ......覺得他那不完備
底地方狠(很)多，而且流弊亦不少......近來世人亦漸漸覺察美國憲法是不完
全的，法律上運用是不滿足的。」同註49
至於三權分立或三權憲法有何缺失呢?孫中山先生的主要批判點置於考
試權與監察權。他指出考試權如果屬於行政部門，將造成行政權限太廣，造成
諸多流弊，如富從濫舉及任用私人之流弊;而監察權若不獨立，立法機關兼有
監察權，則將造成議會專制。他並舉美國為例說 r比方美國糾察權歸議院掌
握，往往擅用此權，挾制行政機關......因此常常成為議院專制。」的2基於上
述的觀察，孫中山提出其修正與革新之道 r余遊歐美深究其政治、法律之得
失， ......而中國相傳考試之制，糾察之制，實有其精義，足以濟歐美法律、政
治之窮。故主張以考試、糾察二權，與立法、司法、行政之權並立，合為五權
憲法。」同的可見孫中山「五權分立」之分權理論，實針對孟德斯鳩三權分立
與美國憲法之缺失，同時參酌中國古代制度的歷史傳統，所提出的修正與革新
方案。
(二)、調和人民與政府之權限並促進廉能政府
註49 :孫中山， I 五權憲法講演錄」載中國國民黨中央委員會黨史委員會編，國父全
集，冊二(台北:中央文物供應社，民國七十年八月再版) ，頁四二六。
註50 :孫中山， I 三民主義與中國民族之前途」載同註峙，頁二O五。
註曰:孫中山， I 中國革命史」載同註的，頁一八二。
註曰:同註凹，頁二O六。
.90. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例陳文政
前述「五權分立」構想之提出，冒在提高政府效率，然而經驗與歷史證明，
一個高效率的政府，若未能被人民所節制，極可能變成啃噬人民的粗暴的統治
團體。因此，一個廉能有效率的人民是必要的，一個受人民節制而又能為人民
提高生活品質的政府，尤其重要。
於是，人民與政府間的權力究竟應如何分配與安排，才是最妥切，便成為
政治上的重要議題。然而事實是，滿足人民權力便犧牲政府效能，若是為提高
政府效能便犧牲人民權力。人民「所怕所欲，都是在一個萬能政府」的這種
「既期待叉↑白受傷害」的兩難矛盾，如何才能突破呢?孫中山先生提出「權能
區分」的分權理論，即在調和人民與政府的權限，並促進廉能政府的實現。
二、孫中山分權理論之內涵
(一)、權能區分
權能區分就是人民有權，政府有能，權能平衡。孫中山先生分析政治運作
時強調 r政治裡頭有兩個力量:一個是自由的力量，一個是維持秩序的力
量。......政治裡頭的自由太過，便成了無政府;束縛太過，便成了專制。」叉
說 r政治裡頭叉有兩種人物:一種是治人的，一種是治於人的。」叫自由
的力量指人民的政權，維持秩序的力量指政府的治權。
所謂人民有權，是指人民擁有選舉、罷免、創制、複決四個政權;政府有
能是指政府擁有行政、立法、司法、考試、監察五個治權。權能平衡則指用人
民的四個政權來管理政府的五個治權。孫中山先生以為這樣「人民和政府的力
量，才可以彼此平衡。」的
權能區分是孫中山先生在政治學理上的創見。其設計的要點有三:
第一，先賦予人民有足夠的權力以控制監督政府，藉此增強人民信心，進
而充分授權給政府，讓政府發揮其最大功能，以服務人民。
第二，在人民充分的授權下，調整政府結構，甄拔優秀專業人員做為政府
的基本成員。在結構健全與人員優異之條件下，輸出最大效能以回饋人民的要
求。
第三，人民的政權與政府的治權，在互動中保持動態均衡(Dynamic
Equilibrium) ，是政治運作的最高境界。
註曰:孫中山， r 民權主義」第五講，載國父全集，冊一，同註峙，頁一二五。
註54 :孫中山， r 五權憲法」載國父全集，冊二，同註峙，頁四一六~八。
註55 :孫中山， r 民權主義」第六講，國父全集，冊一，頁一五三。
.91 • 三民主義學報第23期: 2001 年12 月
1
司法權
1
選舉權|l
政1
罷免權
I
創制權
1
立法權
治I行政權
I
考試權
I
複決權||」
「監察權
權能區分圖
上圖乃孫中山先生於民權主義第六講所作同的。筆者則根據孫中山先生權
能區分之構想，試繪圖如下:
負責
政府(治權)穹?人民(政權)卜γI ... 司立行在複創
法法政霎決制
生存
選
舉
I
罷免
1
考試
I
監察
權能區分圖
(二)、五權分立
五權分立係劃分中央政府內之權限。指中央政府擁有行政、立法、司法、
考試、監察五個治權，並使五權之間分工合作的分權理論。其理論基礎為權能
區分。
孫中山先生之五權分立，乃修正孟德斯鳩三權分立及參考中國古代考試、
監察兩種制度而提出的。尤有甚者，孫中山先生係透過「比較憲法」分析中外
憲法後，依比較利益原則而提出五權分立主張。其所繪比較憲法圖如下頁前ít
在比較憲法中，孫中山釐出中國憲法的優點是考試權與監察權獨立，其
缺點則是君權身兼行政、立法、司法三權，權力過於集中;而在外國三權憲法
.92. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
中，其缺點是考試權與監察權未能獨立，優點則是「三權分立，為立憲政體之
精義，蓋機關分立，相待而行，不致流於專制，一也。分立之中，仍相聯屬，
不致孤立，無傷統一。」的7最後，他採「去蕪存菁，兼容並蓄」原則，強調
「我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要採用外國的行政權、立
法權、司法權，加入中國的考試權和監察權， ......造成五權分立的政府。」註
58由此可見，五權分立的分權理論，不但有其歷史基礎，亦是採用「比較法」
研究之心得。孫中山先生的五權分立圖如後:
外
國
憲n一I
司行立
法政法
權權權
、比較憲法
中
國
憲
「一n彈君考
劫試
權權權
l
兼|彈劫權
!兼考試權
「一n司行立
法政法
l
立法權
五權憲法
!司法權
1
行政權
1
彈劫權
I
考試權
雖然，權能區分與五權分立，分權的著重點略有差異，兩者間卻有其連結點，
那就是五權憲法與萬能政府。五權憲法是「體J 萬能政府是「用」。以社會
學結構功能的角度觀之，前者是「結構 J (structure) ，後者是「功能 J (function) 。
而總表現在憲法上，就是五權憲法法典。下圖即是孫中山在「五權憲法」演講
註56 :同註54 '頁四一九。
註57 :孫中山， I 中華民國建設之基礎 J '載國父全集，冊二，頁一七九。
註58 :同註白，頁一五四 o
! d q
.93. 三民主義學報第23期: 2001 年 12 月
結論中所繪之治國機關圖:
治國機關
考試院
立法院
行政院
司法院
監察院
餘
i
教育部
1
外交部
l
財政部
!軍政部
餘
略略
三、孫中山分權理論之特點與評論
(一)、孫中山分權理論之特點
1.兩層次分權模式
首先 r權能區分」把人民的政權與政府的治權加以區隔，賦予人民擁有
對政府運作的最高及最終支配權，確定主權在民之理論基礎。
其次，在人民充分授權下，再將中央政府的權力作合理的組合與分配，以利廉
能政府之形成，進而順利推動公共事物，提升生活品質。
2.強調動態均衡與權力平衡
「權能區分」著重動態均衡， r五權分立」著重權力平衡與分治。含有「穩
定中求進步」之潛藏意念。
綜合孫中山先生之分權理論，其整體架構擬以下圖表示之。
.94. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
孫中山先生分權理論架構圖
(二)、孫中山分權理論之評論
在孫中山分權理論架構中，有三項議題值得討論:
第一、代表人民行使政權的國民大會，究竟有多少職權?如何有效監督五權政
府?
第二、屬於政府治權之中央五院制，五院如何運作?
第三、中央五院之運作如何向國民大會負責?
關於國大職權問題，孫中山先生在民國十二年「中國革命史」中主張「各院人
員失職，由監察院向國民大會彈劫之;而監察院人員失職，則國民大會自行彈
劫而罷點之 o 國民大會職權，專司憲法之修改，及制裁公僕之失職」仰而在
民國十三年之「國民政府建國大綱」第二十四條中強調「憲法頒布之後，中央
統治權則歸於國民大會行使之，即國民大會對於中央政府官員有選舉權，有罷
免權;對於中央法律有創制權，有複決權。」的。依此觀之，國民大會既擁有
對中央政府之四項政權，尚且擁有治權中之「彈劫權」與「彈劫審判權 J 此
與其「權能區分」之分權設計原理顯然不符。
其次，關於五院之運作問題，-中國革命史」中說，-憲法制定之後，由
各縣人民投票選舉總統，以組織行政院;選舉代議士，以組織立法院;其餘三
註59 :孫中山， r 中國革命史 J '國父全集，冊三，頁一八四。
註60 :孫中山， r 國民政府建國大綱 J '國父全集，冊一，頁七五三。
司
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 .95.
院之院長得立法院之同意而委任之。但不對總統及立法院負責，而五院皆對於
國民大會負責。......總統議員舉出後，革命政府當歸政於民選之總統。」圳59
叉在建國大綱中說1"憲法未頒布以前，各院長皆歸總統任免而督率之。」川
註60由以上敘述中，可知孫中山先生在設計五院制時，乃以「行政院」為重心，
其他各院處於協同地位。此外，亦可看出，孫中山先生主張在五院之上尚有「總
統 J 亦即「總統」介於國民大會與五院之間。至於立法院性質為何?孫中山
雖曾表示立法院即國會，但應屬「立法技術專家」為宜，因為若為國會，叉為
何要向國民大會負責?
至於'五院如何向國民大會負責問題，除了「建國大綱」第二十四條表明
國民大會對中央政府官員和中央法律得行使四項政權外，中央五院究以何種方
式向國大負責，亦難窺其究竟。
特別一提的是，孫中山的分權理論中，尚有「均權制度 J 係針對中央政
府與地方政府的權限而提出，本文限於篇幅，無法一併論述。
陸、孫中山分權理論在中華民國憲法上之引用
一、中華民國憲法之基本精神
中華民國憲法於民國三十五年制定，是一部具有濃厚妥協色彩的憲法法
血。
綜觀整部憲法內容要義，其基本精神有:
(一)、民主精神:第二條規定「中華民國之主權屬於國民全體。」並於第十二
章明列人民的選舉、罷免、創制、複決四項政權;第二章以列舉方式為
主，詳列人民的權利。皆以體現民主之抽象意理、其體手段及價值目標。
(二)、法治精神:政府於行使權力時，須以法律規範及遵守憲法，並非可以獨
行其是的l 。尤其，政府在限制人民自由須在「為防止妨害他人自由，為
避免緊急危難，為維持社會秩序，為增進公共利益 J (憲法二十三條)
並符合比例原則時，方得依法律行之，要皆顯現法治精神。
(三)、三民主義精神:中華民國憲法仍依國父遺教所制定，即在實踐三民主義之
理想。其體而言，憲法內容自第一章至十三章，處處蘊涵民族主義之民族
平等理念，民權主義之憲政民主、保障人民權利，以及民生主義之均富理
想......等。故三民主義精神乃為中華民國憲法之基本精神。
二、孫中山分權理論在五五憲草中之引用
註61 :荊知仁，中國立憲、史(台北:聯經出版事業，民國八十一年十二月) ，頁四六
.96. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
中華民國憲法係修正五五憲草而來，而五五憲草在體現孫中山先生權能區
分與五權分立等分權理論，至為明顯。
在權能區分方面，憲法草案中設有國民大會一章(第三章) ，並列舉國民
大會擁有對中央官員行使選舉、罷免權，且有創制法律、複決法律之權。(三
十二條)尤其選舉權與罷免權方面，憲草規定得選舉「總統副總統、立法院長、
副院長，監察院長副院長，立法委員、監察委員。」在罷免權方面則得「罷免
總統、副總統，立法、司法、考試、監察各院院長副院長，立法委員、監察委
員。 J 於治權方面，設有中央政府，包括總統、行政、立法、司法、考試、
監察等，除了行政院對總統負責再由總統向國民大會負責外，其餘四院皆向國
民大會負責(第四章)。上述設計，與孫中山先生權能區分理論至為接近。
在五權分立分權理論方面，前已述及，五五憲草中設有中央政府，內含五
院。五院各司其職，各自獨立，並直接或間接向國民大會負責。是為五權分立
之援引。
三、孫中山分權理論在中華民國憲法上之援引
五五憲草因較能體現孫中山先生的分權設計，然並未獲當時各黨派完全接
納。後經政治協商會議修正，並經制憲國大的議定程序後公布施行。在若干方
面，已與五五憲草顯現落差。雖然如此，孫中山權能區分與五權分立之分權主
張，依然被憲法所採用。
首先，在「權能區分」方面，憲法依然設置國民大會，並定其性質為「代
表全國國民行使政權 J (第二十五條)的政權機關。此外，自第五至第九章分
別設行政、立法、司法、考試、監察，各負其責。而第十二章則明列選舉、罷
免、創制、複決四項人民政權。大致上仍符合「人民有權，政府有能」之權能
區分原理。惟「國民大會」之職權，表面上仍擁有「選舉、罷免、創制、複決」
四項政權，但皆己大幅削弱或設檻限制。如選舉罷免權僅限於總統副總統(民
國八十三年修憲後，只剩下補選副總統) ;創制複決權之行便，則須「俟全國
有半數之縣市曾經行使創制、複決兩項政權時，由國民大會制定辦法並行使之」
(第二十七條)因此，國民大會在代表全民與聞國事上，已大大受到限制。
其次，在五權分立方面，雖設有五院，然其運作關係亦有調整，不完全是
分工合作關係。例如，行政院對立法院負責(第五十七條) ，立法院並得對行
政院進行質詢。此外，立法委員亦由人民直選，並擁有西方國家國會所擁有之
「議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、娟和案、條約案及國家其
他重要事項 J (六十三條)由是，立法院委員已非「立法技術專家 J 立法院
三民主義學報第23期: 2001 年 12月 .97.
亦非是治權機關，實已其有政權機關之性質;再者，監察委員由省市議會選舉，
亦具民意機關性質。尤有甚者，大法官會議釋字七十六號文， r認為國民大會、
立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」至此，五院中之立法、監察兩
院已與治權機關漸行漸遠(監察院在民國八十一年二次修憲後，已恢復治權機
關性質)。至於'治權如何向政權負責，政權如何監督治權，更無法在憲法內
容中窺得。
梁、政治分權理論在憲政運作上之演變
一、三權分立與制衡原理之演變
(一)、三權分立之模糊化
儘管歷經二百多年來，權力分立仍是美國憲政中的主要結構性原則的，
但實際憲政運作的結果，卻使孟德斯鳩主張之三權分立狀態趨向模糊化。
最顯著的案例就是，美國國會根據現實需要，靈活運用憲法「必需及適當」條
款(necessary and proper c1ause)的，依法設立若干兼其行政、立法、司法三種職
能的聯邦行政機構(federal administrative agencies) 。而這些行政機構在歷史演
進中，逐漸被整合進憲政理論中，儼然成為政府體系的第四權(the fourth branch
of government)的4 。例如，美國的「聯邦能源管制委員會 J (Federal Energy
Regulatory Commission, FERC)及「健康及人群服務部 J (Department of Health
and Human Services, HHS) ，兩者皆為行政機關，主要負責行政工作。然而，
前者每年制編約一千三百多頁的規則(具立法權性質) ，且每年裁定數以千計
的案件(其有司法權性質) ;後者則在國會授權下，每年製作約三千多頁的「立
法性規貝rJ J (1egislative rules)及裁決三十二萬項爭議(具有司法權性質)。師
上述所謂「第四權」由於兼具行政、立法、司法職能，在分權理論(尤
其是三權分立制)中，究竟應如何定位，以及應如何與原有三權互動(或制衡) ,
成為憲政分權上之難題，值得吾人加以研究。
(二)、三權外獨立權限機構之浮現
註62 : Belz，同註 1 ' p.1158. 註63 : r 必需及適當」條款，係依據美國憲法第一條第八項第十八款內容一即國會得
「制定執行以上(十七款)各項權力，及依本憲法授與合泉國政府或政府中任
何機關或官員之一切權力時所需之法律。」一而引伸出的法律適用條款。參考
荊知仁，美國憲法與憲政(台北 三民書局，民國八十二年九月三版) ，頁一
~七二 o
註64: Belz，同註 1 ;男參考湯德、宗， r 美國國會與權力分立理論」載同註41 '頁三-0
註65 :湯德、宗，同註41 '頁二九~三一;男見Belz，同註 1 'p.1154
.98. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分權
理論為例 陳文政
在美國實際的政府運作中，除了前述足以模糊三權分立界限之「第四權」
外，足以影響三權分立構造的是獨立權限機構(the independent agencies)的增
加，如文官委員會(The Civil Service Commission) 、會計總署(The General
Accounting Commission) 、州際商務委員會 (The Interstate Commerce
Commission)......等帥，雖然仍由總統行政權所管轄，但其獨立性漸增，則是
事實。是以，美國耶魯大學法學及政治學教授 Bruce Ackerman甚至明言 r美
國的(憲政)制度至少包括五大部門:泉議院(House) 、參議院(Senate) 、總統
(P自sident) 、法院(Court)及聯邦獨立機構(Independent agencies)，如聯邦準備局
(Federal Reserve Board)等 J (註66-1)此與美國聯邦憲法之原設計，顯有不同。
在法國第五共和憲法(一九五八年公布)的架構中，除了國會、政府、司
法部門外，尚有獨立的「憲法委員會 J (第七章)、「彈劫司法院 J (第九章)
及「經濟及社會諮議院 J (第十章)。此一憲法架構，已然超越孟德斯鳩「三
權分立」之原構想，幾乎是「六權分立」了。
此外，首創於瑞典(一八O九年)的監察長(ombudsman)制，後有芬蘭、
丹麥及大英國協國家等紛紛設立，至一九八0年代初，全球已有三十餘國實施
九十餘種不同的監察長制的7 。此一發展趨勢，足見監察權已漸漸被各國所重
視，成為三權分立之外的一種獨立的權限機構。
(三)、制衡機制的現實挑戰
關於孟德斯鳩的制衡設計，薩孟武先生認為「真正的權力均衡，事實上是
辦不到的，各種權力之間不免發生軒鞋。」註68此一論述，乃基於現實考量，
而且也有事實可以支持此一論點。
以美國憲政運作為例，學者羅志淵的論著湖歸納出美國憲政史上，國會、
司法、行政各自在三個不同歷史階段中屬於主導地位。即:
1.國會優勢時期:自一七八九年至內戰時期;
2.司法優勢時期:自內戰時期至二十世紀初;
3.行政優勢時期:一次大戰以後。
註 66 International Communication Agency (U.S.A.) ed. , An Outline of American
Government (香港:今日世界出版社，一九七九年十二月三版) , pp.38~40.
註 66-1 Bruce Ackerman,“ The New Separation of Powers" in Harvard Law
Review, Vo1. 113 ,No.3(2000)p. 728. 註67 :周陽山，中山思想新詮 民權主義與中華民國憲法(台北:三民書局，民國八
十一年初版) ，頁一二六。
註68 :薩孟武，政治學(台北 三民書局，民國七十二年一月增訂初版) ，頁二三O 。
註69 :羅志淵，同註25 '頁二二一~二。
三民主義學報第23期: 2001 年12 月 .99.
尤其是，美國自一九三0年代的「新政 J (The New Deal)起，以至於二次
大戰後，一連串的國際危機等，在在需要強勢的行政權來解決。基於現實需要
(例如行政權需涉入經濟及社會生活各層面) ，行政權的擴張順勢而成帥，
美國儼然成為一個以行政權(以總統為核心)為重心的憲政體制，立法權與司
法權對行政權的制衡功能，已有相當程度的弱化。而孟德斯鳩制衡原理與機制
乃受到挑戰。
二、權能區分與五權分立之演變
由於「權能區分」與「五權分立」的獨創性(一般認為，此二者皆為孫中
山先生所獨見創獲者) ，在現存憲政規範體系中，僅中華民國憲法有加以引用。
因此，檢證孫中山分權理論之演變，只能從中華民國憲法及其實際連作來考察。
首先，在權能區分方面，前已提及，中華民國憲法乃極其妥協性法典，孫
中山先生「權能區分」之原意在法典中，已有相當成分失真。此其一。
此外，歷史現實對「權能區分」是否能在憲政秩序中連作(或連作的利弊
得失)並沒有給予太多機會。法典頒布後隔年(民國三十七年)即宣佈「動員
戳亂」。民國三十八年，大陸政權易主，中華民國憲法原規範的空間和預設實
施的範圍已然改變。在台灣，由於生存考量、強人政治及威權體制，加上原先
之戒嚴機制，人民的政治力量乃大幅縮減。而代表國家的政府力量則凌駕於
上，於是人民的力量與政府維持秩序的力量(治權)乃告失衡。此其二。
泊自解嚴(民國七十六年)、開放集會遊行、設立政黨......------連串改革措
施後，社會力獲致釋放，禁鋼已久的人民力量獲得正視。然而，未獲積極培養
的政治文化及民主素養，促使人民力量在釋放後，幾乎難得規範。於是，政府
的公權力叉不得伸張。此其三。
在上述情況下，對「權能區分」的權能平衡機制而言，實在難以評估其利弊得
失。
尤有甚者，由於司法院大法官會議於釋字第499號(89.3.24)解釋文中宣告，第
五次修憲(88.9.4)憲法增修條文部分內容失效(包括修憲程序、修憲界限、延長
國代及立法委員任期、國代產生方式等) ，國代乃於第六次修憲(89.4.25)條文
中，將國民大會虛級化，變成所謂之「任務型國民大會」。此一變革遂使現行
憲政規範與孫中山權能區分理論之間，漸行漸遠。
其次，在「五權分立」方面。孫中山先生著重的是其「分工合作，相輔相
註70 : Encyclopaedia Britannica Inc. , ed. The New Encyclopædia Britannica，的th ed.
Vo1.9 (Chicago: The University of Chicago, 1982), p.6 1.; Belz，同註 1 ' p. 1l 56.
• 100. 近代政治分權理論及其在憲法上之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分
權理論為例 陳文政
成 J 進而促成「廉能政府」。
同樣地，由於憲法法典內容與原則者設計不盡相同，五權分立而合作的情
形，不但理論上不可能(如行政院對立法院負責，立法院有質詢權) ，實際運
作上亦有困難。故分立固然存在，彼此間的協同運作則不易達成。
再者，由於本位主義(如立法委員認為應有調查權，監察院認為應收編
懲戒權......等)使然，政府部門間之互動，難以實現「分工而合作」。而就人
性與權力看 r權力使人腐化，絕對權力造成絕對腐化J (Al1 power tends to
corrupt,and absolute power corrupts absolutely)的政治竄言，益使五權分立而合
作的理想，遭受政治現實之嚴峻挑戰。
捌、結語
經過以上的討論，本文獲致以下幾點心得:
一、在分權理論方面
第一，洛克、孟德斯鳩及孫中山之分權理論，三者皆具有理想性彼此亦有
其差異性，而前後三者問則有其延續性。
洛克的分權理論的理想，在於促使分權的政府機構能保障社會公益，進而
確保個人權利(財產權) ;孟德斯鳩則企圖以分立而制衡的設計，防止政府暴
力，進而保障人民自由;孫中山先生則以「動態均衡」和「分工合作」手段來
調和人民與政府的權力關係，最終理想則在建立廉能政府，並藉以輸出效能，
達到為民服務，提高生活品質之目的。因此，三者在理想上皆是以人民為主體
的思考模式。
在差異性方面，時間上之差異固不待言(洛克一六九0年「政府論兩篇」、
孟德斯鳩一七四八年「法意」、孫中山一九二四年「民權主義 J ) ，空間上差
異亦頗多。前二者乃以歐洲(特別是英國)為背景，而孫中山先生則以十九世
紀末、二十世紀初的中國和歐美為背景。彼此間之自然與人文環境各不同，思
考路徑與範疇白不相同。
在理論的延續性方面，孟氏受洛克分權理論啟發;而孫中山先生則叉受孟
氏分權理論啟發，彼此連成一貫。
第二，孟德斯鳩及孫中山的分權理論，在爾後之現實政治體系中，有一部
憲法法典供其依附;洛克的分權理論則無。
蓋無論理論建構再完美，若無憲法法典為制度化之安排，理論將成空談。
不過，洛克分權理論雖無法典供其依附，唯經由孟氏理論之制度化，其影響力
• 101 •
依然尪續。
第三，憲法法典在援引分權理論後，尚須檢視其憲政運作情形，方能看出
理論之利弊得失。而憲政運作之輸出效果即為國家發展。國家發展之良就則直
接影響人民之生活品質。然後，人民對於生活品質之感受會造成回饋(feedback)
效果，如圖示。
三民主義學報第23期: 2001 年12 月
分權理論與國家發展
國
外
環
境
環
國內環
國內環
圍內環
回
饋(『O旦
夕1闌
國內環
國
環
外
境
環外闌
二、在憲政運作方面
第一，絕對的分立制衡在事實上不可能，也不必要。然而，不可因此而完
全揚棄分權理論。依筆者管見，尋求一種比較利益且符合國情需要的權力動態
均衡機制，對於防止權力因集中而腐化以避免人民權利遭受侵奪，仍有其價值。
第二，孟氏三權分立制衡、孫中山權能區分和五權分立，在實際運作上，
均遭遇時空上之挑戰。誠然，並無(也不必要)建構一種「放諸四海而皆準」
之分權理論的可能性。因為，分權理論所欲描述、解釋、預測，甚至是規範之
對象是人類，而人是善變的。
第三，因此，人類必須在既有的思想(或理論)中，以「兼容並蓄、去蕪
存菁」為原則，依現存時間和可預見之有限未來為思考範疇，不斷取精用宏，
批判與繼承並進，選擇一種比較適合的政治體制，以提昇生活品質。圖
••••
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• 102. 近代政治分權理論及其在憲法土之引用一以洛克、孟德斯鳩、孫中山分
權理論為例 陳文政
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