□ 计利方

当前，各国医疗器械主管部门都在加强上市

前和上市后的监管。医疗器械的质量管理体系

在保证制造商持续满足法规要求、保证医疗器械

产品持续安全和有效方面发挥着非常重要的作

用。目前，全球主要国家和地区都有关于质量

管理体系的法规要求，通常这些法规要求都采

用《医疗器械 质量管理体系 用于法规的要求》

（ISO13485）或者与 ISO13485 保持兼容性。每

个国家和地区的主管部门都会按照法规的要求

对制造商进行审核，但都面临监管资源短缺的问

题；同样，医疗器械的制造商，特别是面向全球市

场的制造商，都需接受来自不同国家主管部门的

体系审核和检查，这给企业带来了一定程度的负

担。如果能将各国对体系法规要求的审核或检

查合并进行，一次审核满足多国法规要求，不但

可以节省各国主管部门的审核资源，同时还可以

减轻医疗器械制造商的负担，为医疗行业的发展

带来短期和长期的利益。

于是，医疗器械单一审核方案应“需”而生。

医疗器械单一审核方案（Medical Device Single Audit Program，缩写为 MDSAP）是由国际医疗

器械监管机构论坛（IMDRF）发起，旨在由认可

的审核机构进行一次审核满足多国法规要求的

方案。2012 年 11 月，IMDRF 成员中的澳大利

亚、巴西、加拿大和美国发布联合声明，正式启动

MDSAP，项目的试行阶段从 2014 年到 2016 年

年底，2015 年日本正式加入 MDSAP 项目，目前

共有 5 个国家参与 MDSAP。3 年的试运行后，

MDSAP 于 2017 年 1 月正式进入实施阶段。

MDSAP 审核机构的认可流程

MDSAP 的审核机构由参与国的主管部门按

照 IMDRF 工 作 文 件 IMDRF/MDSAP WG/N3

中的认可准则进行联合认可。该文件详细规定

了审核机构的质量管理体系要求，包括法律、合

同、公正性、职责和财务等通用要求；组织架构、

人员能力和外包人员的要求；信息、文件记录、

保密的要求；审核流程和审核类型的要求；投诉

和申诉的要求等。认可的标准和流程借鉴了《合

格评定对提供管理体系审核和认证的机构的要

求》（ISO/IEC 17021：2011）《欧盟对公告机构

要求的草案》《欧盟医疗器械指令认可和监控

公告机构框架》《加拿大卫生部对审核机构认

定准则草案》《日本厚生省 - 日本药事法对医

疗器械第三方机构合格评定注册准则》《美国食

品药品管理局认可审核机构人员评分准则》《国

际认可论坛文件 - 医疗器械质量管理体系应用

ISO/IEC 17021 的法令文件》等文件要求。

所有 5 个参与国已认可的第三方机构都可

以按照流程申请审核机构资格，一般申请会包

括 3 个步骤：申请阶段、可执行审核阶段和获得

资格阶段。每个申请机构都需要接受资料审核

以及最少 3 次现场的见证审核，从而根据审核

结果授予资格。截至 2018 年 4 月，共有 14 家

第三方机构递交申请，其中有 6 家机构已经获

得认可的资格，它们是英国标准协会（BSI）、德

凯（DEKRA）、天 祥（Intertek）、通 标（SGS）、南 德

（TUV）和美华（UL）。

MDSAP 审核准则和审核周期

MDSAP 的审核依据是以 ISO13485 为基

础，加上 5 个参与国的法规要求。除了常规的质

量管理体系之外，还包括上市前和上市后的法规

要求。上市前主要是市场批准和注册的流程，以

及市场批准和登记的证据，一般不会审核产品上

市批准技术文件的详细内容。上市后法规要求

包括不良事件的报告、忠告性通知报告和变更报

告的要求。需要说明的是，MDSAP 认证不会增

加新的法规要求，都是执行 5 个参加国家已有的

法规要求。

MDSAP 的 审 核 周 期 与 ISO13485 一 样，

也是 3 年一个循环，包括初次的正式审核，正

式审核之后的第一年和第二年为监督审核，第

三年为再认证审核。初次的正式审核包括第

一阶段和第二阶段，第二阶段会对医疗器械

制造商的质量管理体系（QMS）进行完整的审

核。与 ISO13485 不同的是审核时间的计算，

1SO13485 的审核以企业的员工人数计算人天

数，而 MDSAP 以审核的任务（Task）来计算人

天数。申请企业因为需要满足的法规、产品、体

系的流程和任务不同，人天数会有差异，通常初

次的正式审核需要 6～7 个人天。

MDSAP 审核模式及不符合报告

MDSAP 的审核借鉴了美国 FDA 质量体系

检查指南 - 质量体系检查技巧（QSIT）的审核思

路和模式，将质量管理体系分为七大流程，每个

流程包括不同的审核任务。其中管理职责流程、

测量分析改进流程、设计开发流程和生产服务控

制流程是主流程，其他三个流程为支持性流程。

MIDSAP 审核模式的设计旨在通过一个更

有逻辑、重点突出的审核顺序，以及审核线索的

使用和链接，来提供高审核的效率和效果。审核

从管理职责开始，后续包括测量分析改进、设计

开发、生产服务的提供。另外，上市批准和注册

登记、不良事件的报告也包括在审核之内。

MDSAP 的审核完成之后，要完成法规审核

报告和不符合报告。不符合报告包括不符合的

证据，以及不符合对应的每个国家法规的要求，

并按照分类准则进行等级判定。

不同于 ISO13485 将审核发现分为严重不

符合和轻微不符合，MDSAP 的审核发现按照

IMDRF 的 前 身 ——全 球 医 疗 器 械 协 调 工 作

组（GHTF）的指南文件《医疗器械质量管理体

系 - 用于法规目的和信息交流的不符合分级

准则 GHTF/SG3/N19：2012》分为 5 个等级（见

附表）。

不符合按照直接条款要求或间接条款要求

进行不同等级判定，间接条款是指不直接影响产

品的质量和安全的 ISO13485 的 4.1～6.3 条款，

判为第一等级；直接条款要求是指对产品的质量

和安全有直接影响的 ISO13485 的 6.4～8.5 条

款，判为第三等级。如果在过去两年有同样条款

的不符合，可认定为重复发生，加一个等级。如

果缺少相关文件化的流程或者程序要求，加一个

等级。如果导致不合格产品的放行，再加一个等

级。不符合的最高等级为 5 等级。

当有 3 个或者 3 个以上的第四等级的不

符合，以及任何一个第五等级的不符合，相当于

ISO13485 的严重不符合。但不同于 ISO13485

的不符合的关闭，MDSAP 对这些“严重”不符

合需要通过飞行检查来进行关闭。

MDSAP 的执行情况和实施进展

目前 5 个参与国及世界卫生组织（WHO）对

MDSAP 审核结果的认可情况如下：

加拿大卫生部（HC）已正式宣布用 MDSAP

证 书 取 代 原 有 的 医 疗 器 械 符 合 性 审 核 程 序

（CMDCAS）证书，并且决定从 2019 年 1 月 1 日

起实施，所有出口到加拿大的Ⅱ类、Ⅲ类和Ⅳ类

医疗器械都必须拥有 MDSAP 证书，才能到 HC

注册销售产品；美国食品药品管理局（FDA）认

可 MDSAP 审 核 报 告 和 可 使 用 MDSAP 审 核

报告豁免 FDA 常规审核，但有因检查和高风险

PMA 的产品除外；巴西主管部门（ANVISA）对

Ⅲ类和Ⅳ类的产品需要执行上市前和上市后的

GMP 审核，可以将 MDSAP 的审核结果替代上

市前的 GMP 审核和每两年一次的上市后的常

规审核；澳大利亚主管部门（TGA）根据 MDSAP

的审核结果颁发和维持 TGA 符合审核的证书，

并可能豁免 TGA 的常规审核；日本厚生劳动

省（MHLW）和 药 品 医 疗 器 械 管 理 局（PMDA）

认可 MDSAP 审核报告，可利用 MDSAP 审核

报告豁免现场审核，并允许上市持有人（MAH）

用 MDSAP 的报告作为提交的注册相关文件；

WHO 可使用 MDSAP 的审核结果，作为符合国

际质量管理体系法规的证据，从而可豁免或者缩

减体外诊断产品的资格审查。

根 据 2017 年 6 月 29 日 发 布 的《MDSAP

试行阶段的最终总结报告》，MDSAP 试行阶段

的 7 个概念验证标准目标达成了 5 个，其中包括

大于 70% 的报告符合规定的要求，大于 80% 的

报告能够支持法规决定，小于 5% 的审核模型的

任务需要修改，小于 25% 的审核任务的顺序需

要修订。该报告还显示审核机构的认可在按照

计划推进，参与 MDSAP 审核的制造商也在不断

增加。

对MDSAP 的思考和对我国的借鉴

MDSAP 虽然取得了很好的效果，能够节省

监管资源，提高监管效率，同时减少制造商的负

担。但笔者结合自身的审核经验，认为 MDSAP

尚存在以下问题：

一是 MDSAP 现包括 5 国的法规要求，未来

还可能有新的国家和地区加入 MDSAP 的项目

中来，这给审核员理解和掌握每个国家的法规要

求提出了挑战。特别是各国对不良事件报告、忠

告性通知报告以及产品和体系变更的报告部分

不尽相同，使审核按法规要求执行的难度加大。

二是 MDSAP 由第三方审核机构来执行，

对第三方机构的监管和审核质量控制是各国主

管部门面临的问题。虽然 MDSAP 制定了详细

的审核机构认可流程和准则，但这些机构多是

为医疗器械制造商提供 ISO13485 认证服务的

认证机构。ISO13485 认证的客户是制造商，但

MDSAP 认证的客户是主管当局。如何转变审

核方式，以满足法规审核的要求，是每个审核机

构及审核员需要思考的问题。

三是 MDSAP 审核的不符合按照等级来进

行划分，并且强调了不符合重复发生和导致不合

格品交付的严重性，这些都非常好地促进制造商

加以改善，并保证产品符合要求才能放行。但很

多制造商反馈，不符合没有完全考虑风险的因

素，对有些不符合的判定提出质疑，且缺少文件

会导致不符合的升级，也会导致体系的文件增

多，而使体系复杂化。

四是 MDSAP 的审核时间主要是按照审核

的任务来计算，对大、中、小型的企业审核的时间

差异不大。相对于 ISO13485 对小企业的审核

时间，MDSAP 对小企业的审核时间充足，但同

时也会增加小企业的成本压力。

我国作为 IMDRF 的成员，曾派出专家参与

MDSAP 文件的制定工作。但目前我国尚未与

其他成员签署 MDSAP 互认协议。目前，我国对

医疗器械的体系检查主要是由政府部门进行，但

北京市已于 2016 年正式通过招标选用了 5 家

第三方机构进行 GMP 检查，上海和天津等地也

在陆续进行第三方 GMP 审核的试点。MDSAP

的审核机构认可、审核模式的策划、审核流程和

任务、不符合分类等都可以为我国进行医疗器械

体系检查或者是第三方机构的选择提供借鉴。

【本文摘编自《医疗器械蓝皮书（2018）》，作

者系英标管理体系认证（北京）有限公司中国区

医疗业务总监】

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2019 年 7 月 2 日  星期二大视野责任编辑 / 王乐  版式 / 张妙婷  王建平电话 /（010）83025745  E-mail:wangl@health-china.com

节省审核资源　减轻企业负担——医疗器械单一审核方案发展状况概览

本文着重介绍国际医疗器械监管机构论坛（IMDRF）推行的医疗器械单一审核方案（MDSAP），包括第三方审核机构认定、审核准则、审核周期、审核

模式、审核报告和不符合分类，以及审核项目进展、参与国对 MDSAP 的认可状况，并分析MDSAP 项目推进过程中的问题，为我国医疗器械第三方审核提供借鉴。