大陸中央與地方關係改革現狀與問題...4 沈海軍...

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第6卷　第1期　中華民國97年1月

「2006國家安全報告」與新安全觀

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Current Situations and Problems of the Central-Local Relation Reforms in China

林文軒 (Lin, Wen-Hsuan)中國文化大學中山學術所博士生

摘要

大陸是一長期實行中央高度集權的行政管理體制之單一制國家。改革後，中央

集權與地方分權關係雖經多次變動，但始終跳脫不出「放亂收死」的循環怪圈。隨

著市場經濟的深入發展，其扞格政府職能轉變、體制改革或法制化之負面效應即愈

益顯現。本文針對目前央地關係的改革現況與突出問題作探討研析。

關鍵詞：權力下放、職能轉換、地方主義、部門利益

壹、前言

中央與地方關係是現代國家政治結構的核心問題之一，中央與地方關係也

是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經濟關係、政治關係和

法律關係。1一個國家的中央與地方之經濟關係、政治關係、法律關係中的任何

大陸中央與地方關係改革

現狀與問題

專題研究

1 楊小雲，「論我國中央與地方關係的改革」，吉首大學學報（社會科學版，1997年第 2期），頁 29。據指，經濟關係主要表現為財力分配關係、金融關係、經濟管理權限關係等方面；政治關係主要表現為權力配置關係、組織關係等方面；法律關係主要表現為立法關係、司法關係等方面。其中經濟關係、政治關係是中央與地方關係的基礎和核心；法律關係則表現為中央與地方經濟關係、政治關係的規則形式，是中央與地方經濟關係、政治關係的制度化、法制化。

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大陸中央與地方關係改革現狀與問題專題研究

一個關係發生變化，都會不同程度地使這個國家的中央與地方關係發生變化。

中國大陸是個單一制國家，長期以來實行的是中央高度集權的行政管理體

制。憲法和法律賦予中央政府─「國務院」廣泛的、幾乎是無所不包的職權。

在中央與地方關係的結構中，中央政府一直居於十分重要的「托管人」地位。

地方政府則從屬於中央政府，受中央政府的直接控制。地方行政機關既是地方

權力的執行機關，又是國家行政機關的下級機關。2地方政府的權限源於中央政

府的授予和劃定，中央政府可以根據需要予以擴大和削減。

1949年中共建政後，中央集權與地方分權的關係經歷了多次的反覆變動，

但始終未能從根本上解決問題。中央與地方關係也一直未能走出「集權─分權

─再集權─再分權，權力一收就死、一死就放、一放就亂、一亂就收」的循

環怪圈。因之，集權時，地方完全依附於中央，失去了活力和積極性；放權時，

中央權威被削弱，宏觀調控乏力，形成「弱中央，強地方」3的不協調格局。據

指，其根本原因，即是「過去在中央和地方之間分過幾次權，但每次都沒有涉及

到黨同政府、經濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權範圍的問題。」4

十一屆三中全會後的十幾年改革，打破了高度集權制的中央與地方關係模

式，中央與地方的行政權力關係，也作過以下放權力為主要特徵的多次調整，

雖取得一定成效，但也出現一些負面的急需解決的問題。5然而學者卻指出，改

革開放以來，中央與地方關係的最大變化，是表現為中央與地方經濟關係的變

化。因經濟體制改革每向前跨進一步，都使中央和地方的關係呈現出新的發展

態勢，並打上受經濟體制改革影響的烙印。而中央與地方政治關係、法律關係

的改革，一般都是經濟關係變化的延伸和發展，是經濟體制改革在上層建築領

域的表現。6本文擬就中共歷來對中央與地方改革的一般過程和文獻資料，對其

目前的相關作法、現存問題或困境，作一淺層次的、綜合性的探討。

2 潘小娟，「中央與地方關係的若干思考」，政治學研究（1997 年第 3 期），頁 16-17。中共憲法第 89 條規定，國務院根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布行政命令，貫徹全國人民代表大會及其常務委員會通過的各項法律，統一領導國務院各部委和其他所屬機構及地方各級政府的工作，領導和管理外交、國防、財政、經濟、城鄉建設、教育、科學、文化、衛生、體育、計畫生育、民政、公安、司法行政、監察、民族事務等各項事宜。

3 參見︰潘小娟，「中央與地方關係的若干思考」文，頁 17。4 沈海軍，「論社會主義市場經濟條件下中央與地方的關係」，毛澤東思想研究（1997年第 5期），頁 85。5 張勇，「在市場經濟條件下完善中央與地方分權制度」，台聲．新視角（2005年第 9期），頁 13。6 參見：楊小雲，「論我國中央與地方關係的改革」文，頁 29。

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貳、中央和地方關係演變概況

一、1976年以前中央與地方關係

中共建政後，由於借鑒蘇聯模式，實行高度集中的中央集權和高度集中

的計畫經濟體制，國家通過行政命令的方式、手段和無所不包的經濟計畫，去

指揮、組織國民經濟活動，排斥市場機制的調節作用，限制商品生產和商品流

通，從而影響了生產資源的合理配置，使經濟建設經常出現重大的失誤和浪

費；復以中央管理部門的權限過於集中，致使機構臃腫，官僚主義嚴重，工作

效率低下，而地方和企業在生產經營上沒有自主權，缺乏主動性和積極性；在

分配上盛行平均主義，窒息了勞動者的積極性和創造性；在政治體制上，實行

高度集權的領導體制，權力過分集中在上級機關和少數人手中，形成了個人專

斷獨裁，釀成了嚴重的個人迷信；尚不止此，這一體制，還缺乏讓人民施行有

效監督和約束的機制，為官僚主義和腐敗現象開了方便之門。7

透視1976年以前中央與地方關係的演變軌跡，概有四個方面特質：8第一，

中央與地方關係變化和調整的原因是體制危機和失效，性質是行政分權，而非

對體制的變革和創新，行政性分權的結果，是加劇了地方以及「條」與「塊」

關係的人為複雜性，最終導致新一輪集權的發生。第二，集權與分權的選擇帶

有很大的隨意性，以中央集權為取向。在收入分配上，中央與地方也沒有一個

確定的規則和比例。中央不允許各省建立自己的財政預算體系，平衡收支是中

央政府的事情。地方政府的開支，在使用之前需要得到中央政府的批准。第

三，陷入「放亂收死」的惡性循環。由於分權與集權（即放權與收權）係以行

政權力為軸心，地方政府和中央政府的主要目標，都是最大限度地擴大財政收

入，企業始終是政府的附屬物，為此，中央與地方關係的調整無法走出「放亂

收死」的困境。第四，中央和地方關係調整的行為主體，主要是中央政府，且

是單方面行為。每次下放給地方的中央企業，中央政府仍保有對這些企業的絕

大部分收益索取權。

7 王朔，「中國共產黨關於處理中央與地方關係的理論和實踐」，唯實雜誌（1998年第 1期），頁 34。8 臧乃康，「中央與地方關係的矛盾及其調適」，經濟管理學報（1997年第 1期），頁 21。

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二、改革開放後中央與地方關係的調整

1976年尤其進入80年代以後，中央與地方關係出現新的變化與調整。鄧

小平認為，傳統體制的最大弊端在於權力高度集中。因而，權力下放便成為改

革的突破口。在中央與地方關係的變化與調整上，主要表現在幾方面：一是下

放權力。這包括中央政府下放物資調配權，下放投資項目審批權限，下放利用

外資權；將(國務院)部屬企業下放地方管理。二是改革財稅體制，進一步調動

地方增加財政收入的積極性。三是強化中心城市的發展經濟和社會事業的積極

作用，賦予計畫單列市相當於省一級的經濟管理權限。四是建立和發展經濟特

區、經濟技術開發區、保稅區。五是地方的政治、行政權利進一步明確和擴

大。

對改革以來中央與地方關係的調整，學者張勇即指， 91979年，中央與地

方關係改革就已作出重大調整。如首次提出政企分開，擴大企業自主權。1980

年，中央開始放鬆外貿、投資、借貸、經濟決策權，賦予地方一定的財政權，

同時，對企業實行減稅讓利政策，允許不同地區企業之間開展競爭，打破了地

區壟斷。這些政策對經濟結構產生巨大影響。地方政府擴大了權限，同時被要

求在財政上自求收支平衡。

1980年以後，中央又多次改革與地方關係，惟其基本主題仍是下放權力，

內容可歸納為：

（一）下放中央政府的部分財權，擴大地方政府的財政管理權和支配權。

1980年至1985年，中央改變「統收統支」政策，財政實行「劃分收支、分級包

乾」體制；1986年進一步劃分稅種、核定收支；從1988年開始，對37個省、自

治區、直轄市和計畫單列市分別實行收入遞增包乾、總額分成、總額分成加增

長分成、上解額遞增包乾、定額上解、定額補助等六種包乾方法。10

（二）下放中央政府的部分事權，如基本建設計畫審批權、物價管理權、

利用外資審批權、外貿及外匯管理權等等，一些原由中央部委管轄的企業，也

9 參見：張勇，「在市場經濟條件下完善中央與地方分權制度」文，頁 13。10 于晶、牛海濤，「從利益衝突看我國中央與地方財政關係變遷」，湖南稅務高等專科學校學報（2005年 11月第 6期），頁 13。據指，這次改革實際上是中央下放財權的一次嘗試，大大增強了地方的財力，調動地方政府增收節支的積極性。但財政包乾帶來了一個極嚴重的消極後果，即中央財政收入在總財政收入中重大幅下降，中央陷入嚴重的財政危機，宏觀調控能力日漸萎縮。

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下放給地方政府管理。但在擴大地方利益的同時，也加重地方管理事務的職

能。

（三）對某些地區切塊下放中央經濟特許權力。先後對特區、各省高新技

術開發區實行政策，對16個計畫單列市賦予相當於省一級的經濟管理權限；對

有條件的150多個城市實行市管縣體制，擴大政府的職權和地域管轄。

（四）下放政府某些人事管理權。1984年，中央將地廳級行政官員領導的

管理權下放到省（市、自治區）管理，省一級政府也將縣一級領導的管理權下

放到市地（廳）進行管理。

（五）下放一大批大中型國有企業。

參、中央與地方關係改革之矛盾

一、職權劃分之矛盾

目前，中央與地方的職權劃分，主要採取列舉式，這體現在中共《憲

法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》和相

關的法規上。由於有關條款規定得比較籠統，導致中央與地方的某些權力界限

不清晰。11比如，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織

法》將縣級以上地方各級人民政府的職權捆在一起加以概括和列舉，就是其中

一例。同時，在中國大陸，從中央政府到鄉鎮政府，行政層次多達五級。行政

層級過多， 12既不利於下情上達和上情下達，更不利於擴大地方和基層的自主

權。

（一）矛盾具體表現

當前，在建立社會主義市場經濟條件下，中央和地方的關係迄未根本解

11 薄貴利，「構建中央與地方合理分權體制」，新視野（2006年第 2期），頁 8。據指，因為「縣級以上各級人民政府」包括省（自治區、直轄市）、地市（州、盟）和縣（縣級市、地市轄區、旗）等三級政府。這三級政府，由於其行政地位和行政層級不同，它們在公共行政中所發揮的作用有有較大差異，籠而統之地列舉三級地方政府的職權，必然導致地方各級政府權力界限的模糊，不利於地方各級政府依法行使權力，也不利於對地方各級政府進行有效的監督。

12 據指，按照中共憲法規定的四級政府即中央－省－縣－鄉鎮，地方政府有三級，而大陸現實的政府級次實際上有九個層次，即中央、省區、計畫單列市、地市、副地級市、縣市、區公所、鄉鎮和行政村。管理層次之多，居世界之首，不僅違背了市場經濟發展一體化的目標，也使各層級政府財政難以處理公平與效率的關係。參見：譚建立，「我國目前地方政府設置中存在的問題與原因」，經濟研究參考（2006年第 15期），頁 17。

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決，概括來說，其突出的矛盾，就是「有的地方和部門過多地考慮本地區、本

部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有

對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集中的則集中不夠，某些方面

存在過於分散的現象。」據指，具體表現在：13

1.自改革開放以來，在國家優惠政策的扶持下，一些經濟特區和經濟開發區

利用經濟、地域優勢率先發展起來，但有些先富的地區並不樂意幫助貧困的地

區共同富裕起來。

2.隨著地區間貧富懸殊日益拉大，有的地區政府不依法徵稅，從地方利益出

發，超越權限，隨便減免稅，使市場形成不平等競爭。

3.許多地方政府為確保獨立的經濟利益，進行地方割據和經濟封鎖，對有限

資源展開激烈爭奪。既阻礙了「全國統一市場」的形成，又造成自然資源和社

會資源的巨大浪費。

4.有的地方政府只顧經濟利益，不顧社會效益，對製造假冒偽劣商品的工

廠、企業，採取地方保護主義，擾亂了社會和經濟秩序。

5.一些地方為了發展本地經濟，拼命爭上項目，亂鋪攤子，導致「全國」基

建規模過大；大力發展加工工業，致使企業規模小型化，技術低級化，經濟效

益低下，無法形成規模效益，造成地區間產業結構雷同，全國產業結構失調。

6.自改革以來，由於地方政府在財政方面的權力迅速擴大，造成政府財力的

極度分散，國稅大量流失，中央政府的財力急劇下降。

（二）形成「弱中央、強地方」格局

以上說明，在從高度集中的計畫經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的

過程中，中央和地方的關係已發生新的變化：「地方政府的權力過分膨脹，經

濟干預過多，而中央政府對地方政府控制力減弱，權威大大下降，形成了【弱

中央、強地方】的局面。」而造成這一局面的原因，據指，主要有以下幾個方

面：14

1.中央政府與地方政府之間，職責權限劃分不科學、不合理。中共的法律

迄未對中央政府和地方政府各自的職責範圍，作出明確區分的規定。職權的劃

分，不是以分工式為主，而是以總量的分割式為主。除外交、國防等少數專屬

13 參見︰沈海軍，「論社會主義市場經濟條件下中央與地方的關係」文，頁 85。14 潘小娟，「中央與地方關係的若干思考」，政治學研究（1997年第 3期），頁 17。

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中央的權限外，法律賦予中央政府和地方政府的權限幾乎是一致、對等的，地

方政府擁有的權限，可說是中央政府的翻版。同樣，法律也沒有對各級地方政

府之間的權限劃分作出明確規定。 15據稱，這就不可避免地導致了中央政府與

地方政府以及地方各級政府之間職責權限模糊不清，重疊多變，造成中央與地

方有權的無職無責，無權的有職有責，職責無法行使，無權的卻要承擔責任的

「錯位」局面。

2.法律制度不健全。無論是在中央與地方的權限劃分，還是權限制約上，

憲法和法律的規定都過於原則、籠統和寬泛，不易操作。在實踐中，這就難免

會出現摩擦衝突，逾越冒犯等弊端，使中央和地方各自的職權很難確實有效地

實施。一方面，中央可以隨意地干預地方事務，地方不能有效地履行自己的職

責；另一方面，地方也常有越權行為和「變通」做法，使中央的政令難以落

實。此外，對於中央政府和地方政府以及地方各級政府之間的權限劃分及劃分

的程序，由於法律並未作出明確規定，致使中央與地方、地方和地方的權限劃

分，帶有很大的隨意性、不規範性和不穩定性。

3.中央對地方的監督軟弱乏力。比如，地方封鎖、市場分割、條塊分割、

爭奪資源、投資失控、盲目引進、重複建設等現象的出現和加劇，即為明證。

監督不力的原因：一是由於法律沒有對中央與地方的關係作出明確的規範，監

督缺乏法律依據，發現問題也難以依法作出適當的處理和裁決；二是監督體系

不完善，監督機構不具備應有的地位和權威；三是缺乏法制化的監督機制和程

序，監督工作常常受到外來因素的干擾和制約；四是監督手段落後。

二、分權改革過程之矛盾

一般認為，中央與地方關係的矛盾和衝突，係根植於經濟利益的再分割與

行政權力的再分割，且已廣泛涉及到中央與地方在社會、經濟、政治等政策實

施方面的分歧。16因之，中央與地方關係的矛盾，是在中央集權走向地方分權或

權力分散化過程中出現的。

（一）分權與制約的矛盾

分權，是中共改革的突破口。自上而下的縱向分權，也調動了地方政府的

15潘小娟，「中央與地方關係的若干思考」，頁 17。潘氏指出：「《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上的地方各級政府的職權作了統一規定，但使人難以確切了解地方各級政府之間的權限劃分。」

16參見：臧乃康，「中央與地方關係的矛盾及其調適」，經濟管理學報（1997年第 1期），頁 22。

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積極性。問題是出在「放權讓利」，基本上它是按照行政系統、行政區劃和行

政隸屬關係的程式所進行的，而地方政府之間卻缺乏以經濟手段調節協調的有

效樞紐。形成中央政府宏觀調控的經濟手段乏力，職能不能到位，地方政府則

出現追逐投資飢餓症狀。加之監督機制不完善，缺乏獨立性和權威性，信息失

真，制動失靈，對經濟發展中的超常現象和犯規行為，難以實施制約和制裁；

中央政府只能以急剎車、停車手段來強迫調節經濟和社會發展。

因之，在模式轉換期間，原有「條塊分割」的權力體系並未打破，機構

之間有關職、權、責各種關係迄未理順，職能轉變更遠遠遲滯於權力下放速

度。兩者的時間差過大，分權所需的社會主體功能尚未發育健全，而在分權的

同時，也未建立制約平衡的機制，從而出現縱向由中央集權變為地方分權，橫

向由黨委集權變為政府集權現象。綜上，在中央與地方關係的變化和調整中，

由於未能注意分析所必需的制衡效應及其功能到位，以致制約平衡機制鬆散殘

缺，出現縱向以及橫向的分權與制約的矛盾。

（二）中央與地方的利益矛盾

中央與地方關係，實質上是國家利益與地方利益的關係，中央與地方關係

的矛盾，首先就是經濟利益的矛盾；在制度上，由於未能建立中央政府與各級

地方政府的利益分配和協調機制，經常出現地方政府與中央政府「討價還價」

的現象。如中央冀以整體或全局的名義，以政治和行政壓力調動地方資源，努

力平衡中央預算和縮小區域發展差距。17而地方政府則經常以「上有政策，下有

對策」來抵銷和削弱中央權威，以獲得更多的優惠和利益。18

（三）地方政府行政擴張與微觀經濟活力的矛盾

中央與地方關係的變化與調整，其目的有雙重：一是提高地方政府的積

極性；二是對作為獨立的市場主體的企業給予經營自主權。由於行政性分權是

在政企不分、產權模糊的背景中進行的，下放給企業的管理權限，也只是改變

17參見：臧乃康，「中央與地方關係的矛盾及其調適」文，頁 22。據指，1981年，儘管中央許諾讓各省保持三年固定收入，但中央政府仍從地方撥取了 70億人民幣用於平衡財政預算，1982年則又增加了 40億人民幣。中央決定從 1994年 1月 1日起實施以分稅制為特徵的財政體制改革。而 1994年中央稅收返還直到 1995年 9月才陸續到達地方手中，造成地方財力下降過大，影響和實際侵占了地方利益。

18臧乃康，「中央與地方關係的矛盾及其調適」文，頁 22。據指，地方政府，一方面，通過合法或非法的途徑來抵抗有可能傷害地方尤其是本地權益的中央政府政策；另一方面，通過合法和非法手段，盡可能爭取從中央直接調控或配置的資源中獲取更大的份額。

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企業的行政隸屬關係或地方政府截留甚至擴大對企業的控制權。因而，行政分

權所引致的地方政府之行政擴張，並未能將企業推向市場，使企業成為市場主

體，反之，是給企業多增加一個更強有力的「婆婆」；中央與地方關係的變化

與調整思路，即被扭曲變形為單一的擴大地方政府權力的改革。因而，從企業

獲得更多的利益，成為地方政府行政擴張的直接動力。就此方面意義言，地方

政府的行政擴張，也是微觀經濟乏力的重要原因。

綜之，出現地方政府行政擴張與微觀經濟活力之間的矛盾，主要在於產

權所有者由中央政府變為地方政府，地方政府在獲得對地方性經濟資源以及經

濟決策的控制權後，企業並未能成為獨立的市場主體，以至於微觀經濟缺乏活

力。

（四）宏觀調控與地方保護的矛盾

宏觀調控，是以國家為主體，對國民經濟的全局和整體進行的調節與控

制。從一定意義上說，是以犧牲一定時期內的國民經濟增長速度，來達到調節

國民經濟平衡發展的目的。在宏觀調控中，中央政府制訂的宏觀調控的政策與

地方政府的發展戰略規劃，將會有衝突之處，一般會影響地方的資金來源，減

緩地方經濟發展的速度。

然地方政府的經濟行為目標，厥在為本地區預算收入的最大化，以保護並

發展本地區、尤其是城市居民的經濟福利，因而形成抵制和抵消中央宏觀調控

的地方保護主義。19由於中央和地方關係的扭曲變形，從實際效果看，中央政府

的行政命令成為能控制地方政府擴張衝動的唯一手段。尤在特殊情形下，地方

領導人的人事變動，也會成為實現中央政府權威的預警。

三、改革缺陷與困境

由於中央與地方關係並未真正走上科學化、規範化軌道，學者王玉明即

指，目前改革中既存在明顯缺陷，又面臨新的困境。20如次：

（一）地方政府角色錯位、行為失範，使中央與地方關係矛盾加劇

中央與地方關係的改革，最明顯的變化是，地方政府已成為相對獨立的行

19 參見：臧乃康，「中央與地方關係的矛盾及其調適」文，頁 23。據指，地方保護主義的結果：一是市場封鎖，割裂區域間資源與市場的聯繫，妨礙全國統一市場的建立和完善。二是激發並強化了地方政府以及企業的短期行為，妨礙和制約了中央產業政策目的的實現以及功能的到位。三是宏觀調控的手段被迫單一，宏觀調控包括行政、利率、匯率、金融、投資、收入⋯⋯等各種手段和政策。

20 王玉明，「中央與地方改革：困境和出路」，行政與法（1998年第 1期），頁 12-13。

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政主體；遂使地方產生強烈的地方利益擴張意識和行為，加上地方分權的不當

和缺乏約束機制，導致地方角色錯位和行為失範。主要表現在：1.地方主義一度

氾濫，至今仍有一定市場。地方主義在經濟領域表現為「諸侯經濟」，對資源、

產品實行地區封鎖，人為分割市場。90年代，地方主義在走私、打假、資源稅

徵收、投資活動中表現仍然嚴重；在政治上，表現為分散主義、無政府主義，各

地大搞「上有政策，下有對策」，阻礙中央政策在地方的執行；在司法上，地方

主義也大行其道，使司法失去統一性和公正性。2.地方政府功能膨脹。地方行為

短期化，在中央向地方放權過程中，地方政府一面向中央要權和越權，另方面則

強化其對所在地區企業的干預，甚至截留中央下放給企業的一部分權力，使政企

難以分開，政府職能難以轉變。地方政府為了局部利益，爭相擴大基建規模、搶

項目、搶資金、重複引進、重複建設，使國家產業結構嚴重失衡和區際分工格局

日趨不合理，造成經濟領域的混亂，國家宏觀經濟調控無法落實。3.地方與中央

博弈對策。由於地方利益的驅動，在投資、稅收、財政、資源等關鍵問題上，地

方與中央討價還價，尤其是省一級政府成了中央政府的主要挑戰者。「他們通過

各種途徑和手段，迫使中央在公共政策中的制定和實施中作出某些讓步，影響中

央政策的公正性、權威性，使地方行為失範加劇。」21

（二）中央權威削弱、宏觀調控乏力，中央與地方關係失卻主導

在中央與地方關係改革中，中央權威的流失、中央功能弱化與地方政府行

為失範、功能膨脹，是同時出現的。主要體現在：1.中央吸取財政能力降低，中

央財政依舊困難。80年代以來，國家財政能力迅速下降，形成了財力上的「弱

中央、強地方」格局。2.宏觀調控難以落實，中央政策失控。中央吸取財政能力

是中央宏觀調控的基礎，前者下降必然導致後者隨之下降，使地方向心力的發

育與離心力的抑制，失去了基礎和依托。3.地方經濟發展差距擴大，矛盾日益突

出，使中央與地方關係更加複雜化。

另則，改革開放之後，中央下放權力並不是均等的。比如，對東南沿海

地區下放幅度比較大，國家給予發展商品經濟的特殊政策和區域分配中較大的

自主權，使這些地區的經濟迅速發展起來，對全國的經濟發展也起了帶頭和示

範作用。隨著東部沿海地區經濟的超常發展，計畫經濟體制下的區域發展「平

21王玉明，「中央與地方改革：困境和出路」，頁 12。

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衡」格局即被打破，由差距正逐步拉大的「不平衡」狀態所代替。一方面，區

域發展中拉大的差距，打破了傳統區域均衡分配模式，代之以效率傾斜為基礎

的非均衡分配新格局。另方面，區域分配上的差別，又進一步加劇了區域發展

的不平衡。22情況如下：

一是由於國家對東部沿海地區實施財稅、信貸、外資、外貿、價格等政

策傾斜，和對外開放由沿海向內地的梯度傾斜發展戰略，使東部地區的商品經

濟迅速發展，市場機制逐步完善，社會所有制結構出現了多元化的變化，由而

帶來國民收入結構的多樣性，與中西部地區收入結構有著明顯的差異。二是改

革開放以來，一方面由於國家重點投資發展東部沿海地區，國民收入的縱向分

配向東部傾斜，使東部地區自80年代以來獲得國家投資的比重不斷提高；另方

面，由於投資利潤率存在較大的區域差別，中西部地區的資金受高回報率之吸

引，也紛紛流向東部地區，使區域收入的「橫向轉移」呈現出單向流動的非均

衡態勢，不斷擴大著東部地區的收入份額。三是由於體制轉換過程中，價值比

例關係的嚴重扭曲，使得要素橫向流動中區域利益補償不足。23

肆、現存問題舉隅

一、問題原因探源

改革開放後，從大陸中央與地方財政關係的實踐特點來看，中央與地方

（財政）關係之形成、維持與發展，多靠短期的政策，而不是長期的制度；多

靠領導人的個人魅力與影響，而不是靠規範的制度；多靠短期的中央與地方的

談判與利益博弈，而不是靠公開平等的對話溝通機制。因之，中央與地方的關

係調整即缺少憲政層次的支撐。24

22李力，「對區域分配中的中央與地方關係問題探討」，稅務與經濟（1998年 3期），頁 53。23李力，「對區域分配中的中央與地方關係問題探討」，頁 53。據指，東部沿海等發達的加工工業區，利用中西部地區價值構成不全的原材料、初級產品和基礎工業產品，生產出多受市場調節的價格高於價值的產品去擠占市場，使中西部地區在不等價的交換中資金與價值的雙重流換。

24陳新民教授即曾指出︰「大致上，大陸方面所有的學者都不質疑大陸目前由憲法以次的所有法律規範，都無法明確提供解決中央與地方權限爭議問題。」參見︰陳新民，「大陸中央與地方關係的現狀與檢討研究報告」，中央與地方關係的法治化國際學術研討會論文集（2007年 1月 6至 7日，北京大學憲法與行政法研究中心、耶魯大學法學院中國法研究中心合辦），頁 3。

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在這種不規範的制度框架下，中央與地方政府都存在機會主義行為。25學者

即指，中央與地方關係改革中的問題和困境，是各種原因綜合造成的。其主要

原因26概有︰

（一）中央與地方職權劃分缺乏科學界定及法制規範，這是導致中央

與地方關係改革中的問題和困境的癥結所在。

改革開放以來，中央向地方「放權讓利」成了中央與地方關係改革的基本

特徵，然而中央應該在哪些方面放權，放多少權，沒有通盤考慮和科學論證，

下放了一些不應該下放的權力，中央與地方權限範圍不清，權力歸屬不明，權

力劃分具有很大的主觀隨意性，27難以形成穩定的規範中央與地方權力格局。中

央與地方在事權上的劃分不清，表現尤為突出。對此，中共憲法和有關法律基

本上並沒有專門具體規定，這種事權劃分不清，在法律條文上，中央與地方職

權幾乎是一致的、對等的。28

中央向地方下放權力，主要通過行政命令方式進行，沒有立法措施保障；

中央與地方的權力劃分沒有法制依據，常常互相侵犯對方的權力邊界。在分權

中，未能建立對地方的約束機制，造成地方政府權利義務不對稱，這就必然促

使地方行為失範。以財政關係言，長期以來，沒有在制度上規範中央與地方的

利益分配關係，財政體制極不規範，這是造成中央與地方之間矛盾和衝突的深

層原因。在非規範化、非制度化的財政體制下，各地擅自競相以減少中央財政

收入為代價，助長了地方向中央討價還價的歪風，使中央與地方利益分配上嚴

重失衡。

25 唐海秀，「憲政視野的我國中央與地方財政關係」，決策與信息（下半月刊）（2006年第 8期），頁 43。據指，這種雙邊機會主義行為，具體表現在︰第一，中央與地方財政關係調整頻繁。中央與地方財政關係“一年一小變，三年一大變”，缺乏制度的穩定性；第二，在中央與地方政府之間的調整，主要是用行政與人事手段，都是在行政系統內部通過文件以及所謂的行政性分權等措施實施，很少利用法律、通過司法的途徑解決。

26 參見︰王玉明，「中央與地方改革：困境和出路」文，頁 13-14。27 據指，隨意性還表現為對地方放權不統一，並不是對所有地方一視同仁，這就出現了「跑步錢進」、「優惠政策」、「感情投資」、「鞭打快牛」、「抽肥補瘦」等怪現象，在中央和地方之間形成一個可以討價還價的權力市場。參見︰彭惠青，「中央與地方關係制度化建設」，地方政府管理（1999年第 4期），頁 24。

28 按中共現行《憲法》規定，國務院行使的有 18項職權。1995年修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上的地方各級政府行使的職權作出了 10項列舉性的規定。主要有兩類：一是指執行性的權利，即作為地方國家權力機關的執行所擁有的職權。二是自主性的職權。即作為地方國家行政機關，在行政管理方面所擁有的職權。然而，一方面，憲法和地方組織法所確定的只是中央和地方政府的職能關係，並未確定兩者之間的權力關係。另一方面，兩部法律對中央與各級地方政府職權範圍的規定，幾乎是對等的，除少數如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府擁有的職權幾乎是中央政府的翻版。參見：吳亞平，「試論中央與地方關係的法律調整」，法制與社會（2006年第 6期），頁 118。

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（二）政府體系內縱向權力劃分與橫向權力結構調整未能很好結合，

特別是行政性分權與經濟性分權缺乏有機結合，這是造成中央

與地方關係困境的重要原因。

在中央與地方關係改革中，政府體系內，中央向地方放權時，未注意到橫

向部門間功能性的調整，亦即政府內各部門權力、職能的重新劃分，使中央和地

方均未形成合理的權力結構。因此，從部門利益得失出發，進行討價還價，該下

放的權力不下放，或明放暗不放，使政企分開、權力下放難以落實。各部門各自

為政、互相拆台、政出多門，使下級政府無法適從，誘發了地方行為的混亂。

另，大陸地方政府機構，可劃分為縱向的【層次結構】和橫向的【條塊結

構】。條塊機構是由「條條」和「塊塊」結構所組成的。「條條」管理和「塊

塊」管理相結合，是中共地方政府管理的一個主要特徵。而條塊機構的一個基

本特點是雙重從屬制，即地方各級政府的職能部門，一方面從屬於上級職能部

門，從而保證中央政令的暢通，另則，在橫的方面，職能部門也從屬於本級政

府，從而保證全面管理本地區「塊塊」的完整。因此，在中央與地方之間形成

了非常複雜的「條塊」關係和矛盾。29

二、得失檢討

就法制面言，中共憲法對中央地方關係的界定過於籠統，基本上未有可具

操作性的內容。30歷來中央與地方關係的變動，往往只依據一紙文件，由於沒有

法律約束力，二者的關係非常不穩定，而且雙方都感覺到自己在權力的變動中

是吃了虧。由於中央憑藉其權力層級上優勢，對兩者關係進行非制度化和不確

定性的修改，導致地方政府對中央信任感的削弱，在未有有效制度權威保證之

前提下，地方（政府）只有訴求於自身努力增強本地經濟實力，以此作為與中

央討價還價的籌碼，中央與地方關係因而畸形發展。

尤在改革開放後，為適應市場經濟的需要，中央逐步向地方下放權力，因

而地方政府政治責任變重，經濟壓力感增強，形成了「八仙過海，各顯神通」

大力發展當地經濟的局面；雖然中央政府亦從具體繁瑣的對地方計畫、管理和

干預事務中解脫出來。但中央在下放權力過程中，卻也出現一些負面問題。31

29 吳亞平，「試論中央與地方關係的法律調整」，法制與社會（2006年第 6期），頁 118。30 辛向陽，「法治框架內的中央與地方關係」，中國改革（2006年第 7期），頁 15。31 參見：張勇，「在市場經濟條件下完善中央與地方分權制度」文，頁 13。

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（一）中央政府方面，最主要的問題是宏觀調控能力減弱。實行包乾制

後，中央財政收入沒有與國民經濟的發展同步增長，反而占「全國」財政收入

比重逐年下降，使中央政府直接掌握的資源難以左右市場的發展；金融調控手

段與機制又不健全，可利用的經濟槓桿手段比較薄弱。1985年中央改變直接向

地方投資方式，授權銀行向地方政府提供貸款，但由於省級銀行又歸省財政廳

和省政府領導，常在中央緊急催促收緊銀根的時候，省政府卻向省分行施加壓

力，要求擴大貸款，使中央宏觀調控措施出現失控。此外，由於中央向各地區

下放權力的程度不同，擴大了各地區的經濟差距，造成地區與中央、地區與地

區之間的矛盾加劇。

（二）地方政府方面，最主要的問題是未能適時建立宏觀調控體系，實

施有效監督以規範地方政府行為；由於地方利益、乃至小集團利益的驅動（驅

使），引致某些地方政府產生變異行為。主要表現在：32

1.從本地狹隘利益出發，對中央政府討價還價。由於地方財政實行包乾，一

些地方一方面儘可能壓低包乾基數，少上繳地方收入，同時又多爭取一些中央

資金、政策傾斜。

2.上有政策，下有對策。33符合本地利益的中央政策就執行，不符合的就不

執行。如隨意擴大稅收減免範圍，以基金等形式大搞預算外資金，作為地方財

政收入主要來源等。

3.劃地為界，分割市場。如有的地方政府，一面設立關卡，發布禁運通告，

禁止本地資源外流，一方面又加大稅收壁壘，禁止外地商品「侵入」本地市

場，追求自給自足的獨立體制等等。

32參見：張勇，「在市場經濟條件下完善中央與地方分權制度」文，頁 13。33據指，對中共政策執行過程中存在的種種問題可用一句話來概括，就是“上有政策、下有對策”。這也是政策執行過程中長期存在的一種普遍現象。它集中表現為一些地方部門及行政人員在執行政策過程中，從本部門甚至個人利益出發，採取種種方式和手段應付、曲解甚至抵制上級政府的政策，這種現象在不同層級的政府中都不同程度的存在，越往基層，這種現象就越嚴重，以至於中央政府的既定政策難以在基層得到貫徹實施。在實踐中“上有政策、下有對策”主要有幾種形式：附加性執行、象徵性執行、替換性執行。參見：閻鵬，「我國地方政府行政執行力：一個被忽視但卻極端重要的行政研究視角」，蘭州學刊（2006年第 3期），頁 109-110。

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伍、對策和思考

北京大學政治發展與政府管理研究所副研究員汪波，針對政府職能轉變及

其梗阻之研究時指出，轉變政府職能的關鍵在於突破「部門利益」的梗阻；並

認「部門利益」是部門行政向公共行政轉型的最大障礙。34渠稱，從加入WTO後

目前的情況看，中共的政府職能「缺位」、「越位」和「錯位」的情況依然存

在。他主張，解決的辦法是在「讓位」，即凡市場的事情都應「讓位」給市場

做，政府決不能代勞，而這最主要的是要從改革審批經濟35著手。

學者仲大軍也指出，20多年來的黨政關係改革中，中共在形式上基本上原

地未動。「改革開放搞黨政分開，搞了多少年，現在形成的這種黨委書記與政

府行政領導分開的做法不倫不類。」「實行黨政分開，結果不僅在實質上沒有

分開，卻固化了原來的黨政兩套班子模式。」因之，他認為「下一步的政府轉

型要從這種兩架馬車分置的狀態下走了出來，⋯⋯書記就是省長，省長就是書

記，黨政兩職兼於一身。」「執政黨的首長就是地方政府的行政首長，不能以

書記的身分參加各種政府政務活動。」 36這就是下一步政府政治轉型的重要任

務。

也有些學者認為，中國現在並沒有一個中央與地方的爭端解決機制，主張

須要建立中央與地方的爭端解決機制，惟其前提「是要改變現有的中央統治地

方、地方服從中央的單一格局，建立以司法為主導的解決機制，但在現行體制

下，則先要設立處理中央與地方關係的專門機構，發生訴訟時由最高人民法院

來行使管轄權。」37

一般說來，中央政府通過任命地方官員來貫徹中央的政策，但地方利益卻

不因此而有任何改變或消失。這就要求中央政府須以全新的思路來處理與地方

34汪波，「中國政府體制改革的成就、差距及制度變遷」，甘肅行政學院學報（2006年第 2期），頁 6-7。汪氏指出，「部門利益導致長期以來機構改革陷入精簡與膨脹的循環怪圈，同時政府職能轉變舉步維艱，難以使政府職能及時轉變到至“經濟調節、社會管理、市場監督、公共服務”之定位。」

35汪波，「中國政府體制改革的成就、差距及制度變遷」，頁 7。36仲大軍，「論中央與地方的權力關係改革」，中央與地方關係的法治化國際學術研討會論文集（2007年 1月 6至 7日），頁 435。

37郭相宏，「機構、規則和程序——中國建立中央與地方爭端解決機制的前提」，中央與地方關係的法治化國際學術研討會論文集（2007年 1月 6至 7日），頁 133。

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的關係。38現今中共的普遍作法是，一旦中央與地方利益衝突，前者就運用自己

的權力優勢壓制地方利益，但這樣即使可獲一時之效，卻絕不會收長遠之功。

因之，有學者主張，當前要構建中央與地方合理分權新體制，需要解決的問題

很多，其中應該著重研究和解決的則有：39

一、中央與地方合理分權體制，應作為一項基本政治制度和行政制度，用

憲法的形式固定下來。

二、減少行政層級，40改革行政區劃體制。

三、擴大企事業和社會的自主管理權，正確確定政府的職權範圍。

四、由地方梯度分權過渡到地方均權。

五、建立地方利益表達與協調機制。

六、深化幹部人事制度改革，使幹部人事管理符合中央與地方合理分權體

制的要求。

七、切實加強對權力的監督和制約。

陸、結語

一般認為，自改革開放以來，地方保護主義和重複建設一直是困擾中共經

濟健康發展的兩大頑疾。41也有學者指出，42過去兩年，中共為抑制經濟過熱而

採取的所謂「宏觀調控」的一些手段和方式，其實並非真正的宏觀調控；它只

是自上而下的行政調控手段，是用行政的方式強制地把過熱的投資壓制下去。

38 黃強、鄭力，「後全能時代中央與地方政府的博弈及思考」，唯實（2006年第 1期），頁 30。39 薄貴利，「構建中央與地方合理分權體制」，新視野（2006年第 2期），頁 8。40 據指，中共的五級政府體制，使得委託、代理的鏈條過長，信息傳遞可能延滯或失真，加劇信息不對稱，並且由於省以下政府的轉移支付力度不夠，且中央對其的監督匱乏，使得縣鄉一級政府成為“吃飯財政”甚至“要飯財政”，更談不上提供轄區內居民所需的公共品。具體可以構建中央、省、市（縣）三級財政。參見：王德高、韓莉麗，「我國中央與地方政府間財政關係問題的探討」，學習與實踐（2006年第 6期），頁 43。

41 參見：辛向陽，「法治框架內的中央與地方關係」文，頁 14。42 據指，其中比較突出的一個誤解，就是把政府部門直接出面下令關閉企業也當作宏觀調控。造成這種對宏觀調控的誤用，有兩個原因：一是長期習慣於運用行政手段，去干預企業的微觀經營活動；二是本輪經濟過熱主要緣於十六大後地方政府及其官員的政績衝動，以及中國經濟進入重化工業階段企業尋找投資機會所致。參見：董永濤，「從鐵本事件兩周年說開去」，中國黨政幹論壇（2006年第 5期），頁 42。

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這種宏觀調控的行政干預，在短期內或許見效較快，長期而言，不僅調控成本

過高，調控難度增大，而且還容易在調控目標與調控效果之間出現偏差。

當前，中共的改革已經進入深層次的結構調整階段，要保證中央政府的決

策能及時在各個地方準確落實，就必須消除地方保護主義，這將觸及中共深層

的體制性問題。從中央與地方博弈中也可以發現，博弈雙方的理性行為常常導

致集體的非理性。43因為每個地方政府都有一個優越策略，即在任何情況下都可

以得到的最好結果─享有最多的利益和資源。但當地方政府都只顧片面追求自

身的最大利益時，帶來的將是全局性的災難。因此，未來中共要有效解決地方

理性與中央理性衝突的辦法，不是否認地方的理性，而是建立新的博弈規則，

力求在滿足地方利益的前提下，達到全局利益的均衡。44總歸一句，誠如有學者

所指的︰「減少中央與地方之間的利益衝突，降低交易成本的出路，在於完善

我國當前有關的體制、機制和法制。」45旨哉斯言！

43涂曉芳，「地方政府的行為博弈與其外在性」，雲南行政學院學報（2004年第 3期），頁 15。據指，即是︰「理順中央與地方的關係，實質上就是對國家整體利益和局部利益的再調整，就是對中央與地方利益關係的再調整，這種調整將意味著部分既得利益者的利益喪失，其阻力之大可想而知！」

44涂曉芳，「地方政府的行為博弈與其外在性」，頁 15。45于晶、牛海濤，「從利益衝突看我國中央與地方財政關係變遷」，湖南稅務高等專科學校學報（2005年 11月第 6期），頁 14。

大陸中央與地方關係改革 現狀與問題...4 沈海軍...

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