“정책학개론”

제7장 정책분석론

■ 정책분석의 의의 ■ 정책분석의 절차 ▶ 정책문제의 파악과 정의 ▶ 정책대안의 탐색과 개발, 예측 ▶ 정책대안의 비교, 평가, 선택 ■ 정책분석기법

목차

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1) 개념 • 정책분석은 정책문제해결을 위한 정책대안을 마련(탐색,

개발)하고 각 대안의 장단점(채택결과)을 미리 예측, 분석하는 활동이다.

• 정책대안은 채택 가능한 정책 하나하나를 의미하며 정책목표와 정책수단으로 구성된다. 일정한 정책목표를 달성하기 위해 여러 정책수단을 강구하므로 대부분 정책대안의 차이는 정책수단의 차이에서 비롯되지만 정책수단에 따라 달성되는 정책목표의 측면과 수준이 달라진다.

• 정책수단의 선택은 정책효과 이외에 정책목표 달성수준, 부수적 효과, 정책비용, 부작용(크기 및 종류), 정책비용 및 사회적 비용의 부담자 및 수준을 결정하고 정책갈등의 대상이 되므로 정책수단선택은 매우 중요하다.

1. 정책분석의 의의

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2) 절차 • 정책분석과정은 다음 단계를 거친다. ① 해결할 정책문제 파악 또는 정책목표의 명확화 ② 정책대안을 광범위하게 탐색, 개발 ③ 정책대안이 가져올 결과를 예측 ④ 정책대안의 결과를 비교, 평가 ⑤ 최선의 정책대안 선택

1. 정책분석의 의의

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1) 정책문제의 파악과 정의 (1) 정책문제의 파악 • 정책문제의 원인, 결과, 인과관계를 파악하는 단계로

서 이를 4 단계로 설명하면 다음과 같다. ① 정책문제의 개략적 파악 • 정책문제를 구성하는 여러 요소(원인, 결과)를 개략

적으로 파악하는 단계이다. ② 정책문제의 결과 파악 • 정책문제의 피해집단(의료문제의 경우 고소득층은

서비스질, 저소득층은 비용)이나 정책문제의 심각성, 즉 규모(수), 범위(분야), 강도 등을 파악하는 단계이다.

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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③ 정책문제의 원인 파악 • 정책문제의 원인과 결과의 인과구조를 파악하는

단계이다. ④ 미래의 정책문제 예측 • 과거 추세 연장, 모형 이용, 주관적 기법(델파이

기법) 등을 이용하여 미래의 정책문제를 예측한다. 더 악화되는 경우와 자연 해결되는 경우가 있으며 후자의 경우 정부의 개입은 불필요하다.

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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(2) 정책문제의 정의 ① 정책문제의 정의는 정책문제의 원인, 결과 등의 내용을 규정하여 무엇이 문제인지 밝히는 것이다. ② 중요성 • 정책문제의 정의는 정책목표(주로 치유적인 정

책목표)를 설정하는 것으로, 문제정의 그 자체가 정책수단을 내포하는 경우가 많다.

• ※ 제3종 오류(예: 의사의 오진 ⇒ 잘못된 처방)

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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③ 문제정의 주관성 • 문제는 인지된 이상상태와 현재 상태(문제상황, 객관

적 문제상태)와의 괴리를 의미하며, 인지된 이상상태는 달성가능성, 이해관계(환경문제에 대한 시민단체와 기업가의 입장), 가치관에 따라 달라진다.

※ 문제정의의 접근방법 • 객관적 접근법(기능적 및 규범적 접근법) • 주관적 접근법(가치갈등학파) • 주장형성활동

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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2) 정책목표의 설정 (1) 4가지 기준 ① 정책효과 ② 정책비용 ③ 정책효과와 비용의 배분 ④ 달성가능성 또는 문제의 해결가능성 (2) 정책목표의 소망성과 달성가능성 ⓛ 정책목표의 소망성 • 정책목표의 적합성 • 정책목표의 적절성: 달성수준(예: 물가수준, 실업률) ② 정책목표의 달성가능성

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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(3) 정책목표의 관계와 우선순위 결정 ① 정책목표의 관계 • 상하관계 • 보완관계 • 모순, 충돌관계 • 경쟁관계 ② 정책목표의 우선순위 결정 • 구체적인 달성수준 결정

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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(4) 정책목표의 구체화와 한계 ① 구체화의 필요성 • 정책목표는 정책수단, 정책집행, 정책평가(특히 효과성평

가)의 기준이 된다. ② 구체화의 한계 • 정책목표의 구체화는 정책집행단계에서 이루어진다. • 구체화된 목표는 수정, 변경 가능성이 높다. • 구체화된 목표는 정치적 지지를 얻기 힘들다. ※ 정책집행은 비공개적으로 이루어지므로 구체화된 실질적인 정책목표는 특수집단의 이익을 반영하게 되는 경우가 많다.

2. 정책문제의 파악과 목표설정

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1) 중요성 • 광범위한 정책대안의 탐색과 개발은 정치적 실현가

능성을 증대시키기 위한 타협과 협상을 위해 필요하지만, 실제로는 능력부족과 상반된 이해관계로 대안탐색이 제한 받게 된다.

2) 정책대안의 원천 ① 과거의 정책 : 정책목록 ② 타정부의 정책 ③ 과학기술 및 모형(인과관계 모형) ④ 주관적, 직관적 방법 : 브레인스토밍(집단토의), 정책델파이 등

3. 정책대안의 탐색과 개발

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1) 의의 • 정책대안이 집행되었을 경우 나타날 결과를 미리 예상하는 것

이다. 2) 방법 ① 투사 • 현재까지의 역사적 사실의 경향을 장래에 연장하여 예측하는

것이다. 예) 시계열분석 ② 예측 • 이론을 전제로 한 예측이다. 예) 선형계획, 회귀분석 ③ 추측 • 객관적 이론보다는 주관적인 통찰에 의존하는 예측이다. 예)

정책델파이(전문가의 의견 취합)

4. 정책대안의 결과 예측

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1) 소망성 차원 (1) 효과성과 능률성 ① 효과성: 정책목표의 달성도, 달성된 목표/계획목표 ② 능률성: 산출/투입(비용) ③ 효율성(광의의 능률성): 효과/비용 또는 편익/비용 (2) 형평성 • 공평성을 뜻하며 정책효과, 비용의 배분이 사회정의

로서의 배분적 정의에 합치되는 것을 의미한다. 경제적 측면보다는 정치적 측면에서 특히 중요하다.

4. 정책대안의 비교, 평가, 선택

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(1) 개념 • 실현가능성 차원은 채택가능성, 집행가능성으로 당위성 차원

에서 바람직한 정책도 정치적 반대에 부딪혀 채택이 불가능하게 된다. 정책대안의 정치적 실현가능성이 정치적 합리성(정치적으로 바람직한 것)을 얻기 위해서는 정치권력의 분포가 이상적이어야 한다.

(2) 5개 차원 ① 기술적 실현가능성(technical feasibility) • 정책수단이 기술적으로 실현가능해야 한다. 예) 전기, 수소자

동차 ② 재정적(경제적) 실현가능성(financial or economical feasibility) • 예산집행에 필요한 예산이 확보 가능해야 한다. • 예) 고속전철의 기종선택 TGV, ICE

5. 정책대안의 비교, 평가, 선택

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③ 행정적 실현가능성(administrative feasibility) • 정책집행을 위한 조직, 인력이 이용 가능해야 한

다. ④ 법적 실현가능성(legal feasibility) • 다른 법률, 상위법과 모순되지 않아야 된다. • 예) 수도이전문제 위헌 결정 ⑤ 정치적 실현가능성(political feasibility) • 일반 국민들(특히 강력한 정치집단)의 신념, 가치

와 배치되는 정책대안은 채택되기 어렵다

5. 정책대안의 비교, 평가, 선택

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(3) 실현가능성의 평가기법(feasibility assessment technique) • 특정 정책에 대한 관련 집단(시청, 이익집단, 언론)의 반응이 다음

<표 7-1>과 같은 경우 실현가능성점수는 Σ=-0.744이므로 채택되기 어렵다.

<표 7-1> 정책의 실현가능성 평가(예)

5. 정책대안의 비교, 평가, 선택

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1) 비용․편익분석 • 후생경제학에서 비롯된 능률성 분석방법이다. 비용

과 편익을 화폐가치로 측정(현재 가치)하여 순편익(편익-비용) 또는 편익/비용 비율(B/C 비율)이 큰 정책대안이 바람직한 대안으로 본다. 시장가격이 없는 경우 분석가가 주관적으로 잠재가격을 이용하게 된다.

• 비용․편익분석에는 미래의 가치를 현재의 가치로 할인하는 할인율〔DF=1/(1+r)n〕의 결정이 중요하며, 일반적으로 사회적 할인율은 시장이자율보다 낮다.

• 비용과 편익의 측정이 어려운 사회복지정책, 국방정책 분야의 경우 적용하기가 어렵다는 단점이 있다.

6. 정책분석의 기법

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※ 잠재가격 • 매몰비용을 고려하지 않고 미래 비용만 고려하며, 민간

부문의 원가개념이 아닌 기회비용적 입장에서 비용을 평가함

① 비교가격 : 비교 가능하거나 유사한 물품의 가격 이용 ② 소비자 선택 : 개개인이 무형물과 화폐를 선택하는 상황

에서의 소비자행태에서 가치 추정 ③ 파생수요 : 방문객이 지불하는 간접비용을 근거로 추정 ④ 서베이 분석 : 설문지 등 시민의견 조사 ⑤ 보상비용

6. 정책분석의 기법

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【 비용․편익분석사례 】 • 경기도에서는 홍수예방, 농업용물 공급을 위해 저수지를 개발하려고

한다. 저수지후보지 Ⅰ, Ⅱ의 비용과 편익의 흐름은 다음과 같다. 어느 후보지가 바람직한가? 단 사회적 할인율은 10%이다.

6. 정책분석의 기법

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2) 비용․효과분석 • 1950년 랜드연구소가 미국 국방부의 무기체계대안

의 비교분석을 위해 개발한 분석방법이다. 효과를 화폐가치로 측정할 필요가 없어 비용․편익분석이 불가능한 경우에도 이용가능하고 활용의 폭이 넓다. 최소비용기준과 최대효과기준이 있다.

※ 민감도분석 • 비용․편익분석, 비용․효과분석의 결과가 비용 및 편

익(효과)의 발생확률에 대한 가정의 변동에 대해 얼마나 예민하게 변동하는가를 분석하는 방법이다.

6. 정책분석의 기법

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【 비용․효과분석사례 】 최소비용기준 • 차세대전투기사업에서 분석대상전투기는 Ⅰ, Ⅱ

2개 기종이다. 가상 적국의 공군력을 방어하기 위해서는 최소한 전투기Ⅰ은 5대, 전투기 Ⅱ는 4대가 필요하다. 전투기Ⅰ의 가격은 400억, 전투기 Ⅱ는 450억일 경우 어느 기종을 선택하는 것이 바람직한가?

<답> 가상 적국의 공군력을 방어하기 위해(동일한 정책효과) 전투기Ⅰ 도입비용은 2,000억, 전투기Ⅱ는 1,800억이므로 전투기 Ⅱ를 선택(최소비용 기종 선택)해야 한다.

6. 정책분석의 기법

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3) 회귀분석 • 독립변수와 종속변수로 예측모형인 회귀모형을

설정하여 그 형태를 추정한 다음 특정한 독립변수의 값에 대응하는 종속변수의 값을 추정하는 방법이다. 단순 회귀분석(독립변수가 1개), 다중회귀분석(독립변수가 2개 이상)이 있다.

• 회귀선(Yc)은 오차의 최소자승법을 이용하여 구하게 된다(<그림 7-1> 참조).

• Yc = a + bX (b=Σ(xy)/Σx2)

6. 정책분석의 기법

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<그림 7-1> 회귀모형

6. 정책분석의 기법

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4) 시계열분석 • 시계열분석은 시계열자료를 이용한 추세 연장적

예측이며, 사회현상의 지속성, 규칙성, 자료의 신뢰성과 타당성을 전제로 한다. 단기예측에 유리하고, 장기예측의 경우 오차가 크다.

• 전통적 시계열분석의 4가지 요소는 다음과 같다. ① 현실적 경향 ② 계절적 변동(1년 이하) ③ 순환적 변동 ④ 불규칙 변동

6. 정책분석의 기법

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5) 델파이기법 (1) 전통적 델파이기법 • 1948년 미국 랜드연구소가 개발한 기법으로 여러 전문

가로부터 식견 있는 견해를 획득, 교환, 개발하는 판단적 예측절차이다. 전통적 델파이기법은 익명성, 반복(의견집계결과 제시를 통해 의견수정), 통제된 환류, 통계처리, 전문가 합의를 특징으로 한다.

(2) 정책델파이(Policy Delphi)기법 • 정책델파이는 전통적 델파이가 추구하는 전문가의 합의

된 의견도출보다 정책이슈해결책에 관한 여러 반대의견을 도출하려고 한다. 정책델파이는 반복, 통제된 환류와 선택적 익명, 식견 있는 다수의 확보, 통계적 반응의 차별화(갈등 부각), 갈등의 구조화, 컴퓨터 회의방식을 특징으로 한다.

6. 정책분석의 기법

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• 정책델파이 절차 ① 이슈의 구체화 ② 참가자 선정 : 10-30명, 눈덩이 굴리기 식 표출 ③ 질문지 설계 ④ 1차 응답결과 분석 ⑤ 후속 질문지 개발 : 3-5회 반복, 처음 입장 수정 ⑥ 회의 소집 ⑦ 최종보고서 작성

6. 정책분석의 기법

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