論中國大陸對公務員的規範 —從社會主義政治文明論述 · 101...

第 12 卷　第 7期　中華民國 103 年 7月

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PROSPECT & EXPLORATION

沈建中（Shen, Chien-Chung）

臺北大學兼任助理教授

壹、前言

所謂「社會主義政治文明」依中國大陸學者的解釋為：「先進的政治文明包

括規範、完善的民主政治制度和與之相配套的政治運行機制、監督機制，以及

確保這種制度和機制理性運轉的規範程序。」1 中共前中央總書記江澤民在中共

「十六大」報告中指出：「發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是

全面建設小康社會的重要目標」，這表明把建設社會主義政治文明作為全面建設

小康社會的一個重要組成部分。而政治文明就是因應經濟發展的過程中，建立

現代化的法制、社會與文化。

中共在「十一屆三中全會」後，即提出建設社會主義物質文明和建設社

會主義精神文明，並強調：「兩手抓，兩手都要硬」，這是要求兩種文明協調發

展。在其「十三大」提出政治體制改革，「十四大」、「十五大」繼續推進政治

體制改革。政治體制改革的實質就是發展社會主義民主政治，建設社會主義政

治文明。「十六大」明確提出建設社會主義政治文明，並把它作為全面建設小康

社會的重要目標。這就是強調社會主義政治文明建設，要同社會主義物質文明

建設和精神文明建設協調發展，才能實現全面建設小康社會。因此，中共「十

六大」提出的建設社會主義政治文明，是實現全面建設小康社會、和社會主義

1 李術峰、鄔煥慶、田雨，「專家解讀社會主義政治文明」（2002年 11月 14日），2012年 1月 25日下載，《新華社》， http://www.china.com.cn/chinese/archive/232876.htm。

A Study of China’s Code of Conduct for Civil Servants — From a Perspective of “Socialist Political Civilization”

論中國大陸對公務員的規範

—從社會主義政治文明論述

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論中國大陸對公務員的規範—從社會主義政治文明論述論　壇

現代化建設的基礎。2 另在 2004 年 9 月，中共「十六屆四中全會」作出《中共

中央關於加強黨的執政能力建設的決定》，將民主執政與科學執政、依法執政一

起，作為中共執政的基本方式。

對於小康社會的建立，就須由「國家」的公務員推動與執行，因此，公務

員就必須具備有法治理念與依法行政的能力。大陸在「十二五」（2011-2015

年）規劃綱要中提到，要推進社會主義政治文明建設，其中即提出要加強反腐

倡廉建設，加強領導幹部廉潔自律和嚴格管理。該規劃綱要指出，大陸要堅持

以人為本、執政為民，並推動政風建設。堅持標本兼治、綜合治理、懲防並

舉、注重預防的方針，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，加強反腐倡廉建

設，嚴格落實與執行廉政建設責任制。加強領導幹部廉潔自律和嚴格管理，認

真落實領導幹部收入、房產、投資、配偶子女從業等情況定期報告制度。

這所謂領導幹部，是指大陸黨、政、軍、企、社等各級工作人員，也就是

所謂「國家」幹部，是指在「國家」正式工作人員中，凡是以腦力勞動為基本

特徵進行管理活動的，均是「國家幹部」。從縱的方面看，上至國家主席，下

至基層單位的辦事員；從橫的方面看，「國家」立法機關、行政機關的工作人

員，黨、團組織和群眾團體的工作人員，科技、教育、文化、衛生、體育、新

聞出版等事業部門的專業人員，以及法官、檢察官、軍隊排級以上的軍官，企

業經營管理者等等，統統稱之為「幹部」。3 所以，「國家」幹部是指列入幹部

編制、享受幹部待遇，從事各種公共管理工作的公職人員。主要包括以下六類

人員：（一）「國家」機關的領導和工作人員；（二）中國共產黨的工作幹部，

各民主黨派的領導和機關工作人員；（三）在軍隊中擔任排級以上職務的現役軍

人；（四）社會政治團體與群眾組織的領導與工作人員；（五）專業技術幹部；

（六）國有企、事業單位中從事管理工作的人員。4

本文擬從「國家」法治化後，以依法行政的公務員為探討的範疇。然在大

2 王惠岩，「建設社會主義政治文明」（2004年 10月 27日），2012年 1月 24日下載，http://www.cass.net.cn/chinese/s08_zzx/zhzhwm.htm。

3 吳江，「論我國幹部人事制度」（吳江為中國國家行政學院教授，本篇為未刊稿），頁 6。4 楊鳳春，「中國政治制度『幹部 -公務員』」，2013年 5月 5日下載，《中國互聯網新聞中心》， http://big5.

china.com.cn/ch-zhengzhi/zhengzhi9.htm。


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陸 1982 年 12 月公布施行的《中華人民共和國憲法》5 中並無「國家公務員」的

文字，而是稱「國家工作人員」。有關對「國家工作人員」的界定，規範在該

《憲法》第 27 條：「一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任制，實行工

作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官僚主義（第

1 項）。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的

密切聯繫，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務（第 2

項）」。依照該《憲法》仍未將公務員區分，仍把各級公務人員視為「國家」幹

部的性質。直至 1993 年 8 月 14 日於《國家公務員暫行條例》中，將「國家公

務員」的範圍界定在「各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員」（《國

家公務員暫行條例》第 3 條）。而對「公務員」有明確定義的為 2006 年 1 月 1

日起施行《中華人民共和國公務員法》第 2 條，所稱公務員為 :「指依法履行公

職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員」。

貳、大陸「建立制度化的中共幹部管理體制」

與公務員制度的建立

一、大陸「建立制度化的中共幹部管理體制」的思維

（一）大陸推動「建立制度化的中共幹部管理體制」

1978 年 12 月 18 日中共舉行「十一屆三中全會」，在這次會議中決定大陸

的現代化，並且在思維上接受西方先進國家的觀點。1980 年 8 月 18 日鄧小平在

中共中央政治局擴大會議上，就大陸的黨和「國家」的領導制度改革問題發表

題為「黨和國家領導制度的改革」的講話。

鄧小平在講話中提議實行「黨政分開」並「建立制度化的中共幹部管理體

制」。鄧小平表示：「幹部隊伍要年輕化、知識化、專業化，並且要把對於這種

幹部的提拔使用制度化。」，6 「要健全幹部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、

5 《中華人民共和國憲法》於 1982年 12月 4日中華人民共和國第五屆「全國人民代表大會」第五次會議通過。 1982年 12月 4日中華人民共和國「全國人民代表大會」公告公布施行。根據 1988年 4月 12日第七屆中華人民共和國「全國人民代表大會」第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1993年 3月 29日第八屆中華人民共和國「全國人民代表大會」第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》、1999年 3月 15日第九屆中華人民共和國「全國人民代表大會」第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》和 2004年 3月 14日第十屆中華人民共和國「全國人民代表大會」第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》修正。

6 鄧小平，「黨和國家領導制度的改革」，鄧小平文選，第二卷（北京：人民出版社，1994年第二版），頁326。

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輪換制度，對各類領導幹部包括選舉產生、委任和聘用的職務的任期，以及離

休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定。」7 這個講話經 1980 年

8 月 31 日中共中央政治局會議討論通過，成為大陸黨和「國家」領導體制改革

的綱領性文件。對於大陸而言，鄧小平將「計畫經濟」、「公有體制」及「閉關

瑣國」轉變為「市場經濟」、「民營體制」及「開放體系」，8 帶動政府施政作為

的法制化，與社會、及經濟發展的現代化。也就因為如此，政府「國家工作人

員」的角色與功能就須重新界定。

有關中共政治變革中，公務人員變革的思維方向，鄧小平認為應該包括：

肅清封建遺毒、黨政分開、權力下放、進行機構改革和幹部人事制度改革、擴

大民主、加強法治建設。9 至於政府與公務人員變革的具體目標則可歸納為：

1. 鞏固社會主義制度；2. 發展社會主義社會的生產力；3. 發揚社會主民主，

調動廣大人民的積極性。10

落實在變革的評價標準上，鄧小平舉出三個關鍵議

題：1. 看「國家」的政局是否穩定；2. 看能否增進人民團結、改善人民生活；

3. 看生產力能否得到持續發展。11

之所以提出如此的看法，這是因為鄧小平認

為文化大革命破壞中共的統治權威，導致中共領導的合法性危機。因此，鄧小

平主張應該要積極從制度主義角度，重建中共黨的權威，發揮對「國家」、社會

的領導效能。12

（二）中國大陸從「幹部人事制度」發展至「公務員制度」思維

據熊文釗教授指出：大陸「現行的幹部人事制度又稱『國家幹部』制度，

是在民主革命時期解放區及人民軍隊幹部制度的基礎上，逐步建立與發展起來

的」、「由於它能集中運用幹部資源服務於急風暴雨的鬥爭，因而在中國革命史

上，為鞏固人民政權，恢復國民經濟，建設社會主義起了重要的保證作用。」 13

再者，中共施行計畫經濟，使絕大多數企業都是國營，事業單位全部是國

辦的，事業機關成為「國家」行政機關一部分，1992 年時，34 個公民中就有一

人是行政人員，全大陸共計有三千三百多萬人，都捧著鐵飯碗，使財政負擔極

7 鄧小平，「黨和國家領導制度的改革」，鄧小平文選，第二卷，頁 331。8 「習近平改革元年是挑戰也是機會」，經濟日報（臺北），2014年 1月 15日，第 A2版。9 許耀桐，「中國政治體制改革的發展及啟示」，在楊海蛟主編，新中國政治學的回顧與展望（北京：世界知識出版社，2000年），頁 227。

10 鄧小平，「關於政治體制改革問題」，鄧小平文選，第三卷（北京：人民出版社，1993年），頁 178。11 鄧小平，「怎樣評價一個國家的政治體制」，鄧小平文選，第三卷（北京：人民出版社，1993年），頁

213。12 王正旭，「江澤民主政時期中共政黨屬性轉變之研究」，國立政治大學東亞研究所博士論文（2004年），頁 65。

13 熊文釗，國家公務員暫行條例簡明讀本（北京：中國政法大學出版社，1993年第一版），頁 3-7。


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為沈重。此外，以前在計畫經濟體制下，完全由「國家」計畫安排，個人幾乎

完全失去自由流動的權利，現今「在發展社會主義市場經濟的新形勢下，國家

對企事業單位的管理方式將要改變，幹部人事制度也要相應的進行大的變革。」14

大陸「國家」公務員制度之建構，實為附次於中共政治體制改革中「黨

政分開」、「政企分開」的問題。中共自 1978 年「十一屆三中全會」以來，至

1988 年的 10 年中，事實就已進行了 3 次較大規模的政府機構改革，第 1 次是

1982 至 1983 年；第 2 次是 1985 年；第 3 次是 1988 年。回顧中共前期之幹部

人事制度改革，是從簡政放權、黨政職能分開到及時出臺的幹部人事制度（實

行機關崗位責任制、鄉鎮幹部聘用制、人員辭退制、專業技術職務聘任制及人

員迴避制）。15

至於公務員制度發展的思維演變，學者認為，大陸公共行政改革，可以分

為三個範疇推進：第一是政府組織創新；第二是政府治理法制化；第三是政府

組織人事制度的重塑。16

下節將說明大陸公務員制度的建構。

二、建構中國大陸公務員制度

（一）中共國家公務員制度的形成與發展過程

大陸學者熊文釗認為，中共建政以來的人事立法，第一階段是建政後至文

化大革命前的 17 年，為人事立法「起步」時期。第二階段是文化大革命的 10

年，為人事立法「停滯」期。第三階段是粉碎林彪等反革命集團至「十三大」

召開的人事立法「恢復發展」期。第四階段是「十三大」以後公務員法律制度

「確立」時期。17

中共「十一屆三中全會」後，即大力推動改革開放，而各項法制也紛紛建

立。1984 年底，中共中央組織部和原「國家」勞動人事部邀請有關單位與專家

學者，開始研擬《國家工作人員法》。1985 年中央書記處聽取匯報，認為「國

家」工作人員範圍太廣，決定改名為《國家行政機關工作人員條例》。1986 年，

該條例在廣泛徵求意見的基礎上十易其稿。1987 年依據鄧小平的建議，中共中

央成立政治體制領導小組，下設人事制度改革專題組，該專題組根據公務員制

度的普遍規律，結合大陸國情，考慮到「工作人員」這概念過於籠統，而「中

國」公務員的概念更能體現行使「國家」權力，執行「國家」公務的特色，同

14 熊文釗，國家公務員暫行條例簡明讀本，頁 5。15 程連昌、李如海、曾毓敏編著，幹部向公務員過渡實務（北京 :中國人事出版社，1994年），頁 24-33。16 毛昭暉，中國行政效能監察—理論、模式與方法（北京：中國人民大學出版社，2007年），頁 1-2。17 熊文釗，國家公務員暫行條例簡明讀本，頁 16-22。

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時又含有人民「勤務員」和「公僕」的意思，對《國家行政機關工作人員條

例》作出重大修改，並更名為《國家公務員暫行條例》。

且在中共「十二屆七中全會」和 1987 年 12 月召開的中共「十三大」趙紫

陽的報告中，有關政治體制改革的第四部分「改革幹部人事制度」，確立建立

「國家」公務員制度，並正式決定在大陸推行公務員制度。

趙紫陽在「沿著有中國特色的社會主義道路前進」的工作報告中指出：「當

前幹部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度，即制定法律和規章，對

政府中行使國家行政權力、執行國家公務的人員，依法進行科學管理。國家公

務員分為政務和業務兩類。政務類公務員，必須嚴格依照憲法和組織法進行管

理，實行任期制，並接受社會的公開監督。黨中央和地方各級黨委，依照法定

程式向人大推薦各級政務類公務員的候選人，監督管理政務類公務員中的共產

黨員。業務類公務員按照國家公務員法進行管理，實行常任制。凡進入業務類

公務員體系，應當通過法定考試，公開競爭；他們的崗位職責有明確規範，對

他們的考核依法定的標準和程式進行，他們的升降獎懲應以工作實績為主要依

據；他們的訓練、工資、福利和退休的權利由法律保障。實行國家公務員制

度，有利於加強和改善黨對人事工作的領導，有利於造就德才兼備的政務活動

家和行政管理家，有利於提高政府的工作效率。」18

（二）中共「國家」公務員制度的法制化

大陸在 1988 年 4 月召開的第七屆「全國人大」一次會議作出重大決策，要

求「抓緊建立和逐步實施公務員制度」，要「盡快制定『國家公務員條例』，研

究制定公務員法」，會議還決定組建人事部，承擔公務員制度的推行和《條例》

的修改任務。時任大陸國務院代總理李鵬在第七屆「全國人民代表大會」第一

次會議的「政府工作報告」中提出：「要在改革政府機構的同時，抓緊建立和逐

步實施國家公務員制度，儘快制定《國家公務員條例》，研究制定《國家公務員

法》，開辦國家行政學院，培養行政管理人員」。19

1988 年大陸國務院人事部成立，1989 年後，「國家」人事部在「國家」統

計局、審計署、環保局、建材局、稅務總局、海關總署以及哈爾濱和深圳等八

個部門和城市進行公務員制度試點。並於同年 5 月經國務院批准，以人事部名

義將《國家公務員暫行條例》草案下發國務院各部門，各省、自治區、直轄市

18 趙紫陽，「沿著有中國特色的社會主義道路前進—在中國共產黨第十三次全國代表大會上的報告」（1987年 10 月 25 日），2012 年 1 月 25 日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697061.htm。

19 徐頌陶，中國公務員制度（香港：商務印書館，1997年），頁 254。


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及計劃單列市人民政府徵求意見。20

1992 年中共「十四大」又明確決定：「下決

心對現行行政管理體制和黨政機構進行改革」並「儘快推行國家公務員制度」。

1993 年 4 月 24 日，國務院第二次常務會議通過《國家公務員暫行條例》，21

並

於同年 8 月 14 日頒布，10 月 1 日起生效；2005 年 4 月 27 日，第十屆「全國人

大」常委會第十五次會議通過《中華人民共和國公務員法》，並同時廢止《國家

公務員暫行條例》，2006 年 1 月 1 日，《中華人民共和國公務員法》開始施行。

（三）中共國家公務員制度與內涵—「黨管幹部原則」

有關對公務員的定義，以法制層面而言，依《中華人民共和國公務員法》

第 2 條，所稱公務員為：「指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負

擔工資福利的工作人員。」其範圍則涵括中央與地方政府。在該法中規範大陸

實行公務員職位分類制度，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類

別。公務員職務分為領導職務和非領導職務。22

大陸《憲法》並無所謂的「公務員」，因在大陸《憲法》前言自然段第 7 小

段即明白表示：「中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業的成就，都是中

國共產黨領導中國各族人民在馬克思列寧主義、毛澤東思想的指引下，堅持真

理，修正錯誤，戰勝許多艱難險阻而取得的。今後國家的根本任務是集中力量

進行社會主義現代化建設。中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下，在馬克

思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不

斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義民主，健全社會主義法制，自力更

生，艱苦奮鬥，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，把我國建設

成為高度文明、高度民主的社會主義國家。」

依前言意旨，中國共產黨為大陸唯一執政政黨。所以，《中華人民共和國公

務員法》第 4 條，即說明公務員必須依中國共產黨的方針辦事：「公務員制度堅

持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和『三個代表』重要思想為指

導，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產黨的幹部路線和方針，

堅持黨管幹部原則。」

20 葉強主編，中國公務員（北京，中國經濟出版社，1998年），頁 18-19。 21 謝慶奎、楊鳳春、燕繼榮，中國大陸政府與政治（臺北，五南出版社，1999年初版一刷），頁 394-395。22 領導職務層次分為：「國家」級正職、「國家」級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職；非領導職務層次在廳局級以下設置。綜合管理類的非領導職務分為：巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。

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另在《黨政領導幹部選拔任用工作條例》第 1 條亦明示：「為認真貫徹執行

黨的幹部路線、方針、政策，建立科學規範的黨政領導幹部選拔任用制度，形

成富有生機與活力、有利於優秀人才脫穎而出的選人用人機制，推進幹部隊伍

的革命化、年輕化、知識化、專業化，建設一支高舉馬克思列寧主義、毛澤東

思想、鄧小平理論偉大旗幟，認真實踐『三個代表』重要思想的高素質的黨政

領導幹部隊伍，保證黨的基本路線的全面貫徹執行和建設有中國特色社會主義

事業的順利發展，根據《中國共產黨章程》和有關法律、法規，制定本條例。」

並且在同條例第 2 條第 1 款明確宣示選拔任用黨政領導幹部，必須堅持「黨管

幹部原則」。

參、大陸社會主義政治文明對公務員規範的思維

一、大陸社會主義政治文明的政策思維

大陸社會主義政治文明，是由上而下發展的一套理念。2001 年 1 月 10

日，時任中共中央總書記江澤民在一連串的講話，提出「社會主義政治文明」

的理念，強化推動的決心。如在出席「全國宣傳部長會議」時講話指出：「法治

屬於政治建設、屬於政治文明」。23

其後在「五三一」講話中，江澤民再度提

出：「發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是社會主義現代化建設

的重要目標」。24

江澤民在考察「中國社會科學院」的講話中指出：「建設有中

國特色社會主義，應是我國經濟、政治、文化全面發展的進程，是我國物質文

明、政治文明、精神文明全面建設的進程。」25

在「十六大」報告中則正式把社會主義物質文明、政治文明、精神文明一

起確立為社會主義現代化全面發展的三大基本目標。26

在中共「十六大」的報

告，把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，確定為全面建設小康

社會的一個重要目標。中共「十六大」通過的黨章也作出了建設社會主義政治

文明的規定。這是中共「全國代表大會」的文件中，第一次明確地對建設社會

主義政治文明作出部署，27

並將它與建設社會主義物質文明、精神文明和「十七

23 「社會主義政治文明」（2002年 12月 5日），2012年 2月 18日下載，《中國網》，http://www.china.org.cn/chinese/archive/242308.htm。

24 「社會主義政治文明」。25 「社會主義政治文明」。26 「社會主義政治文明」。27 「社會主義政治文明」。


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大」中提出的建設社會主義生態文明一起，確定為社會主義現代化建設的四大

基本目標。28

二、大陸社會主義政治文明的法制框架

胡錦濤在 2010 年 9 月 6 日深圳經濟特區建立 30 週年慶祝大會上談到政治

體制改革時，表示：「要堅持中國特色社會主義政治發展道路，加強社會主義

政治文明建設，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發展，保證人民當家作

主，增強黨和國家活力，調動人民積極性。要擴大社會主義民主，加快建設社

會主義法治國家，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障

人民的知情權、參與權、表達權、監督權。要推進行政管理體制改革，進一步

轉變政府職能，建設服務型政府。」29

至於提出「社會主義政治文明」的目的，

要屬中共「十六屆二中全會」公報所載內容可為最佳說明。該公報指出，「推進

社會主義政治文明建設，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法

治國有機統一起來，堅持社會主義方向，堅持走中國特色的政治發展道路。按

照促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明協調發展的要求推進各方面的

工作，黨和國家的事業一定能夠更好地向前發展。」30

由此可知，物質文明談經濟，精神文明講道德思想，政治文明則是聚焦在

以社會主義民主、社會主義法治為外衣，核心訴求還是「堅持黨的領導」，因為

唯有「黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證。」31

而其執行者則包括

公務員等。

大陸從 1993 年開始實施公務員制度，並且於 2002 年開始推動社會主義政

治文明，這期間的時間不長，在往昔的社會發展因由是以在法治、問責與反貪

腐等層面發生問題。大陸在 2005 年 10 月 19 日由國務院所發布的《中國的民主

政治建設》白皮書於行政監督制度部分即指出：「一是建立行政決策責任追究制

度。按照『誰決策、誰負責』的原則，對超越許可權、違反程序決策造成重大

損失的，嚴肅追究決策者責任。二是推行行政責任追究制，對政府官員的違法

行政行為予以追究。三是實行行政覆議制度以及規章、規範性檔的備案審查制

度，及時有效地監督所屬部門和下級政府嚴格依法行政。」32

大陸於此強化其法

28 「政治文明」（2011年），2012年 2月 25日下載，《維基百科》，http://zh.wikipedia.org/zh-tw/%E6%94%BF%E6%B2%BB%E6%96%87%E6%98%8E。

29 胡錦濤，「胡錦濤在深圳經濟特區建立 30周年慶祝大會上的講話」（2010年 9月 6日），2012年 2月 18日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/06/c_12523818.htm。

30 「中國共產黨第十六屆二中全會公報」（2003年 2月 26日），2012年 2月 18日下載，《人民網》，http://www.peopledaily.com.cn/GB/shizheng/16/20030226/931707.html。

31 江澤民，「全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面—在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告」。

32 「《中國的民主政治建設》白皮書」（2005年 10月 19日），2012年 2月 18日下載，《新華網》，http://news.xinhuanet.com/politics/2005-10/19/content_3645697.htm。

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制，於此僅就大陸憲法與公務員法中，對公務員應有的行事與作為之規範，說

明如下。

（一）大陸《憲法》

依大陸《憲法》第 27 條：「一切國家機關實行精簡的原則，實行工作責任

制，實行工作人員的培訓和考核制度，不斷提高工作質量和工作效率，反對官

僚主義（第 1 項）。一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保

持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民

服務（第 2 項）。」

《憲法》第 41 條：「中華人民共和國公民對於任何國家機關和國家工作人

員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關和國家工作人員的違法失職

行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者

歪曲事實進行誣告陷害（第 1 項）。對於公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家

機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復（第 2 項）。由於國

家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠

償的權利（第 3 項）。」

（二）《中華人民共和國公務員法》

依《中華人民共和國公務員法》第 1 條：「為了規範公務員的管理，保障公

務員的合法權益，加強對公務員的監督，建設高素質的公務員隊伍，促進勤政

廉政，提高工作效能，根據憲法，制定本法」。

至於對大陸的公務員，在公務員法即明確規範公務員的權利與義務。

對於大陸公務員的權利部分，依《中華人民共和國公務員法》第 13 條規範

為：「公務員享有下列權利：（一）獲得履行職責應當具有的工作條件；（二）非

因法定事由、非經法定程式，不被免職、降職、辭退或者處分；（三）獲得工資

報酬，享受福利、保險待遇；（四）參加培訓；（五）對機關工作和領導人員提

出批評和建議；（六）提出申訴和控告；（七）申請辭職；（八）法律規定的其他

權利」。

在義務部分，依《中華人民共和國公務員法》第 12 條規範為：「公務員應

當履行下列義務：（一）模範遵守憲法和法律；（二）按照規定的許可權和程式

認真履行職責，努力提高工作效率；（三）全心全意為人民服務，接受人民監

督；（四）維護國家的安全、榮譽和利益；（五）忠於職守，勤勉盡責，服從和

執行上級依法作出的決定和命令；（六）保守國家秘密和工作秘密；（七）遵守

紀律，恪守職業道德，模範遵守社會公德；（八）清正廉潔，公道正派；（九）

法律規定的其他義務」。


110


肆、中國大陸社會主義政治文明對公務員規範的內涵

綜上論述分析，從大陸的政治發展，在經由改革開放後，大陸面臨內外環

境的挑戰。在大陸政治體制，漸從「人治」轉型為「法治」。也就是因為如此，

「國家」幹部中分離出公務員，而公務員制度的建構，也推動相關法制與理念

的建立與公務文化的型塑。

以下筆者即從前文論述，試從三個層面即依法治國、「問責

（accountability），或譯為『課責』制度」與反腐倡廉，論述大陸公務員法制、

理念與公務文化的建立與型塑，分析社會主義政治文明對公務員規範的內涵。

一、依法治國

大陸在改革開放後，漸次進行政治變革，期以因應內外環境的變遷與發

展。1996 年 2 月 8 日，中共舉辦「中央領導同志法制講座」，江澤民在聽取

「中國社會科學院」研究員王家富「關於依法治國、建設社會主義法制國家的

理論和實踐問題」講座後發表講話，針對依法治國的內涵、基本要求與現實意

義進行補充。在隨後的「十五大」政治報告中，江澤民正式宣示了依法治國的

思想，指出：「依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規

定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，

保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使

這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而

改變。依法治國，是黨領導人民治理國家的基本方略，是發展社會主義市場經

濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標誌，是國家長治久安的重要保障。」33

胡錦濤也在 2002 年 12 月 4 日於「紀念憲法施行二十週年大會」上指出：

「全面貫徹實施憲法，必須堅持黨的領導，黨的各級組織和全體黨員都要模範

地遵守憲法，嚴格按照憲法辦事。黨的十六大明確提出，黨要堅持依法執政，

各級黨委和領導幹部必須增強法制觀念，善於把堅持黨的領導、人民當家作主

和依法治國統一起來，不斷提高依法執政的能力。黨的各級組織和全體黨員都

要模範地遵守憲法，嚴格按照憲法辦事。」34

大陸政府也陸續法制化，如在 1999 年 3 月 15 日第九屆「全國人大」第

二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案憲法》第 5 條增加 1 款，作為第 1

款，規定：「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。」同年 11

33 江澤民，「高舉鄧小平偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀」，十五大以來重要文獻選編（上）（北京：人民出版社，2000年），頁 30-31。

34 胡錦濤，「胡錦濤在紀念憲法施行二十周年大會上的講話」（2002年 12月 4日），2012年 2月 18日下載，《人民網》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021204/881379.html。

111


月大陸國務院發布《關於全面推進依法行政的決定》要求大陸各級公務人員嚴

格行政執法，35

也就是說公務員必須依法治國。大陸 2005 年 2 月經修改後公布

的《國務院工作規則》，強調依法行政和加強行政監督。

在其他法制部分，大陸於 1999 年 11 月，大陸國務院頒發《關於全面推進

依法行政的決定》，明確依法行政的任務和要求；2004 年 3 月，印發《全面推進

依法行政實施綱要》，提出用 10 年左右時間實現建設法治政府的目標。2004 年

7 月 1 日，《中華人民共和國行政許可法》正式實施，這部法律即作為大陸政府

依法行政的內涵。

二、問責制度

有關大陸對公務人員的「問責制度」，是於 2004 年《中國共產黨黨內監督條

例（試行）》明訂「詢問和質詢」、「罷免或撤換要求及處理」等內容始制度化。

大陸其後於 2004 年制定《黨政領導幹部辭職暫行規定》；2005 年、2006

年大陸國務院政府工作報告陸續提出「強化行政問責制，對行政過錯要依法追

究」、「建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力」的要求；2006 年實施

《公務員法》、2009 年《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》。2009 年 5

月 22 日中共中央政治局會議，審議通過《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規

定》，並於 2009 年 7 月由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布。2010 年 3

月，大陸國務院總理溫家寶在政府工作報告中提出，要「強化行政問責，對失

職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責任」。

（一）《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》

依《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》第 5 條，規範問責的情形

為：「有下列情形之一的，對黨政領導幹部實行問責：（一）決策嚴重失誤，造

成重大損失或者惡劣影響的；（二）因工作失職，致使本地區、本部門、本系統

或者本單位發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間內連續發生重大

事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（三）政府職能部門管理、

監督不力，在其職責範圍內發生特別重大事故、事件、案件，或者在較短時間

內連續發生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的；（四）在行

政活動中濫用職權，強令、授意實施違法行政行為，或者不作為，引發群體性

事件或者其他重大事件的；（五）對群體性、突發性事件處置失當，導致事態惡

化，造成惡劣影響的；（六）違反幹部選拔任用工作有關規定，導致用人失察、

失誤，造成惡劣影響的；（七）其他給國家利益、人民生命財產、公共財產造成

35 莫于川，「國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》」，在中國人民大學憲政與行政法治研究中心編，「《憲政與行政法治發展報告》2004 年 -2005 年卷」（北京：中國人民大學出版社，2006年），頁 324。


112


重大損失或者惡劣影響等失職行為的」。

（二）《中華人民共和國公務員法》

在《中華人民共和國公務員法》第 53 條即指出：「公務員必須遵守紀律，

不得有下列行為：（一）散佈有損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家

的集會、遊行、示威等活動；（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷

工；（三）玩忽職守，貽誤工作；（四）拒絕執行上級依法作出的決定和命令；

（五）壓制批評，打擊報復；（六）弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾；（七）

貪污、行賄、受賄，利用職務之便為自己或者他人謀取私利；（八）違反財經紀

律，浪費國家資財；（九）濫用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權

益；（十）洩露國家秘密或者工作秘密；（十一）在對外交往中損害國家榮譽和

利益；（十二）參與或者支援色情、吸毒、賭博、迷信等活動；（十三）違反職

業道德、社會公德；（十四）從事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性

組織中兼任職務；（十五）曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸；

（十六）違反紀律的其他行為」。

（三）處分方式

1.《中華人民共和國公務員法》

依《中華人民共和國公務員法》亦規範處分方式，如第 55 條：「公務員因

違法違紀應當承擔紀律責任的，依照本法給予處分；違紀行為情節輕微，經批

評教育後改正的，可以免予處分。」與第 56 條：「處分分為：警告、記過、記大

過、降級、撤職、開除」。

2.《行政機關公務員處分條例》

另依《行政機關公務員處分條例》第 2 條亦有相同的規範：「行政機關公務

員違反法律、法規、規章以及行政機關的決定和命令，應當承擔紀律責任的，

依照本條例給予處分（第 1 項）。法律、其他行政法規、國務院決定對行政機

關公務員處分有規定的，依照該法律、行政法規、國務院決定的規定執行；法

律、其他行政法規、國務院決定對行政機關公務員應當受到處分的違法違紀行

為做了規定，但是未對處分幅度做規定的，適用本條例第三章與其最相類似的

條款有關處分幅度的規定（第 2 項）。地方性法規、部門規章、地方政府規章可

以補充規定本條例第三章未作規定的應當給予處分的違法違紀行為以及相應的

處分幅度。除國務院監察機關、國務院人事部門外，國務院其他部門制定處分

規章，應當與國務院監察機關、國務院人事部門聯合制定（第 3 項）。除法律、

法規、規章以及國務院決定外，行政機關不得以其他形式設定行政機關公務員

處分事項（第 4 項）。」同法第 6 條亦說明處分的種類：「行政機關公務員處分

113


的種類為：（一）警告；（二）記過；（三）記大過；（四）降級；（五）撤職；

（六）開除」。

三、反腐倡廉

1988 年 9 月 13 日大陸國務院發布《國家行政機關工作人員貪污賄賂行

政處分暫行規定》與《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定實

施細則》。36

鄧小平（1992）就防腐敗一事，認為必須建立法制，他表示：「在整個改革

開放過程中都要反對腐敗。對幹部和共產黨員黨員來說，廉政建設要作為大事

來抓。還是要靠法制，搞法制靠得住些。」37

爰在中共中央發布的《中共中央關

於實行黨風廉政建設責任制的規定》，在該規定第 1 條明訂：「為了加強黨風廉

政建設，明確黨政領導班子和領導幹部對黨風廉政建設應負的責任，保證中共

中央、國務院關於黨風廉政建設的決策和部署的貫徹落實，維護改革、發展、

穩定的大局，根據《中華人民共和國憲法》和《中國共產黨章程》，制定本規

定。」同規定第 14 條：「本規定適用於各級黨的機關、人大機關、行政機關、政

協機關、審判機關、檢察機關、人民團體、國有企業、事業單位參照執行本規

定。」權責解釋機關由黨政負責，如同規定第 16 條：「本規定由中央紀律檢查委

員會、監察部負責解釋。」

1993 年 12 月 5 日《國務院關於在對外公務活動中贈送和接受禮品的規

定》，在該《規定》指出，為加強對國家行政機關工作人員在對外公務活動中贈

送和接受禮品的管理，嚴肅外事紀律，保持清廉，制定該規定。

1995 年 4 月中共中央與國務院共同發布的《關於對黨和國家機關工作人員

在國內交往中收受的禮品實行登記制度的規定》，與 1996 年的《中共中央、國

務院關於黨政機關厲行節約制止奢侈浪費行為的若干規定》。

1997 年 1 月 31 日的《關於領導幹部報告個人重大事項的規定》。1997 年

3 月施行的《中國共產黨黨員領導幹部廉潔從政若干準則（試行）》，在該準則

中規範廉潔從政行為規範有：（一）黨員領導幹部要廉潔奉公，忠於職守。禁止

利用職權和職務上的影響謀取不正當利益。（二）黨員領導幹部要嚴防商品交換

原則侵入黨的政治生活和國家機關的政務活動。禁止私自從事營利活動。（三）

黨員領導幹部要遵守公共財物管理和使用的規定。禁止假公濟私、化公為私。

（四）黨員領導幹部要遵守組織人事紀律，嚴格按照幹部選拔任用工作的制度

36 所稱「國家行政機關工作人員」依該實施細則第 2條前段：「是指中央和地方各級國家行政機關中擔任行政職務的人員。」

37 鄧小平，「在武昌、深圳、珠海、上海等地的談話要點」（1992年 1月 18日至 2月 21日），鄧小平文選第三卷（北京：人民出版社，1993年），頁 379。


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辦事。禁止借選拔任用幹部之機謀取私利。（五）黨員領導幹部對涉及與配偶、

子女、其他親友及身邊工作人員有利害關係的事項，應當奉公守法。禁止利用

職權和職務上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益。（六）黨員領導幹部要艱

苦奮鬥，勤儉節約。禁止講排場、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費。1997 年 5 月

9 日中華人民共和國施行《中華人民共和國行政監察法》，該法第 1 條即說明，

為了加強監察工作，保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政

管理，提高行政效能，根據《中華人民共和國憲法》制定該法。而監察的對象

依同法第 2 條係指，「國家」行政機關、「國家」公務員和「國家」行政機關任

命的其他人員。

另在 2003 年 12 月實施的《中國共產黨紀律處分條例》第 3 條：「堅持黨要

管黨、從嚴治黨的原則。黨的各級組織和全體黨員應當遵守和維護黨的紀律。

對於違犯黨紀的黨組織和黨員，必須嚴肅處理。（監察部，2011）」、及同年月實

施的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》在該條例第 1 條即明訂：「為加強黨

內監督，發展黨內民主，維護黨的團結統一，提高黨的領導水平和執政水平，

增強拒腐防變和抵禦風險能力，堅持黨的先進性，始終做到立黨為公、執政為

民，根據《中國共產黨章程》，制定本條例」。

2006 年 1 月 1 日起施行《中華人民共和國公務員法》，在該法第 1 條即說

明，為了規範公務員的管理，保障公務員的合法權益，加強對公務員的監督，

建設高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，根據憲法，制定該

法。所以，對於公務員的管理，堅持監督約束與激勵保障並重的原則。38

另

依同法第 53 條規定：「公務員必須遵守紀律，不得有下列行為：（一）散佈有

損國家聲譽的言論，組織或者參加旨在反對國家的集會、遊行、示威等活動；

（二）組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工；（三）玩忽職守，貽誤工

作；（四）拒絕執行上級依法作出的決定和命令；（五）壓制批評，打擊報復；

（六）弄虛作假，誤導、欺騙領導和公眾；（七）貪污、行賄、受賄，利用職務

之便為自己或者他人謀取私利；（八）違反財經紀律，浪費國家資財；（九）濫

用職權，侵害公民、法人或者其他組織的合法權益；（十）洩露國家秘密或者工

作秘密；（十一）在對外交往中損害國家榮譽和利益；（十二）參與或者支援色

情、吸毒、賭博、迷信等活動；（十三）違反職業道德、社會公德；（十四）從

事或者參與營利性活動，在企業或者其他營利性組織中兼任職務；（十五）曠工

或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸；（十六）違反紀律的其他行為。」

2006 年 6 月 13 日實施的《建立健全懲治和預防腐敗體系實施綱要》，在

38 請參見《中華人民共和國公務員法》第 6條。

115


該綱要前言中即明訂，為深入貫徹落實黨的「十六大」和「十六屆三中」、「四

中」全會精神，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督

並重的懲治和預防腐敗體系（下稱建立健全懲治和預防腐敗體系），深入開展黨

風廉政建設和反腐敗工作，制定該實施綱要。

2007 年 6 月頒行《中共中央紀委關於嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正

當利益的若干規定》，在該規定中即明訂，要對「國家」工作人員中的共產黨員

提出並重申紀律要求，紀律要求包含：（一）嚴格禁止利用職務上的便利為請託

人謀取利益，（二）嚴格禁止利用職務上的便利為請託人謀取利益，收受請託人

提供的乾股。（三）嚴格禁止利用職務上的便利為請託人謀取利益，由請託人出

資，「合作」開辦公司或者進行其他中華人民共和國憲法修正案憲法「合作」投

資。（四）嚴格禁止利用職務上的便利為請託人謀取利益，以委託請託人投資證

券、期貨或者其他委託理財的名義，未實際出資而獲取「收益」，或者雖然實際

出資，但獲取「收益」明顯高於出資應得收益。（五）嚴格禁止利用職務上的便

利為請託人謀取利益，通過賭博方式收受請託人財物。（六）嚴格禁止利用職務

上的便利為請託人謀取利益，要求或者接受請託人以給特定關系人安排工作為

名，使特定關係人不實際工作卻獲取所謂薪酬。（七）嚴格禁止利用職務上的便

利為請託人謀取利益，授意請託人以本規定所列形式，將有關財物給予特定關

係人。（八）嚴格禁止利用職務上的便利為請託人謀取利益之前或者之後，約定

在其離職後收受請託人財物，並在離職後收受。（九）利用職務上的便利為請託

人謀取利益，收受請託人房屋、汽車等物品，未變更權屬登記或者借用他人名

義辦理權屬變更登記的，不影響違紀的認定。39

2007 年 6 月 1 日起施行的《行

政機關公務員處分條例》， 40依該處分條例第 1 條：「為了嚴肅行政機關紀律，規

範行政機關公務員的行為，保證行政機關及其公務員依法履行職責，根據《中

華人民共和國公務員法》和《中華人民共和國行政監察法》，制定本條例。」同

處分條例第 2 條則明訂，所有處罰須依法律、法規、規章以及行政機關的決定

和命令，應當承擔紀律責任的，依照該條例給予處分。在該處分條例第 3 章第

18 條至第 33 條規範公務員應有的行為。

2008 年 5 月 1 日起施行《中華人民共和國政府信息公開條例》 41等相關

39 「中共中央紀委關於嚴格禁止利用職務上的便利謀取不正當利益的若干規定」（2007年 6月 9日），2012年 2月 27日下載，《人民網》，http://politics.people.com.cn/BIG5/5842744.html。

40 《行政機關公務員處分條例》已經 2007年 4月 4日國務院第 173次常務會議通過，並於同年月 22日公佈，自 2007年 6月 1日起施行。

41 該條例於 2008年 5月 1日起施行。該條例第一條明訂：「為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。」，2012年 2月 25日下載，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/lianzheng/2007-04/24/content_6018195.htm。


116


法律。

綜上分析可知，大陸在追求其中國式的發展過程中，執政者亦思維如何使

國家現代化與發展，而政治文明即是渠思維的成果，而落實於法制化的架構上。

伍、結語

大陸從 1993 年開始實施公務員制度，並且於 2002 年開始推動社會主義政

治文明。斯時民眾對政府的要求，如在 1980 年代末期所作調查，大陸民眾對

「中國大陸總體形勢」及中共的評價：一、在對「中國大陸總體形勢」滿意度而

言，滿意為 69.59％，不滿意為 7.51％；二、對「中共制訂之方針政策」而言，

滿意為 57.48％，不滿意為 38.15％；三、對「中國共產黨的形象」而言，滿意

為 30.26％，不滿意為 61.88％。42

然對大陸而言，在經濟發展的過程中，公務

員面對各種環境的挑戰，他們既須規劃「國家」社會的發展政策，同時他們也

須執行政策。公務員掌握資源分配的權力，如何依法行政、執法公正成為大陸

公務員必須面對的新課題，尤其在民智漸開的大陸社會，民眾對政府的期許與

期望將與日俱增。如在 1990 年代中期所作調查，大陸民眾對政、社、經進展的

評價顯著度，一、在對「中國大陸懲治腐敗」是否顯著，31％認為顯著，69％

認為不顯著；二、在「推行政治體制改革」是否顯著，2.6％認為顯著，97.4％

認為不顯著；三、在「解決失業問題」是否顯著，5.8％認為顯著，93.9％認為

不顯著；四、在「搞活國有企業」是否顯著，1.3％認為顯著，98.7％認為不

顯著；五、在「縮小地區差距」是否顯著，3.2％認為顯著，96.8％認為不顯

著。43

兩相比較，在 10 年間大陸民眾對政府的要求更多，這是大陸執政者不得

不正視，而積極推動相關作為因素。

從前文從依法治國、問責制度與反腐倡廉法制層面論述，其架構業已建

立。而大陸在進入 WTO 等國際組織且在「中國崛起」後，國際社會更希望大陸

能進入法治社會，擺脫人治的色彩。現今大陸在轉型的過程中，業已漸次建構

各項法律規章。如今對大陸重要的是在其所公布的相關法令後，如何落實與內

化至各層級的公務員，是其更該思考的宏觀施政思維。

42 王正旭，「江澤民主政時期中共政黨屬性轉變之研究」，頁 5。43 王正旭，「江澤民主政時期中共政黨屬性轉變之研究」，頁 5。

論中國大陸對公務員的規範 —從社會主義政治文明論述 · 101...

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