行政院經建會、法規會委託專案研究計畫期

末報告

建立行政機關管制性法規影響分析機制暨

實證研究

計畫主持人：丘昌泰教授

國立台北大民意與選舉研究中心

協同主持人：郭介恆教授 台北大學財經法律學系

研究助理： 黃良惠、薛宇航 台北大學公共行政暨

政策學系碩士班研究生

中華民國九十三年十二月二十五日

1

目 錄

行政院經建會、法規會委託專案研究計畫期末報告............................ 1

建立行政機關管制性法規影響分析機制暨實證研究............................ 1

第一章 緒論 ............................................................................................ 7

第一節 研究背景與目的........................................................................ 7

第二節 本研究題目與範圍之釐清...................................................... 10

第三節 本文之評估架構...................................................................... 17

第四節 研究方法 .................................................................................. 18

第二章 OECD國家實施RIA運作經驗的探討 .................................... 21

第一節 美國RIA的運作經驗 ............................................................... 21

第二節 英國的運作經驗...................................................................... 33

第三節 加拿大的運作經驗.................................................................. 56

第四節 南韓的運作經驗...................................................................... 71

第五節 澳洲的運作經驗...................................................................... 80

第六節 OECD國家RIA運作經驗的總檢討 ........................................ 90

第三章 建立我國現行法制作業中的法規影響評估機制................ 105

第一節 第一次焦點團體座談意見分析............................................ 105

第二節 我國現行法制作業中與建立法規影響評估之相關條文分析111

第三節 行政院暨所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事

2

項草案 .................................................................................................... 132

第四章 行政院暨所屬機關實施法案影響評估操作手冊................ 137

第一節 法案影響評估 Q ＆A宣導文件 .......................................... 137

第二節 法案影響評估說明書撰寫指南............................................ 144

第三節 法案成本效益分析實證個案研究質化個案........................ 152

第四節 法案成本效益分析實證個案研究：量化個案.................... 164

第五章 各機關對於實施法規影響評估的意見分析........................ 179

第一節 第二次焦點團體座談內容分析............................................ 179

第二節 第三次焦點團體座談內容分析............................................ 184

第三節 結論：「行政院暨所屬各機關法制作業實施法案影響評估應

注意事項草案（二稿）」...................................................................... 191

第六章 結論與建議：建立行政機關法規影響評估機制................ 196

參考書目 ................................................................................................ 210

附錄一：「建立行政機關管制性法規影響分析機制暨實證研究」第一

次焦點團體座談紀錄 ............................................................................ 213

附錄二：「建立行政院所屬各機關法規影響評估制度」第二次焦點團

體座談紀錄 ............................................................................................ 218

附錄三：「建立行機關管制性法規影響分析機制暨實證研究」第三次

焦點團體座談記錄 ................................................................................ 223

3

附錄四：建立行機關管制性法規影響分析機制暨實證研究期中報告會

議記錄 .................................................................................................... 230

4

表圖目錄

表 1-1 本研究評估架構 .........................................................................17

表 2-1 競爭性評鑑審查問題清單表 ....................................................51

表 2-2 管制提案類別 ............................................................................62

表 2-3 加拿大管制影響評估說明說書撰寫內涵檢查清單..................70

表 2-4 OECD國家實施RIA的運作經驗彙總表 ..................................90

表 2-5 法規影響評估的審查清單初步建議表 ...................................104

表 3-1 行政院暨所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項

................................................................................................................132

表 4-1 我國社區發展協會、社區戶數與人口數一欄表....................147

表 4-2 能源管理法增修條文對照表暨法案成本效益分析 ..............155

表 4-3 能源管理法增修條文成本效益分析表 ..................................162

表 4-4 台北銀行發行彩券成本效益分析之個案研究 ........................177

表 5-1 行政院暨所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項

草案（二稿） ........................................................................................191

表 6-1 行政院暨所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項

草案（定稿） ........................................................................................196

表 6-2 「法規影響評估專區」之項目與相關內容............................204

表 6-3 法案影響評估實務研習班訓練計畫 .....................................205

5

圖 2-1 美國 RIA 的作業流程 30

圖 2-2 英國管制影響評估流程 44

圖 2-3 小型企業影響考驗流程 53

圖 2-4 南韓管制影響評估流程 76

圖 2-5 管制最佳運作過程與政策制訂過程之結合 87

圖3-1 RIA納入我國法制作業流程 125

圖 4-1 法案影響評估說明書的撰寫流程 151

6

第一章 緒論 第一節 研究背景與目的

隨著全球化時代的來臨，國家與國家間的競爭日趨激烈，政府如何制定提

升國家競爭力的產業與經濟政策、如何協助民間社會與企業以強化其競爭體

質，乃成為當前各國政府最重視的政府再造課題。在諸多政府再造課題當中，

如何解除不必要與不合理之法規，以活化民間企業之競爭力，乃是 OECD 國家

中大力推展的改革措施。管制影響分析（Regulatory Impact Analysis）或管制影

響評估（Regulatory Impact Assessment）就是盛行於 OECD 國家的政府再造工具

之一。

「政府法令多如牛毛」，這是政府最經常被民間社會與企業界批評的弊病；

雖然政府法規的制定有基於維持社會秩序、市場機制與國家安全的必要性，但

由於欠缺一套「法規影響評估機制」，以致於制定出許多不合理、高成本、低效

益的法規，不僅對於企業活力的發揮構成極大的障礙，而且亦無法產生任何正

面的管制效果。更不幸的是：政府機關明知道那些是不合理、不具成本效益的

過時法規，卻由於增修改法規的程序太過繁複，曠日廢時，基於「惡法亦法」

的原則下，仍必須逐年編列預算，執行該項法案所賦予的任務與職責，耗費極

多的直接與間接成本進行管制，遭致社會各界的批判。

抑有進者，當社會發生某一重大的公共問題，民間輿論要求政府當局立刻

加以解決，政府機關公務員當面對民眾需求，研擬解決該問題的手段時，也經

常朝著制定或修訂法規的方向加以思考，不去考量法規管制以外的「可能替代

方案」，其實，解決社會問題的手段甚多，或許可以採行其他更有效的多元替代

方案，例如以市場、民間或非營利部門代替政府管制，或者採取宣導方式以訓

練標的團體之行為規範更符合政府要求。

7

一旦立法部門通過該新法規，預算的編列、機構的增設與人力的增加隨之

而來，使得政府機關所主管的法規數目愈來愈多，機構規模愈來愈大，而政府

效率卻愈來愈無法有效提升。試想：如果政府機關內部法制作業流程中已經建

立一套法規影響評估的機制，將制定或修訂法規所可能產生的正面或負面影響

進行科學的評估，如果負面影響太多，則該法規就不准增訂，則政府機關如何

會因為執行法案而必須增加預算與人力，以致出現預算膨脹化與機構擴大化的

現象？故政府機關於法規制定或修訂之時，唯有確定法規所產生的效益大於成

本，該法規才有制定或修訂之必要，如此一來就能大大地降低政府機關「輕率

立法」的習性，當然由此亦可能減少多如牛毛的法令。

無可諱言地，法規的制定目的原本是期望增進社會福利與促進公共利益，

但由於法規無法與時俱進，修正足以妨礙競爭的不合理與不符合時代潮流的過

時法規，法規反而成為發揮企業競爭力、促進民間活力的絆腳石。以台灣目前

狀況而言，國家競爭力的提升與經濟發展實力的強化為我國重要的國家發展目

標，基此，我國政府機關於研擬法制作業時，如何於制定新法規或修訂現行的

法規，建立合理的法規影響評估制度乃成為當前政府從事法制再造的主要課題。

經建會為配合 OECD 推動管制革新（regulatory reform）工作主軸—管制影

響評估（RIA），民國九十二年委託本校完成「建立管制性法規影響分析機制可

行性研究（編號：(92)042.903，GPN：1009203929）。行政院法規會配合此一國

際發展趨勢，已將「應具備完整之法案衝擊影響評估」之內容，列入「行政院

所屬各機關主管法案報院審查應注意事項」第三點規定，顯示經建會與法規會

已能掌握時代發展趨勢，提出符合世界潮流的法制改革措施。

政府管制的目的在增進社會與經濟福利，管制革新即是將政府管制維持在

有效率且具效果的狀態下。但目前行政機關應如何進行法規影響評估，尚欠缺

可據以依循之方法與操作手冊。因此，本研究計畫案依經建會所提研究需求，

以前一份研究報告為背景資料，參酌先進國家之運作經驗與評估方法，建立我

國行政機關法規影響評估機制，希望能夠探討我國應予評估之法規分類與重點

8

項目，以及可供採行之法規影響評估方法及實務操作手冊。爰此，本研究內容

將涵蓋下列四項：

一、 英、美、加等國推動法規影響評估之各種分析方法，包括各類評

估項目及實務作法。

二、 國內應進行影響評估之分類與項目，就經濟、財稅、科技、產業

發展、社會以及文化等不同類型的法制加以分類，並排訂宜優先

推動之順序。

三、 透過案例實證研究，擬定法規影響評估之作法。

四、 宜引進國內採行之法規影響評估析方法及操作手冊。

基於上述研究目的，本研究之大綱如下所述：

一、 緒論；

二、 OECD國家實施法規影響評估經驗的總體評估1。

三、 我國法制作業宜採行法規影響評估之類目及規範（以外國為例，

檢討各類立法中宜採法規影響評估之類目，同時檢視現行法規中

有關法規影響評估的條文內容）。

四、 我國實務案例分析（以不同類目之現行法律或草案，舉一例檢討

立法上應行法規影響評估之實例及作法）。

五、 我國法規影響評估機制之建構（含法規影響評估方法及操作手冊

之研擬）。

六、 結論。

1 本章將不可避免的引用或參考第一年研究計畫成果：丘昌泰與廖元豪，2003，「建立管制性法規影響分析機制可行性研究」（編號：(92)042.903,GPN:1009203929），以作為本研究計畫設計行政院暨所屬機關實施管制影響評估作業之背景資料，但將根據OECD國家發展運作之最新現況增刪相關資料。

9

第二節 本研究題目與範圍之釐清

本研究計畫題目為：「建立行政機關管制性法規影響分析機制暨實證研

究」，此題目為第一年研究題目：「建立管制性法規影響分析機制可行性研究」（編

號：(92)042.903,GPN:1009203929）之後續題目，唯研究計畫進行期間，從審查

委員的意見與本研究團隊進行過程中，均發現該題目似與 OECD 國家所推動的

管制影響評估（Regulatory Impact Assessment, 簡稱為 RIA）有相當的距離，以

致於本研究報告在該題目指定範圍下從事各項有關 RIA 問題之思考與 RIA 制度

之設計，今為釐清本研究題目之意旨，首先針對 OECD 國家對於 RIA 制度的定

義加以說明，其次則澄清本研究題目的意旨。

壹、美英兩國對於 RIA 的定義

一、美國政府的定義：

美國實施管制影響評估具有悠久的歷史，但正式將之作為一項管制政策的

評估機制者為雷根總統所發佈的 12498 號行政命令，當時的主管機關為管理預

算局（OMB）資訊暨管制事務司（The Office of Information and Regulatory Affairs,

OIRA）。當時所有聯邦法規皆需經 OIRA 兩次的審核才能採取實際管制行動：第

一次的審核為管制機構發佈管制計劃之前的六十天內，向 OIRA 提出管制影響

評估初稿，OIRA 有權要求管制機構進行修改，甚至延遲公告時間；第二次則審

核其管制影響評估定稿，同樣地，OIRA 有權拒絕或延遲公告管制行動的時間。

現行美國主要之管制影響評估機制，主要是根據柯林頓總統廢止了共和黨

雷根總統所發布的二號有關管制影響評估的總統命令，所發佈之第 12866 號總

統命令。民主黨的柯林頓卸任後，繼任的共和黨籍之小布希（George W. Bush）

10

總統上任後，並沒有推翻柯林頓的 12866 號命令，而僅做了非常小幅度的修改。

小布希僅將 12866 號命令中，有關「副總統」的重要參與權和裁決地位予以撤

除。蓋在 12866 號總統命令中，賦予副總統相當重要之角色，然而小布希在 2002

年發布之第 13258 號總統命令中，則將「副總統」的相關字眼全數移除。因此，

這號命令就成為當前最主要的管制影響評估之法令基礎。

直屬白宮之 OMB 是各機關制定或修正法規命令之協調審查單位，以確保管

制措施能夠與法律、總統優先施政重點，以及本號總統命令相符合。在法律允

許之範圍內，OMB 應訂定有關管制計劃之準則（Guidance），以供各機關與總統

參照。依據本號命令，OMB 同時也是職司審查個別法規命令之組織。質言之，

各管制機關，無論就本身主管事務或管制影響評估事務，均屬第一線的執行者。

但 OMB 中的 OIRA，在管制影響評估上則擔任「訂定準則」以及「協調審查」

之職能（OECD, 1999）。

二、英國政府的定義：

與美國相較，英國係運用管制影響評估（Regulatory Impact Assessment）的

字眼，根據英國內閣的定義2，所謂管制影響評估係指「以成本、效益與風險的

名詞，針對政策選擇方案的影響進行客觀評估的制度。」現行RIA制度係英國首

相湯尼布萊爾（Tony Blair）於 1998 年八月所提出的，他要求所有部會的政策

提案如果對於企業、慈善事業或自願性部門產生負面影響，應由部長負責提出

管制影響評估說明書（Regulatory Impact Assessment Statements, 簡稱RIAs），2000

年該命令再經修正，使得RIA成為政策制定過程中的必要步驟之一。

在英國管制政策制訂過程中，那一部門應該提出管制影響評估說明書呢？

根據規定：所有政府部門與行政機關，只要是當他們準備執行法定權力、制訂

2 Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment,

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/scrunity/betterpolicy.htm. 2003.

11

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/scrunity/betterpolicy.htm

管制規則而對其他企業、慈善機構與自願性部門產生影響者都應該提出管制影

響評估說明書。

通常，不需要執行管制影響評估的情形只有下列三種情形：

一、 政策備選方案對於企業、慈善事業或自願性部門不致於產生影

響；

二、 即使進行管制影響評估，以某項公式（如通貨膨脹率）計算其影

響，結果仍發現執行管制的成本大於其所帶來的效益；

三、 道路封閉命令。

不過，英國政府建議：許多政策備選方案往往對企業、慈善事業或自願性

部門的負面影響未必看得出來，故建議管制機關應與利害關係人進行公開諮詢

的程序，由他們針對備選方案的假定與措施進行評論，如此才能確定是否需要

進行管制影響評估。

三、綜合性的定義：

從前述美國、英國政府對於管制影響評估的定義，似乎大同小異，係指針

對未來或當前的法律、命令或政府管制行動，以成本效益分析方法，就法規的

管制行動對於民眾、消費者、企業、市場、慈善機構、自願性部門、社區或政

府的正負面影響進行客觀分析，以作為決定是否需要制定或修訂法規的依據；

唯有確定管制效益大於管制成本，否則法規不宜制定或修訂。基此，管制影響

評估的特點在於：

一、 評估對象為當前或未來的法律、命令或管制行動；

二、 評估方法為成本效益分析；

三、 評估面向為法規對於民眾、消費者、企業、市場、第三部門、社

區、民間社會或政府機關的正、負面影響；

四、 法規制定或修訂的標準為管制效益大於成本。

12

貳、澄清本研究有關管制影響評估之概念 根據上述的定義，茲將本研究題目中所謂管制影響評估的概念進一步加以

澄清如下：

一、管制影響評估的對象並非限定於「管制法規」，而是指所

有的法規：

去年與今年的研究題目雖稱為「管制性法規」應屬誤譯，「管制性」三字係

從英文字regulations直接翻譯而來，實屬贅詞，蓋依我國中央法規標準法與行政

程序法第 150 條規定：法律、法規命命都對外發生外部法律效果，自然具備管

制性格，故「法規」此兩字已能充分表達管制性的意涵。而根據OECD國家經驗，

沒有任何一個國家將法規分為管制性與非管制性3者，管制性法規之英文原名應

為regulations，在本研究報告中將再三闡明；所謂regulations，意指足以發生法律

效果的「政府干預行動」，這些政府干預行動當然都發生「管制」效果；故此處

所稱「管制」非狹義指「管制性法規」，而係法規的通稱，係指足以發生法律效

果之法律、法規命命等，故本研究報告內容將與研究題目脫勾，未必狹義地以

「管制性法規」為限，正確翻譯的文字應為「法規影響評估」。

既然本研究報告之評估對象為「法規」，但由於法規類別太多，有法律、法

規命令、非法規命令等，一旦驟然實施，可能造成法制作業的複雜性，從而滋

生法制作業之困擾，影響本制度之成功運作，故本研究報告建議第一年的實施

對象為法律草案，如果實施成效良好，則可拓展至法規命令，甚至是非法規命

令等。

3 質實言之，「非管制性法規」這個用語也是有問題的，蓋依我國法制作業實務，法律、法規命命都具有管制性，故「非管制性法規」當中如有屬於法律或法規命令者，本質上都應列入實施

RIA的對象。基此，管制性與非管制性法規的分類有錯誤，應該改為「法規命令」或「非法規命令」，本研究所探討的對象應為法律或法規命令。

13

二、管制影響評估的實施機關暫訂為「行政院暨所屬機關」，

至於其他各院則非本研究報告之範圍：

根據 OECD 國家的運作經驗，RIA 制度若欲實施成功，行政部門內部固然

要實施 RIA，但負責審查與通過法規的國會更需要實施 RIA，否則 RIA 光是在

行政部門運作，最後負責把關的立法部門卻沒有相對的審查機制，則此項制度

之運作必難成功。美、英、加、澳等國經驗都明顯看出國會在 RIA 制度過程中

扮演的重要角色。唯本案畢竟尚屬試驗階段，既然是試驗階段，則範圍不宜太

大，以免胎死腹中，更何況國會改革已列入修憲目標之一，或許如果在行政部

門實施成功，未來亦可在立法院內部實施。故本研究範圍限定於「行政院暨所

屬各機關」。

三、管制影響評估的目的是讓法規草擬機關多從法規制訂以外

的多元方案方向去思考，是否還有比法規的增訂更為有效的方案？

根據 OECD 國家的運作經驗，實施 RIA 的目的在於期望法規草擬機關多進

行多元方案的思考，不需碰到任何一件公共問題，除了採取制定或修訂法規一

途外，再也不會其他任何方案進行評估與比較。因此，管制影響評估的目的是

期望政府機關應從多元方案的角度思考管理社會的方法，是不是只有訂定法規

才能夠達到管理社會的目的？經過多元方案的比較，或許可以發現還有比法規

制定或修正更佳的方案。

14

四、管制影響評估的目的不是一味地「鬆綁法規」

（Deregulation）」，而是重新思考如何再度管制（re-regulation），

才能發揮法規的效益：

過去很多從事政府管制的改革者動輒都將政府法令視為妨礙國家競爭力的

毒蛇猛獸，因此，管制改革的目的為鬆綁法規，解除管制（Deregulation），其實，

這是非常消極的作法；畢竟，政府基於職責所在，可能對於某些社會現象不僅

不能放鬆管制，反而應該採取更為嚴格的管制。因此，管制影響評估的目的是

針對政府基於管制所制定或增訂的法規之必要性進行客觀分析，以確定是否需

要重新管制（Re-regulation）。

根據 OECD 國家之運作經驗，RIA 制度是一種幫助政府如何制定或修訂法

規的決策工具（Decision tool），它是：（一）系統地與一致地評估政府法令的明

顯與潛在影響；（二）目的在於將此法規影響資訊與決策制訂者溝通，以訂定可

行的、效益性的管制決策。由此看來，RIA 在 OECD 國家行政程序或適用的公

共領域中，經常扮演關鍵性的角色。

五、管制影響評估所要評估的法規「影響」是多方面的，包括：

法規對於民眾、消費者、企業、市場、第三部門、社區、民間社會

或政府的正、負面影響；

根據 OECD 國家的運作經驗，RIA 制度中所要評估的法規「影響」層面主

要是去評鑑政府法規對於利害關係團體的正面或負面影響，以及影響程度為

何？影響種類為何？法規制定或修訂後可能受到的影響者可能包括：民眾、消

費者、企業、市場、第三部門、社區、民間社會或政府，這些層面都要加以評

估，務必使法規對這些利害關係團體的影響是正面的，如此才能達到政府立法，

保障善良的目的。

15

六、管制影響評估的方法為成本效益分析（Cost-benefit

analysis），盡量使之貨幣化，但評估重點不在於量化數據的精確

性，而是該數據推理過程是否合理性？是否考慮夠周到？

根據 OECD 國家的運作經驗，RIA 制度的實施方法是成本效益分析，這個

分析方法在政府部門當中已經運作多年，並沒有因為在 RIA 制度下而有任何的

不同；只不過過去成本效益分析大都運用在預算項目與行政計畫上，但現在則

要將此制度運用在法規制定或修訂，當然其困難是可以想見的，畢竟法規是政

府為解決問題的未來行動，既然是未來就必然產生許多的不確定，不確定就難

以進行精確的成本效益分析。

根據各國實施 RIA 的經驗，成本效益分析固然是要求將法規制定或修訂的

成本與效益予以貨幣化，但貨幣化的目的並不在於數據的精準性，而是讓利害

關係團體有更多的討論依據可以質疑數據的合理性，可以討論法規制定或修訂

的必要性。基此，成本效益分析的目的不在於量的多寡，而在於如何得到量的

邏輯與方法是否符合常理？

七、基於上述，管制影響評估並非正確的翻譯名詞，容易衍生

誤解（僅限於管制性法規的評估），應譯為「法規影響評估」：

基於上述各項分析，吾人可知：管制影響評估一詞的翻譯主要係來自於

OECD 國家，若翻譯成中文，很容易讓人誤解為僅針對「管制性法規」進行影

響評估，其他非管制性法規則不需要進行影響評估；其實，觀 OECD 國家的運

作經驗，不應如此狹隘，無論是管制性與非管制性法規，由於按照我國中央法

規標準法的規定，法規本身就具有管制效果，法規一詞就內含管制的意義在內，

故應譯為「法規（案）影響評估」，以下各節，除在敘述 OECD 國家仍沿用管制

影響評估之文字外，其餘均使用「法規（案）影響評估」之字眼。

16

第三節 本文之評估架構

瞭解前述有關RIA的基本概念後，本報告將以下列評估指標作為分析OECD

國家運作經驗以及建立行政機關管制影響評估機制的基礎，謹列如表 1-1 下：

表 1-1 本研究評估架構

評估指標 評估問題 RIA 的法源依據 實施法源依據為何？法律、最高行政首長的行政命

令、內閣的政策、指示與決議？ RIA 的主管機關 負責推動 RIA 的主管機關為何？設置專責的獨立機

關？或是跨機關的獨立委員會？還是由掌管法規、經

濟、財政、預算的行政機關負責？ RIA 的評估對象 法規影響評估的評估對象為何？法律草案、行政命

令、行政政策、行政計畫、中央授權地方政府的法規，

以及與企業有關之行政程序與要件等？ RIA 的審查要件 所有被審查的法規中並不是每一件都需要進行

RIA，到底被審查的法規案件在那些要件下才必須進行以成本效益分析為主體的 RIA？僅限於落伍的與過時的法規？矛盾衝突且對市場競爭有所阻礙者？

對經濟、生產力、就業、環境、公共安全與衛生、企

業、小企業、地方政府產生不良衝擊者？管制成本太

高而又毫無管制成效者？引起重大爭議者？ RIA 的分析方法 RIA 分析的方法為何？成本效益分析、成本利益分

析、成本評估、競爭性評估、小型企業影響考驗、一

般影響分析？其分析程序為何？ RIA 的實施程序 RIA 的實施程序為何？一階段式、兩階段式或其他方

式？各階段之具體內涵為何？ RIA 的審查清單 進行 RIA 的審查項目為何？有無具體的審查清單可

以參照運用？

17

第四節 研究方法

茲分別敘述本研究所使用之資料蒐集方法如下：

壹、文獻分析 本研究群將蒐集國內外有關 RIA 的運作機制、組織架構、法規條文與個案

成果報告。不論是期刊論文、專業書籍、報章雜誌、網站資料均加以蒐集，俾

建構一套可行的法規影響評估機制。

貳、焦點團體座談 本研究計畫進行中共舉行三次焦點團體座談，茲將各場次的邀請對象與討

論題綱列如下述，至於有關會議記錄則請參閱附錄一、二與三：

一、第一次焦點團體座談

本研究於期中報告前，舉行第一次焦點團體座談，該座談目的為：與國內

管制研究學者進行意見交流座談會，以瞭解 RIA 制度在我國建制上必須注意的

方向以及對於本計畫推動之建議與期望。

該焦點團體座談於九十三年九月八日下午兩點舉行，邀請對象為：

台灣大學政治學系黃錦堂教授

世新大學法律系林桓副教授

世新大學行政管理系郭昱瑩副教授

行政院法規會

行政院研考會

行政院經建會綜合計畫處

至於訪問題綱為：

18

一、 我國是否具有實施 RIA 的條件？如果不按照西方先進國家理想

的 RIA 建置標準，是否仍有條件可以實施此一制度？此一制度

的實施是否效益大於成本？

二、 如果要實施 RIA，則應該要選擇管制法律、命令或計畫？何者作

為 RIA 的對象？

三、 根據西方的經驗，選擇法規的標準為：（一）增訂新法規；（二）

成立新管制機構；（三）管制成本預估為十億元以上；這些標準

是否適當？您認為還有哪些標準可供參考？

四、 國內應進行法規影響分析之分類與項目甚多，就經濟、財稅、科

技、產業發展、社會以及文化等不同類型的法制分類而言，您認

為應該如何排列推動 RIA 之優先順序？

五、 為使 RIA 制度能夠制度化？應該要修正現行法規（行政機關法

制作業要點）？或是另外訂定新規定，以為法源依據？

六、 RIA 的評估方法為成本效益分析，您認為目前公務員有無能力實

施此一方法？如果無法按照西方先進國家的建置規模，您認為應

該採取何種方法進行 RIA？

七、 推動「法規衝擊分析」應採用的分析方法、模式與步驟？

訪談記錄請參閱附錄一，該記錄將作為我們分析我國建立法規影響評估機

制之參考。

二、第二次焦點團體座談

本研究於時一月十二日，舉行第二次焦點團體座談，該座談目的為：就期

中報告中所擬具之「行政院所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項

草案」，邀請各部會相關人員參與討論，請教他們對於該法案的意見與實施的可

行性。

為了讓參與成員更瞭解甚麼是「法規影響評估」？有何目的？其操作的步

驟為何？本研究團隊特以 Q ＆ A 的方式，讓參與討論成員瞭解其內涵。此外，

19

亦嘗試研擬「行政院所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項草案」

以及實施法規影響評估的參考清單，請教參與成員對於這份草案及參考清單的

意見為何？如果實施，對於貴機關研擬法案，有無窒礙難行之處？若有，您的

建議事項為何？

此次參與成員以行政院各部會為主，經建會林研究員寶玉、教育部安若稷、

財政部林副處長木順、經濟部中小企業處林副組長志成、經濟部中小企業處彭

專員敘明、環保署法規會張雅惠、公平會歐科員合純等。座談記錄請參考附錄

二。

三、第三次焦點團體座談

本研究於十二月二日，舉行第二次焦點團體座談，該座談目的為：就期中

報告中所擬具之「行政院所屬各機關法制作業實施法案影響評估應注意事項草

案」，邀請學者專家參與討論，請教他們對於該法案的意見與實施的可能性。

所邀請之專家學者主要係以法律與行政專業為主，經數度聯絡，僅有台灣

大學黃錦堂教授、台北大學張四明教授出席。訪談內容係以該注意事項草案之

需要修正之處進行深度的研商，研商結果如附錄三。

20

第二章 OECD 國家實施 RIA 運作經驗的探討

本章擬針對部份OECD國家，包括美英加韓澳五國實施管制影響評估的運作

經驗加以分析4，本章分為下列六節加以說明：（一）美國RIA運作經驗；（二）

英國RIA運作經驗；（三）加國RIA運作經驗；（四）韓國RIA運作經驗；（五）澳

國RIA運作經驗；（六）結語。

第一節 美國 RIA 的運作經驗

壹、RIA 的法源依據 美國是一個強調立法與行政分工而制衡的國家，他們深知：欲推動有效的

RIA 制度，必須藉著行政與立法部門的通力合作方可為功。以下擬就總統與國

會兩個角度探討 RIA 的法源依據，但本計畫的重點在於前者。

一、行政部門方面的法源

早自 1970 年代起，尼克森總統所推動的生活品質計畫（quality of life

program）中就強調管制影響評估的概念，尼克森下台後，繼任的福特總統發布

第 11821 號與 11949 號總統命令，要求各聯邦機關的重要措施均應提交通貨膨脹

或經濟影響說明書（inflation/economic impact statements），成為 RIA 制度的濫

觴，但當時尚未規定具體作法。

4 本章大部分資料大都取自於丘昌泰與廖元豪（2003）的研究計畫成果報告，但敘述架構已加以改變，且加入許多新資料，以補充修正美英加韓澳五國實施RIA的運作情形。

21

卡特總統在第 12044 號的改進政府管制（Improving Government Regulations）

命令，要求各聯邦機關對於擬訂的法規進行詳盡的分析，成立「管制分析審查

小組」（Regulatory Analysis Review Group），由各主要管制機關之代表組成，並

由預算管理局（Office of Management Budget, 簡寫為 OMB）成員擔任幕僚，經

濟諮詢委員會委員擔任顧問，職司審查可能產生重大經濟負面影響的法規。

1980 年代的雷根總統發布 12291 號命令，將聯邦政府所屬各機關之命令訂

定措施納入管制影響與審查的機制，規定所有新訂的法規命令、既有之法規命

令，或研擬與管制事務有關之立法草案，均應從事管制成本效益分析（regulatory

cost-benefit analysis, 簡寫為 RCBA），唯有管制措施之潛在社會利益大於管制成

本時，方允許訂定管制法案。為強化 OMB 在實施 RIA 審查機制中的功能，12291

號總統命令規定：凡是對於經濟活動每年產生一億美元以上的影響，或是將法

規之制訂將造成價格或成本大幅增加，或是對於競爭、就業、投資、生產、創

新發明有重大不利影響的法規，都被列為「主要法規命令」（major rules），OMB

有必要針對這些主要法規命令加以審查。這些主要法規命令的訂定機關，在法

規草案預告前，或是最後正式發布前，應進行「管制影響評估」，分析該法規命

令之潛在利益與成本，同時亦應指明該法規可能之受益者與成本負擔者，並認

定該法規命令將產生淨利益（net benefit）。此外，擬定機關亦應分析各種同樣可

以達成目標的選項，並說明該選項之成本與效益，以及為何其他手段不能被採

行之法律上理由。

1985 年，雷根發佈 12498 號命令，RIA 的主管機關為管理預算局資訊暨管

制事務司（OIRA）；依規定，所有聯邦管制行動皆需要經該司兩次的審核才能

採取管制措施：第一次的審核為管制機構發佈管制計劃之前的六十天內，向該

司提出管制影響評估初稿（Draft Regulatory impact Analysis），該司有權要求管

制機構修改，甚至延遲公告時間；第二次則審核其管制影響評估定稿（Final

Regulatory Impact Analysis），同樣地，資訊與管制事務室有權拒絕或延遲公告

管制行動的時間（Buchholz, 1992：43）。據統計，1983 年中期為止，資訊與管

22

制事務室審核了 119 項的管制行動，其中修改或撤銷其中的 76 項，改變其中

的 27 項；同時也審核大約 6,700 條的管制規定，修改或撤銷的比例約為九比一，

成果至為輝煌（Buchhole, 1992: 43）。

1993 年，柯林頓發布了第 12866 號總統命令，這是目前美國實施RIA最重

要的法源，即使到現任的小布希總統亦未作太大的更動，正式確認RIA與RCBA

成為美國行政管制領域不可或缺的重要措施；該命令強調：理想之管制不應該

產生不合理之社會成本；私部門與市場機制乃是經濟發展的最佳動力；管制措

施應該尊重下級政府；法規應該有效、一致、合理而易懂5。柯林頓指出管制哲

學與原則在於：法規命令唯有在法律強制訂定，或為解釋法律或實現重大公共

需求而必要（necessary to interpret the law, or are made necessary by compelling

public need）之時，方能訂定。

現任的布希總統（George W. Bush），也僅在細節部分修改此號命令，基本

上仍是蕭規曹隨，持續適用。「管制影響評估與審查」這個機制之確立，在美國

應已無疑問6。

二、國會方面的法源依據

除了各項總統命令之外，國會也制定相關法律以落實管制影響評估，其中

較重要者為：

（一） 針對中小企業的管制措施，要求相關機關進行成本效益分析

之 1980 年管制彈性法（Regulatory Flexibility Act of 1980）以及

後續增捕的 1996 年小企業管制執行公平法（Small Business

Regulatory Enforcement Fairness Act of 1996）。

（二） 為避免聯邦管制法令造成下級政府以及私部門過分而不必要

5 Exec. Order No. 12,866, 58 Fed. Reg. 51735 (Sept. 30, 1993). 6 請參考：ORIA Q & A’s，http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/qa_2-25-02.pdf

23

之財務負擔，國會通過 1995 年無補助委辦改革法（Unfunded

Mandate Reform Act of 1995）。

從美國在行政與立法部門方面的努力可以得知：美國政府試圖建構極其細

膩的審查機制，不僅總統及其幕僚扮演重要角色，即使國會及其幕僚機構也同

樣扮演積極角色。相較於議事效率不彰、立委素質不齊的立法院，要求立法院

同樣實施 RIA 有其困難度，故本研究並未針對國會部份進行分析。

貳、RIA 的主管機關 從RIA的概念與運作規定而言，RIA機制的負責機關不僅必須擁有充分的法

律專業知識，更需具備財經、預算、金融、市場、工業等專業知識，而且也要

有公共政策的基本理念，故美國RIA的主政機關乃是直屬白宮之管理預算局。管

理預算局內部設資訊暨管制事務司」（OIRA7），則為推動RIA的專責單位。該司

負責的業務相當廣泛，包括負責協調管制審查、公文書減量（paperwork

reduction）、統計政策與資訊政策8。依此，RIA業務只是該司所職掌的四大業務

項目之一。

參、RIA 的評估對象 美國 RIA 所欲審查的項目，主要係指｀regulations＇而言，從字面上的意義

而言，係指政府對於市場、企業或民間社會所採取的干預措施；從法律意義與

形式而言，則是指政府機關所制定足以發生法律效果的行政命令；依此，RIA

所審查的項目：

7 OIRA成立於 1980 年，係根據美國文書減量法（1980 Ppaperwork reduction Act）為了減少公文書數量，提高行政效率而設置的專業機構。 8 OIRA現任司長為John D. Graham博士，他畢業於卡內基美倫大學（Carnegie-Mellon University），哈佛大學公共衛生學院的教授，於 1990-2001 年，曾服務於哈佛風險分析中心（Harvard Center for Risk Analysis），對於風險分析與成本效益分析有精湛的經驗與專業。請上網址：http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/regpol.html.

24

http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/regpol.html

一、 法律草案：以美國經驗而言，凡是 Act 或 Code 都屬之；以我國

經驗而言，係指中央法規標準法第二條所稱：法、律、條例或通

則，由於此類法律影響人民權益關係至大，且其目的就是在管制

市場、企業或民間社會，故列入 RIA 審查項目殆無疑義。

二、 法規命令：主要係指 regulations 或 standards，依我國行政程序法

第一五條所稱：「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授

權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果

之規定。」基此，依中央法規標準法第三條規定，凡是其名稱用

語為規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則者均應列入評

審項目。

肆、RIA 的審查要件 在許多政府的法規命令中，並不是每一件法規都需要進一步進行量化的管

制成本效益分析，一定是在某些嚴格審查要件下才需要進行，否則必然造成法

案審查機構極大的業務負擔。

根據美國相關規定中所訂定的五項標準為：

一、 對經濟、生產力、就業、環境、公共安全與衛生、企業、小企業、

下級政府（州、地方與印地安部落）產生衝擊者；

二、 相互衝突、矛盾之法規；

三、 明顯改變預算科目或政策受益人權益之活動；

四、 引起爭議之新法律或新政策；

五、 管制成本需在一億美元以上。

伍、RIA 的分析方法 美國 RIA 的分析方法主要是 RCBA，RCBA 主要是從成本效益分析

25

（cost-benefit analysis, 簡寫為 CBA）而來，該技術興起於三○年代美國洪水控

制法中（The U.S. Flood Control Act of 1939）對於水資源計畫的評估；

最早運用此方法的陸軍工兵團（The Army Corps of Engineers），就曾經以此

方法分析開鑿水道、水庫或港口的投資計劃。六○年代，在詹森總統大社會計

劃的號召下，成本效益分析進入聯邦政府，成為當時最重要的分析工具。國防

部採取設計計劃預算（PPBS），該制度包含五項內涵：（一）仔細檢視政府每一

活動領域的計劃目標；（二）嘗試分析每一政府計劃的產出；（三）嘗試測量多

年度的計劃成本；（四）比較各種可能的活動；（五）建立普遍的分析工具；這

些概念也是淵源於成本效益分析的啟發；後來雖然設計計劃預算結束其生命，

但成本效益分析仍受到重視。

七○年代，福特總統有鑑於當時的通貨膨脹影響美國經濟，特別發佈 11821

號行政命令，要求所有聯邦政府機關在採取任何行動之前，都應該根據成本利

益分析的原則提出通貨膨脹衝擊說明書，後來的卡特、雷根政府都採取同樣作

法，成本效益分析幾乎成為白宮相當重要的政策分析工具。

根據柯林頓 12866 號命令第一條的「管制哲學與原則聲明」（Statement of

Regulatory Philosophy and Principles）指出：唯有在必要時（如法律規定、為解

釋法律或實現重大公益所必須等），方得訂定法規命令。而在決定如何管制時，

各機關應評估所有可能之管制選項（available regulatory alternatives）的成本與利

益，包括「不管制」的選項亦應考慮在內。在界定成本與利益之概念時，「量化

指標」（quantifiable measures）與重要之「質化指標」（qualitative measures）均

包括在內。此外，在各種管制手段選項上，除非法律另有規定，機關應選擇淨

利益最大之方法。

26

陸、RIA 的實施程序 美國 RIA 的實施程序，主要是將法規的擬訂計畫與 RIA 的實質審查程序予

以結合，其實施程序較諸各國更為完備，可以分為下列步驟（圖 2-1）：

一、 跨部會政策會議：每年年度開始，由副總統邀請 OMB 局長、經

濟諮詢委員會委員、國家安全顧問或各部會首長召開跨部會政策

會議（Agencies’ Policy Meeting），該會議之目的是就明年法規的

優先順序取得共同理解，並協調各類管制措施的執行方式。

二、 統一管制期程（unified regulatory agenda）：各機關——包括所謂

獨立管制機關——應依 OIRA 規定之方式與時間，製作「統一管

制期程」。此一期程計畫應包含該機關所有擬訂中或進行審查程

序之法規命令。

三、 重大管制計畫（significant regulatory plan）：在前揭統一管制期程

計畫中，將該機關未來一年內擬採行之最重要管制行動，而可合

理期待於該年度發布法律草案或法規命令者擬出重大管制計

畫。該計畫內容至少應包括：管制目標與優先性；擬定之管制行

動摘要（含替代方案分析與初步的成本效益分析）；訂定該法規

之法源依據；該法規如何降低公眾、環境安全等風險；法規施行

日期；本法規草案之聯絡單位與負責人；各機關應於每年六月一

日前將該計畫送交 OIRA，OIRA 則應於收到計畫後十日內，將

該計畫傳送各相關機關，其他機關若認該計畫有牴觸本機關之政

策或其他行動，應即通知 OIRA 局長。此外，若 OIRA 認定該計

畫牴觸總統之優先施政重點或本總統命令之原則，或與其他機關

之命令相衝突，亦應即刻通知相關機關。

四、 進行重大管制行動的 RIA 實質審查程序：管制機關如欲進行重

27

大管制行動，則應根據 12866 號令之管制原則規定進行自我審

查，並向 OIRA 提交 RIA 說明書。由 OIRA 就主管機關所提交

的說明書內容進行實質審查。若 OIRA 對管制行動表示不同看

法，可能採取下列兩種：（一）發出退回函（return letter）：OMB

認為法規制定機關並未符合 12866 號命令的規定，例如可能並未

針對法規進行 RCBA 的程序，或者並未提出其他替代方案的可

行性分析等，在法規草案公布前，要求法規主管機關補送相關資

料，俾進行審查。所謂退回函在法律上的意義是指：所附上的審

查資料不夠完整，希望能夠補齊，並不是反對管制機關所提送的

法規命令。（二）發出促請函（prompt letter）：這是 OIRA 所創

設的新機制，乃是要求各機關積極訂定或修改既有的法規。目前

僅發出過四封促請函，希望下列機關能夠針對各項管制議題進行

RIA 的審查：衛生與人力資源部（Department of Health and Human

Services）的 Trans Fatty Act；勞動部（Department of Labor）的

Automatic External Defibrillators；高速公路安全局（Highway

Traffic Safety Administration）的 Frontal Crash Protection；環保總

署（Environmental Protection Agency）的懸浮微粒研究。

五、 統一管制計畫之公開發佈：管制主管機關經過 OIRA 的審查後，

可能根據其意見加以修改其管制行動，也可能放棄管制行動；然

後，將統一管制計畫以及年度管制計畫，連同 RIA 說明書，一

併於每年十月初公開發佈，以供國會、州政府、地方政府、部落

政府知曉並提供評論意見，評論意見可直接向公告機關表示，並

副知 OIRA。

六、 RIA審查期間：根據美國現行RIA規定：最長不得超過九十天，

但下列情形下可以延長：（一）法規主管機關首長認為有必要時

可以延長法規研議與審查時間；（二）OMB局長可以要求延長三

28

十天，但同一管制法案的審查延期只能一次。上述僅係法規的應

然面，實然面的狀況是：以 2001 年七百項法規的平均審查期限

為：58 天9，並不算太長。

9請參閱：ORIA Q &A’s : http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/qa_2-25-02.pdf

29

30

該管制行動是否具有重大

顯著的影響？

由各機關依照 12866 號令之管

制原則進行自我審查。

提供詳細的管制計畫書，由

OIRA 進行審查，其中應包含管

制影響評估和風險評估。

各機關製作統一管制期程（Unified Regulatory Agenda），並且提出年度管制計畫（Regulatory Plan）。

於每年六月一日前，向 OIRA

提交管制行動之草案，OIRA

應於十日內將計劃書送交可

能受到影響之機關、部會、相

關首長。

認為會被影響到的機關、部會

及機關首長應向 OIRA 進行回

報，並由 OIRA 通知擬進行管

制行動之機關。

原管制機關修改後，送交

OIRA，或逕自放棄管制行動。 經公布程序後付諸執行。

圖 2-1 美國 RIA 的作業流程

應於九十日內完成，否則放棄審查，若需延長，則以三十日

為限，並需以書面通知原機關

以書面通知原管制主管機

關，並附上解釋意見。

每一年度開始，召開部門政策會議（Agencies’ Policy Meeting），決定並協調各部門法規之重要性及優先順序。

柒、RIA 的審查清單 美國 RIA 的審查清單究竟為何？根據美國 OMB 與經濟諮詢委員會委員及

其他顧問，經過兩年的研討所完成的重要文件： 依 12866 命令對聯邦管制的經

濟分析原則（Economic Analysis of Federal Regulations Under Executive Order

12866），此可視為審查 RIA 的主要審查清單。其重要內容如下所述：

一、說明管制行動的必要性：

（一） 是否因為市場失靈（Market Failure）而政府制訂法規加以干預：

市場失靈的原因為何？是否為外部性（externality）、自然壟斷

（natural monopoly）、市場能力10（market power）、不充分或不

均衡的資訊？

（二） 非聯邦管制的妥適性：除了聯邦政府以外，是否可以讓其他部門

（如州、地方政府或民間部門）進行管制？

二、替代途徑的審視：

法規除了管制手段外，是否還有以下的其他替代途徑？該替代途徑包括：

（一） 更為績效導向的途徑（more performance-oriented）；

（二） 健康、安全與環境管制的不同標準（standards for health, safety,

and environmental regulations）；

（三） 對於不同的管制人口採取不同的要件（different requirements for

different segments of the regulated population）；

（四） 不同的嚴格水準（alternative levels of stringency）；

（五） 不同的生效日期（alternative effective dates of compliance）；

（六） 不同的確保服從的方法（ alternative methods of ensuring

10政府的管制行動可能是執行市場能力的主要因素，如政府禁止低成本的市場進口貨品，卻允許

國內生產者減產，以提高售價，此時政府的管制就成為市場能力的來源。

31

compliance）；

（七） 採取通知手段（informational measures）；

（八） 採取市場取向的途徑（more market-oriented approaches）；

（九） 考 慮 特 定 的 法 規 要 件 （ considering specific statutory

requirements）。

三、成本效益分析

（一） 一般原則：必須說明基礎線（baseline）、替代方案的評估、折現

11（discounting）、風險與不確定性的處置12、假定、國際貿易效

果、非貨幣化的成本與效益、分配效果與平等。

（二） 效益測量：一般考慮、直接市場交易效益的評價原則、間接市場

交易效益的評價原則、無法以直接或間接在市場交易效益的評價

原則、健康與安全效益的評價方法13。

（三） 成本測量：一般考慮、實際成本與移轉性支付14。

11 折現除分析基本指南外，應分別就例外考慮與代際分析加以說明。 12包括風險評估、風險水準與改變的評價等的說明。 13包括：非致命性的疾病與傷害、致命性的風險、估量因降低致命性的風險所產生的效益替代方

法論架構。 14包括：稀少性租金與獨佔性利益、保險給付、間接稅賦與補助、分配性經費。

32

第二節 英國的運作經驗

壹、RIA 的法源依據 英國為不成文法的國家，RIA 的法源不一，最重要的歷史性文件為 1999 年

三月頒佈的「使政府現代化」（Modernizing Government），設定政府管制改革的

優先順序，為了減少管制負擔，要求每一部門必須實施管制影響評估。同時，

為了提高管制的效率，建立更佳的管制原則，1999 年更提出如何進行管制影響

評估的政策制定程序，正式邁入管制影響評估的時代。

英 國 政 府 對 於 OECD 所 研 議 的 改 善 政 府 管 制 品 質 建 議 事 項

（Recommendation on Improving the Quality of Government Regulation）採取全盤

接納的態度，並且貫徹執行，下面三項重要法規可以說是英國管制改革中重要

的相關文獻：2000 年良好政策制定：管制影響評鑑指南（The 2000 Good Policy

Making: Guide to Regulatory Impact Assessment）、1999 年政策制定者檢核清單

（The 1999 Policy Makers Checklist）以及 1998 年良好管制原則（The 1998

Principles of Good Regulation）。

英國國會為了提高法規管制效率，減少非必要的管制規則，2001 年四月十

日，通過管制改革法（Regulatory Reform Act of 2001），一方面國會授權行政部

門進行管制改革，另一方面亦可彌補國會欠缺審議行政管制措施之能力。英國

首相可據此發佈管制改革命令（Regulatory Reform Order），要求各部會進行管制

影響評估。

1999 年，英國首相可依據管制改革法發佈管制改革命令，要求的管制改革

部長（Regulatory Reform Ministers）提出解除管制措施的清單，他們必須向管制

責任專門小組提出管制改革進度，從 2002 年起，管制改革行動計畫（Regulatory

Action Plan）總共提出 260 項管制措施。

33

貳、RIA 的主管機關 英國 RIA 的主管機關相當的多元，每一機關都扮演不同的功能，茲加以說

明如下：

一、管制委員會（Regulatory Impact Unite, 簡寫為

RIU）

英國過去的管制，大都係指經濟管制而言，其主要負責部門為貿易與工業

部（Department of Trade and Industry）；1986 年，為了提升管制品質特別成立管

制影響委員會（RIU），後來該委員會設於英國內閣，加強其重要角色，目前約

有六十位幕僚。其主要角色在於與其他各級政府、行政機關、管制機構或管制

者保持密切合作，並且進行客觀評估是否需要進行管制，以確保管制是公平的

與有效的。法規需要保護民眾的工作權，保障消費者與環境品質；但更重要的

是要維持平衡，使法規不致於對企業的成長造成太多不必要的負擔，傷害了經

濟成長。該委員會的重要任務有下列幾項15：

第一、 促進良好管制的原則16（Principles of Good Regulation）；

第二、 認定風險與評鑑風險處置的替代方案；

第三、 支持更佳管制任務小組（The Better Regulation Task Force，簡寫

為 BRTF）；

15請參閱：http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation. 16更佳管制任務小組（BRTF）認為良好的管制係指管制必須是：「必要的、公平的、有效的、負擔得起的，並且能獲取普遍的公共信任」。良好管制原則共有五項：比例平衡性（Proportionality）、課責性（Accountability）、一致性（Consistency）、透明性（Transparency）、標的性（Targeting）。良好管制的九大考驗：必須要有廣泛的公共支持；必須要強制執行的；必須容易瞭解；必須要

平衡的，避免牆頭草效應（Knee-jerk reactions）；避免非預期的後果；平衡的風險、成本與務實性的效益；調和相互衝突的政策目標；認定課責性；與現行情況的相關性。請上網參閱（OECD, 2002a: 32）或更佳管制任務小組（BRTF）網站上的Principles of Good Regulation，網站：http://www.brtf.gov.uk/.

34

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulationhttp://www.brtf.gov.uk/

第四、 透過管制改革法的訂定，移除非必要的、過時的或負擔過重的立

法；

第五、 改進管制的評鑑與執行；對於小型企業的需求採取特別的照顧措

施。

RIU內部設置四個工作團隊17：

第一、 歐洲團隊（Europe Team）：主要任務為針對歐盟相關管制立法，

英國政府應該如何加以轉換與執行，該團隊與歐盟各會員國保持

密切聯繫，並經常舉行各種會議，以研商歐盟管制措施與英國因

應策略。

第二、 經濟團隊（Economics Team）：主要任務是：為其他政府部會首

長如何實施良好管制提供政策建言，以形成證據為基礎的政策制

定（evidence-based policy-making），特別是著重於管制影響評估

的經濟分析，該團隊經常與歐洲經合組織（Organisation for

Economic Co-operation and Development，簡寫為 OECD）與歐盟

保持合作，共同進行管制政策之評估。

第三、 公共部門團隊（Public Sector Team）：主要任務為如何廢除不必

要的官僚機構與官方文書，該團隊經常探討不必要官僚機構的根

源，提出革新的創新途徑，以提升政府的管制效率。

第四、 審查團隊（Scrutiny Team）：主要是與個別的政策制定者與團隊

共同合作，以改進管制的證據力是否充分，該團隊為首相及各部

會首長建立良好管制擔任政策諮詢工作，以減少管制對於產業、

慈善與自願性部門的衝擊。

第五、 管制改革策略團隊（Regulatory Reform Strategy Team）：為如何

撰寫管制影響報告（RIA）與管制改革命令（RRO）提供諮詢、

17 請 參 閱 ： The Regulatory Impact Unit—teams,

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/teams.asp.

35

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/teams.asp

指導或教育訓練；依據管制改革行動計畫（Regulatory Reform

Action Plan , 簡寫 RRAP）追蹤實施成效，是否減少管制負擔；

為政府部門提供服從 RIA 程序的相關資訊；是內閣委員會的秘

書機構，提供有關管制改革議題的諮詢；訂定諮詢指示的辦法與

政策。

第六、 企業管制團隊（Business Regulation Team）：主要任務為減少現

行管制對於企業的負擔，故與企業保持密切合作，協助認定企業

所關心的議題，並與政府採取聯合行動。

二、更佳管制任務小組

為了執行良好管制原則，英國政府於 1997 年成立非常關鍵的組織：更佳管

制任務小組（BRTF），成為政府的獨立諮詢機構；為了提升管制品質所成立的

更佳管制任務小組（BRTF），曾於 1998 年發佈「更佳管制原則」，鼓勵政府部

門應該運用這些原則評估既有的法規，從而研擬以市場為導向的管制機制。該

管制原則後於 2000 年加以修正，並且納入管制影響評估政府指南（Government

Guide to Regulatory Impact Analysis）中。

三、特定的 RIA 專責機構

英國政府為了推動 RIA 制度，除了設置業務規劃與執行的管制委員會（RIU）

與負責諮詢顧問的更佳管制任務小組（BRTF）外，特別重視中小企業的保障，

如小型企業服務處（Small Business Service, 簡寫為 SBS），該處成立於 2000 年

四月，乃是小型企業在中央政府的主管機關。凡是新立法或管制措施影響小型

企業的經營與發展，該服務處都是被諮詢的對象。

行政管制若牽涉預算問題，則財政部（Department of Treasury）在 RIA 過程

中扮演非常重要的機構，所有管制經費幾乎都必須經過 RIA 程序，通過該部的

36

審核與同意，故財政部在管制影響評估過程中扮演重要角色。

四、國會監督機構

在內閣制的英國，行政與立法是一體的，行政部門固然要有推動 RIA 的執

行與諮詢機構，國會內部也少不了這樣的組織，通常包括下列機構：

第一、 國家審計處（National Audit Office, 簡稱 NAO）：這是一個相當

獨立的機構，可以運用其獨立自主權，針對所有的管制議題進行

審核，並且提出管制影響評估說明書，已於 2001 年公布管制影

響評估的獨立報告，對於管制影響委員會作為一位管制者的角色

提出許多建議。

第二、 國會議事室（Parliamentary Council Office, 簡稱 PCO）：主要係

草擬政府機關的重要法案，並且對於所有懸宕的次重要之法案進

行研議調查，該單位所從事之工作，主要係確保新法律草案與現

行法律與管制措施相符合。

第三、 國會委員會：特別是法規聯合委員會（Joint Committee on

Statutory Instrument），主要任務是審核所有的新法律草案。

參、RIA 的評估對象 究竟那些管制法令可以作為影響評估的對象呢？根據英國政府規定：所有

政府部門與機關，只要其所執行的法定權力與制定規則，對於其他部門產生一

般性的法律效果者都應該提交管制影響評估說明書 18 （All government

departments and agencies where they exercise statutory powers and make rules with a

general effect on others should produce an RIA.）

18請參閱：Better Policy Making: A Guide to Regulatory Impact Assessment, http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/ria-guidance/content/ria-process/index.asp.

37

http://www.cabinet-office.gov.uk/regulation/ria-guidance/content/ria-process/index.asp

作為不成文國家的英國對於管制法令的界定相當的廣義，下面這些法規形

式都可以作為評估項目（OECD, 2002a: 51-52）：

第一、 國會法（Parliamentary or primary legislation）：國會是最高立法機

構，在「巴力門至上」的原則下，任何人都不得擁有修改或拒絕

法案的權力。基本上，英國法院通常都沒有審查國會法的權力，

可是，一旦發現英國國會所通過的法律與歐盟法律是相互衝突

的，則歐盟或英國法院就可以否定該法的效力。

第二、 憲法：英國憲法是不成文的型式，可以經由國會法而加以修正。

第三、 法規命令（ statutory instruments or secondary parliamentary

legislation）：國會授權各部長所制訂的命令稱為法規法令，它必

須經過國會所成立的法規命令聯合委員會（Joint Committee on

Statutory Instrument）的審核同意，然而 2001 年管制改革法

（Regulatory Reform Act of 2001）則對於法規命令又有不同的核

准程序。

第四、 其他發生法規效果的命令：例如對於國營事業的指示、對於收入

的管制、對於費用的調整、生效日期的設定、實施期間的決定、

諮詢程序的實施、習慣法的提出、證照的同意等。

第五、 地方政府依據中央法律授權的執行法規：英國政府的行政體系係

由 18 個部會、23 個非部會（包括部門管制者）、121 行政機構、

1,035 個非部會公共機構與 468 個地方權威機構所執行。雖然傳

統上英國是一個以中央政府為核心的中央集權國家，但地方政府

仍可以在中央政府的授權下擁有若干管制權，如土地規劃。但地

方政府的執行權必須經過中央政府相關部會依法令或習慣核准

或拒絕的程序。

38

肆、RIA 的審查要件 英國對於實施 RIA 的審查要件相當嚴格，英國首相於 1998 年曾發出命令，

所有的政府行動（無論是管制或非管制行動），如果發現該政府行動：（一）對

於小型企業、慈善事業或自願性部門產生負面衝擊；（二）管制成本至少在兩千

萬英鎊以上；就應該依循提交 RIA 說明書，以證明其所採取的行動是必要的。

經過前述兩項要件的評估後，發現政策提案確實對於小型企業、慈善機構

或自願性部門的運作產生負面衝擊，則可以提出管制改革命令（Regulatory

Reform orders, 簡寫為 RROs），要求針對現行的管制基本法進行改革或修正，

但管制改革命令提出的先決條件在於能夠提出完整的管制影響評估報告。

伍、RIA 的分析方法 英國 RIA 的分析方法可以分成兩大項：

一、成本效益分析

成本效益分析可說是英國 RIA 報告中的核心內涵，分析目的在於確定預期

成本與預期效益是否具有比例上的平衡關係。英國的 RIA 強調面對政策提案不

能一廂情願地假定：效益一定大於成本，因而管制是勢在必行的，而完全不需

要加以評估。在管制成本效益分析的方法論中，必須注意下面幾點：

（一） 是否具有重分配的影響？許多政策都具有重分配的影響

（Redistribution impact），意指消費者與政府之間的財富移轉效

果，必須清晰地說明這是一種財貨或勞務的移轉，本身並不能當

作經濟成本或效益來衡量。然而，重分配影響對於市場所得或機

會的重分配是有影響的；例如，對於污染的課稅一般被認為是企

業的成本；但實際上這是企業將成本轉嫁給政府的移轉性支付，

39

最後所獲取的稅收仍將用於支付污染的整治污染所必需支付的

價格。因之，重分配影響應在公平與公道中特別加以分析。

（二） 受影響的企業部門為何？到底政策提案所影響的企業部門、慈善

機構或自願性部門有那些？這些問題必須加以說明。當我們進行

成本效益分析的基礎是：（1）對於此一領域知識的瞭解；（2）部

門同僚的資訊或觀念，特別是經濟專家；（3）在相同領域中的現

行研究成果；（4）非正式地與其他政府部門、外部組織與企業界

所獲得之資訊。

（三） 效益應如何評估？必須注意下列幾點：（1）政策提案讓那些組織

類型或個人受益？估計其可能受益的數目；他們受益的範圍為

何？是更乾淨的環境呢？更健康的身體呢？抑或更安全的工作

環境？（2）注意潛在效益的估計，特別是環境與社會效益；（3）

最初進行評估時，可能運用比較含混的字眼，如某項管制可能讓

數百萬的民眾受益等。（4）必須儘可能估算動態效益（Dynamic

benefits），係指管制可能鼓勵創新或讓企業進行更有效率的投

資，以符合管制標準，或者可能更鼓勵儲蓄，提高部門的生產力

與競爭力。由於動態效益的評估涉及許多不確定性的因素，故欲

將之量化相當困難。

（四） 成本應如何評估？必須注意下列幾點：（1）那些組織或個人受到

影響？受到影響的數目？受到影響的範圍為何？是否增加訓練

費用？是否聘用更多的人？是否需要更多的資訊蒐集？（2）衡

量動態效果（Dynamic effects），例如管制是否阻礙企業的產出、

投資或創新，以致於影響其競爭力？（3）非預期後果的評估，

有時評估非常困難，但亦可透過早期諮詢的方式將之認定出來。

（4）對於電子商務的負面影響亦應一併考慮，盡量避免影響英

國電子商務的國際競爭力。英國政府已提出電子政策原理

40

（E-policy Principles），俾使立法與政策提案不致影響電子商務

的發展。（5）其他成本，係指政策提案對於政策實施對象以外的

團體，如消費者或個人、公共部門或經濟體系整體的發展等。（6）

永續發展（Sustainable development）議題亦非常重要，必須考量

政策提案對於永續發展的影響。

二、多元備選方案途徑

英國政府認為政策制定者為了達成政策目標應該要有更廣泛的備選方案

之思考途徑，未必一定堅持於某項既定的政府管制方案，應該全盤性地去思考

所有可能的備選方案，而不必拘限於某項既定的管制方案：

方案一：不採取行動

政府面對來自於利益團體與媒體的需求，並且要求政府採取行動加以滿

足，通常這種需求係因為某些意外的突發事件或緊急重大悲劇。許多個案顯示：

政府有時採取「行動」比「不採取行動」更糟，故應審慎考慮該行動是否有必

要？是否可以採取「不行動」的策略。

方案二：宣傳與教育

政府可以透過資訊的傳遞為民眾提供各種諮詢或試圖說服民眾去遵守某項

政策目標，未必一定要採取管制行動。例如，在 SARS 肆虐期間，政府根本沒

有足夠人力進行管制，透過著名醫師不斷地在電視上說明預防 SARS 的正確觀

念，反而收到可觀的效果。

41

方案三：市場的運用

政府對於市場可做有效的操作，他可為欠缺市場的財貨與勞務建立市場，

亦可糾正市場的弊病。參與者如果對於市場欠缺充分的資訊做成決策，市場通

常都不會運作的很好，政府面對此種狀況，可以要求財貨與勞務的生產者提供

相關的充分資訊，使市場能夠運作順暢。實際的個案如：許多工廠所產生的污

染對於環境與民眾生命造成負面影響，若採取管制手段往往收效不佳，又未達

到污染管制的目的，故若干國家的政府乃創設可以排放的污染市場，發展出可

交易的污染排放許可制度，以取代管制策略，效果也較好。

方案四：財務誘因

所謂財務誘因係指採取下列形式：賦稅、收費、所得稅寬減額、財政補助、

價格上限規定等，政府若對標的團體採取這些財務形式，如果取得標的團體的

順服，並且獲致其所需要的後果，同時，管理者不需花費很大力氣去管理。

方案五：自我管制與自願性的習慣法

自我管制與自願性習慣法的最大益處在於可以避免利害關係人受到管制的

約束，同時比起政府的管制手段可以更為廉價、更為彈性的運用。可以根據政

府干預的程度或被管制活動所引起的風險程度，將自我管制劃分成許多不同形

式。

方案六：規範性的管制

政府可以設定規則或標準，以規範企業與個人之行為，例如，政府規定：

工廠對於兼職員工的對待應與全職員工一視同仁，工廠就必須遵守。又如，開

車不能用手持式的手機通話，否則以交通違規論處。但是這些管制措施可能產

42

生無法預期的後果，導致管制政策無法發生效果；繼續前述的案例，工廠可能

不聘用兼職員工，而駕車民眾則在汽車車窗上做手腳，讓警察根本無法取締。

陸、RIA 的實施程序 英國 RIA 的實施程序相當複雜，可以分成三個階段（圖 2-2）：

第一階段為RIA提議階段（initial RIA）：一旦管制政策觀念形成之時，就

可以開始進行RIA的初期準備工作；

第二階段為 RIA 初稿階段（partial RIA）：開始進行簡單的 RIA 分析，並

且展開諮詢作業，RIA 必須附帶諮詢文件；

第三階段為 RIA 完稿階段（full/final RIA）：加強 RIA 初稿中的資訊與分析

必須準備諮詢後的集體同意書，若是管制提案必須經過國會的立法過程。

43

RIA 提議階段

部長同意 RIA 大綱

政策提案

RIA 初稿階段

RIA 完稿階段

部長集體同意

諮詢文件

RIA 定稿，部長簽名，若涉

及管制決定，需送國會

法案 提案 習慣

將 RIA 定稿架設網站

部長集體同意

若 產 生 重 大 問

題，RIA 與政策提

案可能需要修正

若有重大修正，

則 RIA 與政策提

案亦需調整

非正式地與利害

關 係 人 、 小 企

業、政府機關與

執行者諮詢

小企業影響考驗

競爭評估

觀念

歐盟提案

非正式地與利

害關係人、小企

業、政府機關與

執行者諮詢

追蹤與審核的安排

44圖 2-2 英國管制影響評估流程

一、RIA 提議階段

RIA 的提議階段係指向部長提交實施 RIA 申請書，請求發出部長同意函

（Ministerial agreement），基本上此階段只是一個相當粗糙、以既有資料與文獻

為基礎的初步分析。本階段係以事實為基礎，針對管制的必要性進行初步的分

析，它必須包括可能風險、成本與效益的最佳估計。通常包括下列內容：

（一） 就政策目標與其問題進行清晰的說明；

（二） 儘可能描述與量化風險19的範圍；

（三） 認定管制與非管制方案，包括：不採取行動（基礎個案）方案20；

（四） 考慮每一備選方案的正反方意見；

（五） 認定誰受影響，包括受到影響的企業部門；

（六） 認定公平與公道的議題21；

（七） 檢視已知的成本與效益；

（八） 認定潛在的非預期後果；

（九） 說明分配性的影響；

（十） 嘗試認定受到影響之市場、說明任何潛在的競爭議題22；

19風險評估是非常重要的工具，通常分為：第一、風險認定（risk identification）：針對經濟活動對身體、社會、環境、動植物、乃至於生態系統所可能造成的負面衝擊進行認定的工作；第二、

風險估計（risk estimation）：若不對這些風險進行管制，到底可能造成何種危害？儘量以量化模式加以表示；第三、風險評估（risk evaluation）：應該採取何種對策，以舒緩風險對於人體、社會與生態系統的負面影響。 20備選方案的種類甚多，如下所述：（1）不行動；（2）自我管制；（3）共同管制；（4）資訊與教育活動；（5）財務誘因；（6）可交易許可制度；（7）保證性的安排，如the Association of British Travel Agents Scheme；（8）調解服務；（9）品質標誌；（10）建議大綱；（11）代表性的團體；（12）加入市場前的評鑑架構，如公布名單、證明或發放執照；（13）加入市場後的排除措施，如禁止、撤銷、廢止等；（14）服務守則；（15）習慣法；（16）標準；（17）監察長（Ombudsmen）。 21政策提案對於利害關係團體，特別是弱勢族群，到底產生何種負面衝擊？對於他們是弊多於

利？抑或利多於弊？這是公平（Equity）與公道（Fairness）的問題；可以採取非正式或正式的諮詢方式，以瞭解政策提案的正負面衝擊；種族平等委員會（The Commission for Racial Equity）經常與其他各相關部門合作處理有關種族歧視與平等問題，故乃成為一個最經常被諮詢的民間

團體。 22必須進行競爭性評鑑（Competition assessment），其評鑑程序是：（一）以競爭性篩濾問題清單（competition filter）進行初步的分析，該清單請參見「柒、審查清單」；（二）根據競爭性評鑑

45

（十一） 考慮如何獲致服從，是否需要進行服從性的評鑑作業？

二、RIA 初稿階段

RIA初稿階段必須要經過內閣、內閣委員會或其他相關部會的集體同意

（Collective agreement）才能成為一項正式的政策提案，同時也要進行正式的

諮詢程序，當然非正式諮詢、民意資料的蒐集與利害關係人的討論記錄亦應一

併繳交；必須發展出政策備選方案與服從與追蹤的機制；當然必須修正成本效

益的項目；如果涉及歐盟的提案，則另外有必須遵行的程序。經由前述的諮詢

過程，顯然RIA報告就比提議階段更為充實，更能反映民眾的需求23。

此階段的分析架構與 RIA 提議階段完全一樣，所不同者為資訊內容更為豐

富，茲重點分析如下：

（一） 風險：必須提出比前一階段更為詳細、量化數據更為精緻的風險

評鑑報告。風險數據的計算尚不需到精確數字的地步，但至少表

示出某種負面影響的程度。

（二） 政策備選方案：在此階段應該針對下列問題進行分析：有那些可

行的方案繼續加以分析？在前階段中被疏忽的、排除的方案為

篩濾問題清單的回答結果，撰寫成綜合性的評鑑報告。該報告應該包括下列三項重點：第一、

將受到影響的市場予以認定出來；第二、綜合每一市場的特性；第三、每一政策備選方案對於

競爭的正負面影響更清晰的說明與解釋。如果發現回答「是」比「否」的項目更多，則代表政

策提案對於競爭性有所威脅，故應諮詢經濟專家撰寫更為詳細的競爭性評鑑報告，並且成為RIA的重要報告內容之一。 23在本階段中相當重視RIA的諮詢，應如何準備一份好的諮詢文件？英國政府相當重視此點，必須注意下列幾點：（一）透明化：諮詢文件是清晰的、簡潔的與焦點集中的。（二）準備一系列

的問題給被諮詢者，如詢問成本與效益是否合理？競爭效果的評鑑是否合理？執行問題為何？

非預期後果為何？（三）運用正確的諮詢途徑：如與利害關係團體舉行會議討論、網站論壇、

公共調查、焦點團體。（四）諮詢文件必須簡潔、淺顯易懂，用普通用語加以說明。（五）諮詢

文件必須可接近性，儘量架設在網站上，並且採取積極主動態度，將諮詢文件寄給利害關係團

體。（六）避免諮詢的疲勞：企業、慈善機構或自願性部門經常對於RIA諮詢文件的最大抱怨在於舉行時間太過匆促，且與其他公眾諮詢的舉行時間相互衝突，故在安排上應力求避開此種問

題。（七）必須對於被諮詢者的意見做出謹慎而誠懇的回應，對於最後的決策，要提出具說服力

的說明。

46

何？當然亦須說明其所以列入本階段的堅強理由。本階段中亦應

將執行每一政策備選方案的可能風險加以詳細說明，每一項風險

的來源、該項風險發生的可能機率以及執行該項備選方案的可能

後果。

（三） 成本效益分析：RIA 初稿提出後，由於許多資訊相繼的投入，可

能改變了原先所做的成本效益分析，新的成本效益項目可能出

現，其他的項目則可能加以忽略；此外，由於 RIA 初稿中對於

成本效益的估計僅是粗略性的說法，並不精確；在本階段所進行

的成本效益分析，自然就需有堅強的資訊與方法論的基礎來估算

管制成本效益。不過，此階段對於成本效益的估算，其精確度僅

到達「範疇」或「級距」的水準；換言之，將管制所可能影響的

企業部門之成本或效益範圍加以界定，如預估成本約為五千萬至

八千萬英鎊之間，效益則是一億至一億兩千英鎊之間等。

（四） 競爭性評鑑：在 RIA 初稿階段，如果某政策提案在競爭篩濾問

題清單中回答太多的「是」，則在此階段就應該諮詢經濟專家、

公平交易處（OFT）提出詳盡的競爭性評鑑報告。

（五） 小型企業影響考驗（Impact test）：在此階段中，應該提供與小型

企業服務處所進行的影響考驗最初調查結果，內容包括：第一、

諮詢的廠商規模、部門別與地點為何？第二、透過何種途徑進行

諮詢？電話、電子郵件或焦點團體座談？第三、提出那些可供檢

討的議題？第四、對於小型企業是否具有顯著的衝擊？第五、前

一階段的評估過程是否改變了向部長所提出的政策提案內容？

（六） 執行與服從：必須考慮政策提案是否具可執行性與服從性，在強

制執行性（Enforcement）方面必須提出各種可能的執行機制與

執行方法；在服從性方面，則應將不同的服從水準加以說明。

（七） 制裁：如果對於非服從者打算採取「制裁」的方式，則應該選擇

47

公平與有效的機制，非刑事犯罪的制裁（ Non-criminal

compliance）主要是期望獲取服從為第一優先的考量，制裁的手

段包括：第一、預防性控制的行政方法：如執照的核發、註冊的

准予、改善建議的通知、停業通知、禁止營業的通知等，注意儘

量降低行政作業方法的成本。第二、民事處罰或行政法上的罰

款；第三、如果上述制裁，均無法取得服從，則採刑事處罰。所

有的制裁行動必須符合人權法（Human Rights Act），此外必須設

置獨立的、公平的、快速的與低成本的申訴管道，以解決爭議。

（八） 追蹤與評估：必須安排追蹤的機制，評估選擇執行方法的成果為

何？多數情形下，評估或審核最好由原 RIA 提出單位之外的獨

立研究團隊進行，如此比較容易得到客觀結果。追蹤與評估的機

制主要係探討：政策執行機制的有效性為何？可否針對不同的服

從水準蒐集可信的資料？追蹤與評估的時機與程序必須載明於

部分 RIA 報告中，長期而言，這些資訊必須整合於政策制定過

程中，故可考慮設置回饋機制，記錄任何執行過程中企業、民眾

或其他當事人所提出的抱怨。

（九） 部分 RIA 的運用：在此階段中，政策提案固然在部長支持下繼

續進行，最終必須得到部長集體同意（Collective Ministerial

Agreement），該同意函可透過部長間的交換信函或內閣會議中之

討論結果而得到。該交換信函必須簡潔、清楚與扼要，副本將發

送首相、內閣會議成員或內閣秘書長以及小型企業服務處

（SBS）。同時，該交換信函應該附上管制影響說明書，簡潔扼

要地說明新管制或新立法對於企業、慈善機構或自願