국제협력과 지식공유 - kdi...

국제협력과 지식공유

고영선 편

발간사

대한민국 정부가 2004년부터 시행해 온 지식공유사업(Knowledge Sharing

Program: KSP)은 이제 15년째에 접어들었다. 다양한 분야에서 협력국에

정책 권고를 제공함으로써 공동번영을 추구하는 본 사업은 그간 많은 성

과를 거둔 것으로 평가된다. 그러나 다른 한 편으로는 국가별 상황에 대한

심층 분석이 부족한 상태에서 우리 경험만을 일방적으로 설명하는 경우

도 많다는 평가를 받았다. 각 프로젝트별로 1년 미만의 짧은 기간에 두세

번 협력국을 방문하여 현황을 파악하기가 원천적으로 어렵기 때문이다.

그럼에도 불구하고 그동안 KSP를 통해 축적된 연구결과를 바탕으로

각 분야별로 개도국의 일반적 상황을 어느 정도 파악할 수 있게 되었다.

본 보고서는 KSP 및 여타 경로를 통해 파악한 개도국의 상황을 정리하고,

그에 합당한 정책권고의 방향을 설정하기 위해 구상되었다. 향후 분야별

정책권고의 일관성과 질적 향상을 도모하는 것이 주요 목적이라 할 수

있다.

KDI의 국제개발협력센터(CID)는 작년에도 유사한 보고서를 영문으로

발간한 바 있는데, 올해에는 국문으로 발간하기로 하였다. 아무래도 국내

독자가 많을 것으로 예상했기 때문이다. 올해 보고서에서 다루고 있는

정책분야는 공기업 개혁, 산업단지, 전자정부, 신용보증제도, 민관협력,

주택시장, 국가표준체계, 지식재산권이다. 이들 분야에 대해서는 그간 협

력국이 많은 관심을 보여 왔다. 본 보고서의 각 장은 분야별로 해당 정책

발간사

의 내용과 중요성을 설명하고, 개도국의 일반적 상황을 기술한 후, 한국

의 경험을 분석하고 개도국에 대한 정책권고 방향을 제시하는 순서로 구

성되어 있다.

본 보고서의 집필은 각 분야 최고 전문가들이 담당하였다. 또 CID의

연구원들도 공동 집필자로 참여하였다. 집필에 참여한 동국대학교 김종

일 교수, 국토연구원 장철순 선임연구위원, 연세대학교 문명재 교수, 산

업연구원 양현봉 선임연구위원, 신용보증기금 권해송 차장, 서울시립대학

교 박현 교수, 건국대학교 손재영 교수, 성균관대학교 최갑홍 교수, 중앙

대학교 손승우 교수에게 감사드린다. 또 CID의 이지영, 장한이, 윤지희,

최현이, 전인재, 전영진, 이한나, 이진이, 김서영, 양은정, 황금물결 연구

원과 서울시립대학교 박인석, 연세대학교 김한빛 학생에게 감사드린다.

또한 보고서 중간보고회 및 최종보고회, 그리고 본 보고서의 핵심 내용

을 발표하는 자리였던 ｢2019 글로벌 지식공유 포럼｣(2019. 11. 8)에 참석

해 귀중한 의견을 주신 많은 검토자들에게도 감사드린다. 이 분들의 검

토의견은 본 보고서 각 장의 말미에 수록하였다. 무엇보다도 본 보고서

를 구상하고 필자들을 섭외하고 연구를 이끌었던 고영선 선임연구위원

과, 그를 도와 수많은 행정업무와 편집업무를 수행했던 이지영, 류성현

연구원에게 큰 감사를 드린다.

앞으로 유사한 연구가 진행되어 우리의 국제협력이 보다 탄탄한 토대

위에 자리 잡게 되기를 기대한다.

2019년 12월

한국개발연구원장

최 정 표

목차

발간사

요 약 ······························································································································· 1

제1장 공기업 개혁···································································································· 13

제1절 서 론 ····································································································· 13

제2절 경제개발에서 공기업의 역할과 공기업 개혁 ········································ 17

1. 개도국의 공기업 현황 ··········································································· 17

2. 공기업에 대한 평가 ············································································ 20

3. 공기업 지배구조 문제와 개혁 방안 ···················································· 25

4. 개발정책 도구로서 공기업의 긍정적 역할을 위한 조건 ······················ 32

5. 소결: 성공적 공기업 개혁의 전제조건 ················································· 37

제3절 개도국의 공기업 개혁 과제와 정책 ······················································ 40

1. 베트남 ··································································································· 41

2. 말레이시아 ···························································································· 47

제4절 한국의 개발경험과 공기업 개혁 정책 ·················································· 52

1. 한국의 국가와 기업의 관계 측면에서의 성공요인 ······························· 52

2. 한국의 공기업 개혁 경험 ······································································ 60

3. 한국 경험의 시사점 ·············································································· 67

제5절 개도국 공기업 개혁 관련 정책권고 방향 ············································· 70

1. 공기업 개혁 정책 제언 시 고려사항 ···················································· 71

목차

2. 공기업 개혁 정책 제언 방향 ································································ 73

참고문헌 ························································································································· 78

토 론 ························································································································· 83

제2장 산업단지········································································································ 85

제1절 서 론 ····································································································· 85

제2절 이론적 배경 ··························································································· 87

1. 산업단지의 개념 ···················································································· 87

2. 산업집적효과 이론 ················································································ 88

3. 클러스터 이론 ······················································································· 88

제3절 개도국의 산업단지 현황과 문제점 ························································ 90

1. 개도국의 산업단지 현황 ······································································· 90

2. 개도국의 산업단지 문제점 ···································································· 94

제4절 한국의 산업단지 현황 및 문제점 ························································· 95

1. 산업단지 개념 및 종류 ········································································· 95

2. 시대별 산업단지정책 추이 ···································································· 97

3. 한국의 산업단지 관련 법률 ································································ 104

4. 산업단지 현황 ······················································································ 107

5. 한국의 산업단지 성공요인 ·································································· 109

6. 한국의 산업단지의 문제점 ································································ 110

7. 향후 한국의 산업단지 개발방향 ························································· 115

제5절 개도국에 대한 정책권고 ···································································· 120

1. 제도적 기반 마련 ················································································ 120

2. 단계별 접근 ························································································· 126

참고문헌 ························································································································ 127

토 론 ························································································································ 129

제3장 전자정부········································································································ 130

제1절 서 론 ··································································································· 130

제2절 전자정부정책의 의미와 내용 ······························································· 132

1. 전자정부의 범위와 내용 ······································································ 132

2. 전자정부의 발전단계 ··········································································· 136

3. 전자정부의 확산과 효과 ······································································ 138

제3절 전자정부 국제개발사업 경험과 개발도상국의 문제점 ························ 142

1. 전자정부정책과 행정개혁의 연계성 부재 ··········································· 144

2. 전자정부 추진체계의 미흡 ·································································· 146

3. 정보통신 인프라와 정보역량 부족 ······················································ 149

4. 전자정부 사업 재원 부족과 법적 시스템의 미비 ······························· 152

5. 전자정부 실무부서와 일반 행정부서 간의 갈등 ································· 154

제4절 한국의 전자정부 경험과 성공요인 분석 ············································· 156

1. 한국 전자정부의 개요와 특징 ····························································· 156

2. 한국 전자정부의 주요 성공요인 ························································· 163

3. 한국 전자정부 발전과 도전요인 ························································· 170

제5절 개발도상국을 위한 정자정부 정책 권고의 방향 ································· 175

1. 성공적인 전자정부 사업을 위한 사전 점검사항 ································· 175

2. 세부 점검사항 ······················································································ 181

참고문헌 ························································································································ 184

부 록 ························································································································ 187

토 론 ························································································································ 188

제4장 신용보증제도································································································ 190

제1절 서 론 ··································································································· 190

제2절 신용보증제도의 의의와 내용 ······························································· 191

목차

1. 신용보증제도의 정의 및 의의 ····························································· 191

2. 중소기업금융과 신용보증제도 ····························································· 192

3. 신용보증제도의 발전과정 ···································································· 194

4. 신용보증제도의 주요 내용과 운용 실태 ············································· 196

제3절 신용보증제도 도입 개도국 현황 및 문제점:

KSP 수혜 개도국 중심으로 ································································ 198

1. 베트남 ·································································································· 198

2. 카자흐스탄 ··························································································· 201

3. 가나 ····································································································· 204

4. 몽골 ····································································································· 207

5. KSP 사업의 당면 과제 ······································································· 210

제4절 한국의 신용보증제도 운용 ·································································· 213

1. 한국의 신용보증제도 도입 배경 및 발전과정 ···································· 213

2. 신용보증제도의 운용실태: 신용보증기금 사례 중심 ··························· 215

3. 신용보증제도의 역할과 성과 ······························································· 224

4. 신용보증제도의 주요 성공요인 및 문제점 ·········································· 226

제5절 개도국 정책권고 실효성 제고 방안 ···················································· 227

1. 개도국 전수에 따른 주요 애로사항 ·················································· 227

2. 개발도상국 정책권고 방안 ·································································· 228

참고문헌 ························································································································ 237

부 록 ························································································································ 238

토 론 ························································································································ 240

제5장 민관협력사업································································································ 241

제1절 서 론 ··································································································· 241

제2절 PPP의 의의 ························································································· 242

제3절 한국의 PPP 경험과 교훈 ··································································· 246

1. 제도 추진경위 및 법적 근거 ······························································· 246

2. 한국 PPP의 교훈 ················································································ 257

제4절 글로벌 PPP 동향 및 협력국 현황 분석 ············································· 259

1. 글로벌 PPP 사업추진 현황 ································································ 260

2. 선진국들의 PPP 정책 동향 ································································ 269

제5절 KSP 정책제언 분석 ············································································ 273

1. PPP 역량진단 Framework ································································· 274

2. 동아시아 A국 ······················································································· 276

3. 중남미 B국 ·························································································· 279

4. 아프리카 C국 ······················································································ 281

5. 소 결 ··································································································· 283

제6절 PPP 분야 정책제언 방향 설정 ··························································· 284

참고문헌 ························································································································ 289

토 론 ························································································································ 291

제6장 주택시장········································································································ 292

제1절 서 론 ··································································································· 292

제2절 개도국의 주택문제: 주택공급의 애로요인을 중심으로 ······················· 296

1. 토지이용의 장애 ·················································································· 296

2. 주택금융의 애로 ·················································································· 304

제3절 한국의 주택정책: 주택의 대량 공급 구조를 중심으로 ······················· 308

1. 주택정책의 성과 ·················································································· 308

2. 주택 대량 건설 및 공급의 구조 ························································· 310

3. 무허가 불량주택 정비 ········································································· 323

4. 한국의 주택정책은 성공적이었나? ······················································ 329

목차

제4절 개도국을 위한 정책권고의 방향 ························································· 332

1. 주택정책의 우선순위 설정 ·································································· 332

2. 택지공급의 확대 ·················································································· 336

3. 주택금융 시스템의 개선 ······································································ 340

4. 무허가 불량주택 정비 ········································································· 346

제5절 결 론 ··································································································· 350

참고문헌 ························································································································ 353

부 록 ························································································································ 356

토 론 ························································································································ 361

제7장 국가표준체계································································································ 363

제1절 서 론 ··································································································· 363

제2절 국가표준체계의 개념과 구성요소 ························································ 367

1. 국가표준의 개념과 분류 ···································································· 367

2. 국가표준체계의 개념 ········································································· 369

3. 국가표준체계의 구성 요소 ································································ 371

제3절 개발도상국 현황 및 주요 문제점 ························································ 375

1. 법⋅제도 체계 ···················································································· 377

2. 조직 체계 ··························································································· 381

3. 표준 운용과 활용 체계 ······································································ 385

4. 국가 표준 인프라 체계 ······································································ 389

5. 개발도상국의 당면 과제 ···································································· 394

제4절 한국의 경험과 정책의 성공 및 실패 요인 ········································· 397

1. 표준 정책 환경의 변화 ······································································ 397

2. 한국 국가표준체계 발전 과정 ····························································· 400

3. 한국 국가표준정책 발전 과정의 시사점 ············································· 410

제5절 개발도상국을 위한 정책 권고 방향 ·················································· 414

1. 패키지 방식 접근 전략 ······································································· 414

2. 국제표준체계 내재화 ········································································· 415

3. 운용과 활용 방법 전수 ······································································· 416

4. 표준 인프라 확충 ················································································ 417

5. 국가표준체계 발전 계획 수립 ····························································· 417

참고문헌 ························································································································ 420

부 록 ························································································································ 421

토 론 ························································································································ 423

제8장 지식재산권···································································································· 424

제1절 서 론 ··································································································· 424

제2절 정책의 의미와 내용 ············································································· 426

1. 국가에 따른 지식재산의 의미 ····························································· 426

2. 경제발전과 지식재산 ··········································································· 429

제3절 개발도상국 현황 및 주요 문제점 ························································ 431

1. 분석 방법 ···························································································· 431

2. 창출 ····································································································· 436

3. 보호 ····································································································· 439

4. 활용 ····································································································· 440

5. 사례연구 ······························································································ 441

6. 소 결 ··································································································· 446

제4절 한국의 경험과 정책 성공 및 실패 요인 ············································· 447

1. 한국의 지식재산 정책 역사 ································································ 447

2. 한국의 지식재산 정책 성공 요인 ························································ 452

3. 한국의 지식재산 정책 실패 요인 ······················································ 459

목차

제5절 개발도상국 위한 정책 권고 방향 ························································ 461

1. 지식재산 성장기 국가 그룹 ································································ 462

2. 지식재산 초기 국가 그룹 ···································································· 466

참고문헌 ························································································································ 472

부 록 ························································································································ 474

토 론 ························································································································ 476

ABSTRACT ······················································································································ 478

◈ 표 목 차

<표 1- 1> 베트남 공기업 개혁 KSP 제언 내용 ························································ 46

<표 1- 2> 공기업 개혁을 위한 조건부 단계적 검토 및 권고 사항 ······················· 76

<표 2- 1> 산업육성을 위한 단지 특성 ······································································ 96

<표 2- 2> 1970년대의 산업단지의 개발⋅조성⋅관리에 관한 법제 ······················· 98

<표 2- 3> 산업단지별 관리권자 및 관리기관 ························································· 106

<표 2- 4> 산단 지정면적당 고용효과 ······································································ 108

<표 2- 5> 산단 가동업체당 고용효과 ······································································ 109

<표 2- 6> 산업단지 유형별 지정 후 미착수 현황 ·················································· 111

<표 2- 7> 2015년 이전 분양 공고한 산업단지 중 미분양 면적 현황 ·················· 112

<표 2- 8> 산업단지 입지 적정성 체크리스트 ························································· 122

<표 3- 1> 전자정부의 범위와 역할별 구분 ····························································· 135

<표 3- 2> 한국의 전자정부 시스템 사례 ································································· 136

<표 3- 3> 최근의 전자정부 발전단계 ······································································ 138

<표 3- 4> 대륙별 전자정부발전지수(EGDI)의 기초통계 ·········································· 139

<표 3- 5> 개도국 전자정부 발전의 장애요소 ························································· 144

<표 3- 6> 2018년 UN 전자정부 발전지수 및 ITU 정보통신기술지수 평가 ·········· 150

<표 3- 7> 전자정부 발전 단계 및 주요 내용 ························································· 157

<표 3- 8> 2003~07년 31대 로드맵 중점추진 과제 ················································· 161

<표 3- 9> 한국 전자정부의 성공요인 ······································································ 169

<표 3-10> 한국 전자정부의 도전요인과 극복 방안 ················································ 175

<표 3-11> 성공적인 전자정부 사업을 위한 체크리스트 ········································ 181

표목차

<표 4- 1> 유형별 신용보증제도 비교 ······································································ 197

<표 4- 2> 신용보증기금의 조직 변천 ······································································ 215

<표 4- 3> 신보 출연제도의 주요 변경 내용 ··························································· 216

<표 4- 4> 최근 5년간 출연금 현황 ·········································································· 217

<표 4- 5> 주요 신용보증 상품 종류 ········································································ 219

<표 4- 6> 최근 5년간 기본재산 및 운용배수 현황 ················································ 221

<표 4- 7> 현지 전문가를 통한 주요 설문 내용 ····················································· 229

<표 4- 8> 정책제언 실행을 위한 로드맵 ································································· 235

<표 5- 1> 승용차 보유대수 및 사회기반시설 스톡 변화 추이 ····························· 247

<표 5- 2> 민간투자제도 변천과정 ············································································ 248

<표 5- 3> 연도별 및 계약 방식별 민간투자사업 현황 ·········································· 254

<표 5- 4> 민간투자대상 분야별 사회기반시설 유형 개수 ···································· 256

<표 5- 5> 민간투자 활성화와 재정규율 강화를 위한 정책 비교 ························· 258

<표 5- 6> 주요 DFI 투자실적 비교 ······································································· 265

<표 5- 7> PPP 역량평가 Framework ······································································· 276

<표 5- 8> A국 PPP 역량평가 ···················································································· 278

<표 5- 9> B국 PPP 역량평가 ···················································································· 280

<표 5-10> C국 PPP 역량평가 ···················································································· 282

<표 6- 1> 한국의 주거여건 추이 ·············································································· 308

<표 6- 2> 매 10년간의 주택 호수와 소득의 변화 ················································· 309

<표 6- 3> 외환위기 이전의 주택금융시장 구조 ····················································· 319

<표 6- 4> 연도별 철거민 대책 현황(1970~84년) ····················································· 326

<표 6- 5> 재개발사업 세입자 대책의 변천 ····························································· 329

<표 6- 6> 저소득층을 위한 주거보조 정책의 분류 ················································ 333

<표 6- 7> 국민주택기금 조성 항목별 비중 추이 ··················································· 345

<표 7- 1> 표준이 국가경제성장에 기여한 분석 결과 ············································ 364

<표 7- 2> 산업 혁명에서 표준의 기능과 역할 ······················································· 365

<표 7- 3> 국가표준체계 확립의 대상이 되는 표준 ················································ 368

<표 7- 4> 국가표준체계의 구성 요소 ······································································ 371

<표 7- 5> 개발도상국 현황 분석 대상국 ································································· 376

<표 7- 6> 국가표준체계의 구성 요소와 NSCAF 결과 보고의 관련 ······················ 377

<표 7- 7> 법 제도체계 구축에 대한 평가 ······························································· 378

<표 7- 8> 개발도상국 표준 관련법의 내용 구성 형태 ·········································· 380

<표 7- 9> 조직체계에 관한 평가 ·············································································· 382

<표 7-10> 개발도상국 국가표준조직의 소관부서와의 연계 ·································· 383

<표 7-11> 개발도상국 국가 계량측정조직의 소관부서와의 연계 ························· 384

<표 7-12> 표준의 운용과 활용 체계에 대한 평가 ················································· 385

<표 7-13> 개발도상국 국제표준 활동 내용 ····························································· 387

<표 7-14> 표준의 운용과 활용 체계에 대한 평가 ················································· 388

<표 7-15> 개발도상국 국가인증마크 제도를 통한 활용 체계 평가 ····················· 388

<표 7-16> 인력 인프라에 대한 평가 ········································································ 389

<표 7-17> 개발도상국 전문 인력이 활동하고 있는 기술위원회 수 ····················· 390

<표 7-18> 정보시스템 인프라에 대한 평가 ····························································· 391

<표 7-19> 보급시스템 인프라에 대한 평가 ····························································· 392

<표 7-20> 장비 및 설비 인프라 평가 ···································································· 393

<표 7-21> 개발도상국의 표준 제정 수의 한국의 수준과 비교 ····························· 395

<표 7-22> 국제표준 활동의 변화 ·············································································· 399

<표 7-23> 한국 산업표준의 역사 ·············································································· 401

<표 7-24> 우리나라 국가표준체계 발전 단계 구분 ················································ 402

<표 7-25> 국제표준 활동(ISO/IEC)의 성장 ··························································· 407

<표 7-26> KS 및 기술위원회(TC)/분과위원회(SC) 위탁현황 ·································· 409

표목차

<표 7-27> 중장기 국가표준발전 계획 수립 현황 ··················································· 412

<표 7-28> 측정 시험 설비 현대화를 위한 차관 도입 현황 ··································· 413

<표 7-29> 연도별 국가 표준(KS)의 수(數) ······························································· 414

<표 7-30> 한국의 국가표준기본계획 수립 사례 ····················································· 418

<표 8- 1> 경제규모 대비 특허출원 수에 따른 27개 개발도상국 분류 ·············· 433

<표 8- 2> 상표출원 수에 따른 27개 개발도상국 분류 ········································ 435

<표 8- 3> B등급 및 C등급 저소득국과 중저소득국의 산업구조 ·························· 438

<표 8- 4> 대한민국 지식재산 관련 정책⋅행정 조직 ············································ 453

<표 8- 5> 5대 정책방향 및 20대 전략목표 ····························································· 457

◈ 그 림 목 차

[그림 1- 1] 한국 공기업 정책의 주요 변화 ···························································· 61

[그림 2- 1] 포터의 클러스터 경쟁력 결정요인 ······················································ 89

[그림 2- 2] 산업입지법 및 산업집적법의 목적 ····················································· 104

[그림 2- 3] ｢산업입지법｣의 하위 법체계 ······························································ 106

[그림 2- 4] ｢산단절차간소화법｣의 하위 법체계 ··················································· 107

[그림 3- 1] 전자정부의 핵심 요소 ········································································· 134

[그림 3- 2] 좋은 거버넌스 구축을 위한 전자정부의 역할과 목적 ····················· 135

[그림 3- 3] 2003년과 2018년 전자정부발전지수 분 ··············································· 139

[그림 3- 4] 2018년 지역별 UN 전자정부발전지수(EGDI) 평균 ····························· 141

[그림 4- 1] 신용보증기금 부실률 추이 ·································································· 223

[그림 4- 2] 신용보증잔액 추이 ··············································································· 224

[그림 4- 3] GDP 대비 신보의 신용보증잔액 추이 ················································ 225

[그림 5- 1] PPP 사업의 기본 구조 ········································································· 243

[그림 5- 2] 개발도상국(EMDE)의 PPP 프로젝트 투자규모와 사업 수 ················· 261

[그림 5- 3] 개발도상국(EMDE)의 PPP 프로젝트 투자규모별 사업 수 ··················· 261

[그림 5- 4] 대륙별 PPP 현황 ·················································································· 262

[그림 5- 5] 섹터별 PPP 투자 현황 ··········································································· 263

[그림 5- 6] DFI의 PPP 프로젝트 지원 현황 ··························································· 266

[그림 5- 7] PPP 프로젝트 금융 구성 ······································································· 267

[그림 5- 8] 최빈국(IDA)의 PPP 프로젝트 투자규모와 사업 수(2009~18년) ··········· 268

[그림 5- 9] KSP 수행의 일관성 제고를 위한 분석체계 구축 ······························· 285

그림목차

[그림 6- 1] 1인당 GDP와 도시화의 관계 ································································· 293

[그림 6- 2] 에티오피아 가계자금의 차입처 ···························································· 307

[그림 6- 3] 공영개발 사업에 의한 개발이익 분배 ················································· 312

[그림 6- 4] LH의 개발사업 실적 ··············································································· 315

[그림 6- 5] 택지개발 및 주택공급의 제도적 장치 ················································· 318

[그림 6- 6] 국민주택기금의 운용비중 변화 추이 ··················································· 322

[그림 6- 7] 국가별 소득대비 주택가격 배율(PIR)의 추이 ······································ 330

[그림 6- 8] 주택공급 제도의 구성 요소 ·································································· 335

[그림 7- 1] 국가별 표준 관련 법⋅제도 평가 ························································ 378

[그림 7- 2] 국가별 계량측정 관련 법 제도 평가 ··················································· 378

[그림 7- 3] 국가별 적합성 관련 법⋅제도 평가 ····················································· 379

[그림 7- 4] 국가별 표준분야의 조직 관련 평가 ····················································· 382

[그림 7- 5] 국가별 계량측정의 조직 관련 평가 ····················································· 383

[그림 7- 6] 국가별 적합성의 조직 관련 평가 ······················································· 384

[그림 7- 7] 국가별 표준의 운용⋅활용 관련 평가 ··············································· 386

[그림 7- 8] 국가별 계량측정의 운용⋅활용 관련 평가 ········································· 386

[그림 7- 9] 국가별 적합성의 운용⋅활용 관련 평가 ············································· 388

[그림 7-10] 국가별 인력 인프라 관련 평가 ·························································· 390

[그림 7-11] 국가별 정보시스템 인프라 관련 평가 ··············································· 392

[그림 7-12] 국가별 보급시스템 인프라 관련 평가 ················································· 393

[그림 7-13] 국가별 장비 및 설비 인프라 평가 ····················································· 394

[그림 7-14] 한국의 국가표준체계도 ········································································· 410

[그림 7-15] 한국의 표준 제정 수 추이와 한국의 GDP 비교 ································· 411

[그림 8- 1] 27개 개발도상국의 GDP 대비 R&D 지출 ············································· 437

[그림 8- 2] 특허넷 시스템 개념도 ··········································································· 451

[그림 8- 3] 2017~21년 지식재산 기본계획 정책목표 및 기본방향 ······················· 456

[그림 8- 4] 국가 그룹별 2019년 GIPC 국제지식재산지수 평가 결과 비교 ·········· 460

[그림 8- 5] 브루나이 아이디어 공모전 수상작 ······················································· 469

1요 약

요 약

제1장 공기업 개혁

많은 개도국이 사회주의 체제 및 국가주도형 경제개발 정책의 유산으

로 다수의 공기업을 소유하고 있다. 이들 공기업의 비효율성은 경제개발

의 걸림돌이 되고 있다. 특히 개도국의 기간산업에 대규모 공기업이 많

은데, 경제개발에 있어서 기간산업에서 활동한 규모 있는 기업의 중요성

을 고려한다면, 공기업 개혁은 개도국의 경제발전을 위한 핵심적인 정책

과제이다.

각국의 사례와 여러 문헌을 참고할 때, 국가 전반의 시장발전 수준, 정

치적 환경에 대한 고려가 없는 공기업 개혁은 성공하기 힘든 것으로 판

단된다. 공기업의 성과는 국가 전반의 기업 활동에 영향을 미치는 제도

와 시장 발전에 의해 규정된다. 자본시장이 미성숙하고 기업 활동을 지

탱하는 제도와 기업자본이 갖춰지지 않은 국가에서는 기업 관련 제도나

시장의 발전이 공기업개혁보다 더 중요할 수 있다.

공기업 개혁 추진에 있어 국가의 역량과 정부의 정책역량에 대한 고려

역시 필요하다. 공기업에 적합한 목표를 부과하고 공기업을 감독⋅평가

⋅통제하는 정부의 역량과 함께 공기업 경영의 정치적 독립성을 보장하

는 국가의 역량이 없으면 공기업 개혁은 성공하기 힘들다. 특히 공기업

2 국제협력과 지식공유

이 상업적 시장 활동을 하는 경우, 이들을 시장의 힘에 노출시키기 위해

서는 경쟁정책과 규제가 보완적으로 작동해야 한다.

지금까지 KSP에서 제안한 정책 권고 내용을 살펴보면 공기업 개혁에

관련된 개도국의 정치⋅경제⋅사회⋅제도적 상황에 대한 논의가 미흡하

다. 이에 따라 전반적으로 정책권고 내용이 기존의 공기업 지배구조 개

선 논의를 중심으로 한 일반적 권고이거나, 한국이 최근에 도입한 공기

업 평가관리 시스템의 소개 등에 그치고 있다. 그러나 이런 정책권고가

개도국의 발전수준에 적합한 것인지 불확실하고 공기업을 개발정책에 활

용하려는 개도국의 정책적 관심에 부합하는 것인지도 불확실하다.

따라서 앞으로 KSP는 개도국 경제개발전략에 비춘 공기업 존립 근거

에 대한 검토, 이를 통한 공기업의 명확한 목표 도출, 공기업을 포함한

공공부문의 역할 규정, 공기업을 통제하는 국가의 예산과정과 재정관리

체계에 대한 분석, 기업 관련 제도 및 시장발전 수준 파악, 국가개발전략

과 공기업 정책의 일관성 문제 검토 등에 더 많은 비중을 두어야 할 것

이다.

공기업 개혁에 대한 정책자문이 정책에 실제 적용되도록 하기 위해서

는 공기업 개혁에 영향을 미치는 정치⋅사회⋅경제⋅산업⋅제도 환경을

충분히 검토해야 한다. 이를 기초로 국가의 특수한 상황에 부합하는 구

체적인 방안을 제시해야 한다. 앞으로 개도국 공기업 개혁에 대한 정책

권고는 구체적인 산업이나 기업에 대해 실시하는 것이 바람직해 보인다.

제2장 산업단지

산업단지란 산업 활동을 수행하기 위한 공간을 포괄적 계획에 의해 개

발한 단지라고 할 수 있다. 산업단지 건설의 목적은 특정 지역에 기업을

집적시켜 집적효과(agglomeration effect)가 나타나도록 하고 기업 간 연계

및 기업-연구기관-지원기관 간 연계를 강화하여 클러스터(cluster) 효과가

나타나도록 하는 것이다.

3요 약

개도국들도 한국과 유사한 산업단지 관련 법령과 제도를 운영하고 있

으며 외국인투자 유치를 위해 특별구역 등을 운영하고 있다. 산업단지

및 특별구역 내 입주기업에 대해서 법인세⋅소득세 감면, 수입 관련 세

금 감면, 부가가치세 감면 등의 지원정책을 추진하고 있다. 그러나 산업

단지 개발절차 등을 규정한 법률은 미흡한 실정이다. 또한 흔히 부적절

한 입지 선정, 노동정책이나 제도의 경직적 운영, 지가⋅임대료 등 지원

부족, 복잡한 행정절차, 기반시설 공급 미흡 등의 문제점을 안고 있다.

한국의 산업단지는 국가⋅일반⋅도시첨단⋅농공단지 등으로 구분되며,

2018년 말 현재 개수는 총 1,207개, 지정면적은 1,414㎢로 국토면적(10만

㎢)의 1.4% 정도를 차지하고 있다. 정부는 1960년대 울산공업지구를 지

정하면서 산업단지 건설을 시작하였다. 1970년대에는 중화학공업 육성을

위해 동남해안 지역에 대규모 산업단지를 공급하였다. 1980년대에는 국

가균형발전을 위해 주로 지방에 산업단지를 공급하였으며, 1990년대에는

첨단산업 육성 및 외국인투자 유치를 위해 첨단산업단지를 공급하였다.

2000년대에는 신산업(정보통신, 문화, 벤처 등) 육성을 위한 도시첨단산

업단지를 공급하였으며, 2010년대에는 융복합화(산업 간, 산업시설과 지

원시설 간)를 지원하기 위해 복합용지제도와 산업시설 용지의 입주업종

네거티브제도를 도입하였다.

한국은 성공적으로 산업단지를 개발⋅운영해 온 것으로 평가받고 있

다. 성공요인으로는 산업단지가 항구⋅대도시와 인접해 있고, 도로 등 기

반시설이 효율적으로 공급되었고, 산업단지 지정 및 개발을 위한 제도적

장치가 마련되어 있으며, 중앙 및 지방정부가 개발사업자 및 입주기업에

대해 지원을 제공한 점 등을 꼽을 수 있다.

한국의 경험을 참고할 때 개도국이 주의할 점은 다음과 같다. ① 지정

요건 및 지정절차 등 산업단지의 합리적 지정⋅개발을 위한 제도적 기반

을 마련해야 한다. ② 경제여건상 수요가 충분하지 않으므로 특정 지역

을 우선 개발하고 이를 전국적으로 확산하는 단계별 접근방법이 필요하

다. ③ 중앙정부 차원에서 전국 단위의 산업단지 공급계획을 수립하여

계획적으로 공급해야 한다. ④ 철도, 도로, 용수, 전기, 가스 등 기반시설


을 적절하게 공급하는 것이 중요하다. ⑤ 토지 확보와 기반시설 공급을

위해서는 막대한 초기 자금이 필요하므로 효과적인 자금조달 시스템을

구축할 필요가 있다. ⑥ 과도한 산업단지 지정을 막기 위해 지정평가시

스템과 개발과정 모니터링시스템을 구축하는 것이 바람직하다.

제3장 전자정부

한국 정부는 1960년대에 초보적인 데이터 처리시스템을 도입하면서 전

자정부의 첫발을 떼었다. 이후 1970년대의 행정전산화 사업과 1980년대의

국가기간전산망 구축 사업을 통해 전자정부의 기반을 조성하였다. 1990

년대 중반 이후에는 다양한 전자정부시스템을 본격적으로 구축하기 시작

했는데, 이후 우리 전자정부는 세계적인 명품 사례로 주목받게 되었다.

최근 많은 개도국이 경쟁적으로 전자정부 사업을 추진하면서 큰 발전

을 거두고 있다. 그럼에도 불구하고 아프리카와 동남아시아 등 많은 개

도국의 전자정부 수준은 여전히 낮은 것으로 나타나는데, 개도국에서 전

자정부 사업을 추진할 때 자주 나타나는 문제점은 다음과 같다. 첫째, 전

자정부 정책과 행정개혁 간의 연계가 부재한 경우가 많다. 전자정부를

도입했지만 행정개혁과의 정합성이 낮아 실제로 활용되지 못하고 있는

것이다. 둘째, 전자정부 추진체계가 취약하여 체계적으로 전자정부 사업

을 추진하기 위한 행정적인 지원이 이루어지지 않는 경우도 많다. 셋째,

정보통신 인프라와 정보역량의 부족도 자주 발견되는 문제점이다. 전자

정부는 사회의 전 분야에 걸쳐 전산화가 이뤄져야 그 효과가 가시적으로

나타나며, 전산화된 시스템을 사용자가 적극적으로 활용해야 실질적인

성과를 창출할 수 있다. 그러나 많은 개도국에서 전기가 부족하거나 유

무선 인프라 기반이 취약하여 전자정부 사업 추진에 애로를 겪고 있다.

넷째, 사업재원 부족과 법적 시스템 미비도 전자정부의 운영의 지속가능

성을 위협하는 요인이다. 마지막으로 전자정부 실무부서와 일반 행정부

서 간의 갈등도 문제점 중의 하나이다. 전자정부 관련 정책을 수립⋅실

5요 약

행하는 부처 또는 조직이 충분한 권한을 부여받지 않아서 전자정부의 수

사적(修辭的)인 강조에도 불구하고 일선 행정조직의 소극적 태도를 극복

하지 못해 사업을 제대로 추진하지 못하는 경우가 자주 발생한다.

한국 전자정부 수립의 주요 성공요인으로는 최고 정책결정자의 관심과

정책적 지원, 법률체계 구축과 재정적 지원, 정보통신 인프라 구축과 주

민등록제도와 같은 기본 제도의 안정적 구축, 효과적인 추진체계 구축,

그리고 행정개혁과의 유기적 연계 등을 들 수 있다

본 연구는 한국의 경험과 기존 연구를 바탕으로 전자정부 사업 추진에

있어 고려해야 할 주요 점검사항을 체크리스트 형식으로 제시한다. 주요

점검사항으로는 정책결정자의 전자정부에 대한 비전과 정책적 의지, 정

부개혁과의 연계성, 유관기관의 협조와 이해관계자 간의 협력, 제도적⋅

경제적 지원, 정보통신인프라 현황, 공무원과 국민의 정보역량, 전자정부

서비스와 고객지향성, 시민참여, 개인정보 보호와 사이버 보안, 책임성

확보를 위한 모니터링과 평가, 그리고 기타 정치경제적 고려 등이 포함

된다.

제4장 신용보증제도

신용보증제도는 금융시장에서 자금조달에 어려움을 겪는 기업에 대해

‘공신력 있는 기관’이 채무이행을 금융회사에 보증함으로써 기업의 자금

조달을 원활하게 돕는 제도이다. 담보능력이 취약한 중소기업은 신용보

증제도를 통해 신용도를 보강하여 금융시장에 보다 쉽게 접근할 수 있다.

KSP를 통해 신용보증제도를 전수받은 베트남, 카자흐스탄, 가나, 몽골

등의 국가에서는 대부분 중소기업 비중이 높은 반면 상업은행들은 중소

기업에 대해 충분한 대출을 제공하지 않아 중소기업의 자금조달 문제가

심각하게 대두되고 있다. 이들 국가는 각각 신용보증제도를 운용하고 있

으나 보증절차가 복잡하고 보증실적이 낮다. 또 보증제도가 체계적으로

운용되고 있지 못하다.


한국 신용보증제도는 1961년 신용보증준비금제도 도입과 함께 시작

되었다. 1976년 신용보증기금(신보)이 출범되어 신용보증 업무를 시작

하였으며, 1989년에는 기술보증기금(기보)이 설립되고 1996에는 지역신

용보증재단(지역신보)이 지역별로 설립되기 시작하였다. 이로써 3원화

체제로 신용보증제도가 운영되고 있다. 한국 신용보증제도의 주요 성공

요인으로는 안정적 재원확보, 체계적 리스크 관리, 정부 정책방향과 중

소기업 요구에 맞는 보증제도 운영을 들 수 있다. 문제점으로는 신보,

기보, 지역신보 간 중복보증 우려, 창업기업보다 업력이 높은 기업 위주

의 보증제도 운용 등이 지적된다.

신용보증제도를 주제로 진행했던 KSP는 대부분 1년간의 단기 프로젝

트로 진행되어 계속 사업으로 연계되지 못하는 경우가 대부분이었다. 또

사후관리 부재 등으로 보증제도의 안착 및 제도개선에 한계가 있었다.

이러한 문제를 방지하기 위해서는 향후 신용보증제도 관련 정책 권고에

있어 다음과 같은 점에 주의를 기울여야 할 것으로 판단된다. ① 현지

컨설턴트를 활용하여 현황을 충실히 파악한다. ② 개도국이 신용보증제

도 도입⋅운용과 관련한 법적 근거를 마련하도록 한다. ③ 신용보증제도

운용에 따른 대손율을 관리하도록 한다. ④ 위탁보증제도를 활용하도록

한다. ⑤ 사후관리⋅모니터링 시스템을 운영하도록 한다. ⑥ 이러한 정

책제언의 단계적 이행을 위한 로드맵을 설정한다. ⑦ KSP의 일부로 진

행되는 연수의 실효성을 제고한다.

제5장 민관협력

민관협력(Public Private Partnership: PPP)은 공공과 민간 간의 장기 계

약을 통해 공공의 자산을 건설하거나 서비스를 공급하는 것을 의미한다.

여기에서 민간은 상당한 리스크와 운영책임을 담당하며 민간의 보수는

성과에 연동하여 제공된다. PPP를 수행하는 목적은 부족한 정부재정을

보충하여 필요한 인프라스트럭처(infrastructure)를 적기에 공급하고 그 과

7요 약

정에서 효율성을 제고하는 것이다.

PPP의 확산은 국제적인 추세로서 선후진국 공통적으로 부족한 재정을

보완하는 수단으로 PPP를 활용하기 위해 노력하고 있다. 그러나 아직 그

성과는 제한적이며, 최근에는 사회기반시설 서비스를 안정적으로 공급하

는 궁극적 책임은 여전히 정부에 있다는 인식이 확산되고 있다. 이에 따

라 PPP 사업 추진과정에 있어 정부의 역할이 증가하고 있고, 공공과 민

간 간의 효과적 위험배분 방안이 연구되고 있으며, AP(Availability

Payment) 방식을 비롯한 중위험/중수익 투자분담형 사업구조가 도입되고

있다. 또한 PPP 사업 규모가 커지면서 PPP 사업이 재정운용에 미치는 종

합적 영향에 대한 관심이 높아지고 있고, 총량적 재정파급효과를 관리하

는 공공재무관리체계(Public Financial Framework)를 구축하려는 노력이

증가하고 있다.

한국은 1994년 최초의 PPP 법률을 제정한 이후 비교적 단기간에 많은

PPP 사업을 추진하여 필요한 기반시설을 적기에 확충하였다. 한국의 성

공요인으로는 다음과 같은 것들이 꼽힌다. 첫째, 정부가 PPP 관련 제도

를 확충하여 사업 추진절차의 투명성을 제고하였다. 둘째, 다양한 형태의

정부지원을 제공하여 PPP 사업이 재무적 타당성(financial viability)을 확

보할 수 있도록 도왔다. 셋째, 독립된 PPP 기구인 공공투자관리센터

(PIMAC)를 설치하여 정부가 PPP 사업을 관리하는 데 필수적인 전문성

을 보완하고 재정규율과 시장활성화가 조화될 수 있도록 하였다. 넷째,

기획재정부가 PPP 정책의 방향을 설정하고 민간투자심의위원회를 통하

여 PPP 사업이 효율적으로 추진될 수 있도록 감독하였다.

개도국의 PPP 발전단계는 ① PPP 제도 수립 단계, ② 시범사업(pilot

project) 추진 단계, ③ PPP 활성화 단계로 구별된다. ①, ② 단계는 제도

적 환경의 완비에 대한 정책조언이 필요하고, ③ 단계에서는 투자유인

제공을 위한 금융적 환경의 개선에 대한 조언이 중요하다. 이런 관점에

서 평가할 때 기존 KSP 보고서의 정책제언은 협력국이 당면한 문제를

해결하고 PPP를 활성화하는 데 부합하지 않은 측면이 있었다. 이를 개선

하기 위해서는 다음과 같은 노력을 기울여야 한다.


첫째, 정책 소요 파악, 현황 및 문제점 분석, 정책제언이 일관성을 갖

는 분석체계를 구축한다. 둘째, 체계적 접근방법을 통해 현황 및 문제점

을 분한다. 협력국 방문 시 수집한 자료 이외에 국제기구 등에서 발간하

는 객관적 자료를 활용하여 PPP 발전단계를 진단하며, 발전단계에 따라

주요 정책제언 분야를 설정한다. 셋째, 제도적 환경 구축에 대해서는 ①

PPP 정책 수립, ② PPP 관련 입법 추진, ③ PPP 사업추진 절차와 참여

주체들의 역할 규정, ④ 재정관리체계 구축 등의 요소로 세분하여 중점

정책제언 분야를 선택한다. 넷째, 한국의 PPP 경험과 관련하여 ① PPP

활성화와 재정규율 강화 간의 균형 도모, ② PPP 법률의 특별법적 지위

확보, ③ 정부의 다양한 재정지원 제공, ④ MRG 등 정부 위험분담 경험,

⑤ 독립된 법적 PPP 기구 설립 등과 관련한 시사점을 반영하여 정책조언

을 제시할 수 있을 것으로 보인다.

제6장 주택시장

대부분의 개도국은 경제성장 과정에서 급속한 도시화로 인한 심각한

주택문제를 경험하지만, 주택은 고가이며 단시일에 생산을 늘릴 수 없어

문제를 해결하기 어렵다. 주택은 토지와 자본의 결합물이므로, 두 생산요

소가 주택부문에 충분히 공급되도록 하는 것이 주택정책의 요체이다.

첫째, 주택건설을 위한 토지가 양질의 기반시설을 갖춘 도시여건 속에

공급되어야 한다. 경직적⋅비현실적 토지이용 규제와 공공의 과도한 토

지 점유는 택지공급을 저해한다. 또한 대부분의 나라에서 기반시설 투자

를 위한 재원이 부족하고, 때로 토지수용제도가 공정하게 작동하지 못한

다. 둘째, 토지개발, 주택건설, 주택구매를 위해서 많은 자금이 필요하다.

건설금융 수단으로는 선분양이 유력한 대안이지만 보증제도가 수반되지

않으면 소비자 보호 측면에서 큰 문제를 야기할 수 있다. 소비자 금융도

선진국의 금융 제도나 상품을 이식하는 것은 가능하지 않다.

한국은 1960년대 이래 주택의 양적⋅질적 부족 문제를 획기적으로 개

9요 약

선해 왔다. 여기에는 지속적인 소득의 증가 등 수요 측 요인에 덧붙여 다

음과 같은 공급측 요인들이 작용했다. 첫째, 정부는 공공에 의한 택지개

발로 개발이익을 적절히 분배하였다. 토지 수용권을 광범위하게 적용함

으로써 토지 소유자가 개발이익을 독점하지 못하도록 했고, 개발이익이

기반시설 투자, 저렴한 주택공급 등에 활용될 수 있도록 했다. 둘째, 주택

부문 내 재원을 환류 시키는 비제도권 금융수단을 발달시켰다. 건설금융

측면에서는 주택보증제도를 수반한 선분양이 주된 자금조달 수단이었다.

소비자 금융 측면에서는 국민주택기금이 내집마련을 지원하였다. 기금의

저렴한 재원조달은 주택청약제도와 연계되어 가능했다.

한국의 주택정책은 나름대로의 성공과 실패의 경험을 모두 가지고 있

으므로 개도국에 대한 정책 제언 시 이를 잘 활용해야 한다. 또 주택의

특성상 여러 나라에서 주택정책의 기본 구도는 유사하지만 개도국의 상

황에서는 선택 가능한 정책수단이 제한될 수 있다는 점도 고려하여 현지

상황에 맞는 창조적인 지원방법을 제안해야 한다.

택지공급의 확대를 위해서는 한국과 같이 효율적인 개발사업 시행자로

서 공기업을 활용할 수 있으나, 현지 상황에 적합한지 살펴야 한다. 토지

수용권에 바탕을 둔 공영개발 방식이 어려울 경우 토지구획정리 방식도

좋은 대안이 될 수 있다. 모든 토지 제도의 기초로서 감정평가 제도를 도

입할 필요가 있고, 인구주택 센서스 같은 기초 자료도 반드시 축적해야

한다.

주택금융을 위해서는 비제도권 금융의 활용 가능성을 모색해야 하며,

주택정책 프로그램들과 연계하여 효과성을 높이도록 한다. 건설금융의

지속 가능한 자금원으로는 선분양의 제도화와 이를 지원하는 주택보증제

도의 도입이 유력한 대안이다. 소비자 금융으로 선진국형 담보대출을 적

용하기 어려울 경우 주민 자조사업을 지원하는 금융이 현실적이다. Site

and Service Program 등 개도국 저소득층 주거안정을 도모하는 주택정책

과 연계하여 금융지원을 제공하는 방안을 모색해야 한다.


제7장 국가표준체계

국가표준체계는 국가가 표준을 확립⋅운영⋅관리⋅활용하기 위한 제도

적 장치와 표준 인프라 체계를 의미한다. 국가표준체계는 법제도, 조직,

제도 운영과 활용, 인프라로 구성된다. 국가표준체계 구축의 대상이 되는

표준은 측정표준⋅법정계량⋅산업표준이다.

국가표준은 그 기능과 역할이 산업 현장의 활용에서 경제 전반의 활용

으로 확장되고 있다. 표준의 활용은 생산성 향상을 가져와 경제성장에

기여할 뿐만 아니라 WTO TBT 협정 체결 이후 국가 간 무역 증진에도

크게 기여하고 있다. 유럽연합은 표준을 사회통합의 수단으로 활용하고

있으며, 전문가들은 다가올 4차 산업혁명 시대에 표준을 획득하는 자가

세계시장을 장악할 것으로 예견하고 있다. 이러한 중요성 때문에 모든

국가는 국가표준체계의 확립을 위해 노력하고 있다.

한국의 국가표준체계는 법과 조직, 발전계획을 수립했던 수립기

(1962~72년, 상공부), 국가인증마크 도입, 측정표준 확립, 시설 현대화로

표준정책의 급속한 발전을 이룩했던 성장기(1973~95년, 공업진흥청), 국

제시스템으로의 전환과 국제 활동을 본격화한 도약기(1996~2014년, 기술

표준원), 측정표준 선진화와 산업표준 전문성 강화를 위해 관계 부처가

노력한 확산기(2015년~, 범부처)를 거쳐 성공적으로 확립되어 왔다. 한국

의 성공요소는 다음과 같이 평가된다. 첫째, 수출주도형 산업화를 지원하

는 수단으로 국가표준을 확립한다는 명확한 목표하에 전략적으로 표준화

를 구축하였다. 둘째, 표준정책을 주관하는 조직이 바뀌면서도 중장기 발

전계획을 수립하여 일관성 있게 국가표준체계를 구축하였다. 셋째, 해외

차관 활용 등 다양한 방법으로 표준 인프라를 확장하여 표준화 역량을

강화하였다. 넷째, 과감한 정책적 결단으로 국제규범에 부합한 국제시스

템으로 신속히 전환하였다.

개도국에 대한 정책 권고에서는 다음과 같은 점을 강조할 필요가 있

다. 첫째, 개도국은 자원과 역량이 한정되어 있으므로 표준 활용 전략을

11요 약

세분화하여 패키지 방식의 접근 전략을 택하는 것이 바람직하다. 둘째,

글로벌화 시대에 부응하고, 잘 발전되어 있는 국제표준체계를 국가표준

체계로 내재화하는 전략이 필요하다. 셋째, 하드웨어적인 체계 구축과 함

께 소프트웨어적인 시스템 운영 및 활용의 경험과 노하우를 확보할 필요

가 있다. 넷째, 국가표준체계 구축을 위한 부문별 발전계획을 종합한 중

장기 국가표준체계 발전계획을 수립하여 일관성 있고 지속적으로 추진해

야 한다. 다섯째, 표준화 역량 확보를 위한 지속적이고 다양한 표준 인프

라 확충 방안을 강구해야 한다.

제8장 지식재산권

4차 산업혁명시대에는 지식의 융합을 통한 다양한 창작이 가능해지면

서 지식재산(intellectual property)의 역할이 더욱 중요해지고 있다. 우리나

라에서는 1977년 3월 12일 특허청이 개청하면서 산업재산권보호와 산업

기술개발을 체계적으로 지원하고 기술경쟁 시대에 대처할 수 있게 되었

다. 개청 당시 2만 5,000여건에 불과하던 산업재산권 출원은 30년 만에

36만 8000여건으로 14배가량 증가해 세계 4위를 기록했다. 정부는 2011

년에 ｢지식재산 기본법｣을 제정하여 그간 산발적으로 추진하였던 지식재

산 정책을 범부처적 차원에서 체계적⋅전략적으로 추진할 기반을 마련하

였다. 이에 따라 지식재산의 ‘창출-보호-활용’이라는 체계 속에서 5개년

기본계획을 수립하여 추진하고 있다.

개도국은 산업구조 등 국가별 특성에 따라 특허출원 등 지식재산의 창

출-보호-활용에 있어 다양한 모습을 보인다. 또 R&D 지출이 낮거나, 높

더라도 내국인이 아닌 외부인에 의해 R&D가 수행되거나 사업화가 어려

운 기초연구에 재원이 집중되어 있는 경우도 많다. 특허출원에 있어서도

내국인보다 외국인의 출원 건수가 많은 경우가 흔하다. 개도국에 대한

정책권고의 효과성을 높이기 위해서는 해당 국가의 경제(동향, 산업구조,

산업별 핵심기술 및 R&D 등), 사회(지식재산권 보호에 대한 인식, 전문


성 등), 정치(IP 정책, 정권교체에 따른 지식재산권 정책 기조) 환경 등을

다각적으로 분석할 필요가 있다.

지식재산권 정책과 관련해 개도국은 ‘지식재산 성장기 국가’와 ‘지식재

산 초기 국가’로 구분될 수 있다. 먼저 ‘지식재산 성장기 국가’는 변화하

는 산업패러다임과 연계하여 국제협력을 강화하고 전문성을 갖추려는 수

요가 높다. 특히 중소기업 육성이나 산업 활성화에 대한 수요가 높으므

로 IP R&D 정책을 통한 핵심 IP 창출 전략을 강화할 필요가 있다. 또 기

술가치 평가, 정보검색 시스템, 사업화, 세제혜택 등을 중심으로 지원정

책을 집중할 필요가 있다. 중소기업의 발명을 보호하고 자국 산업을 육

성하는 데 적합한 ‘실용신안 제도’를 적극 활용하는 것도 바람직하다. 전

문성 제고를 위한 다양한 교육⋅훈련을 실시하고, 증가하는 산업재산출

원 수를 고려하여 특허행정 전산화를 추진하여 출원의 편의와 심사의 효

율성을 도모할 필요도 있다.

‘지식재산 초기 국가’는 지식재산권에 대한 인식수준이 낮아 지식재산

권 자체의 의미와 중요성을 반영한 국가 정책이 부족하다. 따라서 장기

적으로 국가의 재원을 R&D에 투자하는 비중을 높이고 그 성과가 지식

재산 창출로 이어지도록 전략계획을 수립하는 것이 바람직하다. 그러나

우선적으로 해당 국가의 주력산업인 농업, 광산업, 서비스업 등을 발전시

키기 위한 인프라에 투자하는 것이 필요한데, 이를 위해 국제협력 네트

워크를 강화하고 ODA 등을 통해 선진기술과 장비 및 기반시설에 대한

접근성을 높일 필요가 있다. 더불어 국가 지식재산 전담조직과 법제도

정비, 지식재산에 대한 인식 제고, 1차 산업과 관련한 상표, 지리적 표시,

유전자원 등에 대한 정책 추진도 필요하다.

13제1장 공기업 개혁

제1장

공기업 개혁

김 종 일 (동국대학교)

이 지 영 (한국개발연구원)

장 한 이 (한국개발연구원)

제1절 서 론

공공부문은 시장에서 생산하기 힘든 공공재를 생산하고, 시장이 미성

숙하거나 시장실패가 있는 경우 시장을 보완하는 역할을 한다. 공공부문

은 정부, 정부의 사업을 위탁 집행하는 공공기관, 기업 활동을 하는 공기

업을 포함한다. 한국의 경우 현재 공공부문은 공기업, 준정부기관, 기타

공공기관으로 분류하고, 이 가운데 공기업은 총 수입액 중 자체 수입액

이 85% 이상인 경우 시장형, 그렇지 못한 경우 준시장형으로 분류하고

있다(남일총, 2013). 한국에는 현재 36개의 공기업이 있으며, 이 중 14개

가 시장형 공기업이다.1

시장형 공기업은 정부가 소유하나 자체 수익으로 운영 가능하며 상업

적 기업 활동이 주된 목적인 기업이다. 시장 수요에 대응해 생산 활동을

하는 측면에서 민간기업과 차이가 없지만, 국가운영의 다양한 목적을 위

하여 국가가 소유하고 경영에 관여하고 있는 기업이다. 이러한 시장형

공기업은 이론적으로 민영화가 가능하며 민영화는 경영의 효율성을 제고

1 현재 대표적 시장형 공기업으로 한국석유공사, 한국가스공사 등이 있으나, 1990년대 말

까지 포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학 등 주요 기간산업의 핵심 기업이 공기업

이었다.


할 것으로 기대 된다. 그러나 시장형 공기업에 대한 평가는 기업의 효율

성과 공적 목표 간의 상대적 중요성, 시장경제의 작동 여건, 정부의 성격

과 능력 등에 대한 판단의 차이로 긍정적⋅부정적 평가가 공존 한다. 이

는 기본적으로 시장기능에 대한 믿음과 그에 따른 정부역할에 대한 판단

의 차이에 기인한다.

제2차 세계대전 이후 개도국 경제발전에 있어서 정부의 역할이 강조되

었고 이는 다수의 개도국에서 정부가 주도하는 경제개발계획 수립과 공

기업 설립 등으로 이어졌다.2 나아가 대부분의 개도국이 식민지 통치에서

해방된 직후, 제국주의를 지탱 했던 서구의 자본주의 체제에 대한 반동

으로 사회주의 체제를 받아들이며, 공기업이 국가 산업생산의 중심으로

등장하였다. 1980년대 이후 공산권의 붕괴와 함께 개도국에서 시장경제

로의 체제전환을 추진하였으나, 과거의 사회주의 경험은 여전히 시장경

제 발전에 걸림돌로 작용하고 있다.

다수의 개도국에서 시장경제의 도입과 함께 공기업의 민영화를 추진하

여 왔지만 여전히 공기업이 경제에서 차지하는 비중이 높다.3 베트남의

경우 1990년 이후 민영화 추진으로 공기업 수가 12,000개에 700개로 감

소하였으나, GDP 생산에서 공기업이 차지하는 비중은 1990년 40%에서

10% 포인트 정도만 줄어들어 여전히 부가가치 생산의 상당부분을 공기

업이 차지하고 있다. 이들 공기업은 부채비율도 높고 자산수익률도 저조

한 것으로 보고된다.4 말레이시아는 공기업과 공기업의 자회사를 통칭한

정부관계투자회사(Government Linked Companies)가 2013년 기준 전체 고

용의 5%, 쿠알라룸푸르 종합지수 시가총액의 54%를 차지하고 있다. 이

들 회사의 수익률은 민간기업보다 저조하다고 보고된다.5 나아가 베트남

2 이를 지지한 일군의 학자를 구조주의자(structuralist)라고 하며, 이는 Signer-Prebisch 가설,

유치산업보호론, 수입대체전략 등으로 특징된다.

3 베트남의 공기업은 전력, 통신, 철도 등의 기간산업뿐만 아니라 석유, 화학, 고무, 비금

속광물, 담배, 항공, 해운, 조선, 커피, 식품 등의 산업에서 활동하고 있으며, 다수의 공

기업이 지주회사체제로 운영된다.

4 2015년 현재 부채비율은 공기업이 300%, 민간 기업이 160%, 해외투자기업이 150% 정

도이며, 자산수익률은 해외투자기업은 평균적으로 5% 이상, 공기업은 2%대 초반, 민간

기업은 1%대 정도라고 한다(Takeyama, 2018).


과 말레이시아 사례는 현재 남아있는 개도국 공기업의 규모가 크다는 것

을 시사한다.

한편, 금융위기 이후 과거 적극적 민영화 추진에서 공기업을 통한 국

익추구로 개도국의 공기업 정책이 변화하고 있다. 중국은 공기업의 해외

진출을 장려하고 있으며, 남미국가에서는 민영화된 기업의 재국유화 사

례도 일어나고 있다.6 이러한 재국유화에는 정치적 이유가 영향을 미쳤다

고 알려져 있지만, 개도국에서 시장경제에 대한 신뢰가 하락하며 민영화

보다는 공기업을 통한 국익 추구가 힘을 얻어가고 있다.

공기업이 대규모 기업이며, 에너지, 자원, 철강, 화학 등 국가 기간산업

에 종사한다는 점을 고려하면 공기업 정책은 개도국 경제발전에 중요한

현안이다. 공기업 정책은 공기업의 소유권 정책과 지배구조 정책으로 구

성된다. 공기업 소유권 정책은 민영화와 공기업 관리방식 등 공기업 소

유권과 관련된 정책이다. 공기업 지배구조 정책은 공기업의 방만한 운영,

비효율적 경영, 부실한 재정 등을 해결하기 위하여 공기업에 대한 국가

의 관리(외적 거버넌스)와 공기업의 경영방식(내적 거버넌스)을 개선하는

것이다. 즉, 공기업 개혁은 공기업 민영화, 국가의 공기업 관리 및 지배구

조의 개선, 이를 위한 공기업 경영 감시, 평가, 공시 제도의 개선 등을 모

두 포함한다.

공기업 개혁은 국가의 발전수준에 관계없이 모든 국가에 해당되지만,

개도국의 경우 공기업 개혁이 특히 중요하다. 공기업이 개도국 경제와

산업발전에 있어서 중요한 역할을 할 것으로 기대되기 때문이다. 산업발

전에 필요한 투자, 기술개발, 인력양성, 시장개척은 영세한 중소기업이

할 수는 없으며, 규모 있는 대기업만이 가능하다. 그러나 앞에서 언급한

바와 같이 개도국에서 규모가 있는 기업은 공기업이나 해외투자기업이

다. 일부 규모가 있는 민간 기업은 주로 유통이나 통신 등 서비스 부문에

5 이들 공기업은 전기⋅가스⋅수도, 운송⋅창고 등을 지배하고 있으며, 농업, 금융, 정보

통신뿐만 아니라 소매업, 제조업 등에도 진출하고 있다(Menon and Ng, 2013).

6 2012년 아르헨티나의 석유회사 국유화 이후, 볼리비아, 페루, 베네수엘라 등에서 자원산

업 및 전기⋅가스⋅수도업에서의 국유화가 추진되었다(Financial Times, ‘Latin American

nationalization dominoes,’ https://www.ft.com/content/4f8cdb40-7a56-37ef-84cb-3305b6b73c01).


서 발견된다.

이러한 점을 고려할 때 제조업 등 산업발전을 추구하는 개도국에서 산

업발전을 위한 공기업의 역할과 이를 위한 개혁에 대한 정책당국의 관심

이 증가하는 것은 자연스러운 현상이다. 특히 베트남과 같이 저소득에서

중소득 국가로 성장한 국가가 고소득국가로 도약하기 위해서는 국가의

자생적인 산업역량의 축적이 필요하며 이는 해당 국가의 규모 있는 전략

기업의 성장을 필요로 한다. 중국 등의 사례에서 보듯이 다수의 국가에

서 이러한 전략기업으로서 공기업의 역할에 대한 기대가 있다.

한국은 공기업 대신 민간 대기업을 육성하는 방식으로 경제발전을 추

진하였지만, 다수의 기간산업에서는 국가가 주요 기업을 소유하고 통제

하였다. 특히 1970년대 중화학공업 육성정책은 선별된 기업을 강력한 지

원과 통제하에 육성하였으며, 그중에는 포항제철과 같은 공기업과 재벌

로 성장한 민간 기업이 모두 포함되었다. 현재 주도적으로 산업을 이끌

어가고 있는 기업들은 정부의 전폭적 지원으로 성장한 대기업들이다. 개

도국 정책 당국자는 산업발전을 위하여 자국 공기업을 한국 대기업 집단

과 같이 변화시키기 위한 방안에 대해 관심을 가지는 경우가 많다.

중국은 다른 체제전환국과는 달리 공기업을 유지하며 민간부문의 영역

을 확대하여 왔다. 중국 경제가 경공업 중심에서 기술집약적 산업으로

전환할 필요성이 대두함에 따라 중국 정부는 이를 주도할 주체로서 공기

업을 활용하고 있다. 최근 들어 중국 공기업의 개도국 투자기 활발해지

며 개도국에서 자국의 공기업 개혁에 대한 관심이 증가하고 있다. 즉, 공

기업 개혁을 통하여 공기업을 경제발전이나 산업육성의 도구로 활용하는

방안에 대한 관심이 증가하고 있는 것이다.7

본 연구에서는 시장형 공기업, 특히 산업발전과 연관이 깊은 공기업의

7 중국은 국가 주도형 경제발전모형인 국가자본주의를 시장경제 체제로의 이행과정으로

보지 않고 장기적인 국가운영전략으로 보고 있으며, 이는 경제체제를 넘어서 정치체제

로 간주하는 경향이 있고, 전략산업에서 공기업의 역할을 중시하고 있다. 2008년 금융위

기와 중국 기업의 해외진출은 개도국의 공기업 개혁 방향의 변화, 즉 민영화보다는 공

기업을 통한 산업정책의 강화와 관련이 깊다(Bremmer, 2010; Musacchio and Lazzarini,

2012; Singha and Chen, 2017).


개혁방향을 살펴보고, 공기업 개혁 관련 KSP 사업을 진행할 때 고려할

점을 알아보고자 한다.

제2절 경제개발에서 공기업의 역할과 공기업 개혁

본 절에서는 공기업 개혁과 관련된 기존의 논의를 살펴보고, 공기업

개혁이 성공적으로 진행되기 위한 조건을 정리한다. 이에 앞에서 제2차

세계대전 이후 공기업에 대한 인식의 변화와 그에 따른 공기업 개혁 정

책의 변화를 살펴본다. 또한 개발국가모형을 중심으로 경제개발에 있어

서 공기업의 역할에 대한 논의를 파악하고 이를 바탕으로 공기업에 대한

긍정적인 평가와 부정적인 평가를 알아본다. 이러한 논의과정에서 공기

업 개혁의 성공조건을 도출한다.

1. 개도국의 공기업 현황

1980년대 이후 공산주의 블록의 쇠퇴와 신자유주의 조류의 도래와 함

께 개도국에서도 대규모 민영화가 이루어졌다. 동유럽 및 중앙아시아의

체제전환국, 동아시아, 남미 순으로 민영화가 시작되었으며, 남미는 1990

년대, 동유럽 및 중앙아시아, 동아시아는 2000년대에 민영화가 많이 진행

되었다.8 남미에 비해 아프리카, 중동, 남아시아 지역에서는 매우 제한적

으로 민영화가 진행되었다.

타 지역에 비해 남미가 경제규모에 대비 민영화한 기업의 가치가 가장

큰 편이다. 또한 중국의 공기업 지분 상장으로 동아시아 지역에서 민영

화된 기업의 시가총액이 큰 것으로 보고되고 있으며, 중국이나 베트남은

공기업이 국가 경제에서 차지하는 비중이 크다.

아프리카 지역에서는 1970년대 말 이후로 국제 공여기관의 압박과 자

유화 물결 아래에서 민영화가 추진되었다. 식품가공, 주류, 섬유 등의 소

8 Estrin and Pelletier(2016) 참조, 지역별 민영화 추세도 이를 참조.


규모 제조업에서 민영화가 추진되었으나 여전히 제조업과 서비스 부문에

서 다수의 기업이 국가 소유이다.9 2000년대에 인프라 부문에서 민영화

가 추진되었으나 2008년 금융위기 이후에는 더 이상 추진되지 않고 있다.

인도 등 남아시아에서는 여전히 정부가 산업 활동에 강하게 개입하고

있으며 자본재 및 원자재 연관 산업에서 공기업의 비중이 크다. 인도는

1991년 산업정책 방식을 변경하고 공기업의 부분민영화를 진행하며 전략

적 매각을 시도하였으나, 2008년 공기업 지분의 82%를 정부가 여전히 소

유하고 있다고 한다.

공기업이 국가 경제에서 차지하는 비중에 대한 공식적인 통계는 없다.

Forbes Global 2000에 속한 기업을 중심으로 Kowalsi et al.(2013)이 조사

한 바에 따르면 2011년 기준 전체 기업매출의 10%가 공기업에서 일어나

고 있으며, 이는 전 세계 GDP의 6%에 해당한다. 산업별로 보았을 때는

농업부문 공기업의 매출이 농업부분 GDP 대비 140%로 가장 높으며, 제

조업은 해당 비율이 36%에 달하는 것으로 보고된다.10

OECD 국가 중, GNI 대비 공기업 매출 비율은 노르웨이(25%), 폴란드

(12%), 프랑스(8%), 한국(7%), 그리스 (6%) 순으로 높은 편이다. BRICs

국가들은 중국(26%), 인도(16%), 러시아(16%), 브라질(12%) 순으로 높다.

또한 산업별 공기업 비중은 광업, 토목, 운송, 석유 및 가스, 전기, 통신,

금융 순으로 높은 편이다. 제조업에서는 담배, 건축설계, 조립금속 산업

이 높은 편이다.

공기업의 비중은 1980년대 민영화 조류하에서 감소하였으나 2000년대

들어와 증가하는 것으로 보인다. Kwiatkowski(2014)가 Fortune Global 500

기업을 중심으로 살펴본 바에 따르면 2005년에서 2012년 사이 매출, 고

9 공기업 관련 기득권 세력의 반발과 관료들의 퇴직 후 자리보전 목적 등으로 민영화에

대한 저항이 상당하였으며, 아프리카의 경우 공기업 해외매각에 대한 국민적 거부감도

강하였다.

10 공기업에 대한 공식적인 통계가 없는 것은 공기업의 정의가 공식적으로 정해져 있지 않

기 때문이다. 이 연구에서는 정부 지분이 50% 이상인 기업을 공기업으로 정의 하였다.

Forbest Global 2000 기업은 66개국에 속하며 이 중 OECD 국가에 1,500개 정도 있으며,

이들 기업의 매출은 전 세계 GDP의 51%, 전 세계 기업 시가총액의 80%에 달한다.


용, 이익, 자산 등에서 공기업 비중은 증가하는 추세이다. 이는 중국 등

BRICs 국가의 공기업 성장에 기인하는 것으로 보인다. 특히 자원 및 금

융 산업에서 공기업 비중이 증가하였는데, 이는 다수 국가에서 공기업을

통한 국가 개발전략이 추진되고 있기 때문으로 보인다. 특히 중국 등

BRICs 국가를 중심으로 철강, 자동차, 우주항공, 제약 등에서 국영기업의

확장이 나타나고 있다.11 이와 함께, 노르웨이, 싱가포르 등도 국부펀드와

국영지주회사를 통하여 다양한 산업에 대한 투자가 증가하고 있다.

이상을 정리하면 다음과 같이 요약된다. 첫째, 1980년대 이후 민영화

추진에도 불구하고 여전히 공기업이 국가 경제에서 차지하는 비중은 무

시하지 못할 수준이다.12 둘째, 선진국에 비하여 BRICs 등 신흥 경제대

국, 자원부국인 중동국가, 말레이시아나 인도네시아 등 중진국에서 공기

업이 차지하는 비중이 높으며, 비중이 높은 만큼 공기업이 국가 경제에

미치는 영향도 더 큰 것으로 확인된다. 셋째, 공기업 비중이 높은 부문은

자원산업, 전기⋅가스⋅수도 등 네트워크형 인프라 분야, 금융 산업 등이

지만, 대부분의 개도국에서는 철강, 조선, 기계 등 제조업에서도 대규모

공기업이 활동 중이다. 넷째, 금융위기 이후 민영화보다는 재국유화가 추

진되는 등 공기업 역할이 증대하고 있다. 다섯째, 최근 중국 공기업의 대

외 투자가 확대되면서 국제무역과 해외투자에서 공기업의 역할에 대한

논란이 일어나고 있다.

이러한 현상은 신흥 경제대국이 공기업을 산업정책의 도구로 적극적으

로 활용하고 있다는 것을 시사한다. 나아가 2008년 경제위기 이후 신자

유주의적 경제정책에 대한 불신과 함께 경제개발에서 국가의 역할에 대

한 관심이 높아지고 있으며 산업발전을 위한 공기업의 역할에 대한 정책

당국의 관심이 높아지고 있음을 시사한다.

11 Sturesson et al.(2015) 참조.

12 Bortolotti and Milella(2006)에 따르면, 선진국에서도 민영화 이후에도 지분보유를 통하여

정부가 여전히 영향력을 행사하고 있어 전반적으로 국가 경제에서 공기업의 역할은 크

게 줄어들지 않았다고 한다.


2. 공기업에 대한 평가

가. 긍정적 평가

공기업은 공공재를 생산하고 외부효과에 따른 시장실패나 자연독점 문

제를 해소하는 데 긍정적인 기여를 할 수 있다. 특히 시장을 지탱하는 제

도와 금융시장이 발전하지 못한 개도국에서 국가의 역할은 더욱 중요하

다. 국가는 대규모 자본이 소요되며 위험이 높아 민간이 투자하기 힘든

철강이나 석유화학 산업에 투자할 수 있다. 이러한 산업은 전후방 산업

연관을 통하여 타 산업의 성장을 견인한다.

이렇게 민간 기업이 투자를 회피하고 국가개발전략에서 투자가 필요한

분야에 국가는 공기업을 설립하고 투자할 수 있다. 이러한 산업에서 공

기업은 시장을 위한 생산 활동을 하지만 국가 경제개발이라는 공공성도

가지고 있다. 따라서 공기업의 적자나 부채는 공기업 실패의 증거라기보

다는 공적 목표를 수행한 결과라고 평가하기도 한다(Chang, 2007). 경제

발전의 역사를 보아도 후발공업국의 경제발전에 국가소유의 산업은행을

통한 투자가 크게 기여하였다(Gerschenkron, 1962).

또한 1990년대 이후에는 민영화를 적극적으로 추진한 러시아 등 구 공

산권에 비해 공기업을 온존시킨 중국이 경제성장에 성공함에 따라서 산

업발전의 전략적 도구로서 공기업의 역할에 대한 관심이 높아지고 있다.

이는 산업정책 수행을 위해 공기업이 유용하다는, 개발국가모형의 효과

성을 주장하는 논의에서 찾아볼 수 있다(Chang, 2013). 공기업은 민간 기

업에 비해 시계가 장기적이고 신속하게 투자를 결정 할 수 있으며 해외

다국적기업에 대해 더 강한 협상력을 유지할 수 있다는 것이다. 특히 자

원부국에서 자원 지대(resource rent)를 발전을 위한 투자재원으로 전환하

는 데 공기업이 유용하다는 믿음을 바탕으로 남미에서 자원기업의 국유

화, 중동에서 석유화학산업에 대한 공기업의 투자가 이루어고 있다

(Singha and Chen, 2017).

그러나 국가의 역할 증대가 반드시 공기업이 확장되는 형태로 나타날


필요는 없다. 대신 정부는 시장에 대한 규제와 유인 제공을 통하여 경제

발전을 도모할 수 있다. 한국의 경우 중화학공업 육성정책은 민간의 대

기업을 육성함으로써 산업발전을 도모하였다. 전통적으로 기업의 창의성

과 효율성을 도모하는 데 기업경영 주체의 이윤동기를 활용하는 것이 가

장 효과적이라는 것은 잘 알려져 있다. 다만, 이는 자연독점, 정보의 불완

전성, 시장의 불 완비성 등으로 인한 시장실패 문제가 해결되었을 경우

에 가능하다.

경제발전에서 공기업의 긍정적 역할을 기대하는 논자는 시장실패의 범

위와 영역이 매우 넓고, 특히 개도국에서는 더욱 그러하다는 점을 강조

한다. 이 경우 국가는 공기업을 통하여 경제개발을 추진하는 것이 민간

기업에 의존하는 것보다 나을 수가 있다. Sappington and Stiglitz(1987)에

따르면 시장이 불완전할 경우 민영화가 기업의 효율성을 제고하기 쉽지

않으며 민영화나 민간위탁의 성과는 이에 따라 발생하는 계약의 완비성

과 그 비용에 달려있다. 그런데 정보 부족과 이에 따른 계약의 구속성과

완비성 미흡으로 현실적으로 민영화에 따른 효율성 제고가 나타나기 힘

들다는 것이다.13

따라서 민영화가 정부가 의도한 결과로 이어지기 위해서는 정부가 합

리적으로 정책을 설계하고 이를 집행할 수 있는 역량을 가져야 한다. 그

렇지 못할 경우 민영화는 국가발전에 필요한 투자와 사회적 지출의 감소,

규제에 대한 이해관계자의 간섭(regulatory capture), 그리고 민간에 의한

공적 지대의 사취로 나타날 수 있다는 것이다.

이러한 주장의 배경에는 개도국에서 많은 경우 민영화가 경제위기 시

국가 재정수입 보전을 위해 진행된다는 논란이 자리 잡고 있다. 공기업

의 저가 매각 논란, 국내 매수자가 없어 해외 매각 된 공기업과 관련한

국부 유출 논란, 시장경쟁의 부재로 인한 독점 민영화 기업의 폐해에 대

한 논란 등이 그것이다. 나아가 민영화 과정에서 정경유착 등 부패와 이

로 인한 자원배분의 왜곡도 민영화의 문제점으로 지적되었다.

13 이는 민영화 이후 공공요금의 인상과, 공공서비스에 대한 접근성 감소, 서비스의 질 저

하 등으로 나타난다.


나. 부정적 평가

이상과 같은 논거로 제2차 세계대전 이후 사회주의와 자유주의의 논쟁

에도 불구하고 경제학계에서 공기업에 대한 인식은 부정적이지 않았다.

오히려 개발경제학계에서는 개도국에서 주요 산업의 국유화를 선호하는

편이었다. 그러나 1970년대 전 세계의 성장침체와 함께 선진국에서 공기

업의 비효율성과 저생산성 문제가 대두되었다. 특히 개도국에서 수입대

체산업 육성정책이 실패함에 따라 공기업에 대한 평가가 부정적으로 변

화하였다.

공기업의 문제점으로 시장경제의 원동력인 효율적 경영유인의 부재와

왜곡, 공기업 운영의 관료화에 따른 경직성과 정치화, 이에 따른 연성예

산제약 문제, 나아가 기업의 성장을 이끄는 혁신동기의 부재 등이 지적

되었다. 이에 따라 공기업은 국가의 보조금과 특혜대출에 의존해 낮은

생산성을 유지하고, 위기 시 우선적 구제금융 수혜 등으로 공적 자원을

독점하며, 제도적 보호를 통해 시장경쟁을 억제하고 민간기업의 성장을

방해함으로써 국가 경제성장을 저해한다고 평가된다.14

나아가 정부실패 시 공기업 문제는 더욱 심각해진다.15 정치나 경제 제

도가 발전하지 않은 국가에서 정책결정이 국가발전보다는 정책결정권자

인 정치권과 관료의 사익을 추구하는 방향으로 결정될 가능성이 높다.

아무리 좋은 의도를 가진 정책이라도 이러한 정책이 경제에 개입하는 정

도가 심해질수록 민간부문은 시장을 통한 경쟁보다는 부패와 로비를 통

하여 수익을 추구할 가능성이 커질 수 있다. 결과적으로 이는 비효율적

이며 부실한 공기업의 형태로 나타나게 된다.

공기업에 대한 부정적인 평가를 고려했을 때 상업성이 강한 공기업은

민영화하는 것이 바람직하다. 민영화가 여의치 않을 경우 공기업의 지배

구조를 개혁함으로써 기업의 경영자율과 책무성을 강화할 필요가 있다.

14 이에 대해서 다양한 연구물이 있다(Shleifer, 1998; World Bank, 1995 등).

15 Krueger(1990), Shleifer and Vishny(1998)


또한 공기업의 경영에 외적⋅내적 규율을 설치할 필요가 있다. 특히 경

성예산제약을 제도화하여 공기업이 민간기업과 같이 수익성에 의거하여

효율적으로 경영되도록 해야 한다. 나아가 공기업의 영역도 경영계약을

통하여 민간에 위탁해야 하고 민간기업의 진입을 허용하여 시장경쟁 압

박을 받도록 해야 한다.

다. 공기업에 대한 상반된 평가의 이해

앞의 두 가지 상반된 평가는 각각 합당한 논리를 가지고 있다. Laffont

and Tirole(1993)은 효율성 측면에서 국유와 사유에 따른 상충관계를 이

론적으로 분석한 후 어느 쪽이 효율적인지는 결론 내기 힘들다고 하였다.

이는 시장실패의 정도, 정부의 정보와 계약 역량, 정부 개입에 대한 구속

성, 예산제약의 구속성 등에 따라 소유방식의 장단점이 서로 다르게 나

타나기 때문이다.

지난 2백여 년간 세계경제의 급속한 성장과 소련 등 공산권의 붕괴라

는 역사적 경험을 통해 시장경제하 민간기업의 혁신성과 효율성을 공기

업이 따라가기 힘들다는 사실은 자명해졌다. 그러나 성공적인 공기업은

경제성장에 기여할 수 있다.16 나아가 공기업 민영화에도 불구하고 문제

점이 노정된 러시아나 중앙아시아에 비하여, 공기업 소유구조를 온존시

키며 시장경제체제를 도입한 중국이나 베트남은 상대적으로 성공적인 경

제발전을 이루었다.17

이렇게 공기업의 성과에 대한 다양한 사례가 존재하며 공기업이 제대

로 작동하기 위한 국가별⋅시기별 여건이 다르기 때문에 사전적으로 공

기업의 역할에 대해 일방적인 평가를 하기는 힘들다. 이와 더불어 공기

업 민영화 이전과 이후의 경영성과 자료를 이용하여 민영화 방식에 따른

16 포항제철, 싱가포르 항공, 브라질의 중소형 항공기 제조사인 EMBRAER 등 오랫동안 성

공적인 실적을 보인 공기업도 많다.

17 중국 공기업의 부채문제나 베트남의 공기업의 비효율 문제가 앞으로 이들 국가의 발전

에 어떠한 영향을 미칠지는 현재 명확히 알기 힘들다.


기업의 효율성 차이를 실증적으로 분석한 연구가 다수 존재하나 이들 연

구도 상이한 분석 결과를 제시하고 있다.18 Megginson and Netter(2001)는

이에 대해 다음과 같은 결론을 내고 있다.

첫째, 실증분석 결과를 종합하면 공기업보다 민간기업의 효율성과 수

익성이 높은 편이며, 1990년대 이후 개도국에서 민영화를 진행하면서 공

기업 역할이 축소되었다. 둘째, 정부는 민영화를 위하여 상장 후 지분매

각, 자산매각, 국민주 배분(voucher privatization) 등의 방법을 사용하였는

데, 이 중 국민주 배분이 가장 비생산적이었다.19 셋째, 정부는 공기업 지

분매각을 경제⋅정치⋅재정적 목표를 절충하는 방식으로 추진하였다. 대

체로 공기업 지분매각이 저가로 이루어짐에 따라 지분을 처음 매수한 투

자자들은 양의 초과수익을 달성했다. 넷째, 대규모 공기업 지분매각을 단

행한 국가들은 주식시장의 크기와 거래량이 빠르게 증가하였다. 다섯째,

사례분석에 따르면 대규모 지분매각 프로그램을 채택한 국가에서는 기업

의 지배구조 체계도 개선되었다. 민영화 추진과정에서 기업 정보공개 및

지배구조 규제 등 자본시장 제도가 개선되었기 때문이다.

1990년대 이후 경제개혁의 일환으로 공기업을 민영화한 국가에서 민영

화는 전반적으로 경제의 효율성을 높이는 데 기여하였지만, 기업의 효율

성에 미친 영향은 개별 사례에 따라 상이하게 나타났다. 각국이 상이한

여건하에 다양한 목적을 가지고 공기업 민영화를 추진하였기 때문이다.20

그리고 민영화와 함께 경제전반의 개혁이 추진되어 기업 활동과 관련된

제도적 조건이 변화하였기 때문이기도 하다. 이렇게 근본적으로 ‘모든 조

18 한국의 공기업에 대한 평가도 사공일 외(1981)은 긍정적인 평가를 하고 있으나, 전용덕

외(2011)은 부정적인 평가를 하고 있다. 전자는 경제개발에서의 정부의 역할을 강조하고

있지만 후자는 시장경제의 동력을 강조한다. 나아가 1990년대 이후 한국의 민영화에 대

한 효과도 상이한 보고를 하는 연구가 공존한다. 김현숙 외(2007)은 민영화의 실효성에

대해 부정적이지만 박정수 외(2011)은 긍정적인 평가를 하고 있다.

19 민영화 사례에 따르면 국민주 배분을 결정한 정부에게 선택할 수 있는 다른 대안은 없

는 상황이었다고 한다. 다수의 동유럽 국가에서 정치적으로 민영화 추진이 시급하지만

자본시장 미발달과 인수자 부재 상황에서 국민주 배분방식을 선택하였다.

20 각국은 재정적 목적, 공기업 효율성 증진, 시장경쟁 촉진, 자본시장 육성, 경제 구조조

정, 노사관계 문제 대응 등과 같은 다양한 목적을 가지고 민영화를 추진하였다(박정수

외, 2011).


건이 동일한’ 비교 가능한 공기업과 민간 기업이 없기 때문에 공기업과

민간기업의 열⋅우위를 단순한 실증분석을 통하여 결론내기는 힘들다.21

결론적으로, 공기업의 역할에 대한 긍정론과 부정론의 양측 논자들은

시장에서의 정부의 역할에 대한 자신의 믿음에 따라 논의와 실증결과를

제시하고 있는 것처럼 보인다. 그러나 실제로 공기업의 성과는 공기업이

처한 시장 상황, 산업구조, 기술구조, 지배구조, 공기업에 대한 정부의 통

제 방식, 전반적 경제제도의 발전 정도 등 다양한 요인에 의해 영향을 받

는다. 따라서 공기업에 대한 평가는 실제 그 공기업이 처한 특수한 상황

(context-specific)을 고려한다는 전제하에서 가능할 것으로 보인다.

동일한 조건에서는 공기업에 비해 민간기업의 효율성이 높고 민영화를

통하여 경제적 성과를 높일 수 있을 것이다. 그러나 동일한 조건의 적절

한 비교 대상을 찾기 힘들며, 산업별로도 네트워크형 자연독점 산업과

대규모 투자가 필요한 인프라 산업에 공기업이 다수 존재하고 있다. 따

라서 공기업과 민간 기업에 대한 개별적인 존재이유에 대한 고려 없이

공기업과 민간 기업을 비교하는 것은 타당하지 않다.

나아가 다양한 실증 및 사례분석은 각국의 정부는 각국의 경제, 정치,

재정적 상황에 따라 공기업 개혁 방법을 선택하게 되고, 이는 단순히 최

적의 선택 여부가 아니라 각국의 상황 의존적이며 경로 의존적이라는 것

을 암시하고 있다.

3. 공기업 지배구조 문제와 개혁 방안

지금까지 공기업 개혁과 관련되어 가장 많이 논의된 것은 공기업 지배

구조 문제이다. 공기업의 비효율성을 이유로 정치인이나 관료 등 국가가

경영에 개입함으로써 수익성보다는 다른 목적을 위한 경영 형태, 효율성

21 기업의 성과에 영향을 미치는 요소로서 기업의 소유구조보다 정치⋅정책⋅시장 환경이

더 중요할 수도 있다. 정부의 경제 개입은 공기업뿐만 아니라 다양한 방법으로 이루어

질 수 있어 시장과 정부, 국유와 사유 사이에는 다양한 소유구조와 운영방식이 존재한

다. 특히 민영화 이후에도 정부가 공식⋅비공식적으로 다양한 방법을 통하여 기업에 영

향력을 행사하는 경우가 많다.


경영에 대한 유인의 부재가 문제로 지적되고 있다. 이는 기업의 창의적

이고 혁신적인 경영방식 도입을 저해할 뿐만 아니라 정치적인 목적을 고

려한 경직적인 기업의 의사결정제도를 초래한다. 또한 공기업 경영진의

경우 효율적인 기업경영에 압박을 가하는 예산제약문제에서 자유롭기 때

문에 책무성도 부족한 상황이다. 이러한 이유로 공기업보다는 시장경쟁

하에 있는 민간 기업으로 이루어진 경제에서 자원배분이 가장 효율적이

라고 평가된다.

그러나 시장보다는 정부의 역할을 강조하는 논자들은 공기업이 지닌

문제는 규모가 큰 민간 기업에도 내재하는 문제이며, 정부가 공기업을

잘 관리하면 경제발전에 있어서 더욱 유연하고 효과적으로 공기업을 활

용할 수 있다고 본다(Chang, 2007; Auwalin, 2019). 오히려 개도국에서의

잘못된 민영화가 초래하는 문제들은 경제의 비효율성을 제거하기보다 정

치나 기업 내부의 기득권 세력에 의한 국부의 사취와 독점화된 민간 기

업으로 지적되고 있다. 이에 따르면 공기업 개혁의 요건은 국가전략이나

공공정책의 목적에 맞게 공기업이 운영될 수 있도록 산업이나 인프라 등

관련 정책에 맞추어 공기업을 관리하고 공기업 운영 방식을 조율하는 공

기업 정책의 개선에 있다고 본다(Chang, 2013).

이렇게 공기업 지배구조 개혁은 공기업의 역할에 대한 평가와 관계없

이 중요한 이슈이다. 국가마다 정도의 차이는 있지만 모든 국가에서 공

기업은 운영되고 있다. 민간기업보다 소유권이 불분명해질 가능성이 큰

공기업의 경우 기업의 지배구조 개혁은 더욱 중요하다. 공기업 지배구조

개혁은 국익에 부합하는 공기업 경영목표의 설정, 그 목표를 달성하기

위한 공기업 경영 효율화를 위한 내적 규율 설정, 공기업 경영을 감시하

고 조정하는 외적 규율 설정 등으로 요약된다.

가. 공기업 지배구조 문제

앞에서 언급한 바와 같이 공기업이 효율적으로 운영되고 정책목적에

맞게 관리되기 위해서는 공기업 지배구조가 그에 적합하게 규정되어야


하며 이는 공기업 문제에서 자주 논의되고 있다.22 이러한 공기업 개혁은

공기업을 관리하는 외적 지배구조와 공기업의 효율적인 운영을 위한 내

적 지배구조의 개혁으로 나누어 볼 수 있다. 외적 지배구조는 공기업 민

영화 등을 포함한 존립근거 평가, 정부의 공기업 소유권 행사 규정, 공기

업 관련 예산 책정 및 지원 규정 등을 들 수 있으며, 내적 지배구조는 공

기업 경영에 대한 투명성⋅책임성⋅독립성을 보장하기 위한 공기업 이사

회 및 조직 규정, 경영 정보 공개 규정, 성과평가와 보수책정 등과 관련

된다.23 여기서는 공기업 지배구조 문제에 대하여 간략히 살펴보고 공기

업 지배구조 개혁 시 고려해야 할 사항을 정리해 본다.

지배구조는 조직의 이해관계자가 해당 조직의 운영에 영향을 미치는

구조라고 정의할 수 있다. 이러한 지배구조는 이를 규정하는 법과 제도

를 통해 확인할 수 있지만, 이에 명시되지 않은 암묵적 영향력도 포함된

다. 이 용어는 국가, 정부, 기업 등 다양한 분야에서 자주 나타나고 있으

며, 특히 기업 지배구조는 기업 성과에 영향을 미치는 중요한 요인으로

이에 대해 많은 논의가 진행되고 있다.24

기업 지배구조는 기업 소유주가 설정한 목적에 맞게 기업이 경영되고

그 결과가 주주에게 돌아가도록 하는 방법으로 정의된다. 즉, 민간 기업

에게는 기업 투자에 대한 수익이 투자자에게 회수되는 방법이라고 할 수

있다(Shleifer and Vishny, 1998). 그런데 지배구조에 문제가 있는 민간기

업의 경우 기업경영의 대리인 문제를 일으킬 가능성이 있다. 기업 경영

22 국내의 공기업 개혁과 관련하여서는 행정학과 법학 분야에 많은 논문이 있으며, 여기서

가장 빈번하게 논의되는 분야가 공기업 지배구조 문제이다(김용열, 2003; 김원기⋅박성

진, 2008; 유민수, 2010; 천경훈, 2015; 윤태범, 2016).

23 민간기업의 지배구조도 기업 경영과정에서 지켜야 할 법과 제도로 구성된 기업 지배구

조에 대한 외적인 규정과 기업 내부 의사결정 방식에 대한 내적인 지배구조에 의해 결

정된다. 즉, 공기업 문제가 있는 개도국에서는 민간기업의 지배구조에도 문제가 있으며

민간기업의 비효율성도 공기업과 다르지 않게 높다.

24 기업지배구조 논의에서 주요 이슈는 기업의 소유구조, 즉 주주의 구성, 그리고 경영을

최고위에서 결정하는 이사회의 구성, 기업을 경영하는 임원에 대한 보상 등 유인체계,

주주, 노조, 시민단체 등 이해관계자의 기업 경영에의 영향력, 이를 명시한 법과 제도

및 이러한 법과 제도의 구속성 등이 될 수 있다(기업지배구조 관련 논의: Shleifer and

Vishny, 1998, 최근 논의 동향: Bebchuk and Weisbach, 2010).


이 투자자의 수익보다는 내부자의 수익을 높이는 방향으로 경영될 수 있

고, 소유주가 다수일 경우에는 경영에 영향을 미치는 대주주의 자기수익

추구 행태가 일반 주주의 권리를 침해하는 형태로 나타날 수 있다. 따라

서 기업 지배구조의 개혁은 이러한 대리인 문제를 최소화하는 것이다.

일반적으로 주주는 대리인에 대한 감시와 개입을 통해 대리인 문제를

줄이고자 한다. 이사회와 감사위원회 구성, 나아가 필요시 보상위원회를

구성하고 이를 활용해 최고경영자의 행태에 영향을 미치는 방법이다. 그

러나 이러한 이사회를 통해 실질적으로 대리인 문제를 줄이기 위해서는

비주주의 영향력에서 벗어나 주주의 의사에 따라 이사회가 구성되어야

하며, 이사회가 기업의 정확하고 포괄적인 경영활동 정보를 획득할 수

있어야 한다. 나아가 기업의 경영활동을 직접 수행하는 기업 임원의 행

동이 기업 목적에 맞도록 유도하기 위해서는 성과 평과를 통한 보상과

같은 유인체계를 마련할 필요가 있다.

공기업은 정부가 소유한 기업이며, 나아가 정부는 국민이 국가의 운영

을 위임한 조직이므로 공기업의 궁극적인 소유자는 국민이라고 할 수 있

다. 공기업의 목적은 공기업의 설립목적에 명시되어 있으며, 영리를 추구

하는 민간 기업에 비해 목적이 다양하다. 따라서 좋은 공기업 지배구조

란 조직이 공공재 생산, 공공정책의 수행, 이외의 공적인 목적에 적합하

게 기업이 운영되도록 하는 통제구조라고 할 수 있다.

또한 공기업은 민간 기업에 비해 국민, 정부, 노조와 경영진 등 기업의

내부자와 더불어 상대적으로 이해관계자가 다수이며 중층적이라고 할 수

있다. 이러한 복잡한 이해관계자로 인해 대리인 문제도 민간 기업에 비

해 더욱 복잡한 양상을 띠고 있다.

첫째, 공기업은 대리인 문제가 중층적인 형태로 나타난다. 민간기업의

경우 이 문제가 주주와 경영자 간의 관계를 통해 나타나지만 공기업은

국민, 정치인, 관료와 공기업 경영인과의 관계에서 나타나게 된다. 법적

으로는 정부가 소유주이지만, 궁극적 소유주인 국민이 정치인을 통하여

관료를 통제하고 관료가 공기업 경영인을 통제하는 관계를 통해 드러나

게 된다. 이러한 복잡한 관계로 정치인 및 관료가 국민의 대의를 따르지


않을 때, 공기업에 대한 정치적 영향력은 대리인 문제의 해소보다는 모

호한 책임소재, 경영의 불투명성 등과 같은 비효율적인 기업경영을 초래

할 수 있다.

둘째, 공기업은 목표가 모호하고 목표 달성 여부를 측정하는 데에 어

려움이 많다. 민간 영리기업의 경우 기업의 목표는 수익성과 그에 따른

기업가치의 증가라는 명확한 목표가 설정될 수 있다. 그러나 공공서비스

제공 시 양과 질 모두를 고려해야하기 때문에 적절한 비용 통제가 요구

된다. 따라서 공공성과 수익성이라는 상충된 목표를 가지고 있는 공기업

이 많다. 이렇게 상충된 목표와 측정하기 힘든 성과로 인해 경영에 대한

평가와 감독이 적절하지 않으면 공기업의 목표와 경영방식에 있어서는

괴리가 발생하게 된다.

셋째, 공기업 재무 상태는 자본시장이 아닌 정부의 예산통제를 통하여

결정된다.25 민간 기업에서는 시장논리에 따라 기업 주주와 경영진이 기

업의 재무적 성과를 바탕으로 기업을 매각하거나 인수⋅합병을 통하여

구조조정을 단행하고 경영방식을 변화시킬 수 있다. 성과가 부실한 기업

은 재무구조가 부실해져 궁극적으로 파산과정을 통해 자본시장에서 퇴출

당하게 된다. 그러나 공기업은 생산물 가격까지 정부가 개입하는 경우가

많다.26 자본시장이나 제품시장에서의 경쟁이 부재한 가운데 공기업의 경

영에 대한 규율은 관료적 제도에 의존할 수밖에 없게 된다. 결국, 정치적

영향으로 인해 기업 제도를 경직적으로 운영할 수밖에 없게 된다.

요약하면, 공기업은 민간 기업에 비해 국민, 정부, 경영자, 고용인 등으

로 이해관계자가 복잡하기 때문에 공공자원을 낭비하는 비효율적인 조직

이 되기 쉬우며 기업의 소유권을 구성하는 사용권⋅수익권⋅처분권⋅전

25 공기업이 독점적인 기업이거나 고용규모가 크거나 경제개발전략이 육성하는 전략적 기

업일 경우, 정부는 공기업의 부실을 재정보조로 충당하게 되며, 이때 기업의 중요한 내

적 규율인 예산제약이 의미 없게 된다. 이를 연성예산제약이라고 하며 Kornai(1979)는

사회주의 경제의 비효율성의 핵심적인 요인이라고 하였다.

26 이는 정부가 공기업에 대한 소유자일 뿐만 아니라 공기업의 시장구조를 규제하는 규제

자이기 때문이다. 이는 공기업이 시장에서 민간부문과 경쟁하는 경우, 시장경쟁을 왜곡

시키고 민간부문을 구축함으로써 시장경제의 발전을 저해한다.


유권이 모호하다. 이로써 경영 의사결정과 그에 대한 감시 등과 같은 이

해관계를 조정하는 과정에서의 거래비용과 대리인 비용을 절감하는 지배

구조의 설치가 필수적으로 요구된다.

나. 공기업 지배구조 가이드라인

공기업 개혁은 이상에서 언급한 공기업의 지배구조의 문제점을 개선하

는 것으로 요약될 수 있다. 첫째, 적절하고 명확한 경영목표의 설립, 둘

째, 이러한 목표를 달성하기 위한 경영규율의 확립, 셋째, 기업 내⋅외부

의 제도적 장치 마련이 그것이다. 특히 정치 및 관료계의 자의적 개입을

통제할 수 있는 외적 장치와 기업 내부 경영자와 노조의 기회주의적 행

위를 통제할 수 있는 내적 장치를 설치하여 다층적인 주인-대리인 문제

를 극복할 수 있어야 할 것이다.

이러한 논의는 OECD 또는 세계은행의 공기업 지배구조 권고안으로

정리된 바 있다. 특히 OECD는 경제성장에서 기업의 역할이 가장 중요하

며 기업의 성과에 직접적으로 영향을 미치는 기업 지배구조의 중요성을

강조하였다. 이에 따라 1999년 ｢OECD 기업 지배구조 원칙(OECD

Principles of Corporate Governance)｣를 제정하였으며, 2005년에는 ｢공기

업 지배구조 가이드라인(OECD Guidelines on Corporate Governance of

State-Owned Enterprises)｣27을 발표하였다. 이 권고안은 1) 실효성 있는

법령 및 규제체계의 확립, 2) 소유자로서 정부의 책임 있는 역할, 3) 주주

에 대한 공평한 대우, 4) 이해관계자와의 관계, 5) 경영 투명성 및 공시,

6) 공기업 이사회 책임성으로 구성되어 있다. 또한 공기업에 대한 국가의

소유권 기능과 규제 및 산업정책 기능을 분리하는 것이 중요하며, 이를

추진하기 위한 법령과 제도의 정비를 지배구조 개혁의 최우선 과제로 보

27 민간기업의 지배구조 원칙에 상응해 정부의 공기업에 대한 소유권 행사를 개선하기 위

해 마련된 것이다. 민간 기업에 비해 공기업은 의사결정에 대한 다수의 관계자가 있어

책임소재가 불투명하고 파산⋅인수⋅합병 등의 위험 부재, 경영의 의존성, 정부 소유권

행사의 불완전성 등의 문제가 더해진다고 보았다.


았다. 이는 공기업 지배구조의 외적 규율의 확립으로 해석된다.

2015년에 OECD는 개정된 권고안을 제시하였다. 이는 1) 국가 소유에

대한 정당한 근거 심의, 2) 국가가 소유주로서 능동적인 소유권 행사, 3)

공기업과 민간기업 간의 공정한 경쟁 보장, 4) 상장 공기업의 소액주주

권리 보장, 5) 공기업 이해관계자의 업무 및 책임 명시, 6) 경영공시를 통

한 투명성 확보, 7) 전문적이고 독립적인 이사회 조성의 7가지 조항으로

축약될 수 있다.

2015년 권고안은 이전에 비해 큰 틀에서는 차이가 없으나 국가가 기업

을 소유하는 근거를 지속 검토하고 공기업이 활동하는 시장에서 공정한

경쟁 환경을 보장할 필요성을 추가 강조하고 있다. 즉, 국가 소유의 근거

가 없을 때에는 민영화하고, 공기업이 시장 활동을 하는 경우 민간기업과

의 실질적인 경쟁이 가능하게 하라는 것이다. 나아가 공기업 지배구조는

최대한 민간기업 지배구조의 규범과 같이 효율성⋅투명성⋅전문성을 가

질 것을 권고하고 있다. 이와 함께 공기업의 투자환경을 조성하기 위하

여 투명성, 경영평가, 정책의 일관성을 원칙으로 해야 한다고 강조하였다.

World Bank(2014)도 공기업 지배구조 개혁을 위한 방안을 제시하였다.

지배구조 문제와 재정⋅금융 관리 문제를 통합하여 국가발전에 있어서의

경영효율화를 위한 공기업 개혁 방향을 논의하였다. 이 보고서에서는 내

부구조의 문제점이 공기업 비효율성에서 기인한 측면이 강하다고 지적하

고 있다. 이는 소유권과 통제에 대한 정치적 이해관계, 이로 인한 목표의

상충, 소유권 행사의 불투명성, 경영자율의 미흡, 정보공개 및 감독과 책

임성의 부족 등으로 나타난다고 보았다.

이에 비추어 핵심적인 지배구조의 개선을 위한 핵심 요건을 제시하였

다. 법적⋅규제적 틀의 설치, 기업의 책무성 제고를 위한 정부의 소유권

행사방안 마련, 이를 위한 성과평가 시스템의 개발, 금융 및 재정 규율의

확립, 이사회의 전문성 제고, 정보공개를 통한 투명성 제고, 지분 민영화

의 경우 정부 외 주주의 권리 보호 등을 제안하였다. 대체로 World

Bank(2014)는 앞서 소개한 OECD 지침과 일치한다.

이에 더해 이 보고서는 각국의 규범과 전통에 맞게 개혁안이 마련되고


집행되어야 한다고 주장하였다. 특히 개혁안의 집행가능성을 강조하였으

며 기존의 지배구조를 둘러싼 기득권 집단의 이해관계를 고려해야 한다

고 제안하였다. 이를 극복하기 위해서는 정치지도자의 의지, 정치적 제도

적 가능성을 염두에 둔 개혁 순서의 채택, 공기업 성과에 대한 포괄적이

고 객관적 자료 확보, 개혁가능 기업에 정책적 노력 집중을 통한 모범사

례 창출, 개혁과정을 관리하고 지속시킬 제도적 역량 구축 등을 강조하

였다.

이상의 공기업 지배구조 개혁 가이드라인을 요약하면 다음과 같다. 첫

째, 공기업의 존립근거에 대한 지속적인 검토이다. 국가가 기업을 소유해

야 하는 명확한 이유가 있어야 한다. 둘째, 공기업은 시장에서 공정한 경

쟁을 해야 한다. 공기업은 정부 소유의 기업이므로 정부는 시장규칙 제

정기능과 소유기능을 분리해야 시행해야 한다. 셋째, 공기업 경영의 내적

규율은 민간기업의 지배구조 원칙에 준용하여 경영의 책임성⋅투명성⋅

전문성이 갖추어지도록 해야 한다.

4. 개발정책 도구로서 공기업의 긍정적 역할을 위한 조건

앞에서 제시한 공기업 지배구조 가이드라인은 국가발전수준에 관계없

이 준용될 수 있는 공기업에 대한 내적⋅외적 규율 방안이다. 그러나 개

도국은 선진국과는 달리 새로운 산업을 창출하고 이를 통한 경제개발을

도모해야 한다. 특히 해외투자에 의존한 노동집약적 산업의 발전으로 저

소득국가 수준을 넘어선 중진국에서는 자본투자 수요가 크고 파급효과가

큰 산업에 진출해야 하며, 이를 위해서는 정부의 지원과 보호가 필요하

다. 이 과정에서 공기업이 기여할 수 있는 여지가 많지만 선진국보다 정

치 실패와 정부 실패 등의 문제가 더욱 심각한 개도국에서는 어려움이

존재한다.28 아래에서는 경제개발에서의 정부와 공기업 역할에 대한 논의

를 바탕으로 개발정책 도구로서 공기업의 역할을 검토해 보고자 한다.

28 개도국의 산업정책의 문제점에 대해서는 Pack and Saggi(2006), Altenburg(2011) 참조.


가. 경제개발에서 정부의 역할

1940년대 등장한 경제발전 관련 논의에서 경제개발에서의 정부 역할의

중요성은 일찍부터 인식되어 왔으며, 이는 1960년대 이후 한국, 대만, 싱

가포르 등 동아시아 신흥공업국이 빠르게 성장함에 따라 더욱 대두되고

있다. 이들 국가에서는 정부가 특정 산업의 육성을 위해 전략적으로 자

원배분을 통제하는 등 대대적인 지원을 통해 국가 최우선 정책인 경제개

발정책을 추진하였다. 동아시아의 괄목할 만한 경제발전 성과는 정부의

역할이 지대하다는 것을 보여준다.29 그러나 남미, 남아시아, 중동 등에서

는 국가 자원을 활용하여 공업화를 통한 경제발전을 추구하였지만 의도

한 성과를 내지 못하였다. 오히려 악화된 재정과 누적된 대외부채로 나

타나 경제발전에서의 정부의 역할에 대한 부정적 증거를 제시한다.

이에 대해 World Bank(1993), Aoki et al.(1997) 등은 정부의 시장과의

보완적인 역할에 주목하였다. 정부의 역할을 시장실패 등 좁은 범위에

국한하는 시장 주의적 견해와 금융과 재정을 통하여 개도국에서는 정부

가 시장을 대체할 수도 있다는 개발 국가 견해를 절충하는 관점으로 동

아시아의 성공을 바라보았다. 즉, 동아시아에서 정부가 개입을 통하여 경

제개발을 적극적으로 추진하였으나, 개입의 방식으로 시장작동을 강화

(market-enhancing)하였다는 것이다. 이는 시장과 정부가 이분법적인 상호

배제적인 관계가 아니라 시장이 미성숙한 개도국에서는 정부가 시장에서

민간의 경제활동을 조정하는 보완적 기능을 할 수 있다는 것이다.

이러한 견해는 당시 유행하던 워싱턴 컨센서스에 대한 비판의 바탕이

되기도 하였다. Rodrik(2006)은 워싱턴 컨센서스에서 강조하는 시장경제

제도의 작동과 제도개혁의 중요성을 인정하였지만, 이러한 제도결정론은

개도국에서 실현하기 어려운 조건이라고 비판한다. 대신 경제발전의 제

약이 되는 요인을 정부가 적극적으로 찾아서 성장전략을 설계하고 이에

필요한 제도적 개혁을 추진하는 것이 바람직하다고 하였다. 이러한 점에

29 동아시아의 경제개발이 정부의 긍정적인 역할보다는 경제발전에 우호적인 사회발전과

시장체제의 적극적인 수용에 있다고 보는 견해도 있다(Adelman and Morris, 1973; Sen, 1999).


서 정부의 역할은 분명히 있다는 것이다.

특히 2000년대에 들어와서 중국의 급속한 경제성장과 대외흑자 누적,

그리고 중국 기업의 해외진출이 부각됨에 따라 경제발전에는 워싱턴 컨

센서스에서 제시하는 일률적 처방보다는 다양한 대안이 있다는 주장이

등장하기 시작했다. Ramo(2004)는 그 예를 중국의 성장에서 찾아 베이징

컨센서스라고 하였다.

중국은 국가가 시장에 적극적으로 개입하여 자국의 산업역량을 축적하

고 국가가 소유한 공기업을 산업정책의 도구로 활용하고 이들 기업의 해

외진출의 장려를 통해 급속한 성장을 달성하였다. 이는 워싱턴 컨센서스

에서 제시하는 원칙보다는 비시장적 권위주의적 국가개발전략이 개도국

의 발전에는 효과적이라는 것을 증명한다는 것이다. 특히 2008년 금융위

기 이후 중국의 대외원조 확대와 함께 아프리카 등 다수의 개도국에서

정부의 역할, 특히 자국 산업 육성을 위한 산업 및 무역정책의 역할에 대

한 재인식이 확산되었다. 이에 따라 자원산업에서의 재국유화와 공기업

역할 제고를 위한 개혁 등에 대한 관심이 높아졌다.

종합하면, 동아시아의 경제 및 산업발전에 있어서 정부의 개입이 타

지역에 비해 성공적이었던 것은 정부개입의 여부보다는 정부개입의 방식

과 이를 고수할 수 있었던 정치적 환경과 정부의 역량에 있었다고 볼 수

있다. 이것의 구체적인 내용은 Rodrik(2004)이 제시한 산업정책의 성공조

건에 잘 정리되어 있다.

첫째, 정부의 지원은 새로운 생산 활동을 발견하는 등 외부성이 강한

부분에 한정되어야 한다. 둘째, 지원의 기준이 명확해야 한다. 셋째, 지원

은 목적 달성을 위한 기간에 한정되어야 한다. 넷째, 지원은 역량 있는

정책 수행기관이 자율적으로 수행하여야 한다. 다섯째, 정책 수행기관의

감독은 성과와 정치적 책임에 민감한 기관이 독립적으로 수행해야 한다.

여섯째, 정책 지원기관은 시장과 지속적이고 원활한 소통을 해야 한다.

일곱째, 실패보다 실패에 따른 비용의 최소화가 중요하다. 여덟째, 지원

정책은 지속적으로 시장 환경에 맞추어 자기갱신을 할 수 있어야 한다.

산업은 그에 필요한 지식, 기술, 인력, 산업연관, 인프라 등의 포괄적인


조건이 만족될 때 발전 가능한 것이다. 그러나 많은 개도국들은 대부분

의 산업발전 조건이 충족되지 않고 기술⋅조정⋅정보의 외부성으로 인하

여 시장실패가 만연하기에 정부의 역할은 분명히 존재한다. 그러나 정부

가 시장참가자의 창의력과 동기를 위축시키지 않고 이를 부양하기 위해

서는 정부의 개입은 명확한 목표와 효과적인 집행을 통해서만 의도한 목

적을 달성할 수 있다.

나. 경제개발에서 공기업 역할

개발을 위한 정부의 역할이 중요하다는 것이 공기업의 존재를 합리화

하지는 않는다. 국가는 발전전략 수행을 위하여 특정 산업을 육성할 수

있지만 세제혜택, 정책금융, 연구개발 지원, 관련 인프라 투자 등을 통하

여 민간 기업을 육성할 수도 있으며, 국가가 소유한 공기업을 통하여 정

책을 펼 수도 있다.

한국과 대만 등에서는 정부가 재정과 금융의 정책적 유인을 이용하여

민간기업의 투자를 전략적으로 유도함으로써 경제발전을 도모했다.30 이

러한 한국의 경제발전에서의 정부의 주도적인 역할은 외자유치, 금융억

압 등을 통하여 지대를 창출하는 것이었다. 정부는 이를 정책목표에 따

라 선별된 기업에 배분하였으며, 해당 기업이 정책목표에 부합하게 활동

하는지 감독하고 그에 따른 보상과 처벌을 하였다.

만약 한국이나 대만과는 달리 내생적으로 발생한 기업적 자본이 없다

면 공기업이 경제개발을 추진하는 유용한 정책 도구로 활용될 수 있을

것이다.31 특히 시장이 불완전하고 정보가 비대칭적일 경우 민간의 투자

는 위험기피적이며 이에 따라 외부효과는 크지만 불확실성이 높은 산업

이나 기업에 투자하지 않을 것이다. 이러한 경우 정부가 직접 투자자로

30 한국에서도 필요한 경우 공기업을 육성하였으며, 특히 1970년대 중화학공업 육성정책의

추진과 함께 다수의 공기업이 설립되었다.

31 여기서 기업적 자본이란 회사법 등 기업의 지배구조를 정의하는 법과 제도, 그리고 기

업을 경영하는 기업가, 민간기업의 존재의의에 대한 사회적 인식 등을 지칭한다.


나설 수 있다. 또한 개도국에서 시장이 미성숙한 경우 시장의 가격신호

가 미약하다. 또한 네트워크 효과가 강하고 자연독점이 있는 산업이나

기술학습과 혁신활동이 중요한 산업의 경우에는 정부가 공기업을 통하여

시장을 보완할 수 있다. 특히 민간 기업을 유도할 수 있는 법적⋅제도적

여건이 마련되어 있지 않고 정부의 정책역량이 부족한 경우와 정책을 이

행할 수 있는 민간 기업이 부재할 경우에는 경제개발전략의 집행에 있어

공기업을 활용하는 것이 민간 기업을 유도하는 것보다 더 유연하고 명시

적으로 산업정책을 집행할 수 있다.

과거 경제개발계획이 국가의 하부구조로서 공기업을 통제하였다면, 최

근 중국 등 다수의 국가에서는 공기업이 단순한 국가의 하부구조가 아니

다. 공기업의 경영을 전문경영인에게 위임하기도 하고 주식상장을 통해

기업의 성과를 공개하는 등 공기업을 독립적인 생산주체로 인식하고 자

율과 책임을 부과하고 있다.

또한 국가도 공기업을 전문적으로 관리하는 독립된 위원회를 설치하

거나, 공기업을 관장하는 지주회사를 설립함으로써 국가가 소유하되 기

업의 경영과 통제는 전문가에 위임하는 방식을 채택하고 있다.32 그리고

공기업의 소유주체도 중앙정부, 지방정부, 시군구 등으로 다양화할 수 있

고, 소유방법도 일부 지분 소유, 황금주 소유 등으로 다양화할 수 있다.

이러한 공기업 소유와 지배구조의 다양성은 이를 통하여 공기업 경영의

효율성과 정책과의 부합성을 높이려는 것이다. 이렇게 될 경우, 국가의

개입 정도와 방식에서는 차이가 있지만 공기업과 개발 국가에서 전략적

으로 육성되는 민간기업 간의 차이가 크지 않게 된다.

이러한 국가발전 전략도구로서 공기업의 유용성은 다음과 같이 설명된

다. 우선 시장경제의 제도적 여건이 미비하거나, 사회주의 체제 등 역사

적 유산으로 공기업 비중이 높은 국가에서는 민영화보다 공기업의 지배

구조를 개선함으로써 국가전략에 기여할 수 있다. 둘째, 공기업은 민간

32 브라질에서는 국영기업 조정통제국(DES), 중국에서는 국유자산관리감독위원회(SASAC)

를 운영하고 있으며, 공기업 소유 및 관리방식의 다양성에 대해서는 Singha and Chen

(2017) 참조.


기업에 비해 정부가 정책적 목표에 따라 경영을 용이하게 통제⋅감시⋅

개입할 수 있고, 공기업의 특성상 민간 기업에 비해 시계가 장기적이다.

셋째, 나아가 공기업의 문제가 되는 연성예산제약은 전략산업육성 등 장

기국가목표를 달성하는 과정에서 오히려 규모 있는 투자를 가능하게 한

다. 넷째, 자원산업이나 기술집약적 산업에서 해외투자를 유치하는 경우,

국가가 소유하는 공기업이 투자조건 등을 교섭하는 데 유리하다. 다섯째,

최근 들어 중국 등 다수의 국가에서 공기업의 해외진출을 장려하고 있다.

공기업은 그 규모와 행정지원을 통하여 민간 기업에 비해 해외진출에 유

리하다.

이러한 공기업의 강점은 국가의 정책적 역량과 그에 부합하는 공기업

에 대한 규율과 감시, 유능한 공기업 경영 전문가 등이 있을 때 가능하

다. 이는 앞에서 언급한 산업정책의 성공조건이 공기업의 경영⋅관리⋅

감독 구조에 구현되어 있는지로 정리될 수 있을 것이다. 그렇지 못할 경

우에는 공기업의 강점 요소들은 반대로 비효율성의 요인이 될 수 있다.

5. 소결: 성공적 공기업 개혁의 전제조건

이상을 요약하면 친시장적 논자와 정부의 역할을 중시하는 논자 간에

공기업의 활동 영역에 대한 시각의 차이가 존재하지만 국익에 부합하는

기업목표 설정, 이를 달성하기 위한 공기업 지배구조 개혁, 공기업 효율

화를 위한 시장 환경 조성 등의 필요성에는 논란의 여지가 없다. 그러나

국별로 경제발전 역사 및 개발전략과 이에 따른 공기업의 역할과 정책

환경이 상이하기 때문에 이러한 차이점을 고려하여야 공기업 개혁을 성

공적으로 진행할 수 있을 것이다.

공기업 개혁에 있어서 고려해야 할 조건은 다음과 같다. 첫째, 그 국가

의 경제발전의 역사 속에서 생성된 각 경제주체의 시장경제에 대한 인식

과 정치적 환경에 대한 고려가 필요하다. 공기업 개혁이 실질적으로 효

과를 발휘하기 위해서는 기업의 내⋅외부 이해관계자들이 기업의 역할과

소유권에 대해 옳은 인식을 가지는 것이 중요하다. 특히 개도국의 경우


공기업 문제는 국가 소유의 문제를 넘어 기업제도 자체의 문제일 가능성

이 높다. 그런데 이러한 기업제도와 관련된 문제는 경로 의존적이며, 노

사관계⋅재무관계를 결정하는 법과 제도와 긴밀한 관련성이 있다.33

이러한 공기업 문제의 경로의존성은 공기업 개혁이 쉽지 않다는 것을

시사한다. 이는 겉으로 나타나는 공기업 문제가 그 나라의 정치경제적

여건하에서 최선은 아니지만 차선일 가능성이 있다. 또한 공기업 문제와

관련된 다른 제도를 고려하지 않고 현상적인 문제에만 대응하여 일부 제

도를 바꾸게 되면 오히려 의도하지 않은 부작용이 나타날 수 있다는 것

을 시사한다.

둘째, 앞에서 언급한 바와 같이 개도국에서는 기업을 둘러싼 제도 형

성이 공기업 개혁이나 민영화보다 중요할 수 있다. 기업의 효율성을 결

정하는 하부제도가 미성숙한 가운데 선진국에서 추진한 공기업 개혁 정

책을 이식하기는 힘들다. 임원 임명이나 이사회 구성 등 공기업의 내부

규율에 대한 개혁에 앞서 기업제도와 공기업 외부 규율에 대한 개혁이

우선되어야 함을 의미한다. 규제와 예산 등 공기업 경영에 대한 외적 규

율이 잘 작동하지 않는 상황에서 임원에 대한 성과기반 보수제 등을 도

입하게 되면 오히려 기업성과에 부정적 영향을 미칠 수 있다. 또한 공기

업에 대한 지배구조를 변화시킨다 하더라도 기업의 조직문화가 변하지

않는다면 의도한 성과가 나타날 수 없다.

셋째, 민영화나 위탁경영 등의 공기업 개혁을 위한 정책적 대안의 가

용 여부를 확인해야 한다. 사회주의 유산으로 기업소유와 통제에 대한

경험이 없고, 이에 따라 기업 소유권에 대한 법과 제도가 미비하고 역량

있는 기업가가 부족한 국가에서는 공기업 개혁에 한계가 존재한다. 기업

33 Bebchuk and Roe(1999)는 기업제도가 형성되는 초기에 소유구조와 그에 따르는 지배구

조가 이해관계자의 행동방식을 결정하고, 이러한 지배구조가 이후 회사법, 증권법, 노사

관계, 재무관계를 결정하는 법과 제도의 변화에 영향을 미치게 되어 기업지배구조는 선

택의 문제라기보다는 역사적 진화의 결과라고 하였다. Schmidt and Spindler(2002)도 기

업의 지배구조는 상호 보완적인 다수의 법과 제도로 구성되어 단기간에 변화시키기가

힘들다고 하였다. 기업의 재무적 구조는 이사회의 권한과 구성에 영향을 주며, 이와 관

련하여 회사법의 구조, 회계정보의 공개 정도, 기업 내의 직무배분, 노조 등 노동자의

경영참여 등 관련 제도가 보완적으로 변화한다.


자본이 없는 경우에는 민영화가 바람직한 정책대안이 되기 힘들다.

나아가 공기업 지배구조에 문제가 있는 국가는 민간기업의 지배구조에

도 문제가 있는 것으로 보인다.34 공기업 개혁에 앞서 기업의 생산과 경

영에 관련된 회사법, 증권법, 노사관계, 재무관계를 결정하는 법과 제도

의 발전정도를 고려해야 한다.

넷째, 공기업 지배구조 개혁에 있어서 국가의 정치적 환경을 고려해야

한다. 공기업은 소유구조상 정치집단의 이해관계가 큰 영향을 미칠 수

있다. 개발국가모형과 같이 경제 제일주의를 추구하고 당파적 이해관계

에서 공기업의 경영을 격리시킬 수 없다면 대부분의 정치적 영향력은 공

기업의 경영에 부정적 영향을 미친다. 최악의 경우는 국가 집권세력이

공기업을 통하여 사적 이익을 추구하는 경우지만 그렇지 않은 경우에도

정치권은 공기업의 고용 창출, 원가를 고려하지 않은 저렴한 공공서비스

의 공급 등 사회 정책적 목적을 공기업에 부과하고자 한다. 이는 공기업

의 목표를 불투명하게 하고 비효율과 낭비를 낳는다.

다섯째, 정부의 정책역량이다. 정책역량이 되지 않는 국가에 있어서 타

국에서 성공적인 정책과 제도는 정책의 혼선과 정책자원의 낭비로 이어

질 수 있다. 앞에서 언급한 바와 같이 공기업의 설립목적에 따라 경영되

기 위해서는 공기업에 대한 소유권 정책, 공기업의 경영에 영향을 미치

는 규제정책, 그리고 공기업의 경영이 설립목적에 일치하도록 하는 감독,

성과평가, 보수에 대한 정책이 수립되어야 하며 효과적으로 집행되어야

한다.

특히 공기업 개혁은 공기업이 활동하는 산업의 시장구조를 정하는 규

제 개혁도 동반해야 한다. 이러한 보완적인 정책적 조치가 없는 민영화

는 공기업의 비효율이 민간기업의 독점폐해로 나타날 수 있으며, 민간

이해집단에 의한 규제정책의 왜곡(regulatory capture)이 발생하고 국가적

34 Simon(1991)은 시장경제가 성숙할수록 기업 내부의 규율이 기업의 효율성에 더 큰 영향

을 미친다고 하였다. 이는 기업이 대형화되고 이에 따라 소유구조에 관계없이 대리인

문제가 더 심각하게 되며, 이를 기업 지배구조 개선을 통하여 극복하고자 하나 이는 계

약의 불완전성에서 오는 문제로 인해 한계가 있으며, 그보다는 조직목표에 대한 충성도,

조직에 대한 자긍심, 직업윤리 등 조직문화가 더 중요하게 된다.


으로 분배 악화와 부패 증가로 이어질 수 있다. 나아가 개발전략의 도구

로서 공기업을 활용할 경우, 공기업에 대한 국가의 소유권을 능동적으로

행사하고 공기업의 예산제약을 정책목표에 맞게 효과적으로 행사할 수

있는 정책역량이 있어야 한다.

여섯째, 공기업이 상업적 경제영역에서 사업을 할 경우, 시장조직정책

이 수반되어야 한다. 앞에서 언급한 바와 같이 정부의 소유기능과 규제

기능을 분리함으로써 공기업이 민간기업과 공평한 환경에서 경쟁하도록

해야 한다. 필요한 경우 공기업 관리와 관련하여 중앙정부와 지방정부,

정부 내 부처 간 균형과 견제 기능을 도입하는 것이 바람직하다(Tirole,

1994). 상업적 영역에 있는 공기업의 경우에는 재정보다는 금융시장을 통

하여 재원을 조달하는 방향으로 개혁이 이루어져야 한다. 이는 공기업

개혁에 있어서 공기업이 속한 산업의 특성, 공기업의 업무와 관련 자본

및 노동시장의 발전정도 등에 대한 고려가 있어야 함을 시사한다.

일곱째, 개도국의 산업이나 경제발전을 위하여 전략적으로 공기업 정

책을 수립하고 공기업 개혁을 추구하며 개발전략도구로서 공기업을 활용

하기 위해서는 정부의 경제발전전략과 정부의 정책집행 역량에 비추어

공기업 정책을 수립해야 한다. 지배구조 개선뿐 아니라 국가개발전략과

공기업 개혁의 정책 일관성에 대한 고려가 있어야 하며 개별 공기업의

개발 전략적 목표가 명확히 설정되어야 함을 의미한다. 많은 공기업은

개발 전략적 목표와 사회 정책적 목표가 혼용되어 있다.

제3절 개도국의 공기업 개혁 과제와 정책

KSP 사업을 통하여 베트남(2005; 2009; 2010; 2011), 불가리아(2016),

볼리비아(2012) 등에 대해 공기업 개혁과 관련된 주제로 연구된 바가 있

다. 또한 이란, 알제리, 우즈베키스탄 등 다수의 개도국에 대한 국가발전

전략이나 산업발전전략에 대한 KSP 연구에서도 공기업 문제가 언급되었다.

이 중에서 베트남, 불가리아, 알제리, 우즈베키스탄은 사회주의 체제에


서 시장경제 체제로의 전환을 추진하였지만 여전히 공기업 개혁이 경제

발전의 핵심적인 정책 현안인 국가이다. 또 이란과 알제리는 1970년대

풍부한 석유자원을 바탕으로 국가 주도 산업발전전략을 전개하였으며 현

재에도 공기업 중심으로 편성되어 있는 석유 관련 자원산업의 전방산업

을 육성하고자 하고 있다. 이들 국가에서도 민영화가 추진되었으나 민영

화 이후에도 기업은 여전히 정부의 통제를 받고 있어 실질적인 민영화가

이루어지지 않고 있다. 볼리비아 등 남미 국가는 2000년대 이후 자원산

업의 민영화된 기업을 재 국유화하여 공기업의 적절한 관리가 요구되는

국가이다. 불가리아에서는 1990년대 체제전환을 위하여 대대적 민영화가

이루어졌으나, 현재에도 다수의 공기업이 존재하고 있으며 이들의 효과

적인 관리에 대한 정책자문 수요가 있었다.

본 절에서는 신흥 경제국가의 대표주자인 베트남과 말레이시아의 공기

업 현황과 정책을 살펴보고 개발에 있어서 공기업 개혁 문제의 현실에

대해 알아보기로 한다. 사회주의 체제의 유산으로 공기업이 온존하고 국

가 경제에서 차지하는 비중이 큰 베트남에서는 공기업 개혁이 경제발전

의 핵심적인 정책 현안이며, 말레이시아도 공기업 문제가 중진국의 함정

에서 벗어나는 데 중요한 과제이다.

1. 베트남

가. 국가발전전략과 공기업 현황

베트남은 1986년 경제개혁(Đổi Mới, economic renovation)을 선언한 이

래 빠른 경제성장을 달성하였다. 당시 세계 최빈국 중 하나였던 베트남

은 물가불안, 기근 등에 따라 심각한 경제위기에 직면하였고 이를 극복

하기 위해 공기업 개혁, 민간기업 활동의 자유화, 가격통제 철폐, 무역 개

방 및 노동 시장 유연화 등을 내용을 중심으로 경제개혁을 단행하였다.

이에 따라 1990~2010년의 20년간 베트남 경제는 연평균 7.3% 성장하고

1인당 소득은 연평균 5.5% 증가하였으며 1인당 소득증가의 변동성은 1%


미만으로 떨어져 안정적인 성장궤도에 올라 베트남 빈곤인구의 비율을

전체 인구의 75%에서 1998년 37%로 감소시킬 수 있었다(Dollar, 2004).

그러나 베트남은 개혁 시작 이후 약 30년이 지났음에도 중진국에 머물

러 있다. 성장률은 역내 국가들의 개혁 이후의 경제성장 속도에 비해 절

반 이하이며, 2019년 현재 1인당 GDP는 전 세계 평균 40%에 불과하다

(Eckardt and Ngoan, 2019). 베트남 정부는 2013년에 2035년까지 1인당

국민소득 3천 5백 달러를 달성한다는 목표를 설정하여 중진국 함정에서

벗어나 고소득 국가로 성장하고자 하였다. 이를 위해서는 향후 10년 동

안 연평균 약 7%의 경제성장이 요구되었다(World Bank, 2016). 그러나

베트남은 물가불안, 통화가치 하락, 외환보유고 감소 등의 거시 경제적

문제와 함께 생산성 하락, 산업 다양성 부족, 수출의 부가가치 비중 저조

등의 구조적인 문제 등을 안고 있었고 이러한 부분들이 해결되지 않는다

면 고성장이 어려울 것으로 예측되었다. 베트남 정부뿐 아니라 국외 여

러 기관에서 이러한 문제 중 비효율적인 공기업 개혁 같은 제도적인 부

분에서의 문제를 우선적으로 해결해야 할 숙제로 주목하였다(Government

of Vietnam, 2011; World Bank, 2016; Eckardt and Ngoan, 2019).

최근 공기업 지분 매각과 민간부분 및 외국기업의 빠른 성장에 따라

베트남에서 공기업이 차지하는 비중은 꾸준히 감소 추세이다.35 특히

1989~92년 사이에 발생한 소규모 적자 공기업들의 폐업 및 합병과 2000~

08년 사이에 진행된 지분매각, 합병, 인수, 청산 등 일련의 정책이 큰 역

할을 하였다. 공기업은 1990년대에 12,084개에서 6,000개 내외로 감소하

였고, 2000년대에는 약 3,000여 개로 1990년대에 비해 75% 감소하였다.

현재도 공기업 지분매각은 꾸준히 진행되고 있으며, 베트남 정부는 이를

가속화하기 위해 2017년 8월 결정문을 발표하고 단계적으로 지분을 매각하

고 있다(대한무역투자진흥공사, 2019).

공기업이 감소추세에 있음에도 불구하고 자본(39%), 고정자산(45%),

35 베트남은 비 임금 근로자가 전체 근로자 수의 56.0%를 차지하고 있으며, 공기업에 종사

하는 근로자는 임금근로자의 5.5%를 차지하였다. 또한 공공부분 종사자들의 교육투자수

익률이 타 직종 종사자들보다 높게 추정되었다(Demombynes and Testaverde, 2018).


은행대출(27%) 등에서 보듯이 경제에서 차지하는 비중은 여전히 상당한

편이다. 또한 정부에서 지정한 6가지 핵심 산업과 소비재 산업 등의 일부

분야에서는 독점적 시장지배력을 여전히 보유하고 있다.36 특히 소비재

산업 부분은 시장실패가 존재하지 않음에도 공기업이 독과점적 위치를

차지하고 있다. 경제활동의 상당 부분을 차지하고 있음에도 불구하고 공

기업들의 재무성과는 타 민간 기업에 비해 저조한 편이다. 2000~08년 사

이에 공기업 평균 자본규모, 고정자산 및 투자규모, 근로자 1인당 자본규

모는 괄목하게 증가37하였지만, 공기업 자본 대비 매출, 근로자 1인당 매

출, 고정자산 대비 매출 등을 통해 측정한 공기업의 자본생산성, 노동생

산성, 토지생산성 등은 하락추세를 보였으며 민간기업과의 격차는 점차

확대되는 모습을 보였다.38 베트남 국회보고서에 따르면 공기업 순이익

역시 감소추세에 있으며 공기업의 30%가 부채 대비 자산 비율이 3:1로

증가하였음을 확인할 수 있다. 또한 정부 및 정치권에서 공기업 지배구

조를 그들의 승진 또는 이익을 얻기 위한 수단으로만 활용할 뿐 해당 기

업의 재무성과에 대해서는 관심을 갖지 않는다(World Bank, 2016).

경제 전반의 현대화 촉진과 민간부분의 경쟁력 향상과 더불어 2035년

까지 계획한 선진화된 시장경제로의 진입이라는 국가목표를 달성하기 위

해서 베트남 정부는 공기업 개혁에 박차를 가해야 할 것이다(World

Bank, 2016; EIU, 2014; 2015).39

36 핵심 산업 6개 분야는 경제 및 사회 기반시설, 금융⋅은행⋅보험 회사, 주요 생산 및 서

비스 조직, 국방 및 안보 관련 분야로 비료(99%), 석탄(97%), 전기 및 가스(94%), 통신

(91%), 상수도(90%), 보험(88%)이 이에 해당한다. 소비재 산업은 시멘트(51%), 맥주

(41%), 정제설탕(37%), 섬유(21%), 화학(21%) 분야이다. 괄호 안의 비율은 해당 분야 시

장에서 공기업이 차지하는 비중이다(Vietnamese Consultative Group, 2011).

37 공기업 평균 자본규모는 1,300억 VND에서 7,680억 VND로 증가, 고정자산 및 투자규모

는 1,100억 VND에서 6,770억 VND로 증가하였으며, 근로자 1인당 자본규모는 4억 VND

에서 15억 VND로 증가하였다.

38 2000년대 초부터 생산성이 감소하고 있었는데, 이는 주로 공기업이 주된 역할을 하는

광업, 전기 및 상하수도와 같은 공공서비스의 노동생산성 감소에 기인하였다(World

Bank, 2016).

39 베트남 정계는 전력의 70%를 제공하는 ‘베트남 전력공사(Vietnam Electricity Group)’의

부정⋅부패⋅독점과 같은 비효율적인 행위들을 공개적으로 지적하면서 민간기업의 경

쟁력과 사기를 떨어뜨릴 수 있는 공기업에 대한 개혁의 필요성을 제기하였다.


나. 공기업 개혁을 위한 정책 현황

베트남 정부는 위와 같은 문제를 해결하고자 공기업 효율화 정책과 공

기업 보존 정책을 동시에 추진하며 공기업 개혁을 진행하였다. 비효율적

이거나 자본⋅기술 또는 생산물에 대한 시장수요가 부족한 중소규모 공

기업에 대해서는 해산 또는 합병을 통해 효율화를 추진한 반면, 국가 경

제의 핵심을 이루는 대규모 공기업은 보존하거나 확장하도록 하였다. 정

부는 대부분의 중소규모 공기업에 대해 ‘지분화(equitization)’를 실시였는

데, 이는 소유권 지분을 설정하여 거래를 허용하는 것이다.40 뿐만 아니

라 지분화된 기업에게 가격 결정권, 초과인력 관리권, 잉여생산물 관리권

등을 부여하며 사회주의 계획 경제적 통제를 축소⋅철폐하였다.

다른 한편으로는 공기업 보존 및 확장정책을 통해 대규모 공기업의 산

업발전상 역할을 강화하였다. 지분화 대상이 아닌 공기업들은 ‘일반기업

(General Corporation: GC)’이라 불리는 대규모 조직으로 재편성하였다.

또한 2005년에는 다수의 ‘국가경제집단(State Economic Group: SEG)’을

설립하였다. 기업집단 형태인 SEG는 한국의 재벌과 유사하게 국가가 목

표한 경제계획을 달성하기 위한 경제주체로서 활동하였다. 특히 정부의

집중 지원 분야인 시멘트, 석유, 전력, 철강 등의 분야에서 베트남의 국제

경쟁력을 확보하고, 가격인상을 억제하여 물가불안에 대응하며, 정부 및

정치권의 영향을 줄여나가는 등 국가 개발목표 실현을 위한 역할이 지속

적으로 강조되고 있다.41

이외에도 베트남 정부는 100% 국가소유의 영리기업으로 국가자본투자

회사(State Capital Investment Corporation: SCIC)를 2006년에 설립해 공기

40 공기업 효율화 정책을 통해 정부지분이 51% 이상인 공기업은 3,400개로 감소하였지만

정부지분이 100%인 공기업은 1991년 12,000개에서 2010년 1,200개로 감소하였다.

41 구체적으로 베트남 정부는 시장경제 체제에 맞춘 GC의 재구조화를 통한 국제시장에서

의 경쟁력 확보(1991년 제7차 전당대회), 공기업 경영에 대한 부처 영향 감소(1994년 총

리 주재 결정), 경제성장에 촉진적 역할을 이행할 GC의 선정과 이들을 구성원으로 한

SEG의 설립(1996년 제8차 전당대회) 등을 선언하였고, 2005~10년 중 매년 주요 경제그

룹 간 회의를 통해 핵심 분야를 선정하였다.


업 관리의 효율성 증진에도 힘쓰고 있다. SCIC의 임무는 지분화된 공기

업의 정부지분을 중앙부처 및 지방정부로부터 인수하고 정부 투자 및 정

부지분 관리를 대행하면서 비핵심 산업부문의 공기업 민영화를 추진하는

데 있다. 2011년 SCIC는 933개의 공기업42 지분을 인수하였다. 2018년 9

월, 정부 당국은 대형 국영기업의 자본 감독 및 관리를 통해 국영기업의

부패와 방만한 운영 등의 비효율적인 행위를 방지하기 위해 베트남 국가

자본관리 위원회(Commission for the Management of State Capital: CMSC)

를 출범시켰다. 2019년 1월부터 CMSC는 5개 기업 및 단체를 추가 인수

하여 총 19개의 공기업을 감독⋅관리하고 있다.43

다. KSP 보고서에서의 정책제언

이상에서 살펴본 베트남의 공기업 개혁과정에서 KSP는 2004년부터 4

차례에 걸쳐 정책자문을 수행하였다. <표 1-1>에서 보듯이 KSP는 공기

업 집단의 지배구조와 국영기업 평가시스템을 주제로 베트남 공기업 개

혁과 관련하여 정책제언을 하였다. 2009년에는 공기업 정책 방향과 이를

위해 필요한 조치를 포괄적으로 살펴보았으며, 2010년에는 공기업 지배

구조의 개선, 2012년 공기업 관리를 위한 평가방법을 제안하였다. 이러한

KSP 정책자문 내용은 공기업에 대한 투명한 평가와 재무구조 수립으로

부패를 척결하고 기업의 효율성 및 책무성을 증진하기 위한 정책들을 제

언하였으며, 이는 OECD의 공기업 가이드라인에서 제시한 제언들과도 맥

락을 같이 한다.

그러나 서론에서 언급한 바와 같이 베트남 정부는 여전히 대규모 공기

업을 소유하고 있으며, <Box 1-1>에서 보듯 베트남 공기업의 비효율성과

지배구조 문제가 온존하고 있다. 베트남이 향후 10여 년간 연 7~8%의

42 이는 전체 공기업 수의 30%에 해당하고 전체 정부지분의 1.2%에 해당하는 수준이며,

933개 중 466개는 매각, 461개는 보유하고 있지만 향후 소수 핵심 산업부문 이외의 공

기업 지분은 수년 내로 모두 매각할 계획이다.

43 Vietnam Investment Review(www.vir.com.vn)


<표 1-1> 베트남 공기업 개혁 KSP 제언 내용

주제 연도 제언 내용

공기업

집단의

지배구조

개혁

2009

· 산업에 따른 적절한 공기업의 정책목표 수립

· 위의 정책목표를 달성할 수 있는 산업을 고려한 조치

· 기업가치 극대화를 위해 사외이사를 중심으로 운영되는 이

사회를 통한 공기업 집단의 주주권 행사와 운영

· 산업별 특성을 고려한 공기업 집단의 기업구조(단일/지주회

사)와 비관련 분야의 다각화

· 신규 프로젝트 관리를 위한 대기업 소유구조와 지배구조 모

형 정립과 금융시장 발달

2010

· 공기업 상⋅하층 지배구조의 변경: 상업적 성과에 입각한

유인 구조, 인사제도, 의사결정구조의 도입 필요

· 경영목표 단순화를 통한 기업가치의 극대화: 분야에 따른

경쟁정책과 규제정책의 구분

· 공공산업에 대한 규제제도 확립과 경쟁정책 및 경제력에 대

한 집중적 규제

공기업

평가

시스템

개혁

2012

· 효과적인 평가 진행을 위한 기업별 분류기준 재정비

· 거버넌스를 고려한 평가주체 조정

· 평가지표의 다양화: 계량적 지표뿐 아니라 리더십 및 전략

적 기획 평가 실시, 개별 기업의 주요 사업에 대한 성과지

표 설정

· 평가지표별 평가 방법⋅단계의 세분화와 결과에 따른 보상

차등 폭 확대: 최소 5단계 평가단계 도입 필요

· 성과급 반영 비중 제고

· 평가결과 공표를 통한 투명성과 기업의 책무성 강화

자료: 남일총 외(2009), 남일총(2010), 이원희 외(2012)를 참고하여 저자 작성.

<Box 1-1> 베트남의 비효율적인 공기업: 조선산업집단(Vietnam Shipbuilding Industry

Group: Vinashin)

Vinahisn은 베트남 조선 산업 생산의 70~80%를 차지하고 있는 큰 규모의 SEG 중

하나이다. 7만여 명의 근로자가 종사하고 있으며 39개의 조선소를 포함한 자회사를

160개 이상 소유하고 있었다. 모기업은 1997~2007년 중 연평균 35~40% 성장하고 매년

높은 수익률을 기록하였으며 2008년 총 매출은 15억달러에 근접하였다.

그러나 Vinahisn은 수차례 문제 상황에 놓이며 위기에 직면했다. 2006~10년 동안

맺은 계약 건의 17.7% 이행, 2008년 세계 금융위기 여파로 인한 재무상황 악화, 2010

년 5천명 이상의 근로자 해고 이후 급여 및 사회보험료 1,200만달러 체불, 7월 연 매

출의 3배에 달하는 총부채 등이 그것이다. 재정악화와 관련된 부정 및 횡령문제로 회

장 및 임원진이 6~17년의 형을 선고받았다.44

감사위원회(Government Inspection Committee)는 이런 문제들이 근본적으로 내부

통제장치 미흡, 투명성 부족, 독립적 외부감사 부재 등의 기업 지배구조상의 문제, 효

과적 감시 장치 부재, 고위 경영진의 책임성 부족과 과도한 권한 등에 기인한 것으로

지적하였다.

44 Shipbuilding News, “Former top shipbuilding officials get 6-17 years in prison,” 2019. 6. 14.


경제성장을 달성하기 위해서는 공기업이 베트남의 장기 발전전략에서 어

떠한 역할을 해야 할지에 대한 검토와 이를 기초로 한 공기업 개혁방안

이 모색되어야 할 것이다.

2. 말레이시아

가. 국가발전전략과 공기업 현황

말레이시아는 2018년 말 기준 인구가 3,160만 명, 1인당 국민총소득아

10,460달러인 국가로, 동남아시아 국가 중 소득수준이 가장 높아 선진국

경제로 이행할 잠재력을 가지고 있다고 평가받는다.45 말레이시아 정부는

1970년 초부터 전자산업을 중심으로 본격적인 공업화를 실시하였다. 다

국적 기업에 생산기지를 제공하는 방법으로 외국인직접투자(FDI)를 적극

적으로 유치하여 인구⋅기술⋅자본의 부족 문제를 극복하고자 하였다.

1980년대 이후 1) 발전국가 모델(동방정책)의 적용, 2) 신자유주의 정

책에 따른 민영화 및 무역자유화의 적극적 추진, 3) 부미푸트라 정책46

(Bumiputra policy)의 일환으로 정부연계기업(Government-linked Companies:

GLC)의 적극적 육성 등 세 가지 정책이 상호작용하여 오늘날의 말레이

시아 경제구조가 형성되었다(박번순⋅주현, 2016).

2009년 집권한 나집 라작(Najib Razak) 총리는 ‘신경제모형(New Economic

Model: NEM) 2011-2020’을 수립하였다. 그 목표는 2020년까지 1990년대

의 8배인 GNI 15,000달러를 달성하여 중진국 함정을 벗어나 고소득국가

반열에 오르는 것이다. 이를 위해 ‘11차 말레이시아 계획’을 마무리하고

‘Vision 2020 장기전략’ 및 ‘Malaysia Plan’이라는 중기전략을 바탕으로

‘12차 말레이시아 계획’의 수립을 추진하였다.

45 https://data.worldbank.org/country/malaysia(접속일: 2019. 8. 30).

46 부미푸트라 정책은 민족 간 소득균형 달성을 목적으로 도입된 정책으로 외국 및 화교자

본의 국내경제 잠식을 방지하고 정치⋅사회적 문제를 막기 위하여 말레이계(부미푸트

라) 기업인들에게 정부 기간산업 또는 이들을 민영화한 정부연계기업(GLC)의 경영을 맡

겼다.


2018년 5월에는 독립 이후 61년 만에 최초로 정권교체가 이루어지며

마하티르(Mahathir) 총리가 집권함에 따라 신정부가 출범하여 국가 경제

정책 역시 새로운 모멘텀을 맞이하고 있다. 말레이시아 산업화를 주도하

여 ‘근대화의 아버지’라는 별칭을 가지고 있는 마하티르 총리가 정계에

복귀하며 막대한 규모의 공공부채, 중진국 함정, 산업다각화 지연 등의

문제를 타개하고 성장세를 되찾을 수 있을지에 국제사회의 시선이 쏠리

고 있다(신민금⋅신민이, 2018). 여전히 원유, 가스 등 천연자원에 대한

의존도가 높아 유가 하락에 취약한 경제구조를 가지고 있고 산업 다각화

정책의 성과가 미미하여 많은 도전과제를 안고 있다.

말레이시아 국부펀드인 카자나(Khazanah)47에 따르면 말레이시아의 공

기업과 동의어라고 할 수 있는 정부연계기업(GLC)은 ‘일차적으로 상업적

목적을 가졌지만, 말레이시아 정부가 경영진의 임면, 계약입찰, 전략수립,

구조조정과 자금조달, 인수합병 및 매각 등 주요 의사결정에 영향을 미

칠 수 있는 기업’48으로 정의된다.

GLC는 주로 자원기반산업, 농산업 분야 등 국가 기간산업과 연계되어

있지만, 영향을 미치지 않는 산업이 없다고 할 정도로 큰 규모와 권한을

가지고 있다.49 국가별 10대 대기업의 매출, 자산, 시장가치 등을 분석한

연구 결과, 말레이시아는 대기업 중 공기업이 차지하는 비중이 전 세계 5

위에 해당한다. 또 이들 기업의 총자산은 2015년 말 기준 GDP의 51%에

해당한다(Menon, 2017). 특히 GLC는 공공인프라 산업(수도, 가스 등)에

서 93%, 교통 및 물류산업에서 80%의 지배적인 위치를 차지하며, 농업,

은행 및 금융 산업, 정보통신산업, 소매업 등에서 절반이 넘는 비중을 보

이고 있다(Menon, 2013). 경제인구의 약 5%가 공기업에 종사하고 있는

47 1993년 설립된 말레이시아 유일의 국부펀드로, 한국투자공사(KIC)나 싱가포르의 테마섹

(Temasek)과 유사하다. 정부가 소유한 상업자산을 바탕으로 운용되며 국익을 목적으로

한 전략적 투자로 유명하다.

48 ‘GLCs are companies that have a primary commercial objective, but where the Malaysian

government has a controlling stake in major decisions, such as appointment of management

positions, contract awards, strategy, restructuring and financing, acquisition and divestments.’를 번역

49 일부 식료품 유관 산업, 광물, 서비스 산업을 제외하고 대부분의 산업에서 GLC가 지배

적인 위치를 차지하고 있다.


것으로 파악되며, 각 GLC는 상업적 목적에 따른 이윤추구를 우선시하지

만 인사, 조직, 투자 등 주요 의사결정에 있어 정부의 정책기조에 많은

영향을 받는다.

이처럼 말레이시아는 특유의 정치 및 사회문화적 환경을 바탕으로

GLC 중심의 경제구조를 형성하게 되었는데, 이러한 구조가 중진국 함정

탈출과 경제 및 산업발전을 위한 선순환구조 확립에 부정적인 영향을 미

친다는 다수의 분석이 있다. 특히 국가 산업에서 GLC의 지배적인 위치

는 민간투자 확대를 가로막는 주요 원인으로 지적되며 경제의 효율성을

저해하고 있어 공기업 지배구조 개선과 민영화가 국가 경제발전과 산업

구조 확립에 핵심 화두로 자리 잡게 되었다.

나. 공기업 개혁을 위한 정책 현황50

말레이시아의 GLC는 ‘신경제정책(New Economic Policy: NEP)’을 기반

으로 정부주도의 경제성장과 산업발전에 주도적인 역할을 하였다. 그러

나 민간 기업에 비해 효율성과 이윤창출 효과가 낮고 경쟁력이 떨어진다

는 인식하에 말레이시아 정부는 2004년 5월 ‘정부연계기업 10년 전환 프

로그램(10-year Transformation Programme)’을 발표하고 2005년 1월 ‘GLC

성과제고를 위한 푸트라자야 위원회(The Putrajaya Committee on GLC

High Performance: PCG)’를 발족시켰다.

GLC 중 20대 대기업(G-20)51을 대상으로 추진된 동 프로그램을 통해

중점사업 위주의 투자로 사업 방향을 변경하였다. 동 프로그램은 총 네

단계로 진행되었다. 첫 단계인 2004~05년에는 국부펀드 카자나(Khazanah)

50 말레이시아 정책 현황 부분의 초안 작업에 도움을 준 유진하 연구원에게 감사를 표한다.

51 현재 G-20은 인수합병, 매각, 구조조정 등의 조치로 인해 17개로 감축되었다. 17개 기업

은 Affin Holding Bhd, Axiata Group Bhd, BIMB Holdings Bhd, Boustead Holdings Bhd,

CIMB Group Holdings BHD, Chemical Company of Malaysia Bhd, Malayan Banking Bhd,

Malaysian Building Society Bhd, Malaysian Resources Corp Bhd, Malaysia Airlines,

Malaysia Airports Holdings Bhd, Sime Darby Bhd, Telekom Malaysia Bhd, Tenaga Nasioanl

Bhd, TH Plantations Bhd, UEM Group Bhd and UMW Holdings Bhd가 있다.


와 이사회의 개편, 경영진 교체, GLC 성과지표 도입 등을 실시하였다. 두

번째 단계로 2006년 GLC 전환 매뉴얼과 정책 가이드라인을 제작하였다.

전반부 개혁을 거쳐 세 번째 단계(2007~10)와 네 번째 단계(2011~15)를

통해 지역거점 기업의 정착과 경쟁구도 형성을 추진하였다(Menon, 2017).

이러한 개혁 이후 총 주주수익이 11.1% 증가하였다. 말레이시아 정부는

GLC 성과제고를 목표로 한 동 프로그램이 2015년 성공적으로 마무리되

었다고 평가하였다.

이와 반대로 Menon(2017)은 실증분석을 통해 GLC 10년 전환 프로그

램이 오히려 정부의 시장참여를 확대했다는 결론을 도출하였다. 이러한

상반된 결과는 정부가 기존에 보유하고 있던 투자금을 회수하면서 새로

운 산업으로 진출함에 따라 기존 산업에 대한 영향력은 줄어들었지만 신

규 산업에 대한 영향력은 커졌기 때문이다. 비판적인 입장에서 보면 말

레이시아의 공기업은 여전히 짙은 정치색을 띠고 있으며 지배구조와 거

버넌스상의 문제를 안고 있다. 예를 들어, 공기업 이사회에 재무부 등 주

요 부처의 관료가 참여할 수 있기 때문에 부정부패의 만연과 같은 문제

가 빈번히 발생한다(한국조세재정연구원, 2016).

말레이시아 국가경제전략 문서인 신경제모델(NEM) 정책문서에서도

국가 경제에 있어 GLC의 지배적인 위치와 이로 인한 부작용을 명시하

며, 민간 부문과 GLC의 긴밀한 파트너십을 통한 민간 주도의 경제발전

전략을 선언하였다. 또한 혁신생태계 강화와 GLC의 다각화를 통한 기업

가 정신 함양과 환경 조성을 목표로 삼았다(NEAC, 2010).

2018년 집권한 말레이시아 신정부 역시 GLC의 구조적 위치와 이로 인

해 발생하는 다양한 문제점을 인지하고 있다. 이에 따라 다양한 제도개

혁을 통해 국가 경쟁력을 높이기 위한 정책적 노력을 기울이고 있다. 특

히 신정부 출범과 함께 발표한 ‘국가 발전을 위한 60개의 장기추진 과제’

의 하나로 ‘GLC 거버넌스 향상’을 꼽고, 총리 권한 축소, 반부패위원회

개혁을 통한 부정부패 방지, 공기업 권한 확대를 통한 자율성 강화 및 거

버넌스 개선, 정부조달⋅입찰⋅인프라 건설 프로젝트 추진 시 투명성 제

고 등 제도개혁을 추진하고 있다(신민금⋅신민이, 2018).


다. 공기업 당면과제와 개선방향

앞에서 본 것처럼 말레이시아 정부는 국가 산업발전을 위해 공기업을

적극적으로 활용해 왔다. 그러나 1990년대 말 아시아 금융위기 이후 국

내외 투자가 모두 위축되어 경제성장이 둔화되고 말레이시아가 중진국

함정에서 벗어나지 못하고 있다는 평가가 존재한다. GLC의 존재가 민간

기업에 미치는 영향을 실증적으로 분석한 Menon and Ng(2013)의 연구에

따르면 GLC의 비중이 높은 산업일수록 민간 투자가 부진했다.

이러한 결과는 GLC의 정치적⋅제도적 문제점에서 야기된다고 볼 수

있다. 개별 GLC 이사회에 정치인이 포함되는 등 상장 공기업의 상당수

가 정치적인 개입을 받고 있다. 이는 공기업이 정부의 정책 이행기구로

인식되기 때문인데, 이로 인해 공기업은 정부의 규제와 더불어 특혜를

받는다. 그리고 이에 따라 공기업이 투자하는 부문에서는 민간 투자가

축소될 수밖에 없는 구조를 보이고 있다. 더 큰 문제점은 약 400여 개의

비상장 공기업의 현황을 정확히 파악하지 못한다는 점이다. 이들 비상장

공기업은 규모도 명확하지 않으며 정보공개가 의무화되지 않아 이들의

기업 지배구조, 영향력 등을 명확하게 파악하기 어렵다.

이러한 당면과제를 극복하고 GLC가 말레이시아 경제에 긍정적인 영향

을 미치기 위한 유일하고 실질적인 방법은 정치권 및 이해관계자 간의

협의를 통해 정책 이행의지를 확립하고, 이를 바탕으로 진정성 있게 합

법적으로 투자를 회수하는 것이다(Menon, 2017). 정부는 재정적자 경감

만을 목적으로 삼지 말고 투자 회수를 통해 민영화를 우선적으로 신속하

게 이행해야 한다(Menon and Ng, 2013).

Williams(2019) 역시 ‘책임 있는 민영화(responsible privatization)’라는

개념을 통해 말레이시아 경제에서 GLC의 새로운 역할을 제안한다. 책임

있는 민영화는 ‘경제⋅사회⋅환경 가치의 극대화, 굿거버넌스의 향상, 형

평과 효율에 기반을 두고 공공부문의 활동을 민간으로 이관하여 최적의

정책조합을 적용하는 것’이다. 이를 통해 상호신뢰를 바탕으로 투명성과

책무성을 강조하여 경제적 가치의 향상뿐만 아니라 사회적 가치의 제고


효과까지 도출하여 GLC를 통한 말레이시아 경제에 대한 이상적인 모습

을 그리고 있다.

<Box 1-2> 세계 최대의 금융 부패 스캔들: 말레이시아 국영투자기업 ‘원 말레이시아

개발유한공사(1 Malaysia Development Berhad scandal, 1MDB)’ 비리 사건

1MDB는 나집 라작 말레이시아 전 총리가 2009년 설립한 국영투자회사이다.

1MDB는 말레이시아 석유를 담보로 채권을 발행하여 국내외 자본을 유치해 경제개발

사업을 확장하기 위한 목적으로 설립되었다. 나집 라작 총리는 동 기관의 자문위원회

의장으로 재임 중이었다.

2015년 말 1MDB가 13조원에 육박하는 부채를 떠안은 사실이 알려지면서 나집 라

작 총리와 측근들이 자금세탁을 통한 비리 혐의를 포착하게 된다. 나집 라작 총리와

측근들이 약 45억달러를 선거자금, 개인자산 등으로 유용한 혐의가 적용된 가운데,

나집 전 총리는 총 42개 혐의로 기소되었다. 현재까지도 순차적으로 재판이 진행되고

있는데, 말레이시아를 넘어 미국 등 12개국에서 관련 재판이 진행되고 있을 정도로

파급력이 큰 역사상 최대의 금융 부패 스캔들로 기록될 전망이다.

이는 말레이시아 공기업 구조의 특성인 GLC 형태의 지배구조에서 기인한 것으로

여겨진다. 정치권과 기업 경영권의 경계가 모호한 말레이시아 공기업의 구조적 특성

으로 인해 촉발된 금융 스캔들로 세계 최대 규모의 비리사건이 발생한 국가라는 오명

을 가지게 되었다.

제4절 한국의 개발경험과 공기업 개혁 정책

본 절에서는 한국의 개발경험에서의 공기업의 역할과 공기업 개혁 정

책에 대해 알아보고 이것이 시사하는 바를 알아본다. 이에 앞서 한국의

국가주도형 개발모형의 성공요인과 이 가운데 한국에서의 국가와 기업의

관계가 어떻게 성공에 기여하였는지를 알아본다.

1. 한국의 국가와 기업의 관계 측면에서의 성공요인

성공적인 경제성장을 위해서는 기업의 투자와 성장이 근본적인 동인이

다. 또한 이는 정부의 정책 등 경제 환경이 기업으로 하여금 투자⋅혁신

⋅학습을 적극적으로 하도록 할 때 가능할 것이다. 한국의 개발정책이


성공한 것은 정책의 혜택을 받은 기업이 정책이 기대하는 대로 투자와

고용을 통하여 경제개발에 기여하도록 하였기 때문이다. 한국은 공기업

보다는 민간의 대기업을 중심으로 개발정책을 추진하였지만 공기업도 적

극적으로 필요한 경우 정책적으로 활용하였다. 여기서는 한국 기업 정책

에서 대상 기업의 선택과 지원 측면에서의 성공요인을 알아보고자 한다.

가. 민간기업 중심 수출주도 정책

한국 경제성장 요인에 대해서는 다양한 논의와 견해가 있지만 수출과

투자에 적극적으로 개입한 한국 정부의 정책이 기여한 측면을 부정하기

는 힘들다. 중화학공업육성정책으로 대표되는 산업육성정책은 정책에 따

른 경제적 왜곡 등 부작용으로 정책의 공과에 대한 논란이 분분하다. 그

러나 정책에서 선별 육성된 주요 산업이 이후 한국 경제의 성장을 주도

하는 산업으로 발전하였으며, 정부 정책에 순응한 한국의 대기업도 세계

시장에서 경쟁적인 기업으로 성장한 점을 고려한다면 한국의 정책은 성

공적이라고 평가할 수 있다.

한국은 경제개발정책을 적극적으로 추진한 다른 개도국에 비해 민간기

업 중심의 정책을 추진하였으며, 가장 중요한 성공요인은 정책이 민간기

업의 이윤과 성장 유인을 적극적으로 활용한 것이다.

1948년 제헌헌법에서는 광범한 경제활동을 국유화하는 것이 명문화되

었으나, 미군 귀속자산의 처리 등 미국의 영향과 한국전쟁 이후 반공의

식의 강화에 따라 필요한 경우가 아니면 국유화를 금지하였으며, 이는

전기, 철도 등 자연독점 산업, 전매산업 등에서만 공기업이 존속되었다.

이에 따라 한국의 개발정책은 이러한 역사적 배경하에서 민간기업 중심

의 발전전략이 채택될 수밖에 없었다.

당시 한국에는 기업자본이 축적되어 있었으며, 강력한 개발정책의 드

라이브는 유능한 경영자들의 지대추구적 유인을 기업의 성장 유인으로

전환하였다. 역사적으로 한국의 기업 자본은 이미 일제 식민지 시대 이

후 지속적으로 축적되었다. 전용덕 외(1997)에 따르면 1926년 이후에는


일본인 소유보다 조선인 소유 공장의 수가 많았는데, 이는 조선인 기업

가의 급속한 증가를 의미한다. 이러한 가운데, 삼성 등 현재 한국 경제의

주도적인 재벌기업의 창업주가 이 당시 창업하였으며, 창업 당시의 업종

은 현재까지 대기업의 업종과 무관하지 않은 것을 알 수 있다. 이들 기업

은 이렇게 오랜 시간 기업자본이 축적되었으며, 이에 따라 우수한 경영

자, 조직자본, 시장에 대한 인식이 사내에 축적되었다.

또한 1960년대 이후 박정희 정권의 초기 개발정책 수립에 이병철 등

기업인의 의견이 개진되었으며, 수출확대진흥회의와 같은 핵심적인 정책

에 주요 기업인이 참석하였다. 이렇게 한국에서 민간 대기업을 중심으로

개발정책이 추진된 것은 당시 정부의 전략적 선택이라기보다는 한국의

역사적 배경하에서 현실적이고 실용적인 선택을 한 것이다. 박정희 정권

은 정권 초기에는 중소기업을 개발의 파트너로 고려한 것으로 보이나 곧

중소기업이 그 규모와 성격으로 인하여 국가주도형 개발정책의 파트너가

되기 힘들다는 것을 깨달았던 것 같다.52

수출주도형 성장정책 아래에서 수출성과에 기초하여 기업을 지원함에

따라 대기업에 대한 지원이 확대되었으며, 이후 중화학공업육성정책은

기존에 기업경영의 역량과 성과를 보여준 기업을 선별하여 집중 육성하

게 되었던 것이다.

이렇게 볼 때, 한국에서 공기업 대신 민간기업 중심으로 개발정책이

추진된 것은 전략적 선택이라기보다는 개발정책 성공을 위한 현실적 선

택이었으며, 이러한 가운데 정부는 민간 기업이 진입하지 않거나 할 수

없는 부문에 공기업을 설립하였다. 이러한 역사적 배경으로 인하여 사회

주의적 정책의 영향을 많이 받은 다른 개도국에 비해 한국은 시장경제

체제하의 민간기업 중심의 정책을 펼 수밖에 없었으며, 특히 수출주도형

개발정책은 기업으로 하여금 시장경쟁에 대한 이해와 경영 능력 확보의

중요성을 인식하게 하였다. 시장경쟁하에서 수출성과에 기초한 공적 자

원의 배분은 기업의 이윤추구를 통한 기업의 성장 유인을 극대화하였다.

52 1961년에 중소기업기본법을 제정하고 중소기업은행을 설립하였으며, 박정희의 저서에도

중소기업에 대한 많은 언급이 있다.


나. 실용적 정책과 공기업 설립의 명확한 목표

그러나 한국은 필요한 경우 경제개발을 위하여 적극적으로 공기업을

활용하였다. 특히 중화학공업육성정책은 정부의 강한 개입하에서 추진된

정책으로 한국 정부는 선별된 산업에 대하여 전폭적인 지원을 통하여 선

별된 기업을 육성하였다. 당시 한국 정부는 산업육성에 기여할 수 있는

민간의 대기업을 선별하여 투자를 유도하였으나, 필요한 경우 포항제철

과 같은 공기업을 설립하였다. 사공일 외(1981)에 따르면 한국 정부는 개

발정책 수립에 있어서 산업여건을 고려하여 국가 소유와 민간 소유 기업

을 모두 활용하였으며, 한국의 정책은 ‘과정 지향적이 아닌 목적 지향적’

으로 이념보다는 실용적 고려를 통하여 산업정책의 접근방식을 채택했

다. 1960년대 이후 적극적인 산업정책하에서 공기업 수가 증가하였으나,

당시에도 민간 기업이 사업을 할 수 있는 여건이 조성되면 공기업의 민

영화가 추진되었다.53

즉, 개발을 위한 지원 기업의 선택에 있어서 기업의 소유방식보다는

산업의 성격과 정책 여건에 따라 공기업과 민간 기업을 실용적으로 채택

하였다. 이러한 한국 정책의 실용성은 기업정책뿐만 아니라 다른 모든

정책에 적용되는데, 중요한 것은 국가 경제성장에 대한 실용성이다.

이렇게 개발-실용적으로 현실적 여건을 고려하였기 때문에, 민간 기업

이 참여하기 힘든 부문에 공기업이 설립되었다. 개발연대 당시 설립된

공기업은 대규모 자본투자가 필요한 전방연관효과가 크고 수입 대체적

활동을 하는 제조업 종사 기업이었으며, 당시 경제여건상 민간기업의 투

자유인이 크지 않은 산업에 종사하였다.54 한국의 경우, 이렇게 개발정책

53 대표적인 성공적 사례로 1968년에 민영화된 한국기계와 대한항공의 민영화를 들 수 있다.

54 1960년대 수출주도형 경제성장 정책이 본격적으로 시작된 후 공기업이 다수 설립되었

는데, 부가가치 기준으로 절반 정도가 제조업 부문이었으며, 제조업 중에서도 매우 높은

전방연관효과를 가지는 철강, 화학 등의 산업에 속한다. 신설된 공기업은 매우 자본집약

적이며 대규모이며, 독점이나 과점인 시장에서 활동하였으며, 수입 대체적 활동을 하였

다. 다른 개도국과는 달리 한국의 공기업은 자본집약적이어서 투자에 비해 고용창출효

과는 미약하였다(사공일 외, 1981)


의 수행과정에서 산업육성이라는 명확한 목표를 가지고 공기업이 설립되

었다.

이렇게 보았을 때, 한국의 공기업 문제는 사회주의 하의 공기업 중심

이 되는 국가에서 어떻게 하면 기존의 비효율적인 공기업을 경제개발에

기여할 수 있는 효율적인 조직으로 변화시키는 문제와는 차이가 있다.

다. 대규모 기업의 지향과 정책적 유인

현재 한국의 대기업 집단에 대한 비판적 의견이 다수를 이루나, 한국

의 대기업 집단은 한국경제 성장의 견인차 역할을 하였다. 이론적으로

대기업 집단은 규모에서 발생하는 경영의 효율성이 있다. 우선 기업 외

부에 시장이 불완전할 경우 이러한 시장실패에 대응하여 기업 내부시장

을 활용할 수 있고, 기업 활동에 있어서 규모의 경제, 범위의 경제가 있

어 기업 활동의 다각화에 용이하다. 특히 급속히 성장하고 구조가 변화

하는 경제에서 사업의 다각화는 매우 중요하다. 나아가 자본시장이 미성

숙한 경우 내부자본시장을 활용함으로써 자금 확보와 위험공유에 유리하

다. 이것보다 더 중요한 것은 Amsden(1989)이 강조한 바와 같이 대기업

에 인재가 모이고 기업 내부에 형성된 훈련역량으로 우수한 인적자원의

확보를 할 수 있다. 이러한 대기업의 자본과 노동에 있어서 성공적인 역

량 확충은 자체적 역량으로 세계시장에 제품을 수출할 수 있는 능력을

부여하였다.

모든 국가에는 상대적으로 규모가 큰 대기업이 있다. 많은 개도국에서

발견할 수 있는 대기업은 주로 유통, 창고, 운송 등 서비스 부문에 종사

하고 있다. 그러나 한국은 경제개발 과정을 거치며 서비스 부문 대신에

제조업 부문에서 이러한 대기업 집단이 성장하였다. 나아가 서비스업에

비해 제조업은 산업연관이 긴밀하고 다각화의 가능성이 높으며 산업화의

핵심적인 역할을 하는 부문이다.

이러한 제조업에서 한국의 대기업이 성장하게 된 것은 수출주도형 개

발정책의 영향이 크다. 한국 정부는 성과에 기초하여 기업에 대한 지원


을 배정하였으며, 이러한 정책적 성격은 한국의 대기업으로 하여금 앞에

서 언급한 기업 규모의 이득을 최대한 발휘하도록 유인하였던 것이다.

라. 국가 역량과 정책 역량

이렇게 볼 때, 한국의 경제개발정책의 성공요인은 한국 사회에 내재한

기업 자본을 국가 산업발전에 기여하도록 유인할 수 있다는 데 있다. 한

국의 경제정책의 성공요인에 대해서는 많은 연구에서 지적된 바가 있는

데, 이를 간략히 정리하면 다음과 같다. 첫째, 발전 목표를 세우고 목표하

는 바를 국민과 기업에 인식시키고 그에 대응하여 정책적 유인을 부여할

수 있는 국가의 역량이다. 이러한 국가의 역량은 근본적으로 관료조직의

효율성, 전문성, 독립성에 기인하며 이는 국가가 세운 발전의지를 실현할

수 있도록 한다.55 한국 정부는 경제발전을 명확한 목표로 내세우고 이를

일관적으로 견지하였으며, 모든 정책이 이 목표에 일치하도록 하였다. 특

히 수출주도형 성장정책은 수출이라는 객관적이고 양적인 명확한 목표가

있었으며, 이러한 목표 아래 경제정책이 수립 집행되었다. 둘째, 이러한

국가의 역량을 지지하는 관료조직이 경제발전이라는 목표에 일치하는 정

책을 펼 수 있어야 한다. 즉, 정책의 자율성과 독립성이 있어야 한다. 한

국은 다른 개도국에 비해 관료집단이 정치적 고려보다는 경제적 고려를

우선시하였다. 이것은 권위주의 정부 최고 정치지도자의 경제발전 의지

가 강하였고 관료조직의 운영을 그에 맞추어 가능한 정치적 영향에서 배

제하였기 때문이다. 셋째, 정책집행의 효과성이다. 정책과정에서 정부와

기업 간의 지속적인 소통이 있었으며, 이러한 이해 속에서 정책이 수립

되고 수립된 정책은 집행에 필요한 예산이 배분되었으며, 정책의 성과는

수출이나 프로젝트의 진도 등의 지표를 통하여 평가되었다. 이러한 과정

이 정책의 효과성을 높였다. 이는 기업의 유인체계에 대해 정부의 이해

가 높다는 것을 의미한다. 특히 수출이나 생산 등과 같은 성과에 기초한

55 이러한 국가를 경성국가라고 하는데, 경성국가는 정부의 부패 등으로 집행력이 약하고

발전의지가 미약한 국가인 연성국가에 대비된다.


지원체계는 관료조직의 자의성과 부패를 줄이는 데 기여했다.

이러한 유인체계는 민간 기업뿐만 아니라 공기업에도 적용되었다. 물

론 공기업의 경우에는 최고경영자에게 금전적 유인보다는 비금전적 유인

이 작용하였다. 사공일 외(1981)에서는 공기업의 경우 파산, 인수, 합병

등과 같은 시장적 압력이 없을 경우, 한국의 공기업에 대해서는 여론에

대한 정치적 반응이나 비금전적 유인의 철회라는 압력이 유효하게 작용

했다고 한다. 특히 최고정치지도자가 경제문제에 대해 깊이 이해하고 지

속적인 관심을 보이고 이러한 최고정치지도자의 기업 성과에 대한 반응

은 매우 효과적인 유인체계로 작동했다. 한국의 경우 공기업의 최고경영

층이 군인이나 관료 출신이었는데, 이들은 자신의 평판이나 퇴직 이후

기회 등에 민감하게 대응하였다고 한다. 그러나 한국의 공기업의 경우

경영진의 임명에 있어서 관료적이고 정부의 입김을 많이 받게 됨에 따라

경영의 독립성과 책임성이 민간 기업에 비해 낮다. 그러나 앞에서 언급

한 바와 같이 개발에 필요한 공기업 설립은 명확한 목표를 가지고 있었

기 때문에 이러한 경영의 독립성과 책임성 문제가 모호한 중층적 목표를

가지는 공기업에 비해 크지 않았다고 판단된다.

나아가 한국의 경우 민간 기업에 대한 지원은 세제혜택 등 재정적 지

원도 있었지만 주된 경로는 금융자원의 배분을 통하여 이루어졌다. 저리

의 정책자금과 외자 도입의 통제 등 금융 정책적 지원이었으며, 이러한

금융자원에 대한 접근성을 통하여 기업경영과 정책과의 일관성을 유지하

였다. 직접금융시장이 미성숙한 가운데 금융억압을 통한 지대의 배분은

강력한 유인체계였으며, 대출을 받은 기업은 성과가 부진할 경우 발생하

는 문제에 따른 경영압박을 지속적으로 받고 있었다. 특히 수출주도형

발전정책하에서 잘못된 경영으로 인하여 성과가 부진할 경우 이는 정부

지원의 감소를 뜻한다. 또한 기업의 성장이 기업 경영의 핵심사안인 기

업으로서 지속적인 금융자원에 대한 접근은 외환위기까지 기업에 대한

국가 우위의 핵심 요인이었다.

공기업의 경우에도 다른 개도국과 마찬가지로 임원으로 군인이나 관료

출신이 임명되어 기업경영의 독립성과 경영진의 경영성과에 대한 유인이


미약하였지만, 공기업이 부실화될 경우 필요한 재정적 지원이 예산과정

을 통제하는 경제기획원의 엄격한 재정규율하에 있었기 때문에, 공기업

이 가지는 연성예산제약에서 오는 문제점이 크지 않았다.

마. 국가와 기업 관계의 변화와 현재의 공기업 문제

그러나 이러한 개발연대의 성공요인은 1980년대 이후 한국경제가 성숙

하고 정부에 비해 기업의 역량이 커지게 되고, 특히 민주화 이후 국가의

권위와 통제력이 감소함에 따라 국가와 기업의 관계가 변화하였다. 한국

경제의 규모가 커지고 산업과 기술이 발전함에 따라 이제 정부가 기업

활동을 이해하는 데 한계를 가지게 되었다. 나아가 정부도 더 이상 정부

의 강한 개입이 긍정적인 효과보다는 경제왜곡을 통한 부정적인 효과가

크다는 것을 인식하였다. 그 결과, 1980년대 이후 한국 정부는 안정화,

자유화, 개방화를 추진하며 정부의 역할을 줄이고 민간기업의 창의와 동

력을 활용하고자 하였다.

이에 따라 산업정책의 기조도 바뀌었으며 기업에 대한 지원방식도 변

화하였다. 과거 정부의 직접적인 시장 활동에 대한 개입과 지원을 줄이

고 자원배분에서의 시장의 힘을 활용하고자 하였다. 이는 과거와 같은

권위주의 정부하에서 가능했던 국가와 관료의 권한이 민주화된 사회에서

그대로 행사되기 힘든 환경을 반영한다. 나아가 민주화는 과거보다 정책

과정에 정치적 영향이 더욱 강하게 미친다는 것을 의미한다. 또한 과거

의 경제제일주의하에서 등한시되었던 복지와 노동이 새로운 사회정책의

목표로 부각됨에 따라, 공기업의 목표도 사회 정책적 영향을 받게 되는

데, 이는 공기업의 목표의 다변화와 이에 따른 경영의 비효율성을 의미

하기도 한다.

1980년대 이후 한국의 공기업 정책은 개발 정책적 성격보다는 공기업

의 효율성 제고를 위한 내적 지배구조의 개혁 등에 대한 모색으로 나타

난다. 공기업 관리를 위해 제정된 1973년 제정된 정부투자기관 관리법에

서는 정부투자기관에 대한 예산 심의 확정 절차를 규정하여 통일된 시스


템을 적용하고, 국가적 자원배분을 위한 도구로서 공기업에 대한 통일된

예산통제를 모색하였다면, 1984년에 도입된 정부투자기관관리기본법에서

는 이 임원 임명제도의 개선과 이를 통한 공기업 경영의 전문성 제고 등

공기업 지배구조 개혁이 중심이 되었다.

이후 1997년에 공기업 민영화를 위한 특별법이 제정되고 주요 공기업

의 민영화가 이루어졌으며, 1999년에 정부투자기관관리기본법 개정되며

영⋅미식 기업 지배구조가 도입되었다. 그러나 제도적 변화에도 불구하

고 공기업 경영의 독립성과 효율성 문제, 과다한 정부산하기관의 문제

등이 지적되고 있다. 이렇게 공기업 개혁에도 불구하고 문제가 온존하는

것은 앞에서 언급한 바와 같이 경제수준과 구조의 변화에 부합하는 정부

역할 정립이 이루어지지 못하고 그에 따라 공기업의 역할을 명확하게 설

정하지 못하기 때문으로 보인다.

2. 한국의 공기업 개혁 경험

가. 한국 공기업 정책의 변화56

한국의 공기업 소유구조와 지배구조에 관해 남일총(2013)은 크게 다섯

시기로 구분하여 정책 변화를 분석하고 있다. ⑴ 해방 이후부터 박정희

정권 집권 직전(1945~61년), ⑵ 박정희 정권 집권 이후 정부투자기관 관

리기본법 도입(1961~84년), ⑶ 공기업 민영화 특별법 도입 시기(1984~97

년), ⑷ 정부산하기관 관리기본법 도입기(1997~2004년), ⑸ 이후 현재까

지의 시기로 구분할 수 있다.

대한민국 정부는 정부 수립 이후 일제가 설립⋅운영하던 철도, 통신,

전력, 인삼 등 전매사업을 정부사업으로 운영하였다. 그러나 박정희 정권

집권 후 정부투자기관 예산회계법이 도입된 1962년 이전까지는 정부사업

과 공기업의 구분이 불분명했던 것으로 추정된다. 1962년 정부투자기관

56 남일총(2013), 한국경제60년사 편찬위원회(2010)를 참고하여 작성


[그림 1-1] 한국 공기업 정책의 주요 변화

1945~1961 ☞ 1961~1984 ☞ 1984~1997 ☞ 1997~2004 ☞ 2004~현재

예산회계법

(1962)

정부투자기관

관리법

(1973)

정부투자기관

관리기본법

(1984)

공기업

민영화

특별법

(1997)

정부투자기관

관리기본법

개정(1999)

정부산하기관

관리기본법

(2004),

공공기관

운영에 관한

법률(2006),

공공기관

선진화

자료: 남일총(2013).

예산회계법이 제정되어 공기업과 정부사업의 예산이 정부 주도로 통제되

며 공기업이 국가 산업화 전략에 따른 정책적 도구로 인식되기 시작하였다.

한편, 1973년 정부투자기관 관리법의 제정과 함께 정부투자기관의 지

배구조와 예산 심의 확정 절차를 규정하여 통일된 시스템을 적용하였다.

이전과 마찬가지로 공기업이 주무부처 장관의 의사결정에 결정적인 영향

을 받지만, 공무원 조직과 구별된 사업부서로 인정하고 특히 예산 의사

결정과정에서 경제기획원이 참여하게 되었다는 차이점을 확인할 수 있

다. 이처럼 정부투자기관 관리법을 통한 외적규율의 도입으로 거시적 차

원의 국가적 자원배분을 위한 도구로서 공기업이 적극 활용되는 모습을

확인할 수 있다.

이에 따라 1970년대의 경제개발 목표 달성을 위한 공기업 신설로 120

개까지 증가하였고 이를 위해 정부의 강력한 사전적 관리를 받았다.57

1960~70년대의 공기업 부가가치 증가율이 경제성장률을 능가하고 있는

모습을 통해 한국 경제성장에 주된 역할을 하고 있다는 평가가 있는 반

면, 대리인 문제 등으로 인해 비효율을 초래했다는 부정적인 평가도 존

재한다.

전두환 정권의 집권 이후 1984년에 예산회계법과 정부투자기관 관리법

을 일원화한 정부투자기관 관리기본법이 도입되며 새로운 공기업 지배구

57 공기업 민영화에 따라 공기업은 1960년 36개로 감소하였다.


조로 이행이 이루어졌다. 이전보다 공기업의 기업성을 강조하고 경영진

의 전문성 확보와 사장의 권한 확대를 통해 낙하산 인사 차단 및 기업의

전문성 확보를 위한 정책적 노력을 기울였다. 또한 경영평가제도를 도입

하고 예산편성과 구매의 자율성을 부여하는 등 기업의 자율성을 확보하였

다. 최초로 이사회와 경영진이 구분되어 외형적인 독립성을 갖추었지만

실질적으로는 공기업 경영에 대한 주무부처의 영향력은 여전하여 공기업

을 주무부처의 정책 집행수단으로 활용하고 있다는 한계점은 유효하다.

공기업 지배구조의 이러한 변화는 시장원리 도입보다는 정부부문의 효율

성 제고를 위한 시스템 변화라고 분석할 수 있다. 1980년대 초 한국은 민

간 부문, 특히 대기업의 비중이 작고 전반적으로 자본시장의 성숙도가

저조하여 당시 한국 경제 구조에 적절한 정책 변화였다는 평가를 받고

있다.

1980년대 후반 세계적으로 가속화되기 시작한 민영화와 경쟁도입의 흐

름과 내수경제의 성장을 통한 안정적 경제구조가 확보되면서 김영삼 정

권 집권 후 1990년대 초반부터 우리나라도 적극적으로 민영화를 검토하

기 시작하였다. 민영화 검토 대상이 된 6대 공기업은 한전, 가스공사, 한

국통신, 담배인삼공사, 포항제철, 한국중공업으로 상업성이 강한 대규모

공기업이었다. 산업의 특성에 기초한 적극적인 민영화 추진에도 불구하

고 미숙한 국내 자본시장과 비정상적인 민간 대기업 소유지배구조로 인

해 1990년 대규모 민영화 추진을 중단하였다. 그럼에도 불구하고 공기업

민영화추진위원회의 설치(1987)와 이윤동기에 의해 공기업 경영이 이루

어질 수 있도록 영미식 지배구조를 도입하며 공기업 민영화 특별법 제정

의 초석을 마련하였다.

1997년에 제정된 공기업 민영화 특별법은 재벌로 대표되는 소유지배구

조의 집중 문제를 완화하고 시장원리에 기초한 공기업의 경쟁력 확보를

목표로 하고 있다. 초기 한국통신, 담배인삼공사, 한국중공업, 가스공사

네 개의 공기업58에만 적용되었던 특별법은 세 가지 목적을 명시하고 있

58 정부투자기관 관리기본법의 적용을 받지 않았다.


다. 1) 전문경영인의 책임경영을 통해 경영 효율을 향상시키고, 2) 조속

한 민영화를 추진하며, 3) 민영화 추진 시 경제력의 집중을 방지하는 것

이다. 이 법을 통해 공기업 민영화를 법제화시켜 한국 공기업 정책의 중

요한 발전이며, 이후 집권한 김대중 정부의 대규모 민영화의 기초가 되

었다.

1997년, 외환위기 이후 외채 감소 노력과 기업의 효율성 증진을 위한

노력이 공공부분에서도 나타났다. 김대중 정부는 1999년에 정부투자기관

관리기본법을 개정하였고, 이를 통해 정부투자기관의 경영자율권 확대,

공기업 부분에 경쟁원리 도입, 공공부문 개혁 이행을 위한 기획예산위원

회(기획예산처)를 신설하며 시장원리를 민영화 추진과정에 도입하고자

하였다. 본 법령을 기반으로 두 차례의 공기업 민영화 계획59을 통해 우

선 기존에 존재한 모든 공기업의 상업성과 공공성 검토를 통해 상업성이

높은 기업들을 민영화 대상으로 분류하였다. 위의 분류를 통해 각 계획

에서는 ‘완전 민영화’, ‘단계적 민영화’, ‘공기업 유지 및 단계적 통폐합’

으로 구분하여 기존 공기업을 분류하였으며 이에 따라 민영화 추진 전략

을 달리 수립하였다.

또한 대규모 공기업 민영화 단계에서 재벌의 참여를 허용하지 않았고

이들의 주식은 주식시장을 통한 일반 매각을 활용하여 민영화된 이후 분

산된 소유구조를 확보 할 수 있었다. 나아가 이 당시 주식시장에서의 외

국인 지분제한 철폐제도에 따라 민영화 대상으로 선정된 공기업 지분에

대해서도 외국인 지분제한을 철폐하였는데 이는 공기업의 일반매각 방식

과 더불어 많은 외국인 투자자들의 참여를 끌어낼 수 있었다. 그 결과

1998년 공기업 모기업 24개, 자회사 74개에 비해 2002년에는 모기업 19

개, 자회사 16개로 수와 채용규모가 큰 폭으로 줄어들었다.

그러나 통일되지 않은 공기업 제도와 정부투자기관 관리기본법으로 관

리할 수 있는 기관들이 제한됨을 느낀 노무현 정부에서는 이를 재정비할

59 제1차 공기업 민영화 계획(1998. 7)과 제2차 공기업 민영화 및 경영혁신 추진계획(1998.

8)을 통해 2002년까지 정부투자기관과 정부출자기관수를 26개에서 18개, 자회사는 82

개에서 15개로 축소하는 대대적인 민영화 계획을 세웠다(박정수 외, 2011).


수 있는 법령을 제정하고 극복하고자 하였다. 우선 ‘정부산하기관 관리기

본법(2004)’을 통해 정부투자기관으로 분류되지 않은 공기업과 출자기관,

여타공기업, 기금관리기관 등 다양한 공공기관들을 포괄하여 체계적으로

관리할 수 있는 법적인 근거를 마련하였다. 또한 정부산하기관 관리위원

회 설치를 통해 각 기관의 인사, 평가, 감사제도 등을 의결을 통하여 체

계적으로 결정하고자 하였다. 이는 그간 관리가 미흡했었던 공공기관에

대해 최초로 중앙 정부 차원에서의 종합적인 관리를 통해 경영효율을 높

이려고 시도했다는 데에 의의를 둘 수 있었다.

나아가 공기업 및 공공기관에 적용된 다양한 법률들을 단일화하며 ‘공

공기관 운영에 관한 법률(2007)’을 제정하여 지배구조에 통일성과 일관성

을 부여하고자 하였다. 각 기관을 공기업, 준정부기관, 기타공공기관으로

분류하였고60 위의 분류에 따라 지배구조에 약간의 차등을 두고자 하였

다. 이 기준에 따라 101개의 기관이 공공기관으로 분류되었다. 본 법령을

통해 기관들의 경영목표 수립 지침, 공공기관 운영위원회,61 경영실적 보

고체계와 임직원에 대한 보상과 처벌 체계를 마련하였으며 기획재정부와

각 부처들에 의한 공기업 및 공공기관 감독, 경영투명성 확보를 위한 경

영 관련 지표 공시, 고객만족도 실시 등의 조치를 추가적으로 취하면서

공기업 및 공공기관의 경영효율성을 높이고자 하였다. 이 외에도 각 산

업과 기관들의 환경에 따라 평가지표를 유연하게 변경 및 개발하고 양적

및 질적 평가를 이전보다 체계적으로 실시하고자 하였다.

그러나 김대중 정부의 공공부분에의 경쟁도입 정책이 활발해졌다기보

60 자체수입이 총수입액의 50% 이상인 기관은 공기업, 이하는 준정부기관으로 분류되었으

며, 이 중 자산규모가 2조원 이상이고 자체수입액이 총수입액의 85% 이상인 기업을 시

장형 공기업으로, 미만인 기업은 준시장형공기업으로 분류되었다. 또한 국가재정법에

따라 기금을 관리하거나 기금관리를 위탁받은 준정부기관은 기금관리형으로, 그렇지 않

은 준정부 기관은 위탁집행형으로 분류되었다. 공공기관 중 50인 미만의 개인으로 구성

된 기관은 기타공공기관으로 분류되었다(남일총, 2013). 또한 활동에 따르면 공기업은

기업 활동에 종사하는 공공기관인 반면, 준정부기관은 정책적 사업을 수행하는 기관으

로 분류되었다(한국경제60년사 편찬위원회, 2010).

61 기획재정부 장관을 위원장으로 20인 이내로 구성되며, 공공기관의 신규 지정 및 분류 ,

법령위반에 대한 관련자 처벌, 공공기관 기능조정, 공기업 및 준 정부기관 임원 해임 및

해임 건의 등의 역할을 담당한다.


다는 오히려 1980년대 공기업 관리 방식으로 회귀하였다는 평가가 있다.

특성이 다른 기관들에 대해 일관된 관리체계를 도입하는 데에 어려움이

존재하였으며 공기업 공공기관, 심지어 상업적 공기업들이 경쟁을 추구

하기보다는 정부와 해당 부처의 정책도구로 인식되고 이들에 대해 직접

적인 지배권을 행사하는 등으로 인해 향후 상업적 공기업의 경영효율성

의 저하에 대해 우려하는 목소리가 존재하였다.

이명박 정부에서는 민영화뿐 아니라 통폐합 등의 구조조정과 함께 노

사관계 합리화, 과도한 복리후생 축소, 평가제도 개선 등을 통해 공공기

관을 선진화하고자 하였다. 그러나 소유주로서 정부가 발휘할 수 있는

범위와 공공기관 자율성의 정도에 대해서는 기준이 모호한 상태다.

<Box 1-3> 한국통신(KT) 민영화 사례

한국통신은 1997년 민영화 방침이 결정됨에 따라 민영화에 착수하였다. 공모를 통

해 지분의 28.8%를 매각하고 1998년 지분을 증권거래소에 상장하였으며 이후, 약 4년간 국내외 증권시장을 통해 정부지분을 점차 감소시켰다. 결과적으로 외국인

(41.6%), 기타법인(31.6%), 개인(19.6%) 순으로 지분을 보유함으로써 2002년 15년에

걸쳐 민영화를 마무리할 수 있었다. 민영화 이후 전반적으로 재무구조, 매출영업이익률 등의 수익성 지표, 부채비율 등

의 안정성 지표, 매출액 증가율 등의 성장성 및 활동성 지표의 주요 경영지표 변화가

상당히 개선되었음을 확인할 수 있었으며, 국제신용평가사로부터 긍정적인 평가를 받

고 있음이 확인되었다.62 이러한 모습들은 단순히 KT에서만 확인되는 것이 아니라 통

신 산업 전반에서도 확인할 수 있었으며, KT 기업경영에 대한 규제에서 통신시장 전

반에 대한 규제로 변화하였다(박정수 외, 2011). 그러나 민영화 이후 인터넷 대란과 관련 대형사고 등의 문제가 발생하고 공적의무

태만과 관리 부재 그리고 설비투자 및 연구개발 비중의 감축으로 인해 전반적인 체질

약화와 더불어 단기투자에만 집중하게 주력하고 있다는 우려가 제기되었다(한국경제

60년사 편찬위원회, 2010). 또한 최근 문재인 정부까지도 정부가 바뀔 때마다 KT의

최고경영자가 주어진 임기를 채우지 못하고 교체되는 모습을 통해 낙하산 인사와 같

은 정치적 개입에 대한 의혹이 여전히 지속되고 있다.

나. 공기업 개혁의 공과 실

해방 이후 국가 경제의 급격한 양적 질적 성장을 겪으며 산업발전을 위

62 박정수 외(2011)에서는 민영화 이후의 지표가 민영화 이전의 지표에 비해 크거나 작을

수 있다는 귀무가설을 기각한다는 사실을 T-test를 통해 확인함으로써, 본 지표들의 변

화가 유의미한 변화임을 계량적으로 분석하였다.


한 도구로서 공기업의 역할과 정책의 변화를 살펴볼 수 있었다. 실제로

공기업 정책의 변천사는 공기업 자체만을 대상으로 하기보다는 경제발전

수준과 대내외 경제 환경의 변화, 그리고 정치구조의 영향을 받았다.

정부사업과 공기업의 구분이 불분명했던 해방 직후를 지나 박정희 정

부가 집권한 1960년부터 1987년까지는 공기업 개념을 구분하고 이에 걸

맞은 예산, 인사, 조직운영 등 종합적인 공기업 시스템을 구축하는 과정

이었다. 특히 예산회계법(1962), 정부투자기관 관리법(1973), 정부투자기

관 기본관리법(1984)으로 이어지는 법⋅제도의 진화과정은 경제발전 수

준에 맞추어 공기업의 상업성을 인식하고 산업화 정책 기조에 맞는 공기

업의 기업화 과정을 보여주고 있다.

특히 1984년 제정된 정부투자기관 기본관리법을 통해 확인할 수 있는

공기업 지배구조는 산업화 초기 단계를 마주하고 있는 여러 개발도상국

에게 시사점을 줄 수 있다. 군사독재정권하에서 중앙통제식 경제운영 방

식을 채택하고 있는 가운데 정부부문의 운영 효율성 제고에 초점을 맞춘

정부투자기관 기본관리법은 공기업 내부의 전문경영인을 양성하고 정치

인들의 부패가 만연했던 정치인들의 직접적 경영참여를 봉쇄했다는 점에

서 의의가 있다.

그러나 제도적 개선에도 불구하고 공기업 지배구조를 개선하는 데 한

계가 있었다. 군사정권 붕괴와 민주화시대가 도래함에 따라 우리나라의

정치⋅경제 환경이 근본적으로 변화하였으나, 5년 단임제하에서 시장경

제원리에 따른 소유지배구조를 공기업 내에 확립하기보다는 이전의 관행

을 통해 얻을 수 있는 정치적인 이익이 컸기 때문에 공기업 소유지배구

조는 민주화 이후 10년 동안 개선된 점을 찾을 수 없었다. 김영삼, 김대

중 정부하에서 추진된 주요 공기업 민영화 등 공기업 개혁 기조는 2003

년 이후에 퇴보한 경향을 보인다. 이후 공기업 민영화와 경쟁도입 등 공

기업 개혁보다는 통일된 체계를 통하여 공기업과 공공기관을 관리하고자

하였으나 성격이 다른 공기업과 공공기관의 효율적인 관리가 이루어지지

못하였다는 평가를 받고 있다(남일총, 2013).

나아가 공기업의 지배구조를 결정하는 데 핵심적인 임원을 선정하거나


이사회를 구성함에 있어 외부의 객관적인 위원회를 통하는 형식을 취하

고 있으나, 실질적으로 해당 기업의 주무부처 장관과 관계자들의 추천과

승인을 받아야 하며 나아가 감사위원 및 이사의 임명권은 대통령과 기획

재정부 장관이 행사함으로써 공기업과 공공기관의 최고 의사결정이 정치

권이나 정부의 영향력에서 벗어나지 못하고 있다.

이러한 공기업 문제는 민간 재벌기업에서 발생하는 문제와 궤를 같이

하며, 한국의 기업지배구조에 대한 전반적인 인식의 한계를 반영하고 있

다. 민간 대기업의 경우 일반 주주보다는 소수 지분을 소유한 기업 총수

일가의 영향력하에 있어서 경영의 공정성과 투명성이 없다는 비판이 많

은데, 이는 한국에서 공기업뿐만 아니라 민간기업의 지배구조에도 개선

의 여지가 많다는 것이며, 이는 한국의 기업제도의 발전수준을 시사한다.

3. 한국 경험의 시사점

다른 모든 국가와 마찬가지로 한국도 지속적인 공기업 개혁이 필요하

다. 그러나 한국은 다른 개도국에 비해 공기업의 활용과 관리에 비교적

성공적이었다. 우선 1960년대 개발정책이 본격적으로 추진된 이후 1970

년대까지 다수의 공기업이 설립되었다. 그러나 다른 개도국과는 달리 한

국의 공기업 설립은 이념보다는 실용성이 강한 것으로 보고되고 있다.63

당시 설립된 공기업의 절반 이상이 제조업에 종사하는 것으로 산업연관

효과가 큰 부문에서 자본집약적이고 시장집중도가 크며, 수입 대체적 기

업으로 구성되어 있다. 민간 기업이 미성숙한 상태에서 경제개발전략의

일환으로 공기업을 적극적으로 활용한 것이다. 그러나 앞에서 언급한 바

와 같이 정부는 1973년 정부투자기관 관리법의 제정과 함께 정부투자기

관의 지배구조와 예산 심의 확정 절차를 규정하여 공기업을 효과적으로

관리하였으며, 공기업보다는 민간 기업이 더 효율적인 경영을 할 수 있

을 것으로 판단되면 민영화를 추진하였다. 1968년에 한국기계공업, 대한

63 사공일⋅존스(1981)


통운, 대한해운, 대한항공, 대한조선 등 7개 기업이 민영화되었으며, 1971

년에는 대한광업제련, 대한염업 등이 민영화되었다. 특히 대한통운과 대

한항공의 민영화는 성공적으로 평가된다.

이상의 한국의 공기업 정책을 통해 개발도상국에 줄 수 있는 시사점은

아래와 같이 여덟 가지 측면에서 살펴볼 수 있다.

첫째, 국가별 정부 및 시장 상황을 고려한 공기업 정책을 실시해야 한

다. 자본시장이 미발달되어 있고 민간 부문의 역량이 미흡한 개발 초기

국가의 경우 공기업은 민간기업의 역할을 대체할 수 있다. 자본시장의

성숙도, 능력 있는 인수자의 존재, 시장경쟁 환경 등의 여건이 조성되어

있지 않은 경우, 형식적인 민영화는 오히려 공기업 문제를 더욱 악화시

킬 수도 있다. 이러한 경우 민영화보다는 공기업의 외적 및 내적 규율 확

립을 위한 지배구조 개선이 차선이다.

둘째, 그러나 공기업 중 상업성이 강하고 기업의 효율성, 혁신성, 유연

성이 요구되는 업종이나 산업에서 활동하는 기업은 민영화하는 것이 바

람직하다. 특히 민간 기업이 할 수 있는 업종의 경우에는 더욱 그러하다.

이는 기업의 공공재 성격, 자연독점 정도, 정부 수요와 같은 수요자의 특

성 등을 통해 파악 가능하다. ｢2015 OECD 가이드라인｣에서도 첫 번째

조항에서 공기업의 존립근거에 대한 지속적 검토를 강조하고 있다.

셋째, 공기업 개혁이 성공하기 위해서는 최고정책결정권자들이 공기업

역할에 대한 명확한 이해와 이를 바탕으로 기업 목표를 부여하는 한편,

경영의 독립성 확보를 위한 의지가 요구된다. 한국 포항제철 사례와 같

이 대규모 투자가 필요하고 산업연관효과가 큰 산업에서 독립적이고 효

율적인 경영여건이 마련되면 공기업이 국가 경제발전에 크게 기여할 수

있다.

넷째, 또한 국가의 적절한 예산과정과 재정규율이 확립되어야 한다. 국

가 전반의 재정규율이 확립되어 있지 않을 때, 공기업 개혁이 실질적 효

과를 얻기는 힘들다. 한국은 정부의 경제개발정책 및 예산 편성 내용을

토대로 정책우선 순위에 따라 공기업 개혁을 단행하였고 공기업을 경제

성장을 위한 정책도구로써 효율적으로 활용하였다.


다섯째, 공기업의 특성에 적합한 지배구조와 조직문화를 안착하기 위

해 정책적 노력이 필요하다. 대규모 공기업의 민영화는 상당한 시간이

소요되기 때문에 특히 상업성이 강한 공기업의 경우 민영화 이전에 이윤

동기에 입각한 지배구조를 도입할 필요가 있다(남일총, 2013). 나아가 이

러한 지배구조와 관련한 정책은 관련 산업의 경쟁정책, 규제정책, 산업정

책과 함께 하나의 패키지로서 설계하고 집행하는 것이 효율적이다.

여섯째, 상업성이 강한 공기업 중 특히 대규모 공기업을 민영화할 때

의 부작용을 최소화하기 위해 적절한 기업 지배구조와 시장 환경의 사전

적인 조성이 필수적이다. 예를 들면, 민간 산업자본의 육성, 민간 대기업

의 효율적인 지배구조 확립, 주식시장의 육성, 은행과 금융기관이 속해있

는 금융 산업에서의 효율적인 지배구조 확립과 효과적인 규제제도의 도

입 등이 그것이다. 이는 상당한 시간이 필요한 과정임을 인식하고 장기

적인 계획을 수립하여 추진할 필요가 있다. 특히 여러 이해관계자 집단

이 균형 있게 개입할 필요가 있다.

공기업 개혁 이후 긍정적인 효과를 유도하기 위해서는 필요에 따라 진

입제한, 가격규제, 영업활동 규제와 같은 정부규제 조치를 도입하는 한

편, 정부로부터 예산, 조직 등과 같은 기업의 내부경영 관련 부분에 대한

자율성을 확보해야 한다.64

일곱째, 민영화 시 기업의 재무상황과 산업 특성에 따라 적절한 수준

의 관리 및 제도 정비가 필요하다. 예를 들어, 민영화 당시 높은 적자를

기록하고 있었던 대한송유관공사, 민영화 이후 자연독점의 성격이 소멸

될 KT(구 한국통신)와 KTB투자증권(전 한국기술개발)과 같은 네트워크

분야와 관련된 경우에는 개혁 이후 정부를 통한 적절한 규제정책을 통하

여 공정거래를 확보할 필요성이 제기된 사례가 있다(김현숙, 2007).

여덟째, 공기업의 속성상 지배구조의 개선에도 불구하고 정부의 통제

가 온존할 가능성이 높다. 앞에서 살펴본 바와 같이 한국 정부는 공기업

64 최종원(1994)이 한국의 18개 공기업의 민영화의 성과를 분석한 바에 따르면, 공기업의

법적 소유권뿐만 아니라 정부규제와 인사, 예산, 조직 등 내부경영에 대한 간섭이 배제

될 때 민영화의 성과를 확인 할 수 있었다.


의 내적규율과 경영 독립성 확보를 위한 여러 제도적 장치에도 불구하고

민영화 이후 정부의 개입이 온존하고 있다. 예를 들면 포항제철의 경우

국민주 방식으로 소유를 분산하여 민영화하였는데, 기업을 지배하는 실

질적인 주인이 부재하여 회사대표의 임면에 정부의 영향력이 온존하였

고, 정권교체에 따른 회사 경영진 교체가 발생하여 경영에 문제가 있었

다는 지적을 받고 있다. 특히 사업의 다각화와 관련하여 비관련 업종으

로의 진출 시 투자의 비효율성 등 여러 문제가 발생하였다. 이처럼 정치

권으로부터 독립성과 자율성을 확보하기 위한 지속적인 정부의 노력이

없이는 민영화와 같은 제도적 변화가 실질적인 효과를 발휘하기는 힘들다.

제5절 개도국 공기업 개혁 관련 정책권고 방향

지금까지 KSP에서 수행한 공기업 개혁에 대한 정책권고 내용을 살펴

보면, 전반적으로 OECD 공기업 가이드라인에서 권고하는 사항에서 벗어

나지 못하고 있다. 이는 정책권고의 내용이 본 연구에서 살펴본 바와 같

이 공기업 개혁에 대한 일반론적 접근에 머물렀기 때문으로 보인다. 예

를 들어, 베트남의 경우 KSP가 정형화된 이후에 세 차례에 걸쳐서 공기

업 개혁에 대한 정책자문이 수행되었는데, 2009년에는 공기업 이사회 운

영 및 경영 방향, 2010년에는 공기업 내부의 유인체계 및 경쟁 및 규제

정책 개선 등 지배구조 개선, 2012년에는 한국의 경험에 기초하여 평가

시스템 도입을 권고하였다.

그러나 이러한 정책권고가 실행되지 못하고 있다. 물론 공기업 개혁은

복잡한 이해관계 속에 정치적⋅사회적 고려가 민감하게 작용하기 때문에,

KSP의 정책권고가 반영되는 데 기본적으로 한계가 있다. 그러나 KSP의

권고내용이 OECD에서 제시하는 일반적인 공기업 지배구조 개선 방안을

넘어 베트남의 발전단계에 적합한 공기업 정책방향을 제시하였다면 정책

담당자에게 새로운 지식과 아이디어를 줄 수 있었을 것이다.

물론 한국의 공기업 경영을 효율화하고 책임성을 부과하기 위한 평가


및 보상시스템 등 공기업 관리 방식에 대한 지식공유는 개도국 정책담당

자들에게 도움이 될 것으로 보인다. 그러나 한국과 법적 제도적 수준 및

정치적 환경이 상이한 개도국의 공기업 개혁이 실효성 있게 하려면 지식

공유에 앞서서 이러한 국가 간 환경의 차이에 대한 고려가 있어야 한다.

나아가 본 연구에서 살펴본 경제개발정책에서의 공기업의 역할에 대한

고려가 앞으로 KSP 정책 권고에 담겨야 할 것으로 보인다. 베트남의 경

우 공기업 정책은 공기업의 구조조정을 통하여 공기업을 개발정책에 기

여하는 조직으로 변화시키는 것을 목표로 하고 있다. 또한 본 연구에서

살펴본 말레이시아도 자국의 제조업 발전을 주요 정책목표로 삼고 있으

며, 이러한 가운데 공기업 개혁은 중요한 정책현안이다. 또한 사우디아라

비아, 이란 등 중동의 산유국들은 자국의 산업발전을 위하여 석유채굴의

전방산업인 석유화학산업에 대한 공기업의 대대적인 투자를 추진하고 있

다. 남미 국가들도 자원 관련 기업의 재국유화를 통하여 관련 산업의 육

성을 추진하고 있다.

이렇게 본다면 지금까지 KSP에서 다룬 기존의 공기업 지배구조 개선

방안과 관련된 주제와 더불어 1970년대 산업육성을 위한 한국의 공기업

정책에 대한 연구와 시사점을 해당 개도국에 제시하는 것이 도움이 될

것이다. 나아가 한국에서 개발정책 목표를 달성하는 데 있어 국가와 기

업의 관계가 어떻게 진화하였는지를 심도 있게 연구할 필요가 있다. 지

금까지 공기업 개혁 관련 KSP에서는 공기업의 지배구조에 집중하였다.

그러나 한국의 고도성장기하에서 정책적 지원을 받았던 대기업 집단의

행태와 진화를 함께 고려한다면 개도국 공기업 개혁에 도움이 되는 시사

점을 끌어낼 수 있을 것이다.

1. 공기업 개혁 정책 제언 시 고려사항

따라서 향후 수행할 개도국 공기업 개혁과 관련한 정책자문은 다음과

같은 점을 고려할 필요가 있다. 첫째, 개발정책하에서의 공기업 개혁에서

우선적으로 보아야 할 것은 공기업의 존립 근거에 대한 검토와 이를 통


한 명확한 목표의 부여이다. 이는 공공재 생산이나 자연독점 등 전통적

인 공기업 존립 근거를 넘어서 자문 대상 개도국에서 산업정책의 전략기

업으로서의 공기업의 역할과 가능성에 대해 고려해야 한다. 산업정책의

전략기업으로서의 공기업 역할과 가능성에 대한 고려는 새로운 공기업을

설립하는 것보다는 기존의 공기업정책에 개발 전략성을 부가하는 것으로

이해해야 한다. 대부분의 개도국에 부실한 관리하에 있는 공기업이 많기

때문에 기존 공기업의 개혁을 통한 개발전략에 부응하는 조직으로의 개

편을 고려해야 한다.

둘째, 실효성 있는 공기업 개혁을 추진하기 위해서는 국가의 의도와

이를 실현하는 정책 역량이 전제되어야 한다. 한국의 경우 경제개발 정

책은 정치적 고려보다는 정책의 실현가능성과 효과성에 기초하여 성과에

따라 지원을 하였으며, 부실한 결과에 대해서는 이에 맞는 적절한 조치

가 취해지는 유인과 처벌 구조가 작동하였던 것이 중요한 성공요인 중의

하나이다. 이것을 가능하게 하는 것이 국가와 정부의 역량이다. 역량이

갖추어지지 않은 경우 한국과 같은 정책개입은 오히려 공공자원의 낭비

와 부패현상의 악화로 나타날 수 있다. 마찬가지로 공기업 개혁도 의도

하는 결과가 나타나기 위해서는 개혁을 둘러싼 보완적인 정책이 수행되

어야 한다. 예를 들면 민영화 정책은 규제와 경쟁정책이 함께 추진되어

야 성과가 있다.

셋째, 앞에서 살펴본 바와 같이 공기업 문제가 심각한 국가에서는 민

간 기업에도 그에 상응한 문제가 있다. 그리고 현상적으로 나타나는 개

도국 기업제도의 후진성은 기업제도만의 문제가 아니라 기업 경영환경에

영향을 미치는 요소⋅상품시장 문제점의 결과이다. 따라서 이러한 근본

적인 문제에 대한 처방 없이 공기업 지배구조 등의 개선을 권고하는 것

은 의도한 결과로 나타나지 않을 가능성이 높다. 개도국 공기업개혁에

대한 정책 권고는 각국 시장제도의 발전에 대한 고려가 전제되어야 한다.

넷째, 따라서 공기업개혁에 대한 정책 권고는 각국의 공기업 문제의

역사적 제도적 원인에 대한 이해와 이를 기초 각국의 발전단계에 맞추어

개혁의 우선순위를 제시해야 한다. 예를 들면, 공기업의 연성예산제약 문


제를 개선하려면 먼저 각국의 예산과정과 예산통제에 대한 논의가 우선

되어야 한다. 공기업의 민영화를 제안하려면, 민영화 조치 이전에 현재

부실한 재무상황이나 과고용 문제 등의 해결 방안, 이를 통한 실행 가능

한 민영화의 방식, 민영화와 함께 추진되어야 하는 규제 및 경쟁과 관련

된 정책적 조치 등에 대한 논의가 전제되어야 한다. 또한 민영화 이후에

실제로 기업이 민간기업과 같이 경영될 수 있는 정치, 사회적 환경 등에

대한 고려도 필요하다.

다섯째, 개발을 위한 공기업 개혁에서 가장 핵심적인 것은 국가개발

정책과 공기업 정책의 일관성 문제이다. 한국의 경우, 경제제일주의라는

정책기조에 맞추어 공기업 정책이 추진되었다. 그러나 많은 개도국의 공

기업은 고용보전, 형평성 제고, 공공서비스 제공 등 공기업 본연의 목적

에 부합되지 않는 정책적 요구에 대응하고 있다.

여섯째, 개발을 위한 공기업 정책을 수립하기 위해서는 공기업을 법적

으로 국가 소유의 기업과 형식적으로는 민영화되었으나 정부의 통제하에

있는 기업들도 포함하여 논의할 필요가 있다. 개도국에는 민영화가 되었

음에도 기업 경영에 정부의 강력한 통제가 지속되는 기업들이 존재한다.

예를 들면 우즈베키스탄의 면섬유 공업은 국가의 면화생산에 대한 통

제를 근간으로 다수의 국가 기관과 관련 공기업이 통제하고 있다. 이러

한 경우 공기업의 지배구조에 대한 논의만으로 공기업 문제 해결을 논의

할 수는 없다. 또한 이란의 경우 자동차 생산의 90% 이상이 2개의 민영

화된 기업이 담당하고 있으나, 민영화에도 불구하고 기업의 지배구조는

민영화 이전과 차이가 없다.

2. 공기업 개혁 정책 제언 방향

본 연구에서 논의한 바에 의하면 공기업 개혁은 국가, 시장, 산업, 기

업 등과 관련된 다양한 법과 제도, 정치적 이해관계, 경제개발전략 등의

정책을 모두 고려해야 한다. 그렇기 때문에 구체적인 상황에 대한 인식

이 없이 공기업 개혁을 권고하게 되면 일반론적인 공기업 지배구조 개선


권고에서 벗어나기 힘들다. 그런데 일반론적 접근보다는 각국이 처한 상

황에 대한 충분한 이해와 분석을 기초로 하여 특정 상황에 적절한 정책

권고가 이루어질 때 실질적인 도움이 될 것이다. 이는 경제규모, 발전단

계, 정치적 환경, 시장의 성숙도, 주력 산업 등에서 국가별로 고유한 특성

이 있기 때문이다. 실제로 동일한 국가에서도 공기업 문제는 해당 기업

이 속해 있는 산업에 따라 차이가 크다. 따라서 공기업 개혁만을 따로 논

의하기보다는 산업이나 개발정책하에서 공기업의 역할을 살펴보고 이를

바탕으로 공기업 개혁 방향을 검토하는 것이 바람직할 것이다.

앞으로 공기업 개혁과 관련된 정책자문의 경우 특정 산업의 공기업군,

혹은 문제가 되는 특정한 공기업을 주제로 삼고 구체적이고 심층적인 정

책 권고를 할 필요가 있다. 이를 통하여 개도국 정책당국자가 실질적으

로 참고할 수 있는 조건부 단계별 정책 권고를 할 수 있을 것이다. 정책

권고는 <표 1-1>에서 제시한 과정을 거치면 바람직할 것으로 보이나, 아

래에서 제시하는 과정은 당연히 하나의 예시이다.

현재 KSP에서는 해당 국가의 공기업 문제를 지적하고 이를 해소하는

방안으로 지배조건 개선을 주로 권고하였다. 이에 앞서서 공기업 개혁을

둘러싼 정치⋅경제⋅사회적 여건에 대한 검토가 있어야 실행 가능한 방

안을 권고할 수 있다. 여기에는 공기업 개혁과 관련된 이해관계자의 유

인 및 이에 대한 국민 인식, 정치지도자 및 정책당국의 공기업 개혁에 대

한 의지, 이를 실현하는 데 필요한 기업 관련 제도의 발전 수준, 공기업

을 경영하거나 인수할 수 있는 전문경영인 등 기업자본이나 자본시장의

존재 유무, 해당 공기업이 활동하는 산업의 성격 등 관련 산업의 여건 등

이 포함된다. 이를 고려하여 공기업 개혁이 현실적으로 가능한지를 검토

하여야 한다. 공기업 개혁 여건이 부재한 경우에 아무리 좋은 정책 권고

라도 실행가능성이 없다. 이러한 경우 주로 공기업 개혁 여건 조성을 위

해 해당국에서 우선적으로 추진해야 할 사항이 무엇인지 지적하는 것이

바람직할 것이다. 이러한 검토는 KSP 주제선정에서 주로 검토할 필요가

있다.

다음으로 공기업 개혁의 방안으로 공기업 민영화가 가능한지를 검토해


야 한다. 실증 연구나 한국의 경험에 비추어 상업성이 가능하고 재정지

원 없이 경영이 가능한 공기업은 여건이 될 때 민영화가 바람직하다. 그

러나 민영화를 위한 여건이 갖추어져 있지 않으면 민영화의 부작용이 더

클 수 있다. 우선 해당 공기업의 주요사업이 공공성이 얼마나 중요한지

를 고려해야 할 것이다. 어느 범위까지 공공성으로 볼 수 있는지는 해당

정책당국자와의 협의를 통하여 파악할 수 있을 것이다. 상업성이 강한

것으로 평가된 공기업의 경우 기업의 수익성, 재무상태 등 기업의 경쟁

력과 독립적 경영의 지속가능성에 대한 검토가 필요하다. 만약 부실한

공기업의 경우에는 민영화 이전에 구조조정이나 자본 확충이 필요하다.

그리고 민영화가 가능하게 하려면 능력 있는 인수자 존재 여부, 자본시

장 여력, 민영화에 따른 후속 구조조정에 따른 사회적 영향 등을 검토해

야 한다. 만약 민영화가 가능하다고 판단될 경우 지분매각, 자산매각 등

민영화 방식과 잠재적 인수자가 누가 되어야 할지를 검토하여야 한다.

국민주 방식은 경험적으로 기업경영 효율화에 바람직하지 않다고 보이나

정치적 환경을 고려할 때 필요한 방안일 수 있으며, 그에 따른 부작용을

제시하고 대응조치를 검토해야 한다. 마지막으로 민영화와 함께 추진되어

야 할 요소시장, 상품시장, 규제 및 경쟁정책 내용을 제시할 필요가 있다.

만약 민영화가 가능하지 않다면, 혹은 산업 정책적으로 공기업을 활용

하고자 한다면 공기업 지배구조 개혁에 필요한 항목별로 구체적인 개선

방안을 제시해야 한다. 개발정책과 관련한 공기업 개혁에서 가장 핵심적

인 것은 공기업 존립 근거를 검토하고 경영 목표가 모호할 경우 명확한

목표를 제시해 주어야 한다. 이를 위하여 전반적 경제개발전략 및 산업

정책에 비추어 정책수단으로서의 공기업 역할에 대한 검토가 필요하다.

특히 이때 경제개발 및 산업정책과 목표와의 정책일관성에 대한 검토가

필요하다. 이렇게 공기업의 목표가 설정되면 그에 적합한 공기업 외적

내적 지배구조 개선 방안을 제시할 수 있을 것이다. 외적 지배구조 개선

방안을 검토하는 데 우선적으로 고려해야 할 것은 정부의 공기업 소유권

행사 및 관리 방식을 검토하여야 한다. 한국의 경우 경제기획원의 역할

이 좋은 사례가 될 수 있다. 이와 함께 공기업 관련 예산과정 및 재정규


율에 대한 개선방안도 제시할 필요가 있다. 내적 지배구조에 대해서는

OECD 공기업 가이드라인을 준용하여 구체적인 자문대상에 대한 개선방

안을 제시할 수 있을 것이다. 이 경우 한국의 공기업 경영평가나 기업정

보 공개 시스템을 소개할 수 있을 것이다.

마지막으로 공기업 개혁과 관련된 향후 KSP를 선정하는 데 있어서 파

트너 기관을 적절히 선정할 필요가 있다. 지금까지 수행된 공기업 개혁

관련 사업은 여러 주제의 하나로 선정되어 공기업정책 관련 부처가 사업

에 참여하지 못한 경향이 있다. 앞으로 공기업 개혁을 대주제로 하여, 개

발전략과 공기업 정책의 조화성, 해당국 주요 공기업 개혁 방안, 공기업

관리 방안 등으로 구성하여 해당 부처를 상대로 자문하는 것이 바람직할

<표 1-2> 공기업 개혁을 위한 조건부 단계적 검토 및 권고 사항

주요 질문 검토사항

공기업 개혁 여건이

마련되어 있는가?

이해관계자의 유인 및 국민의 인식

정치 지도자 및 정책당국의 의지

기업제도

기업자본

자본시장

관련 산업 여건

대상 공기업의

민영화가 가능한가?

해당 기업의 공공성 대비 상업성

해당 기업의 경쟁력: 수익성, 재무상태

민영화를 위한 조건: 인수자, 자본시장여력, 고용승계 조건

지분매각, 자산매각, 국민주, 해외매각 등

민영화와 관련된 보완적 정책: 요소시장, 상품시장, 규제환경,

경쟁정책

대상 공기업을

산업정책 수단으로

활용 가능한가?

공기업 설립 목표의 명확성: 전반적 경제개발전략 및 산업정책

검토, 정책 수단으로서의 공기업 역할과 가능성 검토, 경제개

발 및 산업정책과의 일관성

외적 지배구조: 소유권행사 및 공기업 관리방식, 공기업 관련

예산과정 및 재정규율

내적 지배구조: 최고경영진 임명 및 보수체계, 공시규정, 감시

및 평가

자료: 저자 작성.


것이다. 지금까지 공기업 개혁 관련 자문은 주로 행정학이나 공공정책

전문가가 독립적으로 연구하였는데, 앞으로는 개발전략, 산업정책, 공기

업정책 등의 연구진이 협업하도록 유도할 필요가 있다.


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83토 론

이 원 희 (한경대학교)

한국은 민간자본이 형성되기 이전부터 정부가 전력, 수자원, 항만, 도

로, 우정 사업 등 인프라와 관련된 분야에 투자를 강화하여 경제 발전의

기초를 마련하였다. 현재도 공기업이 주요 인프라 기능을 담당하고 있다.

다른 한편으로 1990년대에 항공사와 한국통신은 민영화가 되었지만, 다

른 기능들은 여전히 공기업을 통해 수행되고 있다. 민영화된 기능과 그

렇지 않은 기능 간의 차이를 분석할 필요가 있다.

한국 공공기관은 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣이 제정되면서 338개

를 포괄하고 있으나, 50%의 기타공공기관은 명확하게 분류되지 못하고

있어, 이들을 분류할 수 있는 새로운 기준이 필요하다. 각 나라마다 공공

기관 정의에 차이가 있기 때문에 외국 공기업과 비교 시, 우리의 기준을

소개할 필요가 있다.

공기업의 가장 큰 문제점은 공기업이 정부의 보호 및 지원을 기대한다

는 것이다. 민간 기업은 적자가 누적되면 망한다는 생각을 갖지만 공기

업은 그렇지 않다. 다른 한편으로는 정부가 공기업을 통제하기 때문이기

도 하다.

이러한 배경하에 향후 KSP 주제, 정책제언, 이를 위한 체크리스트와

관련하여 아래와 같은 부분을 주의할 필요가 있다. 경제 상황에 따라 거

버넌스 쟁점, 관리와 관련한 평가제도 도입, 민영화 등 쟁점이 다르기 때

문에 KSP 주제는 협력국과 한국의 특징을 잘 고려하여 선정해야 한다.

특히 공기업 일반적인 내용 못지않게 한국전력, 수자원공사 등 특정 공

기업의 사례를 활용하여 비교하는 것이 의미가 있고 효과도 클 것이라

예상된다.

협력국의 상황을 확인하기 위한 체크리스트는 아래와 같이 추가적인

토 론


내용이 보완될 필요가 있다. 먼저, 거버넌스 구조를 확인해야 한다. 한국

은 기획재정부가 강력한 조정기능을 하고 있어 개혁의 추진을 확보하였

다. 그러나 대부분의 협력국에서는 각 부처에서 소속된 공기업을 관리하

고 있어 국가적 차원의 개혁 추진력이 부족할 것으로 예상되기 때문이다.

둘째, 공기업 평가체계를 확인할 필요가 있다. 셋째, 기업정보공개를 통

해 투명성을 확보할 필요가 있다. 한국의 알리오 시스템과 같이 통합된

정보 공개시스템이 의미가 있을 것이다. 넷째, 체제전환국의 경우에는 규

제완화, 국영기업 민영화를 통하여 경제 활력을 확보하도록 권고할 필요

가 있다.

정책제언 시에는 다음과 같은 사항을 추가적으로 고려할 필요가 있다.

먼저, 한국과 협력국을 비교할 시기를 선정하는 것이 매우 중요하다. 한

국의 경우에도 1970년대 공기업 활동이 활발했던 시기와 1990년대 민영

화 시기 그리고 2000년대 공기업 거버넌스 재설계와 평가 활성화의 시기

로 구분된다. 협력국의 상황과 유사한 시기를 선정하여 비교 분석할 필

요가 있다. 또한 국가별로 정치⋅경제적 맥락이 다르기 때문에 정책대안

제시 시, 전략적인 방안을 언급할 필요가 있다. 이때 역시 시기별로 구분

하는 것이 의미가 있을 것이다.

이외에도 OECD에서 2005년과 2015년에 발행한 공기업 개혁 가이드라

인 간의 차이점은 기업의 경쟁중립성을 강조하고 공기업이 민간 기업에

비해 특혜 조치가 없어야 한다는 점이다. 또한 이사회 기능 강화는 우리

의 제도를 반성해야 할 대목이다.

85제2장 산업단지

제2장

산업단지

장 철 순 (국토연구원)

윤 지 희 (한국개발연구원)

제1절 서 론

산업단지는 19세기 영국에서 산업의 고속 성장에 따른 토지 이용의 합

리화⋅지역 균형 개발 등의 필요에 따라 공업단지를 개발한 것에서 시작

되었으며, 물품을 제조 또는 가공하는 기업체를 집단적으로 설치⋅육성

하고자 조성한 단지이다.

산업단지는 산업의 생산 및 활동을 수행하기 위한 공간을 말하며, 이

를 효율적으로 제공하기 위하여 양호한 입지를 선정하여 개발하는 계획

적인 입지를 말한다. 산업단지 공급정책은 유한한 국토공간의 토지이용

을 제고하고 국가경제발전의 기틀을 마련하기 위한 산업의 생산 및 활동

공간을 마련하는 정책이다.

산업단지의 조성은 기업 측면, 국가 및 지역경제 측면에서 다양한 효

과가 기대된다. 기업 측면의 기대효과를 살펴보면, 먼저 기업들이 공장입

지 시 필요한 여러 행정절차, 토지매입 등에 따른 시간 및 비용 등 투자

비용을 절감할 수 있다. 그리고 산업단지 내 지원시설을 공급함으로써

독자적으로 접근하기 어려운 서비스를 확보할 수 있으며, 계획에 의해

입주기업을 지속적으로 관리⋅지원을 받을 수 있다. 또한 생산체계상 상

호 연관된 기업의 집적을 통해 집적이익을 공유할 수 있으며, 상호협력


네트워크를 형성해 기술혁신 및 역량제고 등을 도모할 수 있다.

산업단지 공급에 따른 국가 및 지역 경제적 측면의 기대효과는 다음과

같다. 산업단지 내 기반시설, 지원시설 등을 지원함으로써 기업의 경쟁력

을 제고 하여 국가와 지역의 산업경쟁력 강화에 기여할 수 있다. 낙후지

역 등에 산업단지를 공급함으로써 산업의 지방 분산을 유도하여 국토의

균형발전에 기여할 수 있다. 토지 이용 상의 상충이나 환경적 문제를 억

제함으로써 사회적 비용의 발생을 최소화할 수 있다. 또한 산업단지라는

특정 지역에 대해서만 각종 조세 및 금융지원이 가능하며, 도로 및 오폐

수처리장 등 사회기반시설이 양호하고 공장설립절차 간소화 및 건폐율⋅

용적률 등 규제완화가 가능하다.

그러나 산업단지 공급은 개발기간의 장기화로 인해 산업용지의 적기⋅

적소 확보가 곤란하고 개별입지에 비해 고지가로 부담이 있으며, 입주업

종 제한 및 공장부지 처분 제한 등의 단점도 있다.

유럽, 미국, 일본 등 선진국들은 제조업 활성화시기에 산업집적지 조성

을 통해 국가 및 지역의 경제성장과 일자리 창출 등에 성공한 사례가 있

다. 우리나라도 산업단지 정책은 성공한 사례로 언급되며, 1인당 국민소

득이 100달러 미만이던 대한민국이 3만달러가 넘는 수준이 이르게 된 데

에는 산업단지 공급이 기여한 바가 크다.

우리나라 산업화의 성공 요인 중 하나는 공간적 측면에서 선택과 집중

을 택했다는 것이다. 정부는 초기 주력산업을 육성하기 위해 수도권과

울산, 포항, 여수 등에 산업단지를 집중적으로 공급하였다. 지금까지 40

여 개의 국가산업단지, 660여 개의 일반산업단지, 그리고 470개에 이르는

농공단지를 위시하여 모두 1,200여 개가 넘는 산업단지가 개발되었다. 이

들 산업단지가 주축이 되어 우리나라의 제조업 발전, 이른바 산업화를

이끌었다.

최근 들어 산업단지에 영향을 미치는 여건이 빠르게 변하고 있다. 4차

산업혁명시대의 도래에 따른 산업구조 변화와 새로운 입지수요의 등장,

그리고 인구 및 경제의 저성장 시대의 도래 등은 산업단지정책에 있어서

도 효과적인 대응방안의 마련과 방향전환을 요구하고 있다. 특히 4차 산


업혁명에 따른 신기술개발과 융복합화로 전통산업에서 지식기반산업으

로 산업구조 재편을 도모하면서 새로운 입지패턴에 대응하기 위한 새로

운 산업입지 공급정책이 마련되어야 한다(조진철 외, 2012).

그리고 우리나라의 산업화 초기에 해당하는 개발도상국에서도 산업단

지 공급정책에 대한 관심이 커지고 있다. 특히 자원과 자금, 그리고 경험

이 부족한 개도국에서 산업단지를 공급하고자 할 때 우리나라의 산업단

지 개발경험과 정책, 제도 등은 큰 도움이 될 것이다.

이 글에서는 대한민국의 산업단지정책을 반추해 보고, 산업입지에 미

치는 여건의 변화를 수용하는 산업단지 정책방향과 개도국에서의 산업단

지 정책 및 개발을 위한 방안을 제시하고자 한다.

제2절 이론적 배경

1. 산업단지의 개념

산업단지란 산업 활동을 수행하기 위한 공간을 말하며, 산업의 생산

및 활동공간을 효율적으로 확보하기 위하여 국가, 지자체, 공공, 민간 기

업이 일정 지역을 선정하여 계획적으로 개발한 일단의 단지라고 할 수

있다. 산업단지는 일정 지역을 선정하여 계획적으로 클러스터를 형성하

고, 궁극적으로 파급효과 확산(Spill-over) 등 긍정적인 외부효과를 극대화

하여 경제적 역량을 강화하려는 목적을 지닌다.

이처럼 산업단지는 특정 지역에 기업의 집적을 통하여 집적화 효과와

산업간 연계를 강화하고 산업의 고부가가치화를 위한 연구 및 지원기관

의 집적을 통한 연계를 강화하고자 한다는 목적에서 클러스터의 전형적

인 모습이라고 할 수 있다.


2. 산업집적효과 이론1

산업의 집적은 한정된 종류의 산업이 특정 지역에 밀집하여 입지한 것

으로 집적을 통해 시너지효과를 누리는 것을 집적으로 인한 경제적 효과

라 하며, 산업집적에 대한 이론적 논의는 집적의 경제가 가져오는 외부

효과를 통해 구체화되었다.

집적경제의 외부효과로는 지역화경제와 도시화경제를 들 수 있는데,

지역화경제는 특정 업종이 특정 지역에 집중하여 기업 간 지식공유, 비

슷한 업종의 노동력, 산업인프라 마련의 용이성, 고유문화 형성 등으로

인해 생산성이 높아진다는 것을 의미한다. 도시화경제는 ‘다양한 산업에

속한 기업들이 한 지역에 집중하면 상이한 업종들끼리 아이디어와 혁신

이 전파되고 다양한 노동력간의 협력, 서비스업과 제조업의 연계 등으로

생산성이 높아진다.’는 것이다.

한편, 집적의 경제에서 외부효과의 편익뿐만 아니라 부정적 효과도 나

타난다. 집적에 따른 부정적 외부효과로는 생산시설의 밀집에 따른 환경

오염 및 인근 지역 발전 저해, 공장용지 가격 상승으로 인한 투기 심화,

근로자 밀집으로 인한 교통체증 등 지역사회에 부정적 영향을 끼치고 지

역 주민과의 마찰 등이 나타나기도 한다.

3. 클러스터 이론

클러스터란 집적경제의 하나로서 클러스터의 핵심요소로는 경제주체

간 지리적 집적과 상호 간의 네트워크라고 할 수 있다. 지리적 집적에 중

점을 둔 클러스터 이론에서는 지리적으로 한정된 범위 내에 상호의존적

기업이 집중한다는 것이다. 이 이론은 특정 산업이 한 지역에 집적해 있

는 지리적 특성을 강조한다.

한편, 네트워크 관계를 중시하는 클러스터 이론은 지리적 인접성보다

1 박하나(2015)를 참고하여 작성


는 상호 간 형성된 네트워크가 클러스터의 본질이라고 주장한다. 지리적

집적과는 상관없이 기업 간의 견고한 네트워크만이 클러스터 형성의 중

요한 요인이 된다는 것이다.

클러스터의 지리적 집적과 네트워크를 동시에 고려하는 입장으로

Michael Porter를 들 수 있다. Porter(1998)은 클러스터2를 어느 특정 분야에

(in a particular field) 공통의 기술과 숙련으로(linked by common technologies

and skills) 상호 연관된 기업과 관련 기관들(of interconnected companies

and associated institutions)이 지리적으로 밀집된 집단(geographically close

groups)으로 정의하였다.

상호 연관된 기업과 관련 기관들 간의 관계는 서로 공유성(commonalities)

과 보완성(complementarities)으로 연계된 특성을 보인다는 것이다. 클러

스터를 구성하는 핵심요소는 집적(지리적 집중), 전문화, 다양한 지원기

관 그리고 연계성으로 요약할 수 있다. 먼저, 지리적 집중(geographical

concentration)은 기업들이 일정 범위의 지역 내 물리적으로 집중하는 현

상을 말한다. 전문화(specialization)는 기업들이 특정 분야의 기술이나 시

[그림 2-1] 포터의 클러스터 경쟁력 결정요인

자료: Porter(1998).

2 권영섭 외(2007) 참고


장 등을 중심으로 연계되거나 특화되어 나타나는 현상이다. 다양한 지원

기관은 개별기업의 활동과 직⋅간접으로 연관된 교육⋅연수기관, 연구기

관, 중개기관 및 금융기관 등을 일컫는다. 마지막으로 중요한 핵심요소는

이러한 기업 및 다양한 지원기관 간의 연계성(connectivity)이다.

Porter의 클러스터 이론 중 핵심은 클러스터가 경쟁적 우위를 갖기 위

해 갖춰야 할 결정요소들을 모형화한 소위 ‘다이아몬드 모델’이다. 이 모

델에서 그는 투입요소조건, 수요조건, 관련 및 지원 산업, 기업의 전략과

구조 및 경쟁력이라는 4가지 요소가 다 갖춰져야 경쟁력 있는 클러스터

라고 주장한다.

제3절 개도국의 산업단지 현황과 문제점

1. 개도국의 산업단지 현황

가. 아시아

1) 태국

태국의 산업단지 관련 법령으로 Industrial Estate Authority of Thailand Act,

B.E.2522(March 19, 1979), NC-SEZ Announcement No. 1/2558 and 2/2558이

운영되고 있다. 태국에는 산업단지의 유사한 형태로 총 10개의 특별경제

자유구역3이 지정되었다. 산업단지 지원제도로는 특별경제구역에 대한 세

제혜택4으로 법인소득세 감면, 수입 관련 세금 감면, VAT 면제 등이 있다.

2) 베트남

산업단지 관련 법령으로는 투자법(2014), 기업법(2014), 수출가공구역

3 Thailand Board of Investment, “A Guide to Investment in the Special Economic Development

Zones (SEZ),” 2018(https://www.boi.go.th/upload/content/BOI-book%202015_20150818_95385.pdf).

4 한국산업단지공단(2016).


및 경제구역에 관한 시행령(Decree No. 29/2008/ND-CP), 시행령(Decree

No. 164/2013/ND-CP), 시행령(Decree No. 114/2015/ND-CP) 등이 있으며,

산업단지5는 1991년부터 본격적으로 조성되기 시작했으며, 총 326개의

산업단지가 9만 5,600헥타르 규모로 조성되어 있다. 산업단지 지원제도6

로는 법인세 감면(Decree No.218/2013/ND-CP), VAT 면제, 특별매상세 면

제, 수출입관세 면제(Decree No.134/2016/ND-CP) 등이 주어진다. 법인세

감면은 첫 2년 동안 기업 소득세가 면제되며 향후 4년간 기업소득세의

50% 감세 혜택을 받으며, 그 후에는 표준 법인세 20% 감면 혜택을 받는다.

3) 인도네시아

인도네시아의 산업단지 개발 프로그램은 1970년대에 시작되었는데, 지

방정부와 중앙정부가 합동으로 자카르타에 처음으로 산업단지(Jakarta

Industrial Estate Pulo Gadung: JIEP)를 조성하였다. 뒤이어 1974년 Surabaya

Industrial Estate Rungkut(SIER), Cilacap Industrial Estate, 1975년 Medan

Industrial Estate 등이 잇달아 조성되었으나 산업단지 개발 프로그램의 예

산 부족으로 인해, 인도네시아 정부는 1989년에 대통령령을 제정하여 산

업단지 사업을 민간에 개방하였으며 이후 산업단지 개발에 관한 다양한

법⋅제도가 정비되어 왔다. 2014년 10월 조코위(Joko Widodo) 대통령 취

임 이후, 인도네시아 정부는 제조 분야의 투자 유치를 확대하여 경제를

활성화하는 데 주력하고 있으며, 특히 산업단지(industrial estates)와 특별

경제구역(Special Economic Zones: SEZs)의 개발을 통해 산업 활동을 촉

진하고 인도네시아군도(archipelago) 전역의 산업화를 가속화하고 있다.

4) 이란

이란 정부는 제조업을 육성하고 외국인의 투자를 촉진하기 위해 지속

적으로 산업단지 개발을 도모해 왔으며, 특히 2016년 1월 UN 안보리 제

5 KOTRA 해외시장뉴스, “2019 베트남 산업 부동산 포럼 참관기,” 2019. 4. 26(https://

news.kotra.or.kr/user/globalBbs/kotranews/7/globalBbsDataView.do?setIdx=245&dataIdx=174547).

6 한국무역협회 호찌민 지부, ｢2018년 베트남 산업단지 현황 및 전망｣, 2018.


재 및 EU와 미국의 대이란 경제제재 해제 이후 외국인 투자유치 확대를

중점 목표로 추진하고 있으나, 정부의 재정 지원이 미흡하고 투자유치

관련 제도 및 인프라가 부족하며 국내 행정절차가 까다로워 실제로 대규

모 투자로 이어지지 않고 있다.

산업광업무역부(Ministry of Industry, Mine and Trade) 산하 중소기업산

업단지기구(Iran Small Industries and Industrial Parks Organization: ISIPO)

가 산업단지를 계획, 개발하고 산업 클러스터를 촉진하는 기능을 수행하

며, 재정경제부(Ministry of Finance and Economic Affairs) 산하 투자경제

기술지원기구(Organization for Investment, Economic and Technical Assistance

of Iran: OIETAI)가 외국인 투자 유치 관련 업무를 담당하고 있다.

현재 이란은 7개 자유무역산업지역(Free Trade Industrial Zone)과 30개

의 특별경제구역(Special Economic Zone)을 운영하고 있다.

5) 말레이시아

말레이시아의 산업화는 독립(1957년) 이후 시작되었는데, 초창기에는

소비재와 자원을 기초로 한 수입 대체 산업육성에 초점을 두었다. 1960

년대 후반 이후, 인구의 증가와 함께 일자리 부족으로 실업률이 높아졌

으며, 특히 실업률(14.5%)이 높았던 페낭(Penang)지역은 경제체질을 바꾸

기 위한 주요 조치로 외국인 투자유치를 위한 자유무역지역(FTZ)을 조성

하여 산업화를 이루고자 하였다.

말레이시아 주정부는 한국과 대만 등의 자유지역(FIZ) 성공사례를 보

고, 수출주도형 산업을 위한 지역개발을 위해 1971년 자유무역지역 법률

(the Free Trade Zone Act)을 승인하였고, 1972년 말레이시아의 첫 번째

자유무역지역(현 자유산업지역) Bayan Lepas FIZ가 페낭에 지정되었다.

말레이시아는 전국에 200개 이상의 산업지역, 18개의 자유산업지역,

특별단지 및 23개의 할랄(Halal)단지가 있고, IT 소프트웨어 산업 육성을

위한 최적의 ICT 허브로 MSC 말레이시아를 조성하였다.


나. 아프리카

1) 나이지리아

2009년 10월 나이지리아 정부는 ‘2020년 나이지리아 전략 비전(Nigeria

Vision 20: 2020)’을 발표하였으며, 2020년에 세계 20대 경제국으로의 도

약을 목표로 하고 있다. 이를 위해 경제성장 저해요소 개선, 석유산업과

농업에 편중된 경제구조 다각화, 인적자원 개발을 위한 투자확대, 인프라

확충 등을 방안으로 제시하고 있으며, 비석유부문의 외국인 투자유치를

위한 노력을 기하고 있다. 나이지리아는 자유무역지역을 중심으로 외국

인 투자 유치를 촉진하고 있으며, 석유⋅가스 산업만을 위한 자유무역지

역을 운영하고 있다는 특징이 있다.

우리나라 산업단지와 유사한 개념인 나이지리아의 Industrial Estate는

산업단지를 조성하고 기업을 유치하는 형태가 아니라 공장이 밀집한 지

역을 지정한 것이며, 연방정부 및 주정부가 해당 지역 내 부지를 매입하

거나 공장을 설립한 기업에 제공하는 별도의 인센티브는 없다.

2) 케냐

케냐는 수출촉진, 제조업 활성화 등을 위해 수출자유지역, 산업단지 등

의 산업입지를 개발하여 운영하고 있으며, 최근 경제특별구역 제도를 도

입하였으며, 주요 도시인 나이로비, 몸바사, 엘도레, 나쿠루, 키수무 등에

지정되었다.

케냐 정부는 수출자유지역보다 포괄적이고 경쟁력을 갖춘 경제특별구

역 정책을 구상하여 발전시켜 왔으며, 2015년 9월 경제개발특별구역법을

발효하였다. 또한 산업 활성화 프로그램(Kenya’s Industrial Transformation

Programme)을 발표, 미국의 아프리카성장기회법(AGOA) 연장 등 케냐의

제조업 활성화를 위한 다양한 제도를 마련(2015. 9)하였다.

3) 에티오피아

아프리카 국가 중 경제성장이 빠른 국가 중의 하나인 에티오피아는 최


근 연평균 11%의 GDP 성장률을 기록하고 있으며, 국가성장계획(GTP;

Growth and Transformation Plan) 등 정부 주도로 제조업 육성 정책이 추

진하고 있다.

산업단지와 농공단지 등 산업지역(Industrial zone)을 조성함으로써 자

국 기업의 자생력 강화, 외국인 투자 유치 확대, 수출증대를 통한 외환

확보, 일자리 창출 등의 효과를 기대하고 있다.

2. 개도국의 산업단지 문제점

World Bank(2008)의 Special Economic Zones에 따르면 개도국의 몇몇

SEZ가 재정적⋅경제적 측면에서 낮은 성과를 보이는 가장 중요한 이유

가운데 하나는 토지와 건물 비용에 대한 보조 방식을 잘못 적용하는 데

있다. 그리고 SEZ의 성공을 가로막는 장애요인으로는 대규모 자본투입이

필요한 입지 선정, 노동정책이나 제도의 경직적 운영 등 경쟁력 없는 정

책 추진, 시설의 낙후나 과소 설치, 부적절한 유지관리, 지가⋅임대료 및

다른 서비스에 대한 지원 부족, 부적절한 행정체계 또는 SEZ 운영에 과

도하게 많은 기관이 참여하는 등 복잡한 행정절차, 기반시설 공급에 있

어 민간개발자와 정부 간의 이해 조정 부족 등이 있다.

World Bank(2017)의 Special Economic Zones in Africa는 정부가 경제

특구를 건설할 때 다음과 같은 점에 주의할 것을 주문한다. 첫째, 경제특

구 프로그램은 국가의 장기적인 무역정책, 산업개발, 경제육성전략 등과

연계되어야 한다. 둘째, 장기적으로 이익을 얻을 수 있는 관점에서 SEZ

와 국내 경제와의 연계를 강화하는 정책을 추진한다. 셋째, 경제특구 프

로그램을 지원하기 위한 중앙정부 차원의 정치적 의지가 있어야 한다.

넷째, 경제특구 프로그램은 전략적으로 계획과 실행을 향상하는 데 초점

을 두어야 하며, 프로그램을 실행하기 위한 능력, 예산, 규제, 제도 등이

꼭 필요하다. 다섯째, 아프리카 경제특구의 성과의 질을 향상하고 리스크

를 줄이기 위해서는 민간의 참여와 공공과 민간의 협력이 강화되어야 한

다. 여섯째, 인센티브는 특구 성공에 중요한 역할을 하나 제한적이어야


하며, 또한 엄격하게 관리되어야 한다. 일곱째, 인프라의 수준이 경제특

구 간에 격차가 있으므로 특구 내 기반시설이 효율적으로 공급되어야 한

다. 여덟째, 아프리카 경제특구는 사회 및 환경규정을 개선해야 하며, 국

가적 차원에서 경제특구는 정책혁신을 실험하는 기회로 삼아야 한다고

제안하고 있다.

그리고 성공적인 특구정책을 위한 전제 조건으로 경제특구 정책은 비

교우위에 중점을 두어야 하며, 전략계획, 실행계획, 종합계획 등이 수립

되어야 한다. 그리고 특구정책은 산업⋅무역⋅경제개발정책과 패키지로

통합적으로 접근해야 하며, 신규 개발사업보다는 기존 산업집적지를 지

원하는 정책이 되어야 한다. 특구정책은 범정부 정책으로 지원되어야 하

며, 특구와 국내 환경 간에 정책 및 행정개혁이 수반되어야 하며, 특구

내 및 주변에 인프라가 적절하게 공급되어야 한다. 지역 차원의 혁신과

산업 가치사슬을 연계하는 역할을 수행해야 하며, 합리적인 법률과 규제

틀이 마련되어야 하며, 이를 제도로 뒷받침해야 한다. 민간 및 공공-민간

공동의 참여를 활성화해야 하며, 특구 프로그램을 수행하기 위한 정부의

능력을 고려하여 접근해야 한다. 환경, 노동, 사회적 규정 등을 명확하게

해야 하며, 처음부터 종합적인 평가와 모니터링시스템을 구축하고, 특구

프로그램은 장기적인 차원에서 접근해야 한다고 제안하고 있다.

제4절 한국의 산업단지 현황 및 문제점

1. 산업단지 개념 및 종류

가. 산업단지의 개념

산업단지는 기업이 공장용지를 쉽고 편리하게 확보하도록 하여 산업화

를 선도하는 데 목적이 있다. 특히 국가 전략산업 육성을 위한 핵심거점

역할을 담당하고 있으며, 지역균형발전, 국토의 효율적 관리를 위한 중요


한 수단이다. 그리고 환경오염 방지, 기반시설 투자의 효율성 제고 및 산

업의 협동화⋅계열화 촉진 등에 유용한 입지라고 할 수 있다. 또한 생활

⋅노동환경의 개선이 주목적으로 공장의 집단화를 통한 직주 분리로 노

동환경을 개선하는 데 중요한 목적이 있다.

한편, 산업단지는 노동, 자본과 함께 산업 활동을 위한 핵심적인 요소

로서 산업입지가 고려되어야 한다. 특히 자본과 노동의 이동이 자유로운

글로벌경제 환경하에서는 기업은 생산 환경이 좋은 곳으로 이동하지만

산업용지는 지역 간 이동이 불가능하므로 글로벌 경쟁력 강화를 위해서

는 산업용지의 경쟁력이 중요한 요소이다.

나. 산업단지의 종류

산업단지는 국내외 기업의 생산 환경을 조성하기 위하여 국토교통부가

주관하며, 국가, 일반, 도시첨단, 농공단지 등으로 구분하여 개발 관리하

고 있으며, 외국인투자지역, 자유무역지역, 경제자유구역은 외국인의 투

자 유치를 위하여 산업통상자원부가 주관하고 있으며, 연구개발특구는

기술개발과 사업화 촉진을 위하여 과학기술통신부가 주관하고 있다.

<표 2-1> 산업육성을 위한 단지 특성

산업단지 경제자유구역 외국인투자지역 자유무역지역 연구개발특구

목적

산업집적지

형성을

위한

기반시설

공급

외국인투자기업의

경영⋅생활환경

조성 및 규제완화를

통해 동북아

비즈니스거점 육성

외환위기(1997년)

이후 외국인

직접투자 촉진

수출자유지역설

치법(1970)과

관세자유지역법

(1999)의 통합

대덕 등

대학⋅공공연기

관의 연구 성과

사업화 촉진

근거

산업입지

및 개발에

관한 법률

경제자유구역의

지정 및 운영에

관한 특별법

외국인투자

촉진법

자유무역지역의

지정 및 운영에

관한 법률

대덕연구개발특

구 등의 육성에

관한 특별법

소관 국토교통부 산업통상자원부 산업통상자원부 산업통상자원부 과학기술통신부

제정

연도1990년 2002년 1998년 2004년 2005년


2. 시대별 산업단지정책 추이

가. 1960년대: 공업지역 공급

우리 정부는 1960년대 초반에 제1차 경제개발계획의 수립과 함께 정유

⋅비료⋅종합제철 등의 국가기간산업 육성을 위해 종합공업지대를 건설

하고자 ｢공업지구조성을 위한 토지수용특례법｣(1962. 1)을 제정하였다. 그

리고 경남 울산 지대를 공업지구로 지정하는 ｢특정 공업지구의 결정의

건｣(1962. 1. 27)을 결정⋅공포하면서 본격적인 계획입지의 공급이 시작되

었다.

또한 정부는 수출산업을 촉진하기 위해 ‘수출산업촉진위원회’(1963. 3)

을 발족시켰다. 재일교포자본과 기술을 유치하기 위해 재일 기업인들의

요구를 받아들여 ｢수출산업 공업단지 개발조성법｣(1964. 9. 14)을 제정하

고 ‘수출산업공단’을 설립하였으며, 수출산업 공업단지를 경공업 육성을

위한 인력공급이 유리한 서울시 구로동에 개발하였다.

한편, 정부는 제2차 경제개발5개년계획에서 중화학공업 기반 구축을

제시하였다. 이를 추진하기 위해 1967년 ｢기계공업 진흥법｣을 제정하고

‘과학기술처’를 설립하는 한편, ｢조선공업 진흥법｣(1969. 5), ｢전자공업 진

흥법｣(1969. 1), PVC공업 육성정책, ｢석유화학공업 육성법｣(1970. 1), ｢철

강공업 육성법｣(1970. 1), 중공업 건설계획(1970. 11), 전자공업 육성방안

(1970. 11) 등을 마련하였다. 이를 통해 전략적으로 기계공업을 육성하고

과학기술을 개발하고자 하였다. 그리고 중공업 육성을 위한 대규모 산업

용지 공급을 위해 제철공업 입지로 포항(1967), 전자공업 입지로 구미

(1969) 등을 지정하였다.

중화학공업 육성정책과 더불어 지방도시 산업단지를 활성화하기 위해

1도 1단지 조성을 목표로 광주, 대전, 전주, 청주, 대구, 춘천 등 도청 소

재지에 산업단지를 공급하였다. 동시에 영등포기계공단, 한국합성수지공

단, 인천기계공단, 인천비철금속공단 등 민간에 의한 공업단지 공급도 이

루어졌다. 이 시기에는 국가공업단지 2개, 지방공업단지 10개 등 총 12개


의 산업단지가 지정되었다.

나. 1970년대: 중화학산업단지 공급

1970년대 들어 제2차 경제개발계획 추진과정에서 정부는 중화학공업

개발 및 육성 방향, 전략기지화 계획, 소요자금 조달 등을 위한 ‘중화학

공업육성 기본계획’(1973)을 수립하였다. 또한 대규모 중화학공업단지를

신속하게 개발하기 위하여 ｢산업기지 개발촉진법｣(1973)을 제정하고 이를

전담할 ‘산업기지개발공사(수자원공사 전신)’를 설립(1974. 2)하였으며, 건

설부 산업입지국을 신설하여 중화학공업 부지 및 도로, 상하수도 등 기

반시설 공급 및 ｢산업기지 개발촉진법｣ 제정을 담당토록 하였다. 그리고

중화학공업추진위원회와 중화학기획단을 구성하고 철강, 비철금속, 조선,

기계 등 6개 중화학공업 집중육성을 위한 공업단지를 조성하였는데, 포

항, 창원, 여천, 거제, 구미, 온산 등을 중화학공업 육성을 위한 산업단지

로 지정하였다.

한편, 중화학공업 육성과 함께 외국인투자유치를 통한 수출 진흥, 고용

증대 등을 위한 ｢수출자유지역설치법(1970)｣을 제정하였으며 마산, 이리

법률 시행일 제정 목적

수출자유지역

설치법1970. 1. 1.

특정 지역에 수출자유지역을 설치하여 외국인 투

자를 유치함으로써 수출을 진흥할 목적

지방공업

개발법1970. 1. 1.

공업의 적정한 지방 분산을 촉진하여 지방 간의

경제적 격차를 완화하여 균형 있는 국토발전 도모

산업기지

개발촉진법1973. 12. 24.

중화학공업의 개발⋅육성을 위한 대단위 중화학공

업기지를 건설하여 한국을 고도화된 현대공업국가

로 개발할 목적

공업단지

관리법1976. 3. 2.

지방공업단지의 관리에 관한 기본적인 사항을 정

하여 지방공업단지의 합리적인 운영 도모

공업배치법 1979. 1. 1.

산업인구의 지역적 편재와 도시의 무계획적인 공

장 확산으로 공장입지의 과밀현상이 가중됨에 따

라 공업을 합리적으로 재배치할 목적

<표 2-2> 1970년대의 산업단지의 개발⋅조성⋅관리에 관한 법제


등을 수출자유지역으로 조성하였다.

1970년대 들어 처음으로 수도권 개발을 억제하고 지방의 산업단지를

조성하는 균형정책을 추진하였다. 이를 위해 ｢지방공업배치법(1973)｣을

제정하고 수도권 부적격 공장 재배치(반월공단 조성) 등을 추진하였다.

그리고 전국에 공업단지 지정과 개발이 점차 증가하면서 공업단지 관리

에 대한 필요성이 제기되어 1976년에 ｢공업단지관리법｣을 제정하였으며

1977년에는 ｢공업배치법｣을 제정하여 공업입지정책을 구체화하였다.

1970년대에는 국가 17개, 지방 19개 등 총 36개의 산업단지가 지정되

었다.

다. 1980년대: 농공단지 공급

1980년대는 석유파동 등으로 중화학공업 위주의 산업입지를 재검토한

시기이다. 그동안의 국토 성장정책을 변경하여 형평성 제고로 전환한 시

기로 제2차 국토종합계획(1982~91년)에서는 성장거점의 이익을 확산시키

고자 거점개발과 균형개발을 절충하는 광역개발방식을 도입하였다.

정부는 지방 산업입지 공급을 위해 대도시에서 이전하여 지방 산업단

지에 입주하는 중소기업, 농어촌지역에서 창업한 중소기업, 수도권 이외

지역에서 창업하는 기술 집약형 중소기업에 대해 국세를 감면해 주는 ｢중

소기업진흥법｣(1982)을 제정하였으며, ｢수도권 정비계획법｣(1982)을 제정

하여 5개 권역별로 공업입지의 행위제한 등을 시행하였다. 또한 ｢농어촌

소득원 개발촉진법｣(1983)을 제정하고 ‘농외소득원 개발기획단’(1981. 9)

을 발족하여 농촌지역에 농공단지 개발과 농외소득개발사업을 지원하였

다. 특히 국토 균형개발 차원에서 대불공단, 군장공단 등 서남권에 대규

모 공단을 조성하였다.

이 시기에는 국가 8개, 지방 15개, 농공단지 169개 등 192개의 산업단

지가 지정되었다.


라. 1990년대: 첨단산업단지 공급

1990년대에 정부는 제3차 국토종합계획(1992~2001년)을 통해 제시된

산업의 국제경쟁력 강화를 위한 첨단기술 산업단지 조성과 산업구조 고

도화를 추진하기 위해 대전, 청주, 전주, 광주, 부산, 대구, 강릉, 춘천 등

에 첨단과학산업단지를 지정하였다. 또한 외국인 투자 유치를 위해 천안,

광주 평동의 외국인기업전용단지, 천안, 사천의 외국인투자지역 등을 지

정하였다.

이 시기의 가장 큰 제도적 변화는 기존 관련법을 산업단지 개발법과

관리법으로 통폐합하였다는 것이다. ｢산업기지 개발촉진법｣, ｢지방공업

개발법｣, ｢농어촌 소득원 개발촉진법｣ 등을 ｢산업입지 및 개발에 관한 법

률｣로 통합하였으며, ｢공업배치법｣, ｢공업단지 관리법｣, ｢수출자유지역

설치법｣을 ｢공업배치 및 공장설립에 관한 법률｣로 통합하였다.

한편, 공업단지를 복합개발 개념의 산업단지로 명칭을 변경하였으며,

그동안 소외되었던 군산, 아산 등에 대규모 산업단지를 공급하여 서해안

신산업지대 개발을 본격적으로 추진하였다.

이 시기에는 국가 7개, 지방 110개, 농공단지 126개 등 총 243개의 산

업단지가 지정되었다.

마. 2000년대: 도시첨단산업단지 공급

2000년대 들어 신산업 육성정책이 활성화되면서 정보통신, 문화, 벤처

등을 육성하기 위한 전문산업단지 조성을 위해 도시첨단산업단지제도를

도입(2001. 1)하였으며, 정보통신산업단지, 소프트웨어진흥단지, 문화산업

단지 등을 지정⋅조성하였다.

그리고 영세 중소기업에 저렴한 산업 용지를 공급하기 위해 국민임대

산업단지 제도를 도입하였으며, 임대기간은 최장 50년, 임대료는 조성원

가의 1%로 임대를 공급하는 임대전용산업단지 제도를 도입(2006)하였다.

또한 산업단지의 각종 행정절차 등을 간소화하여 6개월 내에 인허가를


완료하기 위한 ｢산업단지 인허가절차 간소화를 위한 특례법｣을 제정(2008)

하였으며, 노후 산업단지 재생⋅구조고도화 사업, 생태산업단지 사업 등

을 추진하였다.

한편, 산업입지공급계획 수립 및 개발 권한을 시도지사에게 대폭 위임

하면서 지방 중심의 산업단지 공급체계로 개편하였다. 2000년대 들어 국

가 6개, 지방 264개, 농공단지 122개 등 392개의 산업단지가 지정되었다.

바. 2010년대: 복합용지 공급

2010년대에는 제조업 경쟁력 강화와 산업 간 융복합화가 강조되면서

정부는 기존 산업을 IT 산업과 융합시켜 고부가가치산업으로 재편하고

다분야 간 융합을 통해 새로운 성장기반을 마련하고자 하였다. 이와 더

불어 도시첨단산업단지 공급, 혁신도시⋅기업도시 개발, 지역특화산업 육

성을 위한 국가산업단지 지정 등을 통해 산업용지 공급을 지속하였다.

또한 산업시설 위주의 산업단지에서 벗어나 산업시설과 지원⋅공공시설

등 시설 간 융⋅복합 입지가 가능하도록 하는 복합용지 제도를 도입

(2014)하였다. 산업단지 개발에 대한 민간참여 활성화, 유치업종의 네거

티브 규제방식 도입, 개발계획 변경절차 간소화 등도 추진하였다.

사. 우리나라 산업단지의 시사점

1) 국가의 종합계획에 의한 개발 추진

가) 국토건설종합계획법에 의한 계획적인 개발사업 추진

1962년 1차 경제개발5개년계획을 발표하여 전국 단위에서의 계획적인

개발사업의 추진 기반을 마련하였으며, 이를 기반으로 전국 단위에서의

종합적이고 계획적인 산업단지 개발 사업이 본격적으로 추진되었다.


나) 종합적인 중화학산업 육성사업 추진

철강, 정유, 석유화학, 비철금속, 조선, 종합기계 등 중화학공업 육성을

위해 중화학공업 추진위원회를 구성하였으며, 위원회에서 산업별 전문화

단지를 지정하고 개발하는 데 주도적인 역할을 수행하였다.

2) 효율적인 개발을 위한 법률 및 조직 마련

가) 울산공업지구 개발을 위한 조직 및 개발법 지원

1962년 울산공업지구 개발을 본격적으로 추진하기 위해 울산개발위원

회 및 울산공업개발계획본부설치법을 제정하고, 울산공업지구 개발을 주

도할 울산지구 종합공업지대 조성추진위원회를 구성하여 본격적인 사업

을 추진하였다.

나) 중화학공업 육성을 위한 각종 산업진흥법 및 추진기구 구성

현재 우리나라 주력산업의 기반이 된 중화학공업 육성을 위해 중앙정

부 차원의 위원회와 이를 본격적으로 추진할 법적 장치를 마련하였다.

1973년은 우리나라 중화학공업 육성을 위한 기반을 마련한 해라고 할

수 있다. 1973년 1월 중화학공업 입국정책을 선언하였으며, 2월에는 중화

학공업 추진위원회 및 중화학공업기획단을 구성하였으며, 3월에는 건설

부에 공업단지의 종합적인 개발을 지원할 산업입지국이 만들어졌다. 그

리고 중화학공업의 본격적인 육성을 위한 중화학공업육성 기본계획을 6

월에 수립하였으며, 9월에는 중화학공업추진기획단을 만들었다. 그리고

공업단지를 개발할 산업기지개발공사가 1974년에 발족하였으며, 1974년

4월에 창원, 여천, 옥포, 안정, 죽도 등에 산업기지개발구역이 지정되면서

본격적인 중화학공업을 위한 공업단지가 개발되었다.

한편, 중화학공업의 계획적인 육성을 위해 산업기지개발촉진법, 기계

공업진흥법, 조선공업진흥법, 전자공업진흥법 등이 제정되었다.


3) 선택과 집중을 통한 경제적인 개발 추진

가) 수출산업단지 및 수출자유지역 등을 선별적으로 지정 개발

우리나라의 산업기반 마련은 특정 지역에 집중적인 투자를 위한 수출

산업단지 조성이 시발점이었다. 구로동에 수출산업단지를 개발하면서 처

음으로 수출을 할 수 있었으며, 이 성공을 바탕으로 4, 5, 6단지를 개발하

고, 지방에는 수출자유지역을 선별적으로 개발하여 성공하였다.

나) 선택과 집중을 통한 중화학공업 육성

중화학공업을 국가의 전략적인 기반산업으로 선정하고, 철강(포항, 광

양, 당진 등), 석유화학(울산, 여수 등), 자동차(울산, 아산, 군산, 서천, 시

흥 등), 조선(울산, 거제, 통영, 영암 등), 반도체(천안, 구미 등), 디스플레

이(파주, 아산 등), 바이오(송도, 오송 등) 산업별로 전문화단지를 조성하

는 선택과 집중전략을 추진하여 오늘날 우리나라의 주력산업기지를 만들

수 있었다.

4) 단계적인 산업육성 전략 추진

우리나라의 초기 산업은 기초 수출품목 개발에서 시작하였다. 이를 시

작으로 중화학공업을 집중적으로 육성하기 위한 정책을 추진하였으며,

지방에 산업단지를 공급하는 분산정책을 추진하였다. 그리고 전자산업

등 고부가가치 산업을 육성하기 위한 첨단단지를 공급하고, 그 이후 반

도체, 자동차, LCD산업, 바이오산업 등 시대적인 변화에 대응하는 산업

을 육성하면서 성공적인 제조업 기반을 마련하였다.

5) 효율적인 기반시설 공급을 위한 추진체제 마련

산업단지 개발 사업은 복합적인 사업으로서, 법⋅제도 등 정부의 역할

과 함께 산업단지 개발에 필요한 전력, 용수, 택지개발, 등을 추진할 수


있는 각 공사를 설립하여 추진하였다.

택지개발을 위해서는 산업기지개발공사, 용수를 공급하기 위해서는 수

자원공사, 전력을 공급하기 위해서는 전략공사, 가스를 공급하기 위해서

가스공사 등을 설립하여 산업단지 및 국가 발전에 기여할 여건을 마련하

였다.

3. 한국의 산업단지 관련 법률

산업단지 관련법은 상위법으로서 ｢국토기본법｣이 있으며, 그 밑으로 ｢국

토의 계획 및 이용에 관한 법률｣을 기본으로 하여 ｢산업입지법｣과 ｢산업

집적법｣이 구체적인 기능을 담당하고 있다.

｢산업입지법｣은 산업단지의 원활한 공급과 산업의 합리적 배치를 통하

여 균형 있는 국토개발과 지속적인 산업발전을 촉진함으로써 국민경제의

건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다.

｢산업집적법｣은 산업의 집적을 활성화하고 공장의 원활한 설립을 지원

하며 산업입지 및 산업단지의 체계적인 관리를 실현함으로써 지속적인

산업발전 및 균형 있는 지역발전을 통하여 국민경제의 건전한 발전에 이

바지함을 목적으로 한다.

[그림 2-2] 산업입지법 및 산업집적법의 목적

산업입지법

산업입지의 원활한 공급

균형 있는

국토⋅지역개발

지속적

산업발전

국민경제의

건전한 발전

산업의 합리적 배치

산업집적법

산업집적의 활성화

공장의 원활한 설립 지원

산업단지의 체계적 관리

자료: 한국산업단지공단(2018), p.7.


가. 산업입지 및 개발에 관한 법률(국토교통부)

산업입지법에서 산업단지의 개념은 공장 및 산업 관련 시설, 교육⋅연

구⋅업무시설, 주거⋅문화⋅공원시설 등 생산 활동 및 이를 지원하기 위

한 시설을 갖춘 곳으로 정의하고 있다.

산업단지의 유형으로는 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단

지, 농공단지 등으로 구분하며, 산업단지 지정권자는 국가산단의 경우 국토

교통부 장관, 일반산단은 시도지사, 농공단지는 시장⋅군수⋅구청장이다.

산업단지 지정을 위한 최소 규모는 유형별로 다른데, 국가산단은 규모

제한이 없으며 일반산단은 3만㎡ 이상, 도시첨단은 1만㎡ 이상이어야 한다.

산업단지 사업시행자는 국가 및 지자체, 정부투자기관 및 지방공기업,

실수요자 및 민간건설업자, 법인, 조합 등이 할 수 있으며, 사업시행 방법

은 공영개발, 민간개발, 대행개발, 위탁개발 등으로 개발할 수 있다.

산업단지 지원제도로는 우선 관련 인허가 의제 처리가 가능한데, 사업

시행자가 실시계획 승인을 받은 경우 21개 법령에 의한 36개 인허가 사

항을 일괄 의제 처리가 가능하다.

또한 기반시설로서 진입도로 사업의 지원이 가능하며, 국가산단 전부,

일반산단 30만㎡ 이상이면 지원할 수 있다. 그리고 국가 등이 우선 지원

하는 기반시설로서 항만, 도로, 철도, 용수, 공동구, 전기, 통신, 가스시설,

하수도, 폐수종말처리장, 집단에너지시설 등이 가능하다.

한편, 조세 및 금융지원으로, 사업시행자에 대한 지원으로 사업시행자

의 공급용 토지에 대한 국세, 지방세 감면이 가능하며, 사업시행자가 매

입하는 토지에 대해서 취득세/등록세 면제, 재산세/종토세 50% 감면(수도

권 외 지역은 면제)이 가능하다. 그 외에도 농지전용부담금 등 5종의 부

담금 면제(수도권 제외)도 가능하다. 그리고 입주업체에 대한 지원으로

국세, 지방세 감면으로 토지, 건물에 대한 취득세/등록세 면제, 5년간 재

산세/종합토지세 50% 감면이 가능하다. 또한 금융지원으로 농공단지 입

주업체에 대한 시설 및 운전자금 지원이 가능하다.


[그림 2-3] ｢산업입지법｣의 하위 법체계

산업입지 및 개발에 관한 법률 국토교통부

산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령 국토교통부

산업입지 및 개발에 관한 법률 시행규칙 국토교통부

행정

규칙산업입지의 개발에 관한 통합지침

국토교통부

환경부

농공단지의 개발 및 운영에 관한 통합지침국토교통부

농림축산식품부

산업단지 지원에 관한 운영지침 국토교통부

임대전용산업단지 관리운용에 관한 지침 국토교통부

자치

법규시⋅도별 산업단지 개발 지원 조례 등

지자체

(시⋅도 등)

나. 산업집적 활성화 및 공장설립에 관한 법률(산업통상자원부)

산업단지 조성 이후 기업입주와 산업단지 관리는 ｢산업집적법｣에 의거

하여 이루어지며 산업단지 관리 및 기업지원 업무는 산업통상자원부가

담당한다.

한편, 산업단지 관리주체는 관리권자와 관리기관으로 구분되는데, 관

리권자는 산업단지 유형별로 관리권자가 달리 지정되나 관리기관은 산업

단지 유형에 따른 구분 없이 관리기관이 될 수 있다.

<표 2-3> 산업단지별 관리권자 및 관리기관

관리권자 관리기관

국가산업단지: 산업부 장관

일반산업단지: 시⋅도지사

농공단지: 시장, 군수, 구청장

관리권자 및 지방자치단체의 장,

산업단지관리공단, 입주기업협의회


다. 산업단지 인허가 절차 간소화 특례법(국토교통부)

산업단지의 지정 및 개발 과정에서 장시간 소요되는 문제점을 해소하

기 위하여 산업단지 지정을 위한 인허가 절차를 간소화하는 법률안이 2008

년에 제정되었다. 본 법률은 복잡한 규제와 절차로 인한 개발기간 장기화

의 문제점을 해소하고, 산업단지 인허가를 6개월 이내 완료를 목표로 한

다. 본 법률의 적용대상은 모든 산업단지이나, 공공개발 시 1,000만㎡ 이

상, 민간개발 시 500만㎡ 이상의 산업단지를 개발할 경우에는 ｢산업입지

법｣을 적용하도록 하고 있다.

｢산업단지 인허가 절차 간소화법｣의 주요 간소화 내용은 승인절차 및

주민의견 청취절차 통합, 관계기관 협의⋅이견 조정 신청, 산업단지 개발

지원센터 구성⋅설치 및 지원, 환경평가 관련 절차 간소화, 산업단지계획

기준 통합 고시 등으로 절차 간소화를 지원하고 있다.

[그림 2-4] ｢산단절차간소화법｣의 하위 법체계

산업단지 인⋅허가 절차 간소화를 위한 특례법 국토교통부

산업단지 인⋅허가 절차 간소화를 위한 특례법 시행령 국토교통부

행정

규칙산업단지계획 통합기준 국토교통부

자치

법규시⋅도별 산업단지 개발 지원 조례 등

지자체

(시⋅도 등)

4. 산업단지 현황

가. 지정⋅개발⋅분양 현황

산업단지는 전국적으로 2018년 12월 현재 국가산단 44개, 일반산단 66

개, 도시첨단 27개, 농공단지 472개 등 총 1,207개가 지정되어 있다. 산업


단지 지정 면적 중 개발대상 면적은 1,163.9㎢이며 이 중 개발된 면적은

942.6㎢, 개발률은 81.0%이다. 산업단지 분양대상 면적은 684.1㎢이며, 분

양 공고한 면적은 665.7㎢, 분양 공고한 면적 중 분양된 면적은 639.3㎢

로 분양률(분양공고 면적 대비 분양된 산업단지 면적)은 96.0%이며 미분

양률은 4%로 양호한 분양률을 유지하고 있다.

나. 산업단지 가동현황

2018년 12월 말 전국산업단지 입주를 계약한 기업은 100,786개사이며,

입주업체 대비 가동업체의 비율은 90.9%이다. 전국 산업단지 고용인원은

215만 6,995명으로 지난해 같은 기간에 비해 약간 감소하였으며, 남녀 고

용은 남자가 77.6%인데, 특히 도시첨단은 남자비율이 가장 낮은 66.6%로

여자 비율이 높은 것으로 나타났다. 그리고 전국 산업단지 누계 생산액

은 1,056조 3,054억원, 전국 산업단지 누계 수출액은 4,052억 6,594만달러

이며 2017년 12월 말 대비 4.0% 감소하였다.

다. 산업단지 고용효과

1) 지정면적당 고용효과

우리나라 산업단지의 1천㎡당 고용효과는 1.5명이며, 이 중 남자는 1.2

명, 여자는 0.3명인 것으로 나타났으며, 유형별로 1천㎡당 고용효과를 살

<표 2-4> 산단 지정면적당 고용효과

(단위: 명)

구분 남 여 계

합계 1.183 0.342 1.524

국가 1.124 0.277 1.401

일반 1.242 0.404 1.646

도시첨단 0.880 0.440 1.320

농공 1.391 0.557 1.948

자료: 한국산업단지공단(2019).


펴보면 국가산업단지 1.4명(남자 1.1명, 여자 0.3명), 일반산업단지 1.6명

(남자 1.2명, 여자 0.4명), 도시첨단단지 1.3명(남자 0.9명, 여자 0.4명), 농

공단지 1.9명(남자 1.4명, 여자 0.6명)인 것으로 나타났다.

산업단지의 지정면적당 고용효과는 농공단지가 가장 높으며, 남자, 여

자 모두 농공단지가 가장 높은 것으로 나타났다.

2) 가동업체당 고용효과

산업단지 내 가동업체들의 고용효과는 1개 업체당 평균 23.5명을 고용

하고 있으며, 남자 18.3명, 여자 5.3명으로 나타났다. 유형별로는 국가산

업단지 22.4명, 일반산업단지 25.2, 도시첨단단지 26.0명, 농공단지 22.8명

인 것으로 나타났다.

산업단지 내 가동업체들의 고용효과는 도시첨단단지가 가장 높으며,

남자는 일반산업단지, 여자는 도시첨단단지가 가장 높은 것으로 나타났다.

<표 2-5> 산단 가동업체당 고용효과

(단위: 명)

구분 남 여 계

합계 18.26 5.28 23.54

국가 17.97 4.43 22.40

일반 19.05 6.20 25.24

도시첨단 17.31 8.66 25.97

농공 16.26 6.51 22.77

자료: 한국산업단지공단(2019).

5. 한국의 산업단지 성공요인

한국은 성공적으로 산업단지를 개발 운영하는 것으로 평가받고 있으

며, 한국의 산업단지들은 주로 항구⋅대도시와의 인접, 도로 등 기반시설

의 효율적 공급, 산업단지 지정⋅개발⋅관리 등 전 단계에 걸친 제도적

기반 마련, 개발사업자 및 입주기업에 대한 중앙 및 지방정부의 인센티

브 등이 성공의 밑거름이 되었다. 이처럼 산업단지의 성공요인으로 우수


한 입지조건, 산업단지 지정 및 공급을 위한 제도적 장치, 적극적인 중앙

정부의 지원 등을 꼽을 수 있다.

우수한 입지조건은 수입과 수출에 유리한 임해지역에 산업단지를 대량

으로 공급하였으며, 편리한 교통시설, 용수⋅전력 및 정보통신과 같은 주

요 인프라를 공급하였다는 것이다. 이러한 기반시설 공급을 위해 한국토

지주택공사(용지공급), 한국전력공사(전력), 한국수자원공사(용수), 한국

가스공사(가스), 한국도로공사(고속도로) 등 기반시설별 전담 공사를 설

립하여 공급한 것이 성공의 중요한 요인으로 작용하였다.

산업단지 지정 및 공급을 위한 제도적 장치를 산업화 과정에서 마련하

였다. 초기 산업기지였던 울산공업지구 개발을 위한 토지수용제도, 도시

개발법 등 산업단지 공급을 위한 강력한 제도를 마련하였으며, 산업단지

인허가기간 단축을 위한 인허가절차간소화특별법, 산업단지 개발⋅지원

을 위한 산업입지법, 산업단지의 효율적 관리를 위한 산업집적법 등은

산업단지의 지정⋅개발⋅관리 등 전 과정에 걸쳐 강력한 제도적 수단을

제공하고 있다.

정부는 지정⋅공급을 위한 제도적 장치를 마련하면서 각종 지원정책도

실시하였다. 사업시행자에 대한 부담금 감면(농지전용부담금 등), 기반시

설 지원(진입도로, 오폐수 처리시설, 상하수도, 문화재 지표조사비 등),

입주기업 지원(취⋅등록세 지원 등) 등의 지원정책은 성공적인 산업단지

의 개발⋅공급에 기여하였다.

6. 한국의 산업단지의 문제점

가. 수요부족으로 인한 미개발 증가7

1992년 김영삼 정부 출범과 함께 수립된 �신경제 5개년 계획�은 산업

단지 개발에 민간기업의 참여를 강조하였으나, 산업단지 지정 시 민간기

7 류승한 외(2010)를 참고하여 작성


업의 개발능력을 객관적으로 평가하기 위한 기준 등이 마련되지 못함에

따라 역량이 부족한 기업이 산업단지 개발에 참여함으로써 산업단지 지

정 이후 미개발되는 산업단지들이 나타났다. 더욱이 산업단지 분양가격

이 개별입지보다 높은 상황에서 준농림지역 제도를 도입함으로써 기업의

입지수요가 급격히 개별입지로 이전되는 현상을 초래하여 다수의 산업단

지에서 지정 후 미개발과 미분양 문제가 발생하였으며, 이는 1990년대

후반의 외환위기와 경기불황에 따라 더욱 심화되어 장기 미개발 및 미분

양 산업단지가 증가하였다.

1991년부터 2002년까지 민간기업의 요청으로 지정된 산업단지는 48개

소(면적 39㎢)이며, 그중 6개 산업단지가 지정 신청기업의 사업타당성 결

여, 업체의 재정능력 부족 등으로 사업을 추진하지 못한 상태에서 지정

이 해제(감사원, 2003)되었다. 이러한 현상은 1990년대 후반 외환위기의

도래로 인해 더욱 심화되었으며, 1997년부터 2002년까지 5년간 우리나라

의 산업단지는 35개소가 신규 지정되었으며, 이를 통해 공급될 수 있는

산업시설용지(공장용지) 면적은 8㎢에 불과하여 해당 지역 안에 토지 등

을 보유한 주민의 재산권 행사만 장기간 제한되는 문제를 야기하였다.

나. 과다 지정으로 인한 신규 개발 제한

최근 산업단지 지정 후 미착수 산업단지는 108개, 119㎢에 이르며, 공

<표 2-6> 산업단지 유형별 지정 후 미착수 현황(2019년 6월 말 현재)

(단위: 천㎡)

유형계 공영개발 민간개발

개수 지정면적 개수 지정면적 개수 지정면적

계 108 118,891 21 66,747 87 52,144

국가 2 53,454 2 53,454 0 0

일반 91 62,523 12 11,892 79 50,631

도시첨단 6 1,254 5 1,188 1 66

농공 9 1,661 2 213 7 1,448

자료: 국토부⋅국토연구원(2019).


공시행자 21개(19.4%), 민간사업시행자 87개(80.6%)로서 민간사업시행자

의 미개발 산업단지가 더 많다. 미착수 산업단지가 전체 산업단지 지정

면적에서 차지하는 비중은 7.7%이다.

이러한 미착수 산업단지로 인해 꼭 필요한 지역에서 신규 지정이 어려

워지고 사유재산권이 제한되는 등의 문제가 발생하고 있다. 수요가 없는

곳에 산업단지가 과다 지정됨에 따라 일부 지자체의 실수요 산업단지 지

정이 어렵고 기업유치를 저해하기도 한다.

다. 장기 미분양 산업단지

현재 분양공고를 한 후 5년이 경과한 산업단지는 125개, 16.2㎢에 이른

다. 일반산업단지의 미분양이 가장 많아 개수로는 62.4%, 면적은 63%를

차지한다. 16㎢의 미분양 면적은 매년 수요면적(10㎢)의 1.6배로 그리 큰

문제는 아니나 일부 산업단지는 장기 미분양으로 미분양이 장기화될 가

능성이 있다. 특히 석문국가산업단지(착공 2005, 준공 2015, 3.1㎢), 새만

금일반산업단지(착공 2009, 1.5㎢), 율촌1일반산단(착공 1994, 0.9㎢), 장

흥바이오식품일반산업단지(착공 2009, 준공 2009, 0.8㎢) 등은 대규모의

장기간 미분양 산업단지라고 할 수 있다.

<표 2-7> 2015년 이전 분양 공고한 산업단지 중 미분양 면적 현황(2019. 6)

구분 개수 미분양 면적(천㎡)

합계 125 16,232

국가산업단지 8 4,597

일반산업단지 78 10,225

농공단지 39 1,410

자료: 국토부⋅국토연구원(2019).

라. 난개발 문제

산업단지의 성공적인 공급을 위한 가장 중요한 요소 중의 하나는 저렴


한 분양가이다. 이 때문에 많은 산업단지가 도심에서 떨어진 외곽지역이

거나 기반시설이 부족해 용지가격이 저렴한 지역에서 산업단지가 공급되

고 있어 환경오염 발생의 문제와 함께 기반시설 부족으로 인한 입주기업

의 생산 활동 불편, 용도지역 전환으로 인한 용도지역 간 불합치성 등의

문제가 발생하고 있다.

특히 최근 들어 소규모 산업단지(15만㎡ 미만)들이 인접하여 개발됨으

로써 개별공장의 난개발과 같은 산업단지 난개발 문제가 심각한 수준에

있다. 장은교(2017)에 따르면, 2006년 34.6%에 불과하던 소규모 산업단지

가 2016년에는 58.3%로 급증하였으며, 특히 수도권에서는 11.1%(2006년)

에서 52.4%(2016년)로 급증한 것으로 나타났다.

이러한 소규모 산업단지는 녹지공간 부족, 생활편의시설 부족, 주차장

부족, 소방도로 등 내부 도로망 부족 등으로 인한 생산성 저하 및 근로자

들의 생활환경 불편 등의 문제점을 초래하고 있다.

마. 관리 부재의 문제

산업단지의 지속적인 활성화와 성장을 위해서는 적절한 관리가 필수적

이다. 우리나라의 산업단지 관리는 산업단지 유형별로 관리권자와 관리

기관으로 이원화되어 있으며, 산업단지공단, 지자체, 입주기업협의체 등

이 맡고 있다. 또한 산업단지 내 기반시설인 도로, 공원, 주차장, 전기, 가

스, 공업용수 등의 관리는 지자체나 공급기관이 관리하고 있다.

우리나라의 산업단지 관리의 문제점 중 하나는 산업단지 유형별 관리

기관의 선정 시 경쟁이 아닌 독점 및 지정 방식으로 이루어져 전문성 부

족 등의 한계가 노출되고 있는 점이다. 국가산업단지의 경우 특수기능의

산업단지를 제외하고 대부분 한국산업단지공단이 독점적으로 관리하고

있으며, 관리기관이 지자체인 경우 직접 관리함으로써 관리의 전문성 부

족으로 인해 효율적인 관리가 어려운 상황이다.

그리고 주로 도로, 녹지 등 인프라를 유지 및 보수하는 기반시설 관리

는 지자체나 공급기관이 담당하고 있어 전문적인 관리가 어려운 실정이


다. 또한 산집법에 의한 산업단지 관리업무는 공장용지의 매각과 공장

및 제조시설의 설치⋅운영에 중점을 두고 있어 산업단지 관리라기보다는

공장입주⋅관리에 한정되어 있어 경영컨설팅, R&D, 법률지원 등 기업의

역량강화를 위한 관리는 미흡한 실정이다.

바. 개발 사업이 부진한 사례

1) 수요 없는 경제자유구역 해제8

황해경제자유구역은 지식창조형 경제특구 개발 및 대중국 수출입 전진

기지 육성이라는 목표하에 충남과 경기지역 1,582만 655㎡(479만평)를 공

동 개발하는 프로젝트로 지정되었다. 경제자유구역 법률에 따라 2020년

까지 총사업비 4조 7,615억원(충남 2조 6,017억, 경기 2조 1,598억)을 투

자해 첨단산업 기능과 국제물류 기능을 중점 개발할 계획이었다. 포승⋅

향남 등 경기도 2개 지구와 송악⋅인주⋅지곡 등 충남 소재 3개 지구 등

총 5개 지구로 지정된 황해경제자유구역은 10년이 경과하면서 많은 변

화가 있었다. 2011년 LH(한국토지주택공사)가 포승⋅인주지구 사업시행

자 자격을 포기한 뒤 같은 해 지곡(3.5㎢)과 향남지구(5㎢)가 해제됐고.

동시에 포승지구는 당초 20.1㎢에서 5.7㎢, 송악지구는 13㎢에서 6㎢, 인

주지구는 13㎢에서 4㎢로 사업부지 규모가 대폭 축소되었다. 그리고 이

듬해인 2012년에는 포승지구도 포승지구(현 평택BIX) 2.07㎢, 현덕지구

2.32㎢, 한중지구 1.06㎢로 분리됐으며, 한중지구는 결국 2013년에 지구

지정이 해제됐다. 한편, 2014년 송악지구와 인주지구가 해제되면서 충남

지역의 사업지구는 모두 해제되었다.

당초 5개 지구, 58.6㎢로 시작했던 황해경제자유구역은 계획의 7.5%인

2개 지구⋅4.39㎢로 쪼그라들었다. 그나마 특혜시비로 현덕지구 사업시행

자 지정을 취소해 정상적으로 개발되고 있는 경자구역은 평택BIX가 유일

한 실정이다.

8 송학주(2013)에서 발췌


2) 산업단지 고분양가로 인한 경쟁력 약화

전북 정읍 첨단과학산업단지는 2013년 3월 분양 공고하였으며, 분양가

는 3.3㎡당 53만 9천원으로, 2013년 3월 조성 중인 김제 지평산업단지(38

만 9천원), 완주테크노벨리(49만원), 새만금산업단지(50만원)과 비교 시

높은 수준의 분양가인 까닭에 분양이 지연되었으며, 2019년 현재에도 미

분양이 있는 상황이다.

3) 정치적 배려에 의한 지정으로 장기 미분양

대통령 선거공약, 국회의원 선거공약, 지자체장의 선거공약 등으로 산

업단지 개발사업 공약이 남발되면서 일부 산업단지는 장기 미분양의 처

지에 놓이기도 하였다.

전북 새만금지역의 공약사업은 현재까지도 미개발 상태로 있다. 전남

영암 대불국가산업단지, 강원 동해 북평국가산업단지, 충북 제천의 제천

일반산업단지 등은 산업적 기반이 부족하고 산업수요가 없어 10년 이상

미개발 및 미분양 상태로 남아 있다가 현재는 분양이 완료되었다.

7. 향후 한국의 산업단지 개발방향

가. 기본방향

제조업이 국가 및 지역경제에서 차지하는 비중은 여전히 중요하다. 제

조업의 고용비중은 1990년 27.2%로 정점을 찍은 이후 2018년 15%대로

하락하고 있지만 생산성은 서비스업에 비해 2.2배 높은 것으로 나타났

다.9 그리고 장하준 교수는 금융업을 비롯한 서비스업체의 주 고객이 제

조업체10이며 강한 제조업 없이는 강한 금융도 없다고 주장한다. 또한 미

국의 ITIF(The Information Technology & Innovation Foundation)는 제조업

이 미국 경제의 건전성을 확립하는 데 매우 중요한 역할을 하며, 제조업

9 국회입법조사처(2012).

10 서울신문(2017).


의 부활이 필요하다고 주장11하고 있다. 그리고 미국, 프랑스, 일본, 중국

등 주요국들은 일자리 창출을 위해 제조업의 부활과 활성화를 강조12하

고 있다. 신 성장을 위한 도시재생전략13에서도 제조업은 여전히 국가 경

제의 중요한 산업이며, 매우 높은 직접고용승수효과를 지니고 있다고 분

석하고 있다.

제조업의 집적을 통한 생산, 수출, 일자리 창출에 중요한 역할을 수행

하였던 산업단지는 산업구조와 정책방향의 변화에 맞추어 새로운 기능을

찾아야 한다. 향후 산업단지는 1960년 이후 우리 산업정책의 핵심과제였

던 수출과 생산보다 일자리 창출이 더욱 중요한 과제로 등장할 것이다.

제조업 생산의 지속적인 증가에도 불구하고 고용률은 59% 수준에서 정

체되고 있으며, 일부 지역은 산업단지 증가에도 불구하고 제조업 고용이

감소하거나 정체되었다. 고용은 국정의 핵심과제이자 지역산업정책 등의

주요 화두로 대두되어 산업단지 공급 시 일자리 창출을 극대화하기 위한

공급방안이 중요해지고 있다.

더욱이 산업구조의 변화에 따라 산업간 연계 및 제조 전후 단계의 연

계가 중요해지면서 클러스터 중심의 접근, 서비스업에 대한 관심이 증가

하고 있다. 이에 따라 서비스업 등 다양한 기능이 복합화 된 산업단지에

대한 수요는 더욱 증가할 것으로 예상된다. 또한 4차 산업혁명시대에는

신산업이 활성화될 것이며, 신산업의 일자리 창출은 기존의 형태(people

follow jobs)로부터 인재(talents)가 산업을 창출하는 형태(jobs follow people)

로 구조가 전환될 것이다. 따라서 교육⋅생활⋅문화가 구비된 도시에서

의 일자리 창출 확대가 가속화될 전망이며, 도심부에서의 산업용지 수요

가 증가할 것으로 예상된다. 또한 네트워크 경제가 확대됨에 따라 사용

11 ITIF(2011. 4. 11). 제조업이 중요한 이유로 ① 미국은 건전한 제조업 기반이 없이는 무역

수지 균형을 이루기가 거의 불가능하며, ② 제조업은 전체적인 일자리를 증가시키는 핵

심 요인으로, 개인에게는 중산층 이상의 일자리를 제공하는 중요한 원천이며, ③ 제조업

은 미국 안보에 매우 중요하며, ④ 제조업은 R&D 및 혁신활동의 기반이며, ⑤ 제조업

부문과 서비스업 부문은 서로 분리해 성장하기가 어려운 보완적 관계에 있음을 주장

12 삼성경제연구소(2013).

13 McGahey(2010).


자와 근로자가 대면하지 않고 합의된 업무를 네트워크를 통해 수행하는

프로젝트형의 일자리가 증가할 전망이며, 또 근로자가 자율적으로 통제

할 수 있는 근무환경을 선호하는 등의 변화가 예상되기에 이를 고려한

유연한 입지공급이 필요할 것으로 예상된다.14

한편, 제조업이 집적한 산업단지가 국가 및 지역경제에서 차지하는 역

할이 여전히 중요하므로 산업구조 개편과 효율적인 관리를 위해서는 산

업단지 재생사업과 구조고도화사업 등 노후 산업단지의 경쟁력 강화사업

을 지속적으로 추진해야 한다.

나. 산업단지 공급방향

1) 도심의 복합적인 산업공간 공급

산업의 경량화와 기술을 기반으로 하는 창업이 활성화되고, 연구개발

의 중요성이 높아지면서 신산업의 창업이 사람들이 많이 모이는 도심지

역에서 집중적으로 나타나고 있는 것이 세계적인 현상이다.

우리나라에서도 신산업의 창업이 주로 테헤란밸리, 구로디지털산업단

지, 판교 등 도심이나 도심과 가까운 곳이면서 주거여건이 좋고, 교통접

근성이 우수한 지역이 새로운 산업집적지로 부각되고 있다.

향후 새로운 산업의 활성화와 청년창업 고양을 위해서 다양한 기능이

복합된 복합단지 형태의 산업공간을 도심지역에 공급할 필요가 있으며,

이들 산업공간은 평면적인 공간뿐만 아니라 입체적인 공간으로도 공급

가능할 것이다.

2) 도심 산업공간을 재활용하여 신산업공간으로 공급

산업의 입지가 대도시 지역으로 집중하는 경향이 나타나면서 대도시

지역 내 기존 부지를 재활용하여 산업용지로 공급할 필요가 있다. 향후

신산업의 입지 수요가 대도시지역에서 증가하면서 새로운 부지를 산업입

14 본 문단은 장철순(2017)을 참고하여 작성


지로 공급하는 데 한계가 있으므로 기존 산업 용지나 유휴지를 새로운

산업공간으로 재 활성화할 수 있도록 용도변경 제한 등의 제도적 대안

마련이 필요하다.

특히 도심지역의 고지가 특성을 반영하여 입체적인 입지공급을 위해

건물형태의 산업단지 공급방안이나 토지용도구역의 대대적인 개편방안

이 마련되어야 한다.

3) 대학생 등 청년 창업 활성화를 위한 입지 공급

청년층의 도심지역 선호도 등을 감안하여 외국에서는 도심지역에 청년

창업공간을 제공하는 사례가 다수 나타나고 있다. 소자본 창업자들이 각

자 일을 하면서 작업 및 생활공간을 공동으로 사용하면서 아이디어와 정

보를 공유하고, 새로운 비즈니스가 발생하는 장소로 저렴한 임대료로 24

시간 누구나 이용 가능할 수 있는 공유공간을 집중적으로 도심지역과 대

학 근처에 공급할 필요가 있다. 공유공간으로 공용 업무 공간, 부엌, 개별

사무실, 다양한 규모의 회의실, 공유 도구실, 휴게실, 샤워장 등을 구비한

공간을 공급할 필요가 있다.

4) 입지(공간)공급과 함께 다양한 지원정책과 프로그램 공급

산업의 활성화를 위해서는 입지 공급과 함께 다양한 지원정책과 프로

그램이 동시에 마련되어야 한다. 산업단지, 공장시설, 공유형 공간 등 입

지(공간) 공급과 함께 세제, 금융 등 지원제도, 그리고 창업을 위한 단계

별 지원프로그램 등이 동시에 마련되어야 한다.

우리나라도 창업 활성화를 위해서는 입지 공간 공급과 함께 세제⋅금

융, 그리고 단계별 지원프로그램 등이 함께 마련되고 있으며, 판교 창조

경제밸리 공공기업지원허브처럼 기업지원기관이 입주하고, 창업기업이

저렴한 임대료(시세의 20% 수준)로 입주 할 수 있는 공간을 제공하는 등

창업단계별 프로그램이 마련되고 있다.

향후 우리나라의 주요 대도시지역을 대상으로 입지공급과 함께 지원

및 프로그램 등을 통합적으로 공급하는 정책이 필요하다.


5) 전통산업에 의한 산업단지 수요는 여전히 유효

산업단지 수요는 여전히 전통산업에서 이루어지고 있다. 특히 동일 지

역 내의 공장 확장 수요와 신규 투자 수요가 여전히 많은 상황이다. 일반

적으로 기존 공장들이 새로운 부지를 확보하려는 경우 기존 부지의 1.5

배 이상으로 확장하는 것으로 나타나고 있으며, 이러한 수요 등을 감안

한 산업단지 공급이 지속적으로 이루어져야 한다. 따라서 기존 산업이

집적된 곳에서 신규 수요가 지속적으로 나타나므로 이들 지역에서의 계

획적인 산업단지 공급방안을 마련할 필요가 있다.

다. 노후 산업단지의 경쟁력 강화

산업단지는 우리나라 제조업 생산, 수출, 고용의 핵심 거점으로서 국가

경제뿐만 아니라 지역경제에서 중추적인 역할을 담당하고 있다. 그러나

최근 들어 기반시설의 노후화와 청년인력의 취업 기피, 입주기업의 경쟁

력 약화 등으로 인해 산업단지의 국민경제적 위상이 점차 약화되고 있어

서 대응방안의 마련이 필요한 상황이다.

우리나라는 현재 노후 산업단지의 경쟁력 강화를 위한 사업으로 산업

단지 재생사업, 구조고도화사업, 스마트 산업단지 사업 등을 추진하고 있다.

노후 산업단지 재생사업은 노후 산업단지 및 공업지역(준공 후 20년경

과)의 업종 전환, 기반시설 개량⋅확충 등을 통해 첨단 산업단지로 재정

비하는 사업으로 준공⋅지정 후 20년 이상 경과된 산업단지 및 공업지역

으로 하며 현재 23개 산업단지를 재생사업지구로 지정하여 추진 중이다.

산업단지 구조고도화사업은 국가 경제의 거점인 노후 산업단지를 혁신

공간으로 전환하여 산업단지 내 기업의 경쟁력을 강화하고 근로환경을

개선하기 위해 추진되는 사업으로 지정 후 20년 이상 경과된 산업단지를

대상으로 한다. 현재 17개 산업단지를 구조고도화사업지구로 지정하여

사업을 추진 중에 있다.

한편, 2019년 들어 4차 산업혁명에 부합하는 산업단지 조성을 위해 스

마트 산업단지 조성사업을 추진하고 있다. 본 사업으로 스마트 공장 확


산사업, 데이터⋅자원 초연결 네트워크를 구축하는 제조혁신사업, 지역맞

춤형 정주 및 편의⋅복지시설을 지원하는 근로자 친화공간 조성사업, 창

업⋅신산업 지원 및 미래형 신기술 시험대화를 위한 미래형 산업단지사

업 등을 추진하고 있다.

노후 산업단지의 경쟁력 강화사업은 기존 산업단지의 경쟁력을 강화하

자는 사업으로 신규 산업단지를 공급하여 지금과 같은 경쟁력을 갖추는

데 30년의 시간이 필요하므로 신규 산업단지의 공급과 함께 기존 산업단

지의 경쟁력을 강화하는 사업 추진은 꼭 필요하다.

한편, 노후 산업단지는 기반시설 재생과 산업구조 고도화가 모두 필요

하나 재생사업은 국토교통부(산업입지법)가 주도하며, 구조고도화 사업은

산업통상자원부(산업집적법)가 담당하고 있으며, 스마트 산업단지 조성사

업은 산업통상자원부와 중소기업부가 공동으로 추진하고 있다. 이렇듯

노후 산업단지의 경쟁력을 강화하기 위한 사업의 추진주체가 각기 다르

다보니 사업 추진이 어렵고 시너지효과가 미미할 것이 우려된다. 따라서

노후 산업단지가 국가 및 지역경제에서 차지하는 중요성을 감안하여 재

생사업, 구조고도화사업, 스마트 산업단지 사업 등을 하나로 통합하여 추

진하는 체계 마련이 필요하다.

제5절 개도국에 대한 정책권고

1. 제도적 기반 마련

가. 산업단지 지정절차 등 법적 기반 마련

산업단지 지정⋅개발을 합리적으로 운영하기 위해서는 산업단지 지정

요건 및 지정절차 등 제도적 기반을 체계적으로 구축하는 것이 반드시

필요하다.

우리나라는 산업단지 지정단계, 개발단계, 관리단계 등으로 구분하여


법률적 기반을 갖추고 있다. 우선 산업단지 지정단계에서는 예정부지에

대한 군사시설보호구역, 문화재보호구역 등 공적규제 여부, 사업시행자

확보 여부, 재원조달계획, 환경 및 교통영향평가 등을 실시하도록 규정하

고 있다. 산업단지 지정단계에서의 여러 절차가 복잡하고 기간이 상당히

오래 걸리는 문제점 등을 해소하기 위하여 6개월 이내에 인허가를 마칠

수 있도록 통합적인 인허가 절차, 통합 영향평가, 통합 심의위원회 개최

등을 규정하는 산업단지 인허가절차간소화특례법을 운영하고 있다. 그리

고 개발단계에서는 토지수용, 기반시설 확보, 토지용도별 확보기준 적절

성 등을 검토하여 개발 사업을 시행하고 있다. 또한 산업단지 관리단계

에서는 산업단지 유형별 관리기관 선정, 관리계획 수립 등에 관한 규정

을 명시하고 있다.

한편, 산업단지 개발사업 시행자 및 입주기업에 대한 다양한 지원정책

을 시행하고 있다. 개발사업시행자에 대해서는 각종 부담금 감면, 토지

취득에 따른 국세 및 지방세 감면 등을 지원하며, 입주기업에 대해서도

공장용지 취득에 따른 국세 및 지방세 감면 등을 지원하고 있다.

개도국은 산업단지 지정⋅개발⋅관리단계에 필요한 각종 절차 등을 규

정하는 법률을 제정할 필요가 있다. 다만, 우리나라는 인허가 절차 관련

법률과 개발사업 관련 법률, 관리와 관련된 법률 등이 별도로 운영함에

따라 행정절차 낭비 및 여러 가지 부작용이 있으므로 지정⋅개발⋅관리

법률을 통합하여 제정할 필요가 있다.

산업단지의 지정단계, 개발단계, 관리단계 등을 하나의 법률에 의해 추

진할 수 있는 통합적인 법적 체계를 구축할 필요가 있다.

나. 산업단지 개발 시 사전 검토시스템 구축

산업단지 개발 사업은 산업육성과 국토의 효율적인 관리, 그리고 기반

시설의 경제성 확보 등의 장점이 있는 반면 여러 가지 단점도 지니고 있

어 산업단지 개발사업 추진 시 사전에 다양한 검토가 필요하다.

우선 산업단지는 공급한다고 성공하는 것은 아니다. 산업단지 개발 사


업은 대규모 투자비가 소요되는 사업이다. 토지매입, 기반시설 공급 등을

분양 이전에 투입해야 하기 때문에 초기 비용이 막대하게 소요된다. 따

라서 사업비 확보 방안 등이 충분히 검토되어야 하며, 또한 미분양 등으

로 인한 사업비 회수기간의 장기화에도 대비해야 한다.

그리고 산업단지 공급 시 수요 여부가 중요하다. 수요에서 가장 중요

한 것은 분양가격과 위치, 입주업종 등이다. 산업단지 분양가격은 토지매

입비와 사업비가 영향을 미치는데, 토지매입비가 분양가격에 가장 큰 영

향을 미친다. 사업비는 인허가에 소요되는 기간이 중요하다. 산업단지가

어디에 위치하느냐도 중요하다. 산업에 따라 선호하는 입지가 다른데 유

치 대상 업종에 따라 적정한 위치에 산업단지를 공급하는 것이 중요하다.

또한 어떤 입주업종을 선정하느냐도 중요하다. 부지 소요는 첨단 업종에

서만 나타나는 것이 아니라 오히려 전통업종에서 더 많이 발생한다는 연

구 결과도 있으므로 산업단지 공급 시 첨단업종과 전통업종의 특성 등을

고려해야 한다.

우리나라에서는 산업단지 지정계획 사전검증시스템을 운영하고 있다.

분기별로 민관으로 구성한 검증위원회를 개최하여 해당 분기에 지정 예

<표 2-8> 산업단지 입지 적정성 체크리스트

검토항목

산업적 타당성유치업종의 적정성

지역산업정책 부합성

입지적 타당성

지역산업입지 수급 실태

철도, 도로, 용수, 전기, 가스 등 적합성

기반시설 확보 가능성

문화재, 군사시설 등 토지이용규제

지역균형발전 기여도

사업적 타당성

토지 확보 용이성

토지가격

수요확보 가능성

인력확보 가능성

민원 발생 가능성


정인 산업단지에 대해서 사업시행자 선정 여부, 입주수요 확보, 토지확

보, 재원조달 가능성 등에 대해서 사전 검증을 시행하고 있다.

따라서 개도국에서 사전검증을 하기 위해서 실현가능한 개발계획 수

립, 필요 토지 및 개발비 조달 가능성, 기업유치 가능성, 노동인력 확보

가능성, 경제 및 지역 개발의 균형에 대한 파급 효과, 사업 환경 및 생활

조건, 기반시설 확보가능성, 산업적 집적지 조성 가능성 등을 우선 검토

하도록 제도화해야 하며, 이러한 입지선정 기준, 절차 등을 제도화하기

위한 법률적인 기반을 마련해야 한다.

다. 중앙정부 주도 산업단지 추진체계 구축

산업단지를 지정하는 이유는 산업단지 이외 지역에 비해 행정적으로나

법률적으로 보다 많은 행⋅재정적 지원을 부여하고, 중앙정부로부터 특

별한 지위를 보장받기 위한 것이다. 이를 통해 국내의 한정된 자원과 재

원을 특정지역인 산업단지에 집중시킴으로써 경제발전의 성과를 보다 더

빨리, 그리고 더 많이 내자는 데 목적이 있다.

우리나라도 산업화 초기에는 특정 지역에 자원과 재원을 집중적으로

투자하는 방식으로 사업을 시행하였으며, 국가가 장기 경제개발을 추진

하기 위한 경제개발 5개년 계획 수립, 산업 육성과 입지공급을 연계하는

공업배치기본계획 수립, 전국 차원에서의 산업단지 공급을 위한 산업입

지 수급계획, 그리고 중앙정부가 산업단지를 주도적으로 지원하기 위한

산업입지국 설치 등 공공이 주도하는 산업단지 정책을 추진하였다.

특히 개발도상국들의 경우는 시장경제제도가 불충분하며, 수요도 충분

하지 않은 경우가 대부분이다. 따라서 특정 지역을 우선 개발하고 이를

기반으로 전국으로 확산하는 정책적 고려가 필요하다. 이를 적극적으로

추진하기 위해서는 중앙정부 차원에서 전국 단위의 산업단지 공급계획을

수립하여 계획적으로 공급할 필요가 있다.

산업단지의 성공적인 추진을 위해서는 중앙정부 중 특정 부처 주도의

산업단지 추진체계가 마련되어야 한다. 부처별로 분권화된 산업단지 지


정⋅개발⋅지원체계로는 원활한 의사소통이 어려우며 중앙정부 와의 의

사소통 부재로 인한 국가 경제개발 계획과의 부조화 문제, 각 부처 간 개

발경쟁으로 인한 개발사업 중복과 자원 낭비 등의 문제가 발생할 수 있

다. 따라서 국가 내 통합적인 지정⋅개발⋅지원체제를 구축하는 방향으

로 중앙정부는 산업단지 개발에 관한 독점적인 역할을 수행할 체계를 마

련해야 한다.

라. 효과적인 기반시설 공급 및 자금 조달

산업단지의 성공 여부는 수요가 있는 적정 위치에 공급하는 것과 함께

기업들의 생산 활동을 원활하게 할 수 있도록 기반시설을 적절하게 공급

하는 데 달려있다. 산업단지의 활성화를 위해서는 철도, 도로, 용수, 전

기, 가스 등 기반시설 공급이 이루어져야 하며, 이를 누가 어떻게 공급할

것인지 검토되어야 한다. 기반시설은 시설별로 주체와 공급방식이 다르

기 때문에 각 시설 전담기관의 설립이나 지자체의 참여방안이 마련되어

야 한다.

우리나라도 토지 공급을 위한 한국토지주택공사, 공업용수 공급을 위

한 한국수자원공사, 전기 공급을 위한 한국전력공사, 가스 공급을 위한

한국가스공사, 열 공급을 위한 한국난방공사 등을 설립하여 산업단지에

필요한 기반시설을 효율적으로 공급하고 있다.

또한 토지확보와 기반시설 공급을 위해서는 막대한 초기 자금이 필요

하므로 효과적인 자금 조달 시스템이 반드시 필요하다. 이를 위해 시설

별 공급주체가 공급을 책임지고 하도록 하는 방안을 검토할 필요가 있다.

이를 위해서는 중앙 정부의 개발자금 조달을 위한 통합적인 운영 시스템

이 구축되어야 한다.


마. 지속적인 성과평가 및 관리방안 마련15

개발도상국의 산업단지 개발사업 추진 시 고려되어야 할 중요한 사항

은 부지개발과 운영관리를 위한 제도적 장치 마련이다. 지금까지 산업단

지 제도를 운영한 전 세계의 여러 국가들은 지나치게 많은 수의 산업단

지를 지정한 바 있다. 과도한 수의 산업단지가 지정됨으로써 중앙정부가

효율적으로 산업단지를 관리할 수 없었으며, 뿐만 아니라 상당수의 산업

단지들은 주로 해당 국가의 경제적 필요보다는 정치적인 동기에 의해 지

정되었다. 정치적 동기에 의해 지정된 산업단지는 경쟁력이 떨어지며 최

적의 비즈니스 환경 구축이 어려워지는 등 결국 실패로 이어지게 된다.

또한 정치적 요구로 남발된 산업단지는 개발에 소요되는 자금이 정부 예

산에 의하여 이루어지기 때문에 공공 자금의 비효율적인 배분이 일어나

게 된다.

우리나라도 수요가 없는 곳에 대한 과도한 산업단지 공급으로 인한 장

기 미분양 등의 문제를 해결하기 위하여 시도별로 산업단지 수급계획을

10년 단위(5년 단위의 연동계획)로 수립하도록 하고 있으며, 국토부에서

는 연간 수요면적을 고시하여 고시면적의 10배 이상을 공급하지 못하도

록 하고 있으며, 시도별로 산업단지 미분양이 20% 이상인 경우 신규 산

업단지를 지정하지 못하게 하고 있다. 그리고 산업단지 지정 후 일정 기

간 동안 사업을 시행하지 못하면 자동 해제하는 제도적 장치를 마련해놓

고 있다.

개도국에서 과도한 산업단지 공급을 방지하기 위해서는 산업단지를 지

속적으로 관리하는 시스템이 필요하다. 철저한 평가시스템이 운영됨으로

써, 잠재력이 높은 산업단지는 인프라 구축 등을 위한 보다 집중적인 정

부지원을 받을 수 있는 반면, 성장 잠재력이 낮은 부실한 산업단지는 지

정해제 됨으로써 시장경제에 의해 자연스럽게 정리될 수 있을 것이다.

15 정형곤 외(2016)를 참고하여 작성


2. 단계별 접근

개도국에서의 산업단지 공급은 산업육성정책과 연계한 특정 산업 육

성, 그리고 특정 지역에 산업단지를 우선 공급한 후, 궁극적으로는 전국

에 산업단지를 공급하는 장단기적인 관점에서 접근할 필요가 있다.

산업화 초기에는 산업기반이 약하고 기반시설 공급이 부족하므로 한정

된 수요와 재원확보의 어려움 등을 감안하여 인력공급이 쉬운 저임금 노

동력으로 운영할 수 있는 산업 육성정책을 추진하는 것이 바람직하다.

이를 위한 입지공급은 특정 지역(수도권 등 대도시 지역)에 우선 공급하

는 정책을 추진토록 한다.

우리나라의 산업화 초기 산업 육성과 산업단지 공급도 특정 산업(섬유

등 수출산업)육성을 위해 서울에 수출산업단지를 공급하고 울산 등에 석

유화학, 자동차 등 주력산업을 공급하는 정책을 추진하여 성공적인 성과

를 거두었다.

개도국은 특정 산업 위주에서 다양한 산업 육성정책으로 단계적으로

정책을 추진해야 하며 산업단지 공급도 특정 지역에서 전국화 하는 정책

을 추진할 필요가 있다.

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129토 론

홍 진 기 (산업연구원)

본 논문은 한국의 산업단지 개발경험을 바탕으로 개도국에 대한 정책

권고를 체계적으로 제시하고 있다. 이에 더해 추가적으로 고려할 사항들

을 제시하고자 한다.

첫째, 국가별로 산업단지의 정의에 차이가 있다는 점을 인식할 필요가

있다. 한국과 달리 개도국의 산업단지는 민간 사업자가 토지를 평탄하게

한 후 이를 제조업체에 분양하는 수준에 머물고 있다. 한국의 산업단지

와 같이 ‘기업 활동에 필요한 인프라가 완벽히 구비된’ 산업 용지를 공급

하기 위해서는 개도국의 중앙정부나 지방정부가 산업 인프라 구축을 위

한 재정투자를 적극적으로 할 필요가 있다는 점을 강조해야 할 것이다.

둘째, 산업단지 조성을 활성화하기 위해서는 민간부분의 활력을 도입

할 필요가 있다. 초기에는 중앙정부나 지방정부 주도로 산업단지를 만들

어 나갈 수 있겠지만 지속적으로 많은 양의 산업단지를 공급하기 위해서

는 민간부문의 참여가 필수적이다. 이를 위해 산업단지 개발사업자에 대

한 지원을 강화하고 조성된 산업단지에 전후방 연관 산업이 집적될 수

있도록 입주기업에 대해 인센티브를 강화할 필요가 있다.

셋째, 산업단지 조성단계에서부터 클러스터 구축이라는 보다 높은 정

책목표를 세워야 한다. 이를 위해 단순히 생산기능에 특화한 산업 용지

를 제공한다는 개념에서 탈피하여 입주기업의 경영활동에 필요한 연구개

발과 기업지원 기능 등이 단지 내에 구비될 수 있도록 해야 할 것이다.

마지막, 산업단지의 성공적인 안착을 위해 기 조성된 단지의 체계적인

관리와 입주기업들이 필요로 하는 각종 서비스를 제공함으로써 입주기업

의 지속 가능한 발전을 지원해야 한다. 이를 위해 단지 관리기관을 설립

하고 입주기업들을 위한 체계적인 지원 시스템을 구축할 필요가 있다.

토 론


제3장

전자정부

문 명 재 (연세대학교)

김 서 영 (한국개발연구원)

양 은 정 (한국개발연구원)

김 한 빛 (연세대학교)

제1절 서 론

대한민국의 전자정부는 행정 한류의 대표적인 사례로 손꼽힌다. 2017

년에 전자정부 50주년을 기념하면서 그동안 눈부시게 발전한 한국 전자

정부의 역사가 재조명되기도 하였다. 행정안전부가 발행한 전자정부 50

년(2017)에 따르면, 1967년 4월에 경제기획원이 ‘IBM 1401’ 한 대를 도

입하여 인구센서스 통계시스템을 구축한 것이 한국 전자정부의 시작으로

간주된다. 당시 450명이 동원되어 14년간 처리해야 할 일을 인구센서스

통계시스템을 이용하여 1년 반 만에 해결할 수 있는 것이 알려지면서 정

보통신기술을 통한 행정효율화에 대한 관심이 높아졌고, 이를 계기로 컴

퓨터가 행정에 활용되는 행정전산화가 시작되었다. 이후 데이터 처리, 전

화요금 계산 및 고지서 발급, 세금 고지서 발급 등 다양한 행정업무가 컴

퓨터를 통해 처리되기 시작하였다(행정안전부, 2017).

초보적인 데이터 처리시스템으로 시작한 대한민국의 전자정부는 1980

년대에 국가기간전산망 구축 사업을 추진한 이후 1990년대부터 본격적으

로 다양한 전자정부시스템을 구축함으로써 세계적인 전자정부 모델이자

행정 한류의 대표적 사례로 주목을 받게 되었다. 실제 대한민국의 전자

정부는 많은 개도국이 벤치마킹하고 싶어 하는 우리나라의 대표적 행정

131제3장 전자정부

혁신 사례 중 하나이다. 전자정부는 정보통신 기술을 활용하여 내부 행

정시스템을 구축하는 한편, 외부적으로는 다양한 온라인 행정서비스를

제공하는 등 다양한 행정혁신을 촉진할 수 있다는 점에서 매력적인 정부

혁신의 수단이라고 볼 수 있다. 특히 전자정부는 행정서비스의 질과 투

명성을 제고하고 정책결정과정에서 시민의 참여를 촉진함으로써 ‘좋은

거버넌스(good governance)’를 구현하는 데에 기여한다. 이러한 점에서 개

별 국가뿐만 아니라 국제기구도 전자정부 구축을 개발원조사업으로 적극

적으로 추진하고 있다.

그러나 전자정부 사업이 모든 나라에서 성공적으로 추진된 것은 아니

다. 더욱이 개발원조사업으로 추진한 전자정부 사업을 성공적으로 완수

하기 위해서는 많은 장애물을 넘어야 한다. 각 나라의 행정문화와 경제

발전 단계가 다른 것처럼 전자정부의 도입과 활용 역시 국가 및 지역별

특성에 따라서 다르게 나타난다는 점에 유의해서 전자정부 개발원조 사

업을 추진해야만 사업실패를 최소화할 수 있다. 국가 및 지역별 격차는

특히 경제적 격차에 따른 정보통신망과 같은 인프라의 격차로부터 비롯

되는 경우가 많다. 발달된 정보통신 인프라를 바탕으로 전자정부의 도입

을 통해 정부 행정의 혁신을 추구해온 경제 선진국과 달리 많은 개발도

상국은 인프라 구축 자체에 어려움을 겪고 있는 실정이다. 개발도상국의

경우 아무리 훌륭한 전자정부 구축 계획을 설계한다고 하더라도 실제 이

를 구현할 수 있는 인프라가 제대로 구축되어 있지 않거나 개별 공무원

의 정보역량이 낮고 국민 간 정보격차가 크면 전자정부를 효과적으로 추

진하지 못하게 된다.

또한 전자정부사업의 성공적인 추진을 위해 필요한 법⋅제도적 지원,

정책결정자의 정책적 관심과 의지, 관련 부처의 효과적인 협업, 다양한

자원과 정보역량 등의 수준이 각 국가의 맥락적 특성에 따라 다르다는

점도 전자정부관련 국제개발사업을 추진할 때 유의해야 할 사항이다. 본

연구는 개발도상국이 전자정부 도입 과정에서 경험할 수 있는 다양한 도

전요인을 살펴보는 한편, 우리나라 전자정부의 성공요인을 종합적으로

검토하고자 한다. 이를 통해 최상위 수준의 전자정부를 구현한 한국의


경험을 개발도상국에 전수하는 과정에서 고려해야 할 다양한 문제를 진

단하고 정책적 제언을 하는 것이 본 연구의 목적이다.

본 연구는 제2절에서 전자정부의 개념을 정리하고 비교적 차원에서 유

엔 전자정부평가를 중심으로 지난 15년간 전 세계 전자정부 발전 정도와

권역별 전자정부 수준과 활용 정도를 살펴본다. 제3절에서는 개발도상국

이 전자정부를 도입하는 과정에서 나타나는 여러 가지 문제점을 한국의

국제개발협력사업 과정에서 나타났던 문제점을 중심으로 고찰한다. 제4

절에서는 한국의 전자정부 경험을 살펴보고 성공의 기반과 도전 요인을

살펴본다. 마지막으로 제5절에서는 제4절의 분석을 바탕으로 개발도상국

에서 전자정부가 효과적으로 구축⋅운영되는 데에 필요한 사항을 제언하

고 미래 전자정부 국제개발협력사업의 방향을 제시하고자 한다.

제2절 전자정부정책의 의미와 내용

1. 전자정부의 범위와 내용

전자정부는 컴퓨터가 공공부문에 도입되면서 시작되었다고 볼 수 있

다. 그러나 인터넷이 도입되면서 공공서비스를 포함한 전자정부가 시작

되었다고 보는 것이 중론이다. 인터넷 도입이 사회관계망의 변화를 가져

왔고 정부가 국민이 소통하고 서비스를 제공하는 방식을 완전하게 바꾸

었는데 이는 전자정부의 다양한 형식과 내용으로 나타났다고 볼 수 있다.

예를 들면, 미국의 경우에 정부재창조(Reinventing Government)의 기치를

높인 클린턴 정부하에서 부통령인 알고어가 인터넷고속도로를 천명하면

서 전자정부와 관련된 다양한 사업을 추진하였다. 특히 미국정부 포털인

‘Firstgov.gov’가 개설되면서 전자정부의 구체적인 모습이 갖추어졌다고

할 수 있다. 인터넷 혁명과 함께 다른 많은 나라들도 전자정부 사업을 추

진하게 되었다. 한편, 영국은 1999년에 블레어 총리가 ‘정부현대화계획’

을 공표한 뒤 그 일환으로 국민 대상, 즉 고객중심의 대민서비스를 제공


하기 위한 전자정부 사업을 추진하는 등, 전자정부에 대한 선진국들의

노력이 구체화되기 시작하였다. 국제연합(UN), 경제협력개발기구(OECD),

유럽연합(EU) 등 국제기구와 지역연합 등 많은 국가의 정치 지도자가 전

자정부를 국정 의제의 우선순위로 배정하고 그 수준을 높이고자 노력하

였다(행정안전부⋅한국정보사회진흥원, 2008).

우리나라 역시 이런 세계적 흐름 속에서 1990년대에 들어 급진전되는

세계적인 정보화 추세에 대응하기 위하여 1994년 12월 정보통신부를 신

설하여 정보통신과 관련된 정부기능을 일원화하였다. 1995년 ‘정보화기

본법’을 제정하였고, 초고속정보통신기반구축계획을 확정하였다. 1990년

대 중반에 접어들면서 미국 등 선진국에서는 고객지향형 정부를 구현하

고자 했다. 국민이 공공정보의 전자적인 접근을 가능하게 하고, 국민에

대한 행정업무의 효율성과 행정서비스 질을 향상하고자 했다. 특히 고속

정보통신망이 보급되면서 다양한 전자정부서비스 시스템이 개발⋅보급

되었다. 예를 들어, 보편적으로 국민들에게 제공되는 ‘민원24’, ‘홈택스’,

‘행복e음’ 등 다양한 시스템이 구축되었으며 기업을 대상으로 한 조달시

스템인 ‘나라장터’가 구축되었다. 한편, 행정효율성과 온라인서비스 품질

의 효과성을 제고하는 ‘행정정보 공동이용’이 활성화되어 정부부처 간,

정부와 국민 간 경계를 넘는 쌍방향 대국민서비스가 보편화되기에 이르

렀다.

이후 정부는 정권변동에도 불구하고 전자정부 사업은 지속적으로 추진

하였는데, 정부를 보다 더 개방하고 협력적 정부를 구현하는 차원에서

부처 간 벽과 정부와 국민간의 벽을 허무는, 소위 매듭 없는 정부(Seamless

Government)를 지향하여 왔다. 이 과정에서 다양한 정보통신기술을 내부

적으로는 행정효율성 제고와 외부적으로는 국민에 대한 전자정부 서비스

질을 제고하기 위하여 노력해 왔다. 특히 최근 4차 산업혁명 기술을 활용

하여 전통적인 전자정부의 틀을 벗어나 디지털 변환(Digital Transformation)

을 지향하는 디지털 정부의 모습을 갖추고자 노력하면서 전자정부 서비

스를 한 단계 더 발전시키고자 한다. 이런 노력을 바탕으로 우리나라의

전자정부서비스는 세계 최고수준의 전자정부로 인정받아 오고 있으며 이


를 유지⋅발전시키고자 지속적인 노력을 기울이고 있다.

이렇듯 한국형 전자정부의 놀라운 성과는 [그림 3-1]에 정리되어 있는

바와 같이 기술⋅환경적 요소와 정책적 요소, 전자정부시스템의 세 가지

핵심요소가 만들어낸 결과라고 할 수 있다. 기술 환경적 요소에는 정보

통신 산업의 발전과 관련인프라, 정보통신 분야의 인적자원을 들 수 있

다. 정책적 요소에는 전자정부에 대한 정치적 의지와 정책적 관심, 그리

고 재정 자원과 법제도적 지원 등을 들 수 있다. 이러한 기반 위에서 전

자정부시스템을 구축하고 다양한 전자정부 서비스를 안정적으로 제공⋅

활용하게 되면서 한국의 전자정부는 크게 발전하였다.

전자정부의 범위는 그 역할별로 크게 대고객부서(Front Office)와 관리

부서(Back Office)로 나눌 수 있다. 대고객부서는 정부가 직접 국민과 기

업을 대상으로 행정서비스를 제공하는 기능을 수행한다. 관리부서는 정

부기관 간 업무연계 및 교류를 촉진하여 정부업무의 효율성을 높임으로

써 정부의 일하는 방식을 개선하는 기능을 수행한다.

정리하면, 전자정부는 정부기관이 보다 나은 행정과 행정서비스를 구

현하기 위하여 정보통신기술을 활용하는 것을 총칭한다고 할 수 있다.1

우리나라 ｢전자정부법｣ 제2조는 전자정부를 “정보기술을 활용하여 행정

기관 및 공공기관의 업무를 전자화하여 행정기관 등의 상호 간 행정업무

[그림 3-1] 전자정부의 핵심 요소

기술 환경적 요소:

ICT 인프라

ICT 인적자원

ICT 산업

정책적 요소:

정치적 의지와

정책적 관심

재정적 자원

법적⋅제도적 지원

전자정부 요소:

전자정부 시스템

구축

전자정부 시스템

활용

자료: 행정안전부(2017), p.12를 참고하여 저자 수정.

1 주요 국제기구의 전자정부 정의를 살펴보면, UN은 전자정부를 “정부 기관이 광대역 네

트워크, 인터넷, 모바일 컴퓨팅 등의 정보통신기술을 활용하는 것”으로 정의하고, OECD

는 “더 나은 정부를 달성하기 위한 도구로서 정보통신기술(특히 인터넷)을 활용하는 것”

으로 정의한다.


및 국민에 대한 행정업무를 효율적으로 수행하는 정부”로 규정하고 있다.

즉, 전자정부는 정부업무에 정보기술을 도입하여 정부기관의 업무 및 대

국민 행정업무의 효율성을 높이고, 행정서비스 질을 향상하는 데 그 목

적이 있다고 할 수 있다(Seifert, 2003).

전 세계 공통으로 전자정부의 궁극적인 역할과 목적은 정보통신기술을

활용하여 좋은 거버넌스(Good Governance)를 구축하는 것에 있다. [그림

3-2]에서 전자정부가 정보통신기술을 통해 달성하고자 하는 가치를 확인할

<표 3-1> 전자정부의 범위와 역할별 구분

구분 기능 주요 해당사업

Front Office

국민⋅기업을

대상으로

행정서비스 제공

행자부 민원24

각 부처홈택스 시스템

전자조달시스템(나라장터)

Back Office정부기관의 일하는

방식을 개선

행자부전자결재⋅전자문서 유통

시군구 종합행정정보 시스템

각 부처디지털예산회계 시스템

인사정책 지원시스템

[그림 3-2] 좋은 거버넌스 구축을 위한 전자정부의 역할과 목적


<표 3-2> 한국의 전자정부 시스템 사례

분류 시스템 사례

G4C민원24, 국민신문고, 홈텍스시스템, 인터넷건축행정서비스,

교육행정정보시스템, 사회복지통합서비스

G2B 기업지원단일창구서비스, 나라장터(조달시스템), 전자물류⋅무역서비스

G2G온나라시스템, 디지털예산회계시스템, 행정정보공동이용서비스,

형사사법통합정보체계, 국가정보관리원(데이터센터), 전자인사관리시스템

수 있다. 전자정부는 정보통신기술을 활용하여 행정의 효과성(effectiveness)

과 효율성(efficiency)과 투명성(transparency)을 향상하고, 대국민서비스의

품질(quality)을 개선하며, 국민의 능동적인 국정 참여(participation)를 유

도하고자 한다. 나아가 전자정부는 책임성(accountability), 대응성(respon-

siveness), 형평성(equitability)을 달성하고자 한다.

전자정부 시스템과 그 특징을 유형별로 나누어 살펴보면 다음과 같다.

전자정부의 유형은 기본적으로 ‘민원24’와 같은 온라인 대민서비스를 제

공하기 위한 G4C 전자정부, 전자조달과 같은 G2B 전자정부, 내부 행정

효율성을 제고하기 위한 G2G 관련 전자정부로 나눌 수 있다. <표 3-2>

는 전자정부 유형에 따른 한국의 전자정부 시스템을 나타낸 표이다.

2. 전자정부의 발전단계

전자정부의 발전단계에 대하여 호주국립감사원(1999)의 4단계론, 한국

전산원(2000)의 4단계 모형, Gartner Group(2000)의 4단계론, Deloitte

Consulting(2000)의 6단계론, Accenture(2001)의 3단계론, 서삼영(2001)의

4단계론, 오강탁(2001)의 4단계론, 조덕호(2002)의 3단계론, 문명재(2002)

의 4단계론 등 많은 연구 결과가 있다(정충식, 2015). 이들을 종합하여 보

면 일반적으로 전자정부 발전단계는 일방적 정보제공 단계, 쌍방향 소통

단계, 재무적 거래 단계, 수직적⋅수평적 통합 단계, 정치참여 단계의 다

섯 단계로 구분할 수 있다.


최근에는 크라우드 소싱과 같은 형태의 전자정부가 등장함에 따라 전

자정부의 발전단계는 행정정보화형 전자정부 단계, 행정서비스형 전자정

부 단계, 참여형 전자정부 단계, 공동생산형 전자정부 단계의 네 단계로

새로이 구분할 수 있다(정정길 외, 2017; Moon, 2018a; 2018b). 첫 번째

헹정정보형 전자정부 단계에서는 행정정보화를 통해 행정업무의 효율성

을 추구하고자 한다. 행정조직의 내부를 대상으로 하며 국민은 외부인으

로 인식된다. 행정정보시스템이나 온나라시스템이 이에 해당한다. 두 번

째 행정서비스형 전자정부 단계는 국민을 고객으로 상정하고 전자정부를

통해 행정서비스를 제공하여 행정의 효과성과 국민의 만족을 높이고자

한다. 민원24, 홈택스, 전자조달이 이러한 형태의 전자정부에 해당한다.

세 번째 참여형 전자정부 단계에서 국민은 행정서비스의 객체가 아닌 전

자정부를 통해 정치적 참여를 하는 주체이다. 국민이 전자정부를 통해

정부정책에 대하여 적극적으로 의견을 개진하는 것이 이 단계의 특징이

라고 할 수 있다. 이 단계에서는 참여성, 민주성, 대응성 등의 가치를 달

성하는 것이 주요 목적이다. 국민신문고나 천만상상오아시스가 이러한

단계의 전자정부라고 할 수 있다.

마지막으로 네 번째 단계는 최근 논의되고 있는 공동생산형 전자정부

단계이다. 참여형 전자정부 단계에서 국민의 역할이 정부정책에 대한 의

견을 개진하는 데 그쳤다면, 이 단계에서는 국민이 공동생산자의 역할을

한다. 경기도의 버스 일정 정보를 활용하여 애플리케이션을 개발한 고등

학생의 사례나, 오바마 정부가 웹사이트 Challenge.gov를 통해 국민들이

직접 공공문제를 제시할 수 있도록 한 사례가 이에 해당한다(정정길 외,

2017). 한편, 우리나라에서는 공공데이터를 적극적으로 개방하고 민간기

업이나 시민이 이를 활용하여 애플리케이션을 만들도록 지원하면서 다양

한 공공데이터 기반 애플리케이션이 개인이나 소규모 벤처회사들에 의해

개발되어 활용되기 시작하였는데 이러한 사례도 공동생산형 전자정부의

단계라고 할 수 있다(Moon, 2018a). <표 3-3>은 최근의 전자정부 발전단

계 분류를 정리한 표이다.


<표 3-3> 최근의 전자정부 발전단계

발전단계 내용 주요 가치 국민 사례

행정정보화형

전자정부 단계

행정업무 효율성

정부 내부 중심효율성 외부인 행정정보시스템

행정서비스형

전자정부 단계행정서비스 제공

효과성

만족도고객

민원24

홈택스시스템

전자조달시스템

참여형

전자정부 단계국민의 참여와 소통

참여성

민주성

대응성

정치적

주체

국민신문고

천만상상오아시스

청와대 국민청원

공동생산형

전자정부 단계

정부와 국민 공동

생산자

협력, 참여,

공유, 공개

프로슈머

협력자

Challenge.gov

공공 앱

자료: Moon(2018a); 정정길 외(2017).

3. 전자정부의 확산과 효과

실제 전자정부는 전 세계적으로 빠르게 확산되고 있다. UN의 전자정

부발전지수(E-Government Development Index: EGDI)의 변화 추세를 통해

전 세계적으로 전자정부가 도입⋅발전되고 있는 정도를 가늠해 볼 수 있

다. UN은 2년마다 전자정부평가(E-Government Survey)를 통해 전자정부

발전지수(EGDI)를 발표한다. 전자정부발전지수(EGDI)는 온라인 서비스

지표(Online Service Index: OSI), 정보통신망 지표(Telecommunication

Infrastructure Index: TII), 인적자원 지표(Human Capital Index: HCI)의 세

가지 지표로 이루어져 있다.

다음 [그림 3-3]은 2003년과 2018년의 전 세계 전자정부발전지수 분포

를 나타낸 그림이다. 2003년과 비교하였을 때 2018년에는 전 세계 많은

국가의 전자정부지수가 향상되었음을 알 수 있다. 2003년에는 전자정부

발전지수(EGDI)가 0.75 이상인 국가가 캐나다, 미국, 영국, 독일, 북유럽

국가, 호주 등 일부에 불과하였지만 2018년에는 북미, 남미 일부 국가,

유럽, 아시아 일부 국가의 전자정부발전지수(EGDI)가 0.75를 상회하는

것으로 나타난다(1점 만점 기준). 국가들이 전자정부를 수용하는 양상이

전 세계로 확산되고 있음을 알 수 있다.


[그림 3-3] 2003년과 2018년 전자정부발전지수 분포

2003년 전자정부발전지수의 분포 2018년 전자정부발전지수의 분포

자료: UN, E-Government Survey, 2003; 2018.

하지만 전자정부발전지수가 전 세계적으로 향상되는 추세임에도 불구

하고 지역별 편차는 여전히 크다. <표 4-4>는 2003년과 2018년의 대륙별

전자정부발전지수(EGDI)의 값과 그 통계량을 보여준다. 이에 따르면

2003년에 비해 2018년의 전자정부발전지수의 세계 평균은 50.6% 향상되

었다(0.3645 →0.5491). 그러나 대륙 간 편차 역시 21.4% 늘어났다(0.1322

→0.1605).

대륙 간 편차의 확대로부터 지역에 따른 전자정부 발전의 정도에 차이가

나타나고 있음을 추론할 수 있다. 전자정부발전지수(EGDI)가 가장 높은

대륙인 유럽에 비해 가장 낮은 대륙인 아프리카는 변화의 정도는 더 높

게 나타났지만, 절대적인 변화량은 약 0.08가량 더 낮게 나타났다. 유럽

<표 3-4> 대륙별 전자정부발전지수(EGDI)의 기초통계(2003년, 2018년)

지역 2003년 2018년 변화량 변화율

유럽 0.5580 0.7727 0.2147 38.5%

아메리카 0.4154 0.5898 0.1744 42.0%

아시아 0.3533 0.5779 0.2246 63.6%

오세아니아 0.3005 0.4611 0.1606 53.4%

아프리카 0.2043 0.3423 0.1380 67.5%

세계평균 0.3645 0.5491 0.1846 50.6%

대륙 간 편차 0.1322 0.1605 0.0283 21.4%

자료: UN, E-Government Survey, 2003; 2018을 재가공.


에 비하여 아프리카 전자정부의 변화율이 더욱 높게 나타난 것은 기존

발전 정도가 낮아서 나타나는 착시효과일 뿐 실제 유럽에 비하여 아프리

카의 전자정부 발전이 더디다는 사실을 보여준다. 다음의 [그림 3-4]는

2018년의 전자정부지수(EGDI)의 지역별 국가 평균을 나타낸 그래프이다.

이 그림에서는 두 가지 특징을 발견할 수 있다. 한 가지는 아프리카 내

모든 지역이 평균에 미치지 못하는 수준에 머물러 있다는 점이고, 다른

한 가지는 아시아와 오세아니아에서 대륙 내 지역별 편차가 발생한다는

점이다.

[그림 3-4]를 분석하면 대한민국과 일본을 포함하는 동아시아의 경우

높은 수준의 전자정부발전지수(0.6517)를 보이지만, 아프가니스탄, 파키

스탄, 부탄, 네팔, 방글라데시 등을 포함한 남아시아의 경우 평균에 미치

지 못하는 것(0.4795)으로 나타난다. 또한 같은 오세아니아 지역이지만

영연방 국가인 호주, 뉴질랜드 지역의 전자정부발전지수(EGDI)는 0.8930

으로 전 세계에서 가장 높은 지역이지만 폴리네시아, 멜라네시아, 미크로

네시아의 경우 세계 평균(0.5491)에 미치지 못하는 것으로 나타난다.

결론적으로 전 세계에 전자정부의 도입이 확산되고 있는 것은 사실이

다. 이는 전자정부발전지수(EGDI)의 전 세계 평균이 높아진 것으로 확인

할 수 있다. 하지만 대륙별 편차는 줄어들지 않을 뿐만 아니라 오히려 그

격차가 벌어지고 있고, 이러한 경향이 대륙 내 지역 간 격차로도 나타나

고 있는 상황이다. 바로 이러한 점이 전자정부 관련 개발사업의 필요성

과 중요성을 확인시켜준다고 볼 수 있다.

특히 전자정부의 발전이 곧 굿거버넌스의 실현이나 국가경쟁력 향상에

직⋅간접적으로 영향을 미칠 수 있다는 점에서 개발도상국을 대상으로

보다 효과적인 전자정부 관련 개발원조사업을 적극적으로 추진할 필요성

이 제기된다. 실제로 우리나라를 비롯한 주요 OECD 국가의 경우, 전자

정부를 국가경쟁력 향상을 위한 정보화 과정으로 인식하고, 국가 정보화

정책을 담당하는 정부 차원에서 전문적으로 관리하고 발전시키고자 노력

하고 있다.

전자정부는 더 나은 거버넌스의 구축과 행정 효율성의 향상이라는 목


[그림 3-4] 2018년 지역별 UN 전자정부발전지수(EGDI) 평균

자료: UN, E-Government Survey, 2018.

적에서 시작되었지만, 현재는 정부 부문을 넘어 정치⋅경제⋅사회문화에

까지 그 파급효과를 미치고 있다. 또한 전자정부는 참여적인 정치문화

자체를 형성할 뿐만 아니라, 정부의 투명성을 제고함으로써 정치인들의

국민에 대한 책임성을 강화하는 기제로 작동하고 있다. 전자정부가 공공

⋅행정서비스에 대한 효율성을 극대화하면서 경영활동과 경제발전을 위

한 우호적 환경을 조성하는 데 기여하고, 결국 이를 통해 국가 경제성장

에 이바지할 수 있음은 이미 잘 알려진 사실이다. 또한 사회⋅문화적으

로도 전자정부는 양식 있는 시민을 양성하며, 사회적 연대를 강화하고,


개별 국가의 정보화 역량과 네트워크 역량을 강화하는 데 기여할 수 있

다.2 따라서 전자정부 사업을 개발도상국의 정부⋅정치개혁 그리고 나아

가 경제⋅사회적 발전을 위한 중요한 기제로 활용할 수 있다는 점에서

전자정부 관련 개발원조사업의 중요성은 더욱 크다고 볼 수 있다.

제3절 전자정부 국제개발사업 경험과 개발도상국의

문제점

전자정부 관련 사업이 전체 개발원조사업에서 점하는 중요성과 사업의

파급성 때문에 우리나라 정부도 적극적으로 전자정부 사업을 추진하고

있다. 그러나 우리나라가 성공적인 전자정부 구현의 경험을 가졌음에도

불구하고 많은 전자정부 관련 개발원조사업이 다양한 현실적 어려움에

직면하고 있다.

전자정부 사업을 추진하는 과정에서 정치적⋅정책적 수사(Rhetoric)와

실제(Reality) 사이의 괴리를 쉽게 발견할 수 있다(Moon, 2002). 전자정부

를 정치적 참여를 포함한 최상위 단계까지 효과적으로 추진하고자 하는

정치적 구호와 수사에도 불구하고, 현실적으로는 부족한 운영지원, 한정

적인 자원, 법적⋅제도적 미비와 정보통신 인프라의 한계, 정치적 변동

등으로 인하여 전자정부가 형식적으로 추진되거나 실제 효과가 나타나지

않는 결과가 나타나는 경우가 많다. 고위 행정관료 혹은 정치적 지도자

들이 전자정부의 효율성에 공감하고, 전자정부가 정치적 발전을 이루는

중요한 수단이라는 점을 인정하는 것과는 별개로, 전자정부 사업을 구축

하거나 구축된 전자정부시스템을 활용하는 과정에서 어려움을 겪는 경우

가 많다(Moon, 2002).

특히 전자정부에 대한 정치적 수사와 실제 정책 추진 사이의 괴리는

개발도상국에서 더 심각하게 발생할 가능성이 크다. 국가 정보통신 기반

2 이영범(2012) 참고하여 작성


의 확충이 차세대 산업의 육성을 위한 가장 기초적인 단계에 해당한다는

점에서 전자정부의 도입은 정치 지도자와 고위 행정 관료들에게 매력적

인 정책 선택의 옵션이 된다. 경제선진국에 비하여 상대적으로 경제 발

전의 속도가 더디고 산업화의 수준이 낮은 개발도상국의 현실에서는 국

가와 행정의 정보화를 기반으로 한 신산업의 도입이 상대적으로 부족한

생산기반의 한계를 극복하고 경제성장을 이룩할 수 있는 지름길로 비칠

가능성이 크기 때문이다.

일반적으로 개발도상국은 산업 기반 자체가 취약하여 기간산업 확충의

중요성과 시급성에 무게를 두는 경우가 많기 때문에 정책 간 우선순위

조정과정에서 전자정부정책의 우선순위가 밀리는 일이 자주 발생한다.

또한 정보통신 인프라가 미흡하여 전자정부 사업을 통해 구축된 전자정

부시스템이 효과적으로 가동되거나 활용되지 못하는 경우가 빈번하게 발

생한다. 따라서 정치 지도자와 고위 행정 관료들이 제시하는 전자정부의

낙관적인 미래상과 전자정부 도입의 강력한 의지, 그리고 이에 대한 국

민적 관심과 호응에도 불구하고, 많은 개발도상국은 실제 전자정부정책

의 추진과정에서 다양한 문제에 봉착하게 된다.

이와 관련하여 세계전자정부 현황을 조사⋅진단한 UN의 첫 보고서를

살펴보면, 개도국이 경험하는 전자정부 발전의 장애요인은 비록 개발 사

업에 직접적인 장애요소는 아니지만, 장기적으로 전자정부를 운용하는

데 있어 시사 하는 바가 크다. UN이 제시한 개도국 전자정부 발전의 주

요 장애요소를 요약 및 정리하면 <표 3-5>와 같다.

다음에서는 전자정부 관련 개발원조사업 수행과정에서 경험할 수 있는

다양한 장애요인을 살펴본다. 이를 위해 <표 3-5>에 요약된 개도국 전자

정부 발전의 장애요인뿐만 아니라 기존 전자정부 연구에서 강조된 다양

한 성공요인을 참고하였다. 또한 한국개발연구원(KDI), 한국국제협력단

(KOICA)과 한국수출입은행(KEXIM)이 수행한 다양한 전자정부 관련 사

업들을 중심으로 사업보고서와 종료평가보고서를 살펴보며, 한국의 국제

개발협력 대표 수행기관들이 사업진행과정에서 실질적으로 경험한 정치

⋅행정⋅자원⋅기술적 맥락의 장애요인들을 조사⋅정리하였다.


<표 3-5> 개도국 전자정부 발전의 장애요소

핵심 장애요소 징후적 사항 결과

제도적 요소불충분한 기획

불명확한 목표

부적절한 시스템

과도한 비용

인적자원 요소미흡한 ICT 인력

미흡한 ICT 전문훈련

필요 기술 지원 미흡

필요기술 수급 제약

재정적 요소사업비용 과소추정

부족한 재원

미완료 및 중단 사업

관리비용 증가

현지 비즈니스 환경IS 개발사업자 부족

시스템/부품 부족

기술적 지원 부족

사업 실행 제약

기술적 요소장비부족 (하드웨어 및

소프트웨어)시스템 호환성 부족

자료: UN(2002), p.22.

1. 전자정부 정책과 행정개혁의 연계성 부재

전자정부 사업은 그 자체가 목적이라기보다는 정부개혁과 행정서비스

향상을 위한 수단으로서의 성격이 짙다. 따라서 전자정부 사업은 종합적

인 행정개혁의 계획과 연계하여 추진함으로써 효과성을 극대화할 수 있

다. 개발도상국의 입장에서 전자정부의 도입 초기에는 전자정부를 성공

적으로 도입한 선진국의 경험과 이들이 제공하는 해외원조를 활용하여

전자정부를 위한 청사진을 그릴 수는 있으나, 재원 부족, 제도 미비 또는

정치적 의지 부족 등으로 인하여 한계에 부딪치는 경우가 많다. 따라서

전자정부 사업을 단일 시스템 구축 등 기술적 차원의 사업으로 추진하기

보다는 관련된 행정제도 개혁과 연계하고, 전체 전자정부사업도 전 정부

적 차원의 행정개혁과 유기적으로 연계하여 추진할 때 지속성을 확보할

수 있을 뿐만 아니라 국민의 지지를 얻을 수 있다.

온두라스 인적자원관리시스템은 전자정부를 높은 수준으로 이행하기

위해서는 행정업무 프로세스 개선을 비롯한 행정개혁이 동반되어야 함을

알 수 있는 사례이다. 온두라스에는 인적자원관리시스템 SIARH(Integrated

Human Resources Management System)이 구축되어 있었으나 공무원의 인

원현황 파악과 임금 지급과 같은 단순 기능만을 제공하고 있었다. KSP


연구진은 전자정부시스템에 기능을 추가하여 고도화하기에 앞서 기존 인

사행정의 운영방식을 근본적으로 개혁할 것을 제언하였다. 전자인사시스

템이 고도화되더라도 실제 공무원의 채용, 보직관리, 교육훈련, 성과관리

등 다양한 인사행정 혁신이 일어나지 않으면 전자인사시스템의 효과는

나타나지 않기 때문이다. 온두라스에서는 정부업무에 필요한 인재가 객

관적인 기준에 의해 선발되지 않고 정권의 정치적 영향력에 의해 유입되

며, 정부가 바뀔 때마다 인사가 교체되는 까닭에 전문적인 인력운영에

어려움을 겪고 있었다. 이러한 상황에서 고도화된 전자인사시스템을 구

축하고 공무원의 인적정보를 탐색⋅분석하여 객관적으로 적재적소의 인

재를 발굴한다고 하더라도 실제 인사행정이 관행적으로 이루어진다면 인

재를 적재적소에 배치할 수 없다. 또한 온두라스에서는 인사 임명, 발령,

취소 등의 업무가 수기로 처리되는 등 서류작업에 의존한 인사행정이 일

반적이었고, 인적자원 관리업무의 범위가 매우 제한적이었다. 이에 연구

진은 정부의 인적자원업무를 확대 수행하고, 전자정부시스템을 통해서

업무를 처리할 수 있도록 인사행정 운영을 제도화할 것을 제언하였다(한

국개발연구원, 2016).

온두라스의 조달청 사례는 전자조달시스템 운용을 위한 규정, 지침 및

법률 등을 마련하는 차원에서의 개혁은 이루어졌어도 이를 다른 기관들

에 강제할 수단을 확보하는 차원에 대한 고려가 부족하였던 불충분한 행

정개혁의 사례라 볼 수 있다. 온두라스는 정부조달의 효율성⋅투명성⋅

공정성을 확보하기 위해 각 개별기관에 분산되어있던 조달기능을 통합하

여 조달청(ONCAE)을 설립하고, 최초의 전자조달시스템을 구축하였다.

조달청은 조달을 위한 일반규정 및 지침을 제정하고 조달절차를 개선하

였으며, 전자조달시스템에 공공, 입찰, 계약자 선정 등 조달에 관련된 모

든 정보를 공개하도록 하는 법률도 제정하였다. 그러나 조달청에 이의

집행을 강제하거나 정책의 실효성을 확보할 수단은 없다는 점은 앞으로

의 전자조달시스템 운용과정에서 걸림돌이 될 것으로 예상되었다(한국개

발연구원, 2013a). 전자조달시스템이 잘 구축되어 있다 하더라도 일선 행

정부처와 관계 기관이 이를 활용할 유인이나, 활용하지 않았을 때 감수


해야 할 불이익이 규정되지 않은 상태에서 새로운 시스템에 적응하는 불

편을 겪어가면서까지 이를 활용할 필요가 없었기 때문이다. 이에 KSP 연

구진은 전자조달시스템의 활성화를 위해서 법제도 측면의 행정개혁을 보

완할 것을 제언하였다(한국개발연구원, 2013a).

많은 개도국에서 전자정부를 도입⋅정착시키는 데 어려움을 겪는 이유

중의 하나는 전자정부를 도입하기만 하면 행정서비스가 저절로 효율화되

고 정부시스템의 개혁이 일어날 것이라는 그릇된 인식 때문이다. 그래서

정책결정자들은 좋은 정부를 만들기 위한 수단으로 전자정부를 선택하기

보다 전자정부의 도입이 마치 정부에서 일어나는 여러 문제를 저절로 해

결해주는 만능열쇠처럼 기능할 것으로 기대하고, 전자정부의 도입 그 자

체에 집중하는 경향을 보인다. 이러한 행태는 전자정부를 도입하였으나,

행정개혁과의 정합성이 낮아 활용되지 못하고 있는 개도국의 많은 사례

에서 발견된다. OECD(2003)는 전자정부가 “사업 그 자체가 아니며, 정부

의 구조와 운영, 그리고 가장 중요하게는 문화를 바꾸기 위해 정보기술

을 활용하는 것에 초점을 맞추어야 한다.”라고 강조하고 있다. 즉, 전자

정부의 도입 자체가 단기적으로는 목표가 될 수 있지만, 이의 궁극적 목

표는 정부의 구조와 운영, 문화를 개선하는 것이므로 전자정부의 도입은

좋은 정부를 만들기 위한 수단으로 보아야 한다는 것이다. 결국 전자정

부 도입의 궁극적 목표를 달성하기 위해서는 제도개혁이 동반되어야 한

다. 전자정부의 도입과 활용이 정부의 총체적인 변환을 이끌어내는(정충

식, 2018) 것은 사실이나, 그 변화의 중심에는 행정제도개혁으로써 변화

에 보조를 맞추고, 때로는 변화를 주도하는 정부와 공무원들의 노력이

뒤따라야 한다.

2. 전자정부 추진체계의 미흡

전자정부 정책은 여러 정부부처 또는 기관이 관여하여 추진되기 때문

에 다양한 주체 간의 업무를 조율하고, 조직 간 상충하는 이해관계를 조

정하는 역할이 매우 중요하다. 또한 관리의 측면에서도 통신기술 인프라


구축 등 대규모 재원이 투입되기 때문에 개별 부처에서 정책을 담당하여

추진하는 데에는 한계가 있다. 따라서 다수의 부처 및 기관을 아우르며,

기획력, 조정력, 추진력(명승환, 2018)을 발휘할 수 있는 전자정부 추진체

계의 구축이 매우 중요하다.

일반적으로 전자정부 추진체계의 유형은 담당주체에 따라 크게 네 가

지로 구분되며, 각국별 정치사회구조의 특성에 따라 다양한 형태로 세분

될 수 있다. 그 네 가지 유형은 과학정보기술부처가 주도하는 유형, 행정

부처에서 주도하는 유형, 재정예산부처 주도 유형, 마지막으로 대통령 직

속기구 주도 유형이다(정충식, 2018). 전자정부 선도국가들의 경우 국가

별로 구체적인 추진체계의 형태는 상이하나, 자국의 정치사회구조를 고

려하여 추진체계를 채택하고, 전자정부 구축 이후에도 지속가능성을 유

지하기 위하여 범정부위원회를 설립하고, 정보화책임관(CIO)3 제도를 도

입하는 등 정비에 공을 들이는 점은 공통으로 나타난다.

그러나 이와 대조적으로 많은 개발도상국은 전자정부에 대한 높은 수

준의 청사진을 그리면서도 이를 실제로 집행할 추진체계는 상당히 미흡

하다. 이러한 경우 수준 높은 로드맵이 있다 하더라도 이를 실행할 주무

기관과 이의 역할범위 설정이 미비하기 때문에 정책의 추진력 및 지속가

능성에 커다란 제약을 받게 된다. 결국 개별 부처 및 기관별로 사업을 추진

하다 보면 사업 중복과 이로 인한 재원 낭비의 문제를 피할 수 없게 된다.

과테말라 정부통합데이터센터 구축 자문 사업은 추진체계 미비로 인해

전자정부 정책의 지속가능성이 저해되었던 사례이다. 과테말라는 전 정

권인 Perez 정부부터 투명성위원회(COPRET) 설립을 통해 전자정부 활성

화 정책을 추진하고, 2011년 세계 공개정부 파트너십(Open Government

Partnership)의 설립 회원국으로 가입하는 등 전자정부 추진 의지를 보이

3 정보화책임관(Chief Information Officer: CIO): 정보시스템 및 정보기술에 관한 전문 지식

을 가지고, 조직을 관리하는 역할까지 담당하는 직위로서 조직의 정보화를 총괄하여 정

보자원을 효율적으로 관리함과 동시에 조직의 사업전략과 정보기술을 통합⋅조정하는

역할을 수행하는 담당자를 의미한다. 고위직으로서 조직의 주요 전략을 결정하고, 조직

의 장에게 직접 조언, 지원할 수 있는 권한을 가진다(명승환, 2018). 정보화책임관 제도

도입 시 이와 같은 직위를 기관별로 배정하게 된다.


고 있다. 하지만 이러한 정치적 행보와는 별개로, 추진체계와 실질적인

주무기관이 부재하여 정책 대부분이 선언적 수준에 그치고 있다. 전자정

부 주무기관이라고 할 수 있는 투명성위원회는 법적 지위가 결여되어 있

고, 기관 존립 여부 또한 정치상황에 따라 크게 영향을 받는 등 실질적인

역할을 하지 못하는 상황이었다. 실제로 해당 위원회는 정권 교체와 함

께 해체될 위기를 맞았다가 고위급에서 실무자까지의 대대적인 인사 교

체와 함께 재구성되는 등 일관된 전자정부 정책 수행이 불가능한 수준이

었다. 이에 사업 연구진은 정부통합데이터센터 설립에 대한 현지 정부의

자문 요청에 우선 추진체계를 확립하라고 제언하였다. 데이터센터 설립

은 후순위로 실시되어도 늦지 않으며, 효과적인 데이터센터 운영을 위해

서도 추진체계 구축이 선결되어야 한다는 조언이었다(한국개발연구원,

2017a).

온두라스는 한국의 관세청과 국세청의 기능을 합친 것과 유사한

DEI(Executive Directorate of Revenues)에 통관단일창구시스템 싱글윈도

우를 2012년 시범 구축하였다. 통상적으로 무역업체는 싱글윈도우 시스

템을 통해서 수입신고는 물론 검사, 검역 등 각종 요건 확인 자료를 일괄

제출하여 처리할 수 있다. 그러나 당시 온두라스는 전자정부 컨트롤 타

워의 부재로 인해 정부기관 간 협업체계가 구성되지 않아 싱글윈도우의

연계기관이 정의되지 않았고, 그에 따라 기관 간 정보가 공유되지 않아

행정기관마다 유사한 업무를 중복 수행하고 있었다. 시스템에 등록하려

는 업체들 역시 같은 자료를 여러 기관에 중복 제출해야 하는 비효율적

과정에 어려움을 겪고 있었다(한국개발연구원, 2012).

국내 국제협력사업 담당기관뿐만 아니라 아시아개발은행(ADB)이 실시

한 미얀마 전자정부 마스터플랜 수립 지원 사업에서도, 정책 추진체계의

부재로 인한 자원의 비효율적 분배가 주요 문제점으로 지적되었다. 미얀

마 정부는 많은 다자기구로부터 전자정부 구축을 지원하는 국제협력사업

을 제공받고 있었으나, 정부 내부의 추진체계 미비로 이들 다자기구가

제공하는 예산과 정책자문을 효과적으로 활용하지 못하였다. 전자정부

주무부처로 정보통신기술부가 지정되어 있었으나, 역할설정이 모호하였


고, 기관의 권위도 매우 낮았다. ADB는 각 부처의 개별사업 운영이 초래

하는 중복투자의 문제를 지적하고, 예산 분배 및 조정, 사업 간 연계를

담당할 추진체계의 구축을 조언하였다. 또한 대통령 직속의 정보통신기

술 협의회와 정보화책임관 제도의 도입을 제언하였다(ADB, 2015).

3. 정보통신기술 인프라와 정보역량 부족

정보통신기술 인프라는 정보기기의 운영과 관리에 필요한 소프트웨어,

하드웨어, 네트워크 등을 일컫는다. 다시 말해, 유무선 통신망, PC 및 모

바일 기기, IT 서비스 프로그램 등 정보화 시스템을 생산⋅가공⋅전달⋅

활용함에 있어 기반이 되는 기초시설이다. 전자정부는 기본적으로 정보

통신 인프라를 바탕으로 모든 사업이 진행되기에 안정적인 통신망이 미

비한 상황에서는 전자정부 사업 추진에 많은 제약이 있을 수 있다. 또한

관련 인프라가 잘 구축되어있다 하더라도 공무원 및 시민의 정보역량이

부족하다면, 전자정부 서비스를 제대로 활용할 수 없기에 전자정부 시스

템이 무용지물이 될 우려가 있다. 전자정부는 정보통신 인프라를 바탕으

로 정보화가 사회의 전 분야에 걸쳐 이루어질 때 그 효과가 극대화될 수

있으며, 전산화된 시스템을 사용자가 적극적으로 활용할 수 있어야 실질

적인 성과를 창출할 수 있다. 따라서 전자정부정책 추진 시 정보통신 인

프라 구축 및 정보역량 강화에 대한 전략적인 투자가 동반되어야 한다.

방글라데시는 인프라의 한계로 인해 전국단위 전자정부시스템의 구축

⋅운영이 불가한 상황이다. 2006년부터 UNDP지원의 정보접근프로그램

(Access to Information: A2I)이 시행되어 정부 포털과 전자문서 관리시스

템을 구축하였으나, 현지 정보통신기술 인프라가 열악하고 디지털 기기

보급률이 낮아 많은 사람들이 해당 포털에 접근하거나 서비스를 활용하

는 데에 한계가 있었다. 방글라데시 정부는 2009년 ‘디지털 방글라데시

2021’을 수립하고 정보통신기술 활성화를 국가 주요 의제로 선정하였으

나, 기 구축된 전자정부의 활용도는 여전히 낮은 수준에 머물렀다. 이에

방글라데시 정부는 2017년 KSP 사업을 통해 전자정부 서비스 개선 및


이용률 제고 방안에 대해 자문을 요청하였다. 이에 연구진은 기존 전자

정부 사업의 실효성을 저해하는 주요 요인으로 유무선 통신망 및 하드웨

어 보급의 부족을 들며 정보화 환경을 개선할 것을 제언하였다(한국개발

연구원, 2017). 한편, 한국국제협력단이 수행한 방글라데시 전자정부 마

스터플랜 수립 지원 사업에서도 현지 정부가 다양한 ICT 사업을 추진했

음에도 가시적인 성과로 이어지지 않는 문제를 지적하며, 인프라 확충의

중요성을 강조한 바 있다(한국국제협력단, 2013).

2018년 UN 전자정부발전지수 세부측정기준에 따르면, 방글라데시의

온라인서비스 지표(OSI)와 인적자원 지표(HCI)는 남아시아 지역 평균을

웃돌거나 차이가 크지 않은 반면, 정보통신망 지표(TII)는 0.1976으로 세

계 평균(0.4155)이나 남아시아지역 평균(0.2778)에 훨씬 못 미쳤다. 2017

년 ITU 정보통신기술개발지수(IDI)4에서도 176개 대상국 중 방글라데시

는 147위로 전년도에 비해 개선된 부분이 없었다. 또한 정보통신망과 PC

등의 하드웨어 보급에 대한 투자가 미비하여 전자정부 서비스 수준이 단

순 정보제공 정도에 머물러 있었다.

최근 개발도상국의 전자정부발전지수가 상승한 것은 대부분 온라인 서

비스 지표 급증이 반영된 결과이다. 전자정부발전지수 상승으로 대부분

<표 3-6> 2018년 UN 전자정부 발전지수 및 ITU 정보통신기술지수 평가

구 분

UN EGDI

OSI

UN EGDI

HCI

UN EGDI

TIIITU IDI

2016 2018 2016 2018 2016 2018 2016 2017

방글라데시 0.6232 0.7847 0.3973 0.4763 0.1193 0.1976 146위 147위

남아시아

지역 평균0.4372 0.6188 0.5071 0.5418 0.2132 0.2778

세계 평균 0.4623 0.5691 0.6433 0.6627 0.3711 0.4155

대한민국 0.9420 0.9792 0.8795 0.8743 0.8530 0.8496

자료: UN(2016; 2018); ITY(2016; 2017).

4 국제전기통신연합(ITU)이 발표하는 정보통신기술발전지수(ICT Development Index)로서

정보통신기술에 대한 접근⋅활용⋅역량 관련 총 11개 지표를 활용하여 측정한다.


의 개발도상국은 전자정부 수준이 향상되었다고 판단하고 정보통신 인프

라에 대한 투자 필요성을 간과할 우려가 있다. 그러나 전자정부 관련 모

든 사업은 정보통신망을 기반으로 수행되며, 전자정부 발전 단계를 거듭

할수록 고도화된 통신망이 필요하다는 사실을 참작한다면, 안정적인 정

보통신망은 전자정부 활성화에 필수 요소라고 할 수 있다. 실제 전자정

부 선도국가로 분류되는 한국의 경우에도 온라인 서비스 지표, 인적자원

지표와 더불어 정보통신망 지표 또한 높은 수준으로 고르게 분포되어 있

음을 확인할 수 있다. 안정적인 전자정부가 자리 잡기 위해서는 인프라

에 대한 장기 투자가 필요하며, 초기 투자비용을 감당할 수 있는 재원 마

련과 인프라 투자에 대한 사회적 공감대 형성을 위한 노력을 병행해야

할 것이다.

한편, 전자정부는 통신 인프라를 구축⋅활용하는 주체의 역량이 갖춰

져야만 비로소 활성화될 수 있다. 정보의 구축 및 활용 주체는 정부 공무

원, 관련 전문가와 일반 시민 등을 들 수 있다. 이 중 정부 내부인력과

관련 전문가의 정보역량 부족은 우리나라가 미얀마에서 수행한 여러 국

제협력사업에서 사업 추진을 제약하는 요소로 지적되고 있다. 2008년 미

얀마의 정보통신개발 마스터플랜 수립 당시, 미얀마의 정보통신개발 통

합관리조직은 공공과 민간으로 구성되어 있었는데, 민간과 정부 간, 그리

고 정부부처 간에도 정보통신개발을 둘러싼 견해 차이가 있었다. 정부

차원에서 관련 주체 간 상호 정보교류를 촉진하고, 정보통신기술 측면의

해결방안을 제시하는 노력이 필요하였으나, 정부 내부와 민간 양측에 전

문성을 가지고 국가사업에 참여할 만한 역량이 있는 인재가 부재하였다

(한국국제협력단, 2008).

한국수출입은행이 수행한 미얀마 전자정부 구축사업에서는, 사업 종료

후 시스템 관리와 유지보수를 위한 전문 인력 양성이 미흡하다는 점을

해당 사업의 지속가능성을 저해하는 핵심요소로 분석하였다. 더불어 해

당 전자정부 관련 사업이 타 사업과 연계⋅확대될 가능성이 있었음에도

정책담당자를 대상으로 이에 대한 교육이 충분히 이뤄지지 않아 파급효

과를 창출하지 못하였다는 점도 지적하였다(한국수출입은행, 2015).


이와 같이 개발도상국에서 전자정부 사업을 추진하기 위해서는 인터넷

및 모바일 브로드밴드 등의 유무선 통신망 구축, PC 및 휴대전화 등의

하드웨어 보급, 그리고 사용자 대상 정보역량강화 교육과 관련전문가 양

성계획 등을 전자정부 사업 설계에 반영할 필요가 있다.

4. 전자정부 사업 재원 부족과 법적 시스템의 미비

많은 개발도상국에서는 전자정부 정책의 문제점이 비단 그 구축 과정

에만 있지 않다. 재원의 부족과 법적 시스템의 미비는 전자정부 운영의

지속가능성을 위협하는 요인이다. 개발도상국은 재정 상황이 좋지 못해

정책에 투입할 수 있는 재정의 절대적 규모가 일정한 임계치에 미치지

못할 가능성이 크고, 재원을 꾸준히 안정적으로 투입할 가능성 역시 낮

다. 또한 체계적이고 전체적인 시야에서 전자정부 계획을 수립하지 않고,

분야별로 각기 독자적인 계획에 따라 전자정부시스템이 구축되는 것이

일반적인데, 이로 보아 법적 시스템 역시 미비할 가능성이 높다.

EDCF의 세네갈 정부행정망 구축사업은 현지 정부의 재정 부족으로

당초 목표를 달성하지 못한 사례이다. 한국과 세네갈 정부는 전국 35개

지역 665개 공공기관의 네트워크를 연결하는 사업에 각기 재정을 투입하

기로 하였다. 세네갈은 당시 기간망(backbone network)이 구축된 7개 지

역을 제외한 나머지 28개 지역의 238개 공공기관을 연결하는 기간망을

구축하기로 하고, 한국은 전체 35개 지역의 공공기관의 기간망과 서브넷

(sub-net) 사이를 이어주는 네트워크(backhaul network)를 구축하기로 하는

재정분담계약을 체결하였다. 사업 초기 세네갈 정부는 강한 관심을 보였

지만, 사업진행과정에서 현지 담당부처가 재정 조달에 실패하면서 사업

이 1년여 지연되었고, 결국 세네갈 정부가 담당하기로 했던 사업은 이행

되지 못하였다. 한국 정부가 지원한 네트워크 구축만 완료되면서 이 사

업은 반쪽짜리 사업으로 남게 되었다. 또한 사업종료 이후에도 유지보수

예산이 확보되지 않아 기 구축된 통신망은 유지보수를 받지 못한 채 열

악한 상태로 남게 되었다(한국수출입은행, 2016).


한국국제협력단의 몽골 재무부의 전자조달시스템 구축사업에서도 전

자조달시스템에 대한 현지 정부의 예산지원이 전무하였다. 또한 하드웨

어 장비를 5년 이상 사용하여 하드디스크 등에 장애가 발생하였으나, 예

산 부족으로 보완이 어려운 상황이었다. 또 다른 예로, 몽골 특허청의 지

적재산권 현대화사업은 IT 자산의 내구연한이 도래하였음에도 불구하고

기기 교체를 위한 정부 예산이 책정되지 않아 정상적으로 유지보수가 어

려운 상황이었으며, 전체 장비 유지관리를 위한 현지 인원도 단 두 명만

이 배치되어 시스템을 안정적으로 지속하기 어려웠다(한국국제협력단,

2015).

이상의 재정부족 사례는 전자정부 사업의 추진 초기에 사업 수요에 대

한 종합적인 진단과 분석이 필수적임을 시사한다. 특히 사업수요 발굴단

계에서 개발도상국의 정보화 담당 부처 또는 부서가 정보화 수요를 제기

할 때에는 반드시 예산부처와 사전협의를 거치도록 유도하는 것이 중요

하다(서울연구원, 2014). 교육⋅보건⋅인프라 개선 등이 더욱 시급하고

중요한 과제로 고려되는 개도국의 일반적인 상황에서는 전자정부 사업이

정책 우선순위에서 밀리기 쉬운 까닭이다. 따라서 현지 정부의 예산배정

혹은 사업화 승인단계에서 발생하는 문제를 미연에 방지하기 위해서 현

지 정부와 개발사업 시행주체는 사업기획 시 정보화 담당 부서가 아닌

예산부처와 중앙정부의 사업 추진의지를 확인하는 것이 중요하다(서울연

구원, 2014).

한편, 아무리 선진적인 시스템을 도입하더라도 정치적⋅사회적 이해관

계의 조정을 의미하는 기존 법⋅제도의 개편이 선행되지 않으면 사업운

영에 차질을 빚을 수 있다(서울연구원, 2014). ICT 마스터플랜의 비전을

제시하고, 그 세부섹터의 하나로 전자정부계획의 기본방향5을 제시하였

던 2011년 온두라스 KSP 사업은 이러한 점을 고려하여 ICT 마스터플랜

의 실행을 위해 강력한 법적 기반의 구축이 선행되어야 함을 제언하였다.

당시 온두라스에는 통신법, 전자상거래법 등의 일부 법제와 전자정부조

5 KSP의 정책제언 이후 온두라스의 전자정부 마스터플랜은 2014년 한국 정보통신산업진

흥원(NIPA)의 기술원조로 수립되었다.


직과 관련한 대통령령 등 일부의 법⋅규정만 존재하였으며, 이들 법은

임시방편으로 만들어져 체계적이지 않고 내용의 구체성이 낮았다. 연구

진은 ICT의 발전을 위해서 정보화⋅정보통신⋅정보인프라의 세 가지 측

면을 모두 고려하고 이들이 서로 연관성을 갖도록 하는 체계화된 법률

제정이 필요함을 제언하였다. 또한 정치적 이유로 중장기계획이 중도에

사라지는 상황을 극복하고 계획을 지속적으로 실행하기 위해, 정보통신

기술을 통해 국가 장기비전을 실현한다는 점을 법률에 명시할 필요가 있

었다. 급변하는 기술 환경에 대응하기 위하여 진흥 또는 조성 행정법으

로서 정보화법을 제정하고, 신속하고 유연한 대응이 필요한 부분을 고려

하는 것도 전자정부 법제 체계 정립을 위한 선행과제로 제시되었다(한국

개발연구원, 2012).

5. 전자정부 실무부서와 일반 행정부서 간의 갈등

전자정부에 대한 정치적 수사와 실제의 괴리가 나타나게 되는 또 다른

이유는 정부조직과 관련되어 있다. 정책결정자는 전자정부의 추진을 위

하여 행정조직을 새롭게 설립하거나 기존의 행정조직을 활용하는 방안을

고려할 수 있다. 전자정부를 추진하려는 정책결정자의 의지에 대하여 일

선 행정조직들이 보이는 반응은 크게 두 가지로 대별된다. 첫 번째는 기

존 조직의 이해관계와 관료적 관성에 의해서 새로운 사업인 전자정부에

소극적으로 대처하는 것이고, 두 번째는 정책결정자에 대한 정치적 반응

의 일환으로 전자정부에 대하여 매우 적극적인 행동을 보이는 것이다.

이러한 조직행동의 양식들은 전자정부를 추진하는 과정에서 다양한 양상

의 문제를 초래할 수 있다.

일선 행정조직의 전자정부에 대한 소극적 태도는 통상 전자정부 관련

정책을 수립⋅실행하는 부처 또는 조직에 충분한 권한이 주어지지 않았

을 때 발생한다. 이 경우 전자정부 담당조직은 일선 행정부처의 협조를

얻을 수 없고 범정부적 정책 추진은 어려워진다. 반대로 일선 행정부처

가 정책결정자의 정치적 의지에 민감하게 반응하는 경우에는 모든 행정


조직이 각각의 권한과 규칙을 바탕으로 전자정부 정책을 추진하여 상이

한 전자정부 정책을 양산하게 되거나 전자정부 시스템의 부처 간 상호호

환성이 낮아 시스템의 활용이 제한된다.

개발도상국의 전자정부 관련 총괄기관은 정부 내 위상이 낮고 정치적

영향력이 미약한 경우가 많다. 그래서 일선 행정조직의 협조를 얻기 어

려운 경우가 발생하기도 한다. 네팔의 전자정부 총괄기관인 정부통합데

이터센터(GIDC)는 기관의 성격과 소속직원들의 신분 불안을 이유로 정

부기관의 신뢰를 얻을 수 없었던 사례이다. GIDC는 국가정보기술센터의

하위기관으로, 네팔 정부 내에서 정치적 영향력이 낮은 환경과학기술부

소속이었다. 또한 센터의 설립을 주도하였던 최고정보통신위원회의 해체

가 센터의 위상에 부정적인 영향을 주는 요인으로 작용하였다. GIDC는

법상 준정부기관으로 소속 직원들이 공무원 신분이 아니었기 때문에 담

당직원이 언제든 바뀔 수 있었다. 연구진의 이해관계자 인터뷰 내용에

따르면, 담당자가 교체될 가능성이 있다는 점이 관계기관들이 GIDC를

신뢰할 수 없었던 주된 요인이었다(한국국제협력단, 2012). 온두라스와

네팔의 사례로부터 전자정부 담당기관의 위상과 역할, 집행의 강제성, 소

속 공무원의 신분 등이 명확한 법적 근거로 보장되지 않은 상황에서 전

자정부 담당기관이 일선 행정조직의 협조를 이끌어내기란 매우 어려운

일임을 알 수 있다.

한편, 몽골 전자정부 구축사업은 각 부처가 개별적으로 전자정부사업

을 추진할 때 발생하는 문제점을 단적으로 보여주었다(한국국제협력단,

2014). 몽골의 전자정부 정책은 총리실 산하의 정보통신우정청(ITPTA)을

중심으로 이루어지고 있었으나, 동 기관이 관련 법령 마련, 조직 정비, 마

스터플랜 수립 등의 과정에서 컨트롤 타워로서의 역할을 충분히 수행하

지 못하였다. 각각의 부처들이 정책조정의 과정 없이 독자적으로 전자정

부사업을 추진하고 있어 중복적인 자원 투자로 인한 낭비가 발생하였으

며, 하드웨어 및 소프트웨어의 표준화 문제가 예상되었다(한국국제협력

단, 2014).

이와 같이 정부조직의 관점에서 성공적인 전자정부 추진은 전자정부


담당(전담)조직에 충분한 권한이 주어지는지와 전자정부 시행기관들 간

에 사전조율 또는 정책조정이 일어나는지의 여부에 달려있다. 특히 자원

이 한정적인 개발도상국의 상황에서 자원의 효과적, 효율적 배분은 더욱

중요하다.

이상으로 한국의 국제협력 대표 수행기관들이 사업 진행과정에서 실질

적으로 경험한 전자정부 사업의 장애요인을 살펴보았다. 한 가지 유의할

점은 전자정부 개도국들이 겪는 문제점들은 많은 경우 복합적인 원인이

작용하여 발생한다는 것이다. 그러므로 본 절에서 소개된 사례들은 해당

되는 단일의 장애요인만을 설명하는 사례라기보다는 복수의 요인들과 관

계되는 것으로 보는 것이 타당하다. 다만, 문제 상황을 일으키는 복수의

원인 중에서도 상황에 따라 더 부각되거나 당시 사업 담당기관 또는 연

구진이 집중하였던 원인에 주목하여 항목을 분류하였던 것뿐이다. 독자

들이 본 절에서 제시된 장애요인들 간의 관계성을 염두에 두고 사례를

읽는다면 전자정부 개도국들이 당면한 문제들의 본질을 이해하는 데 도

움이 될 것으로 생각한다.

제4절 한국의 전자정부 경험과 성공요인 분석

1. 한국 전자정부의 개요와 특징6

본 절에서는 우리나라 전자정부 경험을 발전 단계에 따라 시기별로 살

펴보고 성공의 기반과 도전 요인에는 무엇이 있었는지 분석한다. 우리나

라 전자정부의 발전 단계는 다음과 같은 5단계로 분류할 수 있다.

첫 번째는 1967년부터 1977년까지로 이 시기는 우리나라 전자정부의

태동기라 할 수 있다. 1967년은 우리나라 정부 업무에 컴퓨터가 활용되

기 시작한 원년으로서 당시 경제기획원(현 기획재정부)이 미국 IBM사가

6 우리나라 전자정부 발전과정에 대한 기술은 전자정부 50년사(2017)에 정리된 역사적 사

실과 주요 사항을 참조하여 작성함.


개발한 ‘IBM 1401' 컴퓨터를 인구센서스 조사통계업무에 활용한 것이 시

초였다. 1961년부터 내무부 통계국에 컴퓨터의 초기 형태라고 할 수 있

는 천공카드시스템(PCS)이 이용되고 있었으나, 천공카드시스템은 단순

계산시간을 단축할 수 있는 수동 집계기계 수준에 그쳤다. 따라서 1966

년에 실시되었던 인구센서스를 처리하기에는 한계가 있었다. 때마침 미

국 출장에서 컴퓨터의 능력을 목격하고 돌아온 김학렬 당시 경제기획원

차관이 컴퓨터 도입을 과감하게 지시하였다(행정안전부, 2017). 천공카드

시스템에 비해 한 단계 높은 계산 능력으로 인구센서스 조사통계업무를

원활히 처리한 IBM 1401 컴퓨터는 대중들의 관심을 끌었으며 이는 컴퓨

터에 대한 부정적인 인식이 바뀌는 계기로 작용하였다.

<표 3-7> 전자정부 발전 단계 및 주요 내용

발전단계 및 시기 주요 내용

전자정부 태동기

(1967~77년)

· 인구센서스 통계업무에 IBM 1401 도입(컴퓨터 최초 활용)

· 중앙전자계산소 출범

· 행정전산화 기본계획 발표 및 행정전산화추진위원회 설치

전자정부 도입기

(1978~86년)

· 제1차 행정전산화 5개년 기본계획 수립

· 제2차 행정전산화 5개년 기본계획 수립

· 국가기간전산망 기본계획 확정

전자정부 기반

조성기

(1987~96년)

· 전산망법 시행

· 제1, 2차 국가기간전산망 사업 시행

· 초고속 정보통신망 시범사업 시행

· 정보화 촉진 기본계획 확정

전자정부 기반 완성

(1997~2002년)

· 지방행정종합정보망(MOHA-NET) 구축

· 사이버코리아 21 계획 수립

· 세계 최초 전자정부법 제정⋅시행

전자정부 11대 과제 수립

전자정부 고도화

시기

(2003년~현재)

· 초고속국가정보통신망 구축완료

· 전자정부 31대 로드맵 중점추진 수립⋅추진

· 국가정보화기본법 시행

· 정부 3.0 기본계획 및 실행계획 수립

· 전자정부 2020 기본계획 및 실행계획 수립

자료: 행정안전부(2017)을 참고하여 재구성.


그러나 당시 컴퓨터는 업무의 보조 역할만을 할 뿐이었고 여전히 기업

이나 지식인들은 컴퓨터에 대한 의구심을 완전히 떨쳐내지 못하는 상황

이었다. 그럼에도 불구하고 박정희 정부는 컴퓨터의 본격적인 행정부문

활용을 준비하기 위하여 1969년 1월 ‘전자계산조직 종합개발계획안’을

수립하여 일관성 있는 개발 정책을 도모하였다. 이외에도 행정업무전산

화를 촉진하기 위해 1970년 4월 과학기술처 산하에 중앙전자계산소를 설

립, 우리나라 전산화와 정보화를 위한 사업을 총괄하도록 하였다.

행정업무전산화에 대한 정부의 정책적 의지는 1970년 경제기획원 예산

업무 전산화와 1971년 체신부의 전화요금고지서 발급업무의 전산화, 대

학입시 예비고사 채점의 전산화라는 결실을 도출하였고, 이를 통해 컴퓨

터에 대한 부정적 인식을 상당 부분 해소할 수 있었다. 지속적인 컴퓨터

도입과 활용의 증대에 따라 1974년에는 정부가 중앙전자계산소를 행정

총괄기관인 총무처 소속으로 이관하였고, 이듬해 1월 명칭도 정부전자계

산소로 변경하였다. 정부는 이러한 일련의 조직개편을 통해 중앙전자계

산소를 행정의 효율성을 제고하는 행정개혁의 촉매제로 삼으려는 의지를

피력하였다. 이와 함께, 1975년 1월 박정희 대통령은 행정전산화 사업을

구체적으로 지시하였는데, 이는 총무처를 중심으로 중앙집권적 행정전산

화가 시작된 공식적인 계기가 되었다. 같은 해 6월 총무처는 ‘행정전산화

기본계획’을 발표하고 효과적인 추진을 위해 국무총리를 위원장으로 하

는 행정전산화추진위원회를 설치하여 행정전산화 작업을 위한 강력한 추

진체계를 구성하였다.

두 번째는 행정전산화 사업이 실시된 1978년부터 1986년까지로 이는

우리나라 전자정부의 도입 단계라 할 수 있다. 1978년 수립된 ‘제1차 행

정전산화 5개년 기본계획(1978~82년)’은 70년대 초반부터 이어져 온 각

중앙부처 단위의 부분적 행정전산화 작업을 국가적인 차원에서 종합적으

로 추진하는 것을 목표로 하였다. 이에 총무처(현 행정안전부)를 총괄부

서로 하여 국가적 차원에서의 행정전산화 사업이 본격적으로 실시되었으

며, 주로 단순 업무, 대용량 자료의 일괄처리 등에 한정적으로 정보기술

이 활용되었다. 정부는 1979년 행정업무전산화추진규정을 제정하고, 1982


년 제2차 행정전산화 5개년 기본계획(1983~87년)을 수립하는 등 행정전산

화를 위한 노력을 지속하였다. 제1차 행정전산화 사업이 단위업무를 컴

퓨터로 대체하는 것에 초점을 두었다면, 제2차 행정전산화 사업은 업무

간 연결을 시도하고자 하였다. 이렇듯 정부 차원에서 행정전산화에 대해

강력한 정책적 의지를 가지고 정책을 추진하였으나, 당시만 하더라도 일

반 국민에게 컴퓨터 보급이 거의 이루어지지 않았고 네트워크 기술도 발

전이 미미한 상태였기 때문에 정보기술은 주로 정부 내부의 업무 효율성

을 높인다는 목표로 한정된 역할을 수행하였다. 예를 들면, 예산관리, 세

금징수, 주민등록관리, 공안정보관리, 취업알선업무 등이 그것이었다. 따

라서 정부 업무의 효율성 측면에서는 상당한 성과를 거두었으나 근본적

인 혁신이라고 보기에는 어려움이 있다. 또한 1970년대 말과 1980년대

초 국가적인 혼란과 민주화 과정을 거치면서 각종 사업이 중단되어 정책

추진의 공백이 발생하기도 하였다. 그럼에도 불구하고 당시 부족했던 국

가 재정이나 여러 사항들을 고려하면 행정전산화에 쏟았던 국가적 노력

은 상당히 혁신적인 발상이었다고 평가할 수 있다.

세 번째는 1987년부터 1996년까지로 이 시기는 우리나라 전자정부의

기반이 조성되는 단계라 할 수 있다. 행정전산화에서 나아가 행정 네트

워크가 구축되기 시작하였으며 발달한 정보기술을 바탕으로 부처 간 행

정정보가 부분적으로 가능해져 이후 정부 간 전자업무가 가능해졌다. 또

한 1987년 시행된 전산망법과 함께 국가기간전산망 사업이 실시되면서

주민 DB, 토지 DB, 자동차 DB 등이 체계적으로 정비되기도 하였다. 전산

망법은 전산망의 개발보급 및 이용 등에 관한 기본계획 수립을 체신부가

맡도록 하고 전상망의 개발⋅이용촉진 업무는 대통령 직속 전산망조정위

원회가 맡도록 하였다. 또한 체신부 장관이 정보화사회기반조성에 필요

한 산업시설 및 그 유통구조 마련을 위한 정보의 공동활용체제 구축을

권장할 수 있게 함으로써 주민등록정보, 부동산정보, 자동차정보 등 국민

과 밀접한 행정정보의 데이터베이스화를 제도적으로 뒷받침하였다(행정

안전부, 2017). 국가기간전산망 사업은 1, 2차로 나누어 각각 5년간 진행

되었는데 정보사회에 대비한 국가사회 전반의 전산화⋅자동화⋅정보화를


촉진하고 정보산업을 육성하는 데 그 목표를 두었다. 약 10여 년의 사업

기간 동안 약 7,600억원의 자금이 소요된 결과, 행정, 금융, 교육, 연구,

국방 등 다양한 분야의 전산화와 정보화 토대가 마련되었다. 이외에도,

1994년 초고속 정보통신망 사업을 시범 추진하고, 1996년 정보화 촉진

기본계획을 확정하는 등 원활한 전자정부 도입을 위해 다양한 노력을 기

울였다. 다만, 범정부적인 차원에서 정보의 생산, 공유 및 활용에 대한 각

부처 업무체계가 확립되지 못하였기 때문에 정부 내 업무의 효율성 제고

에도 불구하고 외부적 행정서비스와 연계하지 못했다는 한계가 있었다.

또한 일반 시민들의 컴퓨터 보급률이 높아졌음에도 불구하고, 행정전산

망 구축이 정부와 대학 중심으로 이루어져 정부와 일반 시민 간 정보교

환이 어려웠고, 일반 시민들이 소외되는 경향도 있었다.

네 번째는 1997년부터 2002년까지로 이 시기는 전자정부의 기반 인프

라를 구축한 단계라 할 수 있다. 이 시기에는 초고속통신망의 발전에 힘

입어 범정부적 통합 네트워크 기반이 형성되었고, 정부뿐만 아니라 일반

시민들에게도 초고속정보통신망이 보급되어 국가적 차원에서의 행정 네

트워크가 활성화되기 시작하였다. 이는 정부와 시민 간(G2C) 쌍방향 소

통과 공공 서비스 시대가 시작되었음을 의미한다. 또한 정부 부처 간 정

보공유와 전자정부시스템 간의 연계활용이 본격적으로 이뤄짐에 따라 온

라인 조달행정(G2B)이 가능해졌다. 1996년부터 구축되어온 정부고속망은

초고속망을 이용하고, 정부종합청사를 중심으로 전 중앙행정기관과 지자

체, 입법부 및 사법부를 하나로 행정정보공유를 위한 네트워크로 연결하

여 행정 및 이후 공공기관 간 정부 공유를 촉진할 수 있는 기반을 만들

어주었다. 중앙정부뿐만 아니라 내무부와 지방자치단체를 연결하는 지방

행정종합정보망(MOHA-NET), 시⋅도 및 시⋅군⋅구를 연결하는 정보통

신인프라 구축 등이 동반되었다. 이후 1998년에는 ‘사이버코리아 21 계획’

수립을 통해 전자정부 구현을 위한 구체적 사업을 추진하기 시작하였다.

2001년에는 ‘전자정부 구현을 위한 행정업무 등의 전자화 촉진에 관한

법률’을 제정⋅시행하여 종이 문서 위주였던 행정업무나 민원처리, 세금

⋅수수료 납부 등을 전자적으로 간단히 처리하도록 규정함으로써 전 국


토를 대상으로 구축된 인프라를 활용하여 전자정부의 유용성을 높였다.

마지막 시기는 2003년부터 현재까지로 전자정부가 고도화되는 단계라

할 수 있다. 2005년 완성된 초고속국가정보통신망사업을 통해 정부와 공

공기관은 정보화 인프라 구축을 쉽게 할 수 있게 되었다. 이를 기반으로

전국적으로 통합된 행정네트워크를 통하여 국민에게 논스톱 행정서비스

를 제공하였다. 한편, 정보통신기술과 다양한 기기의 보급이 확대되어 국

민들이 초고속정보통신망을 사용할 수 있게 되면서 정부의 다양한 전자

정부 서비스가 본격적으로 개발⋅보급⋅사용되기에 이르렀다.

특히 우리나라는 2001년에 전자정부법을 제정한 이후 2003~07년 전자

정부의 로드맵을 바탕으로 4개 분야에 대한 31대 로드맵 중점 추진과제

를 수립하고 이를 적극적으로 추진하였다. 전자정부 로드맵은 다음의 표

와 같이 일하는 방식 혁신 분야에는 11개 과제, 대국민서비스 혁신 분야

에는 14개 과제, 정보자원관리혁신분야에는 5개 과제 법제도 정비 분야

에는 1개 과제를 포함하고 있다(표 3-8).

<표 3-8> 2003~07년 31대 로드맵 중점추진 과제

분야 우선추진과제

일하는 방식

혁신

<11개 추진과제>

문서처리 전 과정 전산화, 국가 및 지방재정 종합정보화, 전자지방정

부구현, 전자감사체계구축, 전자국회구현, 형사사법통합정보체계, 인

사행정종합정보화, 외교통상정보화, 국정과제실시간 관리, 행정정보

공유확대, 정부기능연계모델(BRM) 개발

대국민서비스

혁신

<14개 추진과제>

인터넷민원서비스 고도화, 국가안전관리 종합서비스, 건축⋅토지⋅등

기 연계 및 고도화, 종합국세서비스, 국가복지종합서비스, 식⋅의약

품종합서비스, 고용⋅취업정보서비스, 행정심판인터넷서비스, 기업지

원단일 창구서비스, 국가물류종합정보서비스, 전자무역서비스, 외국

인종합지원서비스, 전자정부해외진출지원, 온라인국민참여

정부 자원관리

혁신

<5개 추진과제>

범정부 통합전산환경구축, 전자정부통신망고도화, 범정부 정보기술아

키텍처적용, 정보보호체계구축, 정보화인력 및 운영조직 강화

법제도정부 전자정부 구현 및 안정성 관련 법령 정비

자료: 행정안전부(2008), p.31.


전자정부 로드맵에서 제시한 31개의 우선 과제는 행정부 내에서 부처

간, 기관 간 수평적 연계와 중앙정부와 지방자치단체 및 정부산하기관

간의 수직적 통합에 역점을 두고 있다(행정안전부, 2008, p.32). 또한 이

과제는 정부의 기능과 업무를 범정부적을 적용하는 통합설계모형을 개발

하고자 하였다. 정부기능분류모델개발, 범정부 정보기술아키텍처 적용, 범

정부 통합전산환경 구축, 전자정부통신망의 고도화 등의 과제는 정부의

업무와 정보기술을 통합적인 설계모형에 따라 재구축하는 과제이다(행정

안전부, 2008, p.33). 이후 2008년 국가정보화기본계획을 수립하고 전자정

부 구현에 따른 IT 강국 코리아를 바탕으로 더 똑똑한 전자정부 서비스

를 제공하기 위해 지속적으로 노력하였다(행정안전부, 2012, pp.61~62).

이후 제도적인 측면에서 정부는 2010년 기존의 전자정부법을 변화하는

사회에 맞게 개정하였으며 2013년에는 박근혜 정부의 전자정부 지향 정

책이라 할 수 있는 정부 3.0을 지원하기 위하여 ‘공공데이터의 제공 및

이용활성화에 관련 법률’을 제정하였다. 이후 2017년에 관련 시행규칙이

제정되어 오늘에 이르고 있다.

한국의 전자정부는 대외적으로도 크게 호평을 받고 있다. 실제 우리나

라의 전자정부는 2002년 이후 2년마다 세계 각국의 전자정부를 체계적으

로 평가해온 유엔 전자정부 평가에서 줄곧 최상위권을 차지하는 등 가장

모범적인 전자정부 모델로 자리매김하였다. 구체적으로 살펴보면 한국

전자정부는 2010년, 2012년, 2014년 3회 연속으로 1위를 차지하였다. 이

후 2016년과 2018년에 3위를 차지하지 하는 등 순위가 다소 내려갔으나

온라인전자정부 참여부문에서는 2018년 평가에서 1위를 차지하는 등 온

라인 시민참여를 통한 민주주의 발전에 크게 기여하고 있다는 평가를 받

고 있다. 이와 더불어 한국의 다양한 전자정부시스템이 여러 나라에 도

입되어 사용되고 있다. 예를 들면, 전자통관시스템은 2005년부터 에콰도

르, 몽골, 에티오피아 등 13개국에 수출되었으며 전자조달시스템인 나라

장터는 2010년부터 베트남과 튀니지 등 7개국에 수출되어 현재 사용되고

있다(자세한 사항은 부록 참고).


2. 한국 전자정부의 주요 성공요인

가. 최고 정책 결정자의 관심과 실행 계획

우리나라 전자정부의 주요 성공요인은 다음과 같다.7 첫째, 최고정책결

정자인 대통령의 관심과 실행계획이 뒷받침되었다. 1차 행정전산화 사업

당시, 전두환 대통령은 본인이 군 출신이었기 때문에 국정 운영에 있어

서 관료들의 다양한 정책 조언을 많이 참고하였다. 기술 관료들은 전산

화와 전산망 구축이 가져올 미래에 대한 강한 확신을 바탕으로 대통령을

설득하였고 이는 대통령으로 하여금 전산화와 전산망 구축 사업에 관심

을 가지고 지원하게끔 하는 데 기여하였다. 실제로 전두환 대통령은 대

통령 직속기관으로 전산망조정위원회를 구성하여 행정전산화 사업을 지

원하도록 한 바 있다.

이후 김대중 대통령도 전자정부에 대해 큰 관심과 의지를 보였다. 취

임사에서부터 정보화와 전자정부를 강조한 김대중 대통령은 2001년 전자

정부특별위원회를 출범시키고 6개월에 한 번씩 대면회의를 가졌다. 또한

2주마다 정책수석실로부터 전자정부추진상황을 보고받으며 지속적으로

진행상황을 점검하였다. 최고정책결정자의 이러한 집중적인 관심은 전자

정부사업을 추진하는 데 있어 큰 원동력과 조정력의 중심이 되었다(전자

정부특별위원회, 2003, p.58). 그 결과 전자정부 기반이 구축되고 구체적

인 성과가 나타나기 시작하였다. 특히 전자정부특별위원회를 중심으로

기존의 단일 부처 중심의 전산화 사업과는 질적으로 다른 11대 중점추진

과제를 제시하여 본격적으로 전자정부를 추진하였다. 11대 중점추진과제

는 오늘날 우리나라 전자정부의 근간이 되었는데, 구체적인 과제는 다음

과 같다(행정안전부, 2017). 1) 단일창구를 통한 민원업무 혁신(행정자치

부, 정보통신부, 기획예산처), 2) 4대 사회보험정보시스템 연계구축(보건

복지부, 노동부), 3) 정부 통합전자조달 시스템 구축(기획예산처, 정보통

7 우리나라 전자정부의 성공요인은 행정안전부(2017)와 Moon(2018b)를 참고하여 작성함.


신부), 4) 인터넷을 통한 종합국세서비스 제공(국세청, 재정경재부), 5) 국

가 재정정보시스템 구축(재정경제부, 기획예산처), 6) 시군구 행정정보화

(행정자치부, 서울특별시), 7) 전국단위의 교육행정정보시스템 구축(교육

인적자원부, 재정경제부), 8) 표준인사관리시스템 구축(중앙인사위원회),

9) 전자결제 및 전자문서 유통 정착(행정자치부), 10) 전자관인시스템 구

축 및 전자서명시스템 확산(행정자치부, 정보통신부), 그리고 11) 범정부

적 통합전산환경의 단계적 구축(행정자치부, 정보통신부, 기획예산처).

전자정부에 대해 국민의 기대가 급증하는 가운데 출범한 참여정부는

정부혁신과 전자정부의 연계를 통해 정부혁신 효과를 극대화하는 데 초

점을 두었다. 이에 2003년 4월, 대통령 자문 정부혁신지방분권위원회에

전자정부전문위원회를 설치하였다. 이어 4대 분야, 10대 어젠다, 31대 과

제로 구성된 전자정부 로드맵을 확정⋅발표하였다. 이를 위해 전자정부

전문위원회, 전자정부특별위원회 등을 설치하였으며 이를 통해 전자정부

사업을 추진하였다. 특히 노무현 대통령은 전자정부 정책을 대통령의 5

대 국정과제 중 하나로 포함시키고 5년간 지속적인 관심을 표하며 전폭

적인 지지를 제공하였다. 노무현 대통령은 본인 스스로도 전자정부에 대

해 상당한 식견을 가지고 있었다. 청와대 업무지원시스템인 ‘이지원’ 개

발 당시 주도적인 역할을 하였을 뿐만 아니라 부처 간 갈등이 일어났을

때도 직접 개입하여 조정하는 등의 적극적인 행동은 전자정부에 대한 대

통령 나름의 가치관과 식견이 있었기에 가능한 것이었다.

이명박 정부는 기본적으로 전자정부를 국가 정보화의 틀 속에서 추진

하였다. 특히 민간투자 기피지역인 격⋅오지 농어촌 마을을 대상으로 하

는 농어촌 광대역통합망 구축사업, 스마트폰 확산에 따른 무선인터넷 고

도화, 시장 친화적인 인터넷 산업 환경조성 등으로 제2의 인터넷 붐 조성

에 기여할 수 있도록 정보화사업을 추진하였다.

박근혜 정부는 스마트 정부를 지향하는 정부 3.0 정책을 추진하여 공

공데이터 개방 및 활용을 적극적으로 추진하였다. 이와 같이 한국의 역

대 대통령들은 전자정부에 대해 상당한 관심과 지원을 아끼지 않았으며

이러한 최고 정책 결정자들의 노력은 한국 전자정부가 성공할 수 있었던


주요 요인으로 작용하였다.

나. 법률체계 구축과 재정적 지원

둘째, 전자정부 추진에 필요한 법률 체계 구축과 재정적 지원이 원활히

이루어졌다. 전자정부 정책은 국가 전체를 대상으로 하는 만큼 법률적⋅

재정적 뒷받침이 필수적이다. 우리나라는 대통령의 강력한 의지하에 전

자정부 정책 초기부터 법률 체계가 구축되었으며 현재까지도 국가정보화

기본법과 세계 최초로 제정된 전자정부법이라는 법적 근거하에 추진되고

있다. 기술적 측면에서 전자정부가 구현되었다 할지라도 이를 작동시키

는 법률 체계가 뒷받침되지 않는다면 진정한 의미를 가지기 힘들 것이다.

예를 들어 전자문서를 활용할 수 있는 기술이 개발되었더라도 전자문서

를 법적으로 인정해주지 않는다면 전자문서화 작업은 성공할 수 없을 것

이다. 실제 우리나라 정부는 전자문서화 작업을 위해 기존의 전자정부법

과 사무관리 규정을 개정하여 전자문서를 공식문서로 인정한 바 있다.

재정적 지원 또한 전자정부 정책이 원활히 이루어진 데 큰 공헌을 하

였다. 국가기간전산망 사업기간 동안 실시되었던 ‘선(先)투자 후(後)정산’

방식을 통한 재원조달은 단년도 예산의 한계를 극복하고 사업기간 동안

안정적으로 재정을 확보하는 데 큰 도움이 되었다. 이는 사업자가 선투

자하여 구축한 정보시스템에 대해 감리를 통하여 적정성을 판단한 후,

구축비를 정산하는 방식이었다. 전자정부지원사업 추진을 전자정부법에

구체적으로 명시하고 별도로 예산을 책정하여 적극적으로 추진할 수 있

도록 한 점도 안정적인 재정지원을 위한 중요한 토대가 되었다. 우리나

라가 전자정부 사업에 투자한 재정규모를 살펴보면 김대중 정부(2001~

02년)가 20개 사업에 2,219억원, 노무현 정부(2003~07년)가 145개 사업에

8,786억원, 이명박 정부(2008~12년)가 188개 사업에 6,738억원 그리고 박

근혜 정부(2013~16년)가 131개 사업에 3,980억원을 지원한 것으로 나타

났다(행정안전부, 2017).


다. 정보통신 인프라 구축

셋째, 정보통신 인프라 구축이 동반되었다. 전자정부의 실현을 위한 가

장 기본적인 전제조건이 정보통신 인프라 구축이다. 전자정부 서비스를

활용하기 위해서는 정보통신망에 접속하여야 하기 때문이다. 한국의 초

고속정보통신망은 전자정부의 효율성을 극대화하였다. 문민정부가 들어

서면서 중장기적인 초고속정보통신망 구축 계획을 수립⋅추진하기 시작

하였고 이는 이후 정권 교체 이후에도 지속적으로 추진하여 계획보다 빠

른 2005년도에 조기 구축하게 되었다.

초고속정보통신망이 구축됨에 따라 정부기관과 지방자치단체 간의 내

부 행정망이 초고속국가망으로 구축되었다. 이로 인하여 행정기관 간의

행정정보 공동 활용이 가능해졌으며 전국단위 대기업⋅대국민 온라인 전

자정부서비스를 쉽게 활용할 수 있게 되었다. 실제 한국의 전자정부 서

비스는 서비스 개시 이후 단기간 내에 이용자 수 및 이용 건수가 급증하

였는데 이는 전자정부 구축과 함께 정보통신 인프라 구축이 동반된 덕분

이다. 여전히 한국은 가장 앞선 정보통신 기술을 보유하고 있으며 다가

오는 5G 시대에도 선두를 유지하기 위해 정부와 기업이 합심하여 노력

을 기울이고 있다.

우리나라 전자정부 서비스의 중요한 토대가 된 주민등록제도도 주목할

만하다. 전 국민을 13자리의 숫자8로 식별할 수 있는 주민등록제도는 오

늘날 한국 전자정부의 초석이 되었다. 1962년 제정된 주민등록법은 본래

남북분단의 특수한 상황에서 안보상의 목적으로 시행되었다. 박정희 정

부는 주민등록법을 시행함으로써 모든 국민에게 이름, 성별, 생년월일,

주소를 비롯한 기본 인적사항을 등록하고 퇴거 및 전입을 신고하도록 의

무화하였다. 이후 1968년 주민등록제도가 강화되면서 주민등록증번호 체

계를 마련하였다. 즉, 모든 국민에게 고유의 식별번호를 부여함으로써 국

가적 차원의 범용 개인 식별정보가 생성된 것이다. 이러한 주민등록번호

8 주민등록번호는 본래 12자리로 구성되었으나, 1975년 주민등록법 개정 이후 오늘날과

같은 13자리 체계로 자리 잡았다.


는 단순히 국가를 비롯한 공공부문에서만 활용한 것이 아니라 민간부문

에서도 특정 개인의 신원을 보증해주는 수단으로서 기능하게 되었다. 특

히 개인정보의 디지털화 측면에서도 핵심적인 자료가 되었다. 숫자로 이

루어져 있어 입력이 용이했을 뿐만 아니라, 다양한 개인 정보까지 포함

하고 있어 동일성 여부 또한 쉽게 확인할 수 있었다. 우리나라와 달리 범

용의 개인 식별정보 체계를 갖추고 있지 못한 국가들은 전자정부의 통합

적인 시스템 구축이 어렵지남 우리나라는 주민등록시스템을 기반으로 개

별 정보를 연계하여 다양한 전자정부서비스 시스템을 용이하게 구축할

수 있었다.

라. 효과적인 추진체계 구축

넷째, 전자정부 추진을 위한 효과적인 추진체계가 구축되었다. 제1차

행정전산망 사업시기에 전두환 대통령은 대통령 직속기관으로 전산망조

정위원회를 구성하고 위원장에 대통령 비서실장을 임명함으로써 강력한

추진조직을 구성하였다. 전산망조정위원회는 강력한 권한을 바탕으로 사

업의 전반적인 운영과 조정을 담당하여 해당 사업이 원활하게 추진될 수

있도록 역할을 하였다. 이후 외환위기를 겪으면서 전자정부 정책은 상대

적으로 국가정책 우선순위에서 멀어지게 되었으나 외환위기를 극복한

2001년, 김대중 정부는 대통령 자문기구인 정부혁신추진위원회 산하에

전자정부특별위원회를 설치하였다. 전자정부특별위원회는 전자정부 사업

운영 및 추진을 목적으로 정보화추진위원회와는 별도로 운영되었고 대통

령이 1~2주에 한 번씩 보고받는 형식으로써 사업의 추진력을 보장받았

다. 전자정부특별위원회는 정부혁신추진위원회 규정에 설립 근거를 두고

있었으므로 법적 근거가 미약했고 임시조직이었다. 그럼에도 불구하고

대통령과 직접적인 소통 채널을 확보하였기에 강력한 추진력을 얻게 되

었다. 위원 구성도 17명의 위원 중 7명의 위원을 교수 등 민간 전문가로

하여, 전문성을 겸비한 추진조직으로 기능하였다. 이외에 참여정부에서도

전자정부전문위원회나 전자정부특별위원회와 같은 추진조직이 설립되었


고, 이명박 정부에서도 국가정보화전략위원회를 설립, 국가정보화 정책의

추진을 담당케 하였다. 이처럼 전문성을 겸비한 독립된 추진조직의 존재

는 전자정부 정책이 지속적으로 추진될 수 있는 원동력으로 작용하였다.

마. 행정개혁과의 유기적 연계

다섯째, 전자정부와 행정개혁을 연계하여 추진하였다. 특히 31대 로드

맵 중점추진 과제 중에서 일하는 방식과 관련된 과제들은 행정개혁의 방

향과 연계하여 추진하였다. 예를 들어 문서처리 전 과정의 전산화 사업

은 종이문서 중심의 행정에서 전자문서 중심의 행정으로 전환하는 중요

한 계기가 되었다. 한편, 행정정보공동이용시스템을 구축하고 행정기관에

주민등록등본과 같은 기존의 불필요한 구비서류의 제출 없이 구축된 시

스템을 통해 정보를 조회하도록 하는 법적 의무를 부과하여 전자정부를

획기적인 행정혁신 도구로 활용하게 하였다. 그리고 각 부처가 독립적으

로 운영하던 전산실을 국가통합전산센터로 이관하여 정보전산자원의 효

율성을 도모하는 한편, 정부기능 연계모델을 통하여 유기적인 정부 간

기능적 연계의 토대를 마련하고자 노력한 점도 행정개혁의 방향과 정합

한 것이라고 볼 수 있다.

이외에도 종합국세서비스를 통한 행정개혁 역시 눈여겨볼 만하다. 국

세청은 2002년 4월, 세금 관련 민원(사업자등록증명 및 납세증명, 부가가

치세의 전자고지⋅납부, 원천세⋅주세⋅특별소비세에 대한 전자신고 시

범운영, 휴대전화를 통한 부가가치세 신고⋅고지⋅환급안내 서비스 등)

을 인터넷으로 처리할 수 있는 ‘홈택스’ 서비스를 시작하였다. 이 서비스

는 기존에 오프라인에서 제공되던 세무 서비스를 온라인으로 옮겨놓았을

뿐만 아니라, 세액 자동계산서비스, 모바일 전자 신고 프로그램, 인터넷

신고납부서비스 등 여러 가지 부가서비스들을 창출하였다. 우리나라 종

합국세서비스는 2008년 전 세계 국세청 중 최초로 IT 관리에 대한 국제

표준인증인 ISO20000을 획득할 만큼 인정받고 있다. 이외에도 국가종합

전자조달 시스템인 나라장터, 기업민원단일 창구 역할을 하는 기업지원


<표 3-9> 한국 전자정부의 성공요인

성공요인 주요 내용

최고정책결정자의

관심과 지원

· 전자정부특별위원회 출범

· 국정과제에 전자정부 정책 포함

· 전자정부 정책에 대한 관심과 의지 표명

법률 체계 구축과

재정적 지원

· 국가정보화기본법, 전자정부법 등을 통한 근거 법률 마련

· 선(先)투자 후(後)정산 방식을 통한 재원조달

· 정보화촉진기금 조성을 통해 재정운용의 유연성 보장

정보통신 인프라 및

주민번호제도 인프라

구축

· 초고속정보통신망을 통한 정보통신 인프라 구축

· 주민번호제도

효과적인 추진체계

구축· 강력한 권한, 전문성과 독립성을 겸비한 추진조직 구성

행정개혁과의 연계

· 일하는 방식 관련 전자정부 사업 추진을 통한 행정개혁

· 전자문서 중심의 행정시스템 및 행정정보공유시스템 구축

· 종합국세서비스 ‘홈택스’

· 조달행정시스템인 ‘나라장터’

플러스 G4B 등의 성공적인 행정혁신 사례가 있다.

이러한 성과들은 우리나라의 전자정부가 UN 전자정부평가에서 2010

년, 2012년, 그리고 2014년 3회 연속 1위로 평가받는 쾌거를 이루게 하였

다. 이후 2016년과 2018년에도 3위를 기록하여 근 10년 동안 최상위 수

준으로 인정받고 있음을 보여준다. 이러한 평가는 한국 전자정부의 글로

벌 위상 강화로 이어졌고, 정부는 전자정부 기술을 적극적으로 해외에

수출하여 2015년에는 전자정부 수출 실적이 약 5만달러를 웃도는 기염을

토하였다. 이처럼 전자정부 서비스를 통한 행정개혁은 국민들의 효용을

높여주었을 뿐만 아니라 한국의 글로벌 위상 강화, 새로운 수출 동력의

확보로 이어져 전자정부 정책에 지지와 정당성을 부여함으로써 정책의

지속성에 기여하였다. 이상의 성공요인을 표로 정리해 보면 <표 3-9>와

같다.


3. 한국 전자정부 발전과 도전요인

우리나라 전자정부는 행정 한류의 가장 대표적인 사례로서 UN 세계

전자정부 평가에서 세계 최고 수준으로 인정받고 있다. 특히 2010년 이

전에는 외국 정부와의 전자정부 협력 양해각서(MOU)가 불과 6건이었지

만 2019년엔 47개국, 4개의 국제기구와 총 58건으로 급증했다. 이는 우리

나라의 전자정부에 대한 외국 정부의 관심과 협력 요청이 크게 늘어났음

을 보여준다.9 이외에도 우리나라는 국제사회에서 전자정부 선도국이라

할 수 있는 영국, 뉴질랜드, 에스토니아, 이스라엘과 함께 장관급 협의체

인 ‘Digital-5 장관회의’를 창설하였다. 2016년에는 의장국으로서 제3회

‘Digital-5 장관회의’를 개최한 바 있으며 전자정부 분야 국제사회의 최신

이슈와 흐름을 선도하고 지속가능 발전을 위한 전자정부 혁신을 이끌어

나가는 역할을 수행하고 있다(행정안전부, 2017). 이처럼 한국 전자정부

의 위상과 수준은 세계적인 수준에 도달하여 전자정부의 대표적인 모델

로 인정받고 있으나, 전자정부 사업을 추진하는 과정에서 많은 장애요인

을 경험해왔고, 지금도 다양한 도전에 직면하고 있는 것이 사실이다. 한

국 정부가 당면하고 있는 한국 전자정부의 도전요인은 다음과 같다.

가. 전자정부의 주관 부서 변화로 인한 혼선

첫째, 우리나라 전자정부 사업의 성공요인에서 살펴보았듯이 최고 정

책결정자의 정책적 의지와 재정적⋅법제도적 지원은 전자정부 사업을 일

관성 있게 추진함에 있어서 가장 중요한 요인 중의 하나로 작용하였다.

한편, 구체적인 국가정보화 계획 아래 전자정부 관련 사업이 꾸준하게

집행되는 과정에서 전자정부특별위원회, (구)정보통신부, 행정안전부, 한

국정보화진흥원, 공공데이터 전략위원회 등 다양한 기구들이 전자정부

발전단계에 따라서 주어진 역할을 효과적으로 수행할 수 있었던 점도 간

9 행정안전부 홈페이지(https://mois.go.kr, 접속일: 2019. 8. 13).


과할 수 없는 성공요소라고 할 수 있다. 그러나 정권이 변하는 과정에서

때로는 부처 개편에 따라서 유사한 국가정보화 관련 정책과 제도를 추진

하는 부처(과거 정보통신부)와 전자정부 정책과 제도를 추진하는 부처(행

정안전부)가 달라서 갈등과 업무 혼선을 초래하기도 하였다. 특히 국가정

보화기본법, 소프트웨어산업진흥법, 전자정부법 등 중요한 제도적 변화를

추진하는 과정에서 부처 간의 견해차가 첨예하게 드러나기도 하였다. 국

가정보화사업과 전자정부 관련 주관 부처 간 갈등으로 인하여 추진체계

에 혼선이 생기거나 자원배분의 우선순위가 변하는 점 등은 지속적으로

경계하고 지양해야 할 장애요인이라고 볼 수 있다.

나. 차세대 전자정부 방향의 불확실성

둘째, 전자정부사업의 국제적인 성공모델로 인정받게 된 우리나라 전

자정부도 차세대 전자정부의 방향에서는 명확한 방향을 설정하지 못하고

있다. 특히 OECD가 디지털 전환(Digital Transformation)을 국가 어젠다로

채택하고 있다는 점을 고려하면, 그동안 추진해온 전자정부를 확장한 차

원에서 디지털 정부로의 전략을 적극적으로 수립⋅추진할 수 있도록 노

력할 필요가 있다. 특히 향후 우리나라 전자정부가 차세대 모형으로도

인정받기 위해서는 디지털 정부의 새로운 모델을 적극적으로 준비하고

개발해나가야 한다. 한편, 최근에 제시한 ‘지능형 전자정부 기본계획’에

나타난 바와 같이 급격하게 발전하고 있는 클라우드, 인공지능, 사물인터

넷, 빅데이터 등 와해기술을 적극적으로 전자정부시스템에 도입하면서

지속적으로 진화해나가야 한다.

다. 전자정부시스템 유지보수 비용

셋째, 다양한 공공서비스 분야에서 전자정부시스템이 이미 구축되어

안정적으로 운영되고 있는 우리나라의 경우 신규 시스템 구축비용보다

유지보수 비용이 급격하게 증가하고 있다. 실제 전자정부시스템을 유지


하고 보수하는 데 드는 비용 문제는 지속적으로 제기되어 왔다. 관련하

여 우리나라는 유지보수 비용의 상승을 미연에 합리적으로 방지하도록

이용률이 저조하거나 불필요한 시스템의 통폐합 및 폐기 등의 조치를 취

하고자 노력하고 있다. 그러나 막상 시스템이 폐기되거나 통폐합된 실적

이 저조하다는 점은 주목할 필요가 있다. 향후 개별 시스템에 대한 객관

적인 이용률이나 활용도를 정기적으로 파악하고 이를 바탕으로 활용도가

낮은 시스템을 과감하게 정비하는 노력을 경주할 필요가 있다. 즉, 구체

적으로 동일기능을 중복해서 제공하는 서비스는 통합하고, 실제 사용이

활발하지 않거나 그 유용성이 떨어지는 서비스는 선별하여 폐지시키는

등의 방안도 고려해야 한다. 이를 위해서는 전자정부 서비스의 타당성에

대한 평가와 성과평가시스템의 구축이 동반되어야 하며 기존 서비스에

대한 모니터링 또한 체계적으로 이루어져야 한다. 한편, 공공데이터 및

공공서비스의 공개와 개방 노력을 통하여 오픈소스에 바탕을 둔 민간주

도의 공공서비스 개발도 적극적으로 활용할 필요가 있다.

라. 개인정보 보호와 보안

넷째, 중앙정부뿐만 아니라 지방정부까지도 전자정부화가 이루어지는

등 전자정부가 확대됨에 따라 개인정보 보호와 보안 문제도 지속적으로

제기되고 있다. 2008년 지자체 행정정보시스템인 새올 행정시스템의 해

킹으로 인한 개인신상정보 유출 사건, 2015년 공공아이핀 해킹으로 75만

건의 아이핀이 부정발급되었던 사건 등은 우리나라 전자정부가 개인정보

보호와 보안에 지속적인 관심을 갖고 관리해 나가야 할 필요성을 보여준

다. 실제로 국민들은 전자정부 서비스 이용중단 사유로 개인정보 유출

우려를 가장 첫 번째로 꼽았다.10 이처럼 개인정보 유출 문제가 끊임없이

발생한다면 전자정부는 국민의 신뢰를 얻을 수 없고 유명무실한 도구로

전락할 수 있다. 시스템 노후화에 따른 유지보수와 보안 기술 개발에 예

10 행정안전부(2019).


산과 인력을 투입하여 개인정보 유출 우려를 해소해야 한다.

마. 정보격차

다섯째, 우리나라는 다양한 정보화 교육 프로그램을 통하여 정보격차

를 줄이기 위해 노력해왔으나, 여전히 정보격차의 문제를 겪고 있다.

2018년 전자정부 서비스 이용실태 조사 결과를 살펴보면, 국민 10명 중

9명이 전자정부 서비스를 이용하였고, 이 중 97.2%가 서비스에 만족한

것으로 나타났다. 그러나 연령별로 세부 결과를 살펴보면, 40대까지는

95% 이상의 국민이 전자정부서비스를 이용하였으나, 50대는 85.3%, 60

대 이상은 58.1%로 급감하여 상대적으로 노년층의 전자정부 서비스 이용

률이 낮게 나타났다. 정보기술에 대한 이해와 접근성의 측면 이외에도

공인인증서와 같은 복잡한 인증 절차가 전자정부 서비스 이용을 가로막

는 주요 요인으로 작용하고 있다(행정안전부, 2018). 한국의 전자정부가

비교적 빠른 기간 내에 발전하였고, 많은 국민들이 이로 인한 혜택을 누

리고 있지만, 그 이면에는 변화하는 환경에 적응하지 못하고 소외된 디

지털 약자들이 존재한다. 이러한 국민 간 정보격차를 줄이기 위해서는

디지털 취약계층을 대상으로 한 교육사업, 컴퓨터 보급 사업, 정보화마을

사업 등을 지속하여야 한다.

바. 정부 부처 간 협력 문제와 이해관계자 간의 갈등

전자정부 정책 관련 정부부처 간 협력이나 이해관계자 간의 전자정부

정책에는 과학기술정보통신부, 행정안전부 등의 부처가 관련되어 있으며

어떤 분야의 전자정부 정책인지에 따라 이해관계자와 그 범위는 변화한

다. 이러한 문제는 과거 전자정부 정책 초기 시절부터 끊임없이 이어져

왔다. 정보화 사회 기반조성법안(1985), 정보⋅통신진흥법안(1989), 정보

산업 발전기반 조성에 관한 법률안(1991) 등은 최종 입법화 단계에서 관

련 부처 간의 갈등으로 어려움을 겪은 사례이다. 이는 당시 체신부, 상공


부 등이 서로 자신의 부처에 유리한 방향으로 법률안을 제안하다 보니

생긴 문제점이었다. 따라서 각 부처 간 협력과 정보 공유가 원활하게 이

루어질 수 있도록 인센티브 제공 방안을 고려할 필요가 있다. 한편, 11대

중점과제로 추진했던 교육행정정보화시스템(National Education Information

System)의 경우에 이를 추진하는 과정에서 정부와 전국교직원노동조합을

중심으로 한 교원 단체와 시민사회 간의 의견 차이로 인하여 상당한 진

통을 경험하였다. 특히 교육행정정보화라는 미명 아래 교사의 업무가 늘

어날 뿐만 아니라 교사, 학생, 그리고 학부모의 인권이 침해되고 개인정

보가 보호되지 못할 가능성에 대한 문제가 제기되었다(행정안전부,

2017). 이 시스템은 이후 3년간 구축이 지연되다가 개인정보 보호에 대한

다양한 조치가 마련되고 이해관계자 간의 갈등이 해결되면서 결국에는

구축될 수 있었다.

우리나라가 그간 부처 간 시스템 연계의 토대 위에 오랜 기간 전자정

부를 운영해오고 있음에도 불구하고, 여전히 부처 간 칸막이 행정으로

정부기관 간 정보공동이용에 한계가 존재한다는 사실도 주목할 만하다.

예를 들면, 여전히 국민들을 대상으로 정부 발행 문서인 부동산 등기부

등본이나 가족관계증명서 등의 제출을 요구하는 경우가 남아있다. 관련

법령이 정하는 바에 따라 정보관리기관의 동의 없이는 행정기관 간 정보

공유가 되지 않아 행정정보공동이용이 이루어지지 않고 있기 때문이다.

이는 정보주체인 당사자의 동의하에 기관 간 정보를 공동 이용할 수 있

는 방향으로 개선되어야 한다. 그동안 행정정보공동이용시스템을 통하여

지속적으로 발전해온 우리나라 전자정부를 한 단계 업그레이드시키기 위

해서는 잔존하는 부처 간 칸막이를 낮추기 위한 법률적 보완과 협력적

거버넌스에 대한 인센티브 제공을 비롯해 지속적인 노력을 기울여 나가

야 한다. 이상의 도전요인과 이의 극복방안을 정리하면 <표 3-10>과 같다.


<표 3-10> 한국 전자정부의 도전요인과 극복 방안

도전요인 극복 방안

차세대 전자정부 방향의

불확실성 문제

· 전자정부에서 디지털 정부로의 변환을 적극적으로 추진

하면서 일정한 방향성과 지속성을 겸비한 정책 수립

전자정부시스템 유지보수

비용 문제

· 중복 서비스 통합 및 저 활용 시스템 폐기와 정비

· 실용성 및 유용성을 기준으로 한 서비스 선별 제공

· 타당성 평가와 평가 시스템 구축 및 모니터링 실시

개인정보 보호와 보안

문제

· 시스템 노후화에 대한 유지보수

· 보안기술 개발에 예산과 인력 투입

정보격차의 문제· 컴퓨터 보급사업 및 정보화 마을 사업

· 교육을 통한 국민의 인식 및 이해도 제고

정부 부처 간 협력 문제

이해관계자 간의 갈등

문제

· 부처 간 협력과 정보 공유를 위한 인센티브 제공

· 개인정보 보호 및 전자정부시스템으로 인해 야기되는 문

제에 대한 예방책 마련

제5절 개발도상국을 위한 전자정부 정책 권고의 방향

1. 성공적인 전자정부 사업을 위한 사전 점검사항

앞서 살펴본 전자정부 성공요인 및 도전요인을 종합하여 성공적인 전

자정부 사업을 수행하는 과정에서 고려해야 할 점검요인을 제시하면 다

음과 같다.11

가. 정책결정자의 전자정부에 대한 비전과 정책적 의지

첫 번째는 정책결정자의 비전과 의지이다. 서두에 언급한 바와 같이

전자정부 정책은 차세대 산업 육성의 기반이 된다는 점에서 정책결정자

들에게 있어 매우 매력적인 정책이라 할 수 있다. 국가와 산업의 정보화

11 OECD(2003)가 제시한 점검사항을 바탕으로 우리나라 전자정부 관련 개발원조사업 경험

과 전자정부 구축 경험을 토대로 작성하였다.


를 통해 생산기반의 한계를 극복하고 경제성장을 도모할 수 있기 때문이

다. 그러나 전자정부를 구현하기 위해서는 기본적으로 IT 기반이 뒷받침

되어야 하므로 기반을 조성하기 위한 투자가 필요하며 정책의 효과가 발

현되기까지 인내의 시간이 필요하다. 더불어, 변화하는 과정에서 발생하

는 저항도 해결해야 한다. 이때 최고 정책결정자의 확고한 비전과 의지

는 뚝심 있게 정책을 추진해나갈 수 있는 든든한 버팀목으로 작용한다.

이외에도 안정된 정치적 환경, 전자정부 정책에 대한 관심과 정책적 우

선순위, 전자정부 주무기관의 역량과 의지, 등이 있다. 또한 정책적 우선

순위가 제대로 구현될 수 있도록 강력한 컨트롤 타워가 작동되어야 하며

전자정부에 대한 중장기 마스터플랜과 구체적인 전략과 실행계획도 마련

되어 있어야 한다.

나. 정부혁신 간의 연계성

두 번째는 앞서 한국 전자정부의 성공요인에서 살펴보았듯이 전자정부

는 정부개혁과 행정개혁을 유기적으로 연계하여 추진해야 한다는 점이

다. 우리나라는 종이문서 기반 행정에서 전자문서 기반 행정으로의 전환

을 전자문서시스템 구축을 통하여 구현하였다. 또한 정부 내의 행정효율

성, 투명성 및 책임성을 제고하기 위하여 개발한 온라인시스템은 행정업

무 및 문서관리를 포함한 정부 지식관리시스템으로서 다양한 부처의 시

스템과의 높은 연계성을 보이고, 행정개혁과도 유기적으로 연계되어 있

는 대표적인 사례라고 할 수 있다. 이 외에도 한국정부는 대민 전자정부

서비스를 통하여 행정서비스의 질을 제고하고자 노력하였다. 행정정보공

통이용시스템을 통하여 다양한 전자정부서비스를 제공할 수 있었던 것도

행정개혁과 전자정부가 맞물려 추진되었기 때문이다. 전자정부사업이 국

가⋅사회 정보화 사업과 연계되어 정부개혁을 촉진하는 수단으로 추진됨

으로써 공공서비스를 개선하고 행정 효율성을 제고하는 등 시너지효과를

창출할 수 있을 때 전자정부는 더욱 빛을 발할 수 있다.


다. 유관기관의 협조와 협력적 거버넌스 구축

세 번째는 유관기관의 협조와 협력이다. 전자정부 정책은 하나의 정부

부처가 단독으로 추진하는 것이 아니라, 정책의 특성에 따라 관련된 여

러 부처가 함께 추진한다. 또한 정보망을 제공하는 통신사와 같은 민간

부문의 협조도 필요하다. 따라서 유관기관의 협조와 협력은 원활한 전자

정부 정책 추진을 위해 필수적이다. 전자정부 시스템 구축을 예로 들면,

시스템 간 상호 호환성을 포함하여 상호 연계성을 제고하여 시너지 효과

를 극대화할 수 있도록 설계해야 한다. 전자정부시스템을 개별적으로 구

축하기보다는 전 정부 차원의 전자정부 비전과 마스터플랜하에 전자정부

시스템을 연계하여 구축⋅활용할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해서는

부처 간 협력을 이끌어낼 수 있는 추진체계 구성과 부처 간 갈등을 조율

할 수 있는 강력한 컨트롤 타워의 작동이 중요하다. 또한 정부 부처 간

칸막이 현상을 완화하고 원활한 협력과 활발한 정보공유를 유도하기 위

한 인센티브에 대한 고려도 필요하다. 한편, 정부 기관뿐만 아니라 관련

민간기관, 전문가 그룹 그리고 비영리기관 등 다양한 이해관계자와의 유

기적인 협력적 거버넌스 구축도 전자정부 사업의 성공적인 운영을 위해

필요하다.

라. 제도적⋅경제적 지원

네 번째는 제도적⋅경제적 지원이다. 전자정부의 강력한 추진을 위해

서는 근거가 되는 법률과 제도가 있어야 하며 정책 추진에 소요되는 비

용 또한 확보되어야 한다. 예를 들어, 신규 개발한 전자정부 시스템을 의

무적으로 사용하도록 법률적 기반을 마련하거나 유사한 정보시스템 및

데이터를 개별 부처별로 중복하여 구축하는 것을 방지하는 제도적인 장

치를 마련해야 한다. 또한 전자적으로 송수신한 자료가 법적 효력을 가

지거나 전자민원이 가능할 수 있도록 효과적인 행정정보공동이용시스템

구축 및 행정서식 표준화 등을 위한 다양한 법적⋅제도적 토대가 마련되


어야 한다. 한편, 다양한 시스템 구축에 소요되는 충분한 재원을 마련할

수 있도록 자체적인 정부 예산 및 기금, 국제기구와 공적원조 재원 확보

를 위한 적극적인 노력이 전제되어야 한다. 특히 전자정부 및 정보화를

위한 예산을 별도로 책정하여 사전에 심사하고 우선순위에 따라서 국가

정보화나 전자정부시스템 구축과 관련된 재정투자를 할 수 있는 전자정

부 지원 사업 체계를 마련하는 노력이 필요하다. 전자정부 관련 법률적

⋅제도적 기반을 마련하고 충분한 재원을 확보해야만 정책을 장기적, 안

정적으로 추진할 수 있으므로 제도적⋅경제적 지원은 상당히 중요한 의

미를 갖는다.

마. 정보 통신 인프라

다섯 번째는 정보통신인프라이다. 전자정부는 IT 기술을 기반으로 한

정보통신인프라 위에서 구현되므로 인프라 구축은 전자정부 정책을 위한

선결조건이다. 전자정부시스템이 효과적으로 운용되기 위해서는 각 일선

기관까지 네트워크로 연결된 정보통신망 구축이 선행되어야 한다. 정보

통신망 구축에 앞서 전기공급 등의 기초 인프라의 상태도 함께 점검하여

야 한다. 구체적으로 전기보급률, 휴대전화 보급률, 인터넷 사용률, 브로

드밴드 보급률 등은 정보통신 인프라 구축 정도를 알 수 있는 유용한 지

표이다.

바. 정보역량과 대공무원⋅대국민 정보역량 프로그램

여섯 번째는 정보역량이다. 이는 정보통신에 대한 이해 측면의 역량과

정보 활용에 관련된 역량을 포함하며, 정보 사용자뿐만 아니라 공무원과

같은 정보 제공자의 역량도 포함된다. 구체적으로는 국민 및 공무원의

정보통신역량, 국민의 소셜미디어 보급 및 사용률, 디지털 리터러시와 정

보격차, 정보격차 해소와 전자정부에 대한 이해도 제고를 위한 교육 등

이 있다.


사. 고객지향성과 서비스 수요 반영

일곱 번째는 고객지향성이다. 전자정부가 궁극적으로 지향하는 바는

국민의 행복이라 할 수 있다. 따라서 기본적으로 전자정부는 고객인 국

민을 지향해야 한다. 전자정부에 친숙한 국민뿐만 아니라 정보 취약 계

층에 속한 국민들도 어려움 없이 접근할 수 있어야 하며 원하는 공공서

비스가 무엇인지 국민의 의견을 수렴하여 국민이 원하는 공공서비스를

제공할 수 있도록 노력해야 한다. 수요가 높은 전자정부서비스를 파악하

여 전자정부사업의 우선순위를 결정하는 등 고객지향성 제고를 위한 노

력이 중요하다.

아. 시민참여

여덟 번째는 시민참여이다. 이는 부분적으로 고객지향성과 관련이 깊

다. 전자정부 사업을 추진하는 과정에서 정부 외에 기업, 학계, 시민사회

등 전자정부와 관련된 다양한 이해관계자들이 전자정부 사업의 기획과

실행 및 평가에 이르기까지 다양한 단계에 적극적으로 참여할 기회를 제

공해야 한다. 이는 시민참여가 전자정부 사업의 수용성과 정당성을 제고

할 수 있을 뿐만 아니라 전자정부시스템이 구축된 이후 실제 활용성을

높일 수 있는 요인으로 작용하기 때문이다. 한편, 전자정부는 시간적, 공

간적 제약으로 인해 제한되던 행정서비스를 확대 제공하여 그 자체로서

시민참여를 활성화하는 데 기여할 수 있다. 예를 들어 시민들은 그들이

거주하는 지자체 홈페이지나 정부 부처의 전자정부 시스템을 통하여 다

양한 서비스를 제공받을 수 있고, 언제 어디서나 자신의 의견을 제시하

고 정부와 소통할 수 있다.

자. 개인정보 보호와 사이버 보안

아홉 번째는 개인정보 보호이다. 전자정부가 많은 이점을 가져다 줌에


도 불구하고 시민들이 전자정부에 대해 갖는 가장 큰 우려는 개인정보에

대한 보안 문제이다. 실제로 개인정보가 데이터화 되면서 오히려 개인정

보 유출 등의 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 이는 전자정부에 대한

시민들의 불안감과 부정적 인식을 확산시키므로 개인정보 보호에 대한

정책과 법률 제정 등의 수단이 필요하며 정보시스템 보안 강화를 위해

지속적으로 노력하여야 한다.

차. 책임성 확보를 위한 모니터링과 평가

열 번째는 책임성 확보를 위한 모니터링과 평가이다. 전자정부사업의

책임성을 확보하기 위해서는 계획과 실행의 주체, 재원확보와 평가의 주

체 등을 명확히 하여야 한다. 사업 참여 주체에는 공공부문뿐만 아니라

민간사업자의 책임과 권한도 포함된다. 따라서 다양한 사업 참여자들의

역할과 책임을 명확하게 하고 개별 참여자별 성과지표를 사업초기에 논

의⋅합의하고 일정관리와 자원관리와 함께 성과관리 모니터링 체계를 갖

추어야 한다. 모니터링에 따라서 사업을 평가하고 이에 따른 환류를 통

해서 필요에 따라 사업을 축소, 확대 또는 조정해나가야 한다.

특히 모니터링과 평가체계 구축을 통하여 전자정부 정책에 대한 타당

성 평가, 비용편익분석, 성과평가가 적절하게 이루어져야 한다. 아무리

좋은 취지의 정책이라 할지라도 타당성과 비용대비편익이 지나치게 낮다

면 그 정책은 재고해 봐야 한다. 또한 전자정부 서비스는 무분별하게 확

장되다 보면 서비스 간 기능이 중복될 수 있으므로 주기적인 평가를 통

해 서비스를 적절히 통합⋅폐지함으로써 비용을 저감하는 노력이 필요하

다. 이외에도 정부의 예산이 소요되기 때문에 사업 추진 과정에서 재원

이 적절하고 타당하게 사용되고 있는지, 서비스 사용자들의 만족도는 어

떠하고, 어떠한 요구가 있는지 지속적인 모니터링을 통해 사업의 완성도

를 높여야 한다.


2. 세부 점검사항

이상으로 살펴본 열 가지 점검 부문별로 세부 점검사항을 정리하면 다

음 <표 3-11>과 같다. 각 세부 점검사항은 개도국에서 정책자문사업, 사

전타당성(Feasibility) 조사, 그리고 전자정부시스템 구축 관련 본 사업을

추진하는 과정에서 면밀히 검토해야 할 사항이다. 각 점검사항을 중요도

에 따라서 참고사항, 필요사항, 그리고 필수 핵심사항으로 구분하였다.12

전자정부 사업을 도입할 때 제시된 점검 사항을 고려한다면 사업의 성

<표 3-11> 성공적인 전자정부 사업을 위한 체크리스트

점검 부문 세부 점검사항정책자문

사업

사전

타당성조사본 사업

정책

결정자의

비전과 의지

⋅전자정부에 대한 최고 결정자의 비전

과 의지가 확고한가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부에 대한 주무 기관의 의지가

확고한가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부사업 주무 기관의 역량은 충

분한가? ☉ ☉ ☉

⋅전자정부 사업을 추진하는 과정에서

타 부처와의 조정력⋅협상력을 가지고

있는가?

☉ ☉ ☉

⋅전자정부에 대한 정책적 관심과 우선

순위가 높은가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부에 대한 중장기 마스터플랜이

정보화 단계에 연계하여 마련되어 있

는가?

☉ ☉ ☉

정부개혁과

의 연계성

⋅전자정부와 정부개혁 간의 연계성이

높은가?☉ ☉ ☉

⋅구축할 전자정부시스템과 관련된 행정

프로세스 혁신이 선행되어 있으며 관련

된 법. 제도, 정책이 연계되어 있는가?

☉ ☉ ☉

⋅전자정부와 공공서비스 개선사업 간의

연계성이 높은가? ☉ ☉ ☉

⋅전자정부와 국가/사회 정보화 사업 간

의 연계성이 높은가?☉ ☉ ☉

12 세부 점검사항의 중요도 구분은 절대적이라기보다는 상대적이며 전자정부 사업의 유형

에 따라서 달라질 수 있다는 점을 밝힌다.


<표 3-11>의 계속


사업

사전


유관기관의

협조와

이해관계자

간의 갈등

⋅전자정부 사업 유관기관 간 협조와 협

력이 원활한가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부 관련 부처 간 정보공유가 활

발한가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부 관련 부처 간 협력을 위한

인센티브가 제공되고 있는가?☉ ☉ ☉

⋅전자정부 관련 정부 외 이해관계자들

과의 갈등은 존재하는가?☉ ☉ ☉

⋅부처 간 협력을 제고하는 효과적인 추

진체계가 존재하는가?☉ ☉ ☉

⋅부처 간 갈등을 조율하는 컨트롤 타워

가 작동하고 있는가?☉ ☉ ☉

제도적⋅

경제적

지원

⋅전자정부 관련 법률적⋅제도적 체계가

갖추어져 있는가?⚫ ☉ ☉

⋅주민번호 등과 같은 전자정부에 필요

한 기본적인 제도적 장치가 마련되어

있는가?

⚫ ☉ ☉

⋅전자정부 정책을 장기적이고 지속 가

능하도록 경제적 자원이 확보되어 있

는가?

⚫ ☉ ☉

⋅수원국의 경제적 수준과 공적원조 비

중은 어느 정도인가?⚫ ☉ ☉

정보통신

인프라

⋅전자정부 구현을 위한 정보통신인프라

가 충분히 구축되어 있는가?⚪ ☉ ☉

⋅행정업무를 수행하기 위한 정부부처

PC 보급률, PC 활용역량이 충분히 확

보되어 있는가?

⚪ ☉ ☉

⋅기관 간의 행정정보망이 구축되어 있

는가?⚪ ☉ ☉

⋅전자정부 서비스 이용을 위한 휴대폰,

인터넷, 브로드 밴드 등이 충분히 보

급되어 있는가?

⚪ ☉ ☉

공무원과

국민의

정보역량

⋅공무원의 정보통신역량이 충분한가? ⚪ ⚫ ☉

⋅공무원의 정토통신역량을 높이기 위한

훈련과정이 마련되어 있는가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부시스템 구축 이후에 운영과

유지보수를 담당할 수 있는 ICT 전문

인력 및 기업 등 정보역량아 확보되어

있는가?

⚪ ⚫ ☉

⋅국민의 정보통신역량이 충분한가? ⚪ ⚫ ☉

⋅디지털 리터러시와 정보격차를 줄이기

위한 노력을 충분히 기울이고 있는가?⚪ ⚫ ☉


<표 3-11>의 계속


사업

사전


전자정부

서비스와

고객지향성

⋅전자정부 서비스에 대한 수요조사가

충분하게 이루어졌는가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부 서비스 설계 과정에서 고객

의 시각에서 우선순위가 체계적으로

정해졌는가?

⚪ ⚫ ☉

시민참여

⋅전자정부 정책과정에서 시민참여가 활

발히 이루어지고 있는가?⚪ ⚫ ☉

⋅정보공개나 정보공개청구가 잘 이루어

지고 있는가?⚪ ⚫ ☉

개인정보

보호와

사이버 보안

⋅개인정보 보호를 위한 정책이나 법률

이 구비되어 있는가?⚪ ⚫ ☉

⋅정보시스템 보안 강화를 위한 제도적

장치와 실제 역량이 구비되어 있는가?⚪ ⚫ ☉

책임성

확보를 위한

모니터링과

평가

⋅전자정부 사업에 대한 책임과 권한이

명확한가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부 사업을 담당하는 민간사업자

의 책임과 권한이 명확한가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부 사업에 대한 타당성 평가가

이루어지고 있는가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부 사업에 대한 성과평가 시스

템이 구축되어 있는가?⚪ ⚫ ☉

⋅전자정부 사업에 대한 모니터링이 지

속적으로 이루어지고 있는가?⚪ ⚫ ☉

기타

참고사항

⋅우리나라의 관점에서 경제적인 차원에

서 전략적 중요성이 높은가?☉ ☉ ☉

⋅우리나라의 관점에서 안보적 차원에서

전략적 중요성이 높은가?☉ ☉ ☉

⋅지리적 위치, 민주화 정도, 외교관계

수립연도 등⚫ ⚫ ☉

주: ⚪ 참고사항, ⚫ 필요사항, ☉ 필수핵심사항.

공 가능성을 높일 수 있을 것이다. 다만, 각 나라가 처한 상황과 환경은

각기 다르므로 무조건적으로 정책을 모방하여 도입하는 것은 예기치 못

한 부작용을 낳을 수 있다는 것을 유념하여야 한다. 각 국의 정치⋅사회

⋅문화적 환경, 정보통신 인프라 구축의 정도, 전자정부 서비스에 대한

수요, 경제적 여건 등을 면밀하게 분석하고 종합적으로 고려하여, 사업을

준비하고 기획한다면 한국의 전자정부를 이을 또 하나의 전자정부 성공

사례를 남길 수 있을 것이다.


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187부 록

[부도 3-1] 전자정부시스템 해외진출 현황

자료: 행전안전부(2017), p.257.

부 록


정 준 원 (한국정보화진흥원)

한국 전자정부의 위상이 세계 최고 수준으로 높아짐에 따라 전자정부

도입 초기에 있는 수많은 개도국이 한국 전자정부 구축사례를 벤치마킹

하고 있다. 특히 초기 단계부터 실패를 최소화하기 위해 성공적인 전자

정부 구축 노하우를 배우려고 한다. 한국은 그간 전자정부를 구축하면서

쌓아온 경험을 널리 알려, 후발 주자들이 우리가 겪은 다양한 시행착오

를 최소화하여 효율적인 방법으로 전자정부를 구축할 수 있도록 해야 한

다. 이는 전자정부 선도국으로서의 책임감뿐 아니라, 한국 전자정부 성공

사례를 토대로 행정한류를 확산하여 국격을 높이고 관련 시장을 전 세계

로 넓히는 데 중요할 것이다.

그러나 각 개도국이 처한 정치⋅경제⋅사회⋅문화적 상황이 다르고 IT

환경, 법률⋅행정 체계, 의사결정권자와 국민의 인식도 다르다. 전자정부

마스터플랜 작성, 정보시스템 구축 등을 지원하는 국내외 다양한 기관

및 전문가들의 컨설팅 수준에도 차이가 있다. 또한 위험요인을 사전에

식별하기 어려워서 개도국에 대한 정책권고, 재정적⋅기술적 지원 및 공

적원조 추진 시 한계가 있었던 것이 사실이다.

본 논문은 기존의 다양한 국제협력사업의 성공 및 실패 사례와 한국

전자정부 추진의 성공요인을 다각적으로 분석하여, 개도국 전자정부의

현황을 파악하기 위한 체크리스트를 제공하였다. 특히 의사결정권자의

전자정부 추진의지 및 행정혁신과의 연계, 다수 부처의 의견을 조정하는

컨트롤 타워 마련, 법제도 정비, IT 인프라 구축 등 전자정부를 성공적으

로 추진해 나가기 위해 선제적으로 갖추어야 할 요건을 리스트를 통해

적절히 제시하고 있다. 이러한 것을 고려할 때 본 논문은 향후 개도국에

대한 정책제언 시 유용하게 활용될 것으로 기대된다.

토 론

189토 론

개도국들은 한국과 같이 높은 수준의 전자정부 시스템을 구축한 나라

를 벤치마킹하면서 자신의 상황을 고려하지 않고 이상만을 추구하는 경

우가 많다. 예를 들어, 행정기관 간 행정망, 인터넷망 등도 없는 상황에서

여러 부처 간 연계가 필요한 사업을 진행한다거나, 주민, 부동산, 자동차

등과 관련한 기초데이터도 전산화되어 있지 않은 상태에서 대국민 서비

스를 개발하려 한다. 이런 사업들은 종국에는 실패로 끝나게 되어 매몰

비용이 되곤 한다. 따라서 정책제언을 하는 기관 및 전문가뿐 아니라 개

도국 스스로도 전자정부를 성공적으로 구축하기 위한 선결 조건을 파악

하고 현재 상황을 점검할 수 있는 구체적 방법이 필요하다. 향후 본 논문

에서 제안한 체크리스트를 개도국과의 협력사업 진행 시 직접 적용해 보

면서 점검항목 및 방법 등을 추가할 필요도 있을 것이다.

나아가 개도국이 공적원조 요청자료를 제출할 때 체크리스트를 기준으

로 자체 점검한 결과를 첨부하도록 하면서 본 리스트를 개도국 전자정부

구축 가이드라인으로 발전시킬 필요가 있다. 이러한 방법을 통해 본 체

크리스트를 공적원조 여부, 개도국과의 국제협력사업 추진 여부 등의 판

단기준 및 사전 타당성 조사의 기준으로 활용할 수 있을 것이다.


제4장

신용보증제도

양 현 봉 (산업연구원)

권 해 송 (신용보증기금)

제1절 서 론

중소기업이 성장하고 발전하는 데 있어 가장 큰 장애물 중 하나는 대

기업에 비해 제도권 금융에 대한 낮은 접근성으로 자금조달이 어렵다는

것이다. 이는 국가의 발전 여부와 상관없이 어느 나라에서나 흔하게 발

견할 수 있는 현상이며, 중소기업과 대기업 간에는 금융접근에 대한 차

별이 존재하고 있다. 또한 금융기관은 중소기업 금융을 취급하는 데 있

어 높은 리스크와 부족한 신용정보를 보완하기 위해 물적 담보를 요구하

고 있으나, 대부분의 중소기업은 금융기관이 요구하는 수준의 충분한 물

적 담보를 보유하고 있지 않다. 이에 많은 국가에서는 중소기업의 금융

접근성 확대 측면에서 신용보증제도를 도입하여 운용하고 있다.

2012년 세계은행(World Bank)은 신용보증제도가 제도적 환경이 취약

한 국가에서 중소기업의 신용창출 및 위험관리 능력을 구축하는 데 도움

을 주고, 중소기업의 자금 제약을 완화하여 지속 가능한 경제 발전과 일

자리 창출에 기여하는 중요한 정책수단임을 인지하였다. 이에 각 대륙

전문가로 T/F를 구성하고 중소기업을 위한 공적보증제도의 기본원칙

“Principles for Public Credit Guarantee Scheme for SMEs”보고서를 발간

하는 등 신용보증제도에 대한 필요성과 중요성을 세계 각국에 널리

191제4장 신용보증제도

알렸다.1

본 보고서에서는 국민경제에서 경제적⋅사회적으로 큰 부분을 차지하

며 중소기업의 금융접근성을 용이하게 하는 신용보증제도에 대한 의의와

운용 실태 등의 주요 내용을 우선 살펴본다. 이후 신용보증제도 관련

KSP가 실시된 개도국의 현황과 주요 문제점을 점검해 본다. 신용보증제

도와 관련한 KSP는 대부분 신용보증기관 설립 초기 단계에 있으며 보증

운용 시스템 및 실적이 미흡한 개발도상국을 대상으로 실시되었다. 수혜

국들의 신용보증기관들은 대부분 보증공급을 위한 인프라와 재원을 갖추

지 못한 상태에서 보증을 취급하고 있다.

신용보증기금은 설립 이후 신용보증제도를 운용한 경험을 바탕으로

KSP 수혜국의 보증기관들이 수용 가능한 정책제언을 하였다. 그럼에도

불구하고, 몇몇 국가에서 신용보증 재원을 확보하지 못해, 보증 저변을

확대하거나 추가적인 보증제도 인프라 구축에 실패하는 경우가 있었다.

이에 본 보고서에서는 KSP에서 다룬 신용보증제도 관련 정책제언의 공

과에 대해 살펴보고, 향후 KSP가 더욱 가시적 성과를 이룰 수 있도록 정

책권고 방향을 제시하는 데 의의를 두고자 한다.

제2절 신용보증제도의 의의와 내용

1. 신용보증제도의 정의 및 의의

중소기업은 금융을 통한 자금조달 측면에서 대기업 대비 정보부족에

따른 정보의 비대칭성에 기인한 높은 거래비용, 취약한 신용, 금융기관의

담보 위주 대출관행 등과 같은 구조적인 문제를 안고 있다. 따라서 중소

기업의 금융 문제를 시장 메커니즘을 통해서만 해결하기보다 중소기업

금융 제약요인에 대하여 정책적으로 보완할 필요성이 대두 되었다. 이런

1 세계은행이 제시한 공적보증제도의 기본원칙은 <부표 4-1>에 정리되어 있다.


이유로 신용보증제도는 중소기업이 보유한 금융상의 문제를 해결하기 위

한 정책수단의 하나로 이용되기 시작하였다.

신용보증제도에 대한 이해는 국가별로 조금씩 다르며, 다양하게 정의

되고 있지만 그 가운데 공통요소를 자세히 살펴보면 아래와 같다.

첫째, 신용보증제도의 목적은 신용도가 취약한 중소기업들이 제도권

금융을 원활히 이용할 수 있게 지원하는 것이다. 따라서 개인 간 보증,

개인에 대한 기관보증이나 국가 간에 이뤄지는 정부보증 등은 여기서 말

하는 신용보증제도의 범주에 포함되지 않는다.

둘째, 신용보증제도는 중소기업 육성뿐만 아니라 국가 경제의 정책수

단으로 활용되는 등 공적인 요소를 지니고 있다. 재원조성에 있어 지방

자치단체, 정부 등으로부터 출연을 받아 직접 보증을 제공하거나, 신용보

증제도 운용을 위해 재정을 지원하는 등 공공성을 지니고 있다. 이런 시

각에서 살펴보면 민간 금융기관이나 일반 기업들의 조직인 공제조합이

취급하고 있는 보증 및 보험제도는 앞서 서술한 신용보증제도에 포함되

지 않는다.

셋째, 신용보증제도는 금융 중개 시스템이다. 금융시장의 실패로 금융

이용기회가 봉쇄된 중소기업에 대해 자금조달을 매개하는 금융시스템으

로 신용보증제도가 인식되어 있으며, 이러한 점에서 빈곤층 및 영세농민

을 위해 사회보장적 차원으로 지원되는 보증제도는 신용보증제도와 구분

된다고 할 수 있다.

위에서 언급한 세 가지 특징을 중심으로 신용보증제도를 정의하면, 신

용도가 미약한 기업들의 원활한 자금조달을 위해 기업들의 잠재적 신용

을 바탕으로 공신력 있는 제3자인 신용보증기관이 채무불이행 위험을 경

감시켜주는 금융시스템이라고 할 수 있다.

2. 중소기업금융과 신용보증제도

중소기업은 국민경제에서 차지하는 경제적⋅사회적 역할이 매우 중요

하다. 중소기업은 경제발전과 고용창출에 크게 기여하고 있어, 선진국이


나 저개발 국가를 불문하고 세계 많은 국가에서 중소기업 육성과 발전을

위해 노력하고 있다. 하지만 중소기업은 금융에 대한 접근이 대기업에

비해 상대적으로 어려워 자금 운용상 제약이 많다. 이러한 현상을 일컬

어 차별적 금융 갭(Financial Gap) 또는 맥밀런 갭(Macmilan Gap)2이라고

부르고 있으며 학계에서는 그 원인을 정보의 비대칭성(Asymmetric

information)에서 찾는다.

정보의 비대칭성은 상호작용에 필요한 정보의 차이3, 즉 한 대상에 대

해 시장참여자들이 서로 상이한 정보를 보유하거나 상대방에 대한 정보

를 서로 알지 못하는 상태에서 자신에 대한 정보를 보유한 경우를 뜻한

다. 대출시장에서는 차입자가 보유한 정보가 대여자가 보유한 정보보다

더 많고 정확하다. 이들 간의 정보의 비대칭성으로 인해 시장실패가 발

생할 수 있다. 투자가 이루어지기 전에 대여자가 차입자들의 리스크가

높은지 낮은지를 구별하기 어렵기 때문에 사회적 최적 수준보다 낮은 수

준의 대출을 제공하게 된다. 또 투자 후 차입자가 차입금을 기존 계획한

사업에 사용하고 있는지를 알아내기 어렵기 때문에 여신 제공을 꺼릴 수

도 있다.

이러한 시장실패는 특히 중소기업 금융 분야에서 빈번하게 나타난다.

중소기업 금융을 위한 거래비용(Transaction Cost)이 대기업에 비해 상대

적으로 과다하기 때문이다. 중소기업과 금융거래 시 여신심사, 관리 및

회수 등을 위한 단위당 고정비가 체계화되어 있는 대기업에 비해 높아

금융거래 비용이 높게 나타난다. 또 대부분 중소기업들은 금융회사가 요

청하는 물적 담보를 충분히 갖추고 있지 않아 담보를 제공할 수 없다.

신용보증제도는 이런 시장실패로 인해 금융시장에서 자금을 조달하는

데에 어려움을 겪는 기업에 대해 ‘공신력 있는 기관’이 채무의 이행을 금

융회사에 보증함으로써 기업의 자금조달을 가능하도록 하는 제도이다.

2 맥밀런 갭(Macmillan Gap)은 영국에서 1931년 케인즈 등이 참여한 맥밀런위원회 보고서

에 따라 거래비용 등으로 인해 중소기업과 대기업 간의 차별적 금융 갭이 존재한다고

주장한 데서 유래하였다.

3 그레고리 맨큐 저, 김경환, 김종석 역, �맨큐의 경제학�, 한티에듀, 2018, p.543.


신용보증제도를 통해 담보력이 취약한 중소기업이 신용을 보강할 수 있

을 뿐만 아니라, 금융회사 입장에서는 채무불이행에 대한 위험을 줄일

수 있기 때문에 중소기업들의 금융시장 접근성을 용이하게 할 수 있다.

3. 신용보증제도의 발전과정

신용보증제도는 고대 개인보증에서 시작하여 19세기 길드4제를 기반

으로 한 업종별, 지역별 상호조합 형태로 운용되다가 20세기 초반 전문

적인 신용보증기관으로 발전되었다. 보증에 대한 최초의 기록은 BC 2750

년경 메소포타미아에서 제작된 점토판에서 대리 경작인을 통한 인적보증

을 제공하였다고 나타내고 있고, BC 1750년경 바빌로니아 함무라비 법

전에도 채무불이행 시 보증인의 책임을 나타내고 있는 등 인적보증제도

가 존재하였음을 보여주고 있다. 뿐만 아니라, AD 150년경 로마법전에도

이미 연대보증 등 보증제도가 명문화되어 있다.

역사상 최초의 신용보증은 1840년대에 설립된 프랑스 대중은행(Banque

Popularie)과 브뤼셀의 신용연맹(Brussels’ Credit Union)에 의해 제공되었

으나 보증기관이 공급한 보증은 아니었다. 근대 신용보증제도의 모델은

1917년 프랑스에서 공포된 ‘중소상공업 신용조직을 위한 법률’을 바탕으

로 설립된 상호보증회사 SCM을 근대적 신용보증제도의 시초로 보고 있

으나 상호보증회사 SCM은 별다른 실적을 보이지 못하였다. 이후, 오늘

날 신용보증제도의 원형으로 평가받는 신용보증조합이 스위스 바젤에서

1923년 최초로 탄생하였다.

유럽의 상호보증조합(Mutual Guarantee Union)은 신용보증을 관리하는

단체로 20세기 초 프랑스(1917년)와 스위스(1923년) 그리고 벨기에(1929

년)에 이어 독일(1930년)을 비롯한 동업조합의 전통이 강한 국가들에서

출현하였다. 제2차 세계대전 종전 이후 전후 복구를 위해 상호보증조합

4 길드: 중세 시대 상공업자들이 만든 상호부조적 동업 조합으로, 주로 서유럽의 도시에서

발달하였으며, 11세기에서 12세기에는 중세 영주의 권력에 대항하며 도시의 정치⋅경제

적 실권을 보유하였으나, 16세기 이후 근대 산업의 발달과 함께 쇠퇴하였다.


이 프랑스, 스위스 등으로부터 다른 유럽 국가들로 전파되었고, 그 이후

상호보증조합이 설립된 국가로는 스페인(1978년), 포르투갈(1994년) 및

그리스(1995년) 등이 있다.

아시아 지역의 보증기관의 시초는 독일의 상호보증조합을 모델로 1937

년 설립된 일본 동경신용보증협회이다. 1960년대에 이르러 인도신용보증

협회(1961년)가 설립되었으며, 한국의 경우 1961년 신용보증준비금제도

가 도입되며 동아시아 지역에서 신용보증제도를 도입한 두 번째 국가가

되었다. 1970년대 초반에 이르러 인도네시아(1971년)와 말레이시아(1972

년) 그리고 대만(1974년) 및 네팔(1974년) 등의 국가가 신용보증제도를

도입했고, 그 뒤를 이어 필리핀(1981년)과 태국(1991년) 및 중국(1991년)

등의 국가가 신용보증제도를 도입하였다.

북미에서는 20세기 중반 이후 공공기관에 의한 보증제도가 운용되었

다. 캐나다에서는 1961년 중소기업대출법을 제정하며 신용보증제도를 도

입하였고, 미국의 경우 1953년에 정부 여러 부처에 흩어져 있는 중소기

업 관련 프로그램을 통합하여 중소기업청(Small Business Association: SBA)

을 출범시켰다. 이들 국가는 풍부한 재원을 바탕으로 신용보증을 이용하

는 기업 수를 많이 늘릴 수 있었다.

남미에서는 1980년대 중반에 대규모 신용보증기관의 도입 시도가 있었

으나, 신용보증기관의 정착과 제도의 안정적 운영에 실패하였다. 그 원인

으로 높은 대위변제율과 잘못된 보증의사결정으로 인한 기본재산의 감

소, 은행들의 보증제도 기피 현상 등이 지적되었다.

아프리카에서는 북아프리카와 사하라이남 지역 간 신용보증제도 운용

상 차이가 크게 나타났다. 북아프리카에서는 대체로 성공적인 운용이 이

루어진 반면, 사하라이남 지역에서는 남아프리카공화국을 제외하고는 남

미지역과 같은 실패를 경험하였다. 신용보증제도가 성공적으로 정착한

국가로는 모로코, 이집트, 남아프리카공화국 등이 꼽히고 있다. 호주에서

는 발달된 신용보증제도가 없지만 지난 10년 사이 신용보증을 운영하기

위한 기관을 설립하려는 시도가 있었다.

오늘날 약 100여 개 국가에서 2,250여 개의 신용보증기관이 운영되고


있으며, 규모가 크고 조직적으로 운용되고 있는 신용보증기관들은 주로

OECD 소속 국가와 아시아 지역 내 국가에 존재하고 있다.

4. 신용보증제도의 주요 내용과 운용 실태

신용보증제도는 운용 주체를 기준으로 상호보증제도(유럽식), 공공보

증제도(아시아식), 융자보증제도(북미식)로 분류할 수 있다. 이러한 운용

방식의 차이는 국가별로 경제 여건, 경제정책 목표, 금융시장의 발전 정

도 등이 상이하기 때문에 다소간 차이가 존재한다.

공공보증제도(아시아식)는 별개로 독립된 신용보증기관을 설립하고 중

앙 또는 지방 정부에서 주도적으로 재원을 조성하여 보증을 공급하는 것

으로 우리나라를 비롯한 일본, 대만 등지의 아시아 지역 국가에서 주로

채택되고 있다.

공공보증제도는 독립된 신용보증기관에 의해 자율적 보증정책 결정과

체계적인 신용보증제도 운용이 가능할 뿐만 아니라, 시장에서 공신력도

매우 높은 편이다. 그러나 신용보증기관 운영에 소요되는 비용이 크다는

단점이 있다.

상호보증제도는 가장 오래된 형태의 보증제도로 유럽 지역을 중심으로

운용되는 신용보증제도이며, 기본적으로 회원들의 출자를 통해 조성된

기금을 재원으로 운용되며, 독일 등 일부 지역에서는 공적자금을 정부로

부터 지원받기도 한다. 대부분 독립된 법인 형태의 상호보증조합 혹은

비정부기구에 의해 운영된다.

상호보증제도는 회원기업들이 기업 간 감시와 압력을 통해 대출금 상

환을 유도하고 정보의 비대칭성과 관련된 문제점을 극복할 수 있는 장점

이 있다. 다른 형태의 보증제도에 비해 차입자를 조사하거나 평가할 때,

혹은 부실채권을 회수할 때 정보에 대한 접근이 쉬워 거래비용 측면에서

효율적이다. 그러나 회원들의 출자를 통해 보증기관이 설립되었기에 상

대적으로 기업 당 보증지원 규모가 작고, 경제위기가 발생할 때 그 충격

으로 인해 보증기관의 존폐가 위협받기도 한다.


<표 4-1> 유형별 신용보증제도 비교

구분 상호보증제도 공공보증제도 융자보증제도

운용주체 조합, 기업단체 독립된 보증기관 은행

보증형태기관보증 및

정부재보증기관보증 정부보증

보증대상 회원기업 불특정 기업 불특정 기업

공신력 소 대 중

보증금액 소 대 중

신용조사⋅보증심사 형식적 필수적 없음

보증활용 중 대 소

운용국가 유럽지역 아시아 지역 미주지역

자료: 신용보증기금, �세계의 신용보증제도�, 2012.

융자보증제도는 미주 지역을 중심으로 운용되고 있는 제도로 독립된

신용보증기관 없이 보증부 대출 업무를 정부기관으로부터 위탁받은 금융

회사가 사전에 정해진 보증지원 대상, 보증 조건, 보증 한도 등에 따라

대출을 실행하고, 그 대출로부터 손실이 발생하였을 경우 정부가 손실을

보전해주는 제도이다. 융자보증제도를 채택한 대부분의 국가에서는 별도

의 보증기관 없이 정부의 중소기업 지원 프로그램 형태로 보증제도가 운

용되고 있다. 또한 보증 실무가 금융기관에 위임된 상태로 도덕적 해이

의 발생 가능성이 높아 대출금액에 대한 정부의 보전비율을 낮게 설정하

여 금융 기관의 책임 있는 심사를 유도하고 있다. 그러나 독립된 보증기

관이 부재하기 때문에 체계적인 보증제도의 운용과 보증제도 확대에 한

계가 있다.


제3절 신용보증제도 도입 개도국 현황 및 문제점:

KSP 수혜 개도국 중심으로

1. 베트남

가. 당면 문제점과 정책 과제

베트남은 도이모이(Doi Moi)라고 불리는 경제개방 정책5 도입 이후

2006년에서 2010년까지 연 8% 이상의 높은 경제 성장률을 기록하며 각

종 행정개혁을 추진하고 있다. 기존 5개년 사회경제개발계획을 통해 베

트남 경제는 최근 수년간 세계에서 가장 높은 성장률을 달성하는 등 양

적 성장은 달성하였으나, 질적 성장은 미흡하다는 평가 아래 개발계획을

보완하여 국민의 생활환경 개선을 목표로 하고 있다.

그간 베트남의 높은 경제성장률이 상당 부분 외국인투자에 의해 이뤄

졌다는 점을 감안할 때, 베트남 국내기업에 의한 경제발전을 위해 중소

기업 육성의 중요성이 강조되어 정부 차원에서 중소기업 활성화 대책을

마련하였다.

그러나 장기적인 중소기업 정책의 부재로 중소기업 육성을 위한 제도

개선 및 법률과 정책 반영이 미흡하여 베트남 국내 중소기업은 여전히

경영과 금융에 있어 어려움을 호소하고 있다. 이에 베트남 정부는 중소

기업에 대한 경영의욕을 고취하고 실업률 해소와 지속적인 경제발전을

위해 신용보증제도를 통한 금융지원을 검토하였다.

5 대외개방을 통해 외국과의 경제적 협력 확대하고 시장경제 요소를 도입하는 정책으로,

다변화, 다양화를 기조로 하는 대외 지향적 정책을 추진하고, 지역 및 국제협력에 동참

하는 정책을 추구하며, 물가 안정, 재정적자 축소, 외국인 직접투자 등 안정적인 경제성

장을 유도하는 정책이다.


나. 중소기업 현황과 금융의 문제점

베트남은 도이모이 정책 이후, 지난 30년간 산업화와 현대화로 경제를

재편하여 양적⋅질적으로 기업의 성장 발판을 마련했다. 2015년 기준, 베

트남에는 약 50만개의 기업이 있으며 이 중 95%가 중소기업이다. 베트남

중소기업은 전체 GDP의 40%, 고용의 51%를 차지하는 등 베트남 경제의

중추적 역할을 하고 있다.6

그러나 평가와 심사 및 신용정보⋅관리 시스템 미비 등으로 금융산업

은 발전 초기 단계로 중소기업을 위한 금융시스템 구축이 미흡 하여 체

계적인 시스템 도입이 시급한 상황이다.

중소기업 금융시장의 경우 대기업 금융시장과 비교하였을 때 성장 추

세가 높지는 않지만, 사업자 증가 및 높은 마진율을 고려한다면 잠재력

을 보유하고 있는 것으로 사료된다. 그러나 자산건전성의 취약 문제, 불

충분한 민간은행의 자본규모 및 신용 정보 데이터의 집중 시스템 취약

등의 문제가 상존한다. 또한 상업은행 담당자들의 중소기업에 대한 신뢰

성이 매우 낮은 상태이다. 은행은 중소기업의 경영능력, 관리능력을 신뢰

하지 않고 부도 위험이 매우 높은 것으로 인지하고 있는 상태이다. 이는

중소기업이 상업은행을 통해 자체적으로 자금을 마련하는 데 큰 걸림돌

로 작용하고 있다.

다. 신용보증제도 운용실태와 문제점

베트남의 경우, 과거 9개 지역의 지역신용보증기금과 베트남 개발은행

이 각각 보증 제도를 운용하며 이원적 제도로 운용하였다. 9개 지역의 지

역신용보증기금 중 6개 기관은 독립적으로 운영하고 있으며, 3개 기관은

금융기관에 보증 업무를 위탁 중이다.7

6 ASEAN CSR Network, Overview Report: Challenges of small and medium enterprises in

Vietnam in meeting the requirements of the Trans-Pacific Partnership Agreement (TPP) on

Environment and Corporate Social Responsibility, 2018, p.1.


9개의 지역신용보증기금 중 트라빈(Tra Vihn), 옌바이(Yen Bai), 빈폭

(Vihn Puch) 3곳을 제외한 6곳의 보증기관은 보증실적이 미미하고 보증

제도가 활발하게 운용되지 못하였다. 또한 각 지역 신용보증기금의 기본

재산 재원의 경우 지방정부로 출연이 대부분을 차지하고 있고, 금융기관

및 기업의 출연에 대한 법적 근거가 없으며, 지방정부 또한 설립 후 단 1

회의 출연 이후에 추가 출연이 없어 기금의 기본재산 건전성이 악화되는

원인으로 작용하였다. 또한 지역신용보증기금의 경우 전문 심사자가 아

닌 현지 공무원들이 보조업무로 신용보증업무를 수행하고 있어 심사의

전문성을 떨어뜨리고 있다

신용보증을 진행하는 과정에서도, 보증조건이 까다로워 중소기업이 신

용보증제도를 이용하기 어려운 상태다. 중소기업이 신용보증을 이용하기

위한 서류 및 절차가 복잡하고, 특히 30%의 담보를 제공해야 하는 조건

을 충족시키기가 매우 어렵다.

또한 신용보증기금 관련 규정이 제대로 준비되어 있지 않아 기금의 책

임, 임무, 권한 등을 좀 더 명확하게 규정할 필요가 있으며 의사결정을

위한 책임자와 이사회의 임무⋅권한 등에 대해서도 명확한 규정 정립이

필요하다. 채권은행과의 업무처리 절차 관련 규정 또한 미비하여 분쟁

발생 시 이해당사자 간 이견 조정이 어렵다.

이에 베트남 개발은행은 중앙정부 중심의 신용보증제도를 실시하여 지

역 신용보증기관의 한계를 극복하려 노력했다. 베트남 개발은행은 전국

의 61개 영업점을 통해 2009년 이후 단기간 보증공급을 확대하였으나,

리스크 관리에 의한 통제 없이 공급된 보증으로 부실기업에 대한 대위변

제도 불가능한 상황이 되어 2013년 이후 보증지원을 중단하게 되었다.

7 김효의, �베트남 경제개발경험 공유후속사업서의 신용보증기금 역할�, 신용보증기금,

2009, pp.76-87


2. 카자흐스탄


넓은 영토와 천연자원을 보유한 카자흐스탄은 구소련에서 분리⋅독립

한 국가 중 빠른 성장세를 보이는 국가 중 하나이다. 석유와 우라늄의 가

격상승으로 인해 에너지 자원에 대한 관심이 높은 세계 각국으로부터 투

자가 이어지며 카자흐스탄 내 부동산 개발이 촉진되고 이에 따라 건설업

이 호황을 맞는 등 2008년 글로벌 금융위기 이전까지 가파른 경제상승세

를 이어왔다. 그러나 금융위기 이후 부동산 가격의 급격한 하락으로 건

설업이 위축되었고, 이는 금융업의 추락으로 이어지기도 하였다. 2009년

주요 상업은행이 채무불이행을 선언하는 등 금융시장의 붕괴로 국내 경기

가 침체되고 인플레이션을 경험하는 등 취약한 경제구조를 보이고 있다.

카자흐스탄은 천연자원 관련 대규모 에너지 기업과 영세한 중소기업으

로 구분되는 산업의 이중구조가 특징이다. 2008년에 촉발된 글로벌 금융

위기를 겪으며 산업의 이중구조에 따른 외부 위기에 대한 한계점 인식,

그리고 극복을 위한 산업 다변화의 필요성이 대두되었다. 특히 금융위기

이후 상업은행들은 안정적인 담보 위주의 대출을 선호하며, 상대적으로

담보 제공능력이 부족한 중소기업에 대한 대출공급 기회를 점점 더 줄이

고 있는 상황이다.

카자흐스탄은 글로벌 금융위기 이후 기존 강점이던 천연자원 관련 산

업 외에 기업들의 원활한 창업을 도모하기 위해 다양한 정책을 도입하고

있다. 2014년 계획된 ‘新 정치노선인 카자흐스탄 2050’을 통해 2050년까

지 세계 30위권 강대국 진입을 목표로 하며, 국내 기업을 경제발전의 원

동력으로 삼아, 2030년까지 중소기업의 비중을 2배 이상 증가시킬 계획

을 세웠다.8 이를 위해 정부는 중소기업의 성장을 촉진하고 중소기업 지

원을 위한 시스템 개발, 지역경제의 활성화를 통한 내수시장 개발 등을

8 최진석, �카자흐스탄 2050 국가전략�, 법제처 세계법제정보센터, 2014, pp.4~6.


목표로 하고 있으며, 이를 지원하기 위한 수단으로 신용보증 프로그램을

확대하는 방안을 계획하고 있다.


카자흐스탄 중소기업은 전체 등록된 기업 중 93%를 차지하고 있으나

기업 규모가 영세하고, 특히 제조업 비중이 매우 낮은 상황이다. 또한 카

자흐스탄 중소기업의 경우 전체 GDP의 약 29%, 고용의 약 26%의 비중

을 차지하고 있다.

카자흐스탄 중소기업의 경우 구소련 체제하에서 실행되었던 계획경제

에서 파생한 문제를 겪고 있는 상태다. 계획경제 체제를 통하여 산업이

구축되었기에 주요 경영자의 기업가정신이 부재하고, 광활한 영토에 비

해 인구가 적어 국내시장이 협소하다. 정부의 중소기업 지원 시스템이

갖춰져 있지 않은 상황에서 2008년 글로벌 금융위기를 겪으며 상업은행

의 자금 조달력이 위축되어, 중소기업과 관련된 대출의 문제점이 더욱

심화되었다. 뿐만 아니라, 상업은행으로부터 충분한 대출이 이뤄지지 않

아 중소기업들의 자금조달 문제는 심각한 상태다.

이러한 문제를 타개하기 위해 사모펀드인 카지나 자본운영(Kazyna

Capital Management)과 카자흐스탄 투자기금 등이 금융투자자 역할을 하

고, 더불어 벤처기업 자본기업 형태인 국가혁신기금 등도 중소기업을 위

한 금융지원을 제공하지만 이들의 지원은 카자흐스탄 내부의 여러 제약

조건으로 인해 중소기업의 자금수요에 크게 못 미치고 있는 상황이다.

정부 차원의 금융지원을 제외하면, 다른 국가와 마찬가지로 상업은행을

통해 중소기업 자금을 지원하고 있다. 기업에 대한 신용평가 자료를 금

융기관 간에 공유하는 인프라가 부재하는 까닭에 중소기업 대출은 주로

담보 제공을 통해 이루어지고 있다.



카자흐스탄의 중소기업에 대한 신용보증지원은 기업육성기금

(Entrepreneurship Development Fund, DAMU Fund)을 통해 이뤄지고 있

다. DAMU Fund는 2010년 9월 중소기업에 대한 시설자금 지원을 위해

신용보증을 제공하기 시작하였다. 구체적인 보증 대상은 제조업, 의료업,

관광업, 교육업 등 정부의 중점육성 대상으로 한정하고 있고, 기업 당 최

고 보증한도는 30억텡게(한화 약 240억원)로 높게 설정되어 있다. 보증기

간의 경우 기업의 자금상환으로 인한 부담감을 덜어주기 위해 장기 운용

을 원칙으로 하고 있으나, 최대 10년을 초과하지는 못한다. 보증비율은

최대 50%까지 가능하며, 보증료는 면제하고 있다.9

중소기업, 금융기관, 보증기관 3자로 구성된 신용보증체계가 일반적인

신용보증제도의 이해관계자로 알려져 있으나 카자흐스탄의 경우 경제개

발통상부, 지방정부의 지방조정위원회가 보증의사결정에 참여하고 있다.

보증부대출을 취급하는 은행과 DAMU Fund도 각각 별도의 심사를 하고

있어 다른 국가의 보증지원과 비교할 때, 다양한 이해관계자가 참여하는

복잡한 의사결정구조를 갖는다.

2010년 신용보증제도가 도입된 이후, 2011년 1월부터 9월까지 총 17개

업체에 약 1,400만달러를 제공했으며, 일부 기업의 경우 신용보증 제공

이후 연체 등의 부실이 발생된 것으로 파악된다. 보증지원대상은 제조업,

의료업, 교육업 등 정부의 중점육성 기업을 대상으로 지원되었으나, 지원

규모가 미미하여 정책적 효과가 별로 없었다.

이는 복잡한 지원 절차에 기인한 것으로 중소기업이 보증을 받기 위해

서류를 제출한 경우 은행과 지방정부의 심사를 거쳐 DAMU Fund에 접

수되기까지 평균 3~6개월이 소요된다. DAMU Fund 내에서도 영업점과

본점의 현장조사 및 심사위원회의 보증 지원 결정이 나기까지 상당 기간

이 소요된다. 중소기업 입장에서는 시설투자를 할 때 적기에 시설을 도

9 한국개발연구원, �2011 경제협력국가와의 경제발전 공유사업: 카자흐스탄�, 2012,

pp.78~85.


입하기 어려워 신용보증 대신 다른 금융조달방법을 강구하고 있어 신용

보증에 대한 선호가 낮다.

또한 카자흐스탄 신용보증제도의 문제점으로 보증대상이 지나치게 제

한되고 있다. 현행 제도상 정부의 중점 육성대상인 제조업, 의료업, 관광

업, 교육업 등에 한정된 보증대상을 금융접근성이 낮은 중소기업 전체로

확대하여 운용하는 것이 매우 절실하다고 할 수 있다.

마지막으로, 현재 DAMU Fund에서는 은행 및 중소기업으로부터 보증

이용 수수료를 받지 않고 대신 지방정부로부터 보증 건별로 20%의 출연

금을 받고 있다. 안정적인 재원확보 없이 보증기관 초기의 높은 부실율

을 감안할 때, 대위변제 확대에 따른 보증재원 고갈로 보증기관의 지속

성을 위협받고 있다.

3. 가나


가나는 2010년 8%, 2011년 14.4%로 높은 경제성장률을 기록하고, 국

민소득 역시 2010년 1,329달러 대비 2018년 2,130달러로 증가하는 등 고

도성장을 보이면서도 다른 한편으로 국내 거시경제의 불안정성도 상존한

다. 인플레이션이 높으며 경상수지 적자가 GDP의 8%에 이르는 등 국가

적으로 리스크 관리가 필요한 상황이다. 또한 가나는 산업구조가 균형적

이지 못하다. 수출이 주로 코코아와 원유, 금 등 1차 상품으로 구성되어

있어 국제가격 변동에 취약하며, 공산품 관련 제조업이 취약하여 대부분

의 공산품을 수입하고 있고, 서비스업 비중이 과도하게 높다.

이러한 취약한 산업구조를 타파하기 위해 가나 정부는 중소기업 활성

화 정책을 실행해야 할 필요성을 인지하고 있다. 제조업 중에서도 성장

이 예상되는 혁신영역을 선정하여 우선 지원하며, 창업교육을 통해 창업

을 활성화하고, 중소기업 육성정책을 주관하기 위한 정부 조직을 신설해

야한다.


또한 기존 중소기업의 금융접근성이 매우 낮은 상태인데, 이는 리스크

가 상대적으로 높은 중소기업 정책부문에 지원이 제한적으로 이루어지

고, 높은 이자율로 중소기업의 대출 이용이 낮으며, 신용보증 공급 재원

부족으로 인해 중소기업 지원제도로서 효과가 작은데 기인한다. 이에 가

나 정부는 중소기업 금융접근성 강화를 위해 신용보증제도의 지속가능성

을 제고하고 중소기업과 더불어 금융 산업의 발전을 함께 도모해야 할

필요가 있다.


가나는 종업원 100명 미만의 기업체를 중소기업으로 정의하고 있다.

2003년 가나의 산업분석 자료에 따르면, 20명 미만 규모의 영세기업 비

율이 가나 전체 기업의 93.7%를 차지하는 등 중소기업의 규모가 매우 영

세한 수준에 머물러 있다. 또한 중소기업 대부분이 수도인 아크라와 테

마 지역을 중심으로 분포되어 있어 지역별 편중 현상이 심한 편이다. 또

한 중소기업을 운영하는 기업가 및 종사자들의 교육수준이 낮고 직업훈

련이 이루어지지 않아 노동의 숙련도가 높지 않다. 대부분 기업들이 가

내 수공업 수준에 머무르고 있으며, 기업에 취업할 기회가 없어 노동숙

련도를 향상할 기회가 원천적으로 차단되어 있다.

또한 민간 기업가들의 은행 자금에 대한 접근성이 매우 낮은 편이다.

이는 상업은행의 평균 대출 이자가 25%대로 중소기업이 대출을 이용하

는 데 큰 부담으로 작용하기 때문이다. 또한 내수시장이 협소하며 산업

인프라 구축수준이 낮고, 글로벌 기업의 진출로 인해 국내 기업이 시장

에서 점유율을 높일 기회를 위협받고 있다.

가나는 1990년대 금융개혁을 통해 국영은행 중심의 금융 산업을 민영

화하여 다양한 형태의 금융기관을 설립하였으며, 새로운 은행의 설립으

로 금융 산업의 경쟁구도를 마련하였다. 시중은행은 2000년 16개에서

2014년 말 27개로 증가하였고, 은행 증가와 더불어 시중은행의 총 자기

자본 역시 2007년 7억 9,200만 세디에서 2014년 47.8억 세디로 단기간에


급격히 증가하였다.10 수익성도 높아져 2008년 글로벌 금융위기 시기를

제외하면 20% 중반을 상회하는 높은 수익성을 보이고 있다. 그러나 가나

의 높은 기준금리는 높은 대출금리 부과로 이어져 중소기업들이 대출을

이용하는 데 큰 장애물로 작용하고 있다. 경제성장률이 높지만 높은 인

플레이션으로 예금이자가 실질적으로 마이너스 금리에 이르러 가계저축

률이 낮은 편이다.

가나의 중소기업 정책금융 지원은 정부기관을 통해 이뤄진다. 중앙은

행은 해외 차관 및 원조 등을 통해 자금을 조달하여 중소기업과 농업부

문 등 상대적으로 리스크가 높은 부문에 정책자금을 공급하기 위해 저리

의 간접대출 방식을 운용 중이다. 가나의 중앙은행과 간접대출이 협약된

금융기관에 중소기업이 대출을 신청하면 금융기관은 대출조건이 충족되

는지 심사하고, 중앙은행에 대출서류를 제출한다. 중앙은행이 대출을 승

인하고 3%의 저리로 협약은행에 대출을 시행하고, 협약은행은 신용등급

에 따라 9~12%대의 금리로 중소기업에 대출을 제공한다.

가나 중소기업위원회는 통상산업부 산하기관으로, 영세기업 및 소기업

의 운전자금을 소액으로 지원하며, 고정자산 취득을 지원하는 시설자금

을 취급하고 있다. 20%의 고정금리로 보통 2~4개월의 거치기간을 거쳐

이후 매월 분할상환을 하는 조건으로 대출을 제공한다. 지원대상은 제조

업, 농가공업, 서비스업, 기계, 전자, 이⋅미용업이고, 농업, 도매업, 부동

산업은 제외된다. 다만, 재원이 한정적인 관계로 공급실적이 확대되지 못

하고 있으며, 분할상환금 및 부실채권을 회수하는 규모에 따라 대출규모

는 매년 유동적이다.


1960년대 가나 중앙은행 내 부서에서 신용보증제도를 운용하다가

1994년에 Exim Guaranty Company를 설립하여 독립된 보증기관으로 보

10 Frankfurt School, “Financial Sector Overview: Ghana,” 2016, pp.1~11.


증 공급을 개시하였다. 주요 상품으로는 신용보증, 이행보증, 원자재담보

보증 등이 있으며, 1994년 설립 이후 총 3,280건 2억 100만 세디의 보증

공급 실적을 보였다. 신용보증의 경우 금융기관을 통한 위탁보증형태로

제공되고 있다.11

코코아 수출 관련 원자재담보 보증과, 건설업 관련 이행보증을 제외한

일반 신용보증 실적은 6,400만 세디로 금융기관의 중소기업 대출 보증실

적은 미미한 편이다.

Exim Guaranty Company의 경우 연간 공급 가능한 보증규모는 평균

120만 세디로 가나 금융기관의 총자산 규모인 40억 세디의 0.3% 규모에

불과하고, 2010년 600만 세디의 자본을 확충해 보증공급을 확대하였으나,

제한적인 순이익으로 인해 자본 확충 및 보증공급 증가에 어려움을 겪고

있다.

이러한 이유로 가나의 신용보증제도는 보증부 대출의 이자 제한이 없

고 중소기업 대출금리 하향에도 기여하지 못하고 있어 중소기업 금융시

장에 대한 영향력이 미미하다. 가나의 신용보증은 금융기관 대출의 담보

역할을 하지 못하고 담보의 일부를 보완하는 쿠션 역할을 할 뿐이다.

4. 몽골


몽골은 최근 급격한 경제성장으로 주목받고 있다. 경제성장의 바탕에

는 금, 구리 등 광물자원의 생산과 수출 증가가 큰 역할을 하고 있으며,

목축업과 농업에도 강점을 보유하고 있다. 광물자원 수출로 축적한 국부

를 바탕으로 과다한 정부 재정 투입에 의해 성장률이 높았으나, 2012년

부터 경제성장이 둔화되며 무역적자가 심화되었다. 몽골 투르크화의 가

치하락으로 이어져 거시경제의 위험요인이 되고 있다. 또한 천연자원의

11 한국개발연구원, �2012 경제협력국가와의 경제발전 공유사업: 가나�, 2013, pp.106~108.


가격 등락과 잦은 기후변화로 경제의 불확실성이 증가하면서 몽골 정부

는 경기변동성을 완화하고 지속적인 성장 동력을 마련하기 위해 중소기

업 육성을 주요 경제정책 과제로 선정하였다.

몽골의 경우 농업과 자원 위주의 경제구조로 생필품 및 대부분의 공산

품은 중국 등 해외수입에 의존하고 있으며, 주요 수출품인 광물제품의

대부분이 중국으로 수출되고 있어 중국경제에 대한 의존도가 높은 편이

다. 또한 목축업의 경우 기후변화에 따른 혹한으로 산업이 붕괴되고 이

에 따른 여신 금융기관의 부실화가 큰 이슈가 되기도 하였다.

몽골 민간 금융기관의 경우 예금이나 채권발행을 통한 자금조달이 여

의치 않은 상황이라 중소기업에 대한 자금공급 여력이 충분치 않다. 그

리고 리스크가 큰 중소기업에 대한 심사 능력이 부족하기 때문에 담보

위주의 대출에 의존하는 경향이 있다. 이에 몽골 정부는 중소기업 육성

을 위해 다양한 제도를 마련하였으며, 2013년부터는 중소기업의 금융접

근성 확대를 위해 신용보증제도를 도입하여 시행하고 있다. 그러나 신용

보증제도 운용경험이 짧아 보증실적은 미미한 실정이다.


몽골은 약 47만개의 중소기업이 활동 중이며 이 중 66%의 기업이 울

란바토르에 위치하고 있다. 농업과 지하자원 중심의 산업구조로 공산품

을 대부분 해외에서 수입하고 있어 일반 중소기업의 성장 여건이 좋지

않은 편이다. 2000년대 초반 극심한 한파에 따른 가축들의 대규모 동사

로 인한 경제위기와 2008년 글로벌 금융위기로 경기 침체를 경험하며 산

업구조 개선에 대한 필요성이 대두되었다. 몽골 정부가 중소기업 육성에

관심을 두는 이유는 중소기업이 고용창출의 수단이 되기 때문이다.

몽골에는 12개 상업은행이 있으며, 전반적으로 예금이나 대출 등 자산

규모는 상당히 직은 수준이다. 2012년 평균 금리의 경우 예금 12.1%, 대

출 17.9%대로 높은 편이며, 금융 산업 전반이 발달하지 않아 중소기업

대출은 대부분 담보에 의존하고 있다.



몽골 정부는 2012년 2월 신용보증기금법을 제정하여 시행하였고, 동년

11월 몽골 신용보증기금을 설립하였다. 신용보증기금 설립 이후 실질적

인 보증제도 운용에 필요한 제반 절차를 마련하고 2013년 4월부터 영업

을 개시하였다. 몽골 신용보증기금은 자체 영업조직은 보유하지 않으나,

보증심사는 보증기관 내부의 심사를 거치도록 하고 있다. 즉, 일반적으로

알려진 직접보증과 간접보증의 중간적 형태로 신용보증을 제공하고 있으

며, 모든 보증이 보증심의위원회의 심사를 거친다. 보증심의위원회는 노

동부 산하의 중소기업개발자금과 몽골 신보, 상공회의소, 몽골 시중은행

의 대표로 이루어진 6명의 위원으로 구성되었으며, 몽골 신보의 이사장

이 위원장 역할을 하고 있다.

몽골 신보의 보증상품은 대출보증과, 중소기업 발행회사채를 은행이

인수 시 제공되는 회사채 보증 2가지가 있다. 실질적으로는 대출보증 위

주로 운용되고 있다.

보증지원 한도는 몽골 신용보증기금 설립 시 기업 당 최고 250만 투그

릭(한화 약 1억 6천만원) 수준으로 많지 않은 편이며, 최고 보증비율도

60% 수준이었다. 이후 한 번의 개정을 거쳐 보증한도는 500만투그릭(한

화 약 3억 2천만원)으로 상향되었으나, 최고 보증비율은 설립 초기와 동

일하다. 은행에서 보증부대출을 이용할 때는 신용보증이 부동산 등 다른

담보와 동시에 제공되고 있어 실제 보증비율은 대출금액의 30~40% 수준

이다. 해외 보증기관의 일반적인 보증비율이 50~90% 수준인 점을 감안

하면 몽골 신보의 보증비율은 상당히 낮은 수준이다. 시중 은행이 몽골

신보의 보증서를 이용하는 것은 대출에 따른 여러 종류의 담보를 사용할

수 있고, 보증서로 충족되지 않은 대출 부분에 대해 추가로 보완할 수 있

기 때문이다.

보증료는 기간에 따라 고정 보증요율을 적용하며 1년 이하 1%, 1~3년

2%, 3년을 초과할 때는 3%를 받고 있다. 또한 매 보증 건에 대해 취급

수수료로 1만 투그릭을 징수하고 있으나 재원확충에 기여하는 바가 적다.


몽골 신보의 경우 보증제공 대상을 협약 맺은 은행으로 제한하고 있

다. 현재 자산규모가 가장 큰 국내 5~6개의 주요 은행을 대상으로 보증

을 제공하며, 협약 외에 매 보증 건에 대해 은행, 기업, 보증기관 간 3자

계약을 체결하고 있어 절차가 복잡하다.

보증을 이용하기 위해 중소기업은 은행 영업점을 통해 대출을 신청한

다. 은행은 기업의 대출 심사를 하다 기업 보유 담보가 대출액에 비해 부

족한 경우 내부 대출심사를 마친 후, 몽골 신보로 보증을 신청한다. 몽골

신보는 해당 대출 건을 보증심의위원회에 부의하고, 회의를 통해 다수결

결의 방식으로 보증의 승인 여부를 결정한다.12

몽골 신보는 자체 신용평가시스템 부재로 은행 심사서가 보증승인을

판단하는 자료로 사용된다. 그러나 몽골 시중은행도 신용등급을 산출하

는 시스템을 갖추지 못하여 정성적 판단을 통해 심사를 진행하고 있다.

모든 보증부 대출이 보증심의위원회의 승인을 받아야 하기에 심사가

지나치게 엄격한 결과, 승인율이 50% 정도로 매우 낮은 편이다. 게다가

은행 내 대출담당자들에게 신용보증제도가 익숙하지 못해 2013년 4월 영

업을 시작한 이후 7개월간 보증공급 실적은 56건, 3,702만 투그릭(한화

약 24억원)으로 신용보증을 이용한 대출이 많지 않은 편이다. 이후에도

실적을 살펴보면 2014년 17,101만 투그릭, 2015년 8,939만 투그릭, 2016

년 8,008만 투그릭, 2017년 11,515만 투그릭, 2018년 29,831만 투그릭으로

보증금액은 설립 시 보다 많이 증가하였으나, 2018년 보증이용업체 수가

160개에 불과한 상황이다.13

5. KSP 사업의 당면과제

대부분 KSP 수혜대상국의 보증기관은 설립 초기 단계에 있어 체계적

으로 운영하지 못하는 상태였다. 한국 신용보증기금은 KSP의 정책제언

12 한국개발연구원, �2013 경제발전경험 공유사업: 몽골�, 2013, pp.198~204.

13 Credit Guarantee Fund of Mongolia, 2018 Annual Report, 2019, pp.6~11.


을 통해 안정적 보증수행 기능이 가능하도록 각 국가 상황에 맞는 보증

운용 방식을 제시하고자 하였다.

하지만 대부분의 KSP는 1년간 단기사업중심으로 진행되어 연속성이

부족하고 보증제도의 안착 및 제도개선을 도모하는 데에는 시간적 제약

이 있다.

한편, KSP가 종료된 이후 해당 정책제언에 대한 사후관리가 없어 일부

정책제언의 경우 단순히 지식을 전달하는 수준에서 마무리될 가능성도

있다. 신용보증제도의 경우 장기적으로 제도개선과 상품개발 혹은 법률

개정 등을 통해 제도를 활성화 할 수 있기에 사후관리의 필요성이 요구

된다.

몽골의 경우 KSP 후속 조치로 몽골 정부의 요청에 의해 한국의 신용

보증기금에서 정책자문관 파견을 통해 몽골 신용보증기금에 정책제언 실

행에 큰 역할을 하였다. 인도네시아의 경우도 신용보증 시스템에 대한

컨설팅 이후 보증기관인 Jamkrindo와 실무협의회(Working Level Council)

를 매년 개최하여 상호 보증상품 개선과 제도개선에 대한 내용을 교류함

으로서 해당 기관의 발전을 지원하고 있다.

최근 유상지원이 연계된 기술지원(Technical Assistance)에 대한 수혜국

의 요청이 증가하고 있으나, 기술지원(TA)이 연계된 KSP가 진행된 적이

없다. 세계은행그룹(WBG), 아시아개발은행(ADB)과 같은 국제기구의 정

책컨설팅 등과 콘텐츠 중복이 심화 되어 독창적 신규 콘텐츠 확충이 필

요하며, 더불어 실제 현장에서의 운영경험을 보유하고 있는 정책기관 전

문가들의 생생한 경험이 학문적 이론보다 더욱 내실 있는 제도 전수에

기여할 수 있다고 판단된다.

세부 사례를 살펴보면, 베트남의 경우 KSP를 진행하며 2009년 베트남

개발은행 내에 보증부를 신설하여 대규모 보증지원을 시작하였다. 신용

보증제도를 시행한 이후 약 5개월 동안 913개 업체에 2,954억원 상당의

보증을 지원하는 등 단기간 내 보증규모를 크게 증가시켰다. 그러나 앞

서 서술한 바와 같이 리스크 관리에 대한 대책과 중장기 보증운용 계획

없이 단기간 무분별한 보증공금 규모 확대에 따른 부작용으로 채권은행


에 대한 대위변제가 이루어지지 못해 보증지원이 중단되고 말았다.

카자흐스탄의 경우, 기존 시설자금에 한정되었던 보증대상이 운전자금

으로 확대되었으며 전국에 18개 지점을 갖춰 전국적인 영업망을 구축하

였다. KSP 사업을 통한 정책제언 이후에도 한국 신용보증기금은 카자흐

스탄 보증기관인 DAMU Fund가 개최하는 아스타나 포럼에 꾸준히 참석

하여 신용보증 관련 정책을 공유해오고 있다. 현재 카자흐스탄 내 상업

은행과 소액금융기관(Micro Financial Institution: MFI)을 통해 대출보증을

취급하고 있으며, 2017년 기준 1,321개 보증서에 총 428억 텡게(한화 약

1,310억 상당)가 발급되었다. 카자흐스탄 DAMU의 경우 UNDP(유엔개발

계획), ADB(아시아개발은행) 등을 통한 재원확보로 성장 동력을 확보하

는 등 카자흐스탄 내 성공적인 중소기업 지원기관으로 자리매김하고 있

다.

가나는 KSP를 통한 정책제언 이후 기존의 Exim Guaranty Company와

는 별도의 보증기관 설립을 시도하였으나 재정적 문제로 별도의 신용보

증기관 설립에 실패하였다.

몽골의 경우, KSP 정책제언에 따라 보증한도를 기존 250만 투그릭(약

10만 USD)에서 500만 투그릭(약 20만 USD)으로 상향하여 운용 중이며,

2016년 ADB 차관을 받아 추가 보증재원을 확보하여 보증지원 중이다.

또한 KSP의 후속 조치로 한국 신용보증기금에서 정책자문관을 파견하여

몽골 신용보증제도 안착에 크게 기여하고 있다.14

14 본 보고서에서 언급한 KSP의 경우, 베트남은 2007년부터 2011년까지 베트남 개발은행

을 통해 신용보증제도 구축지원을 주제로 사업을 실행하였으며, 카자흐스탄의 경우

2011년부터 2013년까지 3년 동안 신용보증제도 개선지원, 혁신형 창업지원 제도, 산업

기반 신용보증, 중소기업 지원 활성화 및 산업기반 신용보증을 주제로 사업을 실행했고,

가나의 경우 2012년과 2013년 신용보증제도 도입방안, 신용보증제도을 주제로 사업을

시행했으며, 몽골의 경우는 2013년 몽골 신용보증기금의 제도 개선을 주제로 사업을 시

행했다. 본 보고서에서는 다양한 주제로 다뤄진 KSP 보고서 중 각국의 신용보증제도

초기 단계의 보고서를 중점으로 사례를 연구하고 보고서에 인용하였다.


제4절 한국의 신용보증제도 운용

1. 한국의 신용보증제도 도입 배경 및 발전과정

우리나라의 신용보증제도는 1961년 도입한 신용보증 준비금제도를 바

탕으로 시작되었다. 1961년 ｢중소기업은행법｣ 제정으로 중소기업은행이

설립되며 동법 시행령에 신용보증준비금에 대한 항목을 규정하여 신용보

증준비금의 조성 및 사용방법을 제도화한 것이 신용보증제도의 효시라고

할 수 있다.

1972년 8월에 실시된 ‘경제의 안정과 성장에 관한 긴급명령’이라는 경

제 안정과 산업 합리화에 필요한 긴급경제조치로 인해 우리나라의 신용

보증 제도가 확대되었다. 8⋅3 긴급경제조치에 따라 한국은행과 농⋅수

협을 제외한 전 금융회사에 신용보증업무를 취급하게 하였으며, 대기업

에 대해서도 보증 공급이 가능하도록 대상기업을 대폭 확대하였다. 또한

신용보증제도의 기본재산 확보를 위해, 기금이 설치된 전 금융회사들은

일정 금액을 기금에 출연하도록 하였다.

이에 따라 기금의 기본재산이 대폭 확충되었으며 신용보증 공급액도

괄목한 만한 신장을 보이게 되었다. 8⋅3 긴급경제조치에 의해 신용보증

기금이 확충되자 신용보증업무를 보다 효율적으로 관리하기 위해 모든

신용보증기금을 통합하고 신용보증업무 전담을 위한 독립기구를 설치할

필요성이 대두되었다. 이후 논의를 거쳐 2년 뒤인 1974년 12월 21일 ｢신

용보증기금법｣이 제정되었고 1975년 3월 1일부터 시행되었다.

｢신용보증기금법｣ 시행과 동시에 ｢중소기업신용보증법｣ 및 ｢수출업자

신용보증법｣이 폐지되었고, ｢신용보증기금법｣에 의해 새롭게 설립되는

기금이 종전의 기금에 관한 모든 권리와 의무를 승계하였다.

신용보증기금(이하 ‘신보’)이 설립될 때까지 중소기업은행이 기금의 대

행기관으로 신용보증업무를 잠정적으로 수행했으며, 1976년 6월 1일 신

용보증기금이 출범하여 독립기관으로 신용보증 업무를 개시하였다.


이후 신용보증 업무는 신용보증기금에 의해 10년 이상 단일 보증기관

체제를 유지하였으나, 1989년 4월 ｢신기술사업금융지원에 관한 법률｣에

의거하여 기술보증기금이 업무를 시작함에 따라 복수 지원기관 체제로

변화되었다. 1996년 지방 소재 중소기업 보증지원 강화를 위해 지역신용

보증재단이 지역별로 설립됨으로써 3원화된 체재로 전환되었다.

신용보증기금은 담보력이 미약한 중소기업에 신용보증을 제공함으로

써 중소기업에 자금 조달을 원활하게 지원하기 위한 목적으로 설립되었

다. 신용보증의 주요 지원대상은 혁신기업, 수출기업, 창업기업이다.

기술보증기금은 신기술사업자들을 위해 자금공급 원활화를 목적으로

설립되었고, 벤처⋅이노비즈기업과 같은 기술혁신형기업 및 기술창업기

업 등이 주요 지원대상이 된다. 한편, 지역신용보증재단의 경우 지방에

위치한 영세소기업 및 소상공인들을 위한 신용보증을 목적으로 설립되었

고, 현재 광역 지방자치단체별로 16개의 지역신용보증재단이 설립되어

운영 중이다. 신용보증기금과 기술보증기금은 정부 및 금융회사 등의 출

연을 통해 기금이 조성되며 주무관청인 금융위원회(신용보증기금) 및 중

소벤처기업부(기술보증기금)의 감독을 받고 있다. 지역신용보증재단의 경

우 정부, 지방자치단체, 지방금융회사 등의 출연으로 기금이 조성되며 중

소벤처기업부의 감독을 받고 있다. 지역신용보증재단의 경우 각 지역 신

용보증재단의 안정적 운용을 위해 신용보증재단중앙회가 각 지역신용보

증재단의 보증을 재 보증하는 방식으로 운용 중이다.

이와 같이 3원화된 체제로 운용되는 우리나라의 신용보증제도는 정부

및 금융회사의 출연금을 기초로 재원이 조성되고 정부부처에서 관리⋅감

독권을 갖는 공공보증제도의 대표적인 모델이다. 이는 보증채무 이행의

최종 책임을 정부 등의 공적 기관이 부담하여 보증부 대출을 취급하는

민간금융기관의 손실을 보전해주는 역할을 하기 때문에 공신력이 매우

높다는 점에서 민간 기업과 단체의 출자를 기반으로 운용되는 ‘민간모

델’, 또는 공공⋅민간 부문의 자본과 소유권이 혼합된 형태인 ‘혼합형 모

델’과 구분된다.


2. 신용보증제도의 운용실태: 신용보증기금 사례 중심

가. 개요

신용보증기금 조직을 살펴보면, 본점 내 17개부서와 전국 9개 영업본

부를 갖추고, 109개 영업점이 신용보증 업무를 수행하고 있다. 신용보증

기금의 최고 의사결정기구는 운영위원회와 이사회가 있으며, 운영위원회

의 경우 신용보증기금 운용에 관한 거시정책을 담당하고, 이사회는 신용

보증기금의 운용을 위한 실질적인 내규와 개정을 담당하고 있다.

신용보증의 실무 절차는 영업점에서 이뤄지고 있으며, 1976년 설립 당

시는 본점만 존재하고 있었으나, 보증공급이 증가함으로써 영업점의 수

도 아래 <표 4-2>와 같이 확대되었다.

신용보증은 간접금융과 직접금융, 조세에 대한 보증, 기업 간 상거래에

대한 보증 등 대부분 금융거래와 상거래에 대해 보증지원이 가능하다.

특히 대출보증은 중소기업이 금융기관으로부터 받는 대출금에 대한 담보

로 보증을 제공하는 것으로 가장 일반적 형태이며, 일반보증 공급 액의

90% 이상을 차지한다. 1974년 ｢신용보증기금법｣ 제정 당시 대출보증, 지

급보증의 보증, 사채보증, 납세보증 등 4종류에 불과했던 보증상품이 이

후 새로운 금융상품의 등장, 기업 간 상거래 방식의 변화 및 국민경제의

필요성 등에 따른 신규상품 출시로 현재 11가지 상품을 운용 중이다.

<표 4-2> 신용보증기금의 조직 변천

1976년 1986년 1996년 2006년 2012년 2017년

조 직

￭ 본점

4부

1실

14과

￭ 본점

11부

4실

￭ 본점

9부

3실

￭ 본점

4개 부문

11부

12실

￭ 본점

4개 부문

14부

4실

￭ 본점

4개 부문

13부

4실

￭ 영업점

41개

￭ 영업점

81개

￭ 영업점

85개

￭ 영업점

99개

￭ 영업점

107개

자료: 신용보증기금(2016).


나. 자금 조달

보증제도 운용에 있어 가장 중요한 사항 중 하나는 보증재원의 안정적

확보를 통해 신용보증을 지속적으로 공급하는 데에 있다. ｢신용보증기금

법｣상 출연조항을 살펴보면, ‘신보의 기본재산의 조성은 정부, 금융기관,

기업 등으로부터의 출연에 의한다.’라고 규정한다. 기본재산에 가장 큰

부분을 차지하고 있는 것은 정부와 금융기관의 출연금이며, 출연금은 재

단법인에 기부행위와 같은 것으로 기금이 해산 또는 청산하는 경우 잔여

재산에 대한 배분을 청구할 수 없는 성격을 지닌다.

정부 출연금의 경우, 신보의 요구에 의해 정부의 심의를 거쳐 국회의

의결로 확정되며, 정부 출연금은 경제상황을 감안하여 비정기적이고 탄

력적으로 이루어진다.

<표 4-3> 신보 출연제도의 주요 변경 내용

(단위: %)

연도 출연요율 주요 내용

1972 0.5 ◾ 전 금융기관에 신용보증기금1) 설치

1974 0.5◾ 각 금융기관의 출연금을 보증제도 위탁기관인 기업은행이 통

합 관리(출연기한: 1980년 말)

1978 0.5 ◾ 개인대출을 출연금 대상에서 제외

1979 0.3 ◾ 출연요율 인하(0.5% → 0.3%), (출연기한: 1985년 말)

1989 0.2 ◾ 출연요율 하향(0.3% → 0.2%)

1992 0.17 ◾ 기술보증기금2)에 0.03% 출연 신설

1994 0.2 ◾ 출연요율 상향

2000 0.2◾ 출연시한에 관한 조항 삭제

(출연기한 5년 조항 삭제→ 영구적 출연으로 전환)

2006 0.25 ◾ 출연요율 상향 (금융기관별 차등요율제 도입)

2007 0.225 ◾ 출연요율 하향

주: 1) 신용보증기금은 기관이 아닌 보증제도의 기본재산/유보금 제도를 의미함.

2) 기술보증기금은 1992년 설립된 보증기관으로 조직의 성격 등이 신보와 동일하며 기술

기반 기업에 보증지원을 한다는 특성이 있음.

자료: 신용보증기금, �신용보증기금 40년사�, 2016.


<표 4-4> 최근 5년간 출연금 현황

(단위: 억원)

2014년 2015년 2016년 2017년 2018년

정 부 1,000 1,300 2,100 1,841 1,417

설립 후 누계 110,149 111,449 113,549 115,390 116,807

금융회사 등 8,380 8,364 8,285 8,158 8,126

설립 후 누계 121,224 129,588 137,873 146,031 154,157

특별 출연금주 1,265 808 725 929 722

설립 후 누계 11,211 12,019 12,744 13,673 14,395

합 계 10,645 10,472 11,110 10,928 10,265

설립 후 누계 242,584 253,056 264,166 275,094 285,359

주: 특별출연금은 금융회사, 기업, 지자체 등의 특별출연금 포함.

자료: 신용보증기금(2019).

2008년에 발생한 글로벌 금융위기로 민간금융시장이 위축되었던 시기

에 정부는 1조 9,800억원이라는 대규모 출연을 통해 신용보증 공급 규모

를 급격히 확대하여 금융시장 위축으로 인한 중소기업의 연쇄도산을 방

지하기 위해 신용보증제도를 적극 활용하였다.

금융기관 출연금의 경우, ｢신용보증기금법｣에서 금융기관이 정기적으

로 일정률을 납부하도록 규정함으로써, 가장 안정적인 기본재산 조달 원

으로서 역할을 하고 있다. 모든 상업은행은 기업대출 잔액의 연율

0.225%의 금액을 매월 신보에 출연하고 있으며, 이러한 제도는 세계 어

느 나라의 신용보증제도에서 찾아보기 힘든 독특한 제도이다.

2018년에는 정부에서 1,417억원, 금융회사⋅기업 등으로부터 8,848억원

등 총 1조 265억원의 출연금을 수령하였으며, 2018년 말 기준 기본재산

은 5조 909억원이다.

다. 보증대상

원칙적으로 영리를 목적으로 사업을 영위한 개인 및 법인기업과 중소

기업협동조합법상 조합은 모든 신용보증의 대상에 해당된다. 그러나 중


소기업 지원이라는 정책적 목표달성을 위해 대기업에 대한 보증은 자제

하여 중소기업 중심의 보증지원이 이루어지고 있다. 신보의 경우, 보증이

가능한 업종을 일일이 열거하는 방식이 아닌 보증이 불가한 대상을 별도

로 규정하는 방식을 채택하고 있다. 신보 외 기술보증기금(이하 기보)에

변제해야 할 채무가 남아있거나 휴업 중인 기업에 대해서는 보증지원이

불가능하다. 또한 사행성 오락업종 및 부동산 투기조장 업종 등 국민경

제에 미치는 영향이 미미하거나 부정적인 업종에 대해서는 보증지원을

제한하고 있다. 마지막으로, 보증이용 기간이 너무 길거나 이용하고 있는

금액이 너무 많은 경우 이용에 제한이 있는데, 이는 한정된 보증재원을

효율적으로 활용하여 가능한 많은 중소기업에 공평하게 지원하기 위한

조치이다.

자금 용도 측면에서 보면 상품의 구입, 결제대금의 지급, 일반적 관리

등에 필요한 운전자금이나 시설구입 또는 설비투자에 필요한 시설자금에

보증을 제공하는 것이 가장 일반적이며, 이러한 대출보증 중 운전자금에

대한 보증이 전체 보증 중 90%를 상회한다.

라. 보증상품

신보가 운영 중인 보증상품은 대출보증, 지급보증의 보증, 상거래담보

보증, 이행보증, 유동화 회사보증 등 다양하다.

또한 신용보증기금은 최근 대출보증 중심에서 기업수요를 반영하여 투

자옵션부 보증,15 보증연계투자16 등의 상품군을 확대하는 등 보증상품의

다변화를 통해 변화하는 금융시장에 중소기업의 자금조달을 원활하게 하

고 있다.

15 창업초기 기업의 원활한 자금 지원을 통해 재무구조 개선을 지원하기 위한 투⋅융자상

품으로, 기업의 자본증자에 참여할 수 있는 권리(증자참여권)가 부여된 보증을 지원한

이후, 기업의 경영성과 등에 따라 증자참여를 결정한다.

16 성장 가능성은 높지만 민간투자시장에서 자금조달이 원활하지 않은 기업에 보증과 연

계하여 주식 등 유가증권 등을 신용보증기금이 직접 인수하여 투자하는 상품이다.


<표 4-5> 주요 신용보증 상품 종류

보증 종류 내 용

대출보증기업이 금융기관으로부터 운전자금 및 시설자금을 대출받는 데

따른 보증

(담보) 어음보증 기업 간 지속적인 상거래를 위해 필요한 담보의 제공

이행보증기업이 건설공사, 납품, 물품, 용역제공 등의 계약 체결 등에

필요한 담보 제공

지급보증의 보증 기업의 제품 수입 등을 위한 은행 신용장 개설 등에 대한 보증

유동화회사보증 기업의 자금조달을 위해 유동화회사가 발행하는 채권에 대한 보증

자료: 한국개발연구원, �2013 경제발전경험 공유사업: 몽골�, 2013, p.209.

마. 보증한도

신보가 기업 당 공급할 수 있는 최고보증한도는 30억원이나, 기업의

특성 및 자금의 성격에 따라 특별 우대가 필요한 경우 최대 70억원까지

한도가 상향된다. 또한 시설자금의 경우 예외적으로 소요자금 범위 내에

서 100억원까지 보증지원이 가능하다.

최고 보증한도 이외 기업의 규모가 소요자금에 따라 결정되는 운전자

금 보증한도 역시 충족되어야 한다. 운전자금에 대한 보증한도의 경우

영위업종, 자금성격, 미래가치에 대한 기업분류군 기업의 특성이나 자금

의 성격에 따라 연간 매출액의 17%(1/6)에서 50%(1/2) 범위 내에서 운전

자금 지원이 가능하다. 보증 신청기업의 자기자본 규모 또한 보증한도를

결정하는 요소로 작용하며, 운전자금의 경우 자기자본의 최대 300%까지

지원이 가능하다.

바. 보증료

보증료는 보증 이용에 대한 대가로써 보증의 혜택을 받는 기업이 부담

한다. 보증료는 대출이자와 마찬가지로 연율 개념을 적용하지만, 대출이

자와는 달리 보증서 발급시점에 선불로 1년 치의 보증료를 신보에 선납


하는 것이 일반적이다.

보증료율의 결정은 신용등급별 보증료율에 가산 및 차감 보증료율을

적용하여 이루어지며, 최종적으로 적용되는 보증료는 최저 0.5%부터 최

고 3.0% 범위 내에서 결정되고, 대기업이 보증을 이용하는 경우는 최종

보증료에서 0.5%가 추가적으로 가산된다.

사. 보증심사 및 승인결정 권한(전결권)

보증심사의 방법은 보증신청금액별로 간이심사, 일반심사, 표준 심사,

심층심사의 총 4단계로 차등화 되어 있다.

소액보증의 경우 아주 간단한 요건만 충족되는 경우 내부 시스템에서

보증승인 여부가 자동으로 산출된다. 상위 수준의 보증심사방법은 고도

의 보증심사 체크리스트와 다양한 신용평가시스템을 결합하여 적용한다.

보증심사 체크리스트는 주로 기업의 신용 및 영업에 관한 사항 중 필수

적으로 점검하여야 하는 항목들을 선정하여 운용하고 있다.

보증승인을 결정하는 권한은 주로 보증금액과 신용등급에 따라 차등화

되어 있으나 대부분의 보증은 영업점 단위에서 보증의 승인 여부가 결정

된다. 신용등급이 양호한 업체의 경우 3억원 이하의 신청에 대해서는 영

업점 팀장이 승인권한을 가지며, 15억 이하의 경우 지점장이 승인한다.

금액이 더 고액이거나 보증심사 체크리스트에 중요 위반사항이 있는 경

우 본점의 전문 심사부서를 거쳐 승인 여부를 결정하게 된다.

고액보증의 경우 상대적으로 건수가 많지 않기에, 대부분의 보증 승인

은 영업점에서 결정된다고 할 수 있다. 보증승인의 결정권한을 팀장, 지

점장, 본점(전문심사부서)으로 구분해 놓은 것은 보증승인 금액별로 권한

을 분산함으로써 승인결정권의 남용을 방지하는 데에 있다.

아. 운용배수

신용보증기금의 운용배수는 신용보증 잔액을 기본재산으로 나눈 값으


<표 4-6> 최근 5년간 기본재산 및 운용배수 현황

(단위: 억원, 배)

총 보증잔액(A) 기본재산(B) 운용배수(A/B)

2014년 484,545 57,017 8.5

2015년 491,862 54,380 9.0

2016년 495,041 50,133 9.9

2017년 508,463 51,214 9.9

2018년 505,317 50,909 9.9

자료: 신용보증기금, �2018년 연차보고서�, 2019.

로, 기업의 보증수요에 대응 가능한 보증의 공급 여력과 금융회사 등으

로부터의 대위변제 청구에 즉각 대응할 수 있는 지표로 활용된다. 신용

보증기금법 제25조에 따르면 ‘신용보증의 총액한도는 기금의 기본재산과

이익이월금 합계액의 20배를 넘지 않는 범위에서 정한다.’라고 기술하고

있으며, 최근 5년간 운용배수는 10배내에서 유지되고 있다.

자. 부분보증

부분보증은 대출보증에 대하여 적용되는 제도로서, 손실책임을 보증기

관과 금융기관이 일정 비율로 분담함으로써 금융기관의 도덕적 해이를

억제하고자 하는 제도이다. 예를 들어, 85%의 부분보증비율을 채택하는

경우 보증서에 의한 대출 중 잔존잔액의 85% 책임은 신보가, 나머지

15% 손실책임은 은행이 부담하게 된다. 한편, 신보는 기업의 신용등급과

보증을 이용한 기간에 따라 보증비율을 차등하여 적용하고 있고, 일반적

으로 최고 85%의 비율을 적용하며 보증이용 기간 및 신용등급에 따라

더 낮은 비율을 적용하기도 한다. 경제위기 시기나 정책적 목적 등의 특

수한 경우에는 85% 이상의 보증비율을 적용하여 은행의 보증 이용을 높

여 신용경색을 막는 데 활용한다. 현재 전체 보증 포트폴리오의 평균 보

증비율의 경우 80%를 약간 상회하는 수준이다.


차. 리스크 관리

신보는 민간금융기관처럼 보증 포트폴리오에 대한 리스크 관리를 매우

중요하게 인식하여 리스크 관리를 하고 있다. 이는 부실 발생으로 대위

변제가 급증하는 경우 보증재원의 고갈로 인해 안정적인 보증지원에 영

향을 받기 때문이다. 신보는 통합리스크관리시스템을 구축해 안정적 기

본재산 관리와 효과적 의사결정을 도모하고 국내 및 국제 경제 환경 및

위기상황에 대응하고 있다.

1) 통합 리스크관리시스템

신보가 운용중인 통합 리스크관리시스템의 경우 신용리스크, 유동성리

스크, 운영리스크, 자금운영리스크 등 유형별 리스크요인의 측정 및 관리

를 목적으로 운용하고 있으며, 리스크의 효율적인 통제를 위해 보증 포

트폴리오를 관리하고 있다. 또한 경제 환경 변화에 따른 분석 및 예측을

바탕으로 단계별 시나리오를 구축하고 있다.

2) 유형별 리스크 관리 현황

가) 신용리스크 관리

신보는 보증금액 중 향후 1년 이내 발생할 수 있는 손실규모를 계량적

으로 측정 및 관리하기 위해 Credit VaR 시스템을 운용하고 있으며, 신

용리스크의 효과적인 통제를 위해 부실률, 사고율, 리스크 인수율

등의 지표를 관리하고 있다.

나) 유동성리스크 관리

신보는 적정수준의 유동성 관리를 통한 기관의 재무건전성 유지를 위해

운용배수, 유동성 커버 비율 등의 지표를 활용하여 유동성리스크를 관리

하고 있다. 이를 위해 거시환경기반 부실예측모형 등을 구축하여 부실규모를

정교하게 예측하고, 예측 결과를 기관 경영에 반영하여 유동성 유입과

출입을 통제하는 등 기본재산을 안정적으로 관리하기 위해 노력하고 있다.


다) 운영리스크 관리

신보는 재무적 손실 이외에 기관의 운영 과정에서 발생할 수 있는 비

재무적 손실(업무처리 적정성, IT리스크, 법률리스크, 평판리스크)을 통제

하기 위해 핵심리스크 지표를 선정하고, 상시⋅수시 모니터링, 제도평가,

신용평가감리, IT감리 등을 실시해 운영리스크를 통제 및 보고 및 피드

백 체계 강화를 통해 전사적인 리스크 관리 문화를 확산하는 노력을 하

고 있다.

3) 신보의 부실률 추이

2000년 이후 신보의 부실률 추이를 살펴보면, 2003년부터 2005년까지

신용카드 사태의 영향으로 6% 내외의 부실률을 기록하였으나, 이후 대체

로 4~5%대의 안정적인 부실률을 유지하고 있다.

이는 2001년 이후 도입된 정교한 신용평가시스템과 리스크 관리 강화

에 힘입은 결과로 특히 신용평가시스템뿐만 아니라 다양한 리스크 관리

시스템을 도입해 관리함으로써 신보는 대외적 경기변동에도 불구하고 안

정적인 부실률을 유지하고 있다.

[그림 4-1] 신용보증기금 부실률 추이

자료: 신용보증기금 내부 자료를 활용하여 저자작성.


3. 신용보증제도의 역할과 성과

가. 경기변동성 완화

신보의 보증잔액 변화 추이를 살펴보면, 한국의 경제성장에 따라 보증

규모가 크게 확대된 것을 알 수 있다. 보증규모는 1998년, 2009년에 각각

전년 대비 크게 증가했는데 이는 1997년 아시아금융위기(IMF 구제금융

신청), 2008년 글로벌 금융위기에 대응하기 위해 신보가 신용보증을 크게

확대하였기 때문이다. 이는 대외적인 경제 여건이 악화되어 민간금융시

장에서 중소기업이 원활하게 자금을 확보하기 어려운 경우 신보가 신

용보증공급을 확대함으로써 중소기업의 자금난을 해소하고 경기불

황을 최소화하는 등 사회 안전망 역할을 충실히 이행하였음을 보여주는

사례이다.

신보의 보증잔액 규모를 GDP와 비교해 보면 대외 경제 환경 변화

에 따른 신용보증의 역할을 좀 더 명확하게 인지할 수 있다. 정부는 글

로벌 경제 환경의 변화로 경제위기를 겪을 때 신용보증을 신속하게 확대

하는 전략을 사용하며 경제위기를 극복하였다.

[그림 4-2] 신용보증잔액 추이



[그림 4-3] GDP 대비 신보의 신용보증잔액 추이

Asian financial crisis

& Bond market crisis

Global financial crisis


1997년 아시아 외환위기(IMF 구제금융신청) 및 2008년 글로벌 금융위

기 때 보증 공급을 신속하게 확대하여 신보의 보증잔액이 GDP 대비 5%

수준에 도달하였다. 이는 신용보증제도가 단순한 중소기업 자금공급원 역

할 뿐만 아니라 거시 경제적 관점에서 경기 대응적 정책수단으로 활용됨

을 보여주고 있다.

나. 중소기업 금융시장 확대 견인

신보의 보증규모 확대는 중소기업 대출에 대한 금융기관의 대출태도를

개선하는 데 큰 역할을 하고 있다. 한국은행 통계에 따르면 신용보증기

금 설립 직전인 1975년 금융기관의 대출실적은 7,530억원으로 전체 기업

대출의 35% 수준에 불과하였으나, 2017년에는 631조 8,000억원으로 증가

하여 전체 대출의 81%에 도달하였다.

중소기업 대출 비중 증가의 경우, 정부의 강력한 중소기업 지원의지에

의해 이루어졌다. 중소기업 금융지원에 특화된 금융기관인 중소기업은행

을 설립하여 운영하고, 금융기관에서 지속적인 중소기업 대출을 취급을

위해 강력한 지도 및 가이드라인을 제시하여 따르도록 했다. 또한 신용

보증제도를 이용하여 중소기업 대출에 대한 금융기관의 부담감을 없애줌


으로써 중소기업에 대한 대출확대를 유도하였다.

또한 신용보증제도는 금융시장 안정성 확보 측면에서도 유용성을 엿볼

수 있다. 바젤Ⅱ 체제에서 신용보증기금이 보증한 대출의 위험가중치 하

향 조정(10% → 0%)을 통해 금융기관의 자본 확충 부담이 경감되었다.

그로 인해 상업은행은 상대적으로 리스크가 큰 영세⋅중소기업 신규 대

출 시장에 적극적으로 진출 할 수 있으며, 이는 신용보증이 대출확대에

간접적으로 기여하고 있음을 보여준다.

4. 신용보증제도의 주요 성공요인 및 문제점

우리나라에서 신용보증제도가 안정적으로 운용되며 정책적 역할을 충

실히 수행할 수 있는 데에는 몇 가지 중요한 성공요인이 있다.

첫째, 안정적인 재원확보이다. 한국의 신용보증기관은 재원조달에 대

한 법적 근거가 명문화되어 있어 안정적 재원조달이 가능하며, 이를 통

해 대외적 공신력을 유지하면서 보증을 공급하고 있다. 신용보증제도 도

입 초기에는 정부의 출연 비중이 금융기관 출연금이나 보증료에 비해 비

중이 컸으나, 현재는 금융시장과 경제 규모가 커짐에 따라 정부 출연비

중이 낮아지고, 금융기관의 출연 비중이 정부 출연비중보다 높아졌다.

둘째, 체계적인 리스크관리이다. 금융기관에 있어 기업의 신용리스크

를 측정하고 자산의 부실위험을 줄여가는 것은 가장 기본적인 경쟁력이

다. 신보를 비롯한 보증기관들은 축적된 데이터를 바탕으로 자체 신용평

가시스템의 적합성을 지속적으로 향상시켰다. 또한 직원의 신용평가에

대한 전문성 함양도 중요한 성공요인으로 작용하고 있으며, 이는 보증기

업과 금융기관의 도덕적 해이를 차단 및 보증 부실률 감소에 큰 기여를

하고 있다.

반면, 우리나라 신용보증제도는 여러 가지 해결해야 할 과제를 안고

있는 것도 사실이다.

첫째, 신용보증기금, 기술보증기금, 지역신용보증재단 간 중복보증에

대한 우려가 제기된다. 앞서 언급한 것처럼 신보 외 기보 및 지역신용보


증재단에 변제해야 할 채무가 남아있거나 휴업 중인 기업에 대해서는 신

보의 보증지원이 불가능하다.

둘째, 외부 보고서17에 따르면, 기업들이 보증을 10년 이상 장기로 이

용함으로써 창업기업 등에 대한 보증지원 선순환에 장애가 될 수 있다는

문제점도 지적되고 있다. 또 10년 이상의 장기보증을 이용하는 기업이

정보 비대칭성의 문제를 겪고 있다고 보기는 어렵다.

셋째, 신용보증제도의 3원화 체제에 따른 경쟁적 신규 사업 개발로 기

존 중소기업 지원기관과의 업무 중복을 초래하는 경우도 발생하고 있다.

예를 들어 최근 중소기업 금융의 상대적 취약 부분인 투자에 대한 중요

성이 대두되자, 정책금융기관들이 투자 상품을 출시하기 시작했다. 신용

보증기금과 기술보증기금 또한 중소기업의 직접투자 상품을 출시하여 운

용 중이다. 중소기업에 대한 투자 상품은 중소벤처기업진흥공단, 산업은

행, 중소기업은행 등 정책금융기관들이 시행하고 있는 제도로, 이는 정책

금융기관 간 투자 사업을 중복시키고 금융 소비자인 중소기업들의 혼란

을 야기할 수도 있다.

마지막으로 신용보증제도의 도입으로 신용보증규모가 증가하면서

2019년 1월 기준 신용보증기관(신보, 기보, 지역신보)의 보증잔액이 88조

원 수준에 이르는 등 정부의 중소기업정책자금 규모를 확대하는 결과를

초래하고 있다는 문제점도 지적되고 있다.

제5절 개도국 정책권고 실효성 제고 방안

1. 개도국 전수에 따른 주요 애로사항

우리나라 신용보증제도를 개발도상국에 전수하는 KSP는 여타 사

업에 비해 상대적으로 좋은 평가를 받고 있는 것은 사실이다. 그러나 개

17 이재연, ｢국내 보증제도의 문제점 및 개선방안｣, �주간금융브리프�, 23권 30호, 한국금

융연구원, 2014., pp.10~11.


발도상국 전수 과정에서 다음과 같은 문제점도 지적되고 있다.

첫째, 정책제언을 시행하는 해당 개발도상국의 경제상황, 중소기업 및

중소기업 금융에 대한 실태를 제대로 파악이 어려운 상태에서 정책권고가

이뤄지는 문제점이 발생하고 있다. 이는 대부분 문서를 통한 금융시장

분석과 시장실패를 파악하는 데 한계가 있기 때문이다.

둘째, KSP 수혜 개발도상국이 신용보증제도 도입을 위한 적극적 지원

의지 및 재원조달 방안을 감안하지 못하거나, 해당 개도국 금융기관의

참여 의지를 제대로 파악하지 못한 채 정책권고가 이뤄지는 경우도 발생

한다.

셋째, 신용보증제도 도입 초기에는 상업은행과 협약을 통해 위탁보증

제도를 도입하는 것이 필요하며, 대손율이 높을 수밖에 없을 것이라는

점을 주지함과 아울러, 리스크 관리를 위한 보완장치 마련 등이 필요하

다는 점을 강조할 필요가 있다. 이는 법률 근간의 마련, 보증제도 도

입, 보증제도의 활성화 등 단계적 도입에 대한 방안 제시 등이 다소 미흡

하였기 때문이다.

넷째, KSP 종료 이후 사후관리⋅모니터링 시스템 구축이 필요하다. 그

러나 대부분의 프로젝트가 당해 연도 사업으로 종료됨에 따라 사후관리

가 제대로 이뤄지지 못하는 문제점이 발생하고 있다.

마지막으로, KSP 수행 과정에서 개발도상국 인사를 초청하여 연수를

실시하고 있으나, 해당 국가 정부의 고위직 공무원 위주로 국내 연수가

이루어짐에 따라 실무자 연수 기회가 줄어들게 되어, 신용보증제도

전수에 따른 연수의 실효성이 저하되는 문제점도 대두되고 있다.

2. 개발도상국 정책권고 방안

가. 현지 컨설턴트 활용에 따른 실효성 제고

신용보증제도 KSP 수행 과정에서 수혜 대상 국가의 경제상황 및 산업

구조 분석, 중소기업 실태 및 중소기업의 금융활동 실태분석 등이 대부


분 현지 전문가를 통해 이루어지고 있다. KSP 사업비의 일정 부분을 현

지 전문가(해당 국가 전문가)와 용역계약을 체결하여 위탁 연구를 실시

하고 있다.

현지 전문가 등을 통해 <표 4-7>과 같은 기본적인 현지 금융시장, 산

업분석과 현지 보증운용기관 등에 대한 내용을 조사하고 있으나 현지 금

융사정, 산업구조 분석 등이 실효성 있게 이루어지지 못하는 측면이 있

다. 이는 KSP 수혜 개도국의 통계자료 및 선행 연구 등이 미흡하기 때문

이라고 볼 수 있으나, 당초 현지 전문가로부터 기대한 수준 이하의 보고

서가 제출되는 실정이다. 현지 중소기업 및 중소기업의 금융이용 실태

등이 제대로 파악되지 못하면, 신용보증제도 정책권고 방안의 실효성

이 떨어질 수밖에 없다.

향후 KSP 수행과 관련한 현지 전문가 활용에 있어서는 해당 국가의

한국대사관 및 코트라 등의 유관기관을 통해 전문가를 섭외하도록 하고,

현지 실태조사 보고서 등에 대한 감수(Quality Control) 또한 현지 유관기

관 담당자와 국내 연구진이 공동으로 수행하도록 하는 방안을 강구하는

것도 필요하다.

<표 4-7> 현지 전문가를 통한 주요 설문 내용

주요 설문 문항

금융시장 관련

1. 해당 국가의 주요 상업은행과 그 은행들의 자산

2. 주요 상업은행들의 시장점유율

3. 주요 상업은행의 대출 및 예금 자산

4. 주요 상업은행들의 지점 현황

5. 주요 상업은행들의 기업대출 현황

6. 주요 상업은행들의 부실 채관 현황

7. 주요 상업은행들의 기업대출 현황(대기업, 중소기업별)

8. 주요 상업은행들의 대출심사방법

9. 주요 상업은행들의 대출심사기간

10. 주요 상업은행들의 예금, 대출 평균 금리

11. 주요 상업은행들의 담보취득 현황

12. 주요 금융기관 간 신용정보 공유 현황


<표 4-7>의 계속

주요 설문 문항

중소기업 관련

1. 중소기업의 법적 정의

2. 중소기업의 총 업체 수

3. 중소기업의 GDP, 고용, 부가성에 대한 기여도

4. 지역별 중소기업 현황

5. 산업별 중소기업 현황

6. 규모별 중소기업 현황

7. 중앙은행의 중소기업제도를 위한 역할

8. 중소기업 육성기관 현황

9. 정부의 중소기업 정책

10. 국가의 주요 산업정책

11. 중소기업 육성 방안

12. 기업등록방법

13. 중소기업의 주요 재원마련 방법

보증운용기관 관련

1. 기관 현황(종업원 수, 재무 현황, 지점 현황 등)

2. 보증지원 현황(지원 건수, 부실 건수 등)

3. 보증기관 기본재산 및 보증 재원확보 방안

4. 보증운용방법(직접보증, 간접보증)

5. 자체 신용평가 시스템 구축 여부

6. 신용평가방법

7. 보증부 대출 운용방법(채권은행 현황 등)

8. 보증부 대출 약관 현황

9. 보증 성립 방법

10. 보증심사 방법

11. 보증심사 기간

12. 보증거절 비율

13. 보증진행방법

14. 보증상품

15. 보증료

16. 부분보증

17. 보증한도

18. 보증부실의 정의

19. 부실관리방법

20. 대위변제방법

21. 부실채권 CB 등록 여부

22. 부실채권 회수

23. 보증부 대출 약관

24. 기관 내 감사

25. 기관의 도덕적 해이 방지

26. 보증기관의 담보취득 여부

27. 보증상환 기관



나. 법적 근거 마련을 통한 제도의 단계적 도입 권고

한국의 경우, 신용보증제도의 실효성 있는 추진을 위해 ｢신용보증기금

법｣ 등을 제정하여 효율적⋅효과적으로 운용하고 있다. KSP에 의한 신용

보증제도 전수 시, 해당 개도국 차원에서 신용보증제도의 도입⋅운용을

위한 법적 근거가 마련될 수 있도록 제시하는 것이 필요하다.

특히 정부정책을 일관성 있게 반영하고 정책담당자 변경에 따른 혼란

을 사전에 차단하기 위해 조직 운영과 관련된 주요 내용을 검토하여 법

으로 정의할 필요가 있다. 예컨대 KSP 수혜국 정부가 신용보증제도를 이

용하여 중점 육성하고자 하는 산업과 보증을 금지하고자 하는 영역에 대

한 부분을 법으로 정해두는 것이 향후 보증지원의 혼란을 방지할 수 있다.

한국의 경우, ｢신용보증기금법｣ 및 ｢신용보증기금법｣ 시행령을 통해

신용보증기금의 업무, 신용보증의 운용배수, 보증한도, 보증료, 보증관계

의 성립, 보증채무의 이행 등 제도 운용에 필요한 전반적인 내용을 모두

법제화해 두었다. KSP 수혜국이 신용보증제도를 운용하기에 앞서 기관

을 설립하고 운영하는데 필요한 제도에 대해 신용보증기금법과 같은 특

별법을 제정하여 법적 근거를 마련할 필요가 있다.

또한 신용보증기금법 제41조에 규정하고 있는 정부의 손실보전 조항의

경우 개발도상국이 신용보증기관을 설립할 때 고려해야 할 중요한 제도

라 할 수 있다. 이 제도는 신용보증기관의 과다한 누적 손실 발생으로 보

증재원이 고갈되었을 때 정부가 이 손실을 보전할 수 있도록 하고 있다.

이 조항을 통해 신용보증기관의 대외 신인도를 높여줌으로써 신용보증제

도의 원활한 운용에 큰 효과가 있기 때문이다.

정부의 손실보전 조항과 더불어 한국의 경우 ｢신용보증기금법｣을 통해

시중은행의 출연금 비율을 명확하게 유지하고 있어 안정적인 신용보증제

도를 유지하는 데 큰 도움이 되고 있다. 신용보증제도의 가장 중요한 재

원확보를 위해 법적으로 제도화해 둔다면 신용보증제도를 안착하는 데

큰 역할을 할 것이다.


다. 신용보증제도 도입에 따른 대손율 운용 방안

KSP 수혜 개도국이 신용보증제도 도입을 통해 중소기업 금융 원활화

를 도모하기 위해서는 제도 도입 초기 단계 및 경제위기 시기의 경우 기

본적으로 손실이 증가한다. 따라서 신용보증제도 도입 초기 및 금융위기

시기에는 높은 손실 발생에 대응하기 위해 해당 개도국 정부의 재정지원

확대가 필수적이라는 사실을 강조할 필요가 있다. 장기적으로는 신용보

증제도 도입에 따른 손실 안정화를 보완하는 대책 마련, 예컨대 부분보

증제도 도입 및 점진적 보증비율 하향조정, 금융기관 출연 등의 방안을

제시하는 것도 필요하다.

라. 리스크 관리체계 도입

적절한 신용보증을 제공하면서도 그에 따른 부실을 최소화하기 위한

리스크 관리체계의 도입이 필수적이다. 앞서 설명한 것처럼 신보는 여러

가지 지표를 활용해 신용리스크, 유동성리스크, 운용리스크를 측정 및 관

리하고 있다. KSP 보고서에는 이러한 리스크 관리체계의 도입이 반드시

필요하다는 점을 강조하고, 신보 등 우리나라의 사례를 자세히 설명하는

것이 바람직하다.

마. 위탁보증제도 운용 방안

우리나라도 안정적 신용보증제도 운용을 위해 ｢신용보증기금법｣ 제정

이전에는 기업은행에 신용보증기능을 부여하고, 신용보증기금 설립 초기

에도 상업은행들과 협약하여 위탁보증제도를 운용한 경험이 있다.

신용보증제도를 개발도상국에 전수함에 있어서도 우리나라와 같이

기관 설립 초기에 기관운영에 필요한 기관 인프라가 구축되지 않은 상

태에서는 위탁보증제도의 도입이 필요하며, 동 제도를 효율적 운용을 위

한 실효성 있는 방안 제시가 필요하다.


바. 사후관리⋅모니터링 시스템 도입

KSP 종료 이후, 해당 개발도상국에 얼마나 효과적이었는지에 대한 공

식 정보가 제공되지 않고 있다. 해당 개발도상국 정책 당국자들의 신용

보증제도 정책화(도입) 가능성, 수요자 만족도 등에 대한 조사가 사후적

으로 이뤄질 수 있는 시스템 구축이 필요하다. 이러한 사후관리 시스템

이 구축되어야 실효성 있는 KSP 신용보증사업이 이루어질 수 있을 것으

로 예상되기 때문이다.

사. KSP 사업 수행에 따른 연수의 실효성 제고

KSP 수행 과정에서 수혜 개도국의 관련 인사를 초청하여 신용보증제

도 도입 및 운용과 관련한 연수를 실시하고 있다. 그러나 KSP 수혜 개도

국에서 신용보증제도 도입을 위한 실효성 있는 정책연수보다는 개발도상

국의 고위급 공무원 및 관련 기관 임원급 인사를 초청하여 연수를 수행

하는 경우도 있다.

향후 신용보증제도 전수와 관련한 실효성 있는 연수가 이루어지도록

하기 위해서는 수혜 대상 개발도상국 공무원 중 일부 고위급 인사와 신

용보증제도 실무 책임자를 연수 대상자로 초청하여 연수가 이루어지도록

하는 방안을 마련할 필요가 있다.

아. 국제기구를 통한 재원확보

재정 부족에 시달리고 있는 주요 KSP 수혜 대상국들은 신용보증제도

와 같은 중소기업 금융 활성화를 위해 국가재정을 투입하는 데 많은 제

약이 있다. 국가 재정규모가 작거나 혹은 당장 국민들을 위한 인프라 구

축이 우선인 경우 중소기업의 금융접근성 향상을 위한 기금을 조성하거

나 기관을 설립하는 데 국가재정의 투입을 주저하게 된다.

이러한 경우 KSP를 통해 정책제언이 이뤄진다고 할지라도 재원확보에


큰 장애가 발생하기 때문에 실질적인 신용보증이 이루어지기 어렵다. 앞

서 서술한 한국의 신용보증제도 성공요인이나 정책권고 방안에서 다뤄졌

듯이 신용보증제도의 안정적 운용을 위해서는 안정적인 기본재산이 뒷받

침되어야하기 때문에 보증 재원의 확보가 필수적이다.

아시아권 국가의 경우 아시아개발은행(ADB)을 통해 자국의 신용보증

제도 확대를 위해 힘쓰고 있다. 몽골의 경우 아시아개발은행(ADB)을 통

해 6,000만달러의 차입승인을 얻어 이 중 2,400만달러를 이용 중이며, 현

지 정부와 금융기관을 통해 3,000만달러를 마련하여 총 9,000만달러 규모

의 재원을 확보하여 신용보증공급을 대폭 확대 하고 있다. 스리랑카 역

시 기존 중앙은행을 통해 운용 중이던 신용보증제도를 독립된 기관을 설

립하기 위해 ADB에 1억달러 차입을 신청하였고, 미얀마 역시 Asian

Development Fund를 통해 6,000만달러 차입을 신청하여 심사 하고 있다.

대부분의 국가가 해당 국가의 재무부를 주무부처로 하여 프로젝트를

진행하고 있다. 신용보증제도 관련 KSP 사업의 주무부처가 대부분 재무

부 혹은 관련 정부부처인 점을 감안하여, KSP 사업을 진행하면서 해당

국가의 부족한 신용보증 재원확보를 위해 국제개발은행 혹은 국제기구

등을 통한 재원확보 방안을 제시할 필요가 있다.

정책제언 이후 신용보증제도를 활성화하는 데 가장 중요한 기금의 확

보가 동시에 이루어진다면 KSP 사업을 통한 신용보증제도의 안착에 더

큰 기여를 할 것이다.

자. 정책제언 실행을 위한 로드맵 수립

KSP 사업을 통해 정책제언을 받는 수혜국의 보증운영기관이 해당 국

가의 중소기업 육성과 금융 산업 발전을 위해 체계적인 발전 계획을 수

립하고 실행하는 데 필요한 로드맵 작성이 필요하다. 아래 <표 4-8>과

같이 정책제언 실행을 위해 기간별 로드맵을 작성하고 기관이 성장하고

제도가 정착하는 데 세부적인 중장기적 실행 방안을 마련하여 제시하는

것이 필요하다.


<표 4-8> 정책제언 실행을 위한 로드맵

구분 실행과제 단기 중기 장기

신용보증공급

의 확대

제도정비

(보증한도, 비율 등)

전결 권한의 조정

제도운용의

효율화

보증심사서의 차등화

신용평가용 체크리스트

개발

재무적

지속가능성

확보

신용평가시스템의 개발

금융기관 출연제도 도입

(법 제정)

조직의

효율화

조직구조 확대

- 지점 개설 및 인력 추가

사업영역의 다양화(1단계)

- 중소기업 컨설팅

- 신용정보업무, 부실관리

사업영역의 다양화(2단계)

- 신용보험, SOC 사업 등

기타분야 고객제도개선


초기에는 보증한도, 보증비율 등 제도의 정비가 필요하다. 또한 신용평

가 체크리스트를 도입하여 보증심사 시 기본적으로 점검 및 고려해야 할

사항들을 정하여 원활한 심사가 가능하도록 해야 한다. 또한 설립 초기

에 보증기관의 본점 위주로 집중되어 있는 전결 권한의 조정을 통해 보

증심사를 원활하게 하여 보증 접근성을 높이는 것이 필요하다. 마지막으

로, 고객제도 개선을 통해 신용보증제도를 이용하는 고객인 중소기업과

금융기관들의 보증제도에 대한 인지도를 높이는 것이 중요하다.

제도 정착 중, 초기 단계에는 보증심사서의 차등화18를 통한 보증금액

18 신용보증기금의 경우, 보증신청 금액별로 간이심사, 일반심사, 표준 심사, 심층심사의 4

단계로 보증심사를 차등화 하여 운용하고 있다. 간이심사는 보증신청금액이 소액인 경

우 실시되는 심사로, 아주 간단한 요건만 충족하면 보증승인 여부가 시스템에서 자동으

로 산출되는 시스템이며, 표준 및 심층심사와 같은 상위수준의 심사에는 고도의 보증심


별로 심사를 구분하여 소액보증에 대해서는 적기에 보증공급이 이루어질

수 있게 하고, 고액보증의 경우 심층심사를 통해 보다 심도 있는 심사가

진행되도록 한다. 또한 보증제도가 초기에 안착하고 보증을 확대하기 위

해 보증기관의 조직 및 인력 확대를 통한 직접보증 공급이 시작되어야

한다.

직접보증을 통해 보증기관이 직접 보증을 공급할 경우 보증 취급을 통

한 보증이용기업들에 대한 데이터 축적이 가능하며 이를 기반으로 리스

크 관리19가 가능하다. 더불어 축적된 기업데이터를 바탕으로 한 신용정

보업무 및 기업 컨설팅을 통한 중소기업 지원 사업도 펼칠 수 있다.

신용보증제도가 시행되고, 제도가 안착한 이후에는 안정적 운영을 위

한 재원확보 방안 마련이 필요하다. 이를 위해 한국과 같이 금융기관 출

연제도 도입을 통해 안정적으로 수입원을 창출할 수 있도록 하는 것도

고려해야 한다.

보증기관이 장기적으로 안정적인 보증공급을 하고 부실관리를 위해서

는 중소기업 평가에 적합한 신용평가 시스템을 구축해야 한다. 이는 고

도화된 심사를 가능하게하며, 적절한 업체 선정이 가능하여 리스크 관리

및 부실관리에도 도움이 된다. 보증기관이 자체적인 신용평가 시스템을

갖춘다면 이 역량을 통해 신용보험 및 사회간접자본을 지원하는 SOC 보

증 등의 사업영역에도 진출하여 종국적으로 사업영역을 다각화할 수 있다.

사 및 체크리스트와 다양한 신용평가시스템을 결합하여 산출하게 된다.

19 리스크 관리의 경우 본문에 서술한 것처럼, 보증이용기업들의 데이터가 축적이 선행되

어야 시작될 수 있으며, 신용보증제도 도입 초기 단계의 경우 기본재산의 유출로 지급

불능 상태에 직면하는 것을 방지하기 위한 유동성리스크 관리를 통해 정상적인 경영활

동을 위한 지급능력 확보가 중요하며, 운영리스크를 통해 비재무적 손실을 방지하는 활

동이 필요하다. 신용리스크의 경우 향후 자체 신용평가시스템이 구축된 이후 보증기업

들의 예상 부실률을 측정하여 보증기관의 사업과 관련해 기업의 신용도 저하 및 거래상

대방의 채무불이행에 따른 손실이 발생할 가능성에 대한 예측이 가능하다.

237참고문헌

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김효의, �베트남 경제개발경험 공유후속사업서의 신용보증기금 역할�, 신용보증

기금, 2009.

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in Vietnam in meeting the requirements of the Trans-Pacific Partnership

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참고문헌


<부표 4-1> 세계은행이 제시하는 공적보증제도(Public Credit Guarantee Schemes:

CGSs)의 16개 기본원칙

Legal and regulatory framework

법률 및 통제 체계

1Establish the CGS as an independent legal entity.

독립적 법인성격을 갖는 공적보증기구 설치

2Provide adequate funding and keep sources transparent.

적절한 보증재원 제공 및 재원조달의 투명성 확보

3Promote mixed ownership and treat minority shareholders fairly.

재원제공 주체의 다양성 제고 및 소액주주에 대한 공평한 처우

4Supervise the CGS independently and effectively.

공적보증기구에 대한 독립적이고 효과적인 감독

Corporate governance and risk management

기업지배구조 및 위험관리

5Clearly define the CGS mandate.

공적보증기구의 임무에 대한 명확한 정의

6

Set a sound corporate governance structure with an independent board of

directors.

독립적 이사회 설치 등 건실한 기업지배구조 확립

7

Design a sound internal control framework to safeguard the operational

integrity.

운영 적절성 확보를 위한 내부통제체계 설계

8Adopt an effective and comprehensive enterprise risk management framework.

효과적이고 통합적인 리스크 관리체계 도입

부 록

239부 록

<부표 4-1>의 계속

Operational framework

운영체계

9

Clearly define eligibility and qualification criteria for SMEs, lenders, and credit

instruments.

중소기업, 대출기관, 대출상품의 적격기준 및 자격기준을 명확히 설정

10

Ensure the guarantee delivery approach balances outreach, additionality, and

financial sustainability.

보증 제공과정에서 취약집단에 대한 확장성, 신용 보완성, 재무적 지속 가능성을

균형 있게 추구

11

Issue partial guarantees that comply with prudential regulation and provide

capital relief to lenders.

건전성 감독규정을 따르며 대출기관의 자본 확충 부담을 경감시켜주는 부분보증

제공

12Set a transparent and consistent risk-based pricing policy.

투명성과 일관성을 갖춘 위험반영 보증료 책정기준 도입

13

Design an efficient, clearly documented, and transparent claim management

process.

효율적이고 명확하며 투명한 대위변제절차 설계

Monitoring and evaluation

모니터링과 평가

14

Set rigorous financial reporting requirements and externally audit financial

statements.

엄격한 회계기준 설정 및 외부감사 재무제표 제출의무 부과

15Publicly disclose non-financial information periodically.

비재무적 정보의 주기적 공표

16

Systematically evaluate the CGS’ performance and publicly disclose the

findings.

공적보증기구의 성과를 체계적으로 평가하고 평가결과를 공표


김 효 의 (신용보증기금)

본 논문은 신용보증제도를 주제로 하는 경제발전경험공유사업(KSP)을

실시할 때 제시해야 할 올바른 정책권고 방향을 제시하는 데 목적이 있

다. 본 논문은 그간 진행된 KSP의 공과와 효과를 살펴보고, 향후 실효성

있는 사업 전개를 위해 고려할 사항을 점검한다는 점에 의의가 있다.

본 논문의 구성과 내용은 다음과 같다. 제2절은 신용보증제도에 관한

기초지식을 설명하고 있다. 제3절과 4절에서는 KSP 수행 시 발견된 문제

점, 애로요인, 해결방안을 기술하고 있다. 이 부분은 특히 개도국에 유익

할 것으로 기대된다. 이와 더불어 한국 신용보증제도가 안고 있는 과제

도 기술하고 있는데, 이를 해결하기 위한 방안이 이미 추진되고 있으므

로 이와 관련한 설명을 추가한다면 개도국이 이해하기 쉬울 것으로 사료

된다.

제5절에서는 향후 신용보증제도 분야의 정책권고 실효성을 극대화하

기 위한 방안을 제시하고 있다. 이 부분은 오랜 기간 동안 수행한 KSP

경험을 기초로 하여 구성하였기에 의미 있는 결론이라고 생각된다.

토 론

241제5장 민관협력사업

제5장

민관협력사업

박 현 (서울시립대학교)

박 인 석 (서울시립대학교)

이 한 나 (한국개발연구원)

전 인 재 (한국개발연구원)

전 영 진 (한국개발연구원)

제1절 서 론

본 장에서는 민관협력사업(Public Private Partnership: PPP) 분야에 대한

정책제언 방향을 설정한다. 이를 위하여 다음과 같은 분석을 수행한다.

첫째, PPP 정책의 의의를 짚어보고 한국 PPP 정책의 전개과정과 교훈

을 도출한다. PPP는 부족한 정부 재원을 보충하여 인프라스트럭처 갭

(infrastructure gap)을 해소하는 유용한 수단이다.1 한국은 1994년 민간투

자법을 제정한 이후 PPP를 통하여 100조원 이상의 규모를 투자하여 700

개 이상의 사업을 추진한 경험을 보유하고 있다. 그 과정에서 시행착오

를 거쳐 PPP 제도를 발전시켜온 경험을 PPP 후발국들과 공유함으로써

후발국가의 효율적인 PPP 제도 수립을 통한 사업 추진에 도움을 줄 수

있는 유용한 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

둘째, 개도국의 PPP 사업추진 현황과 세계 각국의 PPP 정책 동향을 분

석한다. 이때, 개도국 PPP 사업 추진현황은 세계은행의 PPI Database를

분석한 세계은행(2019), ｢2018년 PPI 연차보고서｣ 내용을 중심으로 기술

1 본 보고서에서는 인프라스트럭처를 지칭하는 용어로 사회기반시설이라는 용어를 함께

사용한다.


한다. 또한 세계 각국의 최근 PPP 정책동향을 파악하여 PPP 정책공유의

방향을 설정한다.

셋째, 그간 수행된 PPP 분야 KSP 보고서를 분석하여 KSP 정책제언이

해당 국가들의 PPP 수요를 얼마나 충족하였는가를 분석한다. 개도국의

PPP 정책자문 수요는 기존의 PPP 입법 등 제도적 틀을 만드는 것에 더

하여, 실제 PPP 사업의 확대를 위해 사업 추진에 필요한 세밀한 정책 방

향 및 사업추진 단계별 세부적인 방안에 대한 자문 수요가 많아지는 경

향을 보이고 있다. 기존 KSP 보고서의 정책제언 내용을 분석하여 KSP가

협력국의 PPP 발전단계에 맞추어 정책자문 수요를 얼마나 충족하고 있

는가를 평가한다.

넷째, 위 분석을 기반으로 PPP 분야 KSP 정책제언 방향을 설정한다.

기존의 PPP 분야 KSP 정책제언은 PPP 관련 제도적 틀의 보완하는 데 주

안점을 둔 측면이 강하다. 그러나 최근 많은 개도국은 PPP 관련 기본적

인 제도적 틀을 마련하여 제도적 틀의 간격(institutional gap)을 완화하였

다. 그럼에도 PPP 사업 활성화는 기대에 미치지 못하여 상당한 자금조달

간격(funding gap)이 존재하는 상황이다. KSP가 한국의 정책경험 공유를

통하여 협력국가의 발전에 기여하기 위한 적실성 있는 제언을 하기 위해

서는 PPP 제도 도입 이후 funding gap을 해소할 수 있는 적실성 있는 제

도 설계에 대한 제언을 보강하여야 할 것으로 판단된다. 이를 위해서는

협력국가의 수요를 파악하기 위한 체계적인 틀을 마련하여 PPP 활성화

의 중대한 장애요인을 파악하고, 장애요인을 제거하는 데 초점을 맞춘

정책방향을 제시하여야 할 것이다. 본 보고서에서는 협력국가의 PPP 현

황 및 문제점을 진단하고 정책제언의 주안점을 파악하는 틀을 제시한다.

제2절 PPP의 의의

PPP는 공공의 자산 또는 서비스 공급에 대한 공공부문과 민간부문 간

의 장기 계약으로서, 민간이 상당한 리스크와 운영책임을 담당하며, 이때


민간의 보수는 성과에 연동되도록 설계된다(WB, 2017, PPP Reference

Guide, v3). PPP의 대상은 공공 자산의 성격을 갖는 사회기반시설이다.

PPP 계약에 따라 전통적으로 사회기반시설 생산을 담당해온 정부를 대

신하여 민간이 사회기반시설의 건설과 운영을 담당한다. 전형적인 PPP 계

약에서는 [그림 5-1]에서 보는 바와 같이 SPC(Special Purpose Company:

사업 수행을 위한 특수목적 법인) 또는 SPV(Special Purpose Vehicle)가

사회기반시설 생산과정에서 DBFOM(Design-Build-Finance-Operation and

Maintenance) 기능을 담당하는 계약을 정부와 체결하고 하도급 계약을 통

하여 이용자들에게 서비스를 제공하는 구조를 띤다. 이때, SPC/SPV는 PF

(Project Finance) 방식을 통하여 사업 수행에 소요되는 자금을 조달한다.

PPP를 통하여 기대할 수 있는 이점은 크게 정부의 재정 공간(fiscal

space)의 확장과 사회기반시설 공급에 있어서 효율성 향상(efficiency

gains)을 꼽을 수 있다.

<Box 5-1>은 PPP가 어떻게 정부의 재정공간 확장에 기여할 수 있는지

를 예시적으로 보여준다. <Box 5-1>의 표는 정부가 추진하고자 하는 사

업별 총사업비, 경제성 및 재무성을 보여준다. <Box 5-1>의 그림은 사업

[그림 5-1] PPP 사업의 기본 구조

자료: WB(2017)에서 수정.


<Box 5-1> PPP를 통한 재정 공간 확장의 예시

자료: Park, Hyeon, “Closing the Republic of Korea’s Infrastructure Gap Through Sustainable

Public-Private Partnerships, 1994-2005,” Global Delivery Initiative: Know-How That Works, 2019.

의 경제적 타당성을 나타내는 편익비용비율(B/C)을 흰색 막대그래프로,

사업의 재무성을 나타내는 수입지출비율(R/E)을 파란색(회색) 막대그래

프로 표시하고 있다. 이때, 사업별 총사업비는 막대그래프의 밑변, 즉 X

축의 넓이로 표시된다.

정부가 B/C를 기준으로 사업의 우선순위를 정한다고 가정하자. 통상

B/C가 1보다 큰 사업은 정부가 사업을 추진할 수 있는 경제적 타당성을

갖는 사업이다. 아래 박스에서 A~G의 7개 사업이 경제적 타당성을 확보

할 수 있다. 이 가운데, A 사업의 B/C가 2.5로 우선순위가 가장 높고, G

사업의 B/C는 1.1로 우선순위가 가장 낮다. 사업 H와 I는 B/C가 각각 0.6

과 0.5로서 사업의 타당성 조건(B/C > 1)을 확보하지 못한다. 사업의 타

당성을 확보한 7개 사업 A~G를 추진하기 위해서는 총 750이 소요된다.

한편, 정부는 330의 예산만을 사회기반시설에 투자할 수 있는 재정여

력을 가지고 있다고 가정하자. 주어진 예산제약하에서 정부는 A, B, C, 3

개 사업(누적 총사업비: 330) 만을 수행할 수 있다. 정부가 추진하고자 하

는 7개 사업에 소요되는 재원규모 750과 가용한 재원규모인 330의 차이

인 420을 인프라스트럭처 갭으로 정의할 수 있다.

이제 사업의 재무성을 나타내는 R/E를 보자. 사업 B의 R/E는 1.1로서,


사업 B에 참여한 사업자는 손익분기점을 초과하여 10%의 투자수익을 기

대할 수 있다. PPP 제도가 확립되어 있다면, 사업 B를 민간투자를 유치

하여 추진함으로써 사업 B의 총사업비 150을 절감할 수 있다. 정부는 절

감된 예산을 사업 D(100)와 사업 E(50)를 수행하는 데 사용할 수 있다.

따라서 사업 B를 PPP 사업으로 수행함으로써, 정부의 재정공간이 <Box

5-1>의 붉은 화살표로 표시된 150이 확장되는 효과가 있을 수 있다. 즉,

이 붉은 화살표가 PPP로 인한 정부의 재정공간 확장 효과이다.

PPP를 통하여 공공투자사업을 추진할 때 우리는 다음과 같은 경로를

통하여 효율성 향상을 기대할 수 있다. 첫째, 표준적인 PPP 계약에서는

SPC/SPV가 건설뿐 아니라 운영 및 유지관리를 담당한다. SPC/SPV는 장

기적인 관점에서 사업을 건설, 운영하기 때문에 시공단계의 공사비뿐만

아니라, 운영비를 포함하는 생애주기비용(Life Cycle Costs: LCC)을 최소

화하기 위하여 고품질로 시공할 유인을 갖는다. 둘째, PPP 계약하에서

정부는 공공투자사업에서 흔히 발생하는 공사비 증가(cost overrun) 및 공

기 지연(time overrun)의 문제를 겪지 않는다. 통상 PPP 계약에서 공사비

증가에 대한 리스크는 민간이 부담하고, 공기가 지연될 경우 그에 대한

벌칙이 계약조항에 포함되어 있어 SPC/SPV는 공기지연이 발생하지 않도

록 노력하기 때문이다. 셋째, PPP는 사업성이 없는 사업추진을 시장 메

커니즘을 통하여 걸러내는 기능을 한다. 정치적인 이유로 PPP 사업이 선

정된다고 하더라도, 수익성이 낮을 경우 민간은 해당 사업에 참여하지

않을 것이다. 따라서 효율성이 낮은 사업을 정부가 선택하여 추진하려

하여도 시장에서 금융조달가능성(bankability)이 낮기 때문에 재원조달이 이루

어지지 않아 결과적으로 비효율적인 사업의 추진을 억제하는 효과가 있다.

종합하면, PPP는 부족한 정부재정을 보충하여 필요한 사회기반시설을

적기에 공급하고, 공급과정에서 효율성을 제고할 수 있는 가능성을 갖고

있다. 물론 PPP를 통한 효율성 제고의 “가능성”이 항상 현실화되는 것은

아니다.

한편, 금융조달 측면에서 PPP는 다음과 같은 특성을 갖는다. ① 초기

대규모 투자가 필요하고, ② 장기간에 걸쳐 시설의 유지⋅보수비용이 발


생하기 때문에 중장기 대규모 금융조달이 필요하며, ③ 건설기간 및 운

영기간 공히 독립적인 사업관리가 필요하고, ④ 프로젝트 자산의 유동성

이 매우 낮기 때문에 사업실패 시 잔존가치가 거의 없으며, ⑤ 건설 및

운영기간 동안 전문기업이 시설관리 및 운영을 맡음으로써 효율성 및 효

과성을 확보해야 한다. 즉, PPP 파이낸싱은 대규모, 장기 투자여서 위험

부담이 매우 높은 특성이 있다.

따라서 PPP 사업에 대한 투자자를 유치하기 위해서는 PPP 사업 추진

을 위한 제도가 정비되고, 사업 추진과정에 대한 세세한 가이드라인을

개발하여 정부와 민간이 합리적으로 위험을 배분하고, 가장 효율적인 사

업자를 선정할 수 있는 공공부문의 역량이 뒷받침될 때 PPP의 잠재력을

실현할 수 있다. 이와 같은 PPP의 잠재적 이점을 협력국이 실현하여 사

회기반시설의 적기 공급을 통한 편익을 누릴 수 있도록 하는 데 주안점

을 두고, PPP 분야 정책제언을 수행하여야 할 것이다.

제3절 한국의 PPP 경험과 교훈

1. 제도 추진경위 및 법적 근거

가. 개관

한국은 1994년도 민간투자법을 제정한 이후 효과적으로 PPP 프로그램

을 확대하여 왔다. <표 5-1>은 경제성장 과정에서의 승용차 보유대수의

증가 추이와 도로 및 철도 연장의 추이를 보여준다. 1960년대 이후 지속

적인 경제성장으로 생산 및 소비의 중심지가 다원화되고 승용차 보유능

력이 생겨나면서 사회기반시설에 대한 수요가 증가하였으나 시설 공급이

적기에 이루어지지 못하였다. 특히 1980년대에는 전국 승용차 등록대수

가 1980년 24.9만대에서 1990년 207.5만대로 8배 이상 증가하였다. 한편,

이 기간 동안 철도연장은 변화가 거의 없고, 도로연장은 약 20% 증가하


<표 5-1> 승용차 보유대수 및 사회기반시설 스톡 변화 추이

　 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

승용차

등록대수

(천대)

61 84 249 557 2,075 6,006 8,084 11,122 13,632

도로연장

(km)40,244 44,885 46,951 52,264 56,715 74,237 88,775 102,293 105,565

철도연장

(km)3,193 3,144 3,182 3,121 3,259 3,321 3,516 3,862 4,094

서울-부산

교통축 차량

수(대/차로)

1,487 3,483 7,311 4,622 4,215 4,396

1인당 GDP

(만원,

2005년 불변)

8.8 30.2 104.6 212.0 441.1 919.5 1,311.8 1,839.3 2,444.8

자료: KOSIS(각 년도별 자료를 활용) 박현(2016), p.337에서 재인용.

는 데 그쳤다. 육상교통을 지원하는 교통시설투자가 승용차 증가추이를

따라가지 못하면서 물류비용의 증가로 인한 국제경쟁력 저하가 국가적인

문제로 대두되었다. 한국교통연구원(2008)에 따르면, 1993년도 우리나라

의 총교통혼잡비용은 8조 5,790억원으로 GDP의 2.9%를 차지하는 것으로

추정되었다. 이러한 배경에서 1990년대 초 교통 혼잡 해결을 위한 사회

간접자본(Social Overhead Capital: SOC)시설 확충의 필요성에 대한 공감

대가 확산되었다.2

기존 SOC 재원조달 체계로는 사회기반시설 부족을 채우기 어려운 상

황에서 정부는 추가적인 재원 마련을 위한 제도를 도입하였다. 1993년의

교통세법과 1994년의 ｢사회간접자본시설에 대한 민간자본유치 촉진법｣

의 제정이 그것이다. 교통세법은 유류판매에 일정액의 세금을 부과하고

그 수입을 교통시설특별회계를 통하여 교통 SOC 시설에 사용하기 위한

것이었다. 현행 민간투자법의 전신인 민간자본유치촉진법은 민간의 재원

2 한국에서는 주로 국토교통부 및 관련 부서가 집행하는 교통 및 물류, 그리고 국토개발

및 지역개발 분야의 사회기반시설을 지칭하는 용어로 사용됨. 본 문단의 설명은 박현

(2006)에서 인용함.


을 활용하여 SOC 시설을 적기에 공급하기 위한 장치이다.3

<표 5-2>는 민간투자제도의 변천과정을 요약하고 있다. 제1기는 1994

년 최초의 PPP 법률이 제정되기 이전 도로법, 항만법 등 시설에 대한 개

별 법률에 의하여 추진되던 시기이다. 도로와 항만을 중심으로 정부 또

는 지자체의 재원부족을 완화하기 위하여 민간투자를 유치하고, 사업자

가 사용료 징수를 통하여 투자비를 회수할 수 있도록 허용하였다.

제2기는 PPP 입법을 통하여 사회기반시설 개발에 민간 재원을 체계적

으로 활용하기 시작한 시기이다. 체계적인 입법을 통하여 민간투자를 사

회기반시설 개발의 중요한 수단으로 인식하였다는 점에서 본격적인 PPP

시대가 개막되었다. 그러나 입법의 취지를 달성하기 위한 구체적인 규정

의 미비와 공공부문과 민간부문에 공통으로 PPP 사업을 추진하는 데는

역량이 충분하지 않았던 시기이다.

<표 5-2> 민간투자제도 변천과정

구 분 기간 주요 내용

제1기 1968~94년 ▪개별 법(도로법, 항만법 등)에 의한 산발적 민간투자사업의 추진

제2기 1994~98년

▪｢사회간접자본시설에 대한 민자유치촉진법｣ 제정(1994)

- 체계적인 절차에 따라 민간자본 유치 도모

- 제1종 시설과 제2종 시설로 구분하여 제1종의 경우 BTO 방식

으로, 제2종의 경우 BOO 방식으로 추진할 수 있도록 규정

- BTO 사업의 정부고시사업 추진

제3기 1999~2004년

▪｢사회간접자본시설에 대한 민간투자법｣으로 전면 개정(1999)

- 민간투자 활성화를 위한 적극적인 정부지원과 역할 분담

- 제1종 시설과 제2종 시설로 구분 폐지하여 사업추진방식 다각

화(민간제안방식 도입 등)

제4기 2005년~현재

▪｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 시행(2005)

- 새로운 사업방식으로 BTL 방식 도입 및 BTL사업의 사전의결

제도 도입

- 민간제안사업에 대한 적격성조사 의무화

- 공모방식을 통한 인프라 펀드의 활성화

- 최소운영수입보장(MRG)의 단계적 축소⋅폐지

자료: 한국개발연구원, ｢2017 공공투자관리센터 연차보고서｣, 2018.

3 본 문단은 박현(2006)을 참고하여 작성


제3기는 1997~98년 한국경제에 큰 영향을 미친 아시아금융위기에 대

응하여 민간투자사업의 활성화를 위해 정부가 PPP 법률을 대폭 수정함

으로써 PPP 사업에 대한 투자가 활발했던 시기이다. 정부가 시설에 대한

수요 위험을 분담하는 최소운영수입 조항을 적용함으로써 민간의 투자위

험을 현저히 감소시켰으며, 이를 통해 효과적으로 PPP 사업에 대한 민간

투자를 유도하였다.

제4기는 2005년 이후로서 제3기의 민간투자사업 활성화 정책들을 줄

이는 대신, 민간투자사업이 재정 운용에 미치는 부작용을 줄여 민간투자

사업의 재정규율을 강화하는 시기이다. 2기와 3기에 추진된 사업들에 대

한 정부 지원 및 위험분담이 현실화되면서 재정운용 관점에서 PPP 사업

이 공짜가 아니라는 사실을 인식하기 시작하였다.

이하에서는 PPP 입법 이후의 주요 정책 내용을 시기별로 기술한다.

나. 제2기

1994년 민간자본유치촉진법은 법률 이름이 시사 하는 바와 같이 사회

기반시설에 대한 민간투자를 촉진하는 데 주안점을 두고 있었다. 본 법

은 일반법에 우선하여 적용하는 특별법적 지위를 가지고 민간참여를 촉

진하기 위하여 다음과 같은 유인책을 제시하였다.

첫째, 민간투자자에게 세제 혜택을 부여하였다. SPV에 대해서는 취⋅

등록세를 면제하고, 건설용역에 대해서도 부가가치세 면세 혜택을 부여

하였다. 민간투자사업에 참여하는 개인 투자자들이 민간투자로부터 얻는

금융 및 투자 소득에 대해서는 종합소득에서 분리과세하고 15%의 낮은

소득세를 부과하였다. 둘째, 민자 사업을 수행하는 SPC/SPV에게는 정부

와 같이 토지를 수용할 수 있는 권리를 부여할 수 있도록 하였다. 또한

민간투자사업에 필요한 토지 등 국유재산을 무료 또는 국유재산관리법에

규정된 임대료보다 낮은 임대료를 지불할 수 있는 예외를 허용하였다.

셋째, 산업기반신용보증기금을 설치하여 민간사업자의 재원조달 비용을

줄일 수 있도록 하였다.


1994~99년 동안 민간투자심의위원회는 45개 사업, 총사업비 37.8조원

에 달하는 민간투자사업의 추진을 승인하였다. 그러나 1998년 말까지 이

가운데 5개의 사업만이 금융약정 또는 착공 단계에 도달하였다. 정부의

PPP 사업 장려에도 불구하고 사업추진이 부진한 데는 다음과 같은 원인

을 꼽을 수 있다.

첫째, PPP 사업 추진에 필요한 구체적인 규정 및 세부 가이드라인이

미비하였다. 1994년 PPP 법률이 제정되었지만, 사업 추진단계별 사업 추

진에 대한 구체적인 가이드라인은 개발되지 않았다. 예를 들어, PPP 사

업구조, 사업자 선정을 위한 입찰 절차 및 우선협상대상자 선정 기준 등

이 마련되지 않았다. 또한 투자자의 투자수익에 직접적인 영향을 미치는

정부지원의 범위, 개략적인 사업수익률, 민간사업자와 정부 간의 위험분

담 기준 등 민간이 투자를 결정하는 데 중요한 요소들에 대한 구체적인

가이드라인이 부재하였다.

민간투자사업 추진에 대한 규정들이 국제적인 규범과는 상이하여 외국

인 투자를 유치하는 데도 어려움이 있었다. 예를 들어, 사업의 수익에 직

접적인 영향을 미치는 위험분담이나 정부 지원 조건 등을 정부가 일방적

으로 변경할 수 있도록 하여 민간투자자에게는 추가적인 위험요인이 되

었다. 또한 민간투자사업을 담당하는 공무원을 사후의 감사로부터 보호

하기 위한 임의규정들이 민간투자자에게는 사업을 지연시킬 수 있는 불

필요한 규제와 위험으로 받아들여졌다.

둘째, 사업추진 부서에서 PPP에 대한 지식을 갖춘 공무원이 희소하였

다. PPP 사업을 추진하기 위해서는 전통적인 재정사업을 추진하는 데 필

요한 소양에 부가하여 법률과 재무 분석에 대한 지식을 필요로 한다. 왜

냐하면 PPP 사업에 대한 계약을 체결하면 주무관청과 SPV가 대등한 지

위를 갖는 장기적인 법률적 효력이 발생하기 때문이다. 그 효력에 의하

여 주무관청은 장기적으로 계약에 따른 의무를 이행하여야 한다. 따라서

민간투자사업을 담당하는 공무원은 장기적으로 구속력을 갖는 법률행위

를 수행한다는 인식하에 민간투자사업을 관리하여야 한다. 또한 민간사

업자의 최소 기대수익을 만족하면서도 정부 재정 부담을 증가시키지 않


는 사업구조를 개발하기 위해서는 담당 공무원이 사업의 재무성에 대한

충분한 이해가 필요하다.

1994년도 최초의 민간투자법의 입법과정은 법률의 주관부서인 당시 재

정경제원의 공무원들이 주도하였다. 사업을 추진할 건설교통부는 입법에

대한 의견을 제시하기는 하였으나, 해당 법률을 적용하는데 있어 구체적

인 배경을 이해하고 충분한 지식을 갖춘 공무원들이 많지 않았다. 사업

추진에 대한 구체적인 규정이 미비한 상황에서 사업부서 공무원들은 사

후적으로 사업이 잘못될 경우 감사를 받는 등 불이익을 받을 것을 우려

하여 PPP 사업 추진에 소극적인 태도를 보였다.

셋째, PPP 사업에 장기 금융을 제공할 수 있는 민간 금융기관이 부족

하였다. PPP 사업은 프로젝트 파이낸스(Project finance)를 통하여 사업비

를 조달하는 금융방식이다. 즉, 민간사업자는 통상 총사업비의 20% 정도

를 자기자본을 통하여 조달하고, 나머지 80% 사업비를 금융기관에서 차

입하여 조달한다. 이때 차입은 향후 사업으로 발생하는 현금흐름, 즉 미

래 수입을 기초적인 자산으로 하여 금융거래가 이루어진다. 이와 같은

금융 방식이 가능하기 위해서는 금융권 내부에 장기 금융을 해줄 수 있

는 금융기관이 존재하여야 한다. 금융기관 관점에서 위험이 높은 사회기

반시설 사업에 출자 또는 융자하기 위해서는 사업의 미래 현금흐름의 안

정성을 파악할 수 있는 능력을 보유하고 있어야 한다. 그러나 당시 한국

의 금융기관들은 장기 금융의 적정성을 판단하기 위한 분석능력을 보유

하지 못하였다. 그 결과 PPP 사업에 대한 금융거래에 소극적인 태도를

견지하였다.

이와 같은 취약한 제도적 금융적 환경으로 인하여 정부가 55개의 사업

을 PPP 사업으로 추진하고자 하였으나, 5개 사업만이 PPP를 통하여 추

진될 수 있었다. PPP 시장이 활력을 갖지 못하고 있는 상황에서, 1997년

도래한 아시아 금융위기는 PPP 시장의 미미한 동력마저 앗아가 버렸다.

높은 이자율로 인하여 장기 금융이 현실적으로 어려워졌으며, 자금난에

봉착한 민간 기업들은 이미 추진 중인 민간투자사업에서도 철수하기를

희망하는 실정이었다.


다. 제3기

1999년 정부는 민간투자사업의 활성화에 주안점을 두고 PPP 법률을

개정하였다. 정부는 PPP를 사회기반시설 부족을 메우기 위한 대안 재원

으로뿐만 아니라 아시아 금융위기를 벗어나기 위한 경제 활성화 수단의

하나로 활용하고자 하였다. 한국은 금융위기를 벗어나기 위하여 IMF 차

관을 받으면서 GDP의 0.25% 이상의 재정 흑자를 달성할 수 있도록 긴축

재정을 운용하는 조건에 합의하였다(Lee, 2011). 한국경제의 기반은 튼튼

하다는 믿음을 갖고 있던 정부는 재정긴축을 우회할 수 있는 대안의 하

나로 민간투자사업의 활성화를 적극 활용하고자 하였다.

PPP를 활성화하기 위하여 정부는 1999년 기존 민간투자법을 ｢사회간

접자본시설에 대한 민간투자법｣으로 전면 개정하였다. PPP 법률과 관련

규정의 개정을 통하여 민간투자 활성화를 위하여 정부의 적극적인 지원

과 역할분담이 가능하도록 하였다. 민간투자사업 활성화를 위한 주요 내

용은 다음과 같다.

첫째, 정부가 PPP 사업의 위험을 적극 분담하여 민간의 투자 리스크를

감소시키고자 하였다. 최소운영수입보장(Minimum Revenue Guarantee:

MRG) 조항을 마련하여 정부가 수요위험을 부담할 수 있도록 하였다. 정

부가 예측 수입의 80~90%를 민간 사업자에게 보장하고, 만약 실제 운영

수입이 보장된 기준에 미치지 못할 경우 그 차액을 정부재정으로 보전해

줄 수 있도록 하였다. MRG 조항은 새로운 사업뿐만 아니라 이미 협약이

이루어진 기존 사업에도 적용하여 유동성 위기 때문에 기존 사업을 포기

하고자 하는 민간사업자들의 이탈을 막았다.

또한 해지 시 지급금 조항을 마련하여 민간사업자가 자신의 귀책으로

중도에 계약을 해지하는 경우에도 정해진 공식에 따라 기투입된 민간투

자비의 대부분을 지급할 수 있도록 하였다. 또한 민간 사업자에게 매수

청구권을 부여하여 협약 만료 이전이라도 민간사업자의 형편에 따라 정

부에 시설운영권을 매수하도록 요청할 수 있도록 허용하였다. 매수청구

권은 민간사업자의 건설위험을 감소시키는 역할을 하였다. 외국인 투자


자의 리스크를 줄이기 위하여 환율이 20% 이상 변화할 때에는 환율변동

에 따른 손실을 요금인상 등으로 조정할 수 있도록 하였다.

민간투자자의 신용보증을 통한 재원조달비용을 감소시키기 위하여 기

존에 설치된 산업기반신용보증기금의 규모를 증액하고, 개별 사업에 대

한 보증한도를 300억원에서 1,000억원으로 증가하였다.

둘째, 민간투자사업 활성화를 위하여 민간제안사업을 장려하였다. 법

률개정 이전에도 PPP 사업에 대한 민간제안 제도가 존재하였으나, 그 구

체적인 추진 절차에 대한 규정이 미비하여 민간투자사업은 사실상 활용

되지 못하였다. 이러한 문제점을 해소하기 위하면 민간투자법 시행령에

민간제안사업 시행 절차를 단계별로 명확히 하였다. 또한 민간제안을 장

려하기 위하여 최초제안자에게는 입찰 단계에서 최대 10%의 가산점을

부여할 수 있도록 하였다.

셋째, 독립된 PPP 기구(PPP Unit)인 PICKO(Private Investment Center

of Korea)4를 설립하여 PPP 사업제안을 검토하고, 주무관청이 사업을 추

진하는 과정에 전문가 조언을 제공하였다. 또한 민간투자사업 활성화를

위하여 외국인 민간투자자를 대상으로 PPP 사업에 대한 투자 상담과 외

국자본 유치 활동을 지원하도록 하였다. 1999년 민간투자법의 개정 이후

민간투자사업은 시행 건수 및 투자규모가 증가하였다. 1999~2004년 동안

매년 최소 13건, 최대 19건의 PPP 사업이 추진되었다(표 5-3).

4 PICKO는 2005년 KDI 공공투자관리센터와 통합되었다.


<표 5-3> 연도별 및 계약 방식별 민간투자사업 현황

자료: 한국개발연구원, �2018년도 KDI 공공투자관리센터 연차보고서�, 2019.

라. 제3기

민자 사업의 추진 건수가 많아지고 정부의 위험분담이 높아지면서 정

부는 재정운용의 관점에서 통합적인 PPP 사업관리의 중요성을 인식하게

되었다. 특히 민간투자사업 활성화를 위하여 제공한 최소운영수입 보장

조항으로 인하여 재정 부담이 현실화되면서 민간투자사업의 신중한 추진


이 필요하다는 인식이 확산되기 시작하였다. 정부는 2005년 민간투자법

을 �사회기반시설에 대한 민간투자법�으로 개정하면서 PPP 사업에 대한

재정규율을 강화하는 방향으로 다음과 같은 제도개선 조치를 취하였다.

첫째, 과거 추진된 PPP 사업으로 인하여 재정 부담이 증가하여 PPP가

재정운용의 효율성을 저해한다는 비판에 대응하여 MRG 조항의 적용 범

위를 축소하였다. 2006년부터 시행되는 민간제안사업에 대해서는 MRG

조항의 적용을 폐지하였다. 정부고시사업에 대해서도 MRG 기간을 당초

사업기간 전체에서 10년으로 단축하고, MRG 적용률도 최대 90%에서 운

영기간 최초 5년은 75%, 그다음 5년은 65%로 축소하였다. 또한 실제 운

영수입이 당초 협약에서 정한 수입의 50%에도 미치지 못할 때는 MRG

조항을 적용하지 않도록 하였다.

둘째, 민간제안사업에 대해서는 엄격한 적격성조사(Value for Money

test)를 수행하여 사업의 타당성이 있고, PPP를 통하여 정부재정부담을

줄이는 경우에 한하여 PPP 사업으로 추진하기로 하였다. 모든 민간제안

사업은 규모에 상관없이 기존 PICKO를 통합한 독립적인 PPP 기구인

KDI 공공투자관리센터(PIMAC)에서 적격성 조사(Value for Money test)를

수행하여 PPP 사업으로 추진이 적정한가를 먼저 판단하게 하였다.

셋째, PICKO에서 수행하던 민간투자사업 관리업무를 KDI 공공투자관

리센터로 통합, 이관하였다. KDI 공공투자관리센터는 재정사업에 대한

타당성조사를 엄격하게 판단하는 예비타당성조사를 수행하기 위하여

2000년 설립되었다. 1999년 설립된 PICKO는 One stop service 개념을 강

조하면서 민간투자사업을 빠르게 추진하는 데 주안점을 두었다. PICKO

에서 수행하던 민간제안사업에 대한 적격성 검토 등의 사업선정 업무를

KDI 공공투자관리센터로 이전함으로써, 민간투자사업을 촉진을 뒷받침

하는 기능 대신, 재정운용의 관점에서 민간투자사업 추진 여부를 신중하

게 판단하도록 하여 재정규율을 강화하였다.

넷째, 민간투자사업의 효율성을 제고하기 위하여 민간사업자 간 경쟁

을 촉진하였다. 건설사 위주의 투자자 pool을 늘리고, 다양한 종류의 민

간 투자자 참여를 확대하기 위한 방안으로 인프라 펀드 설치를 활성화하


기 위한 유인책을 부여하는 등 금융투자자의 참여를 유도하였다. 또한

민간제안사업의 경쟁을 활성화하기 위하여 입찰에서 탈락한 민간제안자

에게 최대 50%의 입찰비용을 보상할 수 있도록 하였다. 민간제안사업을

제안한 최초제안자에게 부여하는 최대 10%의 입찰 가산점 부여 제도도

보수적인 방향으로 운영하였다.

다섯째, BTL(Build-Transfer-Lease: 임대형 민간투자) 계약방식을 도입

하여 기존의 BTO 위주의 민간투자사업 계약방식을 다양화하였다. 기존

의 BTO 계약방식이 교통사업 등 경제적 사회기반시설에 적용되는 고위

험-고수익 계약방식인 데 비하여, BTL 계약방식은 학교나 공공주거시설

등 사회적 사회기반시설에 적용되는 저위험-저수익 계약방식이다.

마. PPP 사업추진 실적

민간투자사업 대상이 되는 사회기반시설은 총 16개 분야, 53개 유형이

다.5

2017년 12월 말까지 협약이 체결된 민간투자사업 규모는 712개 사업이

고, 총투자비는6 약 108조원이다.7 추진방식별로 살펴보면, BTO 방식은

<표 5-4> 민간투자대상 분야별 사회기반시설 유형 개수

분야 도로 철도 항만 공항 수자원정보

통신에너지 환경

유형개수 4 3 3 1 3 5 4 5

분야물류⋅

교통

문화

관광

교육⋅

과학국방 행정

주택⋅

산단복지 산림

유형개수 3 8 2 1 1 2 6 2

자료: 한국개발연구원, �2017년도 KDI 공공투자관리센터 연차보고서�, 2018.

5 세부유형은 ｢사회기반시설에 대한 민간투자법｣ 제2조 제1호 참조.

6 총 투자비 = ① 건설보조(경상) + 타인자본(경상) + 자기자본(경상), ② 총 사업비 + 물

가변동비(본 사업시설의 준공을 위해 소요되는 총사업비에 소비자물가상승률을 추가한

금액) + 건설이자(건설자금차입계약에 따라 대주단 등에게 지급하는 이자).

7 본 문단은 한국개발연구원(2018)의 내용을 정리함.


224개 사업, 74.8조원이고, BTO⋅BOO 방식은 11개 사업, 2.0조원이며,

BTL방식은 475개 사업, 30.9조원이다. 대상시설을 총 투자비 기준으로

보면, 도로 사업이 45.1조원(41.9%)으로 가장 큰 비중을 차지하고 다음으

로 철도사업 19.8조원(18.3%), 환경사업 14.1조원(13.1%), 교육사업 10.3

조원(9.6%), 항만사업 7.2조원(6.7%), 국방사업 5.9조원(5.5%) 순이다.

2. 한국 PPP의 교훈

한국 PPP는 비교적 단기간에 많은 PPP 사업을 추진하여 필요한 기반

시설을 적기에 확충하는 데 기여한 것으로 평가된다. 이와 같이 한국이

PPP를 프로그램을 효과적으로 확대하는 데 기여한 요인은 다음을 꼽을

수 있다.

첫째, PPP 도입 초기부터 PPP 관련 제도를 확충하였다. 한국은 민간투

자법, 시행령, 민간투자기본계획, 사업추진단계별 각종 가이드라인 등 위

계에 따른 제도적 틀을 확충하여, 사업추진 절차와 정부와 민간의 위험

부담 등을 명확하게 규정하고 있다. 이는 민간사업자로 하여금 사업의

미래에 대한 예측을 가능하게 하여 사업 추진상의 리스크를 줄임으로써

민간투자자를 PPP 사업으로 끌어들이는 효과를 가져왔다.

둘째, PPP 사업에 대하여 다양한 형태의 정부지원을 제공하였다. 정부

는 PPP 사업에 대한 건설보조금과 세제지원 등 재정적인 지원을 제공하

고, 1999년 PPP 활성화 조치로 최소운영수입보장(MRG) 조항을 적용하면

서 민간의 수요리스크를 크게 감소시켰다. 또한 재정을 통하여 산업기반

신용보증기금을 조성하여 민간에게 다양한 보증상품을 제공하여 재원조

달 비용을 크게 낮출 수 있도록 하였다. PPP 계약에 해지 시 지급금 조

항을 포함하여, 계약이 조기에 종료되어도 선순위 채무에 대해서는 상환

금을 지급할 수 있도록 함으로써 금융기관의 위험을 감소시켰다.

셋째, PPP 전담 기구(dedicated PPP unit)인 KDI 공공투자관리센터

(PIMAC)를 설립하여, 사업 주무부처가 PPP 사업을 관리하는 데 필수적

인 전문성을 보완하고 정부의 재정규율과 일관성을 갖고 PPP 사업을 관


리할 수 있도록 하였다.

넷째, 정부 재정운용을 총괄하는 기획재정부가 PPP 정책방향을 설정하

고, 민간투자심의위원회를 통하여 2,000억원 대규모 사업에 대해서는 민

자 사업 지정, 시설사업기본계획(Request for Proposal: RFP) 발표, 협약 체

결 단계에서 심의함으로써 사업이 충실하게 추진될 수 있도록 감독하였다.

마지막으로, 1994년 PPP 법률의 제정 이후 25년 동안 제도를 운용하는

과정에서 한국의 민간투자의 정책방향은 시장상황에 대응하여 민간투자

활성화와 정부의 재정건전성 확보라는 두 개의 상호 상충할 수 있는 목

표 사이에서 균형을 유지하기 위하여 노력하여 왔다. <표 5-5>는 시장

앞서 설명한 민간투자 활성화를 위한 정책과 재정규율을 강화하는 방향

의 주요 정책을 종합, 비교하고 있다.

한편, 2009년 MRG가 완전히 폐지되고, 2008년 글로벌 금융위기 이후

PPP에 대한 민간의 관심이 낮아지면서, 정부는 새로운 방식의 위험분담

방식 계약 제도를 구상하여 위험분담형 BTO(Build⋅Transfer⋅Operate–

risk sharing: BTO-rs) 계약 방식과 손익공유형 BTO(Build⋅Transfer⋅

Operate–adjusted: BTO-a) 계약 방식을 도입하였다. BTO-rs와 BTO-a 계약

방식은 실제 수입이 일정 수준에 미달하여 사업운영이 부실화되는 것을

<표 5-5> 민간투자 활성화와 재정규율 강화를 위한 정책 비교

민간투자 활성화

(1999~2004년)

재정 규율 강화

(2005년~ )

주안점재정공간의 확장

(Fiscal space)

재정운용의 효율성 제고

(Value for Money)

PPP에 대한 접근 개별 사업단위의 추진 재정운용의 일부로 접근

Risk SharingMRG

(Low Risk, High Return)Low Risk, Low Return

사업추진 방식 민간제안의 장려 엄격한 적격성 조사

사업자 선정 최초제안자에 대한 가산점경쟁 촉진

(입찰비용 보상제도)

PPP UnitPICKO

사업 추진을 촉진

PIMAC

재정규율 관점에서 신중한 사업 선택


방지하기 위하여, 사업별로 정한 일정 수준에 수입이 미달할 경우 정부

가 그 일부를 보전하는 제도이다. MRG 조항에 따른 정부지급금 증가에

대한 비난을 완화하면서도 민간투자자의 위험을 정부가 어느 정도 공유

함으로써 안정적으로 사회기반시설이 운영될 수 있도록 하는 방식의 계

약이다. 수요위험 배분 측면에서 1999년 최소운영수입보장제도(MRG)의

도입 이래 2007년 MRG 폐지, 그리고 향후 대안으로서 2015년 위험분담

형(BTO-rs: Build⋅Transfer⋅Operate – risk sharing)과 손익공유형(Build⋅

Transfer⋅Operate – adjusted: BTO-a) BTO 방식의 추이는 앞서 설명한

‘민간투자 활성화’와 정부의 ‘재정규율 강화’ 사이의 균형을 달성하기 위

한 정부 정책변화의 사례이다.

MRG는 민간투자시설의 운영단계에서 발생하는 수입이 추정수입보다

적을 때, 사업자에게 계약 당시 약정한 최소 수입을 보장하는 제도이다.

MRG는 한국에서 민간투자 사업이 활성화되는 데 주요한 역할을 담당했

지만, 2007년 과도한 재정 부담에 대한 문제로 폐지된 바 있다. MRG 조

항에 대해서는 정부가 지급하는 ‘수익보전금’이 ‘추정 통행료수입’을 기

준으로 하는 것이 지나치게 과다하다는 비판이 있었다. 2015년 도입된

위험분담형(BTO-rs)과 손익공유형(BTO-a) 민자사업은 수입이 아니라, 민

간사업자가 시설 운영을 지속하기 위하여 필요한 최소한의 비용 수준을

기준으로 이에 미달하는 수입을 보전하는 접근방식이다.

종합하면, 한국은 지난 25년간 PPP 사업을 추진하는 과정에서 지속적

인 제도보완을 해왔다. 사업기간이 긴 PPP의 특성을 고려할 때, 사업 추

진과정상의 변수를 고려한 지속적인 환류(Feedback) 및 교육을 실시하고,

상호 상충관계에 있는 공공성과 민간의 이윤동기를 시장상황에 맞게 조

화시키는 노력을 지속하여야 할 것이다.

제4절 글로벌 PPP 동향 및 협력국 현황 분석

본 절에서는 국제 PPP 시장의 사업추진 동향을 살펴본다. 이를 위하여


지역별 또는 국가별 사업수행 실적, 계약형태, 추진과정에 대한 이슈 등

을 고찰한다. 또한 국제기구 보고서 등을 통해 협력국의 PPP 현황 및 역

량 등을 분석한다. 이를 위해 체계적인 분석 프레임워크를 제안하고, 이

를 적용하여 협력국을 위한 정책권고의 주요 쟁점을 정리한다.

1. 글로벌 PPP 사업추진 현황8

가. PPP 프로젝트 투자현황

세계은행 PPI Database에 포함된 PPP 사업을 집계하면, 지난 10년 동

안 연간 약 500여 개의 프로젝트, 투자비 약 1,000억달러 규모의 투자가

이루어졌다. 2018년 한 해 동안 PPP9 사업에 대한 투자는 335개 프로젝

트에서 총 900억달러를 기록하였다. 비록 이는 2017년에 기록한 930억달

러보다 3% 낮은 수치이며, 최근 5년 동안의 평균 투자규모보다 9% 낮지

만 2016년 기록한 최저 투자 흐름에서는 회복한 것으로 판단된다(그림

5-2).

투자규모가 다소 낮아졌음에도 불구하고, 2018년에 수행된 프로젝트는

335건으로 2017년에 수행된 프로젝트 309건보다 8% 증가하였다. 2018년

의 프로젝트 수의 증가는 주로 남아프리카 공화국, 인도, 브라질, 베트남

의 민간투자사업 활성화로 유발된 것으로 판단된다. 남아프리카 공화국

의 경우 2017년에 비해 21개의 프로젝트가 증가하였으며, 브라질과 인도

는 모두 2017년에 비해 18개 프로젝트가 증가했다. 위 국가에서 주로 추

진된 민간투자사업은 재생가능 에너지 프로젝트와 도로 프로젝트이다.

8 본 소절은 World Bank, Private Participation in Infrastructure Annual Report, 2019의 내용

을 주로 인용함.

9 World Bank 보고서는 PPI(Private Participation in Infrastructure)라는 용어를 사용하고 있

으나, 본 장에서는 편의상 PPP로 통일하여 사용한다. 참고로 세계은행 PPI Database 포

괄 범위는 ① 139개 6개 지역의 저소득 및 중소득 국가(low- and middle- income

countries in six regions, 세계은행 분류체계)의 ② 교통, 에너지, 수자원, 통신 부문 사업

으로 ③ 1983년 이후 금융약정이 체결된(financial closure) 사업이고 ④ 25% 이상의 민간

출자가 이루어진 사업이다.


[그림 5-2] 개발도상국(EMDE)*의 PPP 프로젝트 투자규모와 사업 수(2009~18년)

주: EMDE(Emerging Markets and Developing Economies)으로 GNI 기준 저소득 및 중소득

(low- and middle-income) 그룹에 속하는 137개 국가를 포괄.

자료: World Bank, Private Participation in Infrastructure Annual Report, 2019.

프로젝트 규모를 살펴보면, 2018년에는 메가 프로젝트에 대한 투자가

줄어들었지만, 1~5억달러의 중간 규모 프로젝트에서 투자규모는 2017년

과 비교하여 37% 증가하였다(그림 5-3).

[그림 5-3] 개발도상국(EMDE)의 PPP 프로젝트 투자규모별 사업 수



나. 대륙별 PPP 현황

East Asia and Pacific(EAP)의 PPP 투자규모는 2018년 PPP 총 투자액의

46%를 차지하고 있지만, 2017년의 절대 투자규모보다는 작은 규모이다.

Latin America and Caribbean(LAC)은 역사적으로 PPP 투자를 지배했지만

2014년 57%에 도달한 이후 2018년 16%로 크게 떨어졌다. EAP 및 LAC

의 절대 투자 수치의 하락은 Europe and Central Asia(이하 ECA),

Sub-Saharan Africa(이하 SSA), South Asia Region(이하 SAR)의 증가로

상쇄되었다. 인도가 포함된 SAR의 투자 비중은 2015년에 가장 낮은 수

준을 기록했지만 지속적으로 투자 비중이 증가하고 있다(그림 5-4).

[그림 5-4] 대륙별 PPP 현황


다. 부문별 PPP 현황

2018년 교통 부문 PPP 투자액은 10년 만에 에너지 부문 투자액을 앞

섰다. 교통 부문은 139개 프로젝트에서 544억달러를 유치하였다. 이는

PPP 총 투자의 60%를 차지하는 수치이다. 에너지 부문은 164개 프로젝

트에서 316억달러를 유치하였으며, 2018년 PPP 투자액의 약 35%를 차지

(아래부터 EAP-ECA-LAC-MENA-SA-SSA 순)


했다. 수처리 분야 프로젝트는 29개, 38억달러를, ICT 부문의 프로젝트는

4개, 3억달러를 유치하였다(그림 5-5).

교통 부문에 투자된 544억달러는 전년도 366억달러에 비해 49% 증가

한 수치이다. 이와 같은 빠른 증가는 주로 중국, 인도 및 터키의 도로 부

문 프로젝트의 상당한 증가에 기인한다. 위 국가들은 최근 민간의 도로

부문 시설의 투자촉진 정책을 추진하고 있다.

에너지 부문은 지난 10년간 가장 낮은 투자 수준인 316억달러를 기록

했다. 위 결과는 중국과 브라질에서 에너지 부문에 대한 투자가 급격히

감소한 것이 원인이다. 중국의 경우, 일부 지역의 초과 수용력으로 인해

보조금 중단 및 태양광 프로젝트에 대한 정부 지원 등이 그 원인으로 분

석된다.

2018년의 수처리 분야 투자액은 총 투자액의 4%를 기록하였으며, 지

난 10년간 가장 높은 비중이다. 위 결과는 중국과 인도의 수처리 분야 투

자의 증가로 인한 것이다. 그러나 수처리에 일관된 투자를 해 온 브라질

은 2018년에는 가장 낮은 수준의 투자수준(140만달러)을 기록했다.

2018년 ICT 부문의 투자액은 2017년에 비해 큰 폭으로 감소하였다.

2018년에 ICT 투자를 유치한 국가는 4개국이며, 가장 큰 프로젝트는

2017년과 마찬가지로 미얀마에서 시행되었다.

[그림 5-5] 섹터별 PPP 투자 현황



라. 개발금융기관(Development Finance Institution: DFI) 지원

개발도상국 PPP 프로젝트의 성공적 수행요건은 효과적인 제도 구축

(제도적 환경)과 금융조달(금융적 환경)로 구분할 수 있다(WB, 2018a).

최근 PPP 사업에 대한 금융조달에서 개발금융기관(DFI)의 역할이 확대되

고 있다. PPP 맥락에서 DFI는 일반적으로 개발도상국의 민간 프로젝트에

투자하여 경제성장과 일자리 창출을 지원하는 공적 기관으로 정의되는데

(EDFI, 2016), 순수 공적 원조(ODA)와 시장조건 사이의 금융을 운용하며

공적 재원의 한계를 보완하고 상업금융의 참여를 유도하는 촉매 역할을

한다.

주요 선진국은 영국의 CDC10(1948년)를 시작으로 이미 오래전부터

DFI를 통해 개발도상국 민간부문을 지원해오고 있었지만, 최근 개발재원

중 공적원조자금(ODA)의 비중이 급감하고 민간재원의 역할이 확대됨에

따라 DFI가 더욱 강조되고 있다. 이에 미국은 2019년 개발금융기관인 해

외민간투자공사(Overseas Private Investment Corporation: OPIC)의 지분투

자 기능을 강화하고 지원 한도를 확대하여 국제개발금융공사(IDFC)를 설

립하였다. 주요 선진공여국 중 유일하게 DFI가 없던 캐나다는 2018년

FinDev Canada를 공식 출범시켰다.

DFI는 각국의 전략적 방향성, 지원대상국과의 역사적 관계 등에 따라

주요 지원지역, 지원방식, 분야 등에서 차이를 보인다. 2015년 말 기준으

로 투자실적을 살펴보면,11 먼저 지원지역별로는 아프리카에 가장 많은

투자가 이루어지지만, 상대적으로 CDC(영국)는 서남아시아, DEG(독일)

과 FMO(네덜란드)는 중남미, PROPARCO(프랑스)는 북아프리카 지역에

투자를 집중하는 경향을 보인다. 지원방식 측면에서는 DEG와 FMO는 대

출과 지분투자를 고르게 운용하는 반면, CDC는 지분투자, PROPARCO

는 대출을 중심으로 자금을 운용함을 알 수 있다. 또한 분야별로는 기본

10 영국 국제개발부 산하의 개발금융기관(DFI)이다.

11 DFI는 각 국이 운영하는 양자 DFI와 IFC, ADB, AIIB 등 국제개발은행을 중심으로 한

다자 DFI로 구분된다. 동 투자실적은 주요 양자 DFI를 중심으로 기술되었다.


적으로 금융업에 많은 투자가 이루어지지만, DEG는 산업제조업(27%),

FMO와 PROPARCO는 전력(각각 25%, 20%), CDC는 기타 사회기반시설

(12%)이 상대적으로 많은 비중을 차지한다(표 5-6).

최근 DFI의 PPP 투자규모도 지속적으로 증대되고 있는데,12 2013년 개

발도상국 총 PPP 프로젝트 투자규모의 14%였던 DFI의 비중은 2017년

42%까지 확대되었고, 지원하는 프로젝트 수도 2018년 총 사업 수의 33%

<표 5-6> 주요 DFI 투자실적 비교(2015년 말 기준)

(단위: 백만유로, 개, %)

CDC

(영국)

DEG

(독일)

FMO

(네덜란드)

PROPARCO

(프랑스)

투자규모(잔액) 5,998 7,191 10,367 5,623

프로젝트 수(운영 중) 208 749 910 480

지원

방식

지분투자 87 45 42 18

대출 6 55 55 81

보증 7 3 1

지원

지역

아프리카 40 22 31 37

중남미 3 28 22 23

서남아시아 26 15 14 10

동아시아 13 17 13 5

유럽∙중앙아시아 - 8 9 1

중동∙북아프리카 1 7 4 19

기타 17 3 7 5

지원

산업

금융 16 32 37 46

전력 8 14 25 20

산업제조업 9 27 4 4

기타 인프라 12 13 11 10

농업 6 11 7 8

서비스 9 3 10

기타 40 - 16 2

자료: EDFI(2016); 방호경 외(2019).

12 동 투자규모에는 일반적으로 DFI로 분류되지 않는 수출신용기관(ECA)도 포함하고 있어

정확한 규모 측정보다는 증가추세를 확인에 의미가 있다. 또한 동 규모는 각 국이 운영

하는 양자DFI 및 IFC, AIIB 등 다자DFI가 모두 포함된 규모임을 밝힌다.


[그림 5-6] DFI의 PPP 프로젝트 지원 현황(2013~18년)


수준으로 증가하였다(그림 5-6).

DFI는 DFI의 참여가 없으면 추진되기 어려운 PPP 프로젝트에 참여하

여 사업위험을 경감시키고, 대규모 민간재원의 투자를 촉진하는 마중물/

촉매제 역할을 한다(Akhtar & Tarnoff, 2018). 그리고 PPP 사업추진을 지

원하기 위하여 단순히 금융지원을 넘어 타당성 조사, 제도개선 등 기술

적 지원사업을 병행하는 사례가 많다. 따라서 국제사회는 DFI가 비록 투

자규모 면에서는 압도적인 수준이 아니지만, 개발도상국의 금융환경 개

선에 핵심적 역할을 할 수 있는 것으로 평가하고 있다(OECD, 2018).

2018년 PPP 프로젝트의 지원규모 구성을 보면 DFI의 비중이 그간 지

속적으로 증대되긴 하였으나 아직 전체 규모 중에서는 그리 크지 않음을

알 수 있다. 그럼에도, DFI의 참여가 민간자금(상업대출 39.7%, 민간지분

투자 23.1%)의 투자결정에 촉매 역할을 한다는 것을 고려하면 전체 지원

규모에 미친 영향력은 보다 클 것으로 판단된다(그림 5-7).

[그림 5-7]에 나타난 전체 지원규모를 조금 더 살펴보면, 2018년 PPP

프로젝트의 평균 부채 비율은 74%(총 336억달러), 자기자본은 23.6%를

기록하였다. 부채 총액의 52%는 현지 채무로 조달되었으며, 48%는 국제

적 채무였다. 현지 채무의 증가 비율은 주로 터키, 인도네시아 및 인도계

은행의 투자 증가로 인해 기인한 것으로 보인다.

향후 신흥국의 사회기반시설 수요는 2030년까지 매년 1.98조달러로 추정


[그림 5-7] PPP 프로젝트 금융 구성(2018년 기준)


되지만(McKinsey Global Institute, 2016) 공적 재원의 추가투입이 어려움

에 따라 민간재원 동원은 더욱 강조될 것으로 보인다. 따라서 개발도상

국 PPP 프로젝트의 수행에서 민간재원 투자의 촉매 역할을 하고, 기술적

지원을 통해 제도적 환경개선까지 지원하는 DFI의 역할은 더욱 강화될

것으로 기대된다.

마. 최빈국의 PPP 현황13

개발도상국 가운데 국제개발협회(International Development Association:

IDA)에 포함되는 약 60개 국가의 PPP 투자는 활발하지 못한 상황이다.

사회기반시설이 절대 부족한 최빈국들은 PPP 확대를 통한 시설 확충에

적극적이지만, PPP 투자에 필요한 제도적 환경의 미비, 그리고 높은 사

업 리스크로 인하여 금융조달가능성(Bankability)이 낮은 형편이다. 1990

년 이후 IDA 그룹 가운데 2/3에 해당하는 국가가 PPP 사업 수행실적이

13 본 소절은 다음 자료를 주로 활용하여 기술함: World Bank, Investments in IDA Countries:

Private Participation in Infrastructure (PPI) 2013-2017, 2018.


있으나 2009~14년 기간 동안 10개 이상의 PPP 사업을 수행한 국가는 방

글라데시와 스리랑카 2개국에 불과하였다. 이는 세계은행 등 국제기구의

밀착 도움을 받아 몇몇 개의 시범사업을 수행한 이후에도 자체 역량 축

적이 미흡하고, 시장성이 낮아 지속적으로 민간투자를 유도하기에는 투

자환경이 열악하기 때문으로 판단된다.

2018년 기준 IDA 국가 가운데 PPP 사업이 이루어진 국가는 11개국 15

개 프로젝트로서 투자규모는 25억달러 수준이다. 이는 2017년 수준인 83

억달러에서 가파르게 하락한 것이며 지난 10년 동안 기록된 최저 수준이

었다(그림 5-8). 최근 5년간 개발도상국 투자규모에서 36%를 차지했던

가나와 온두라스의 경우 2018년에는 PPP의 투자가 전무하였다. 반면, 방

글라데시, 네팔, 세네갈의 경우 2014년 이후 지속적으로 PPP 투자를 유

치하였다. 최근 5년간 증가한 IDA 국가의 민간투자 규모는 개발금융기관

(Development Finance Institution: DFI), 특히 다자금융기관을 통한 차관

및 지원이 최빈국의 사회기반시설 투자지원에 주요한 역할을 하고 있음

을 시사한다. 2018년 기준 개발도상국의 PPP 프로젝트 중 67%가

Development Finance Institution(DFI)의 지원을 받아 수행되었다.

[그림 5-8] 최빈국(IDA)*의 PPP 프로젝트 투자규모와 사업 수(2009~18년)

주: IDA(International Development Association)



2013~17년 동안에는 55개의 IDA 국가 가운데 30개 국가가 총 113개로

223억달러 규모의 PPP 프로젝트를 수행하였다.14 2015년 최빈국의 PPP

규모가 감소하였으나,15 2016년 신흥 시장 및 개발도상국(EMDE) 총 PPP

의 4.3%, 이어서 2017년에는 8.5% 규모로 증가하며, 2016~17년 IDA 국

가의 PPP 투자규모는 두 배가량 증가하였다. 이 중 미얀마, 라오스, 캄보

디아가 2017년 총 IDA 국가 PPP 규모의 60%를 차지하였으며, 온두라스,

방글라데시, 세네갈의 경우 2013~17년의 5년간 지속적으로 IDA 국가 중

가장 큰 규모의 민간투자를 유치하였다. 같은 기간 동안 가나는 IDA 국가

의 전체 투자액의 5분의 1에 해당하는 최대 누적투자금액을 기록하였다.

이와 같은 현황은 우리의 PPP 정책제언 대상 국가들 가운데 상당수가

PPP 사업 추진을 위한 기본적인 제도를 갖추고 있으며, PPP 사업을 확대

하기 위한 중요한 정책과제가 PPP 사업의 금융조달가능성을 제고할 방

안을 마련하는 데 있음을 시사한다. 따라서 협력국의 수요를 파악하고,

FDI와 민간 간의 혼합금융을 통한 적절한 민간 투자지원의 방법 및 전략

을 수립하는 것이 정책제언의 방향성을 설정하는 데 매우 중요할 것으로

볼 수 있다.

2. 선진국들의 PPP 정책 동향

해외 민간투자사업 정책방향의 동향을 요약하면, 선진국과 개발도상국

모두 예산제약에 직면하여 PPP를 사회기반시설 투자의 대체 재원으로

활용하고자 하는 노력을 기울이고 있으나, PPP를 통한 인프라스트럭처

갭(infrastructure gap)을 채우는 데는 부분적인 성과만을 보인다는 것이다.

세계 금융위기 이후 민간사업자의 위험기피 경향이 높아지고, 사업위험

이 있는 PPP 사업에 대해서는 공공과 민간의 금융조달비용 격차가 커지

고 있다. 공공의 관점에서는 민간의 금융비용을 줄여주면서 수익성과 공

14 2009~14년 대비 IDA 탈피 직전의 혼합국가(Blending countries)들은 이 수치에서 제외.

15 2014년 IDA 국가 PPP 규모의 절반에 해당하는 프로젝트를 실시했던 Lao PDR과 Ghana

의 자금부족으로 인한 투자 감소가 주원인으로 분석된다.


공성이 균형을 이루도록 하는 것이 PPP 시장 활성화의 중요한 과제로 대

두되었다. 이러한 상황에서 공공부문이 민간의 사업위험 및 재원조달 비

용을 덜어주는 대신 수익률을 낮추는 경향으로 나타나고 있다.

PPP 역사가 오래된 유럽 국가들은 PPP 효율성 제고를 위하여 공공과

민간의 위험분담 원칙을 재설정하고 사업추진과정에 대한 모니터링을 강

화해오고 있다. 기존의 전형적인 PPP 계약 방식에서 민간이 DBFOM

(Design–Build-Finance-Operation-Maintenance)을 전담하는 유형에서 탈피

하여 사회기반시설 개발에 다양한 민간 자원 활용 및 민관협력 유형이

다양화하는 경향을 보인다.16 예를 들어, 전통적으로 사용료 수입을 통하

여 투자비를 회수하는 대신 정부가 정해진 일정 금액을 사업자에게 지급

하는 AP(Availability Payment) 방식이 확대되고, PPP 사업에 정부보조금

을 지급하여 수익률을 낮추는 사업의 비중이 증가하고 있다.

PPP 사업의 핵심인 위험배분 방안에 대해서는 다양한 형태의 기제가

개발되고 있다.17 영국, EU, 호주 등 선진국들에서 오랫동안 민간투자사

업을 수행한 경험을 바탕으로 최적이라고 판단되는 위험배분 방안을 제

시하고 있다. 정부와 민간투자자 모두가 통제할 수 없는 위험항목은 민

간투자사업의 추진 목적을 달성하면서 사업시행법인의 재정적 어려움으

로 인하여 파산할 가능성을 최소화하는 방향으로 위험을 배분하려는 추

세이다. 즉, 적은 비용으로 위험을 관리할 수 있는 주체가 해당 위험을

담당하는 것이 개별 민간투자사업 단위에서 민자 사업의 적격성

(value-for-money)을 극대화하여 PPP의 취지를 살려 투자 효율성을 제고

할 수 있는 방안을 모색한다. 위험배분에는 그 사회의 문화적 배경과 가

치관이 반영되어야 하며, 특히 최근에는 사업구조를 설정하는 데 있어서

사용자의 이해관계에 높은 중요도를 부여하는 추세이다.

중위험⋅중수익(또는 저 위험⋅저 수익) 위험분담형 민간투자사업의

비중이 높아지고 있다. 최근 EU를 포함한 대다수 선진국에서는 정부가

16 KPMG, Public Private Partnerships: emerging global trends and the implications for the

infrastructure development in Australia, 2015.

17 한국개발연구원, �민간투자사업 위험분담의 효율성에 관한 연구�, 2018.


수요위험을 더 잘 관리할 수 있다는 인식하에 정부가 대부분의 수요 위

험을 부담하는 경향으로 민간투자계약을 추진하고 있다. 20년 이상 미래

의 경제상황 및 수요에 대한 장기예측의 불확실성, 수요에 큰 영향을 미

치는 사업 환경(예, 대체도로 건설, 배후단지 개발 등) 에 대한 민간사업

자의 통제 곤란 등으로 인하여 장기 사회기반시설 투자사업의 수요위험

을 모두 민간주체가 부담하는 것은 많은 위험을 내포한다.18 높은 위험은

결국 높은 위험수당(risk premium)으로 협약 수익률에 반영되어, 고위험

⋅고수익 계약을 초래하여 민간투자사업의 효율성을 저해할 수 있다. 사

회기반시설을 민간투자사업으로 추진하는 궁극적인 목적이 투자효율성

확보와 시설물의 적기 추진이며 고수익 실현이 아님을 고려할 때 민간사

업자가 사후적으로 지나치게 높은 이익을 실현하는 것이 PPP 사업에 대

한 정치적 수용성을 떨어뜨릴 수 있을 것이다.

선진국에서는 민간사업자가 수요위험을 부담하는 BTO/BOT 방식 대신

수요위험을 정부가 부담하는 AP(Availability Payment) 방식으로 계약을

추진하는 경향을 보인다. BOT/BOO/BTO 방식을 적용하는 대표적인 PPP

시설인 발전시설 IPP(Independent Power Producer) 사업의 경우에도 별도

의 PPA(Power Purchase Agreements) 협약에 take-or-pay 조항을 포함하여

민간사업자의 수요위험을 최소화하고 있다.19 2015년부터 한국에서 시행

중인 BTO-rs 및 BTO-a 와 같은 위험분담제도는 국제적인 PPP 동향과 궤

를 같이하는 것으로 해석할 수 있다.

글로벌 PPP 동향의 또 다른 주요 특징은 정부가 민간의 금융조달비용

을 줄이기 위하여 정부지원을 확대하고 있다는 것이다.20 예를 들어, 프

18 2017 건설경제신문 세미나, ｢최근 민자 사업주요 현안과 대응과제｣, 2017. 11. 22.

19 OPIC, International Trade Administration, USAID, US Trade and Development Agency,

“Important Features of Power Purchase Agreements for Renewable Energy Prowe

Project,”(https://www.opic.gov/sites/default/files/files/10%20Elements%20of%20a%20Bankable%

20PPA.pdf, 접속일: 2018. 8. 5). ‘take-or-pay clause’란 발주처의 귀책으로 전력을 공급받

지 않는 경우에도 시설용량에 대하여 일정한 비용을 지불하는 조항으로서, IPP 프로젝

트의 bankability를 높이기 위하여 대부분의 PPA 계약에 포함됨.

20 Munro, Clive, “Financing Public Private Partnerships,” Presentation at the World Bank

Webinar on Recent Global Trends in Infrastructure Project Finance., 2015.


랑스는 장기부채에 대하여 정부가 보증 채무를 제공하여 조달하는 추세

이다. 미국은 PPP 사업에 면세 대상인 Private Activity Bonds를 통한 재원

조달 비중을 높이고 있다. 또한 정부 대출프로그램인 TIFIA(Transportation

Infrastructure Finance and Innovation Act)를 통하여 저금리 재원조달을 활

용하는 추세이다. 사업 수행으로 발생하는 이익의 일부를 환수하여 사회

기반시설 공급에 소요되는 재원으로 활용하는 밸류캡쳐(value capture) 방

식도 도입된다.

민간투자사업의 공공성에 대한 요구가 높아지는 것도 최근의 경향이

며, 이에 대응한 정부의 정책들이 시행되고 있다. 대표적으로 영국은

2012년 기존의 PFI(Private Finance Initiative)를 PF2로 이름을 변경하면서

정부의 모니터링을 강화하고, 민간의 책임성을 강화하기 위한 몇 가지

조치를 단행하였다.21 예를 들어, 모든 사업에 대하여 공공부문의 지분

참여를 의무화(통상 10%)하고, 최소자기자본비율을 10%에서 25%로 상

향 조정하여 투자자의 책임성을 강화하고자 하였다.22

민간의 책임성 강화를 요구하는 대신 정부가 사업 위험의 일부를 추가

로 부담하는 사례들이 발견된다. 예를 들어, 정부가 공공부문의 제도 변

화의 위험(policy change risk)을 부담하여 법률 변화 또는 공공서비스 요

금(utility costs) 변화, 토지 오염 등과 같은 이벤트가 발생할 때 증가하는

비용을 정부가 부담한다. 또한 자금재조달 시 발생하는 정부의 이익 공

유 비율을 최소 50%에서 30%로 하향 조정하였다.

최근 한국에서도 공공성 강화가 사회기반시설 투자 및 운영의 중요한

화두로 부상하고 있다. 사회기반시설에 대한 공공성 강화의 기조에 맞춰

｢유료도로법｣을 개정하고, 이를 통해 민자 도로의 유지관리 및 운영, 사

전변경 등에 따른 실시협약 변경요구 등의 기준을 제정하였다. 또한 정

부는 민간고속도로의 동일 서비스⋅동일 요금을 위해 사업재구조화(관리

운영기간 연장, 투자자 변경)함으로써 통행료 인하를 촉진하고 있다.

21 National Audit Office, PFI and PF2, Report by the Comptroller and Auditor General, 2018.

22 현재는 최소자기자본 요구비율을 다시 10%로 하향조정하였다.


이와 같은 글로벌 PPP 동향은 다음과 같은 시사점을 준다.

첫째, PPP 제도가 정비되고 사업 추진 경험이 축적되면서, PPP는 민간

의 책임하에 민간이 투자하고 민간이 알아서 투자비를 회수해가는 사업

방식이라는 인식이 개선되고 있다.

둘째, 정부가 사업추진 과정에서 위험회피적인 태도를 탈피하고, 사업

의 계획, 승인 과정에서 적극적인 개입을 하는 것은 물론, 정부가 일부

리스크를 분담하거나 민간의 자금조달을 용이하게 도와주는 대신 낮은

민간투자의 수익률로 PPP 계약을 추진할 수 있도록 노력한다.

셋째, PPP 규모가 증가하면서 다수의 PPP 사업이 재정운용에 미치는

영향에 대한 관심이 높아지고, PPP 사업추진으로 인한 총량적 재정 파급

효과를 관리하는 공공재정관리 프레임워크 구축을 위해 노력하고 있다.

따라서 PPP 분야 국제협력의 정책 방향도 이와 같은 국제적 경향을 반

영하여, 공공성을 강화하여 적극적인 공공의 역할에 대하여 언급할 필요

가 있다. 이와 같은 경향은 PPP framework에서 공공재정관리의 중요성을

높여주는 것으로 해석할 수 있다. 다만, 아직 PPP 사업 시행경험이 미진

한 국가에 대한 정책제언 시에는 법률 체계나 PPP 사업추진 절차를 정비

하는 데 상대적으로 높은 주안점을 두어야 할 것으로 판단된다.

제5절 KSP 정책제언 분석

본 절에서는 기 수행된 KSP 사업의 정책제언이 협력국의 실정에 적합

하였는가를 분석한다. 이를 위하여 먼저 PPP 분야 KSP를 수행한 3개 국

가를 선정하여 해당 국가의 PPP 역량 분석 결과를 조사하고, KSP 정책

제언이 해당 국가의 현황에 맞는 적절한 정책방향을 제시하고 있는가를

평가하고자 한다. 협력국의 PPP 역량진단은 세계은행, 중남미개발은행

(IDB) 등이 참여하여 개발한 EIU(The Economist Intelligence Unit)의 ‘PPP

환경의 평가(Evaluating the environment for public-private partnerships)’ 모

델을 적용하여 EIU가 수행한 역량평가 결과를 활용한다. 협력국의 역량


평가 결과와 KSP 정책제언 내용을 비교하여 KSP 정책제언의 적절성을

평가하고 그 개선방향을 제안한다.23

1. PPP 역량진단 Framework

적실성 있는 정책제언은 협력국의 PPP 역량에 맞게 제시되어야 한다.

해당 국가의 PPP 역량을 진단하기 위해서는 체계적인 Framework가 필요

하다. 이를 위해서는 PPP 발전 단계별로 PPP 사업 추진에 필요한 요인

및 환경들을 도출하고, 이를 평가할 수 있는 평가항목을 정의하는 것이

중요하다. PPP 발전 단계는 ‘제도수립 단계’, ‘시범 사업(Pilot project) 추

진단계’, 그리고 ‘PPP 활성화 단계’로 구분할 수 있다.

첫째, PPP 제도수립 단계는 PPP 사업추진에 필수적인 PPP 제도적 틀

(PPP institutional framework 또는 PPP framework)을 구축하는 단계이다.

PPP 사업 추진은 전통적인 재정사업과는 다른 특성이 있어서 별도의 제

도가 필요하다. 세계적으로 많은 국가가 PPP 사업 추진에 특화된 PPP 법

률(law) 및 시행령(decree), 기본계획을 제정하여 PPP 추진에 대한 전체적

인 방향을 제시한다. 또한 사업 추진 절차와 참여 주체별 수행 업무를 구

체화한 업무 가이드라인, 계약서 및 입찰참여 요청서(Request for Proposal:

RfP) 등을 표준화한 양식을 개발한다. 이와 같은 PPP framework를 구성

하는 요소들이 반드시 위계에 따라 순차적으로 개발되는 것은 아니다.

경우에 따라서는 PPP 입법 이전에, 몇몇 개의 PPP 사업을 수행하면서,

사업 건수가 증가하고 사업 규모도 커지면서 PPP 사업을 체계적으로 관

리하기 위한 PPP 입법을 사후에 추진하였다.

둘째, 시범사업 추진단계는 PPP 사업을 추진할 수 있는 일정 수준의

제도적 기반이 마련되어, 일부 정부부처가 시행 주체가 되어 PPP 사업을

선도적으로 추진하는 단계이다. 시범사업(pilot projects)을 추진하는 과정

23 KSP 보고서는 2013년(아시아 A국 및 아프리카 C국)과 2016년(중남미 B국)에 출판되었

으며, World Bank의 역량평가는 2014~15년에 이루어졌다. 따라서 협력국의 PPP 현황과

문제점에 대한 진단에서 약간의 시차가 발생한다.


에서 기존 제도들의 한계와 문제점을 파악하고 지속적으로 제도 보완을

해나간다.

셋째, PPP 사업 활성화 단계는 다수의 사업 추진 주체들이 다수의 PPP

사업을 동시에 추진하는 단계이다. 관련 제도가 성공적으로 추진되어

PPP가 부족한 정부재원을 보충하여 조기에 기반시설을 공급하는 역할을

수행한다. 이때 시범사업으로 추진한 PPP 계약에 포함된 정부부담

(liabilities) 이 발생하고, 많은 경우 PPP 사업이 정부재정운용에 미치는

총량적인 영향의 중요성을 인지하고 공공재정관리 프레임워크(public

financial management framework)를 구축한다.

PPP 성공에 필요한 환경은 크게 제도적 환경과 금융적 환경으로 구분

할 수 있다. 제도적 환경(institutional environment)은 PPP 관련 정책, 제도,

계약 등의 안정성 등을 포함한다. 그리고 금융적 환경(financial environment)

은 내수시장의 규모 및 안정성, 정부 보조금, 조세, 규제 등을 포함한다.

일반적으로 제도적 환경은 ‘제도수립 단계’와 ‘Pilot 사업 추진단계’에

PPP의 정착을 위한 첨예한 요인으로 작용하는 경향이 있으며, 금융적 환

경은 ‘PPP 활성화 단계’에서 상대적으로 더 중요한 요인으로 꼽을 수 있

을 것이다.

세계은행 등 국제개발은행 등은 개도국들의 PPP 환경에 대하여 지속

적으로 평가하여 왔으며, 2014~2015년 기간에는 EIU(The Economist

Intelligence Unit)와 공동으로 평가를 수행하였다. EIU(The Economist

Intelligence Unit)의 “PPP 환경의 평가(Evaluating the environment for

public-private partnerships)” 모델은 다음 5개 카테고리로 구성된다.:

Regulatory Framework, Institutional Framework, Operational maturity,

Investment climate, Financial facilities. 이 가운데 앞 3개 카테고리

(Regulatory Framework, Institutional Framework, Operational maturity)는

제도적 환경에 속하는 평가항목이고, 나머지 2개 카테고리(Investment

climate, Financial facilities)는 금융적 환경에 포함되는 평가항목이다.

앞서 정의한 PPP 추진단계와 추진단계별 PPP 활성화를 위한 주안점,

그리고 이를 평가할 수 있는 평가항목들을 통합하여 협력국 PPP 역량평


<표 5-7> PPP 역량평가 Framework

PPP 발전 단계 PPP 활성화를 위한 주안점 평가항목

제도수립 단계Institutional Environment

Regulatory Framework

Institutional Framework

Pilot 사업 추진단계 Operational maturity

PPP 활성화 단계 Financial EnvironmentInvestment climate

Financial facilities

자료: EIU(2015a) 자료를 활용하여 저자 작성.

가 Framework를 구성하면 <표 5-7>과 같다.

위에서 구축한 PPP 역량평가 Framework를 통해 KSP 사업 주 협력국

중 KSP를 수행한 동아시아 A국, 중남미 B국, 그리고 아프리카 C국에 대

한 PPP 역량을 분석 결과를 소개하면 다음과 같다. 분석 결과는 EIU가

발간하는 Infrascope 보고서에 발표된다. 평가보고서 작성을 위해서 ADB

(아시아⋅태평양 지역), IDB(중남미 지역), 세계은행(아프리카 지역) 등

국제개발은행은 재정지원과 함께 관련 자료를 제공하였다.

협력국의 PPP 활성화를 위한 적절한 정책 권고를 위해서는 객관적이

고 체계적인 협력국 PPP 역량분석이 필요하다. 이를 위해 WB, ADB,

IFC 등과 같은 세계기구에서 협력국을 주기적으로 평가하고 있는 데이터

를 중요한 참고자료로 활용할 필요가 있다. 또한 체계적인 Framework를

구성하고, 이에 맞는 분석이 필요하다. 따라서 본 연구에서 제시한 PPP 발

전단계와 PPP 평가항목에 따라 체계적으로 협력국의 PPP 역량을 평가하

고, 이에 근거한 적절한 정책권고 사항을 도출하는 작업이 필요할 것이다.

2. 동아시아 A국

가. 협력국 PPP 역량진단

2010년에 PPP법이 도입된 이후 A국의 PPP Unit은 규제 체계를 확대하

고 몇몇 개의 파일럿 테스트를 수행하였다. PPP에 대한 책임은 기존


State Property Committee에서 Ministry of Industry로 변경되었다. PPP에

대한 정치적 공약은 여전히 강하지만, 외국인 투자를 유치하는데 어려움

이 존재한다. 또한 A국은 세계 원자재 가격 하락보다 훨씬 앞서 광산 부

문에 대한 투자를 허용한 이후 외환위기에 직면하였다.

PPP법은 중앙 및 지방 정부 수준에서, 그리고 다양한 PPP 모델 및 부

문에 걸쳐 PPP 프로젝트 창출을 위한 유연한 기반을 제공하고 있다. 또

한 도로, 발전소, 공항 및 사회기반시설에 대해 PPP 사업이 계획 중에 있

다. PPP와 관련된 재정위험 평가 및 자금조달 메커니즘은 Ministry of

Finance에서 결정한다. 그러나 이러한 노력이 일관되게 구현되지 않았으

며 PPP 계획은 공공투자 계획에 통합되지 않고 있다. 비용편익분석은 법

적 요구 사항이지만 인력 및 기술 부족으로 수행 및 수준이 제한적이다.

현실적으로 사전 타당성 조사가 일반적으로 적용되지 않으며, 정치적 논

의를 통해 선택된 프로젝트를 사후적으로 정당화하는데 사용되는 경우가

더 일반적이다.

전반적으로 PPP에 대한 법적 체계가 갖추어져 있으며 이미 계약된 소

수의 사업은 비교적 잘 진척되고 있다. 그럼에도 불구하고, 프로젝트 선

정 및 모니터링의 역량 부족과 빈번한 제도적 변화는 PPP 활성화에 큰

어려움으로 작용한다.

나. 당면과제 및 문제점 분석

2013년 수행된 A국의 KSP 보고서에서는 A국의 당면과제 및 문제점으

로 PPP 관련 정부의 이해 및 역량이 부족하며, 정부 간 역할분담 및 지

원방식 등이 명확하지 않음을 가장 큰 문제로 도출하였다. 또한 적절한

VfM 평가방식 및 평가 역량의 부재를 문제점으로 지적한다. A국은 다소

미흡해도 PPP 관련 제도적 틀은 갖추고 있으나, 파일럿 프로젝트를 수행

하면서 많은 문제점을 보이는 것으로 지적되고 있다.

<표 5-8>은 EIU(2015b) A국에 대한 역량평가 결과이다. A국의 프로젝

트 수행과정에서의 문제점은 ‘Operation maturity’가 18.8로 매우 낮은 결


<표 5-8> A국 PPP 역량평가

PPP 추진단계 구분PPP 활성화를

위한 주안점평가항목 점수

제도수립 단계 ○ Institutional

Environment

Regulatory Framework 43.8

Institutional Framework 50.0

Pilot 사업 추진단계 ○ Operational maturity 18.8

PPP 활성화 단계Financial

Environment

Investment climate 59.3

Financial facilities 30.6

자료: 평가항목별 점수는 EIU(2015)에서 발췌.

과로 반영되어 나타난다. 위 평가를 토대로 볼 때, 명확한 민간과 정부의

리스크 분담, 표준 계약서, 표준 RfP 등과 같은 PPP 사업 추진단계에서

수행할 업무에 대한 구체적인 가이드라인 개발이 가장 시급한 것으로 판

단된다.

다. 진단과 정책제언의 부합성

KSP 보고서는 “A국의 PPP 위험관리 방안”이라는 주제에 맞춰서 PPP

위험관리 방안을 총량적 재정위험 관리 방안과 개별 사업에서의 위험관

리 방안으로 나누어 정책제언을 제시하고 있다. 재정운용의 관점에서

PPP 사업으로 인한 위험을 줄이기 위한 방안으로 PPP 사업에 대한 재정

지출 상한 설정, MRG 지출에 대한 가이드라인 제정 및 수요 예측 정확

도 제고, PPP 사업에 대한 의회의 사전 보고와 PPP 관련 정부지출의 공

개를 통한 투명성 제고 등을 제시하고 있다. 개별 사업 단위에서 위험관

리 방안으로는 VfM test 도입, 표준 계약서 작성, Risk 등록제도 등을 제

안하고 있다.

위 정책제언들은 공공재정관리 프레임워크 개발에 주안점을 둔 정책

제언들이다. 이와 같은 정책 제언 방향은 본 보고서의 제목이 “A국의

PPP 위험관리 방안”으로서 연구의 주안점을 재정위험 관리에 두고 있기

때문으로 판단된다. 그러나 이와 같은 재정위험 관리를 위한 프레임워크


는 PPP 활성화 단계의 국가에 적실한 정책제언 내용으로 판단된다.

EIU(2015b)가 분석한 A국의 PPP를 활성화하는 데 당면한 문제점은

operational maturity 분야(평점 18.8)로서, 민간과 정부의 명확한 리스크

분담, 표준 계약서 및 표준 RfP 제정 등과 같이 PPP 사업 추진절차에 대

한 구체적인 가이드라인을 개발하는 것이 시급한 과제이다. KSP 정책제

언은 위와 같은 현안 과제를 해결하는데 직접적인 해결책을 제시하는 데

는 미흡한 것으로 판단된다.

물론 A국이 민간투자사업이 활성화되기 이전이라도 PPP 부문에 대한

사업관리를 위한 공공재정 프레임워크를 포괄하는 제도를 구축하는 것은

이상적이다. 한국의 PPP 제도 발전에서 중요한 교훈의 하나는 PPP 활성

화에 앞서 재정운용에 미치는 영향을 예측하여 PPP 제도 운용방향을 결

정하는 것이 바람직하다는 것이다. 이를 위한 재정관리 프레임워크를 구

축하는 작업은 한국의 경험을 떠나 모든 나라에 보편적으로 적용되어야

하는 중요한 원칙이다. 그럼에도, PPP 사업을 추진하는 데 필요한 제한

된 역량을 가지고 있는 협력국의 상황을 고려할 때, PPP 프로그램을 활

성화하는 데 당면 장애요인으로 작용하고 있는 현안을 해결하는 관점에

서 사업 추진 단계별 리스크 관리에 대한 정책제언을 제시하는 것이 적

실성이 있는 것으로 판단된다.

3. 중남미 B국


2012년 1월 B국은 PPP법을 승인하였으며, 위 법률에는 민간제안사업

의 PPP 프로젝트를 허용하고 있다. 또한 정부가 환경영향평가 관련 허가

및 토지 취득 책임을 계약자에게 이전한다. 명확한 입찰 메커니즘을 도

입하여 입찰단계에서의 경쟁체제도 향상시켰다. 그러나 수행할 PPP 프로

젝트의 비용-편익 분석을 의무화하고 있지만 실제로는 제대로 작동되지

않고 있다. B국은 2018년 기준 총 184개의 PPP 프로젝트를 수행 및 추진


하고 있으며, 그 총액은 46,696백만달러이다. 가장 활발히 추진되고 있는

부문은 도로, 수처리, 전기 부문이다(전체의 약 78%). 추진된 PPP 프로젝

트의 현황을 보면 B국은 PPP 활성화 단계에 도입된 것으로 판단할 수

있다. 다만, 일부 제도적 규정이 부족하거나 이를 수행하는 역량이 다소

부족하다고 판단된다.


2016년 수행된 B국의 KSP 보고서는 B국의 당면과제 및 문제점으로

도시교통분야 사회기반시설 공급을 위한 PPP 투자 활성화를 꼽았다. 또

한 활성화를 도모할 수 있는 제도의 부재 및 미흡함을 가장 큰 문제로

제시하였다. EIU(2015c)의 평가도 이와 비슷한 상황을 파악하고 있음을

알 수 있다. PPP 추진현황을 살펴볼 때, 현재 B국은 PPP 활성화 단계로

진입하고 있다고 평가된다.

<표 5-9>는 EIU(2015c)의 B국에 대한 역량평가 결과이다. B국 PPP 역

량 평가항목 중 ‘Institutional Framework’와 ‘Operational maturity’가 상대

적으로 낮은 점수를 기록하였다. 이는 B국의 PPP 활성화를 위해서는 어

느 정도 여건이 조성된 Financial Environment를 뒷받침할 수 있는

Institutional Environment를 개선하는 것이 상대적으로 중요한 과제임을

알 수 있다.

<표 5-9> B국 PPP 역량평가




Environment




PPP 활성화 단계 ○Financial

Environment



자료: 평가항목별 점수는 EIU(2015c)에서 발췌.



본 KSP 보고서에서는 크게 PPP 활성화 정책 마련, 리스크 저감 정책

도입, PPP 사업 구조 분할에 관한 정책을 제언하였다. PPP 활성화 정책

으로는 프로젝트의 수익성과 안정성 부문에 우선순위를 부여함으로써 민

간자본 도입, 도시교통 프로젝트의 경우 현금 유동성 확보, 최소수입보장

제공 등을 제언하였다. 리스크 저감 정책으로는 인프라 신용보증기금, 매

수청구권 등을 도입을 권고하고 있으며, 중위험-중수익 구조의 모델을 제

안하였다. PPP 사업 지배구조 분할 관련해서는 정부와 민간 투자자 간

관련 프로젝트 유형에 대한 지배구조 분할을 통해 민간투자자의 초기 투

자비용 경감을 도모하였다.

위 정책제언들은 앞서 분석한 B국의 당면과제 및 문제점을 보완할 수

있는 해결책으로 부합하는 것으로 판단된다. 즉, 리스크 완화, 정부지원

제도 등의 제도적 개선을 통해서 제도적 환경과 금융적 환경을 동시에

개선하여 PPP 활성화를 도모하는 데 도움이 될 것으로 보인다.

4. 아프리카 C국


C국은 몇몇 개의 PPP 사업을 추진한 경험이 있으나, 포괄적인 법률 체

계가 부족한 상황이다. 2011년 국가 PPP 정책을 발표하고, PPP 사업추진

원칙을 문서로 자세히 설명하고 있다. 위 정책에 따르면 PPP의 필요성,

위험, 가치 및 경제성 기준을 충족하면, 모든 부문의 사업을 모든 부서가

PPP 사업으로 추진할 수 있도록 하고 있다. PPP 사업의 위험 배분원칙은

존재하지만 위험배분에 대한 구체적인 메커니즘은 명확하지 않다. 위와

같은 정책 방향은 일반적인 국제표준에 부합하지만 계약 후 사업집행과

분쟁 해결에 대한 규정에 규정이 미흡한 상황이다. 또한 C국에서 추진된

PPP 프로젝트는 주로 전력 분야 사업이기 때문에, 타 기관, 특히 PPP 제


도를 총괄하는 인프라 계획부서의 역량 부족이 PPP 활성화에 큰 걸림돌

로 작용할 것으로 판단된다. PPP Unit을 중심으로 C국 정부의 PPP 역량

에 대한 제고가 필요하다.


2012년 수행된 C국 KSP 보고서는 C국의 당면과제 및 문제점으로 PPP

의 법적/제도적 틀이 완성되지 않았으며, PPP 전담조직의 기능 및 역할

이 부재하다는 것을 꼽고 있다. 또한 PPP 관련 공공기관 및 민간부문의

역량강화가 시급하다고 지적하고 있다. C국은 전력분야를 중심으로 몇몇

개의 PPP 프로젝트를 파일럿으로 수행하였으며, 사업 추진과정을 통해

PPP 사업추진의 문제점이 드러나고 있다.

한편, EIU(2015a)의 C국에 대한 PPP 역량평가 결과는 <표 5-10>과 같

다. 평가항목의 점수를 살펴보면 ‘Operational maturity’가 34.4점으로 가

장 낮은 수치를 기록하였다. 위 평가결과를 보면, PPP 사업 추진에 대한

민간과 정부의 리스크 분담, 표준 계약서, 표준 RfP 등과 같은 PPP 수행

을 위해 필요한 구체적인 가이드라인 그리고 사업 추진단계별로 사업 추

진 관련 주체들의 책임과 의무를 명확히 하는 것이 중요한 과제라고 판

단된다.

<표 5-10> C국 PPP 역량평가




Environment




PPP 활성화 단계Financial

Environment



자료: 평가항목별 점수는 EIU(2015a)에서 발췌.



KSP 보고서에서는 PPP 추진정책과 관련하여 PPP 추진체계에 대한 정

치/사회적 지지의 지속적인 강화 및 보완, PPP 전담조직이 기능과 역할

을 수행할 수 있는 충분한 인력과 예산의 확보, PPP 법령과 실행과정에

대한 명확한 이해 도모를 위한 프로그램 도입 등을 제언하고 있다.

PPP 사업 추진절차를 개선하기 위한 방안으로 PPP 전담조직의 기능과

역할에 대한 명확한 법적 규정 및 효과적인 PPP 조직 확립, 효과적인 조

직구조 및 운영의 공정성을 위해 PPP 정책수립 기능과 이를 집행하고 감

독하는 기능 분리, 중립성과 독립성을 위해 사업에 대한 평가와 감독 기

능을 감사원 등 독립기구에 위임, 적정인력의 지원과 역량강화를 위한

외부전문가 및 해외전문가의 채용 등을 제언하고 있다.

재정관리 방안 관점으로는 신용보증기금 및 사회기반시설에 대한 인프

라 투자기금을 조성하여 민간투자를 독려하는 안정적인 투자환경을 조성

하는 정책을 제언하였다.

위 정책제언들은 앞서 분석한 C국의 당면과제 및 문제점의 해결책으

로는 다소 부합하지 않다는 것을 알 수 있다. 협력국 PPP 역량진단에 따

르면, 특히 사업 추진절차 관련한 제언에서 실제 사업을 수행하기 위한

가이드라인 등 구체적 규정이 현재 C국 PPP 발전에 가장 필요한 제언으

로 분석되지만, 본 KSP 보고서에서는 위와 같은 부분에 대한 제언으로는

충분하지 않은 측면이 있는 것으로 판단된다.

5. 소결

본 절에서는 기 수행 된 KSP 보고서를 크게 당면과제 및 문제점 도출

의 타당성과 현황 진단과 정책제언의 부합성을 분석하였다. KSP 보고서

의 정책제언이 협력국이 당면한 문제를 해결하고 PPP를 활성화하는 데

부합하지 않은 측면이 있음을 알 수 있다.

KSP 보고서 분석을 통해 도출된 KSP 정책제언의 문제점은 다음과 같


다. 첫째, 당면과제 및 문제점 도출하는 과정에서 광범위한 객관적 자료

를 활용하지 못하고 있다. 일반적으로 KSP 보고서 작성과정에서 협력국

이 인지하고 있는 당면과제와 문제점을 공유한다. 협력국의 현황과 문제

점을 파악하는 데 있어서, 협력국의 내부 자료를 주로 활용하는 경향이

있다. 객관적이고 체계적인 분석을 위하여 국제기구 등에서 분석한 객관

적 자료를 참고하여 협력국의 현황을 파악하는 것이 유익할 것으로 판단

된다. 즉, 국제기구의 진단을 참고, 비교하여 협력국의 PPP 역량을 보다

객관적으로 진단한다면, 보다 적실성 있는 정책제언을 도출하는 데 유익

할 것이다.

둘째, 앞서 지속적으로 언급한 바와 같이 대부분의 KSP 보고서가 협력

국의 현황과 문제점, PPP 역량을 분석할 때 체계적인 Framework를 활용

하지 않고 있다. 이러한 접근방식은 협력국 진단의 정확성을 떨어뜨리거

나, 진단 결과가 지엽적인 문제점 도출에 그칠 위험성을 내포하고 있으

며, 결국 적실성이 낮은 정책제언으로 이어질 가능성이 있다. 실제로 앞

서 KSP 보고서의 진단과 정책제언의 부합성을 살펴보았을 때, 본 연구에

서 제시한 PPP 역량평가 Framework와 유사하게 협력국을 분석한 보고서

에서는 협력국의 진단과 제언이 부합하는 것으로 나타났다. 즉, 체계적인

협렵국의 PPP 현황 파악이 체계적이고 적실성 있는 정책제언으로 이어

질 가능성이 높다는 것을 보여준다.

제6절 PPP 분야 정책제언 방향 설정

PPP 글로벌 동향과 KSP 수행사례 분석을 통하여 다음과 같은 KSP 정

책제언 방향을 제시한다.

첫째, 일관성 있는 분석체계를 구축한다. KSP의 궁극적인 목표는 협력

국가의 정책 소요를 충족하는 것이다. 따라서 효과적인 정책제언을 위한

기본적인 작업은 정책수요조사서에 나타난 협력국의 소요를 파악하는 것

이다. 다음 단계는 국제기구 등의 협력국가에 대한 현황 및 문제점 분석


[그림 5-9] KSP 수행의 일관성 제고를 위한 분석체계 구축

을 기초로 KSP 연구진이 협력국에서 요청한 분야의 정책 소요가 적절한

것인가 판단한다. 이를 기초로 global practice와 한국의 경험을 반영하여

정책제언을 개발한다. 이와 같은 접근을 통하여 협력국이 제시한 정책수

요를 KSP 연구진이 객관적으로 확인한 후, 그에 적합한 정책제언을 제시

할 수 있을 것이다.

둘째, 협력국가의 PPP 현황 및 문제점 분석은 다음과 같이 접근한다.

① 협력국가의 PPP 발전단계를 진단한다. 이때, 세계은행 PPI Database

등 객관적 통계를 활용하여 협력국의 PPP 사업 추진현황을 확인한다.

② 발전단계에 따라 다음과 같은 정책 수요에 대한 가설을 정립하고,

현지 조사를 통하여 이를 확인한다. 협력국가의 PPP 현황과 문제점을 파

악하는 데 있어서, 접수된 수요조사서에 적시된 내용을 국제기구 등 외

부의 진단 보고서와 세계은행의 PPI Database 등 객관자료와 비교하여

검토한다. 이를 통하여 협력국의 PPP 발전단계와 정책 수요를 1차적으로

판단한다. 협력국에 대한 연구진의 판단을 착수보고 및 심층조사를 위한

현지 방문 시 수집한 자료와 담당자 인터뷰 등을 통하여 확인하고 연구

방향을 확정하는 절차가 필요하다.

셋째, 많은 개발도상국이 PPP 제도도입 단계 또는 pilot 프로젝트를 추


진하는 단계에 있다. 따라서 정책공유에 대한 수요도 PPP 추진을 위한

제도적 환경을 확립 부분에 집중되는 경향이 있다. 제도적 환경에 대한

제언이 필요한 경우 정책제언의 주안점을 다음과 같은 요소로 세분하여,

중점 정책제언 분야를 선택한다.

ⅰ. PPP 정책수립

ⅱ. PPP 관련 입법 추진

ⅲ. PPP 사업추진 절차와 참여 주체들의 역할 규정

ⅳ. PPP에 대한 재정관리 체계 구축

넷째, 정책제언을 제시할 때, 한국의 PPP 경험의 시사점을 반영하여

정책제언의 설득력을 높인다. 한국 PPP 정책에서 국제적으로 공유할 수

있는 경험으로는 다음과 같은 내용을 꼽을 수 있다.

① 민간투자제도를 운용하면서 PPP 활성화와 재정규율을 강화하는 정

책의 균형을 유지하여 왔다. 한국은 1994년 민간투자법을 제정하고, 1999

년 민간투자법을 개정하면서 PPP를 활성화하는 방향의 제도개선을 시행

하였다. MRG의 도입과 민간제안사업을 장려하는 제도의 도입을 통하여

민간투자사업이 활발하게 추진되었다. 그러나 2005년 민간투자법을 다시

개정하면서 VfM test를 엄격하게 시행하고 정부의 위험분담을 줄이면서

PPP가 재정운용의 효율성을 제고하는 방향으로 제도를 운용해오고 있다.

② PPP 법률이 특별법적 지위를 부여하여 민간투자법에 의하여 추진

하는 사업에 대한 호혜적인 지위를 부여하고 있다. 예를 들어, 주무관청

이 민간투자의 실시계획을 고시하면 해당 사업과 관련된 관계 법률에서

정하고 있는 인가⋅허가 등을 받은 것으로 간주하여 민간사업 추진을 원

활하게 하고 있다. 또한 민간투자사업에 대해서는 국유재산법의 규정에

도 불구하고 국유재산을 무상으로 사용⋅수익하게 할 수 있도록 허용하

고 있다. 많은 국가에서 민간투자사업 추진 시 당면하는 토지수용의 어

려움을 없애기 위하여 민간사업자에게 공공부문과 동일한 토지수용 권한

을 부여하는 것도 민간투자법의 특별법적 성격을 반영한 것이다.


③ 정부가 민간사업자에게 다양한 형태로 재정적인 지원을 제공한다.

민간투자사업에 대한 취득세 면세 등 각종 부담금과 세제 혜택을 제공하

고, 민간투자사업의 재무성을 확보하기 위하여 건설보조금을 지급한다.

또한 민간투자사업의 위험을 줄여 금융조달 비용을 감소시키기 위하여

재정지원으로 산업기반신용보증기금을 설치하여 금융조달가능성을 높일

수 있도록 지원하고 있다.

④ 민간투자사업에 대한 주무관청과 민간사업자 간 다양한 위험분담방

식을 경험하였다. 대표적으로 1999년 민간투자사업을 활성화하기 위해

주무관청이 민간투자사업의 수요위험의 상당부분을 분담하는 MRG 제도

는 민간투자사업 활성화에 크게 기여하였다. 또한 표준협약서에 해지 시

지급금 조항을 포함함으로써 민간투자사업의 재무상태가 악화되어 협약

이 해지되더라도 채권단이 최소한의 채권을 회수할 수 있도록 하였다.

이와 같은 정부의 위험분담 방안은 투자자와 채권단의 위험을 줄임으로

써 민간투자사업을 활성화하는 데 크게 기여한 반면, 운영단계에서 다수

의 사업에서 재무성이 악화된 사업에 대하여 정부재정으로 사업의 손실

을 보상하여야 하는 상황이 발생하여 재정운용의 부담으로 작용하였다.

⑤ 독립된 법적 PPP 기구로서 PIMAC이 민간투자사업 추진단계에서

상당한 역할을 수행하고 있다. PIMAC은 민간투자법에 의하여 설립된 기

구로서, 그 전신인 PICKO(Private Investment Center of Korea)는 1999년

민간투자법을 개정하면서 설립되었다. PIMAC은 민간투자사업 추진에 장

애가 되는 주무관청의 민간투자제도에 대한 전문성을 보완하여, 사업추

진에 필요한 각종 검토업무를 지원하고 교육한다. 또한 민간투자사업의

최고 의사결정기구인 민간투자사업 심의위원회를 기술적으로 보좌하여

PPP 정책이 당초 의도한 부족한 재정을 보충하는 동시에 효율적인 민간

투자사업이 지정, 추진되도록 제언한다. 이외에도 민간투자사업 활성화를

위하여 민간투자를 유치하기 위한 활동을 지원한다.

종합하면, KSP 분야 정책제언의 실효성을 높이기 위해서는 정책수요


분석, PPP 현황에 대한 포괄적인 조사를 통하여 협력국가의 PPP 발전단

계를 판단하고, 발전단계에 적합한 정책제언을 제공하여야 할 것이다. 많

은 개도국이 필요로 하는 PPP 제도개선에 대한 정책제언 분야는 PPP 정

책수립, PPP 관련 입법 추진, PPP 사업추진 절차와 참여 주체들의 역할

규정, 그리고, PPP에 대한 재정관리 체계 구축으로 구별하여 제시하는

것이 정책제언의 적실성을 높일 수 있을 것이다. 또한 한국의 정책경험

공유하는 KSP의 취지에 맞도록 한국의 PPP 제도 시행하는 과정에서 경

험한 특징적인 정책들을 함께 소개하는 것이 바람직할 것이다.

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291토 론

손 의 영 (서울시립대학교)

인프라에 관해서 많은 개도국은 KSP 사업을 통해 제도적인 정책제언

을 받는 것 외에 실질적으로 특정 인프라 PPP 사업을 추진하여 완공할

수 있기를 원한다. 특히, 투자재원이 매우 부족한 개도국들은 PPP를 통해

재원을 조달하기를 원한다. 따라서 KSP 사업은 구체적인 시범사업(pilot

project)을 추진할 수 있는 기반을 마련해 줄 필요가 있다. 개도국 인프라

투자에 막대한 자금력을 투입하는 중국과 경쟁하기 위해서도 KSP 사업

은 이 부분에 노력을 기울여야 한다.

이처럼 일반적인 KSP 사업과 차별화하여 특정 시범사업을 추진할 기

반을 마련해 주는 경우에, KSP 사업의 중간 단계부터 PPP 사업에 관심

을 갖고 있는 민간 건설회사를 참여시키는 것이 필요하다. PPP 사업은

결국에는 우리 민간 건설회사가 수행하여야 하기 때문이다. 민간 건설회

사는 본 연구를 통해서 해당 인프라에 대해 개도국이 정부고시사업

(solicited project)으로 제안요청서(request for proposal)를 수립하는 데에

기여하거나 혹은 민간제안사업(unsolicited project)으로서 제시하게 된다.

이런 과정에서 민간 건설회사는 관련 정보 및 인적 네트워크를 공유하

게 되어, 실제 사업추진에 있어 초기에 수반되는 위험을 줄일 수 있다.

그리고 사업을 구체적으로 추진하는 경우에 재원조달을 위해 대외경제협

력기금(EDCF)과 다자은행(multi-national development banks)을 활용하는

데에도 도움을 받을 수 있다.

토 론


제6장

주택시장

손 재 영 (건국대학교)

이 진 이 (한국개발연구원)

제1절 서 론

대부분의 개도국은 국민의 삶의 질을 높여 가는 과정에서 심각한 주택

문제에 직면한다. 그 배경에는 빠른 도시화 추세가 있다. [그림 6-1]은 인

구 1천만 이상인 71개 국가의 2016년 1인당 GDP와 도시화율 간의 관계

를 보여주는데, 소득이 높은 나라가 도시화율도 높다. 시계열적으로도 본

격적인 발전 과정에 들어서는 개도국들에서 도시화와 경제성장은 서로

원인이자 결과이다. 경제성장을 견인하는 산업이 대부분 도시, 특히 수위

도시를 비롯한 소수의 대도시에 입지하고, 잠재적 실업상태에 있는 많은

농촌 주민들이 고용과 소득의 기회를 찾아 이들 도시로 몰리면서, 성장

하는 산업에 노동력을 제공하기 때문이다.

도시화에 따라 인구가 몰리는 지역에서는 주택부족 문제가 대두된다.

기존에 이미 주택의 양과 질이 미흡했던 상황에서 인구가 급증함에 따라

주택문제가 악화되는 것은 당연하다. 그런데 주택은 소득이나 자산에 비

해 매우 비싸고, 단기간에 공급을 많이 늘릴 수 없다. 게다가, 건강하고

안전하며 편리한 생활을 위해서는 단지 개별 주택이 공급되어야 할 뿐

아니라 상하수도, 전기, 통신, 위생, 교통 등의 물리적 기반시설과 함께

공공행정, 교육, 치안, 보건, 문화 등 각종 공공 및 민간서비스가 적시에

293제6장 주택시장

[그림 6-1] 1인당 GDP와 도시화의 관계(2016년 기준)

자료: World Bank 홈페이지 자료(2018)를 활용하여 저자 작성.

제공되어야 한다. 주택문제의 개선은 도시 공간구조의 개편과 도시기능

의 제고 속에서 이루어지는 것이다. 따라서 주거문제의 해결을 위해서는

많은 자원이 동원되어야 하며, 여러 제도가 정비되고 다양한 주체들이

긴 시일에 걸쳐 협력해야 한다.

주택문제가 이처럼 다양한 측면에 걸쳐있기 때문에, 개도국뿐 아니라

선진국도 주택문제를 해결했다고 말할 수 있는 나라는 거의 없다. 우리

나라도 지난 반세기 동안 많은 노력을 했고, 특히 주택의 대량 공급에 성

공했지만, 주택문제가 여전히 사회갈등의 한 요인이며 중요한 정책과제

이다. 주택문제의 완전한 해결이란 기대하기 힘들다. 한 시기에 첨예하게

부각되는 문제를 해결하더라도 경제사회 발전에 따라 또 다른 문제가 나

타기에, 주택문제는 진화하면서도 항상 남아있는 문제, 시대에 따라 새로

운 대응이 필요한 과제로 보아야 한다.

경제사회 발전단계에 따라 주택문제의 내용이 달라지는 가운데 대부분

의 개도국이 공통으로 가지고 있는 문제는 주택의 양적, 질적 부족 문제


이다.1 주택의 부족이 주택문제의 핵심이라면, 주택의 공급을 위해서 여

러 분야에 걸친 복합적인 노력이 필요하다. 이 과정에서 정부의 역할이

중요하다. 기반시설의 계획 및 설치, 공공서비스의 제공, 토지의 이용에

관련된 외부효과 통제, 토지 및 주택과 관련된 조세와 금융 등 많은 문제

가 정부 고유의 영역이기 때문이다.

그렇다고 해서 정부가 단독으로 주택공급을 대규모로 늘리는 등의 목

표를 달성하는 것은 불가능하다. 주택이 고가이므로 정부의 재원만으로

국가에서 필요한 만큼의 많은 주택을 건설, 공급할 수 없기 때문이다. 경

제사회적 취약계층을 제외한 대부분의 국민 개개인이 자기 가족을 위한

주택 구입이나 임차를 위해 노력을 하되, 정부가 여러 정책수단을 통해

그 부담을 줄여주는 역할 분담이 불가피하다. 양질의 도시환경 조성, 기

반시설 투자, 공공서비스 제공, 주택건설과 공급, 적절한 공공과 민간의

역할 분담 등 각각의 측면에서 여건에 맞는 적절한 정책을 추진하는가

그렇지 못한가가 주택문제 해결의 성패를 좌우할 것이다.

“지난 50년에 걸친 한국의 주택정책이 성공이었는가?”라는 질문을 한

다면 많은 사람들이 서로 다른 의견을 내놓을 것이다. 이러한 논란은 주

택과 관련된 수많은 정책들이 전체적으로 또는 개별적으로 어떤 공과를

가졌는가에 대해서 공감대가 이루어지지 않았음을 반영한다. 그렇다면

한국의 사례로써 개도국에 정책제안을 하는데 조심스러울 수밖에 없다.

한국의 경험을 보여주면서 개도국 정책담당자에게 정책제안을 하는 것은

아마도 다음 두 가지 측면에서 정당화될 수 있을 것이다.

첫째로, 많은 개도국 정책담당자들은 한국에서 어떤 문제가 있었고 한

국이 어떤 노력을 했었는지 그 자체에 큰 관심이 있다. 개별 정책이 성공

적이었는지에 대한 평가, 유사한 정책이 다른 나라에서 성공할 수 있는

지 등에 대한 판단 등은 차후의 문제이고, 우선은 정보 수집 차원에서 한

1 개도국의 통계를 보면 절대적, 상대적 주택 스톡이나 자가 보유율 등의 지표들이 의외

로 높은 경우가 있는데, 한국의 1960년대, 1970년대 초 통계들도 그러한 예의 하나이다.

그러나 이들 통계는 현실을 정확히 반영하지 못한 것일 수 있다. 주택의 질적 상태에

대한 고려 등이 미흡한 상황에서, 안전하고 편리한 주거 생활이 어려운 열악한 시설까

지 주택 스톡에 포함된 결과일 수 있기 때문이다.


국의 스토리를 알고 싶어 한다. 이런 고객을 상대로 사실을 충실히 전달

하는 것은 의미 있는 일이다.

둘째로, 여러 논란에도 불구하고 통계와 상식, 그리고 학술연구 결과들

로부터 한국의 주택정책의 성과에 대해 논의를 하는 것은 여전히 가능하

다. 한국의 주택정책에 대한 나름의 결론에 대해서 그 근거를 충분히 제

시하고, 논쟁이 있는 부분은 양쪽 의견을 잘 전달함으로써 개도국 정책

담당자가 자국의 정책을 수립하는 데 도움을 줄 수 있을 것이다. 한국의

정책담당자들이 과거에 그랬듯이 오늘날의 개도국 정책담당자들도 여러

제안들을 듣고 취할 것과 버릴 것을 구분해 내리라 기대할 수 있다.

이 글은 주택정책을 제언하는 전문가가 문제를 분석하고 해결 방안을

모색하는 데 참고 할 만 한 사항들을 논의하고자 한다. 경제사회 발전과

정이 다른 여러 국가를 상대로 어떤 공통적인 문제와 해결방안이 있다고

보는 것이 무리라고 생각할 수 있다. 그렇지만 앞서 논의한 바와 같이 도

시화의 급격한 진전, 기반시설과 공공서비스 등 도시환경의 중요성, 주택

의 고가성, 양질의 주거생활에 대한 욕구 증대 등은 거의 모든 국가에서

공통으로 관찰된다. 개도국 주택문제의 근원이 양적, 질적 주택 부족이

고, 정책방향이 주택 공급 확대라면 이를 달성하기 위한 정책 내용에도

공통점이 있을 수밖에 없다. 이 때문에 전문가들은 각국의 특수성을 면

밀히 검토, 분석하는 외에도 다른 나라의 문제와 정책의 사례들 중 적용

가능한 것들을 참고할 필요가 있다.

이 글의 구성은 다음과 같다. 제2절은 여러 개도국에서 관찰되는 주택

공급의 애로 요인들에 대해 살펴본다. 제3절은 한국의 사례에서 어떻게

주택의 대량 건설 및 공급이 가능했는지를 논의한다. 1970년대 중반 이

전의 한국에도 오늘날의 개도국과 유사한 문제들이 있었다. 이를 극복해

온 과정을 보여줌으로써 개도국 주택정책 수립에 도움을 줄 수 있을 것

이다. 주택정책이 풀어야 할 다양한 측면의 문제들 중에서 주택공급에

초점을 맞추므로, 여기서 한국 주택정책의 모든 측면을 소개하려 시도하

지 않는다.2 예를 들어, 부동산 조세나 2차 저당시장 등의 주제, 또는

2010년 이후의 시기 등을 여기서 논의할 필요는 없을 것이다. 제4절은


오늘날 개도국이 채택할 수 있는 주택정책의 대안들을 정리해 본다. 한

국의 사례 뿐 아니라 여러 개도국에서 시행되어 성공한 정책 대안들이

개별 국가에 대한 정책 제안에서 도움이 될 수 있을 것이다.

제2절 개도국의 주택문제: 주택공급의 애로요인을

중심으로

주택은 토지와 자본의 결합물이다. 따라서 개도국들이 필요로 하는 만

큼의 대규모 주택공급을 위해서는 토지3와 자본의 공급이 원활하고 양자

의 결합을 촉진하는 법적, 제도적, 산업적 기반이 갖추어져야 한다. 그러

나 개도국들은 이 세 측면에서 모두 어려움을 겪고 있는 경우가 많다. 이

들 애로 요인들을 살펴보기로 한다.

1. 토지이용의 장애

가. 토지 소유권4

주거여건 개선을 포함한 개도국의 발전을 위해서 대규모 투자가 필요

2 이런 측면에서 이 글은 Cho et al.(2019), Kim(2017) 등과 유사하지만, 시장과 정책을 보

는 관점은 다를 수 있다. 한국의 주택정책을 좀 더 종합적인 측면에서 다룬 문헌으로는

국토연구원(1996), 윤주현 외(1998), 서울특별시(1996), 임서환(2005), Kim and Park(2016),

한국주택금융공사(2016)와 함께 부록에 소개된 KSP 정책자문 보고서와 모듈화 보고서들

참조.

3 여기서 토지란 자연 상태의 미개발 토지보다는 각종 기반시설과 공공 서비스 공급이 완

비되어 택지로 사용 가능한 개발 토지를 지칭한다.

4 토지 소유권이라 하는 용어는 property right보다는 tenure를 말한다. tenure는 “the mode

by which land or property is owned or held”, property right는 “what one is permitted to do

with such land or property”로 양자가 꼭 일치하거나 비례하지 않을 수 있다(Payne, 2004).

tenure의 보다 정확한 우리말 번역은 “토지 점유 형태”일 것이지만, tenure를 공적으로

인정하여 등록하는 등 공식화하면 일종의 재산권이 성립한다. 소유권과 함께 토지의 점

유, 이용권도 이러한 tenure에 포함된다. 여기서는 오해의 소지가 없는 한 ‘토지 소유권’

이란 용어로 소유권, 점유권, 이용권 등을 모두 포괄하여 표현한다.


한데, 이러한 투자는 토지 소유권의 명확한 정리 없이는 불가능하다. 개

인, 회사, 국가가 많은 투자를 한 후 엉뚱한 사람이 토지의 소유권을 가

진 것으로 밝혀진다면, 투자자는 큰 손실을 볼 수 있기 때문이다. 독일이

통일된 후 동독지역 토지를 정당한 소유자에게 반환(restitution)하는 원칙

을 채택한 결과 수많은 법적 분쟁이 일어났고 시급히 필요한 투자가 동

결되는 상황이 벌어졌던 것을 상기하면 소유권 문제의 중요성을 이해할

수 있다.

시장경제 및 사유 재산권이 발달하지 않은 많은 나라, 특히 사하라 사

막 이남 여러 아프리카 국가에서 씨족이나 부족 단위 토지공유 제도가

도시지역의 사유재산권 제도와 병존하는 모습을 볼 수 있다. 토지공유제

하에서는 혈연 집단에 속한 사람들이 조상들의 권리를 이어 받아 외부인

에 대해 배타적인 토지 이용권을 가지고 생계를 이어가며, 부족이나 혈

연의 지도자가 토지 관리권을 갖는다. 개인의 토지 이용권은 자식이나

조카에게 상속되지만, 혈연집단과 토지가 불가분(inalienable)하므로 상속

자가 없을 경우 혈연 지도자에 의해 토지가 환수되어 재분배된다. 이러

한 불가분성과 재분배를 통해 혈연 집단 내 가난한 자들이 보호되기도

하지만, 모든 권리는 정부의 보호 바깥에 있어서 때로 갈등과 착취의 대

상이 되기도 한다(Chimhowu and Woodhouse, 2005).

이러한 공유제, 특히 농촌 토지의 공유가 ‘전통적인 소유권 제도’라고

불려도, 문헌에 의하면 그 뿌리는 멀지 않은 식민지 시대에 있다. 식민

정부는 모든 토지에 대한 소유권이나 수탁권(trusteeship)을 가지고, 일부

토지(주로 도시의 토지)는 정부나 유럽인들이 점유, 사용하면서 유럽식

사유 재산권 제도하에 두었다. 기타 토지, 특히 농촌 토지는 직접 지배하지

않고 기존에 존재하던 사회적 지배 장치를 활용하여 관리하였다. 부족이나

씨족단위의 토지 공유는 농촌인구를 전통적 거주 지역(ethnic homeland)

에 정착하도록 하여 이동을 방지하고, 정치적 지배체제를 공고화하는 데

기여하였다. 또한 국가가 인정하고 정부 자문역을 맡는 부족장, 원로, 장

로들이 토지를 배분, 환수, 재분배하는 권한을 갖는 대신 세금, 병역, 사

법행정 등과 관련하여 정부에 협조하였다. 예를 들어, 이들은 세금, 벌금,


병역 등을 면탈한 자로부터 토지를 몰수함으로써 식민 당국의 정책 실행

을 지원하였다. 이러한 분권적 토지관리는 저비용 구조이므로 케냐, 모잠

비크, 탄자니아 등 이념적 이유로 전통적 토지공유제를 부정한 일부 국가

를 제외하고는 독립 이후에도 많은 나라에서 지속되었다. 전통사회의 관

습과 무관하게 토지소유권 제도가 붕괴된 예는 <Box 6-1>의 캄보디아를

생각해 볼 수 있고, 통일이 된다면 북한 지역에도 같은 문제가 예상된다.

De Soto(2000)는 토지공유가 생산성 향상을 위한 투자를 저해하여 경

제성장에 애로요인이라고 주장하였다. 은행에 담보를 맡기고 대출을 받

지 못하는 토지는 죽은 자본이므로 국가가 인정하는 소유권으로 제도 개

혁이 필요하다는 것이다. 주택의 경우도 해당 토지의 소유권이 인정되지

않으면 금융기관에 담보를 잡히고 대출을 받을 수 없어서 투자를 하기

어렵다. 토지 소유권이라는 애로 때문에 주거여건 개선이 어려운 것이다.

그렇다면, 국가적으로 토지에 관한 권리의 공적 등록(titling) 정책이 필요

하고, 국제 원조기관들의 노력도 여기에 집중될 필요가 있을 것이다.

이러한 주장에 대한 가장 중요한 반론은 사적 소유권 제도하에서 가난

한 사람들이 그나마 생계수단을 잃을 위험이 있다는 우려이다. 그 외에

도 소유권이 공유와 사유의 양극단 사이에 다양한 형태로 분포하므로 사

유를 전제로 한 등록 정책이 매우 어려울 수 있으며, 재산권 등록이 된다

고 해도 여전히 담보를 설정하기 힘든 경우가 많다는 반론이 있다. 또한

‘재산권 등록이 토지 이용의 필수적 전제인가.’, ‘재산권 문제 이외에 주

택공급을 어렵게 하는 다른 제약은 없는가.’ 등의 의문도 제기된다

(Buckley and Kalarichal, 2006, Ch 3).

이런 반론들도 전통적 토지 공유제도가 그대로 존속되어야 한다는 주

장은 아니다. 전통적 공유제하에서 토지에 대한 권리의 거래는 정부에

의해 인정되지 않으며, 이를 처리하는 공식적인 절차도 없다. 흔히 공무

원 등 증인의 서명을 받아 거래를 공식화하려고 노력하지만 매수자의 권

리가 여전히 보호되기 어렵다. 주거여건을 개선하기 위해서는 많은 투자

가 필요하며, 누가 어떤 권리를 가지고 있고 각각의 권리가 어떻게 보호

되는지 명확히 하는 것이 투자의 전제이다. 다만, 그 해결책이 반드시 유


<Box 6-1> 캄보디아의 토지 소유권 문제

캄보디아의 비극적인 현대사가 진전되는 가운데 토지 소유권도 큰 혼란을 겪었

다. 1975년 크메르루주(Khmer Rouge)가 정권을 잡은 후, 기존의 사회질서를 파

괴하는 일환으로 프놈펜 주민들을 농촌으로 소개시키는 등 프랑스 식민지 이래의

법적, 제도적 사회질서가 완전히 무너졌다. 토지의 사적 소유권이 전면 부정되고

토지 관련 기록이 모두 파기된 것도 그 일환이다. 크메르루주 치하에서 전 국민의

약 4분의 1이 학살당했는데, 특히 사회의 근간을 이루던 지식인, 엘리트층이 주로

희생당했다.

1979년 베트남의 개입으로 크메르루주는 패퇴하였지만, 사회주의 이념을 바탕

으로 둔 토지의 공유(collective ownership) 체제가 유지되었다. 베트남군이 철수

한 1989년 초 이후 사회주의에서 시장경제로의 체제 전환이 시작되었고, 사적 토

지 소유권도 인정되었다. 이를 위해 기존의 공유 토지를 국민들에게 분배하였다. 캄보디아는 농업이 주된 산업이므로 농지의 분배가 가장 중요한 문제였는데, 최

소 1년간 직접 경작을 한 농가에 최대 5ha를 분배한다는 원칙에 따라 비교적 공

평하게 분배가 이루어졌다. 주거용지에 대해서는 최대 2,000m2를 분배하는 것으

로 했다.

이 토지분배 정책에 따라 전국적으로 약 450만 개의 신청서가 접수되었는데, 이는 국가적으로 처리할 수 있는 능력을 훨씬 초과하는 물량이었고, 결과적으로

1989년 법에 의해 정식으로 토지 소유가 등록된 건수는 많지 않았다. 공식적인

토지 소유권이 불분명한 상태에서 권력이나 경제력을 바탕으로 다른 사람에게 분

배된 토지를 편취하는 행위(land grabbing)도 많았다(Engvall and Kokko, 2007).

이런 문제들을 배경으로 2001년 새로운 토지법이 제정되었다. 일시적으로 토지

를 점유하고 있었다고 해서 소유권을 획득한다는 조항이 폐지되었고, 점유 후 5년이 지나야 소유권을 인정하게 되었다. 그 외에도 사회적 이유로 토지 소유권을

양여하는 제도(social concession)가 도입되어 저소득층 주거안정, 산업진흥 등을

위해 활용할 수 있게 되었으며, 보다 쉽게 토지 소유권을 등록할 수 있는 장치도

마련되었다. 이런 제도적 개선은 토지 소유권 제도의 정착에 큰 도움을 주었다.

하지만, 제도의 시행 과정은 험난하다. 여러 사람들의 이해가 복잡하게 얽혀 있

는 토지의 경우 누구에게 어떤 권리를 얼마만큼 부여하는가의 문제를 해결하기

어렵다. 특히 가격이 급등하는 도시 요지의 토지일 경우 여러 근거로 법적 권리를

주장하는 사람들이 있고, 이 토지를 점거하여 살고 있는 사람들도 나름의 권리를

주장한다. 법원이 문제해결의 주체가 되어야겠지만, 가난하고 무지한 사람들이 법

을 통해 자신의 권리를 지키기는 힘겹다. 설사 사법적인 판단을 내리다고 해도 여

기서 쫓겨나면 당장 생존이 불가능한 점유자들에게 대안을 마련해 주는 문제가

대두된다. 따라서 2001년 토지법이 제정된 지 거의 20년이 되어가는 현재에도 토

지 소유권을 둘러싼 많은 혼란이 있고, 이는 토지의 활용을 제한한다.

럽이나 그 외 시장경제 국가들의 방식이어야 하는 것은 아니다. 유럽식의

사유 재산제만이 유일한 해답이고, 개도국의 모든 토지가 그런 전제하에

공적으로 등록되어야 한다는 정책 처방은 비현실적이다. 전통과 사회적

관습에 따라서는 다른 해결 방법도 있을 수 있음을 인식할 필요가 있다.


나. 토지이용 규제

농지나 임야 등을 택지로 전환하여 주택을 짓기 위해서는 거의 모든

나라에서 토지이용 및 개발에 관한 도시계획 및 건축 관련 인허가를 취

득해야 한다. 그런데 토지이용에 관한 규제가 불필요하게 엄격하여 주택

공급을 제약하는 사례가 있다.

인도의 뭄바이 시는 아시아 다른 대도시에 비해 건축물 높이를 최대

10분의 1 정도로 제한하고 있다(Box 6-2). 일반적으로 대부분의 도시에서

는 도심에 가까운 토지가 자연스럽게 고층, 고밀도로 이용되고 외곽으로

나가면서 밀도가 낮아지는 토지이용 패턴이 나타나는데, 뭄바이 시에서

는 이런 패턴이 관찰되지 않는다. 층고 제한 때문에 저층, 저밀도로 도시

가 수평적으로 확산될 수밖에 없으며, 이는 주택공급의 위축과 가격의

상승을 초래한다. 이에 대하여 뭄바이 시는 임대료 규제 정책으로 임차

자를 보호하고자 하였다. 임대료 규제의 결과 임대주택에 대한 투자가

<Box 6-2> 뭄바이의 도시 계획 실패

1964년에 뭄바이는 대부분 지역에서 최대 용적률을 133%로 고정했다. 당시 인

도는 모든 종류의 규제에 열광했기 때문에 건물 높이 제한은 영국 도시계획에서

유행했던 아이디어들과 보조를 맞춰 도시 성장을 제한하는 방법으로 채택되었다.

그러나 뭄바이가 건물 높이를 제한했다는 것은, 다시 말해서 지구상에서 인구밀

도가 가장 높은 곳 중 하나인 이곳에서 건물들을 평균적으로 불과 1⅓ 층 높이

로 짓게 했다는 것을 의미한다. 그렇지만 여전히 사람들은 뭄바이로 몰렸다. 거주 여건이 끔찍한 수준이라도 뭄바이의 경제 에너지는 사람들을 끌어들였다. 높이 제한이 도시의 성장을 멈추지는 못했다. 다만, 이주자들을 더 좁은 공간으로

몰아넣었을 뿐이다. 뭄바이의 높이를 제한함으로써 출퇴근 시간은 더 오래 걸리

게 됐고, 그로 인해서 사람들이 몰리면서 혼잡은 더욱 심각해졌다. (중략)

최근 뭄바이의 용적률 제한이 완화됐지만, 변화 속도는 더디다. 이 용적률 제한

때문에 새로 지어진 마천루들 중 다수가 많은 녹지 공간들로 둘러싸여 있다. 이런 녹지 공간들 때문에 고층 건물들은 "명예로운 고립(splendid isolation)" 상태

에 놓이게 되고 이 건물들 주위를 돌아보려면 여전히 도보로는 안 되고 자동차

가 필요하다. (중략)

높이 제한은 사람들이 합법적인 아파트 건물이 아니라 불결한 불법 빈민가로

몰려들 수밖에 없게 만들 뿐이다.

자료: 글레이저(2011), 제6장.


중단되고 주택의 양과 질이 악화되어 갔다. 시 정부는 임차자들이 자신

의 임차권을 다른 사람에게 양도하는 것도 금지하였는데, 이는 임차자들

의 이동을 제한하였다. 방적공장들의 폐쇄, 화학공장들의 이전 등으로 일

자리를 잃고 산업구조의 전환을 절실히 필요로 하고 있던 때에 토지이용,

투자 수익의 회수, 근로자의 이동 등을 심하게 제약하는 규제는 시 발전

에 큰 애로요인이 되었다. 정부가 보호하려던 많은 임차자들은 주택을

싸게 빌리긴 하지만 소득은 없는(house rich but income poor) 처지가 되

었다(Buckley and Kalarichal, 2006, Ch. 3).

주택공급을 제한하는 규제는 층고 제한과 임대료 규제에 그치지 않는

다. 최소 필지 규모나 최소 주택 규모 등을 현실에 맞지 않게 규정한다

면, 토지와 주택의 크기가 커지고, 가격이 올라가므로 이를 지불할 수 있

는 사람들이 줄어든다. 이외에도 용도지역지구제, 건축선 후퇴(set back),

기반시설 설치 의무 등 다양한 도시 계획적, 건축적 규제들이 강하면 강

할수록 주택공급이 어려워진다.

베트남에서는 분양 및 임대목적의 사회주택(social housing) 확대에 노

력하고 있지만, 민간에서 임대주택을 지어 운영하기는 어렵다. 임대인은

사업자등록을 해야 하고, 주거 시설에 대해서도 까다로운 기준을 충족해

야 한다. 예를 들어, 임대 공간의 면적은 화장실이 실내에 없을 경우 벽

을 제외하고 최소 9m2, 화장실이 있으면 12m2가 되어야 한다. 방의 넓이

는 최소 2.4m2, 천장 높이는 최소 2.8m여야 하며, 방 사이 벽은 벽돌로

쌓아야 한다. 화장실과 공유공간을 제외한 1인당 평균면적은 3m2가 되어

야 하며, 선풍기와 침대를 갖추어 환기가 잘 되어야 한다. 10개 이상의

방 이상이 있는 건물의 경우 임차인에게 1인당 1.5m2 이상의 야외 정원

이 제공되어야 한다. 기타, 위생 및 안전을 위한 더 많은 규제가 있는 호

찌민 시의 경우 개인이 운영하는 임대주택의 28.5%만이 기준을 맞출 수

있다(World Bank Group, 2015).

규제들은 나름의 목적을 가지고 있다. 인간다운 삶을 보장하거나, 토지

이용의 외부효과를 줄이거나, 공공재 생산을 촉진하는 등의 효과를 통해

전반적인 삶의 질을 높이고자 한다. 그러나 규제는 사회경제적 발전단계


에 부합해야 한다. 주민들의 소득은 개도국 수준인데, 규제는 선진국 수

준이라면 규제가 삶의 질을 높이는 데 장애가 된다.

공공부문이 토지공급을 제약하는 다른 경로들도 있다. 군 기지, 철도부

지, 공공 청사 등이 도시 요지에 지나치게 넓은 토지를 차지한다면 늘어

나는 인구를 수용할 토지공급이 어려울 수 있다. 토지 사용이 가능한 지

역이 과밀화되고 토지 및 주택이 부족하여 가격이 상승할 것이다. 경직

된 규제나 공공의 과다한 토지 점유 등에 의해 토지 및 주택가격이 높다

면, 정부가 주거안정을 위해 지원한다고 해도 동일한 정부 지원에 대해

수혜자의 숫자가 줄어든다.

규제에 맞추어 토지를 이용하거나 주택을 건설하는 것이 불가능한 사

람들은 편법을 동원하여 법 규정에 맞지 않는 주택에서 주거를 해결할

수밖에 없다. 이 주택들은 법의 보호를 받지 못하므로 해당 주민들의 주

거가 불안해지고 주택개량을 위한 투자도 줄어든다. 이는 토지와 주택의

소유권이 불명확해서 시장이 작동하지 못하고 투자도 어려운 상황과 유

사하다. 토지이용 규제의 효과와 부작용 사이에 적절한 균형을 찾는 것

은 어려운 일이지만, 피할 수 없는 과제이다.

다. 토지수용 제도

주택은 도시 공간에 존재하므로 주택공급의 확대는 도시 성장 속에서

가능하다. 빠르게 성장하는 개도국의 도시들은 모두 어려운 도전에 직면

한다. 늘어나는 인구를 수용할 기반시설 투자가 부족하고 자칫하면 자연

발생적인 난개발이 일어날 수 있다. 개도국 도시들은 최소한의 기반시설

을 갖추는 것 이상의 변화가 필요하다. 과거와 같은 저밀도, 저효율 토지

이용 상태로 단지 도시의 면적만 늘린다면 곧 교통난, 토지부족, 공공 서

비스 부족 등의 상황에 직면할 것이다. 도시의 평면적 확장이 아닌 토지

이용 밀도의 제고가 이루어져야 하고, 주거지와 일자리를 잇는 전철, 지

하철 등의 대량 교통수단이 건설되어야 한다. 이 모든 과제가 재정이 취

약한 개도국에서는 매우 어려운 일일 수 있다.


한국의 경우는 도시 외곽 또는 외부에 신시가지 또는 신도시를 건설하

는 가운데 종합적인 계획에 따라 기반시설을 완비할 수 있었다. 이때 토

지 개발이익을 재원으로 활용하여 재정에 부담을 주지 않았다. 국민들의

내집마련 욕구가 커지며, 이 욕구가 소득 상승으로 뒷받침된다면 한국과

같은 방식이 적용 가능하다. 다만, 토지의 개발이익을 원래 토지소유자가

아닌 다양한 주체들이 나누어 가질 수 있어야 한다.

한국의 경우에는 택지개발 사업자에게 토지 수용권을 부여하여 개발이

익의 독점을 막을 수 있었다. 다른 나라의 경우 토지 수용권에 관련된 법

과 관행은 매우 다를 수 있다. 이에 관련되어 제기되는 질문들은 다음과

같다(Lindsay, Deininger, and Hilhorst, 2017).

▶ 어떤 종류의 사업에 대해 수용권을 부여할 수 있는가?

▶ 수용되는 토지에 대해 얼마의 보상이 어떤 형태로(토지 또는 현금)

언제 지급되는가?

▶ 토지의 권리관계가 명확하지 않은 경우 보상 대상인 권리 및 권리

자를 어떻게 가려내는가?

▶ 토지에 대한 권리의 가치 외에 생계 보장 등을 위한 보상도 주어지

는가?

▶ 수용과 보상을 위한 절차는 공정한가?

▶ 개발에 따른 이익이 권리를 상실당한 사람들과도 공유되는가?

이러한 여러 이슈에 대해 미처 합리적인 제도적, 행정적 기반을 갖추

지 못한 많은 개도국에서 토지수용에 대한 불만이 큰 정치문제가 될 수

있다. 일례로, 에티오피아에서 도시 확장에 따른 토지 수용 및 보상 문제

는 지역 간, 부족 간 갈등을 초래하고, 국가 발전에 위협요인으로 작용한

사례가 있다. 인구 3백만 명이 넘는 수도 아디스아바바에서는 인구가 급

격히 증가하여 열악한 주거 환경, 환경파괴, 실업 등의 문제가 대두되었

다. 이런 문제들을 완화하는 노력의 일환으로 정부는 2016년에 아디스아

바바 외곽 오로미아 지역에 대한 도시 확장 계획을 발표하였다. 그러나

도시 확장으로 삶의 터전을 잃게 된 오로미아 주 주민(농민)들이 반발하


여 시위를 시작하였고, 공권력과의 충돌로 다수의 사상자가 발생하자 정

부는 2016년 11월 국가비상상태를 선포하였다.

에티오피아의 경우는 그렇지 않았겠지만, 많은 나라에서 농민 또는 슬

럼 주민들로부터 토지를 빼앗아 권력자나 부유층이 이익을 취하려는 수

단으로 토지 수용권이 악용되는 경우가 있다. 이런 때에는 외부 정책제

언이 무슨 효과를 내기는 힘들 것이지만, 그 외의 경우라면 토지 개발이

익을 도시개발과 주택건설에 활용하도록 하는 방안을 모색하는 것이 정

책제언 시 좋은 접근법일 것이다.

2. 주택금융의 애로

가. 건설금융

주택건설에는 많은 자금이 소요된다. 몇 호에서 몇 십 호 정도의 건설

에는 건설회사의 자체자금이나 공식, 비공식적으로 조달할 수 있는 자금

이 충분할 수 있지만, 그런 방법으로 주택스톡의 확대라는 국가적인 목

표를 달성할 수는 없다. 또한 민간 건설회사가 자금을 조달해서 주택을

건설할 경우 사업의 불확실성을 줄이고 자금회수를 빠르게 하기 위해 부

유층이나 외국인을 위한 고가 주택에 치중하게 된다. 내집마련의 욕구가

경제력 향상보다 앞서 나가는 개도국에서 중저소득층 주택 건설을 위한

자금을 어떻게 조달하는가는 중요한 문제이다.

베트남의 경우 도이모이 개혁기 이후 1998년 전후까지는 국영기업들이

주택개발을 주도하였으나 그 이후 민간기업들이 활발하게 시장에 진출하

였다. 많은 사업자들은 고소득층을 위한 고급 대형 주택에 주력하였고

2009~12년 기간 중 이들 주택의 가격도 급등하였다. 그러나 2013년경 거

품이 꺼지면서 가격이 폭락하고 주택이 팔리지 않게 되자 경쟁력이 약한

많은 사업자들이 시장에서 퇴출당하였다. 정부는 30조 VND의 자금을 동

원하여 중저소득층 주택 건설을 지원하는 부양책을 시행하여 많은 성과

를 거두었다(World Bank Group, 2015; Cho, 2014).


선진국에서는 은행 등 금융기관이 주택 건설자금을 제공하겠지만, 개

도국의 경우 금융 및 산업발달의 수준이 높지 않아서 사업자의 신용이나

담보가 모두 만족스럽지 않고 금융기관도 위험부담을 지지 않으려 한다.

개도국에서는 만성적으로 자금이 부족하므로, 은행이 저위험, 고수익으로

자금을 운용할 다른 대안들이 많이 있을 것이다. 베트남의 사례처럼 시

급한 문제를 해결하기 위해 정부가 직접 또는 중앙은행을 통해 자금을

공급하여 은행으로 하여금 대출을 늘리도록 하지 않으면 민간은행들이

지속적으로 건설자금 공급을 담당하기는 어렵다.

보다 광범위하게 적용할 수 있는 대안은 비공식적 금융인 선분양이다.

주택을 분양받는 소비자가 기성에 해당하는 계약금, 중도금, 잔금을 지불

하여 주택 건설자금을 공급하는 것이다. 뒤에서 설명하는 바와 같이 한

국에서 1970년대 중반 이후 아파트가 광범위하게 보급되면서 선분양이

시작되었다. 선분양은 2~3년에 걸쳐 순차적으로 대금을 미리 지불하고

아파트를 인수하는 거래이므로 소비자가 여러 위험에 노출된다. 예컨대,

건설회사의 부도, 사기, 횡령 등의 문제로 공사가 중단되거나, 입주 후 중

대한 하자가 발견되거나, 아파트 경기가 침체에 접어들어 가격이 떨어질

수 있다.

소비자를 보호하기 위해 선분양에는 반드시 보험이나 보증이 수반되어

야 한다. 한국의 경우 초기에는 다른 건설회사가 연대보증을 서는 등의

비공식적 방법으로 선분양을 지원했고, 소비자들은 믿을 만한 대기업이

분양하는 아파트를 선호하였다. 1993년이 되어서야 선분양을 보증하는

제도가 도입되었고 소비자는 물론 중소 건설업체들도 혜택을 보았다.

개도국의 주택시장을 관찰해 보면 대개 자연발생적인 선분양이 존재

한다.5 그러나 한국과 같이 법령에 의한 공식적인 보증이나 보험의 뒷받

5 에티오피아 KSP사업에서 현지 전문가가 유명 주택개발업체 대표를 인터뷰한 결과 주택

금융이 가장 큰 애로요인 중 하나인 것으로 지목되었으며, 자금부족으로 주택건설 기간

이 늘어나고, 이는 자재가격이 급격히 상승하는 추세 속에서 원가 상승 요인이 된다고

한다. 금융기관이 건설자금을 지원하는 경우가 있으나, 일정 공정 이후 그때까지 진행된

건축물을 담보로 하여 단기 자금을 대출하는 정도라고 한다. 따라서 주택개발업자는 선

분양에 의존하고자 하는데, 소비자가 안심하고 응할 수 있을 만큼 신용도가 높은 개발


침을 받지 못하는 경우가 많다. 카자흐스탄의 경우 2007~8년 국제금융위

기 당시 수많은 건설업체의 부도로 인해 분양대금의 일부를 미리 납부한

소비자들에게 큰 피해가 발생하였고, 이는 건설업체 및 주택지분참여제

도에6 대한 신뢰 하락으로 이어졌다. 카자흐스탄 정부는 소비자 피해를

최소화하고자 4,500억 텡게(약 1조 5,000억원)를 투입하여 문제를 해결하

였다. 카자흐스탄 정부는 이런 사태의 재발을 막고자 2016년 4월 ｢주택

건설에서의 지분참여에 관한 법률｣을 제정하였고, 제도 운영의 기반으로

주택 보증제도를 적극 발전시키기로 하였다. 카자흐스탄 정부는 법률 제

정에 앞서 여러 국가들의 사례를 검토하였으며, 특히 한국의 사례를 벤

치마킹하였다. 보증이나 보험을 통해 소비자가 신뢰할 수 있는 선분양

제도만이 건설금융의 지속 가능한 대안이 될 수 있다.

나. 소비자 금융

건설금융이 취약한 환경에서는 소비자의 주택구입 자금 대출도 원활하

지 않다. 높은 물가상승 등 거시 경제적 문제들에 덧붙여 소비자의 소득

이 작고, 신용도가 낮으며, 금융기관을 이용해 본 경험이 거의 없는 경우

가 많다. 예를 들어 에티오피아의 2015/16년 자료에 의하면(그림 6-2) 돈

을 빌리는 사람의 약 절반이 친척에게 빌렸고 은행에서 빌린 사람은 도

시지역이 2.7%, 전국적으로 1.5%에 불과하였다. 개도국에 광범위하게 보

급되어 있는 마이크로 파이낸스 기관(Microfinance Institutions: MFI)의 비

중이 높지만, 대출 액수가 작고 금리가 높아서 장기 주택 구입자금보다

는 주택의 증⋅개축을 위한 단기 자금 수요에 적합하다. 실제로 대출을

받은 목적을 보면 주택금융보다는 사업 확장이나 농업경영 목적이 훨씬

많다.

업체도 많지 않고, 거액을 쉽게 지불할 수 있는 소비자도 적다고 하였다(Son and

Hussien, 2018).

6 주택지분참여제도(equity participation)는 우리나라의 주택 선분양과 같이 미리 분양대금

을 납부해 가고 건설이 완료되면 주택을 받는 거래를 의미한다.


[그림 6-2] 에티오피아 가계자금의 차입처(2015/16)

자료: Central Statistical Agency, Ethiopian Government(2017).

예금을 위해서나 대출을 위해서나 공식적 금융기관을 이용하지 않기

(또는 못하기) 때문에 개도국 도시들에서 ‘짓다 만 것 같은 주택’들을 흔

히 볼 수 있다. 돈이 생길 때마다 시멘트 몇 포대, 창문 몇 틀, 지붕 방수

시트 몇 롤 등의 자재를 구입해서 조금씩 집을 짓는다. 건축주가 자신과

가족의 노동(sweat equity)을 활용해서 최대한 저렴하게 점진적으로 건축

을 하는 것이다. 여기에는 나름의 경제적 합리성이 있다. 개도국의 불안

정한 경제 환경에서는 급격한 환율변동 등으로 자재가격이 폭등할 수 있

고 은행이 망할 수도 있으므로, 돈이 생길 때마다 자재를 사서 집을 조금

씩 지어가는 것이 은행에 저축하는 것 보다 더 좋은 투자일 수 있다.

이처럼 개도국 소비자들이 외부에서 충분한 지원이 주어질 때까지 기

다리기보다는 자신의 노력으로 주거를 개선한다는 것은 고무적이다. 이

런 자생적인 에너지를 인식하고 이를 활용, 보완하는 방향으로 정책을

수립하는 것이 바람직하다. 한국의 새마을 운동이 바로 이런 측면에서

성공적이었고, 현재에도 많은 개도국에서 호응을 얻고 있다.

금융발달의 수준은 소득과 더불어 점진적으로 높아지므로 선진국의 소

비자 주택구입 금융을 그대로 개도국에 이식하는 것은 가능하지 않다.

현지의 상황을 이해하는 바탕위에 개선의 여지를 찾아야 한다. 예를 들


어, 내집마련을 희망하는 소비자가 건설회사가 지은 집을 그대로 구입하

기는 어려워도 가족의 노동과 동네의 소규모 업체들에 의존하여 집을 지

어가는 것은 가능할 것이다. 이 과정에서 돈이 많이 드는 특정 공정에 한

해 MFI 등의 단기, 소액의 대출로부터 도움을 받을 수 있다. 또한 민간금

융 시스템이 발전하지 못한 상태에서 공공의 역할이 빛을 발할 수 있다.

다만, 어떤 구체적인 방안이 가능하고 효과적일지는 상황에 따라 다를

것이다.

제3절 한국의 주택정책: 주택의 대량 공급 구조를

중심으로

1. 주택정책의 성과

지난 50년에 걸친 한국의 주거여건의 개선은 <표 6-1>에서 보듯이 획

기적이었다. 주택의 호수, 주택의 크기, 1인당 또는 1세대 당 주거면적

<표 6-1> 한국의 주거여건 추이

　 단위 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2015

전국 주택 재고량 천호 4,359 5,318 7,160 10,959 12,494 13,883

(17,739)(19,559)

평균 주택 면적 m2 47.9 68.4 80.8 81.7 83.7 - -

1인당 주거면적 m2 6.8 10.1 13.8 20.2 22.9 25.0 27.9

1세대 당 주거면적 m2 35.9 45.8 51 63.1 66 67.4 69.4

방 1개당 인구수 명 - 2.1 1.5 0.9 1.3 1.4 -

가구 비율

방 1개 보유 % - - 25.8 7.9 6.5 7.5 -

온수시설 보유 % - 9.9 34.1 87.4 95.8 96.9 99.8

수세식 화장실 보유 % - 18.3 51.3 87 94 97.6 98.6

주: 괄호 안의 숫자는 구분거처를 반영한 것임.

자료: 통계청, ｢인구 및 주택 센서스｣, 각년도.


등 모든 양적인 지표에서 큰 개선이 있었고, 질적인 측면에서도 크게 향

상되어 거의 모든 가구가 2000년대 이후 수세식 화장실이나 온수 공급

등 현대적 설비를 갖추고 있다. 이런 변화는 시장의 힘과 정책 지원이 어

우러져서 달성된 것이다.

<표 6-1>로부터 매 10년 주택스톡의 변화를 구하고 이를 소득과 인구

의 변화에 대비시켜 본 것이 <표 6-2>이다. 1960년에서 1970년까지 10년

간 소득은 경상 US$ 기준으로 약 3.2배 증가했다. 그러나 같은 기간 동

안 주택의 호수는 거의 변하지 않았다. 산업발전의 중심지였던 대도시

지역들, 특히 서울에 인구가 몰리는 가운데 주택공급이 크게 늘지 않았

으니, 주거지역이 과밀화되고 무허가 불량주택이 난립하며 임대료와 가

격이 상승할 수밖에 없었다. 또, 요지에 들어선 무허가 주택들을 철거하

거나 이전시키는 가운데 많은 사회적 갈등과 고통이 초래되었다. 이런

사정은 지금의 개도국에서 벌어지고 있는 현상들과 유사하다.

주택의 스톡은 1970년대에 96만호, 1980년대에 184만호 증가하였고,

1990년대와 2000년대에는 무려 380만호, 292만호씩 증가했다. 이 수치들

은 주택 스톡의 변화이며, 멸실이나 용도변경을 감안하면 실제 건설, 공

급된 주택의 호 수는 이보다 크다. 이처럼 주택공급이 가속화될 수 있었

던 것은 공급 측면에서 정부의 지원이 효과적이었기 때문이며 업계에

<표 6-2> 매 10년간의 주택 호수와 소득의 변화

　 단위 1960 1970 1980 1990 2000 2010

주택 호수 백만 호 4.37 4.36 5.32 7.16 10.96 13.88

(10년 변화) 백만 호 -0.01 0.96 1.84 3.8 2.92

(10년 전 대비 배율) 배 수 1.0 1.2 1.3 1.5 1.3

1인당 소득

명목 US$ 80 257 1,686 6,505 11,865 22,105

2010년

실질 US$- 1,815 3,699 8,464 15,104 22,086

총인구 백만 명 24.98 30.88 37.43 43.41 46.13 48.58

인구 1,000인당 주택 수 호 - 141.2 142.1 169.5 248.7 363.8

자료: <표 6-1>; 인구 및 명목소득 자료는 KOSIS; 실질소득 자료는 World Bank.


서도 주택, 특히 아파트 개발사업 시행 및 시공 능력을 높여온 덕분이었

다. 1960년대와 1970년대 전반만 해도 보통 몇 채, 최대 몇 십 채의 단독

주택이나 연립주택을 지어 파는 정도가 주택건설업의 내용이었지만,

1970년대 중반 이후, 특히 1980년에는 수백, 수천 호의 아파트를 단독으

로 지어 공급할 수 있는 건설업체들이 다수 등장하였다. 여기에는 아파

트 건설에 숙련된 근로자들의 증가와 자재산업의 발전이 기반이 되었다.

주택의 대량 공급은 관련 산업의 성장으로만 가능한 것은 아니었고,

정부의 택지개발 및 공급, 금융지원 등이 중요한 역할을 하였다. 주택건

설 능력의 제고와 적절한 공공 정책의 시행을 위해서는 많은 시간과 시

행착오가 필요했다. 1960년대, 1970년대에는 대도시 지역에 인구와 주택

수요가 크게 늘었지만, 이에 대응할 공급 체제가 아직 갖추어지지 않았

던 것이다.

주택공급 능력의 확대 외에 수요 측면의 변화도 간과할 수 없다. 1970

년의 1인당 평균 실질소득은 불과 1,815달러(2010년 실질가격 기준)이었

다. 이 정도 소득으로는 아무리 주택을 저렴하게 공급해도 구매할 수 있

는 사람들이 많지 않았을 것이다. 1인당 평균 실질소득이 7~8천달러 정

도가 되는 1980년대 후반이 되어서야 주택 구매 수요가 폭발적으로 증가

하였다. 구매력이 뒷받침되면서 현대식 설비를 가진 양질의 주택이 대량

으로 건설, 공급될 수 있었던 것이다. 개도국의 주택시장을 분석할 때, 도

시화율과 더불어 주택건설 산업의 능력 등을 종합적으로 관찰하여야 한

다. 지속적인 경제성장이 진행되는 가운데 소득이 5천달러를 넘어섰다면

주택수요가 빠르게 증가하고 가격이 급등할 가능성이 커진다. 수요에 부

응하는 양질의 주택을 대규모로 공급하는 데 많은 노력이 있어야 함은

물론이다.

2. 주택 대량 건설 및 공급의 구조

1980년대 이래 주택을 대량으로 공급하기 위해서는 주택정책의 뒷받침

이 절대적으로 중요했다. 곧 자세한 논의를 하겠지만 성공의 원리를 한


마디로 말하면, 빠르게 성장하는 중산층의 내집마련 욕구를 수용하여 그

들의 구매력을 주택공급 확대라는 정책목표에 적극 활용한 것이라고 할

수 있겠다. 이러한 정책 기조 덕분에 재정투입을 최소화하면서도 주택스

톡 확충, 주택의 질 개선, 도시 기반시설 확충, 중산층 자산형성 등의 측

면에서 성과를 거둘 수 있었다.7

가. 토지 개발

1) 토지 공영개발에 따른 개발이익 분배구조

주택을 대량 공급하는 데 한국의 주택정책이 성공한 요인들을 자세히

살펴보기 위해 간단한 그림으로써 주택공급 구조를 살펴보자. [그림 6-3]

은 정부와 민간의 역할 분담, 개발이익을 활용한 토지개발과 인프라 투

자, 주택부문의 자원 동원을 극대화하는 주택금융과 주택공급 제도 등의

역할을 나타내고 있다.

대규모 주택건설 및 공급의 첫 단계는 농지나 임야 등 미개발 토지를

개발사업자가 매수하거나 다른 방법으로 개발 과정에 투입할 수 있게 만

드는 일이다. 서울 강남지역 개발과 같이 1970년대까지 이루어진 거의

모든 대규모 도시개발 사업에서 토지 소유자가 소유권을 유지한 채로 사

업이 진행되는 토지구획정리 방식을 활용하였다. 1980년에 ｢택지개발촉

진법｣(이하 택촉법)이 제정된 이후에는 LH와 같은 공공 사업자가 사업대

상지의 모든 토지를 매수 또는 수용하여 개발을 진행하는 소위 공영개발

사업이 주된 토지개발 방식이었다. 본격적인 주택 대량 건설, 공급은

1980년대 이래로 택촉법에 의존하였으므로, 여기서는 동 법에 따른 공영

개발 사업의 구조를 중심으로 논의하기로 한다.

7 뒤에서 논의하는 바와 같이, 부동산 가격 상승, 이에 따른 부의 편중, 저소득층 무주택

자의 소외, 주거비 부담 증가 등의 문제 때문에 주택정책을 비판하는 목소리들도 있고,

그런 비판들에는 나름의 타당성이 있다. 개도국에 정책제언을 하는 입장에서는 한국의

주택정책이 가졌던 공과 과를 모두 소개함으로써 현지 정부가 올바른 선택을 할 수 있

도록 도와야 할 것이다. 다만, 보편성을 결여한 한국적 문제의식에 너무 매몰되는 것도

경계해야 한다.


[그림 6-3] 공영개발 사업에 의한 개발이익 분배


공영개발 사업을 통한 공동주택 공급과정을 보면, 부지매입(보상), 택

지조성, 택지분양, 주택분양, 주택건설, 입주 등 의 단계를 거친다. LH와

같은 공영개발 사업자는 농지, 임야 등의 미개발 토지를 매수 또는 수용

하여 종합적인 개발계획에 따라 각종 기반시설을 설치하는 것을 포함한

개발 사업을 진행한다. [그림 6-3]에서 E점은 사업이 계획되지 않았을 때

의 지가를 나타내는데, 이 가격수준은 농지나 임야의 사용가치 수준일

것이다. 만약 개발에 대한 기대가 이미 존재하고 있었다면, 그 기대에 기

인한 가격 상승분도 이 가격에 포함되어 있을 수 있다.

토지개발을 담당하는 공영개발 사업자는 일차적으로 토지 소유자와의

협의를 통해 매수를 시도하고, 협의가 성립되지 않으면 토지를 강제로

매입(수용)할 수 있다. 감정평가를 통해 정해지는 미개발 토지 매수 또는

수용 가격(그림의 D점)은 해당 사업에 기인한 개발이익이 포함되지 않은

가격이지만, 최소한 기존의 농지, 임야 가격 수준은 되어야 한다. 많은 경

우에 토지소유자의 기대 가격은 감정평가액보다 높아서 개발사업자와 토


지 소유자 간에 갈등을 빚기도 하지만, 공영개발 사업자는 수용권이란

강력한 무기를 가지고 있어서 결국은 대상 토지를 모두 매수하게 된다.

토지매수 및 개발 단계를 뒷받침하는 법령들은 도시계획법 등 토지이

용계획의 기본법 체계와 더불어, 택촉법 등의 사업법, 감정평가에 관련된

법령, 토지보상 및 수용에 관련된 법령 등이다. 이들 법령에 의해 국가,

지방자치단체, 전기, 통신 등의 서비스 사업자, 감정평가사 등의 전문 서

비스 공급자 등 다양한 주체들이 LH와 같은 공영개발 사업자와 일사불

란하게 협조하는 체제가 갖추어졌다.

사업 대상지의 토지를 전면 매수한 공영개발 사업자는 정부와 지자체

의 인허가를 받은 종합적인 계획에 따라 각종 기반시설을 설치하고 체계

적으로 용도별 토지를 배치하여 질 높은 도시생활이 가능한 택지를 제공

한다. 개발비용(CD)에는 개별 택지의 조성비 외에도 다양한 종류의 기반

시설 투자비, 그리고 사업자의 이윤 등이 모두 포함된다. 만약, 이 공영개

발 사업자가 기반시설을 설치하지 않는다면, 도로, 공원, 하수처리시설

등 대부분의 기반시설은 국가나 지방자치단체가 비용을 부담할 것이다.

대규모 개발 사업에서는 이런 투자비의 대부분이 토지 개발비에 포함되

어 있으므로, 그만큼 재정 부담이 줄어든다. 국가, 지방자치단체가 양질

의 주거여건을 갖춘 신시가지나 신도시를 공짜로 얻게 되는 것이다.

개발된 토지는 주택이나 상가 개발 사업자들에게 분양된다. 택지는 민

간 및 공공의 주택건설 사업자들에게 매각되는데, 이 가격을 그림에서 C

점 하나로 표시했지만 한국토지주택공사(LH) 등 공영개발 사업자는 개발

토지 가격을 용도별로 다르게 책정한다. 예컨대 임대주택 용지는 조성원

가보다 싸게 매각하는 반면, 국민주택 규모를 초과한 민영주택 용지는

감정평가 가격으로 분양한다.8 토지의 용도, 용적률과 건폐율, 주택의 호

수 등 거의 모든 것이 개발계획으로 정해지고 주택의 분양 또는 임대가

격까지 정해지 있기도 한다. 이 때문에, 공영개발에서 대량의 주택이 단

시일 내에 비교적 저렴하게 공급될 수 있지만, 거의 동일한 단지계획과

8 대부분의 공영개발 사업지에서 공공용지, 임대주택 용지, 국민주택 용지 등은 조성원가

또는 그 이하로 분양되고 민영주택 용지와 상업용지 분양에서 사업자의 이윤이 남는다.


평면, 자재를 가진 개성 없는 주택단지가 되기 쉽다.

최종 소비자(수분양자)에게 주택이 공급되는 분양가를 그림에서 B점으

로 표시하였다. 분양가 규제가 있을 때는 물론이고, 규제가 없더라도 주

택 분양가가 인근의 유사 주택의 가격9보다 높으면 주택이 팔리지 않을

것이므로 분양가가 기존 주택가격(A점)보다는 낮을 것이다. 특히 선분양

체제에서는 수분양자가 사업기간의 납부금 이자만큼을 부담하는 동시에

사업 위험 일부를 분담하는 대가로 분양가가 책정된다. 인근의 유사 주

택 가격과 분양가의 차이(AB)만큼이 수분양자가 주택분양에서 얻는 이

익이다.

이 그림은 일종의 개념도이며, 누가 어느 만큼의 이익을 취할 수 있는

지는 사업별로 다르다. 예컨대, 택지개발비가 포함하는 기반시설의 종류

와 규모는 사업마다 차이가 있다. 1980년대 말 개발된 수도권 1기 신도

시에서는 고속도로를 포함한 도로망, 전철, 폐수처리시설 등 다수의 기반

시설이 개발비용에 포함되었던 데 비해, 1990년대 중반 이후의 소위 난

개발 사업지에서는 토지개발비에 광역 기반시설 건설비가 거의 포함되지

않았다. 수도권 2기 신도시에서는 광역 기반시설의 범위가 1기 사업보다

크게 축소되었다. 또, 분양가 규제 여부에 따라 분양가와 인근 유사주택

가격의 차이가 달라질 것이다(손재영, 2007).

토지개발의 이익을 관련 당사자들이 공유함으로써 모두가 이익을 보는

공영개발 방식은 [그림 6-4]가 보여주는 바와 같이 커다란 성과를 거두었

다. 이 개발 방식에 단점 내지 부작용이 없는 것은 아니지만, 국민 주거

안정 및 산업발전에 필요한 주택과 토지의 상당 부분을 공영개발이 성공

적으로 담당했던 사실을 부인하기 어렵다.

9 보다 정확히는, 공사가 마무리되어 입주가 이루어지는 시점(선분양의 경우 2~3년 후)에

예상되는 인근 유사 주택의 가격


[그림 6-4] LH의 개발사업 실적

(2018. 12 현재)

전체 가구의 15%에 주거 제공 서울시 면적 0.8배 도시조성

공공주택 270만 호의 건설과 임대주택

103만 호의 운영(매입⋅전세 26만 호

포함) 등 우리나라 총 1,956만 가구의

15%인 290만 가구에 보금자리를 제공

도시의 과밀화 해소와 토지⋅주택가격

안정을 위해 172㎢의 신도시 건설과

293㎢의 택지⋅도시개발을 비롯해 총

465㎢ 규모의 도시를 조성

산업 기반시설 확충 및 국가경쟁력 강화 수도권 과밀기능 분산

총 198㎢의 산업⋅물류단지(국가

전체의 14.2%)와 총 44㎢ 경제자유구역

건설 등 산업 기반시설 확충을 주도해

국가경쟁력 강화에 기여

행정중심복합도시 세종시 건설(73㎢)을

주도하여 지역 특성화 발전을 견인

지역 균형발전 선도 신도시 해외수출

전국 9개 혁신도시 사업(34㎢)을

추진하여 광역 경제권의 거점 도시를

조성함으로써 수도권과 지방의 상생

발전을 주도

그동안 쌓아온 신도시 개발 노하우를

토대로 한국형 스마트 신도시를 해외에

수출

자료: LH(2019).

2) 민간개발과 공영개발

공영개발에 의한 택지개발, 주택건설 및 공급이 결국은 토지의 개발이

익을 여러 이해당사자에게 나누는 과정임을 이해하기 위해 공영개발과

민간 사업자가 대규모로 개발 사업을 시행하는 경우와 비교해보자. 민간

이 사업을 담당한다면 [그림 6-3]과 매우 다른 결과가 나타날 것이다. 무

엇보다도, 공영개발 사업에서처럼 각종 법령에 의한 인허가를 의제 처리

하지 못하므로10 사업이 불가능할 정도로 어려워질 것이다. 모든 난관을

뚫고 사업이 진행된다면, 개발에 따른 이익의 분배 구조가 매우 달라질

것이다.

10 택지개발촉진법에 의한 사업 시행자가 실시계획을 작성하거나 승인을 받았을 때는 ｢국

토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢도시개발법｣, ｢주택법｣ 등 19개 법률에 의한 각종 결

정⋅인가⋅허가⋅협의⋅동의⋅면허⋅승인⋅처분⋅해제⋅명령 또는 지정을 받은 것으로

보며, 지정권자가 실시계획을 작성하거나 승인한 것을 고시하였을 때에는 관계 법률에

따른 인⋅허가 등의 고시 또는 공고가 있은 것으로 본다. 이러한 인허가 의제처리가 토

지수용권과 더불어 공영개발 사업의 신속한 진행을 가능하게 한다.


인근 유사 주택의 가격으로부터 ‘건축비 + 택지개발비’를 빼주면 미개

발 토지에 대해 지출할 수 있는 최대 액수를 구할 수 있다. 농지, 임야

등 미개발 토지 소유자는 이 액수를 계산할 수 있고, 개발사업자에게 그

만큼의 보상을 요구할 것이다. 각각의 필지는 개발 사업에 없어서 안 되

는 요소이므로, 토지 소유자는 강력한 협상력을 가진다. 결국 민간에서

토지 개발을 담당한다면 공영개발에 비해 토지 매입비용이 크게 오를 수

밖에 없고, 토지 소유자가 막대한 이익을 향유하게 된다.

토지 매입비용이 크게 높아지므로, 토지 개발 사업자가 공영개발 사업

에서와 같이 기반시설을 완비한다거나, 일부의 이윤을 지역균형개발 등

의 명목으로 다른 지역 사업에 투자한다거나, 임대주택 용지 등을 조성

원가 이하로 매각한다거나 하는 일은 어려워진다. 주택건설업자도 분양

가를 최대한 높일 것이다. 따라서 소비자가 공영개발 사업에서처럼 주택

을 싸게 사기는 어렵다. 결국 공영개발 사업의 본질은 토지 수용권이라

는 공권력을 바탕으로 토지 소유자가 향유할 수 있었던 개발이익을 공익

을 위해 재배분하는 것이다.

개발이익이란 토지개발에서 원가를 초과하는 가격 상승분을 말한다.

개발이익의 통상적인 정의에서 ‘개발’이란 직접적인 공사가 들어가는 개

발사업의 시행 이외에도 토지의 용도변경 등 규제 변화를 포함한 광의의

개발을 말한다. 개발이익의 상당 부분이 규제의 변경이나 인근 공공투자

사업 등의 요인에 의해 발생하므로, 그 권한을 가진 정부가 이를 환수하

는 것이 당연하다고 생각할 수 있다. 그러나 토지초과이득세 및 개발부

담금제의 운영 경험이나 외국의 사례를 보더라도 개발이익을 직접 환수

하기는 어렵다(손재영, 2007). 세금이나 부담금 등의 방법 보다는 공공이

개발 사업에 직접 참여하여 개발이익의 분배에 동참하게 하는 공영개발

사업방식이 더 좋은 접근이라고 생각된다.

수용권의 발동 또는 그 위협은 토지 소유자의 사유 재산권을 일부 제

한한다. 이런 의미에서 공영개발은 토지공개념의 실현이라고 할 수 있다.

토지 소유자의 재산권을 제한함으로써 다양한 주체가 이익을 보는 것(즉,

공익의 실현)이기 때문이다. 국가와 지자체는 기반시설을 무료로 얻고,


임대주택 입주자 등은 저렴한 임대료 혜택을 보며, 각종 사업자들도 최

소한의 이윤을 획득한다. 그러나 주택가격의 지속적인 상승 추세 속에서

가장 큰 이익을 보는 사람은 주택을 분양받는 소비자였다. 특히 분양가

규제는 수분양자에게 더 큰 개발이익을 안겨주어 우리나라 중산층 형성

에 도움을 주었다.

3) 저소득층의 소외

주택을 분양받는 사람들은 큰 이익을 얻지만, 주택을 분양받을 능력이

없는 저소득층은 주택공급 구조로부터 혜택을 받지 못한다.11 한국의 주

택공급 구조는 주택스톡의 양적 확충에 가장 큰 목표를 두는 가운데 저

소득층을 소외시켰다고 볼 수 있다. 저소득층을 위한 본격적인 지원인

공공임대주택 건설은 1980년대 말의 주택 200만호 건설계획에서 시작되

었지만, 2000년 이후에야 크게 늘었다. 경제발전 단계를 고려할 때 우리

나라에서 저소득층에 대한 주거 지원은 너무 늦게 시작되었다고 할 수

있다.

4) 주택공급의 제도 체계

이상과 같은 토지개발 및 주택공급에는 수많은 개인, 회사, 기관들이

관여한다. 이들의 이해를 조정해 가면서 순차적으로 필요한 일을 진행하

는 것은 쉬운 일이 아니다. 다수의 법령과 정부 부처, 공공 사업자들이

참여하는 정교한 장치가 없다면 개발의 과정에서 마찰과 애로가 있을 수

밖에 없다. 현행의 개발 과정과 지원 시스템이 [그림 6-5]에 나타나 있지

만, 이런 시스템을 하루아침에 갖출 수는 없다. 예를 들어 선분양을 지원

하는 주택보증 시스템은 주택사업공제조합의 파산이라는 시행착오를 거

쳐 대한주택보증주식회사 설립, 주택도시보증공사(이하, HUG)로의 개편

을 통해 오늘에 이른다. 오늘날 개도국에서도 주택공급을 늘리기 위한

체제를 갖추는 것이 단시일 내에 이루어질 수 없다는 인식하에 급한 애

11 모든 택지개발지구에서 임대주택이 공급되었으나 대부분은 5년 임대 후 분양이라는 조

건이므로 사실상 연불조건의 분양 주택이라고 볼 수 있다.


[그림 6-5] 택지개발 및 주택공급의 제도적 장치


로 사항부터 차근차근 개선해 가는 노력이 필요하다.

나. 주택금융

1) 비제도권 금융12

토지개발 사업자가 토지를 매수하여 개발할 때, 주택건설 사업자가 택

지를 매수하고 주택을 건설할 때, 수분양자가 주택을 분양받을 때 등 모

든 경우에 많은 자금이 필요하다. 1960년대 이래 정부의 일관된 성장정

책은 수출주도형 제조업 설비투자 확대에 초점을 맞추고 있었으므로 부

동산 부문에 대한 금융자원 배분이 극히 제한되었다. 대부분의 부동산

개발 및 투자 관련 업종이 여신금지업종으로 분류되어 은행 대출이 금지

되었고, 대형 주택의 건설 및 매입에 대해서도 여신이 금지되었다. 가계

대출에 할당된 재원 자체가 워낙 빈약했기 때문에 주택구매를 위한 가계

의 금융 접근성도 제한되었다.

주택부문이 제도권 금융시장에서 소외되었으므로 비제도권 자금에 대

한 의존도가 높았다. 외환위기 이전까지만 해도 제도권 주택금융이 전체

의 38.4%에 불과했고, 비제도권 금융이라 할 수 있는 전세보증금이 절반

을 초과하였다(표 6-3). 주택금융은 공식적인 금융기관의 자금보다는 주

12 손재영 외(2012)를 참고하여 작성


<표 6-3> 외환위기 이전의 주택금융시장 구조(1996년)

(단위: 조원, %)

잔 액 비 중

제도권 금융

공공자금 23.4 11.5

민간자금

주택자금대출 20.5 10.0

일반자금대출 34.3 16.9

민간자금 합계 54.8 26.9

제도권 금융 합계 78.2 38.4

비제도권 금융

전세자금 110.0 54.1

선분양자금 15.3 7.5

비제도권 금융 합계 125.3 61.6

주택금융 합계 203.5 100.0

주: 1) 공공자금의 93%는 국민주택기금 융자.

2) 민간자금의 일반 자금 대출은 가계신용 중 50%를 주택금융으로 가정.

3) 전세금 자료는 윤주현 외(1998)에서 인용.

4) 주택부문 건설수주액의 36.5%를 선분양자금으로 가정.

자료: 김정인 외(2002) 일부 수정.

택부문 내부에서 최대한으로 자금을 조달하는 데 초점을 맞추어 발전되

었음을 알 수 있다.

2) 선분양과 주택보증 제도13

아파트가 대량 건설되기 시작한 1970년대 후반, 주택건설에 필요한 금

융 문제를 해결하기 위해 선분양이 제도화되었다. 1978년 5월 ｢주택공급

에 관한 규칙｣이 제정되면서 주택사업 주체가 대지의 소유권을 확보하

고, 공사 착수 이후 연대보증이나 분양보증사를 통한 보증이 있을 경우

선분양을 통해 공사가 완료되기 전에 주택가격의 80%를 대금으로 미리

받을 수 있게 되었다. 선분양 제도는 주택 수분양자가 사업자에게 건설

자금을 제공해 준다는 의미가 가장 크지만, 주택분양 이후 건축이 완료

되고 인도될 때까지 발생할 수 있는 다양한 리스크 중 일부를 수분양자

가 부담한다는 의미도 있다.

13 한국주택금융공사(2016)에서 주로 발췌함.


주택구입 비용은 개인에게 매우 큰 부담이므로 건설업체 부도 등의 문

제가 발생할 경우 사회경제적으로 심각한 문제가 될 수 있다. 정부는

1993년 4월 ｢주택건설촉진법｣ 개정에 의해 주택사업에 필요한 각종 보증

과 자금의 융자 등의 업무를 담당하는 주택사업공제조합을 설립하도록

하였다. 그러나 주택사업공제조합은 민간 사업자들의 모임이라는 한계가

있었기에 재정 안정성이나 경영 수지보다는 조합원들의 이익에 유리한

방향으로 의사결정이 되는 경우가 많았고,14 이는 외환위기를 맞아 조합

이 파산하는 사태를 초래하였다. 정부는 이에 따른 혼란을 막고자 조합

자본금을 대폭 감자한 후 대한주택보증주식회사(대주보)로 전환 설립하

였다.

대주보는 설립 이후 주택산업을 지원하는 기능을 성공적으로 수행했으

며, 2015년에는 도시재생의 국가적 수요 증대에 부응하여 제정된 ｢주택

도시기금법｣에 따라 HUG로 전환되었다. 공사의 다양한 업무 중에서도

가장 중요한 기능은 여전히 분양보증 업무이다. 이 보증은 주택사업 시

행자가 부도 등의 사유로 분양계약을 이행할 수 없게 되는 경우, 당해 주

택의 분양 이행 또는 납부한 계약금 및 중도금의 환급을 책임지는 보증

으로, 선분양 제도하에 수분양자를 보호하는 기능을 한다.15

HUG의 분양보증 덕분에 소비자들은 안심하고 선분양에 참여하여 상

대적으로 저렴한 가격에 내집마련을 할 수 있다. 주택 사업자들은 선분

양을 통해 건설 공사비를 충당한다.16 이들이 토지를 매입하기 때문에

14 1997년 닥친 외환위기 속에서 건설업체가 연쇄적으로 도산하는 사태가 나타나면서 대

량의 보증사고가 발생했고 손실이 급증하여 조합의 보증 여력이 상실되는 상태에 이르

렀다. 1997년의 보증 수수료 수입이 810억원이었던 데 비해 보증 사고로 대위변제한 보

증 납입금이 7,235억원에 달해 손해율이 893%였다. 특히 대출보증은 손해율이 무려

4,191%로 조합 부실화의 주된 원인이었다(이의섭, 1998).

15 ｢주택법｣이나 ｢주택도시기금법｣이 분양보증을 HUG의 독점사업으로 지정하지 않지만,

주택공급규칙에서 다른 보증회사를 분양보증 사업자로 지정하지 않는 방법으로 HUG의

독점을 인정하고 있다. 그러나 다른 종류의 보증, 예컨대 하자보수 보증 등은 건설공제

조합이나 서울보증보험 등도 취급할 수 있다.

16 소비자 보호의 관점에서 선분양에 대한 비판의 목소리도 크다. 현재의 우리나라 금융

수준에서 금융기관에 의한 건설자금의 조달은 가능할 것으로 생각되지만, 후분양이 강

제될 경우 금리 부담에 따른 분양가 상승, 건설업체 간의 차별화 등의 부작용이 초래될

수 있다. 또한 60% 또는 80% 공정에서 후분양을 한다고 해서 소비자가 부실공사의 여


LH 등의 토지개발 사업자가 택지조성, 기반시설 설치, 토지매입 등의 업

무를 시행할 수 있다. 이처럼 토지개발과 주택건설 및 공급의 각 단계는

유기적으로 연결되어 있으며, 이를 하나의 금융 시스템으로 파악할 수

있다.17

3) 국민주택기금

[그림 6-3]과 같은 주택공급 구조하에서 수분양자의 이익이 크면 클수

록 더 많은 사람들이 주택을 분양받고자 경쟁하므로, 주택을 배분하는

장치가 필요하다. 1970년대 아파트 보급이 활성화되던 초기에는 주택공

급이 주로 추첨제와 선착순제로 이루어졌다. 이후 아파트에 대한 수요가

급증하면서 청약경쟁률이 상승하고 아파트가 불공정하게 배정되는 문제

가 대두되었다. 정부는 주택의 배분을 담당하는 주택 청약제도와 금융을

연결하여 주택공급을 지원하는 체제를 만들었다. 즉, 1977년 8월에 ｢국민

주택 우선공급에 관한 규칙｣을 제정하고 공공주택의 분양 시 일정 자격

조건을 충족해야 하는 제도를 도입하였다. 주택을 분양받기 위해서는 일

정 기간 국민주택 청약부금 가입을 필수적인 요건으로 하여 한편으로 아

파트 청약에서 가수요를 막고 다른 한편으로는 무주택자의 내집마련을

지원하는 재원을 조성하였다. 이처럼 청약 우선순위를 결정하는 수단으

로 저축제도를 활용하고, 이렇게 조성된 자금으로 서민 주택금융에 활용

하는 방식은 여러 변화에도 불구하고 현재까지 유지되고 있다.

청약 관련 저축 등으로 조성된 자금은 국민주택기금의 재원으로 활용

되어 주택건설 및 구입을 지원하였다. 국민주택기금은 주택 건설자금의

원활한 공급을 통해서 주택건설을 촉진하고, 무주택 서민에게 저금리의

주택자금을 제공하여 국민의 주거안정을 지원한다는 목적으로 설치된 융

자성 정부기금이다. 기금의 연원은 1972년 ｢주택건설촉진법｣이 제정되면

서 주택 건설자금을 지원하고자 한국주택은행에 국민주택자금 계정을 설

부를 판단할 수 있을까도 의문이다(손재영, 2008).

17 토지개발 및 주택공급의 전 과정을 바라보는 또 다른 관점은 앞서 논의한 바와 같이 개

발이익의 분배과정이라는 측면이다.


치하여 국민주택채권, 주택복권 등으로 자금을 조성한 데서 찾을 수 있

다. 이후 기금의 규모와 기능이 확대되어 보다 효율적인 주택금융 지원

체제가 필요해지자 1981년 4월 ｢주택건설촉진법｣의 개정을 통해 국민주

택기금의 설치근거를 마련하고 국민주택자금 계정으로부터 자산을 승계

하여 기금이 설치되었다. 국민주택기금의 관리는 한국주택은행이 기금업

무를 위탁 관리하도록 하였다.18

국민주택기금은 민간부문의 주택금융이 활성화되기 이전에 서민 주택

금융 분야에서 중추적인 역할을 담당하였다. 설립 초기에는 주로 주택

스톡을 늘리는 데 주력하여 분양주택 및 임대주택의 건설금융에 치중하

였지만, 외환위기 이후에는 소비자 금융에 주안점을 두고 운용되었다(그

림 6-6). 2003년 5월 ｢주택건설촉진법｣이 ｢주택법｣으로 개정되면서 국민

주택기금의 근거법이 변경되었다. 이는 명칭의 변화뿐 아니라 기금의 목

[그림 6-6] 국민주택기금의 운용비중 변화 추이

자료: 국토교통부 통계누리를 이용해 저자 작성.

18 1997년 한국주택은행이 민영화되고 2001년 국민은행과 합병되면서 KB국민은행이 기금

업무를 위탁 관리하였다. 그러나 민영화된 KB국민은행이 기금의 위탁업무를 독점하고

있다는 비판이 제기되어 2003년부터 농협중앙회와 우리은행이 재위탁기관으로서 기금

을 관리하였고, 몇 번의 변화를 거쳐 현재에는 HUG가 관리를 맡고 있다.


표가 ‘주택공급 확대’에서 ‘주거복지 향상’으로 변했음을 반영한다. 과거

｢주택건설촉진법｣이 무엇보다도 주택공급의 양적 확대를 지향했다면 개

정된 ｢주택법｣은 질적 개념을 중시하여 주거복지 향상을 목표로 하고 있

다. 2015년에는 기금의 역할이 도시재생 분야로 확대되면서 주택도시기

금으로 명칭이 변경되었다.

3. 무허가 불량주택 정비

이 연구는 주택의 대량 건설 및 공급에 주안점을 두고, 이를 위해 택지

와 금융의 애로를 해결하는 것이 개도국 주택문제 해결의 관건이라는 관

점을 지닌다. 그러나 많은 개도국 대도시에서 불량주택 집적지(슬럼) 문

제를 외면할 수 없다. 한국에서도 경제성장 초기에 대도시 지역으로 인

구가 몰리고 무허가 불량 주택이 양산되었다. 경제가 성장하고 도시가

발전되면서 슬럼의 주거여건을 개선하거나 아예 철거 후 재개발하여 도

시기능을 높이고 주택공급을 늘리는 것이 불가피하였다. 슬럼이라는 현

상은 궁극적으로 택지와 금융의 애로라는 원인을 해소하여야 풀릴 문제

이지만, 슬럼의 정비가 개도국에서 보편적으로 중요한 문제임에 비추어

한국의 경험을 소개하고자 한다.

가. 무허가 주택 정비사업의 변천19

일제 강점기부터 한국의 대도시 지역에서 주택부족 문제가 심각했다.

해방 이후, 특히 한국전쟁 이후에는 판잣집 또는 상자 집으로 불리는 불

량주택이 다수 나타났다. 이때에는 무허가 주택들이 하천변, 도시 주변의

구릉지(소위, 달동네)는 물론 시내 중심부에도 빈 땅만 있으면 무차별적

으로 입지하였다. 이처럼 늘어난 무허가 주택이 1970년대에는 서울 전체

주택 수의 20~30%에 달하였다. 도시 미관 제고, 도시기반시설 설치를 위

19 한국주택금융공사(2016)를 참고하여 작성


한 가용지 확보, 국공유지 매각 등을 위해 정부가 무허가 주택을 철거할

필요성이 종종 제기되었다. 1950년대에는 무대책 철거를 원칙으로 하였

으나, 주민 반발이 거세었고 철거지에 무허가 점포나 주택이 재건축되는

등 어려움이 많았다.

이에 정부는 1958년에서 1972년까지 주로 시 외곽 여러 곳에 철거민을

이전, 정착시키는 데 주력했다(장세훈, 1989). 특히 서울시는 1967년 조사

에서 시내 무허가 판잣집이 모두 137,234동 있는 것으로 집계하고 약 절

반은 현지 개량으로 양성화하며 나머지는 모두 철거하기로 하였다(서울

특별시, 1996). 철거대상 건물은 대개 도심지에 있거나 도시계획 사업을

위해 불가피한 경우 하천변에 있어 재해가 우려되는 상황이었다. 현지

개량의 경우 종전의 판잣집이 시멘트 벽돌집으로 바뀌었지만, 소유권 문

제, 최소 대지면적 규제 등에 저촉될 경우 무허가 상태에서 벗어나기 어

려웠다.

철거민들에게는 대개 시 외곽의 유휴 국공유지를 8평씩 나누어주고 새

로운 무허가 건물을 짓고 살도록 하였다. 개발이 되지 않은 땅에 도로의

선만 긋고 가구별 점유 위치를 지정해주어 주민들이 건축비는 물론 도로,

수도설치 등 개발비용을 부담해야 했다(서울특별시, 1996). 대부분 정착

지를 임대할 뿐 분양 실적은 미미하였고, 분양의 경우도 불하 가격이 주

변 사유지 가격 수준으로 책정되어 정착의 유인이 작았다. 이에 따라 주

민의 절반가량이 분양 대지를 전매하고 도심으로 재이주 하였다(장세훈,

1989).

시내 유휴 국공유지가 고갈되면서 급증하는 철거민을 수용하는 것이

힘들어지자 서울시는 1968년 5월 경기도 광주군 중부면 일단의 주택단지

경영 사업으로 300만평의 대단지에 10만 가구, 55만 명을 수용할 목표로

주택도시를 건설하는 계획을 발표하였다. 1969년부터 철거민을 광주 단

지로 이주시키기 시작하고 1971년 6월까지 토지매입, 택지조성, 도로건설

등은 50% 내외의 실적을 거두었지만, 학교, 상하수도, 전기시설 등 주민

생활에 직결된 도시 하부시설 건설은 재정부족을 이유로 계속 지체되어

주거환경이 불량하였다(장세훈, 1989). 더욱이 많은 이주민들은 도심의


취업기반으로부터 격리되고 요구호영세민으로 전락했다. 결국 이 사업은

도시 빈민이 소비하는 도시를 창출하였고, 이 상황을 참다못한 주민들이

8⋅10 광주사태로 저항하면서 사업이 중단되었다.

이 시기에 무허가 불량주택을 정비하는 또 다른 시책이 시민아파트 건

립이었다. 1968년 서울시가 서대문 영천지구를 재개발하는 과정에서 철

거민의 외곽 이주보다는 재개발계획지구 내에 프레임 아파트를 세워 집

단 이주시키겠다는 계획을 발표하였다. 철거민들이 생활근거지를 떠날

필요가 없어 주거가 안정된다는 등의 장점이 부각되었고, 12월에는 서울

시 판자촌 77만평에 시민아파트 2천동을 지어 10만 가구를 입주시킨다는

계획이 발표되었다. 가구당 규모는 8.5~10평, 월세는 2,200원이며 5~15년

에 상환금 20~25만원을 상환하도록 하였다(서울특별시, 1996). 이 시민아

파트는 1969년까지 도심에 가까운 고지대에 400여 동 이상 건설되었다.

그러던 중에 1970년 4월 8일 마포구 창천동의 와우시민아파트 15동이 갑

자기 붕괴하여 33명이 사망하고 40명이 부상당하는 대참사가 일어났다.

사고 원인은 부실공사와 감독 소홀로 밝혀져 시민아파트 건립 사업이 중

단되었다.

광주대단지와 시민아파트 사업이 중단된 이후에도 서울시로서는 무허

가 불량주택의 정비가 여전히 중요한 과제였다. 더욱이 1970년 6월 양택

식 시장이 취임한 직후 밝혀진 바에 의하면 무허가 건물의 수가 187,554

동으로 김현옥 시장 부임 당시보다 무려 5만 동이나 늘었다. 무허가 건물

의 철거와 양성화를 꾸준히 진행했지만 다른 한편, 정착지 주변 등에서

엄청난 숫자의 새로운 무허가 건물이 신축되었던 것이다. 이에 따라 서

울시는 다양한 방법으로 무허가 건물의 정비에 나섰다.

우선, 무허가 건물의 신축에 대해서는 “발생 즉시 무대책 철거” 원칙으

로 각급 행정기관이 철저히 감시하도록 하고, 무허가 건물이 발생할 경

우 해당 지역 담당자를 징계하도록 했다. 무허가 건물의 신축 방지에 항

공 촬영 색출 작업이 크게 기여했는데, 1971년 최초 촬영 이후 연 2회 촬

영으로 신축 무허가 건물을 사실상 근절할 수 있었다. 기존 무허가 주택

에 대해서는 주택은 철거하고 소유자에게는 일정액의 보조금을 지급하는


방식, 시민아파트 입주권 지급 방식, 주택 재개발 방식 등으로 정비하였

다(표 6-4). 기존의 무허가 주택을 떠나도 옮겨갈 수 있는 대안이 많이 있

었을 때는 이런 정책들이 효과적일 수 있었지만, 저렴하면서도 일자리

접근성이 좋은 주택의 절대 숫자가 점차 줄어들면서 철거민의 저항이 커

졌다.

이에 1980년 국가보위비상대책위원회(국보위)는 무허가 건물의 최대

보존 방침을 결정하였고, 대부분의 무허가 불법 주택은 양성화 대상으로

특별 조치되었다. 또, 이에 부응해서 모든 철거 가구에 시영아파트 입주

권 지급, 불법 주택의 보상 등 주민들의 보상 요구가 관철되었다(장세훈,

1989). 무허가 주택의 토지나 건물을 소유하고 있던 주민들은 재산권을

행사할 수 있게 되었지만, 그들과 비등한 사회적, 경제적 수준에 있던 세

<표 6-4> 연도별 철거민 대책 현황(1970~84년)

연 도무허가 주택

철거 동 수

이주정착지

조성

보조금

지급

아파트

입주권기타

무허가 불법

주택 수

1970 13,556 13,556 - - - 173,998

1971 7,041 7,041 - - - 168,307

1972 6,554 2,033 - - 4,521 163,543

1973 4,936 1,486 2,087 - 1,363 155,467

1974 5,964 272 3,591 - 2,101 149,503

1975 20,039 18 7,194 8,688 4,139 135,326

1976 18,828 - 8,864 6,352 3,612 115,634

1977 14,919 - 6,694 7,410 815 100,715

1978 12,992 - 5,648 3,607 3,737 87,723

1979 3,618 - 3,095 2,539 523 157,068

1980 3,021 - 2,971 500 50 154,047

1981 1,790 - 1,790 1,790 - 152,257

1982 2,280 - 2,280 2,280 - 149,977

1983 4,059 - 4,059 4,059 - 145,918

1984 5,839 - 5,839 5,839 - 140,079

주: 1) 1970년과 1971년 정착지조성은 광주대단지.

2) 1981년 이후 보조금, 입주권은 추정치.

자료: 장세훈(1989).


입자들은 아무런 혜택을 보지 못하고, 오히려 재개발 사업 등으로 주거

불안이 심해졌다. 이전 시기의 사회적 갈등이 무허가 정착지 주민과 행

정기관 간의 대립 관계였다면, 이제는 무허가 정착지에 어떤 형태로든

재산권을 가진 소유자와 세입자 간의 대립 관계로 변해 갔다.

나. 불량주택 재개발 사업20

1970년대에 무허가 불량주택을 정비하는 방법의 하나로 주택 재개발이

도입되었다. 1973년 3월부터 1981년까지 한시적으로 시행되는 ｢주택개량

촉진에 관한 임시조치법｣이 제정되어 제도화된 주택 재개발은 다른 무허

가 주택 정비사업들과는 매우 다른 성격을 지니게 되었다. 즉 “무허가 정

착지를 정상 주택 지역으로 개발할 실질적 요건(국공유지 불하)과 형식

적 요건(도시계획구역의 용도변경)을 법제화하고 있으며 이를 위해 도시

하부시설을 설치하고 주택자금을 융자한다(장세훈, 1989).”라는 것이다.

1970년대에 이미 현지 개량 방식의 재개발, 주민 자조적 철거 재개발,

AID 차관에 의한 개량 재개발, 위탁 방식에 의한 재개발 등 다양한 방식

의 재개발이 시도되었으나, 이들 재개발 사업들에는 근본적인 한계가 있

었다. 국공유지를 무단 점유하는 무허가 주택 거주자의 수요와 능력은

중산층을 기준으로 한 주택 재개발의 정책목표와 상충되었던 것이다.

재개발사업을 원활히 추진하기 위해 1976년 말 ｢도시계획법｣에서 ｢도

시재개발법｣이 분리되어 제정되었는데, 1984년 1월 합동재개발 세부시행

지침이 마련되어 토지를 제공하는 주민과 사업비 일체를 부담하는 건설

업체가 협력하여 재개발이 진행될 수 있도록 하였다. 합동재개발의 요체

는 사업지 거주민을 수용하는 이외에 추가적인 주택을 건설하고 이를 매

각하여 사업의 자립재정을 도모하도록 한 것이다. 이를 위해 재개발 사

업의 시행을 지자체에서 주민에 의해 설립된 조합으로 넘기고, 주민조합

이 건설 회사를 고용하여 재개발을 추진하되, 고밀도 건축이 가능하도록

20 한국주택금융공사(2016)에서 발췌함.


건폐율과 용적률을 법정한도까지 완화하였다.

합동재개발은 1980년대 초까지 지지부진하던 주택개량 재개발 사업을

활성화하였다. 조합원의 입장에서는 토지를 제공하고 새로 아파트를 마

련할 수 있게 되었고, 건설회사 입장에서는 택지를 확보하고 주택건설

및 분양에서 수익을 낼 수 있었다. 1983년 9월 천호 1구역에서 최초로 합

동재개발 방식이 적용되어 114동의 불량주택을 철거한 9,600평 대지에

10~13층 아파트 6개 동에 479가구를 수용하였다. 이 중 조합원에게 377

가구를 분양하고 나머지 102가구를 매각하여 사업비를 충당하였다(건설

교통부, 2002).

다. 세입자 보상 문제21

성공적으로 추진된 합동재개발은 건설회사와 조합원 모두에게 이익을

주었고, 도시정비에도 긍정적인 영향을 미쳤다. 하지만 조합원이라고 하

더라도 아파트를 분양받아 생활할 경제적 능력이 부족한 경우 입주권을

매각하고 다른 저렴한 주택으로 이주할 수밖에 없었다. 그 결과 불량주

택지 재개발은 저소득층보다는 중산층을 위한 사업이라는 비판이 제기되

었다.

또한 이전의 불량주택지에는 조합원, 즉 토지 또는 주택의 소유자뿐

아니라 다수의 세입자도 거주하고 있었다. 세입자들은 재개발 사업에서

이익을 보지 못했을 뿐 아니라, 아무런 보상 없이 퇴거하여 다른 주거 대

안을 구해야 했다. 그러나 재개발 사업이 동시다발적으로 진행되면서 많

은 저소득층 세입자들은 갈 곳을 찾을 수 없었기에 재개발 사업에 저항

하였다. 조합원들과 세입자들의 격렬한 대립이 곳곳에서 벌어졌는데, 일

례로 1986~87년의 이른바 상계동 사태에서는 사망자가 발생하였다(김형

국, 1989). 이런 사회적 갈등을 거치면서 <표 6-5>에 나타난 바와 같이

점차 세입자의 권리를 인정하고 보상을 하지 않을 수 없었다.

21 한국주택금융공사(2016)를 주로 참고


<표 6-5> 재개발사업 세입자 대책의 변천

시행

시기보상 내용

~1984. ∙ 세입자 배제기: 가옥주 중심으로 보상대책

1985. ∙ 합동재개발의 세입자에게 아파트 방 한 칸 입주권 또는 주거대책비 지급

1986.

11. 29.

∙ 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특별시행규칙 개정

(공공사업 시행으로 철거되는 건물의 세입자에게 가족 수에 따라 2개월분

의 주거대책비 지급 규정 신설)

1987.

6. 1.

∙ 서울시 주택개량재개발사업 업무지침 개정

(구역 내 소형아파트 방 1개 분양권 또는 2개월분의 주거대책비 중 택일)

1989.

1. 24.∙ 주거대책비 2개월분에서 3개월분으로 증액 조치

1989.

5. 1.

∙ 서울시 주택재개발사업 업무지침 개정

(세입자용 공공임대주택 입주권 또는 주거대책비 중 택일)

자료: 국토연구원(1996), p.411.

4. 한국의 주택정책은 성공적이었나?

개도국에 대한 정책 자문에서 ‘우리나라의 모든 주택정책이 꼭 필요했

고 모두 성공적이었다.’라는 암묵적 가정은 금기이다. 한국의 주택정책에

는 성공도 있었지만 실패도 있었고, 필요한 점도 있었지만 불필요한 점

도 있었다. 앞에서 우리는 주택공급이라는 관점에서 한국의 주택정책을

정리하였다. 이 관점에서 본다면 여기서 소개한 대부분의 제도적 요소들

이 상호 보완적인 기능을 적절히 수행하여 소기의 목적을 달성했다고 평

가할 수 있다.

그렇지만 주택정책을 완전히 다른 관점에서 바라볼 수 있다. 특히 우

리나라 주택시장의 연혁을 투기의 역사, 투기에 기인한 불필요하고 과도

한 가격상승의 역사로 보는 시각도 있다. 아마도 대중적인 평론에서는

이런 관점이 보다 유력할지도 모른다(국정브리핑 특별기획팀, 2007). 그

렇다면 우리 주택정책은 실패 또는 반쪽의 성공이었다는 평가를 내릴 수

밖에 없다.

그러나 이런 관점, 또 그에 따른 평가는 정확하지 않다. 무엇보다도,


획기적으로 주거여건이 개선되었음을 확인할 수 있는 객관적 지표들을

부인하는 것은 공정하지 않다. 또한 부정적 관점의 함의는 “현재의 우리

나라 주택가격이 불필요하게 높으므로 언제든지 이유 없이 폭락할 수 있

다”는 것이지만, 통계자료나 분석으로 이런 예측을 뒷받침할 수 없다. 한

국의 주택가격이 다른 나라에 비해 특별히 높다고 보기도 어렵고, 가격

상승률이 장기간 비정상적으로 높지도 않았다. 일례로, [그림 6-7]의 OECD

통계에 나타난 소득대비 주택가격의 배율(price income ratio: PIR) 추이를

보면, 우리나라의 1990년 PIR은 2015년 대비 3배를 넘는 수준이었지만

그 이후 급격히 감소하였다. 소득증가율에 비해 주택가격 상승률이 현저

히 낮았던 것이다. 다른 나라들의 경우는 2015년의 PIR을 100으로 하는

상대적 PIR이 낮아진 경우에도 1990년 대비 감소폭이 우리나라보다 작았

고, 상당수 국가에서는 오히려 상대적 PIR이 높아졌다. 이들 국가에 비해

우리나라의 주택가격은 훨씬 부담 가능한 영역에 들어와 있다. 이외에도

주택가격 상승률, 주택가격 수준 등 여러 지표에서도 우리나라의 전반적

인 주택가격이 과도하게 높다고 주장하기는 어렵다.

지난 50년에 걸친 부동산 가격 추이를 회고하면, 수요의 확대, 공급의

애로와 같은 정상적인 수급요인 이외에 투기행위가 독립적인 그리고 일

[그림 6-7] 국가별 소득대비 주택가격 배율(PIR)의 추이(2015년=100)

자료: OECD STAT을 활용하여 저자 작성.


반적인 부동산 가격의 상승요인이었다는 증거는 찾기 어렵다. 1980년대

말 또는 2000년대 초의 주택 가격 급등도 모두 주택공급의 부족과 거시

경제 환경 등의 독립적 가격상승 요인이 작용했다(전홍택 외, 2010). 일

시적, 국지적 예외가 있을 수 있지만 투기는 가격상승의 과정 또는 결과

이지 원인이 아니었다.

부동산을 통한 자산증식, 특히 여러 주택을 소유하는 것을 비난하는

전제는 한 사람이 여러 채 주택을 소유할 때 다른 사람이 내집마련을 못

한다는 것인데, 그렇기 위해서는 주택을 나누는 배분기제가 제로섬 게임

(zero-sum game)이어야 한다. 그러나 주택은 토지와 자본이 결합되어 얼

마든지 생산될 수 있는 상품이고 우리 사회에 존재하는 주택의 총수는

고정되어 있지 않다. 생산기간이 길어서 단기적으로 그 숫자가 급격히

늘어나기 힘들 뿐이다. 주택시장을 제로섬 게임으로 보기 때문에 1가구

다주택 보유를 억제하려는 시책들이 양산되었으나, 우리나라 주택 임대

시장에 공급되는 물량의 대부분이 1가구 다주택 보유자들의 잉여주택이

다.22

부동산에 대한 투자, 부동산을 통한 자산증식을 투기라고 이름 붙이고,

각종 세제 및 규제로 이를 억제하려는 정책은 이제까지 성공하지 못했고,

앞으로도 성공하지 못할 것이다.23 부동산 가격 상승률이 전반적으로 낮

아지는 현실에서는 그 당위성조차 소멸해 가고 있다. 투기를 억제해야

한다는 편집증적 사고에서 자유로워지면 모든 측면에서 시장의 여건과

국민들의 필요에 맞는 부동산 개발과 활용이 가능해진다. 세제 및 각종

규제도 단순해지면서 국민편익이 증진되고, 제도 시행의 공정성이 높아

지며, 경제의 효율성도 높아지게 될 것이다(손재영, 2007).

개도국의 주택문제를 해결하기 위해서는 더 많은 자본이 주택부문에

흘러가도록 해야 하는데, 투기억제를 위해 누가, 언제, 어떻게, 얼마만큼

22 본 문단은 전홍택 외(2010)를 참고하여 작성

23 투기억제 정책을 시작한 지 50년이 지난 현재에도 각종 고위공직자 인사청문회에서 투

기를 했다 안 했다 논란이 끊이지 않는, 그러면서도 결론이 나지 않는 이유는 투기가 무

엇인지 정의되지 않기 때문이다. 이 사정은 앞으로 50년이 흘러도 마찬가지일 것이다.


의 토지나 주택을 보유, 매매하는가를 정책적으로 규제하는 것은 자본의

유입을 억제하므로 문제 해결에 도움이 되지 않는다. 부동산 자본이득

때문에 분배구조가 왜곡되는 현상이 우려된다면 자본이득 과세를 활용하

거나, 우리나라의 공영개발 같은 방법으로 개발이익이 공익적 목표로 흘

러가는 채널을 만들어서 해결하는 것이 바람직하다.

주택가격의 상승은 앞서 [그림 6-3]에서 A점이 상승하는 것으로 표시

된다. E점이나 D점이 똑같이 상승하는 것이 아니라면, 토지의 개발이익

전체 크기는 커진다. 한국의 공영개발에서는 이 개발이익을 선용하여 도

시 기반시설 투자 확대, 저소득층 지원 확대 등에 이용하려고 노력했고

상당한 성과를 거두었다. 또, 전체적인 주택공급이 늘어남에 따라 A점의

상승 속도를 늦출 수 있었다. 한국의 주택정책 역사가 말해주듯이 (주택

공급 없이) 세금이나 규제로 주택가격 상승을 막기는 어렵다. 또, 분양가

B점을 낮춘다고 해도 기존 주택의 가격인 A점의 상승을 막을 수 없다.

분양물량이 기존 주택 스톡에 비해 매우 작은 숫자일 것이기 때문이다.

이런 측면에서 보면 한국의 주택정책을 비판하는 일부 주장은 오해에서

비롯된 것임을 알 수 있다.

제4절 개도국을 위한 정책권고의 방향

1. 주택정책의 우선순위 설정

경제사회 발전 단계에 따라 주택정책이 주안점을 두어야 할 문제들은

달라지겠지만, 주택의 특성 - 예컨대 생존에 필수적이지만 고가이며 토지

이용 규제를 비롯한 정부 정책의 영향을 많이 받는다는 등 – 은 언제 어

디에서나 같다. 따라서 여러 나라에서 주택정책의 기조도 유사하다. 즉,

고소득층은 시장에서 스스로 자신의 주거를 해결하도록 하고, 중산층은

금융 및 세제 지원, 그리고 저렴한 주택공급을 통해 내집마련을 앞당길

수 있도록 하며, 생애소득을 고려할 때 주택소유가 어려운 저소득층은


공공임대주택 건설이나 임대료 보조로 안정적인 임차가 가능하도록 한다

는 것이다.

소득계층별로 차별화된 주택정책이라고 해도, 각 계층을 지원하는 정

책수단은 경제사회 여건에 따라 크게 달라질 수 있다. 이런 다양한 주택

정책 수단을 모아 일종의 정책 메뉴를 작성할 수 있다. 김선웅(2008)이

정리한 정책수단을 보면, 한국 정부는 그간 주택의 공급 증대를 위한 간

접적인 수단들, 예컨대 택지개발 및 공급(공영개발)과 주택 매매가격 규

제(분양가 상한제)를 적극 활용하여 주택스톡을 늘리는 데 초점을 맞추

었다(표 6-6).

‘이런 정책들의 직접적인 수혜자는 주로 중산층이었으며, 주택 200만

호 건설계획 이전까지 저소득층은 잘해야 간접적인 지원을 받는 데 그친

다.’는 것은 이미 논의되었다. 2000년 이후에서야 저소득층을 위한 공공

임대주택 건설이 본격적으로 시작된 것은 유감스러운 일이다. 공공임대

주택이 늦게 시동을 건 데 덧붙여 <표 6-6>에 수록된 수요 측면의 정책

들도 한국에서 본격적으로 시행된 것은 많지 않다. 특히 정부의 재정지

출을 요구하는 주택 바우처(voucher) 제도는 매우 점진적으로 도입되고

있다.

<표 6-6> 저소득층을 위한 주거보조 정책의 분류

주택의 공급 증대 소비자의 주택소비능력 증대

직접 간접 직접 간접

자가1. 정부의

주택건설

1. 택지 개발 및 공급

2. 건설재정지원

3. 개발업자 세금혜택

4. 토지이용 규제 완화 및

주거 밀도 상향 조절

1. 주택 구입비

보조

2. 모기지 이자율

보조

1. 세금 혜택

2. 주택 매매

차가1. 정부의

주택건설

1. 택지 개발 및 공급

2. 건설재정지원

3. 임대주택업자 금융지원,

세금혜택

1. 바우처

2. 기존 주택

구입 재임대

1. 임대료 제한

2. 임대료 세금

혜택

자료: 김선웅(2008).


그러나 주택정책 담당자들의 고충도 이해하기 어렵지 않다. 1960년대

이래 경제정책의 기조가 수출주도형 제조업 육성이었기 때문에 주택부문

에는 지원 여력이 부족 했다. 주택-토지부문 내에서 자원을 모아 투자하

는 공영개발, 선분양, 주택청약제도, 국민주택기금 등의 기여가 컸던 것

도 역설적으로 정부의 재정지원이나 금융할당이 거의 없었던 것을 말해

준다. 한국의 주택정책 담당자들은 주택에 특별한 재정 및 금융지원 없

이 중산층의 내집마련 욕구와 구매력에 의존하여 주택을 대량 건설 하는

길을 찾았다. 여기서 소외되는 저소득층은 경제 전체의 또는 정부의 지

원 여력이 확충될 때까지 기다려야 했다. 과연 이러한 선택이 옳은 것이

었는가에 대해서는 많은 논란이 있으며, 오늘날의 개도국에 한국의 1970

년대나 1980년대의 정책적 선택을 제안하기는 어렵다.

또한 2000년 이후에 추진된 한국의 주거복지 정책들이 개도국에 적합

한지도 의문이다. 첫째로, 개도국에서는 소비자의 소득이 낮을 뿐 아니라

재정도 열악하고 금융도 발달되지 않은 상태이다. 한국의 1960년대, 1970

년대와 유사한 상황이다. 이 경우 채택할 수 있는 정책 대안의 폭은 넓지

않다. 예를 들어, 정부가 공공임대주택을 지어 저소득층을 지원한다고 할

때, 재정 여유가 없기 때문에 건설 호수가 작을 수밖에 없어서 일종의 시

범사업 정도가 가능할 뿐이다. 이때 입주자 선정이 부당하게 이루어지거

나, 당장의 현금이 아쉬운 입주자가 입주권을 매각하고 떠나는 결과가

나타날 수 있다. 다른 예로, 상당수의 국민이 은행에 가본 적이 없다면

주택대출의 이자 보조나 소득감면, 2차 저당시장 육성 등이 효과를 거두

기는 어려울 것이다.

둘째로, 앞서 언급한 바와 같이 대부분의 나라에서 주택정책의 가장

큰 존재 이유가 저소득층의 주거안정이라고 할 수 있지만, 일부 개도국

에서는 저소득층이나 중간계층이나 별반 다름없는 열악한 주거환경에 있

을 수 있다. 이때, 정부나 외국 원조기관이 나서서 저소득층에게만 혜택

을 주는 경우 중산층이 소외되고 사회갈등이 초래될 수 있다.

셋째로, 특정 정책수단의 효과는 기존 주택시장의 상황에 따라 매우

다를 수 있다. 예를 들어 소비자의 주택부담 능력을 높이는 주택바우처


같은 시책은 주택공급이 부족하거나 공급탄력성이 낮을 때 주거여건의

개선보다는 주택가격의 상승을 초래할 수 있다.

대부분의 개도국이 주택정책에 관하여 자문을 요청할 때, 백지상태에

서 시작해서 완성된 정책 체계를 만들어내기를 요청받는 경우는 거의 없

다. 통상 저소득층 주거안정, 주택보증제도, 공동주택 관리 등 관심 현안

에 대하여 자문을 요청한다. 그런 경우 한국의 경험, 다른 선진국 및 개

도국의 사례, 해당 국가의 현재 상황 등에 대한 이해를 바탕으로 해당 주

제에 대해 심도 있는 조언을 하게 된다. 그렇지만, 이 경우에도 제안한

제도 개선의 효과 등에 대해서는 전체 주택시장 및 주택정책의 상황과

향후 전개 방향 속에서 판단해야 할 것이다. 예를 들면, 긴 시일에 걸쳐

진화해가는 주택문제를 하나씩 해결해 가면 어느 단계에서 주택정책의

체계가 [그림 6-8]과 유사해진다는 예측을 염두에 둔다면, 정책체계를 이

루는 개별 요소의 필요성을 논의하고 그 내용을 정할 때 도움이 될 것이다.

[그림 6-8] 주택공급 제도의 구성 요소



주택정책의 제도적인 측면과 더불어 행정적인 측면도 중요하다. 주택

의 대량 공급이 다양한 분야에 걸친 민관 주체들의 협력 아래에서만 원활

히 이루어질 수 있는데, 개도국의 행정은 파편화되고 불투명한 경우가 많

다. 토지매수가 늦어져 전체 공정이 기약 없이 늘어지거나, 택지는 조성

되었는데 전기와 수도가 공급되지 않을 수도 있다. 또, 외국 원조기관이

나 전문가들의 협력으로 주택정책 기조에 관해 흠잡을 데 없는 정책방향을

채택하고도, 거의 집행을 못 하고 책상 서랍에 처박아두는 사례도 있다.

이런 사태를 막기 위해서는 여러 부처, 정부 산하의 공기업, 금융기관

들 및 민간 기업들 간의 조정과 협력이 필요하다. 적어도 초기 단계에서

는 강력한 조정 능력을 갖춘 총리실이나 대통령실에서 주관하여 일하는

체제를 만들어가는 것이 바람직하다. 주택문제는 국민들 개개인의 첨예

한 관심사이기 때문에 주택문제를 해결하려는 정부 수반의 관심은 정치

적으로도 긍정적인 효과가 있다. 주택정책의 과도한 정치화는 또 다른

부작용을 초래할 수 있으므로 적절한 균형이 필수적인 것은 물론이다.

주택문제, 주택정책에 객관적인 조사, 연구가 이 점에서 큰 도움이 될

수 있다. 많은 개도국에서 5년 또는 10년마다 인구 및 주택 센서스도 정

해진 사이클에 따라 시행하지 못하는 경우가 있는데, 적어도 센서스만은

꼭 시행하도록 강조할 필요가 있다.

2. 택지공급의 확대

가. 공공 부문 토지 개발의 장단점

택지개발에서 발생하는 이익이 한국주택의 대량 생산과 소비를 가능하

게 하는 원동력이었으며, 이를 담당하는 LH 등의 공영개발 사업자의 역

할이 막중했음을 이미 논의하였다. 대규모 토지개발은 실질적으로 중앙

정부 산하 공사의 독점 체제 아래에 있었다. 이 같은 독점체제가 나름의

성과를 거두었지만, 이에 대해 몇 가지 비판이 제기될 수 있다. 특히 민

간부문에도 토지개발의 권한을 좀 더 폭넓게 허용하고, 이를 통해 토지


개발에 경쟁 요소가 도입되었다면 더 좋은 성과가 있지 않았을까 하는

의문이 제기될 수 있다.

한국에서 대한주택공사(1962), 한국토지개발공사(1980) 등의 중앙정부

산하 공사를 설립한 것은 정부 정책을 즉각적으로 실행에 옮길 경로가

필요하였기 때문이다. 이들 산하 공사가 아니었다면, 정부는 전국의 택지

개발사업마다 사업자를 공모, 발주하고 성과를 관리하는 데 훨씬 많은

시간과 노력을 필요로 하였을 것이다. 또, 당시의 산업발전 단계에서는

정부 공사가 민간 회사보다 훨씬 효율적인 조직이었을 수도 있다. 민간

회사들이 정부가 원하는 만큼의 능력을 갖춘 개발 사업자로 성장하기를

기다릴 여유가 없었다고도 볼 수 있다.

민간 개발 사업이 가능하기 위해서는 토지이용 및 개발 관련 제도가

이를 허용하여야 한다. 1990년대 중반까지의 상황을 보면 민간개발이 법

으로 금지되었던 것은 아니지만, 대규모 토지개발에 따르는 수많은 인⋅

허가를 얻는 것이 사실상 불가능하거나 너무 오랜 시일을 요했다. 그러

나 1기 수도권 신도시가 마무리되면서 정부는 다른 대규모 신도시 건설

을 추진하기보다는 규제 완화를 통해 민간 소규모 토지개발을 촉진하는

쪽으로 정책방향을 정하였다. 1994년의 ｢국토이용관리법｣ 개정에 의한

준농림지역 지정 및 행위제한 완화가 그 내용인데, 이 조치는 광대한 면

적의 준농림지역의 개발을 가능하게 하였다. 그러나 그 결과는 기반시설

투자와 합리적 토지이용 계획이 없는 난개발이었다.

이 경험은 개발수요 총량이 많든 적든 양질의 도시환경을 만들 수 있

는 계획기능과 기반시설 투자 기제를 확보하는 것이 개발의 전제임을 일

깨워주었다. 이후 계획적인 개발을 강조하는 방향으로 ｢국토의 계획 및

이용에 관한 법률｣이 제정되어 규제는 강화된 반면 민간 개발사업자가

정식으로 개발 사업을 주도할 수 있는 제도적 장치가 마련되었다. 실제

로 2000년에 국토이용 계획법 체계가 개편된 이후 신도시 규모 이하의

중⋅소택지개발 사업에서 지방자치단체의 개발공사들이나 민간 사업자

들이 단독 혹은 공동으로 사업 시행을 하여 토지개발 시장이 좀 더 다변

화되었다.


LH는 아마도 이들 작은 규모의 개발 사업에는 관심을 가지지 않았을

것이다. 현재 진행 중인 대규모 신도시 개발 사업들이 2020년대 초에 마

무리되면, 그 이후에는 민간이나 지방자치단체 주도의 소규모 개발 사업

들이 많이 진행될 것으로 예상된다. 소규모 개발이라도 지방정부가 미리

합리적인 토지이용계획을 세우고 수익자부담을 원칙으로 기반시설 투자

비를 조달하며, 계획을 엄정히 집행해야 난개발을 방지할 수 있을 것이다.

대부분의 개도국에서 기반시설 투자 및 토지이용의 합리화를 위한 장

치가 잘 작동하고 있다고 보기 어렵다. 대규모 토지개발을 민간 기업들

의 경쟁체제하에 두는 것은 난개발의 위험이 따른다. 다만, 많은 기반시

설 투자를 요하지 않는 소규모 개발에서는 경쟁에 따른 효율성 제고를

추구해 볼 수 있을 것이다.

공공 개발사업자가 아니라면 개발이익의 분배를 통한 공익 추구가 어

려울 수 있다. 한국의 공영개발 사업에서 각종 기반시설은 물론 임대주

택 건설, 그리고 국토균형개발을 위한 투자 재원이 상당 부분 개발이익

에서 나왔다. 정부의 감독하에 비교적 투명하게 관리되는 공공개발 사업

자가 아니라면 큰 규모의 개발이익이 어디에서 나와서 어디로 가는지를

관리하기 어려울 것이며, 토지개발이 각종 특혜와 부정부패의 온상이 되

기 쉽다.24 개도국에서도 토지에서 발생하는 이익을 누가 어떻게 활용하

는가의 문제가 투명하게 관리되어야한다. 또한 가능한 범위에서 정책적

목적에 반영되도록 채널을 만들어주는 것이 매우 중요한 일이다.

계획적 개발과 개발이익 분배라는 두 측면에서 공공부문이 토지개발에

적극 관여하는 것이 바람직하지만, 그 양상은 나라마다 다를 수 있다. 특

히 중앙정부와 지방정부의 권한 배분이 단순히 법령의 규정을 넘어서 부

족 간, 인종 간, 지역 간 역학 관계에 의해 정해질 수 있다. 이처럼 넘지

못할 선이 암묵적으로 존재하는 경우 중앙정부보다는 지방정부의 역할이

24 한국토지공사가 수도권 1기 신도시 사업의 대부분을 시행하면서 막대한 이익을 냈고,

‘땅장사’라는 비난을 받았지만, 공공에서 개발이익을 흡수하지 않는다면 미개발 토지소

유자, 주택건설 사업자, 또는 수분양자에게 과도한 이익을 남겨주게 된다. 그러한 결과

를 피하고 공공 정책적 목적으로 개발이익을 활용하자는 것이 공사 설립의 목적이었다.


더욱 크게 부각되어야 한다.

나. 토지구획정리 방식의 활용

많은 개도국에서 한국과 유사한 공영개발 제도를 도입하는 데는 어려

움이 있을 수 있다. 사업대상지의 모든 토지를 사들이고 기반시설을 설

치하는 등의 사업비를 공공 개발사업자가 부담할 능력이 부족할 수 있고,

원 토지소유자가 토지매각에 응하지 않을 경우 이를 수용할 수 있는 권

한을 확보하기 어려울 수도 있다. 이런 경우 공영개발 방식보다는 토지

구획정리 방식(land pooling 또는 land readjustment)이 대안이 될 수 있다.

토지구획정리 사업에서는 원 토지소유자들이 개발과정에서 소유권을 유

지하므로 협조를 쉽게 얻을 수 있고, 기반시설 설치 등에 필요한 사업비

를 일부 토지를 매각하여 충당할 수 있므로 개발 사업자의 초기 자금 부

담이 적다. 토지 소유자들은 개발이 끝난 토지를 일정 비율 차감하여 돌

려받고, 토지를 이용할 수 있다. 한국의 경우, 토지 소유자들이 과도한 이

익을 본다는 점, 개별 소유자에게 맡겨져 개발 토지의 이용이 지연된다

는 점, 작은 토지규모로 아파트 단지 건설에 부적합하다는 점 등이 공영

개발 방식으로 전환된 이유였다. 그러나 앞서 설명한 바와 같이 개도국

에서 토지수용이 여러 문제를 초래할 수 있으며, 개발과정에 토지소유자

의 협력이 필요하다는 점을 감안하면 토지구획정리 방식도 유력한 대안

으로 고려해야 한다.

다. 감정평가제도 도입

앞서 토지 소유권을 보장하는 지적(地籍), 등기 등의 제도가 중요함은

이미 논의하였으나, 흔히 간과되는 토지제도의 요소 중 하나가 감정평가

제도이다. 공영개발이든 토지구획정리든 모든 경우 미개발 토지와 개발

토지의 평가가 중요한 실무적 요소이다. 공정한 평가가 이루어지지 않는

다면, 이에 따른 마찰이 극심할 수 있다. 에티오피아의 경우에도 도시 확


장에 따라 농지를 잃게 된 농민들에게 공정한 평가에 바탕을 둔 보상이

선행되었다면 심각한 소요사태를 피할 수 있었을지 모른다. 또한 감정평

가 제도는 담보 평가의 공정성을 높여서 부정부패를 줄이고 금융 시스템

이 원활히 운영되도록 하는 데 꼭 필요하다. 토지 등 부동산 세제를 시행

하는 데도 과표 산정을 위한 감정평가가 필수이다. 이 제도는 토지 제도

및 금융 시스템 운영을 위한 필수 요소로서 모든 개도국이 신뢰할 만한

감정평가 제도 도입을 고려하여야 한다.

마지막으로, 2절에서 개도국의 잠재적 문제로 지적하였던 과도한 토지

이용 규제나 공공기관의 대규모 토지 점유 등의 문제도 개선이 필요한

중요한 요소일 수 있지만, 제도개선 방향이 자명하므로 여기서 특별히

논의하지는 않기로 한다.

3. 주택금융 시스템의 개선

가. 건설금융: 주택 선분양과 보증제도

금융이란 자금의 잉여(공급) 부문에서 자금 부족(수요) 부문으로 자금

이 흐르도록 하는 시스템이며, 수요와 공급 원리에 따라 자금의 가격(이

자율)이 결정된다. 일반적으로 개도국은 이런 금융 시스템이 발달되지 못

하였다. 인플레이션 등으로 거시경제가 불안하고, 만성적인 자금 부족 현

상이 있으며, 금융포용(financial inclusion)의 수준이 낮다. 이런 환경에서

자금의 공급과 배분이 모두 미흡하다. 따라서 개도국의 주택금융이 선진

국에서와 같은 역할을 하리라고 기대하기는 힘들다. 앞서 논의한 바와

같이 건설금융 측면에서는 선분양과 같은 비공식적 금융이 작동할 수 있

는 보증제도 등을 도입, 정착시키는 것이 유력한 대안일 수 있다.

한국에서 주택사업공제조합의 실패와 HUG의 운영 경험을 통해 얻은

교훈은 분양보증의 성패가 토지에 대한 권원의 확보, 시행자 부도 시 신

속한 사업권 이관 여부, 사업장 간의 자금흐름 절연 등에 달려있다는 것

이다. 이에 따라 2000년경부터 보증 또는 신탁회사에 토지 신탁, 부기등


기, 담보 제공 등의 방법으로 보증회사가 토지에 대한 권원을 확보하면

서 보증 위험이 크게 줄었다. 사업권에 대해서는 일부 사업장 또는 시행

자 사업에 대해서 공동계좌관리 사업장으로 지정하고, 필요한 경우 보증

회사 직원이 상주 감리하는 등 공사 진행에 대한 모니터링을 강화하여

사고 발생 시 사업권을 용이하게 인수하도록 하고 있다.

이처럼 보증제도는 사업 시행자의 권한을 제한하기 때문에 주택사업에

대한 일반 금융기관의 대출을 어렵게 하기도 한다. 그러나 대부분의 공

동주택 사업이 선분양을 통해 자금을 조달하기 때문에 사업 진행에 큰

차질을 빚는다고 보기는 어렵다. 이와 같은 안전장치 없이 민간 회사들

이 선분양에 의존해서 주택 개발 사업을 하는 것은 제한해야 한다. 정부

는 보증제도 도입과 정착에 힘을 쏟아야 할 것이다.

선분양과 분양보증은 단지 하나의 제도 또는 금융상품으로 존재하는

것이 아니라 주택건설, 공급, 건설관리, 소비자금융 등 다양한 제도와 맞

물려 작동하게 된다. 따라서 선분양 및 주택보증과 보완이 되는 제도적

체계를 정비하는 것이 필요하다. 일례로, 보증 제도를 운용하기 위해서는

채무자의 신용상태에 대한 정확한 평가가 선행되어야 한다. 한국의 분양

보증이 낮은 부도율을 보이고 보증료 부담이 작은 이유는 신용평가 및

보증심사를 엄정하게 진행할 수 있는 각종 자료 및 모델이 구축되어 있

기 때문이다. 개도국에서 하루아침에 이런 기반을 갖출 수는 없겠지만,

보증 제도를 운영하는 기관이 전문회사들과 협력하여 신용평가 및 보증

심사를 위한 자료 축적 및 모델 개발 등을 시작하는 것이 필요하다.

나. 소비자 금융

1) 주택공급 계획과의 연계

개도국에서 소비자들의 주택구입 금융이 미비한 이유는 건설금융이 발

달하지 못한 이유와 같다. 그렇다고 해서 주택이 소득에 비해 고가이므

로 주택구입을 위해 외부자금이 필요하다는 사실은 변하지 않는다. 한

가지 해결책은 정부의 지원이다.


개도국에서 주택난이 심각해질 때 특별 자금을 공급하는 예를 볼 수

있다. 에티오피아의 경우 2007년 주택공급 프로그램(IHDP)에 맞추어 에

티오피아 산업은행(CBE)이 대출 프로그램을 운용하고 있다. 이는 정부가

주택문제 해결에 심혈을 기울이면서 공공부문의 재원배분에서 주택 부문

의 비중을 높였기 때문에 가능한 일이다. 몽골에서도 주택 부족 문제를

해소하기 위해 4만 호 주택공급 계획(2006)과 10만 호 주택공급 계획

(2011)을 추진하면서 주택금융 조달문제를 완화하기 위해 주택 수요자들

에게 낮은 금리의 주택 구입자금 대출을 제공하였다.

그러나 장기적으로 매년 변하는 정책자금 배분에 의존해서 주택문제를

해소하기는 어렵다. 개발도상국에서는 산업발전, 인프라 건설, 교육 및

복지 등 다양한 부문이 자원배분을 두고 주택부문과 경쟁하며, 정부의

우선순위가 언제 불가피하게 바뀌게 될지 모르기 때문이다. 따라서 정부

지원에 일부 의존하더라도 자체적인 자금 조달 수단을 가지고 지속가능

한 주택금융 체제를 구축하기 위해 노력해야 할 것이다.

예를 들어, 한국의 국민주택기금과 같이 공공 주택금융 기관이 저리로

융자함으로써 주거여건 개선에 기여할 수 있다. 국민주택기금은 주택공

급 제도와 연계되어 자체의 재원 조달체계가 있었으며, 이는 주택부문

내에서 자금을 환류 시키는 기능을 하였다. 다른 개도국에서도 정부 정

책의 다양한 프로그램들과 공공 주택금융을 연계하여 상호 보완적인 체

계를 구축하는 것이 가능할 것이다.

다른 예로, 연금기금을 이용하는 가능성도 고려해 볼 만 하다. 싱가포

르의 연금기금(Central Provident Fund)의 모델처럼 연금기금에서 주택을

구입하거나 증⋅개축에 필요한 자금을 대출할 수 있다. 대개, 연금에 가

입하여 이런 정책의 혜택을 볼 수 있는 사람들의 숫자는 한정적이고, 대

출의 액수도 충분하지 않아서 이 방안도 보편적이라고 보기는 어렵지만,

공무원, 군인 등 일부 계층에게라도 주택금융의 한 대안으로서 검토해

볼 가치는 충분할 것이다(Donker-Hyiaman et al., 2016).

국민의 소득수준이 매우 낮고 금융기관 접근도가 낮다면, 최소한의 금

융지원으로 주택정책을 지원하는 정도의 성과에 만족할 수밖에 없다. 예


를 들어, 세계은행의 지원으로 1980년대 많이 시행되었던 자조주택 건설

을 위한 택지공급 정책(Site and Service Program: SSP) 같은 자조적

(self-help) 주거개선 프로그램을 개별 국가에서 상황에 맞게 변형하여 시

행하고, 이때 하나의 요소로 금융지원을 활용하는 것도 방법이 될 수 있

을 것이다.

SSP 사업은 슬럼 철거민이나 신규 이주민 등 특수한 상황에 있는 저소

득층에게 도움이 될 수 있겠지만, 일반 국민을 위해서는 금융 접근성을

높이는 것이 필요하다. 앞서 보았듯이 에티오피아의 경우 은행에서 대출

을 받는 사람의 비중은 매우 낮았지만, MFI의 시장 점유율은 높았다.

MFI의 시장 침투력을 활용하는 것이 가능하다. 예를 들어, 개도국의 주

거여건 개선을 위해서는 주택을 새로 짓는 것뿐 아니라 기존 주택의 증

⋅개축 수요가 많다는 데 주목해야 한다. 주택 증⋅개축에서 자조적인 노

력을 적극 활용하되 목돈이 필요한 일부 공정에서는 MFI에서 단기 대출

을 하는 것이 가능하다. 이때 정부가 자금을 지원하여 이자율을 낮추는

것이 좋은 방법이다.

비슷한 사례가 베트남의 10여 개 주거 지원 프로그램 중 하나인 도시

개량사업(Vietnam Urban Upgrading Program)인데, 그 일환으로 MFI와 공

동체 네트워크가 주택개량 대출을 해줄 수 있는 회전기금(revolving fund)

을 설립하였다. 대도시 지역의 저소득층에게 5년간 최대 15백만 VND를

빌려줄 수 있도록 하여, 약 9만 가구가 혜택을 보았다(World Bank Group,

2015). 총 자금 지원 규모는 미화 1,500만달러로 매우 가성비가 좋은 프

로그램임을 확인할 수 있다.

주택구입을 위한 금융 지원방안도 여러모로 강구해야 한다. 교과서적

인 논의겠지만, 소비자가 구매하고자 하는 주택의 가격을 알면 금융기관

에서 요구하는 이자율, 대출 조건과 상환방법 등에 따른 월 상환금을 계

산할 수 있다. 이 상환금이 소득에 비해 현저히 높다면 통상적인 금융상

품으로서 주택 구입대출을 구상할 수는 없다. 그러나 정부의 주택 건설

프로그램과 연계하여 주택가격을 최대한 낮추고, 대출보증 등의 지원으

로 이자율 등 대출 조건을 완화할 수 있다면, 금융기관이 취급할 수 있는


<Box 6-3> Site and Service Program(SSP)

토지소유권이 없는 슬럼 주민들에게 소유권을 획득할 기회를 주는 대신 자신의

투자와 노동을 기반으로 주택을 점진적으로 개량하도록 하는 자조적 주택정책이

SSP다. 이런 방식의 주거지원 프로그램은 세계은행(World Bank)이 1980년대에

적극적으로 보급하고 지원하였다. 사업지마다 차이가 있지만, 대개는 슬럼에서 이

주하는 저소득층에게 상하수도, 위생시설 등 기본 인프라가 갖추어진 대지를 지

원하고, 주택의 건축 공정 중에서 전문적인 기술이 필요한 부분은 지방정부나

NGO에서 지원하되 나머지 부분은 입주자가 자신의 노력으로 시공하도록 한다. 이때 입주자에게 공식적인 토지 소유권이나 이용권을 부여하여 대출을 받거나 투

자 이익을 얻을 수 있도록 하는 것이 일반적이다. 이주민들은 서로 협력하여 자주

적인 의사결정을 함으로써 사업의 방향에 영향력을 행사할 수도 있다.

SSP은 여러 측면에서 장점이 있다. 사업 대상자들의 의사를 적극 반영하며, 최소한의 정부 보조금으로 큰 효과를 거둘 수 있고, 공식적 소유권을 바탕으로 주거

여건 개선에 금융을 일으키고, 지역의 자재 및 건축시장이 작동하도록 한다. 무엇보다도 자신의 노력으로 자신의 주거를 해결하는 주체로 사업 수혜자들이 자부심

을 가질 수 있다.

SSP는 여러 곳에서 성공적으로 진행되었지만, 그 나름의 문제들도 있어서

1980년대가 지나면서 세계은행이 더 이상 지원하지 않았다. 첫째로, 개도국에서는 앞서 논의한 바와 같이 토지이용이나 건축 관련 규제가 과다하거나 다른 문제들

을 가지고 있는데, SSP 프로그램은 국제원조기관과 대상국 정부가 기존 법령들

의 예외를 만들어가면서 추진하는 경우가 많았다. 그러나 한두 개 시범사업이 아

니라 전국적으로 다수의 사업을 추진하기에는 이런 방식에 무리가 따랐다.

둘째로, 아무리 입주민들의 자조적 노력을 활용한다고 해도 정부의 지원이 많

이 들어갈 수밖에 없다. 사업 대상자들뿐 아니라 중산층을 비롯한 더 많은 국민들

이 정부 지원을 받기 위해 경쟁하므로, SSP 사업에 지속적으로 많은 지원을 하

기 어려웠다.

셋째로, 전 국민 중 은행계좌를 가진 사람들의 비중이 매우 낮은, 금융 접근성

이 제한된 개도국의 여건에서 토지 소유권만으로 주택건설이나 개량에 필요한 대

출을 받는 등의 비전이 실현되기 어려웠다.

결국 개도국의 국가적 주택정책 프로그램 속에서 진행되지 않는다면, 외부적인

지원만으로는 지속적인 주거 지원 사업이 어렵다는 결론을 내릴 수 있다. 세계은

행도 1990년대 이후에는 국가적인 주택정책의 수립, 금융 접근성의 제고 등에 관

련된 지원(policy-based lending)으로 관심을 돌렸다.

대출상품이 될 수도 있다. 이런 시뮬레이션의 결과로 계층별로 필요한

지원의 수준을 계산하고 정부가 지원 프로그램을 감당할 수 있는지를 판

단해야 할 것이다. 정부가 충분한 재원을 가지지 못하다면 생애 최초 구

입자금 대출과 같이 한정된 대상을 위해서라도 금융지원을 하려는 노력

이 필요하다.


2) 공공 주택기금의 조성

개도국에서 정부 특별 자금 지원에 기대기보다 주택금융이 장기 안정

적으로 자금을 조달하여 주택건설과 구입을 지원하는 체제로 나아가는

것이 필요함은 이미 논의하였다. 한 가지 대안은, 한국의 국민주택기금과

같은 공공 기금을 설립하여 주택정책을 지원하는 정책 수단으로 활용하

는 것이다. 이 기관은 민간 금융기관이 지원하지 않거나 못하는 주택 부

문에 저리로 대출함으로써 주택정책 목표를 달성한다.

이를 위해서는 저비용 자금조달이 필수적이다. 한국의 경우 정부 출연

금 외에 두 종류의 국민주택채권, 청약 관련 예금, 주택복권 등 준조세에

가까운 재원을 발굴하여 적극 활용하였다(표 6-7). 오늘날의 개도국에서

도 정부지원 주택공급 프로그램 등과 주택 청약제도와 유사한 저축 프로

그램이 연계되고, 그 재원을 주택부문에 환류 시키는 것이 가능할 것이다.

아울러 토지나 주택의 가격 상승분을 일부라도 포착하는 방안을 고려

해야 한다. 개도국의 경제성장 과정에서 소득 증가보다 부동산 임대료나

가격의 증가 속도가 훨씬 빠른 것이 일반적이다. 자산의 가치는 미래 가

<표 6-7> 국민주택기금 조성 항목별 비중 추이

(단위: %)

1985~89년 1990~94년 1995~99년 2000~04년 2005~09년 2010~14년

국민주택채권 30 32 29 32 37 21

청약저축 21 22 4 3 11 25

융자금회수 6 15 14 29 25 23

복권전입금 1 1 1 1 2 1

이자수입 등 15 13 24 13 12 8

전기이월자금 10 12 3 13 13 22

기타 17 6 25 9 0 0

계 100 100 100 100 100 100

자료: 남영우(2018).


치 증가분까지 포함하여 결정되기 때문이다. 이런 자본이득, 특히 토지의

개발에 따른 개발이익은 잘못 방치하면 부정, 부패, 사회갈등의 요인이

된다. 한편에서는 부정한 방법으로 부동산에서 엄청난 이익을 챙기는 사

람들이 있고, 다른 한편에서는 내집마련에 힘겨워하는 사람들이 있기 때

문이다. 한국처럼 부동산 투기를 억제하려고 부단히 노력한 나라에서도

부동산이 사회갈등의 중요한 축인 것을 감안하면 부동산 문제의 폭발성

을 짐작할 수 있다.

그러나 달리 보면, 부동산, 특히 토지에서 창출되는 거대한 자본이득은

사회가 동원할 수 있는 자원이기도 하다. 한국에서 공영개발 사업을 통

해 기반시설 투자나 중산층 내집마련을 비롯한 많은 성과를 낼 수 있었

던 것도 부동산 가격 상승분을 선용한 결과이다. 조세나 부담금 같은 간

접적인 방법을 통하든 공영개발과 같은 직접적인 방법을 쓰든 적절한 채

널을 통해 부동산 가격 상승분의 일부라도 공공 목적을 위해 동원하는

것이 필요하다. 한국의 국민주택기금도 부동산에서 창출되는 이익을 환

수하는 방법으로 저렴한 자금을 조달하는 수단이다. 많은 개도국에서도

이러한 모델이 적용되어 공공 주택기금을 조성하는 것이 가능할 수 있다.

4. 무허가 불량주택 정비

가. 불량주택 정책의 전제

무허가 불량주택지(슬럼)와 관련된 한국과 다른 나라들의 경험은 거의

모든 측면에서 개도국에서 반복되고 있다. 요약하자면,

▶ 슬럼이 일단 형성되면 무보상 철거는 가능하지 않다. 슬럼 거주민

에게 토지의 정식 임차권, 주택에 대한 소유권 등 일종의 재산권을

부여하는 것이 불가피하다. 일단 권리를 가지게 되면 이들은 자신

의 주거여건 개선을 위한 투자를 시작하고, 다른 지역으로 이주할

때에도 보다 나은 생활을 할 기초 자산을 가지게 된다.


▶ 정부가 외곽지역의 토지를 제공하여 철거민을 정착시키는 것이 유

력한 대안이지만, 기초적인 기반시설마저도 제공하지 않아서 주거

여건이 열악한 것이 보통이다. 이주지역이 철거민의 일자리에서 너

무 먼 곳이거나 교통이 나빠서 철거민들이 불가피하게 다시 돌아와

야 하는 경우도 많다.

▶ 슬럼 정비가 필요할 때 상황에 따라 여러 대안이 가능하다. 한국의

경우, 일정 기간 동안 보조금 지급이나 아파트 입주권 부여 등 현금

성 보상이 큰 호응을 얻었다. 슬럼 거주민의 경제상황이나 주택시

장의 여건 등에 따라 이들이 받아들일 수 있는 보상의 종류와 수준

은 달라질 것이므로 긴밀한 협의가 선행되어야 한다.

▶ 아무런 재산권을 가지지 못한 세입자에 대한 대책도 필요하다. 도

시가 개발될수록 이들이 갈 수 있는 또 다른 슬럼은 점점 없어지며,

이주에 대한 저항이 커질 것이기 때문이다.

▶ 슬럼 정비가 어떤 공익적 목적보다는 소수 특권층의 이익을 위해

추진되는 경우도 있다. 이 경우 해당 부지의 화폐적 가치를 극대화

하는 방향으로 개발이 이루어지고 철거민들이 큰 불이익을 당할 수

있다(Box 6-4 참조).

권력을 가진 소수의 탐욕이 많은 사람들의 생존을 위태롭게 하는 것은

잘못된 일이다. 토지가 입지조건에 걸맞은 최적의 용도로 투입되도록 하

되 거기서 발생되는 이익이 기존 주민들의 주거여건 개선에도 도움이 되

도록 하는 (+)섬 게임이 되어야 한다.

<Box 6-4> “프놈펜 슬럼 거주민들은 열기를 느낀다.”

심 소메이가 인근 의류공장에서 일하던 시간에 그녀가 거주하던 프놈펜 슬럼

에 불이 났다. 네 아이의 엄마인 37세 소메이가 돌아왔을 때는 5년 전 샀던 자신

의 집을 포함한 1,800채의 무허가 주택들이 잿더미가 되어 있었다. 다행히도 그

녀의 어머니와 아이들은 가방 한 개에 짐을 쑤셔 넣고 간신히 도망 나올 수 있

었다.


그날 밤 프놈펜 시에서 이재민들에게 음식을 제공했지만, 그다음 날 시 공무원

들은 툰레삽 강과 메콩강이 합류하는 최고의 강변 지역인 이곳에 더 이상 아무

도 살 거나 집을 새로 지을 수 없다고 선언했다. 며칠 후, 트럭이 오더니 이재민

들을 전기도 수도도 없는 시 외곽의 논바닥에 내려놓고, 방수 시트와 자재를 주

고서 집을 지으라고 했다.

심 소메이를 비롯한 이재민들은 도시에 있는 일자리에서 그렇게 멀리 떨어진

곳에 가기 싫었지만, 첫 번째 화재가 난지 며칠 후 다른 강변 슬럼지역에서 또

다른 화재가 난 것을 보면서 항의하지 않는 편이 현명하다는 것을 알았다. 그녀는 “예전 살던 곳에 집을 지어봐야 또다시 불이 날 것이 뻔했거든요.”라고 말했

다.

이처럼 16,000명의 이재민들이 이주할 수밖에 없었지만, 이 화재는 강변을 따

라 길게 입지해 있는 이 지역 무허가 주택 주민들에게 앞으로 험난한 일들이 일

어날 것을 예상하도록 했다. 이 지역은 도시의 퇴락한 이미지를 바꾸려고 하는

시 공무원에게 오랫동안 표적이 되어왔기 때문이다. (중략) 프놈펜 사람들은 대

개 무허가 주택 거주민들을 내쫓으려는 목적으로 화재가 났다고 믿는다(Kazmin, 2002, ACHR, 2004에서 재인용).

이러한 퇴거 조치가 공익을 위해서 이루어지지 않는 경우가 많다. 프놈펜의

Boeung Kak 지역의 경우 2007년 90ha의 호수가 정치인이 소유한 회사에 장기

임대되고, 이후 호수를 메우는 공사가 시작되면서 호수 주변에 살던 4,000가구

가 도시 외곽의 땅을 받든지 아니면 소액의 보상금을 받으라는 통보를 받았다. 약 3,000가구가 여기에 동의했지만, 나머지 주민들은 여기에 응하지 않고 저항

했다. 이들의 항의 데모에 공권력이 동원되어 폭력사태가 벌어지면서, 국제적인

이슈가 되기도 했다. 현재는 약 60가구만이 남아서 저항을 계속하고 있지만, 호수는 이미 메꿔져 있는 상태이다. 개발사업자가 향후 개발계획이라면서 현란한

컴퓨터 동영상을 보여주긴 하지만, 실제로는 여기에 무슨 건축을 한다는 아무런

계획도 아직 없는 상태이다(Otis, 2014).

나. 창조적인 문제 해결 사례

앞서 논의한 슬럼 정비의 목표는 달성하기 어려운 과제지만, 정부와

주민들, 그리고 토지 소유자의 협상과 타협을 바탕으로 광범위하게 적용

될 수 있는 지속 가능한 대안을 만들어 내려는 노력도 있다. 태국의 반만

콩 사업이 한 사례인데, <Box 6-5>가 사업의 내용을 설명한다.

반만콩 사업의 성공은 여러 요소들이 상호 보완적으로 작용하여 가능

했으며, 이 사업의 구도를 그대로 다른 나라에 이식한다고 해서 성공이

보장되지는 않는다. 대표적으로 <Box 6-6>에서 보듯이 캄보디아에서 유

사한 시도를 했지만, 그 성과는 크지 않았다.


<Box 6-5> 태국의 반만콩(Baan Mankong) 사업

“반만콩”은 “안정된 주거”라는 태국어로서 반만콩 사업은 2003년 시작된 태국의

공동체 주도의 슬럼 주거개선 사업이다. 반관반민 기구인 Community Organization Development Institute(이하, CODI)가 저축조합과 같은 주민단체들

을 지원하고 같이 일하면서 주민들의 의견을 결집하고, 토지소유자와 토지의 매

입 또는 장기 임차에 관해 협상하고, 지방자치단체와 건축허가 등을 협의하는 역

할을 한다. 반만콩 사업에 참여하는 주민 공동체는 기반시설 정비를 위한 보조금

과 저리의 융자를 받을 수 있고, 지원 기구는 행정지원 보조금을 받는다. 반만콩

사업은 수요 측면의 사업이며, 반 워 아쏜(Baan Ua Arthorn; “We care")사업은

National Housing Authority가 염가의 주택을 분양하는 보다 전통적인 공급 측면

의 사업이다.

반만콩 사업은 토지에 대한 권리를 확보하고 주택을 개량하는 등 주거여건 개

선을 위해 다양한 접근 방법을 시도하고 있다.

1. 주거환경 개선(Upgrading): 슬럼의 위치, 성격, 사회적 구조 등을 그대로 유지

한 채로 주거를 개선

2. 블록 재조정(Re-blocking): 하수도, 우수 처리시설, 보도, 도로 등의 시설을 설

치 또는 개선하면서 보다 체계적으로 주거환경을 개선

3. 토지 권리의 배분(Land sharing): 슬럼 주민들이 토지 소유자로부터 일부 토

지를 매입하거나 임차하는 대신 나머지 토지는 소유자에게 돌려주어 상업적

으로 개발할 수 있게 함으로써 토지 소유자와 슬럼 주민들이 상생하도록 함.

4. 재개발(Reconstruction): 토지의 매입이나 장기 임차 후 슬럼을 그 위치 또는

인근에 완전히 재개발

5. 이주(Relocation): 슬럼 주민을 기존 지역에서 멀리 이주시키면서 토지 소유권

이나 장기 임차권을 부여함으로써 주거 안정을 도모

반만콩 사업의 기본 목적은 도시빈민들이 (토지까지는 아니더라도) 양질의 주

택을 소유할 수 있게 하는 것이다. 이 과정에서 주민 공동체가 활성화되어 자주

적 주체로 변모하기도 한다. 즉, 공동체가 주택과 기반시설뿐 아니라 공동 대

(community finance), 환경, 소득 창출, 복지 등의 개선방안을 같이 계획하고 실

행한다.

사업이 완료된 사업지에 대한 조사 연구에 의하면(Archer, 2012), 사업지의 주

택 및 환경이 크게 개선되었고, 정식으로 장기 토지 임차권과 주택의 소유권이

확보되면서 주거안정(tenure security)이 크게 향상되었음을 보여준다. 그러나 임

차계약이 종료되는 15년 또는 30년 후 어떻게 될지 대한 약간의 불안이 있었다. 또, 많은 거주민들은 예전에는 토지에 대해 아무런 대금을 납부하지 않았던 데

비해 매달 대출금 상환을 해가는 데 부담을 느끼고 있었다. 반만콩 사업에서는

주민 공동체가 토지를 임차하고 대출을 받는다. 개인은 조합의 소속원일 뿐이므

로 이익을 보고 주택을 팔거나 임대할 수 없고, 이사를 갈 때는 주택을 반환해야

한다. 따라서 반만콩 사업은 이익을 보기 위한 투자 사업이 아니며, 이에 따른

긍정적, 부정적 결과가 모두 존재한다.

2011년 현재, 반만콩 사업은 1,546개 지구에서 진행 중이거나 완료되어

90,000가구 이상이 혜택을 보았다. 정부는 전국적으로 2,000개 지구에서 사업을

해서 300,000만 가구를 돕는다는 목표를 가지고 있다.


<Box 6-6> 캄보디아의 토지 분할이용(land sharing) 정책

태국의 반만콩 정책에 일부 영향을 받아 캄보디아 프놈펜에서도 슬럼 정비 사

업의 한 방법으로 슬럼 거주민과 기타 이해 당사자들이 토지를 분할하여 각자의

이해를 증진시키는 개발 협력 사업들을 시행한 경험이 있다. 2003년 프놈펜 시

는 총 3,400여 가구가 거주하는 4개의 사업지(슬럼지역)에서 낙후된 건물들을 철

거하여 개발하되 일부 토지에는 거주민들의 주거시설을 건설하여 제공하는 프로

그램을 시도하였다. 사업이 성공한다면 거주민들은 시내의 기존 입지에 매우 저

렴한 주택을 제공 받게 되고, 시의 입장에서는 재정부담 없이 기반시설을 건설하

게 되며, 개발사업자들은 요지에서 개발 사업을 벌일 수 있다는 상생의 결과를

가져올 것으로 기대되었다.

그러나 사업들은 원활히 진행되지 못했다. 그 이유는 사업에 대해 주민들 사이

에 충분한 공감대를 형성하지 못했고, 사업자 선정이나 계약의 내용 등 사업 진

행이 투명하지 못했으며, 사업 수혜자의 범위를 명확히 획정하기 어려웠고, 소수

의 사람들이 밀실에서 사업을 추진하는 가운데 협상력이 낮았기 때문이었다.

특히 슬럼 주민들 사이에 공감대를 이루지 못하여 재개발을 원하는 사람들과

현상 유지를 원하는 사람들 간의 갈등과 반목이 컸다. 사업을 추진하는 대표자들

이 주민들을 “팔아넘긴다.”는 인식도 컸다. 이런 갈등의 근저에는 누가 어떤 권리

를 가지고 있는지가 명확하지 않았고 주민들의 경제력이 워낙 낮다는 문제가 있

었다(Son, Chea, and Dana, 2016).

반만콩 사업과 같은 성공 사례에는 성공을 뒷받침하는 여건이 있었다.

부동산 시장이 활황이고, 지역사회 공동체가 잘 조직화되어 활발히 의견

수렴 기능을 할 수 있으며, 제3자의 공정한 중재자가 있고, 물리적 재정

적으로 사업 타당성이 있어야 한다는 등의 조건이 그것이다. 이런 여건

이 모두 충족되지 않더라도 사업 구조를 짜기에 따라서 좋은 성과를 창

출할 수도 있을 것이다. 현지 여건을 충분히 이해하는 바탕 위에 창조적

인 주거 개선 프로그램 개발이 필요하다.

제5절 결 론

한국이 단시일 내에 주택건설 및 공급을 크게 늘리고 국민들의 주거여

건을 획기적으로 개선할 수 있었던 까닭은 정부의 예산 및 금융지원보다


는 주택부문 내 자원의 선순환 구조를 만들었기 때문이다. 한편으로는

중산층이 내집마련 꿈을 실현하며, 이들이 기꺼이 지출하는 주택구입 자

금을 주택 대량건설에 투입하도록 하였다. 이를 위해 저렴한 양질의 택

지공급이 필수적이었는데, 공공개발사업자의 토지 수용권을 광범위하게

인정하는 공영개발이 그 해결책이었다. 아마도 사유재산권을 인정하는

대부분의 나라에서 한국처럼 광범위한 토지 수용권을 허용하기는 어려울

것이다. 모든 토지가 국유화되어 있는 나라에서도 기존 사용자로부터 토

지 이용권을 환수하기 위해서는 일정한 보상이 필요하므로 사유재산권이

인정되는 나라와 크게 다르지 않다. 결국 토지의 문제는 각국의 법체계

와 정치사회 여건에 따라 해결 방안을 모색해야 할 것이다.

이에 비해 금융 시스템은 대부분의 국가에서 비교적 유사한 경로를 따

라 발전해 간다. 개도국에서는 그 발전단계의 초기에 위치하므로 주택금

융 부문에서 민간 금융기관의 역할이 약하고, 정부가 선도적인 역할을

해야 한다. 장기간 정부가 주택부문에 자원을 집중하기 어렵지만, 빠른

경제성장으로 중산층이 확대되고 이들은 내집마련의 꿈을 이루고자 노력

하고 있다. 적절한 채널을 만들어 주면 주택부문에 안정적인 자금이 모

이고 보다 많은 사람들이 내집마련의 기회를 얻게 될 것이다.

이런 과정에서 개도국을 지원하는 우리나라의 역할은 앞으로 확대될

것이 틀림없고, 주택 전문가들도 이 방면의 연구 수요에 대비해야 할 것

이다. 부록에 정리된 KSP사업들은 수요 국가 주도로 주제가 선정되고 세

부 자문 내용이 정해진다. 그럼에도 불구하고 토지, 주택 정책의 기본 여

건이라 할 수 있는 지적(地籍), 지리정보, 보상제도 등과 더불어 저소득층

주거안정, 주택금융, 주택보증 제도 등에 대한 정책자문 수요가 많다는

것을 알 수 있다.

대부분의 KSP 보고서들은 수요국가의 문제를 명료하게 정리하고, 우

리나라의 정책을 소개하고 그 교훈을 도출하며, 이를 바탕으로 정책제언

을 하는 데 큰 성과를 거두었다. 일부 주제에 대해서는 탁월한 수준의 모

듈화 보고서도 나와 있어 좋은 참고자료가 된다. 그러나 아쉬운 점도 있

다. 보고서에서 활용하는 사례들이 한국에 국한된 경우가 대부분이라는


점이다. 많은 수요 국가의 정책담당자들이 가장 궁금해 하는 점이 한국

의 경험이므로 이를 잘 소개하는 것은 물론 중요하다. 그러나 수요 국가

의 경제사회 여건을 고려할 때 한국의 과거 사례 외에도 과거와 현재의

다른 개도국 사례들이 더 좋은 참고 자료가 될 수도 있다.

연구자들이 활용할 수 있는 다양한 개도국 사례들을 담은 논문, 보고

서, 통계 자료, 국제기구 등의 경험 등을 공유할 수 있는 플랫폼이 만들

어지면 큰 도움이 될 것이다. 다행히도 한국개발연구원과 The Asia

Foundation이 공동으로 주택분야에서의 남-남 협력 사례들을 소개하는 보

고서를 발간하는 등(Mulakala, 2017) 이 문제에 대한 관심이 높아지고 있

다. 주택 뿐 아니라 다양한 영역에서 보다 체계적인 자료수집 및 활용을

위해 가칭 남-남 교류협력센터의 설치를 고려할 때가 된 것 같다.

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<부표 6-1> 2004~18년 경제발전경험 공유사업(KSP) 중 주택시장 관련 정책자

문 보고서

연도 국가 세부 주제명 문제점 한국의 경험 정책 제언

2009 베트남

베트남 2011~26

경제⋅사회 발전

전략 수립에 대한

정책자문: 토지이

용 정책

토지소유권, 토지

이용 및 개발 체계,

토지가격 평가와

보상체계, 토지 관

리체계 등

토지소유 정책, 토

지이용체계, 토지

개발 및 공급체계,

토지시장 및 정보

관리 정책

새로운 토지가격 산정

제도 도입, 토지이용

과 도시계획의 역할분

담, 토지관리 정보 체

계 구축 등

2011 남아공저소득층

주거 개발 제언

저소득층 주택공

급 보조금의 지속

적 증가로 인한 국

가재정 부담, 안정

적인 주택정책 및

저소득층에 대한

주택 공급 방안 필요

주택 200만호 건

설계획(1988~92)

과 100만호 국민

임대주택 계획

(2003~12)

정부 보조금을 받는

주택 수를 줄이고 공

공 임대주택 확대, 민

간 금융 모델과의 혼

합 등 다양한 금융모

델 도입, 지역의 산업

화를 통해 고용창출,

저소득층에 대한 금융

기관 주택대출 교육

제공

2013 몽골

몽골 주택프로그

램 자금조달을 위

한 전략 수립

저소득층을 대상

으로 하는 공공임

대주택 프로그램

의 개발, 토지 및

주택 감정평가 시

스템 확립, 공공주

택 개발 프로그램

도입

한국의 공공 임대

주택 프로그램의

연혁 및 공급 현

황, 공공임대주택

에 대한 정부지원

방식 및 수단, 임

차인 선정 기준 등

저소득층을 대상으로

공공임대주택 정책 조

기 시행, 몽골의 토지

및 주택 감정평가 시

스템 확립 및 금융기

관의 투명한 운영, 주

택 공급을 담당하는

공공 개발기구의 역할,

지원수단 및 관련 법

적 제도 정비

2013 미얀마국토 계획체계 및

도시개발 현황 검토

도심의 인구집중,

지역불균형, 개발

소외지역 양산, 사

회적 갈등 등

한국의 국토계획

체계, 한국의 주요

도시개발 추진현황

통합된 인프라 개발을

통한 지역불균형 개선,

통합도시 개발 관리,

지역 잠재력 중심 전

략적 기간산업 육성

부 록

357부 록



2013 콜롬비아콜롬비아 공공임

대 주택 정책

양적 공급정책으

로서의 공공임대

주택 정책의 효과,

공공임대 주택의

건설지원 펀드, 기

타 정책 실행의 어

려움

공공임대주택

정책

공법적 규제로 전환,

임대에 관한 규정 제정,

주택 종합 계획을 법으

로 규정, 공공임대 주

택의 정의, 공공임대

주택정책의 실행수단

으로 대단위 택지개발

을 위한 제도적 장치와

공적 기금의 설치 및

실행 주체로서 토지와

주택개발을 위한 공기

업 설립, 공공임대 주

택에 관한 이익을 수요

자가 인식할 수 있는

충분한 기간 보장

2013 베트남베트남 공공주택

정책 연구

사회주택 개발의

문제점(재원부족,

전담기관의 부재,

사회주택 프로그

램의 세분화)

공적 주택기관의

설립, 수도권지역

의 확장 및 도시개

발, 토지수용 제도,

시장중심의 주택

금융 시스템 확립,

부동산 시장 안정

화 정책시행, 공공

임대주택의 개발

과 보급

주택자금 재원 부족

문제를 해결하기 위해

국민주택기금과 같은

자금 조달원 모색 및

선분양제도의 활성화,

LH공사와 같은 주택

개발 전담기관 설립,

주택 프로그램을 분양

및 임대 사업으로 구

분하여 관련 제도 마

련, 사회주택 건설을

위한 용지 비용 관리

2013 베트남

한국의 보상제도

및 적정보상을 위

한 제도 개선

중저소득층 수요

주택의 공급 부족,

대규모 주택 개발

사업 추진 과정에

서 토지수용의 문

제, 주택 공급자

및 수요자에 대한

금융지원 부족, 부

동산 시장 통계 부

재 등

한국의 토지 보상

업무 수행경험 및

보상제도 개선 과정

지역 선정부터 보상, 투

기 방지대책 수립, 시행

등을 통한 철저한 예정

지구 관리, 지속적인 공

시지가 관리 및 선순환

사업 구조 구축을 위한

적정 수준 용지비 관리,

개발 이익환수를 위한

법적, 제도적 장치 마련,

적정 보상 실현을 위한

보상가 산정 시 피보상

자 및 사업 시행자 의

견 수렴과 반영, 민원

발생 시 원인 파악 및

전문가 집단 의견수렴




2014 쿠웨이트

쿠웨이트 주거케

어 프로그램 - 수

요 측면의 접근

주택공급 부족에

따른 국민들의 불

만 확산, 주거수요

충족을 위한 토지,

자금의 수요로 정

부 부담 증대

주거수요 조사의 필요

성, 주거기준의 유연

화, 공동주택 비중의

제고, 형평성 제고 방

안 마련

2014 쿠웨이트

쿠웨이트 주거케

어 프로그램 - 공

급 측면의 접근

택지 확보 및 주택

공급 절차와 주체

의 문제, 주택유형/

개발밀도 측면의

지속가능성 문제,

직주거리 증가와 도

시 공간구조 문제

주택공급을 위한

추진기구 설립/ 택

지마련/ 주택건설

재원마련, 주택공

급 제도

적정한 도시개발 용지

의 공급, 개발 절차와

조직, 민간부문 참여

활성화, 개발밀도와

주택유형의 개선, 광

역교통과 연계한 자족

적 도시 개발

2014 베트남

한국의 주택 분양

메커니즘 및 보증제

도 연구: 베트남에

적합한 모델 제언

선분양제도의

리스크 현실화

주택 선분양제도,

분양보증제도

주택 선분양제도의 성

공적 도입을 위하여

리스크 관리 방안, 보

증기관 설립 및 운영

2015 캄보디아

프놈펜의 저소득

층 및 취약계층을

위한 주택정책

프놈펜시의 대규모

인구 유입에 따른

주택 부족, 일부 저

소득층 및 취약계

층의 무허가 집단

거주 지역 형성 등

주택 200만호 주

택건설 계획 등

정책목표의 정립, 택

지공급 원활화, 공공

주택금융 기구 설립

및 다양한 금융수단

개발

2016 카자흐스탄

주택건설 사업 관

련 정부보증제도

의 도입 및 운영을

위한 정책자문

선분양의 위험을

해소하기 위한 주

택보증제도 도입

필요

주택 선분양제도,

분양보증제도

선분양과 주택보증이

상호 보완되는 제도

정비, 신용평가 인프

라 구축, 토지 소유권

확보, 보증료율 인하,

사업관리체계 확립,

개발사업간 절연, 고

객 편의성 제고

2017 미얀마미얀마 지리정보

정책 개선 수립 지원

미얀마 토지정보

는 대부분 아날로

그로 생산되어 관리

한국의 토지정보

시스템(필지중심

토지정보 시스템,

토지관리 정보 시

스템, 한국 토지정

보 시스템)

미얀마 토지정보 시스

템(MLIS) 구축 전략

개발: ODA 프로젝트

를 위한 선제적 계획

수립, 실무자를 위한

역량 강화, MLIS를 단

계별로 개발, 제도적

체계를 개선

359부 록



2017 에티오피아

에티오피아의 주

택정책 개선을 위

한 정책제언: 주택

금융을 중심으로

주택금융의 미비

로 민간 주택건설,

주택구입의 제약

한국의 주택금융

및 주택공급 제도

공공과 민간, 건설금

융과 소비자 금융, 제

도권 및 비제도권 등

주택금융 활성화방안

모색


에티오피아 주택

단지 개발 계획(인

프라 및 주택)

도시 확장에 따른

토지관리, 토지 수

용 및 보상 체계

문제로 에티오피

아 내 지역갈등 심

화, 에티오피아의

건설산업시장 문제

한국의 건설사업

관리(CM)/ 개발사

업관리(PM) 경험

건설사업관리(CM)에

대한 명확한 정의, 업

무내용, 행위 주체 등

을 명시한 법률 제정,

건설업 발전을 위한

장기계획 수립, 목표

달성을 위한 구체적인

방안 수립, 건설 업무

의 표준화, 건설업에

서의 활발한 기술개발

을 위한 정부 차원의

지원, 건설 전문 인력

양성


에티오피아 주택

정책 실행 및 관리

체계 개선

효율적인 주택관

리 시스템 부재로

인한 다양한 문제

점직면

공동주택관리, 주

택계획 및 주택공

급규칙 제도, 공동

주택관리 정보시

스템

정책실행 로드맵 마련,

공동주택관리 (입주민

회 등 소유자 조직화,

투명성 확보, 주택관

리 전문 회사 육성, 분

쟁조정 위원회 설립,

공동체 조직 지원, 관

리 지원기구 설립, 행

정당국과 협력 등) 방

안 마련

자료: KDI CID 내부 자료를 활용하여 저자 정리.


<부표 6-2> KSP 경제발전경험 모듈화 보고서 중 주택시장 관련 주제 목록

연도대표

저자국문 제목 영문 제목

2011 박천규 한국형 서민주택건설 추진방안

Policy for the Construction and

Supply of Affordable Housing in

Korea

2011 이범현 한국형 신도시 개발Korean Version of New Town

Development

2012 박명호 한국의 농지개혁 Land Reform in Korea

2012 박석두농지이용과 생산기반 정비: 경지

정리

Farmland Utilization and

Improvements for Agricultural

Production Infrastructure:

Farmland Consolidation

2012 윤석진농어촌 정비 및 개발 지원 관련

법제

Korean Legislation on Rural

Development and Land Reform

2012 문정호국토 및 지역개발정책: 국토종합

계획을 중심으로

National Territorial and Regional

Development Policy: Focusing

on Comprehensive National

Territorial Plan

2013 최수 한국의 수용 및 보상제도The Expropriation and

Compensation System in Korea

2013 박종택 한국토지정보시스템 구축The Establishment of Korea

Land Information System(KLIS)

2014 이창무 부동산 소유 및 거래 투명화 제도

Enhancing Transparency in

Real Estate Ownership and

Transaction: Cases of Two

Policy Reforms in Korea

자료: KDI CID 내부 자료를 활용하여 저자 정리.

361토 론

박 미 선 (국토연구원)

한국의 발전경험은 개도국에게 큰 귀감이 되고 있다. 노벨 경제학상

수상자인 Angus Deaton은 한국은 역사상 가장 기록적인 성장을 가져온

사례라고 언급하였다. 또 UN-Habitat 전문가는 한국이 수원국에서 공여

국으로 전환한 유일한 사례이며, 국제개발협력이 지향하는 바람직한 모

델을 제공하고 있다고 언급하면서 보편적인 사례라기보다는 예외적인 사

례임을 지적하고 있다.

그렇지만 한국의 현재는 어떠한가? 주택부분에서는 상・하위 소득 계

층간 주거비 격차가 증가하고 있으며, 급속한 성장으로 인해 과거의 틀

에서 작동하던 기제가 미래를 준비하기에 역부족인 상황이다. 한국은 심

지어 전 세계 최저의 초저출산율을 기록하였다. 이런 상황에서 한국이

개도국에게 어떤 경험을 공유하고자 할 때 반성과 자성이 필수적이다.

한국은 상당히 획일적・중앙집권적이고 하향식으로 전개된 주택공급

기제를 지니고 있다. ‘토지 수용’이라는, 정부 입장에서는 상당히 효율적

이나 또한 주민 입장에서는 비민주적인 토지확보 방식을 활용하였으며,

중앙정부가 공기업으로 하여금 정부의 역할을 대행하도록 하였다. 또한

누구에게 어떤 혜택을 줄 것인지에 대해 전국적으로 통일된 기준을 세우

고 이 기준을 수용된 토지에 적용하였다. 동시에 한국은 경제성장으로

소득이 지속적으로 증가하여 유효수요가 발생하고 있었다. 아울러 국민

의 정서 또한 정부정책을 수용하는 분위기가 형성되었다. 이러한 여러

요인을 바탕으로 한국은 주택부문에서 성과를 낳을 수 있었다고 본다.

바로 이러한 요인들이 개도국이 고민하고 있는 정책과제와 맞닿아 있

다. ① 과연 토지 확보가 얼마나 용이한가? 수용이 가능하며 바람직한가?

② 중앙정부가 공사에 대해 대행자 역할을 맡길 수 있으며 또한 바람직

토 론


한가? ③ 정책 대상자의 결정은 쉽게 이루어질 수 있고 합의가 가능한

가? ④ 지속적인 소득상승이 가능하고 유효수요가 충분한가? ⑤ 중앙집

권적 정책 집행에 대해 국민의 수용 정도는? 이러한 5가지 요인은 우리

가 개도국에 정책을 제안할 때 고려해야 하는 부분이다.

한국의 성공 경험을 보여주고 그 작동기제를 설명하는 과정에서 겪는

어려움 중 하나는 한국의 발전경험에 비민주적이고 비인권적 요소가 자

리잡고 있다는 점이다. 이는 주거권의 측면에서 바라볼 때 한국의 경험

은 상당히 제한적인 시사점을 줄 수밖에 없다.

개도국에 정책을 제언할 때 추가적으로 고려할 사항은 다음과 같다.

해당 국가의 기초 통계자료가 부족하며, 인구주택센서스가 가용하다 하

더라도 오래된 정보이거나 부정확하고, 주택부분에 있어 주거실태조사와

같은 정밀한 조사가 거의 없다는 점 등이다.

개도국의 주택부분 관련 수요를 파악할 때 늦더라도 주거실태조사를

시작해야 한다. 이를 기점으로 기초자료 구축과 관련된 사업을 전개해

나갈 수 있기를 기대하며, 궁극적으로는 이러한 조사가 지속될 수 있도

록 역량 강화와 적절한 기술 이전이 이루어져야 할 것이다.

363제7장 국가표준체계

제7장

국가표준체계

최 갑 홍 (성균관대학교)

최 현 이 (한국개발연구원)

제1절 서 론

표준은 확립된 정보를 제공하거나 거래 비용을 절감하고 효율과 능률

을 높이기 위해 공통적이고 반복적으로 사용되는 규칙이나 지침 또는 특

성을 나타내는 기준이다. 표준의 이러한 특성으로, 표준은 상거래를 목적

으로 확립된 도량형1에서 발전된 법정계량에서부터 과학기술 발전에 핵

심 인프라로 작동하는 측정표준2과 산업 활동에 관련되는 산업표준으로

발전되어 왔다.

산업표준은 표준화의 대상이 되는 제품이나 서비스, 공정이 주어진 상

황에서 최적의 상태에 도달하는 것을 목적으로 하는 기준이다. 따라서

국민 생활의 편의를 도모하고 과학기술의 발전을 통하여 국가 경제 발전

을 이루기 위해서는 측정표준과 법정계량, 산업표준의 확립이 필수 불가

결한 수단이 되었다.

국가표준체계의 확립은 과학기술이나 산업 발전의 차원을 떠나 경제

1 길이를 의미하는 도(度), 부피를 재는 양(量), 무게를 다는 형(衡)을 합친 말로 길이, 부

피, 무게 등을 재는 단위법으로 거래의 기준을 제공

2 산업 및 과학기술 분야에서 물질상태의 양의 측정 단위 또는 특정 량의 값을 정의하고,

현시(顯示)하며, 보존 및 재현하기 위한 기준으로 사용되는 물적 척도, 측정기기, 표준물

질, 측정방법 또는 측정 체계를 의미(국가표준기본법).


사회 전반에 파급효과가 크기 때문에 기업뿐만 아니라 국가적 차원에서

전략적으로 추진되어야 하는 과제이다. <표 7-1>에서 보는 바와 같이

표준은 프랑스 3.4%, 호주 3.6%의 비중으로 총 요소생산성에, 영국 2.5%,

캐나다 2.7%의 비중으로 노동생산성에 기여하고 있다. 동 연구기관들의

연구 결과에 따르면 세계 상품 교역의 80%가 표준의 영향하에 있다고

하니 국가 경제에서 표준의 역할이 얼마나 중요한지를 알 수 있다.

국가표준체계는 개별 국가 경제 발전에 중요할 뿐만 아니라 국가 간

무역에도 매우 중요한 역할을 한다. 세계무역기구(WTO)가 출범하면서

제품과 서비스가 국경을 자유롭게 이동하고 세계시민복지를 증진하기 위

해서 무역장벽을 낮추거나 제거하는 것이 필요했다. 관세장벽은 이미 크

게 완화되었기 때문에 기술 장벽이 큰 장애가 되었다. 1995년 WTO 회원

국들은 무역에 있어서 기술 장벽을 완화할 목적으로 무역기술장벽

(Technical Barriers to Trade: TBT) 협정을 체결하였다. 이 협정의 내용은

회원국들이 기술 장벽을 완화하기 위하여 국제표준, 적합성 평가 절차,

기술규정에 불필요한 장벽을 만들지 않도록 하는 것과 투명성을 확보하

는 것이었다. 이를 위해 회원국들은 국제표준이 존재하거나 만들어지고

있는 경우에는 기술규제의 기준으로 국제표준을 사용하고 적합성 평가

절차를 투명하고자 하였다. 즉, 무역기술장벽 여부의 기준으로 국제표준

이 사용되기 시작함으로써 표준의 역할과 중요성이 확장된 것이다. 세계

모든 국가가 무역을 통하여 상품과 서비스를 교역하고 있기 때문에 반

<표 7-1> 표준이 국가경제성장에 기여한 분석 결과

국가

연구기관

독일

(DIN)

호주

(SA)

프랑스

(AFNOR)

한국

(KATS)

영국

(DTI)

캐나다

(SOC)

연구년도 2000년 2006년 2009년 2013년 2005년 2007년

분석기간1960~

1996

1962~

2003

1950~

2007

1970~

2012

1948~

2002

1981~

2004

종속변수 생산량총 요소

생산성

총 요소

생산성생산량

노동

생산성

노동

생산성

GDP

성장률3.3% 3.6% 3.4% 7.2% 2.5% 2.7%

자료: 산업연구원(2016).


드시 무역기술장벽의 대응시스템이 구축되어야 한다. 이러한 대응시스템

은 국가표준을 기반으로 구축되어야 하므로 표준 체계의 확립은 모든 국

가가 갖추어야할 필수적인 제도가 되었다.

국가표준체계의 확립은 법 제도와 문화가 다르고, 기후 조건과 인프라

가 다른 사회를 통합하는 역할도 한다. 사회통합에 표준을 가장 잘 활용

하고 있는 지역은 유럽연합이다. 유럽연합은 디렉티브(Directives) 제도를

도입하여 표준을 사회통합 도구로 활용하고 있다. 유럽연합 회원국들이

지켜야 할 필수 요구사항(essential requirements)을 디렉티브로 규정하고,

이를 회원국들의 법에 반영토록 하여 유럽표준으로 측정하고 CE마크를

부여하는 제도이다. 유럽연합은 표준을 디렉티브 시스템에 의한 사회 통

합의 중요한 수단으로 활용하고 있다. 이처럼 표준체계의 확립은 제도와

문화가 서로 다른 사회를 통합하는 중요한 도구로 활용되고 있다.

표준의 기능과 역할은 <표 7-2>에서와 같이 산업혁명을 견인하는 전략

적 도구로 작동되었다. 제2차 산업혁명 시대에는 표준의 복잡성 단순화

(variety reduction) 기능이 대량생산을 가능케 하여 규모의 경제를 실현하

게 하였다. 표준의 이러한 기능을 잘 활용하여 자동차, 가전, 석유화학,

철강 산업 등이 주력 산업으로 성장하여 산업혁명을 견인하였다. 제3차

산업혁명 시대에는 표준의 호환성(compatibility) 기능이 기기와 소프트웨

어를 연결하는 핵심 수단으로 활용되어 인터넷과 컴퓨터를 통한 정보화

와 자동화 시대를 열었다. 표준의 호환성 확보가 제품과 콘텐츠의 핵심

경쟁력 요소로 작용하여 소비자 기반(installed base)을 확장함으로써 3차

<표 7-2> 산업 혁명에서 표준의 기능과 역할

제1차 산업혁명 제2차 산업혁명 제3차 산업혁명 제4차 산업혁명

산업 혁명 기계화혁명 대량생산혁명 지식정보혁명초지능화⋅

초연결화 혁명

표준 기능 최저품질 담보 복잡성 단순화 호환성 확보 상호운용성 확보

표준 역할 거래기준 제공 규모 경제 실현 H/W, S/W 호환 연결 수단 제공



산업혁명을 실현하는 원동력이 되었다. 4차 산업혁명으로 표준의 상호운

용성(interoperability) 기능이 기술의 융복합화와 초연결, 초지능화의 핵심

수단이 될 것이다. 유럽 최대의 전략 컨설팅회사인 롤랜드 버거의 창립

자 롤랜드 버거는 그의 저서3에서 “앞으로 수십 년 동안 이러한 글로벌

경쟁에서 세계화의 승자는 표준을 정하는 사람이 될 것이다”, “그것이 유

럽이 M2M(Machine-to-Machine)을 엄청나게 간소화시켜줄 통일된 데이터

구조와 공통 표준을 만들기 위해 전력을 다하는 이유다”라고 4차 산업혁

명에서 표준의 중요성을 강조하고 있다. 이처럼 표준은 산업혁명의 핵심

수단이 되어 왔다.

우리나라도 1960년대 국가경제발전 계획을 수립하는 과정에서 국가표

준체계를 확립하기 위한 법적, 제도적 장치를 마련하여 전략적으로 접근

하였다. 자본과 자원이 부족한 가운데 수출주도형 공업화4를 이루기 위해

서는 좋은 품질의 제품을 경쟁력 있게 만드는 정책적 수단으로써 제조업

에 공업표준을 도입하는 것이었다. 우리나라가 짧은 기간에 산업화를 이

룩하게 된 것은 수출주도형 경제 성장을 뒷받침할 수 있는 국가표준체계

를 전략적으로 갖추었기 때문이다. 따라서 국가표준체계 확립 과정에서

우리가 겪은 경험과 교훈을 개발도상국과 공유함으로써 개발도상국의 표

준체계를 확립하는 데에 큰 도움이 될 것으로 생각된다.

본 장에서는 국가표준체계의 확립에 관한 개도국의 과제와 정책 방향

을 살펴보고자 한다. 제1절에서는 표준체계의 중요성과 필요성을 개관하

고 제2절에서는 국가표준체계의 개념과 중요성 그리고 구성 요소를 제시

한다. 제3절에서는 개도국의 현황과 문제점을 진단하고 당면 과제를 도

출하며 제4절에서는 우리나라의 국가표준체계 확립에 관한 경험과 성공

요인을 분석한다. 제5절에서는 개도국의 국가표준체계 확립을 위한 정책

권고 사항을 제시한다.

3 롤랜드 버거 저, 김정희⋅조원영 역, �4차 산업혁명 이미 와 있는 미래�,다산, 2017.

4 산업표준화 50년사(기술표준원, 2011)에 따르면 1960년대 경제개발계획 수립 과정에서

는 산업화라는 표현 대신에 공업화라는 표현을 사용하였다.


제2절 국가표준체계의 개념과 구성 요소

1. 국가표준의 개념과 분류

우리나라 국가표준기본법에는 국가표준을 “국가사회의 모든 분야에서

정확성, 합리성 및 국제성을 높이기 위하여 국가적으로 공인된 과학적⋅

기술적 공공기준(국가표준기본법 제3조 정의 1.)”으로 정의하고 있다. 표

준의 기능과 역할이 광범위하기 때문에 표준의 정의를 기준이나 지침,

문서로 규정하는 등 해당 목적에 맞는 조작적 정의5를 사용하고 있다.

국가표준이라는 개념은 표준을 제정 주체와 적용 범위6에 따라 분류하

는 개념으로 국가 표준화기구가 제정하고 해당 국가 내에서 적용하는 표

준을 말한다. 국가표준기본법에는 국가표준을 측정표준, 참조표준, 성문

표준7, 기술규정 등 동법에서 규정하는 모든 표준으로 분류하고 있다. 그

러나 이러한 분류는 표준의 기능과 특성, 형태에 따른 분류이기 때문에

국가가 표준체계를 확립하기 위한 정책 대상으로서는 적절치 않다. 따라

서 본 연구에서는 <표 7-3>에서와 같이 해당 표준을 관장하는 법이 존재

하고, 표준을 관리하는 독립적인 조직이나 기관이 있는 표준을 대상으로

국가표준체계에 대한 연구를 수행하였다.

우리나라가 독립된 조직과 별도의 법에 의해 관장하는 표준은 측정표

준, 법정계량, 산업표준이다. 측정표준은 물적 척도와 측정기기, 측정방법

의 정립을 통해서 측정의 발전에 기여하고, 측정체계의 고도화를 통해

5 사회과학에서 조작적 정의는 “어떤 용어에 대해 그 용어가 적용되는지 안 되는지를 결

정하는 특정한 기준이나 절차를 구체화하여 용어를 정의하는 방식”으로 표준의 사전적

의미와는 다른 의미로 표준을 정의할 때 사용

6 표준을 제정하는 주체와 적용하는 범위에 따라 분류하는 개념으로 국제표준, 국가표준,

단체표준, 사내표준으로 분류하며, 제정 주체에 따라 공적인 표준화기구가 제정한 표준

을 공적표준(de jure standards), 시장의 지배력에 의해 결정되는 사실상표준(de facto

standards)으로 분류하기도 한다.

7 국가사회의 모든 분야에서 총체적인 이해성, 효율성 및 경제성 등을 높이기 위하여 자

율적으로 적용하는 문서화된 과학기술적 기준, 규격 및 지침을 말하는 것으로 모든 문

서화된 표준을 의미한다(국가표준기본법).


<표 7-3> 국가표준체계 확립의 대상이 되는 표준

구 분 개 념 근거법

측정표준

- 물질상태의 양의 측정단위 또는 특정 량의 값을 정의,

현시, 보존, 재현하기 위한 기준

- 물적 척도, 측정기기, 표준물질, 측정방법, 측정체계

*한국표준과학연구원이 국가대표기관으로 역할

국가표준기본법

법정계량

- 정확성과 공정성 확보 위해 법에 따라 정하는 상거래

또는 증명용 계량

*국가기술표준원, 한국계량측정협회

계량에 관한

법률

산업표준

- 산업표준화를 위한 기준으로 종류, 형상, 치수, 생

산방법, 시험분석, 설계, 서비스 제공 절차 등

*국가기술표준원, 한국표준협회

산업표준화법


과학기술 발전의 기본이 되는 인프라로서 역할을 수행한다. 우리나라는

1992년 12월 8일 “계량및측정에관한법률”로 측정표준에 관한 사항을 규

정하여 사용하여 왔으나, 1999년 국가표준기본법이 제정되면서 측정표준

에 관한 내용을 동법에 포함하여 규정하고 있으며, 한국표준과학연구원

(KRISS)을 국가측정표준 대표기관으로 규정하여 측정표준의 개발과 보

급 관련 업무를 관장토록 하고 있다.

국가표준기본법의 정의에 따르면 법정계량이란 “정확성과 공정성을 확

보하기 위하여 정부가 법령에 따라 정하는 상거래 및 증명용 계량”을 말

한다.8 상거래와 증명에 사용되기 때문에 자발적 합의에 의해 제정되는

표준과는 적용의 강제성 정도가 다르다. 그러나 표준의 기원이 상거래의

기준을 제공하기 위하여 제정되기 시작했다는 점에서 법정계량도 국가표

준체계의 중요한 요소로 볼 수 있다. 우리나라는 1905년 대한제국 법률 1

호로 도량형법을 제정하였고, 1961년 계량법을 제정하여 운용하다가,

1992년 계량 및 측정에 관한 법률로 개정된 이후, 2000년에 측정에 관한

내용을 국가표준기본법으로 이관하여 계량에 관한 법률로 운용하고 있

다. 한국계량측정협회가 관련 업계의 중심 역할을 수행하고 있으며 한국

8 국가표준기본법 제3조 정의 13.


기계전기전자시험연구원이 시험 연구업무를 수행한다.

산업표준이란 산업 활동에 관련되는 표준으로 이해관계자들의 합의에

의하여 자발적으로 지키기로 약속한 규칙이나 규정, 특성을 나타내는 기

준을 말한다. 국제표준화기구(ISO)나 국제전기술위원회(IEC)가 정의한 표

준을 산업표준으로 볼 수 있으며, 우리나라는 산업표준화법에 산업표준

을 정의하고 있다. 산업표준은 표준화의 대상이 되는 제품이나 서비스,

공정이 주어진 상황에서 최적의 상태에 도달하는 것을 목적으로 하는 기

준이다. 산업표준은 정보 전달의 기능뿐만 아니라 최저 품질의 기준 제

공, 복잡성의 단순화, 호환성 확보, 상호운용성의 확보 등의 기능과 역할

로 산업발전에 기여한다. 우리나라는 국가기술표준원이 국가표준화기구

로서 관련 정책 업무를 총괄하고 있으며, 한국표준협회가 산업표준의 보

급과 확산 업무를 담당하고 있다.

2. 국가표준체계의 개념

국가표준체계라는 개념은 아직 정의된 바 없다. 일부는 국가표준체계

가 국가 차원의 품질 향상을 목적으로 하는 하부구조라는 관점에서 국가

품질인프라(national quality infrastructure)로 본다(유희겸, 2019). 이러한

견해는 국가표준체계에 관하여 표준화(standardization), 측정학(metrology),9

적합성평가(conformity assessment)10, 그리고 인정(accreditation)11을 중요한

구성 요소로 본다. 그러나 국가품질인프라와 국가표준체계는 구성 요소

와 기능적인 측면에서 차이가 있다. 구성 요소적인 측면에서 표준화, 측

정학, 적합성평가, 인정까지를 포함하는 국가품질인프라가 국가표준체계

9 Metrology는 측정학 또는 측정과학으로 Scientific metrology, Industrial metrology, Legal

metrology의 3범주로 분류하며, 본 연구에서 법정계량은 legal metrology를 말한다.

10 ISO/IEC17000:2004, “International Standard-Conformity Assessment-Vocabulary and General

Principles”에 따르면, 제품, 공정, 시스템, 사람 또는 기관이 특정 요구 사항을 충족하는

지의 여부를 확인하는 일련의 활동으로 시험, 검사, 인증, 인정 등이 있다.

11 조직이나 사람이 특정한 임무를 수행할 능력이 있다고 권한을 가진 기관이 공적으로 인

정하는 절차로 우리나라는 국가기술표준원과 한국인정원이 제품과 시스템, 시험기관의

인정기관(Accreditation body)이다.


를 포함한다는 개념이 타당하다. 기능적인 측면에서도 국가품질인프라는

제품과 서비스의 품질과 관련된 일련의 종합적인 기능을 포함하고 있는

반면, 국가표준체계는 제품과 서비스의 요구 사항이나 기준을 제공하고

이를 활용하는 인프라 역할을 수행한다. 따라서 국가품질인프라가 국가

표준체계보다 광범위한 개념으로 이해하는 것이 바람직하다.

관련법에서는 국가표준체계를 국가표준제도라는 개념으로 설명하고

있는 것으로 사료된다. 우리나라 헌법 제127조 제2항에는 “국가는 국가

표준제도를 확립한다.”라고 규정하고 있고, 국가표준기본법 제1조(목적)

에는 “이 법은 국가표준제도의 확립을 위한 기본적인 사항을 규정함으로

써 과학기술의 혁신과 산업구조 고도화 및 정보화 사회의 촉진을 도모하

여 국가경쟁력 강화 및 국민복지 향상에 이바지함을 목적으로 한다.”라

고 규정하고 있다. 즉 헌법과 국가표준기본법에는 국가가 국가표준제도

를 확립해야 하고, 그 확립을 위한 기본적인 사항을 법으로 규정한다고

되어 있다. 따라서 관련법에서 국가표준체계는 국가표준제도와 같은 개

념으로 이해한다고 파악하는 것이 합리적인 해석일 것이다.

국가표준기본법 제4장에는 국가표준체계의 운용 및 관리에 대하여 규

정하고 있다. 그 내용은 국가표준체계, 적합성평가체계, 시험검사기관의

인정, 국제표준협력 증진, 무역기술장벽 대응시책, 표준기술 전문 인력

양성, 국가표준 담당 공무원의 인사관리 등으로 되어 있다. 이러한 내용은

국가표준제도의 확립에 필요한 다양한 요소를 포함하고 있다고 볼 수 있다.

따라서 본 연구에서는 국가품질인프라의 개념과 관련법에서 제시한 다

양한 요소를 감안하여 국가표준체계를 다음과 같이 정의한다. 국가표준

체계는 국가가 과학기술 발전을 촉진하고 사회 통합을 이룩하며 경제 발

전과 국민복지 향상을 위하여 국가표준을 확립하고, 운용하고 관리하며

활용하기 위한 일련의 제도적 장치와 표준인프라체계를 의미한다. 이러한

국가표준체계의 개념은 국가품질인프라나 적합성평가체계와도 구별되지

만, 이들과 밀접한 연관을 지어 상호 보완적인 개념으로 이해되어야 한다.


3. 국가표준체계의 구성 요소

국가표준체계의 구성 요소 정립은 국가표준체계를 구축하고 연구하는

데에 중요한 출발점이 된다. 한국표준과학연구원이 수행한 2012년 경제

발전경험모듈화사업의 결과 보고서에 따르면 국가표준체계는 측정표준,

표준화, 적합성평가의 3대 요소로 구성된다.12 이러한 구분은 앞에서 논

의한 바와 같이 국가품질인프라와 같은 개념으로 국가표준체계를 정의할

때 요구되는 구성 요소이다.

본 연구에서는 국가표준체계를 국가가 표준을 확립하고, 운용하고 관

리하며 활용하기 위한 일련의 제도적 장치와 표준인프라체계로 정의하였

다. 이에 따라 국가표준체계는 <표 7-4>에서와 같이 법⋅제도, 조직, 운

용과 활용, 표준인프라의 4개 요소로 구성된다.

첫째, 국가표준체계의 가장 중요한 요소는 법⋅제도의 구축이다. 이는

국가표준제도의 확립에 필요한 기본적인 사항을 규정하여 국가표준이 경

제 사회 전반에 긍정적인 영향을 주도록 하는 구속력 있는 장치를 말한

다. 일반적으로 이해당사자의 합의에 의하여 만들어지는 표준은 준행 의

<표 7-4> 국가표준체계의 구성 요소

구성 요소 내 용

법 제도

- 헌법, 국가표준기본법, 산업표준법, 훈령 등

- 측정표준 관련 법령

- 법정계량 관련 법령

조직- 정부부처, 공공기관, 협회, 연구기관, 기업 등

- 국가대표표준기구(산업표준, 측정표준, 법정계량)

운용⋅활용

- 운용: 전략 및 실행(장단기계획), 프로세스(표준 심의회/기술위원회),

국제협력 등

- 활용: 적합성 평가, 국가표준인증제도, 무역기술장벽 대응 등

표준인프라 - 표준인력, 표준인력양성체계, 예산, 설비, ICT 지원시스템, 보급시스템 등


12 한국표준과학연구원, �2012경제발전경험모듈화사업: 한국의 경제발전에 기여한 국가표

준체계 구축�, 기획재정부, 2013. p.18.


무가 자발적이라는 특성이 있다. 따라서 상거래 기준으로 활용되는 법정

계량은 강력한 구속력이 있어야하기 때문에 법으로 규정하고 있다. 측정

표준도 측정량의 단위와 측정의 정확도를 담보로 해야 하므로 법으로 규

정하고 있다. 또한 측정과 계량은 각종 계량기에 반영하여 상거래에 적

용하고 있어서 계량과 측정을 동일한 법령으로 규정하는 경우가 많다.

우리나라도 1992년부터 계량및측정에관한법률로 동일한 법령에서 규정

하였으며, 2000년 국가표준기본법 제정으로 측정표준을 별도로 규정하였

다. 산업표준은 공적인 기관들이 제정하지만, 준행의 자발성 때문에 표준

화기관 설립, 표준을 활용한 인증제도, 표준제정의 투명성 등은 법으로

규정하여 공신력을 높이고 있다. 이와 같이 측정표준, 법정계량, 산업표

준 체계를 구축하기 위하여 법⋅제도는 매우 중요한 구성 요소이다.

둘째, 조직체계란 국가표준 정책을 수립하고 이를 실행하며 표준을 활

용하고 보급하는 다양한 조직을 가리킨다. 표준정책은 주로 행정부처가

수행하거나 법에 의해 위임된 공공기관이 수행한다. 우리나라와 일본, 대

부분의 개발도상국가는 정부가 직접 표준 정책을 수행하는 조직으로 되

어 있고, 독일을 비롯한 유럽 국가들은 법에 의해 위임된 공공기관들이

표준 정책을 수립하고 추진한다. 미국은 시장에서 확립된 표준을 협회가

국가표준으로 인정하는 조직체계로 되어 있고 정부는 표준정책연구를 수

행한다. 표준의 보급과 활용은 기업 회원으로 구성된 협회 등에서 추진

하며, 측정표준과 같은 정밀 정확도가 요구되는 표준은 연구기관에서 측

정 방법이나 표준 유지 관리에 대한 업무를 수행한다. 따라서 바람직한

표준조직체계는 정부가 정책 수립 및 이행을 담당하고, 협회 등에서 제

정한 표준의 보급과 활용을 추진하며, 연구기관이나 대학에서 관련 연구

와 인력 양성을 추진하는 체계이다.

셋째, 표준의 운용과 활용 체계는 표준을 제안하고, 확립하며, 보급하

고, 활용하고, 유지하고 관리하는 일련의 활동으로 이루어진 체계를 말한

다. 법과 조직체계가 하드웨어적 요소라면 운용과 활용체계는 소프트웨

어적 요소로서 국가표준체계의 효율성을 높이는 가장 중요한 요소이다.

표준운용 제도는 지식재산 제도, 디자인과 브랜드 제도와 함께 국가 소


프트 인프라로서 경제 사회 효율을 높이고 과학기술을 발전시키며 기업

의 비즈니스 활동을 돕고 국민 생활 향상에 기여한다. 이러한 이유로 표

준정책기관은 표준 확립과 관리 유지 프로세스의 효율을 기하고, 표준정

책을 세워서 전략적 표준화를 추진할 수 있도록 표준화 장기발전계획을

수립하여 시행하는 것이 바람직하다. 또한 국제협력도 중요한 표준운용

요소이다. 측정표준의 경우, 국가측정 표준은 국제측정기구에 가입된 국

가들과의 비교 연구를 통해서 국제표준단위(SI)의 소급성13을 확립할 수

있다. 국가표준체계의 구축을 위해서는 자국 내 이해관계자의 협력 시스

템을 구축하는 일도 중요하다. 즉, 산업계, 소비자, 정부, 표준전문가, 표

준연구기관 등 이해관계자의 참여와 기여가 표준제정뿐만 아니라 활용에

도 필요한 요소이다. 그러나 세계화의 진전에 따라 많은 국가들이 국가

표준을 제정하면서 국제표준을 활용하고 적용하는 사례가 많이 발생하고

있다. 각국의 전문가들이 국제표준화 활동을 통해 국제표준을 먼저 만들

고 이를 각국의 실정에 맞게 수정하거나 직접 적용하는 추세로 바뀌고

있다. 국가표준체계를 확립하기 위해서는 국제협력을 통해서 자국의 이

해를 국제표준에 반영하는 노력이 필요하다. 따라서 국제협력도 국가표

준체계의 구축을 위한 운용 요소로 보는 것이 합리적이다.

표준 활용 제도는 제정된 표준을 경제 사회의 각 영역에 효율적으로

적용하기 위한 활동으로 이루어진다. 제품과 서비스가 제정된 표준에 적

합한지의 여부를 확인하는 국가표준인증 제도14가 가장 대표적인 활용

제도이다. 또한 표준을 무역정책에 활용하기 위한 제도로 세계무역기구

가 운용하고 있는 무역기술장벽(Technical Barriers to Trade: TBT) 협정15

이 있다. 국가 간 무역에 있어서 기술 장벽을 완화하거나 제거하여 무역

13 소급성(traceability)이란 측정한 결과가 명시된 불확정 정도의 범위 내에서 국가 측정표

준 또는 국제 측정표준에 일치되도록 연속적으로 비교하고 교정하는 체계를 말하며 연

구개발이나 시험 검사의 측정에 중요한 요소이다(국가표준기본법).

14 우리나라 KS 인증, 일본 JIS 인증과 같이 국가표준을 기반으로 하는 인증 제도를 말한다.

15 WTO 설립협정의 부속협정 중의 하나로 기술규정(technical regulation), 표준, 적합성평가

절차가 국제무역의 불필요한 장애가 되는 것을 방지할 목적으로 회원국 간 체결된 협정

으로 회원국 간 무역에 중요한 역할을 한다.


을 촉진하기 위해 국제표준을 활용하고 있다. 뿐만 아니라 국가가 제품

이나 서비스의 성능, 안전, 보건, 환경 등의 품질 향상을 위한 기준으로,

또한 생산성 향상을 위한 도구로 표준을 활용하고 있다.

넷째, 표준인프라체계는 인력, 예산, 장비, 정보시스템 등으로 구성된

다. 표준은 다양한 이해관계자가 참여한 회의에서 논의되고 확립되기 때

문에 표준전문인력의 역량과 전문성은 매우 중요하다. 또한 표준은 공공

재의 성격이 강하기 때문에 인프라 구축 차원에서 국가가 소요 예산을

지원 하는 것이 일반적이다. 물론 선진국에서는 표준판매나 라이센스 수

입을 통하여 관련 비용을 확보해 가고 있으나 개발도상국에서는 아직 국

가가 관련 비용을 지원하는 것이 일반적이다. 따라서 표준화에 소요되는

비용을 어떻게 확보하고 활용하느냐는 매우 중요한 국가표준체계의 요소

이다. 장비가 국가표준체계에 필요한 분야는 측정 표준의 영역이다. 법정

계량이나 산업표준의 활용분야인 적합성평가 영역에서도 장비는 중요한

부분을 차지하고 있지만, 측정표준의 영역에서 논의하는 것이 합리적일

것이다. 국가가 정밀 정확도를 확립하고 유지하기 위해서는 원기(原器)

확보와 관리가 중요할 뿐만 아니라 측정방법이나 표준물질의 개발에 있

어서도 장비나 기기의 확립 체계가 중요하다. 정보시스템의 구축은 표준

의 개발과 확산 측면에서 매우 중요한 요소이다. 표준개발은 전문가들의

수많은 회의와 정보교환으로 합의된 기술적 사양을 표준화하는 프로세스

이다. 이러한 표준제정 프로세스의 효율과 능률을 지원하는 도구가 바로

정보시스템이다. 현재 ISO나 IEC와 같은 국제 표준화기구에서도 표준 제

정 과정에서 독자적인 정보시스템을 개발하여 활용하고 있다. 뿐만 아니

라 제정된 표준의 활용 측면에서도 정보시스템은 매우 중요하다. 과거에

는 종이 문서로 된 표준을 구매하여 활용하였으나 현재의 많은 국가에서

는 인터넷을 통하여 필요한 소비자가 쉽게 접근하여 활용할 수 있도록

표준 보급시스템을 구축하고 있다.


제3절 개발도상국 현황 및 주요 문제점

본 절에서는 개발도상국 국가표준체계의 현황을 분석하고 국가표준체

계의 구성 요소에서 제시한 요소별 주요 문제점을 확인하여, 정책 대안

을 제시하기 위한 자료로 활용하고자 한다. 개발도상국의 국가표준체계

를 분석할 일관된 자료가 미흡한 상태이므로 산업통상자원부 국가기술표

준원이 시행 중인 개도국 표준체계 보급지원 사업(국제표준인프라 협력

사업, International Standards Cooperation Infrastructure Program: ISCP)의

일환으로 실시된 ‘국가별 국가표준역량진단 보고서’를 활용하여 현황을

분석하고, 한국개발연구원의 경제발전경험공유사업(Knowledge Sharing

Program: KSP)으로 실시되었던 ‘개도국 국가표준체계 선진화 권고보고

서’를 활용하였다.

산업통상자원부 국가기술표준원이 수행하는 국제표준인프라협력사업

(ISCP)을 위해 개발된 국가표준역량진단프레임워크(National Standard

Capability Assessment Framework: NSCAF)의 보고 결과를 기반으로 국가

표준체계를 구성 요소에 따라 분석하였다. NSCAF는 표준인프라를 3개

부문(pillar) 즉, 표준화, 적합성 평가, 계량측정16으로 구분하고, 이를 세

부적으로 분석하기 위해서 법 제도 및 기관, 전략 및 실행계획, 이해관계

자, 인프라, 인적자원, 프로세스, 성과 등으로 구성하였다.

따라서 개발도상국 국가표준체계 현황과 문제점을 분석하기 위해서 본

연구의 국가표준체계 구성 요소와 NSCAF의 관련 표를 작성하고,

NSCAF의 진단 결과를 본 연구의 부문별 현황 분석에 활용하였다. 본 연

구가 특정 국가가 아닌 개발도상국의 일반적인 현황과 문제점을 파악하

고 우리의 발전 경험을 공유하여 정책 대안을 제시하는 것이기 때문이다.

16 계량측정은 계량과 측정을 말하며, 법정계량은 법에 규정한 측정(legal metrology)을 의

미함. 따라서 계량측정, 메트롤로지, 측정이 개념적으로 같은 의미임. 본 연구에서는 현

행 정부가 법으로 별도 규정하고 있는 법정계량(계량과측정에관한법률)과 측정표준(국

가표준기본법)으로 구분하였으나, NSCAF자료는 계량측정, 메트롤로지라는 용어를 사용

하고 있기 때문에 NSCAF자료를 인용할 경우에는 원 자료의 용어를 그대로 사용함.


분석 대상 국가는 <표 7-5>와 같이 NSCAF의 종합분석 자료가 있는

국제표준화기구 정회원국 5개 국가와 준 회원국 5개 국가를 대상으로 하

였다. 물론 정성적인 분석은 10개국 이외에도 한국개발연구원의 경제발

전경험공유사업의 대상 국가의 내용도 포함하여 분석 내용의 완성도를

높이도록 하였다. 지역별로는 아시아 5개 국가, 중남미 3개 국가로 가장

많고 기타 아프리카와 CIS 국가가 각각 1개 국가이다.

본 연구의 국가표준체계 구성 요소의 내용과 NSCAF의 결과 보고 내

용의 연관성을 검토한 뒤, 국가표준체계의 구성 요소에 따른 개발도상국

의 평균적인 수준과 국가별 수준을 분석하였다. 개발도상국의 도전과제

를 도출하기 위하여 NSCAF 보고서의 내용을 정성적으로 분석하여 개발

도상국의 전반적인 현황과 문제점을 진단하는 방법으로 연구를 수행하였

다. 물론 NSCAF의 결과 보고가 본 연구의 내용을 모두 포함하지는 못하

기 때문에 포함되지 않는 내용은 현황 분석에 나타난 내용을 중심으로

문제점을 도출하였다.

<표 7-6>에서 보는 바와 같이 본 연구의 법 제도체계와 조직체계는

NSCAF의 법령 제도 및 기관의 결과에서 해당 내용을 연계하였고, 운용

과 활용 체계는 NSCAF의 각각 표준화와 적합성의 해당 내용을 연계하

였으며, 인프라는 NSCAF의 표준화와 계량측정의 인력과 정보 내용을 연

계하여 결과를 분석하였다.

<표 7-5> 개발도상국 현황 분석 대상국

지역 구분국가명

국가 수정회원(ISO) 준회원(ISO)

아시아 방글라데시, 베트남 라오스, 미얀마,

캄보디아5개국

중동⋅아프리카 우간다 1개국

CIS 유럽 키르기스스탄 1개국

중남미 에콰도르, 페루 볼리비아 3개국

국가 수 5개국 5개국 10개국

자료: 한국표준협회(2015) 보고서를 활용하여 저자 작성.


<표 7-6> 국가표준체계의 구성 요소와 NSCAF 결과 보고의 관련

국가표준체계 구성 요소 NSCAF 결과

법 제도체계 법령⋅제도 및 기관

조직체계 법령⋅제도 및 기관

운용⋅활용체계

운용(표준화/계량측정) 전략 및 실행 계획

(표준화/계량측정) 프로세스

활용(적합성) 전략 및 실행계획

(적합성) 프로세스

표준인프라체계

정보(표준화) 인프라

(계량측정) 인프라

인력(표준화) 인적자원

(계량계측) 인적자원

자료: 한국표준협회(2015) 보고서를 활용하여 저자 작성.

1. 법⋅제도 체계

법과 제도적 장치는 국가표준체계를 구축하는 가장 기본적인 요소이

다. 국가표준체계의 대상이 되는 측정표준, 법정계량, 산업표준의 각각에

대한 법과 제도적 장치가 마련되어야 강력한 추진력을 갖고 국가표준체

계를 구축할 수 있기 때문이다. 그러나 국가별로 산업규모와 기술수준에

따른 차이로 인해 3개 분야의 법과 제도적 장치를 동시에 구축하는 데에

는 한계가 있다.

현재 개발도상국의 표준, 계량측정, 적합성 평가 제도를 확립하기 위한

법과 제도적 장치는 <표 7-7>에서 보는 바와 같이 선진국의 60% 수준을

상회하는 것으로 평가되었다. 내용상으로는 표준 관련 법령 및 제도의

구축이 65% 수준이며, 계량측정이 57% 수준으로 가장 낮다. 적합성 부

문의 인증 관련법령은 63%, 인정 관련법령은 68% 수준으로 평가되었다.

계량측정 부문이 표준 관련 부문보다 낮은 이유는 상거래나 과학기술을

뒷받침하는 부분이 선진국에 비해 미흡하다는 것을 의미하며, 적합성 부

문이 높은 이유는 표준과 적합성 평가가 밀접하게 연계되어 있음을 의미

한다고 볼 수 있다.


<표 7-7> 법 제도체계 구축에 대한 평가

분 야 소분류 배점평점 평균

5국 5국 평균

표준 관련 법령 및 제도의 구축 100 64.5 67 65.8

계량측정 관련 법령 및 제도의 구축 100 58 55 57

적합성인증제도 관련 법령 100 56 70 63

인정제도 관련 법령 100 70 66 68

자료: 한국표준협회(2015)를 활용하여 저자 작성.

국가별로는 [그림 7-1]에서 보는 바와 같이 에콰도르, 페루, 볼리비아

등 남미 국가들의 표준과 관련된 법 제도의 구축이 미흡하고 베트남, 키

르기스스탄이 높은 것으로 평가되었다. 특히 에콰도르는 국가표준체계에

대한 한국개발연구원의 지식공유사업에 참여한 경험이 있는 국가로, 이

분야의 제도 정비 필요성이 큰 국가이다. [그림 7-2]에서와 같이 베트남,

라오스, 캄보디아 등 아시아 국가의 계량측정과 관련된 법 제도가 미흡

[그림 7-1] 국가별 표준 관련 법⋅제도 평가

자료: 한국표준협회(2015)를 바탕으로 배점 및 평점을 백분율로 작성.

[그림 7-2] 국가별 계량측정 관련 법⋅제도 평가



한 것으로 평가되었다. 계량측정이 미흡하다는 것은 상거래를 기반으로

한 이들 국가의 시장경제 시스템이 취약함을 의미한다.

적합성 관련 법･제도는 [그림 7-3]에서 보는 바와 같이 [그림 7-1]의 표

준 관련 법 제도 평가와 유사한 패턴을 보인다. 이는 국가표준체계에서

표준을 활용하고 적용하기 위해서는 적합성평가 체계를 갖추어야 국가품

질인프라로서 작동할 수 있기 때문으로 평가된다. 따라서 국가표준 관련

법･제도는 적합성 평가 제도와 함께 구축하는 것이 바람직하다는 것을

시사한다.

법과 제도의 내용이 어떤 요소와 결합되어 있느냐에 따라 표준체계의

추진 방향이 결정될 수 있다. 표준 관련법이 표준 제정과 활용에 관한 내

용으로 구성되어 있으면 국가표준체계의 구축을 가장 강력하게 추진할

수 있다. 표준과 기술의 내용으로 구성되어 있으면 표준을 기술혁신과

연계하여 기술혁신 결과를 표준화하거나, 표준화된 기술 내용을 기술혁

신에 활용하는 데에 정책 우선순위를 둘 수 있다. 또한 적합성이나 품질,

생산성 등과 연계되었을 때에는 표준의 활용에 정책이행 비중을 더 높게

둘 수 있다.

연구대상 개발도상국의 표준관련법의 내용은 <표 7-8>에서 보는 바와

같이 표준 단독, 표준과 기술, 표준과 적합성과 연계된 경우가 대부분인

것으로 나타났다. [그림 7-1]의 표준 관련 법 제도의 평가가 평균점수에

근접하거나 상회하는 미얀마, 라오스, 캄보디아, 베트남, 키르기스스탄의

표준관련법은 표준단독법, 표준과 기술 내용으로 구성되어 국가표준체계

[그림 7-3] 국가별 적합성 관련 법⋅제도 평가



<표 7-8> 개발도상국 표준 관련법의 내용 구성 형태

표준법(단독) 표준 + 기술 표준 + 적합성 표준 + 품질 기타

미얀마, 라오스,

캄보디아

(3개국)

베트남,

키르기스스탄

(2개국)

우간다,

방글라데시, 페루

(3개국)

에콰도르

(1개국)

볼리비아

(대통령령)

(1개국)


구축에 긍정적인 영향을 주었다.

한 사례는 <Box 7-1>에서 보는 바와 같이 에콰도르 표준 관련법 체계

이다. 에콰도르는 품질시스템법을 통해서 국가표준체계를 구축하고 있어,

표준이 품질 향상을 위한 수단으로 활용되고 있다. 제2절에서 언급한 바

와 같이 국가품질인프라의 요소를 표준화, 측정, 적합성 평가와 인정으로

보고 있기 때문에 표준을 품질 향상을 위한 인프라로 파악하고 있는 것

이다. 그러나 에콰도르가 수립한 국가개발계획의 성공적인 수행을 위해

서는 국제표준을 도입하여 공산품의 품질을 향상하고 산업계의 수요에

<Box 7-1> 에콰도르의 표준법체계

에콰도르는 2007년도에 제정한 에콰도르 품질시스템법(Quality Ecuadorian

System Law)을 통해서 국가표준체계를 구축하였다. 이 법을 통해서, 적합성평가 프

레임워크와 인정기관 지정을 명시하였다. 관련법으로는 2013년에는 ‘2013~17 국가

개발계획’을 수립하여 국가품질 역량을 강화하고자 하였으며, 2015년에는 ‘2016~25

산업정책’을 발표하면서 산업생산 구조고도화를 추진하며, 향후 10년간 9개 부문을

전략산업으로 지정하여 육성하기로 발표한 바 있다.

2017년 국가표준화계획은 국제표준 도입을 통해 공산품 품질을 향상하여 ‘대외무

역정책 확대’를 추진하기 위한 국가표준의 제정 비율을 80:20으로 설정하여 추진하

고 있다. 그러나 국가표준 개별 분야에 대해서는 9대 전략산업과 같은 세부 내용은

포함하지 않았다. 표준화 계획이 국가산업발전에 기여하기 위해서는 산업정책에 연

계하여 중장기국가표준화 계획을 수립하고 연간 표준화 목표 및 실행계획을 수립하

여 이행하여야 한다. 특히 9대 전략 산업 분야를 중심으로 중장기로드맵을 수립하여

야 한다.

더불어, 에콰도르에는 산업표준을 다루는 개별법이 없어, 산업계의 품질수준을 향

상하고 산업계 수요에 따른 표준을 개발하고 보급하기 위한 법률체계 마련이 절실하

다. 또한 연차별 표준화 계획에 따른 성과 평가 지표를 개발하여 매년 성과를 측정하

고 중기적으로 정책의 성과를 모니터링하면서 정책 방향을 조정하고 목표를 수정하

는 시스템이 필요하다.

자료: 2017~18 에콰도르 KSP 국문요약보고서 발췌 및 저자 재구성.


따른 표준 개발 보급을 해야 한다. 그렇게 하기 위해서는 동 연구에서 지

적한 바와 같이 국가표준체계의 구축을 위한 표준 관련 개별법이 필요하

다고 판단된다.

2. 조직체계

법과 제도적 장치로써 국가표준체계의 기틀이 마련되었다면 이를 추진

하는 기구가 표준 조직이다. 시장 중심적 선진 경제 체제에서는 민간 중

심 표준조직으로 운영되는 경우가 많지만, 대부분의 개발도상국에서는

정부나 공공기관 중심의 표준조직으로 운영된다.

개발도상국의 표준조직체계는 <표 7-9>에서 보는 바와 같이 국가표준

화를 추진할 행정기관의 설립 및 운영은 선진국의 60% 수준이나, 이를

담당할 실무기관의 설립이나 조직은 45% 수준으로 매우 미흡하다. 이는

국가 차원의 행정조직체계는 갖추어져 있으나 실무차원에서 이를 실행할

수 있는 실무기관의 준비가 미흡하다는 사실을 의미한다. 반면에, 계량측

정의 경우에는 측정 담당기관이나 실무주관기관의 설립 운영이 선진국의

60% 수준으로 비교적 높았다. 이는 계량측정이 소비자 활동을 지원하는

체계이기 때문에 표준분야보다 높은 것으로 판단된다. 적합성조직체계는

인정 부분이나 인증 부분이 모두 선진국의 60%로 높은 수준이었다. 이로

써 표준조직체계와 마찬가지로 정부 차원의 인정과 인증에 대한 조직체

계는 갖추어져 있는 것으로 판단된다.

국가별 표준조직체계는 [그림 7-4]와 같이 국가 간 편차가 심하고 국제

표준화기구(ISO)의 정회원국과 준 회원국 간의 차별화도 뚜렷하지 않은

것으로 나타났다. 베트남과 볼리비아는 행정기관과 실무기관이 균형 있

게 조직되어 있어 관련 정책의 추진이 쉽게 구현될 수 있는 조건이며, 에

콰도르, 미얀마, 키르기스스탄은 행정조직에 비해 실무기관의 평가가 부

족하지만, 전체적으로 표준조직체계는 우수하게 평가되었다.

국가표준 조직을 어떤 부처에 소속시키느냐는 국가 정책과도 긴밀한

연계성을 갖는다. 산업부서나 경제부와 연계시킬 경우에는 표준을 경제,


<표 7-9> 조직체계에 관한 평가

분야 소분류 배점평점 평균

정회원 준회원 평균

표준국가표준화를 주도할 행정기관의 설립 및 운영 100 58.0 66.0 62

국가표준화를 담당할 실무기관의 설립 및 운영 100 46.0 43.0 44.5

계량

측정

메트롤로지 담당기관의 설립 및 운영 100 56 62 59

메트롤로지 실행주관기관의 설립 및 운영 100 60 62 61

적합

성

인증기관 100 57.0 62.7 59.8

인정기관 100 62.7 56.7 59.7


[그림 7-4] 국가별 표준분야의 조직 관련 평가


산업정책의 수단으로 활용하여 품질이나 생산성 향상을 도모하겠다는

정책적 판단이 반영된 결과이며, 과학기술부나 교육부, 특허부서와 연계

한 경우에는 측정 표준의 정밀 정확도를 높여 과학기술 발전의 수단으로

활용하겠다는 정책적 판단이 작용했다고 볼 수 있다. 조사 대상국가의

표준조직은 <표 7-10>과 같이 산업부나 경제부와 연계하는 경우가 가장

많은 것으로 확인 되었다. 키르기스스탄, 볼리비아와 같이 경제부에 소속

되어 있은 경우에는 표준 조직, 계량측정 조직, 적합성조직의 평가가 비

교적 높게 나타났다. 개발도상국의 경우에는 산업이나 과학기술 수준에

비해 경제 발전에 우선순위가 주어지기 때문으로 볼 수 있다.

국가별 계량측정 조직은 [그림 7-5]와 같이 비교적 우수한 계량측정 조

직체계를 갖추고 있는 것으로 평가되었다. 뿐만 아니라 측정 담당기관과

실행주관기관 간의 설립과 운영도 균형 있게 평가되었다.


<표 7-10> 개발도상국 국가표준조직의 소관부서와의 연계

산업부 과학기술부 경제부 교육부 독립기관

에콰도르,

캄보디아,

방글라데시,

우간다

(4개국)

베트남,

라오스,

(2개국)

키르기스스탄,

볼리비아

(2개국)

미얀마

(1개국)

페루(공정경쟁 및

지식재산권

보호원)

(1개국)


[그림 7-5] 국가별 계량측정의 조직 관련 평가


이는 <표 7-11>에서와 같이 계량측정 조직은 대부분 소관부처 내의 조

직으로 되어있고, 계량과 측정을 동일한 부서에서 담당하기 때문으로 평

가된다. 우리나라도 2000년도 국가표준기본법이 제정되어 측정표준을 기

본법에 규정하기 전까지는 계량측정에 관한 법률로 규정되어 있었으며,

법정계량과 측정표준 조직체계는 소관부처와 실무기관이 각각 분리되어

있었다.

적합성평가 조직은 [그림 7-6]에서와 같이 베트남, 에콰도르, 미얀마,

키르기스스탄, 볼리비아 등이 평균점수를 상회하며, 비교적 잘 갖추어져

있다고 평가되었으며, 이는 표준조직과 밀접한 연관이 있기 때문으로 판

단된다.


<표 7-11> 개발도상국 국가 계량측정조직의 소관부서와의 연계

국가명부처 내

조직

부처 내 소속

(산하)기관비 고

방글라데시

방글라데시

표준시험원

(BSTI)

산업부 내 계량측정부가 법정계량과

측정표준 함께 관리, 측정표준은 계량측정부

내 국가계량실험실이 담당(취약)

베트남

표준계량측

정품질국

(STAMEQ)

STAMEQ이 법정계량 측정표준 함께 관리

측정표준은 VMI(베트남계량측정연구소)

담당

우간다우간다표준원

(UNBS)

우간다 표준원(UNBS)에서

법정계량/측정표준 함께 관리, 측정표준은

국가계량시험실(NML) 담당(매우 취약)

에콰도르산업부에서 함께 관리, 측정표준은 INEN

담당

페루

국가계량측

정서비스국

(SNM)

국가계량측정서비스국(SNM)에서 법정계량

및 측정분야 총괄

라오스표준계량국

(DSM)

라오스 과학기술부 표준계량국(DSM)이

법정계량 및 산업계량 관리

*측정표준은 언급 되지 않음.

미얀마

연구혁신국

국가표준

품질센터

(NSQD)

NSQD의 계량과(MD)는 새로 제정되는

계량측정법에서 NMI(National Metrology

Institute) 역할 담당 및 향후 과학계량,

법정계량 및 산업계량 총괄 예상

캄보디아국립계량센터

(NMC)과학계량, 산업계량, 법정계량 모두 총괄

키르기스

스탄

기술규제

및 계량국

공공기관: 표준계량센터(CSM)

표준계량센터(CSM)에서 법정계량과

측정표준 함께 관리

볼리비아계량원

(IBMETRO)

계량원(IBMETRO)에서 법정계량 측정표준

함께 관리


[그림 7-6] 국가별 적합성의 조직 관련 평가



3. 표준 운용과 활용 체계

국가표준화기관은 표준을 확립하기 위한 운용 체계와 확립된 표준을

활용하기 위한 활용 체계를 갖추어야 한다. 본 연구에서는 개발도상국이

표준을 확립하고, 관리하고, 유지하는 일련의 과정을 운용체계로 보고,

국가표준화 전략의 수립과 수행, 국가표준화 제도 운용프로세스와 관리

프로세스를 평가하였다. 국가표준화 전략 수립과 수행 수준은 50% 이하

로 매우 낮게 평가되었으며, 국가표준화 제도의 운용 프로세스는 63% 수

준으로 평가되었다. 운용 프로세스는 선진국의 정책위원회나 기술위원회

와 같은 대응위원회(mirror committee)를 쉽게 구성할 수 있지만, 표준화전

략의 수립과 수행에는 정책 노하우(know-how)와 경험이 부족하기 때문인

것으로 판단된다. 계량측정 부문의 메트롤로지 전략 계획과 수행은 각각

58%, 53%, 법정계량 제도 운용프로세스는 53%, 측정표준 제도 운용프로

세스는 51% 수준으로 평가되었다. 이는 계량측정 부문이 표준 부문보다

영역이 특정화되어 있고, 활용의 용이성17이 크기 때문으로 파악된다.

<표 7-12> 표준의 운용과 활용 체계에 대한 평가

소분류 배점평점 평균


표준

표준화 전략(계획)의 수립 100 48.7 50.7 49.7

표준화 전략의 수행 100 46.7 40.7 43.7

국가표준화 제도 운용프로세스 100 68.0 58.4 63.2

국가표준화 제도 관리프로세스 100 44.0 32.0 38.0

계량측정

메트롤로지 전략 계획 100 56.0 60.7 58.3

메트롤로지 수행 계획 100 52.7 54.0 53.3

법정계량 제도 운용 프로세스 100 53.3 52.0 52.7

측정표준 제도 운용 프로세스 100 49.3 52.0 50.7


17 법정계량은 상거래나 증명용, 측정표준은 법정계량이나 정밀 정확도가 요구되는 특정

분야에 쉽게 활용될 수 있는 표준으로 개도국에서도 범용수준은 국제 규범에 따라 쉽게

적용할 수 있는 특성이 있음.


국가별로는 [그림 7-7]에서 보는 바와 같이 국제표준화기구의 정회원국

가들이 국가별 표준의 운용⋅활용에 있어, 준회원국가들에 비해 비교적

높게 평가되었다. 또한 표준제도의 운용 프로세스가 관리나 전략 수립

등에 비해 높게 평가되었다. 이러한 결과는 앞에서 분석한 바와 같이 국

제 활동을 하는 정회원국은 준회원국보다 선진시스템을 쉽게 벤치마킹할

수 있기 때문으로 확인된다.

계량측정의 경우에는 [그림 7-8]에서와 같이 정회원국과 준회원국 간에

뚜렷한 차이가 없으며, 동일한 국가 내에서도 부문 간 차이가 비교적 적

은 것으로 평가되었다. 이는 계량측정의 범용성 특성 때문인 것으로 판

단된다.

국제표준화 활동은 국가표준 제정과정에서 매우 중요한 역할을 한다.

특히 개발도상국은 국제표준을 직접 도입하여 적용하거나, 자국 실정에

맞게 수정하여 채택할 수 있기 때문에 국제표준화 활동을 활성화하여야

한다. <표 7-13>에서와 같이 평가 대상국 10개국 중 ISO의 정회원으로

[그림 7-7] 국가별 표준의 운용⋅활용 관련 평가


[그림 7-8] 국가별 계량측정의 운용⋅활용 관련 평가



<표 7-13> 개발도상국 국제표준 활동 내용

국가명 국제표준화 활동 내용

방글라데시 내용 없음

베트남ISO 12개 TC p멤버와 4개 IEC TC/SC에서 p멤버,

약 60개의 TC/SC에서 o(옵서버) 멤버로 활동

우간다 내용 없음

에콰도르 ISO 16개 TC p멤버, 88개 분야에서 o(옵서버) 멤버

페루 ISO 25개 TC p멤버, IEC는 정회원(Full Member)으로 참여

라오스 ISO의 준회원(Correspondent Member), IEC 개도국 협력 프로그램 참여

미얀마 ISO 5개 TC p멤버

캄보디아 ISO의 준회원(Correspondent Member), IEC 개도국 협력 프로그램 참여

키르기스스탄 ISO 준회원

볼리비아 ISO 준회원(Correspondent Member), IEC 개도국 협력 프로그램 참여


참여하고 있는 국가들은 기술위원회(TC)에 참여하고 있지만, 준회원국은

실질적인 국제 표준화 활동이 미약하다. 특히 베트남, 에콰도르, 페루 등

은 기술위원회에 직접 참여(P멤버)할 뿐만 아니라 옵서버(멤버)로도 많은

기술위원회에 참여하고 있다.

표준 활용 체계는 제정된 표준을 품질 향상이나 안전 확보를 위한 적

합성 평가에 활용하거나 국가 간 무역 규범으로 활용하는 체계를 말한다.

<표 7-14>와 같이 적합성 부문의 인증과 인정 운용 프로세스는 67%,

64% 수준으로 평가되었으나, 전략이나 상황 대응 능력은 52%, 56% 수준

으로 상대적으로 낮게 평가되었다. 이는 표준부문과 마찬가지로 운용 프

로세스는 선진국 벤치마킹으로 쉽게 구축할 수 있으나, 전략이나 상황

대응은 정책 능력과 경험이 필요하기 때문이다.

국가별로는 [그림 7-9]에서와 같이 미얀마, 키르기스스탄이 높게 평가

되었으며 부문 간 차이도 작게 나타났다. 베트남, 에콰도르, 페루는 각 부

문이 균형 있게 평가되었다. 베트남과 같이 제조업이 발전하고 있는 국

가는 적합성 평가를 통해 생산품에 대한 품질과 생산성을 높이기 위해

표준의 활용이 중요하며, 제조업 생산 기반이 미약한 에콰도르, 미얀마,

키르기스스탄과 같은 국가들은 수입품에 대한 안전, 환경, 보건에 관한


<표 7-14> 표준의 운용과 활용 체계에 대한 평가

분 야 소분류 배점평점 평균


적 합 성

적합성평가 전략 100 50.0 54.0 52.0

적합성평가 전략의 전개 100 56.0 48.0 52.0

부정적 상황에 대한 대응 100 56.0 56.0 56.0

인증제도 운용 프로세스 100 60.0 74.7 67.3

인정제도 운용 프로세스 100 62.0 66.0 64.0


[그림 7-9] 국가별 적합성의 운용⋅활용 관련 평가


적합성평가가 필요하기 때문으로 판단된다.

표준을 가장 효과적으로 활용할 수 있는 부문은 국가인증마크를 활용

하는 방안이다. 국가인증마크를 도입하여 표준을 제품과 서비스에 적용

토록 하여 품질을 향상할 수 있고, 생산성 향상으로 가격을 인하하여 소

비자에게도 혜택을 줄 수 있다.

평가 대상 국가 중에서 <표 7-15>에서와 같이 6개 국가가 국가인증마

크 제도를 도입하여 사용하고 있다. 그러나 대부분 국가인증마크가 활성

화되지 못하고 있다. 예를 들면 볼리비아 N마크 발행 건수는 2017년 현

<표 7-15> 개발도상국 국가인증마크 제도를 통한 활용 체계 평가

국가인증마크 있음(6개국) 국가인증마크 없음(4개국)

방글라데시, 우간다, 볼리비아, 라오스,

캄보디아, 에콰도르미얀마, 베트남, 페루, 키르기스스탄,



재 163품목이고 공장인증은 59개에 불과하며, 정부 조달과 연계한 인센

티브 제도도 없다. 그 원인 중 하나는 국가표준과 국가인증마크가 도입

되어 있어도 이를 활용하는 기업이 없기 때문이다. 따라서 자국의 산업

규모와 경제 발전 수준과 연계하여 국가표준체계를 발전시킬 필요가 있다.

4. 국가 표준 인프라 체계

가. 인력 인프라

표준은 기술위원회 등 수 많은 회의를 통해 확립되며, 기술표준의 경

우에는 기술적인 내용이 많이 논의되기 때문에 표준 확립에 참여하는 인

력의 역량이 매우 중요하다. 그러나 개발도상국의 표준과 계량측정 분야

의 인적자원 육성과 관리 체계는 <표 7-16>에서와 같이 선진국의 40%

수준에 불과한 것으로 평가되었다. 적합성평가 전문 인력이나 인증심사

원의 경우에도 50% 수준으로 매우 낮다. 개발도상국은 표준전문가 양성

을 위한 자체 예산이 부족한 경우가 많고, 인력 양성에는 많은 시간이 소

요되기 때문에 국제표준화기구(ISO/IEC)나 선진국에서 제공하는 표준전

문가 양성 프로그램에 크게 의존하고 있다.

국가별로도 [그림 7-10]에서와 같이 매우 취약하다. 베트남, 페루, 키르

기스스탄이 평균을 조금 상회하는 수준이고, 베트남, 에콰도르, 페루는

<표 7-16> 인력 인프라에 대한 평가

분야 소 분 류　 배점평점 평균


인

력

인

프

라

표준인적자원 육성 100 43.3 42.0 42.7

인적자원 육성 관리체계 100 52.0 30.7 41.3

계량측정인적자원 육성 100 42.0 43.0 42.5

인적자원육성 관리체계 100 42.0 44.0 43.0

적합성평가전문 인력 100 57.0 58.0 57.5

인증심사원 100 49.0 54.0 51.5



[그림 7-10] 국가별 인력 인프라 관련 평가


부문 간 균형 있게 평가되었으나 대부분이 평균 이하로 평가되었다. 이

러한 이유는 베트남의 경우, 정부가 표준화를 주도하고 있어 표준전문가

의 60%가 정부기관에 속해 있고 나머지 40%는 대학이나 연구기관에 속

해 있으며, 민간 전문가와 민간의 표준역량이 매우 취약하기 때문으로

평가되었다.18

에콰도르의 경우, 표준전문가들이 주로 민간에서 활동하고 있으나, 교

육은 정부 표준화기관 직원을 대상으로 이루어지고 있어 민간 표준화 역

량을 배양하는 데에는 한계가 있다. 또한 교육 현황에 대한 데이터 관리

등 인적자원 관리체계도 미흡하다고 평가되었다.

표준 전문 인력이 활동하고 있는 국제표준 기술위원회의 수를 분석하

면 <표 7-17>에서와 같이 극히 소수에 불과하다. 이는 국제표준의 제정

활동에 참여할 수 있는 역량이 부족할 뿐만 아니라 국제표준을 도입하여

활용하기에도 부족한 인력 인프라라고 평가된다.

<표 7-17> 개발도상국 전문 인력이 활동하고 있는 기술위원회 수

국가명 기술위원회 수 국가명 기술위원회 수

방글라데시 73 라오스 5

베트남 알 수 없음 미얀마 20

우간다 16 캄보디아 10

에콰도르 100 키르기스스탄 24

페루 121 볼리비아 263(운영은 60개 수준)


18 한국표준협회, �국가표준역량진단보고서: 베트남�, 2015(인적자원 부분).


나. 정보시스템 인프라

표준정보시스템은 크게 두 가지로 구분할 수 있다. 하나는 표준 제정

과정에서 정보통신기술(ICT)을 활용하는 것으로 선진국이나 국제표준화

기구(ISO/IEC)에서 활용되는 시스템이고, 다른 하나는 표준 정보를 공유

하고 확산하는 과정에서 홈페이지나 인터넷을 활용하는 것으로 대부분

개발도상국에서 활용되는 시스템이다. 정보시스템에 대한 평가는 <표

7-18>에서와 같이 메트롤로지 정보시스템은 40% 수준이고 표준과 적합

성 정보시스템은 60% 수준으로 평가되었다. 표준이나 적합성 부문에 비

해 메트롤로지 정보시스템이 낮은 이유는 정밀 정확도를 요구하는 부문

으로서 자체적 시스템을 구축하기가 어렵기 때문으로 평가된다. 예를 들

면, 에콰도르의 경우, 2013년 기준 8개 측정분야의 교정성적서 발급 중에

서 61%가 질량분야이며, 50톤 이상 트럭스케일을 교정할 수 있는 대형

분동이 미확보된 것으로 조사19되었다.

국가별로도 [그림 7-11]에서와 같이 페루, 미얀마, 키르기스스탄이 평

균을 상회하는 수준이고, 에콰도르, 미얀마는 표준정보 지식시스템이 높

게 평가되었고, 우간다, 페루, 미얀마는 적합성 정보시스템이 높게 평가

되었다. 대상 10개국 중 7개국이 표준⋅적합성⋅계량측정 기관의 홈페이

지를 개설하여 표준의 일반적인 정보는 제공하고 있으나, 인증 받은 조

직이나 제품에 대한 정보 검색은 불가능했다. 이는 이해관계자 간의 충

<표 7-18> 정보시스템 인프라에 대한 평가

분야 소분류　 배점　평점 평균


정보시스템

표준정보 지식시스템 100 53.0 59.0 56.0

메트롤로지 정보시스템 100 44.0 38.0 41.0

적합성 정보시스템 100 65.0 58.0 61.5


19 한국표준협회, �국가표준역량진단보고서: 에콰도르�, 2015, p.62


[그림 7-11] 국가별 정보시스템 인프라 관련 평가


분한 의사소통과 정보제공을 저해하는 요인으로 표준정보의 확산을 위해

서는 개선이 필요하다.

다. 보급시스템 인프라

표준과 메트롤로지 보급시스템은 <표 7-19>에서와 같이 선진국의 50%

수준으로 ISO 정회원국의 수준이 높은 편이다. 표준의 보급시스템은 표

준의 활용과 국가별 정보 확산 시스템과도 밀접한 연관이 있다. 국가에

따라 국내 표준 보급은 가능하나 국제 표준의 보급이 어려운 국가들도

있기 때문에 전반적인 보급시스템 수준이 낮게 평가된 것으로 사료된다.

국가별로도 [그림 7-12]에서와 같이 베트남, 에콰도르, 미얀마의 표준

보급시스템이 높게 평가되었다. 베트남의 경우에는 on/off-line의 표준판

매가 부진한데, 이는 표준에 대한 인식 부족으로 가격이 저렴함에도 구

입보다는 불법 복사를 하기 때문인 것으로 조사되었다. 에콰도르의 경우

에는 on-line으로만 보급하고 있으며 무료로 제공되지만 해외표준 정보에

<표 7-19> 보급시스템 인프라에 대한 평가

분야 소분류　 배점평점 평균


보급시스템표준보급시스템 100 52.8 52.0 52.4

메트롤로지보급시스템 100 52.0 44.0 48.0



[그림 7-12] 국가별 보급시스템 인프라 관련 평가


대한 콘텐츠가 부족한 것으로 조사되었다.

라. 장비 및 설비 인프라

표준체계를 확립하는 데에 있어서 설비와 장비가 가장 필요한 부문은

계량측정과 적합성 평가 부문이다. <표 7-20>에서와 같이 적합성 분야의

개도국 장비 인프라 수준은 선진국의 60% 수준이나, 계량측정 분야는

40% 이하로 평가되었다. 특히 계량측정 분야는 장비 구축과 운영에 많은

비용이 소요되고 전문 인력이 필요하기 때문에 개발도상국에서는 가장

구축하기 어려운 인프라 중의 하나임을 알 수 있다.

국가별로는 [그림 7-13]에서와 같이 우간다, 페루, 미얀마가 적합성 평

가 부문에 있어서 상대적으로 높게 평가되었고, 계량측정 부문에서는 베

트남과 키르기스스탄이 높게 평가되었다. 계량측정 부문의 평가가 낮은

원인은 평가 대상 10개국 모두 산업의 교정 및 측정수요를 적절하게 대

응하지 못하고 있기 때문이다. 기본적으로 길이, 질량, 압력 부분에 대한

<표 7-20> 장비 및 설비 인프라 평가

분야 소분류　 배점평점 평균


장비 및 설비계량측정 장비 및 설비 100 40.0 38.0 39.0

적합성 장비 및 설비 100 65.0 58.0 61.5

자료: 한국표준협회(2015)를 바탕으로 배점 및 평점을 백분율로 작성


[그림 7-13] 국가별 장비 및 설비 인프라 평가


계량측정 설비는 구축하고 있으나 국제 표준과의 소급성 유지와 같은 전

문성과 측정기술이 필요한 부문은 미흡한 것으로 판단된다. 키르기스스

탄의 경우 2015년 8월 EAEU(유라시아 경제연합) 가입에 따라, 시장 규

모가 확대되고 기술규정의 부합화가 이루어지고 있는 시점으로 계량측정

분야의 장비⋅설비 선진화와 관련 설비의 운영을 위한 전문 인력과 제도

(시험소 운영요령, 형식승인기준) 등 전반적인 기반이 발전하였기 때문에

상대적으로 높게 평가되었다.

5. 개발도상국의 당면 과제

개발도상국의 국가표준체계 구축 수준을 보유 표준수를 기준으로 한국

의 발전 과정과 비교하면 한국의 1960년대 초반에서 1970년대 중⋅후반

의 수준으로 평가된다. 경제규모나 산업발전의 정도에 따라 국가표준체

계의 수준이 다르기 때문에 일률적으로 판단하기는 어렵지만, 보유 표준

수는 국가표준체계 구축 수준을 진단하는 하나의 지표가 될 수 있다.

<표 7-21>에서와 같이 ISO의 정회원국은 1970년대 중후반 수준이고 준

회원국은 1960년대 초반 수준에 있다. 따라서 국가별 경제 규모와 산업

발전에 맞는 국가표준체계의 구축이 필요한 실정이다.

국제표준 부합화율20은 라오스, 캄보디아가 80% 수준을 상회하고 있는

20 국제표준 부합화율은 (국제표준과 일치된 표준 수)/(국제표준과 일치시킬 수 있는 총 표

준 수)로 나타내며, 우리나라는 총 13,704종의 표준이 국제표준과 부합화되어 98%의 부


<표 7-21> 개발도상국의 표준 제정 수의 한국의 수준과 비교

구분 국 가국가표준

제정 수기준연도

국제표준

부합화율(%)한국과의 비교

ISO

정

회

원

국

2016 50 1970년대 초반방글라데시 3903

2012 48.7 1980년 초반베트남 7000

2016 NA우간다 3363 1970년대 중반

2014 62.5 1970년대 후반에콰도르 6434

2013 30페루 4000 1970년대 중반

ISO

준

회

원

국

2015 83라오스 144 1960년대 이전

2016 NA미얀마 77 1960년대 이전

2015 89캄보디아 452 1960년대 초반

2015 NA키르기스스탄 22,500 2010년대

2013 4볼리비아 2684 1970년대 초반


데, 이는 국가표준 제정 수 자체가 적어 대부분 국제표준을 도입했기 때

문인 것으로 판단된다. 기타 국가는 매우 낮은 국제표준 부합화 율을 나

타내고 있다. 이는 아직 국제표준의 도입 수준이 낮거나 국가표준만을

제정하고 국제표준을 도입하는 사례가 적기 때문으로 사료된다.

현재 개발도상국이 국가표준체계의 구축에 있어서 당면한 과제는 첫

째, 국가표준체계 구축을 위한 전략이 부족하다. 표준의 경제 사회적 기

능과 역할이 다양하기 때문에 표준체계 구축을 위한 목표와 전략을 확립

하는 것이 중요하다. 경제 산업 분야의 역할에 있어서도 품질 향상이나

생산성 증대를 위한 수단으로 활용할 것인지 혹은 과학기술의 혁신을 위

한 도구로 활용할 것인지에 대한 목표와 전략을 명확히 할 필요가 있다.

대부분의 국가가 표준조직을 산업부나 경제부 산하에 두고 있으나, 표준

화 기관이 수행하는 임무는 국가표준을 확립하고 유지하거나 정보를 전

달하는 수준에 머무르고 있다. 효과적인 국가표준체계의 구축을 위해서

는 국가표준을 확립하는 목표와 중⋅장기 국가표준발전 계획 등과 같은

전략이 필요하다. 현재 개발도상국의 국가표준체계 구축을 위해 가장 시

합화율을 나타내고 있다(2019 동북아표준포럼).


급한 과제는 국가표준의 전략적 확보와 이를 위한 발전 계획을 수립하여

추진하는 것이다.

둘째, 시스템 구축보다는 표준체계를 운영하고 관리하는 경험과 기술

을 습득하는 것이다. 표준 관련법을 제정하고 표준 업무를 주관하는 기

관은 구축되어 있으나 이를 운영하고 활용하는 실무 부서의 기능이 취약

하고 운영 능력도 낮게 평가되었다. 경제시스템의 취약으로 시장 기능에

맡기기도 어려운 상황이다. 따라서 정부나 공공기관이 주도적으로 운영

해야 하지만 경험과 운영 기술의 부족으로 전체적인 체계가 효율적으로

작동하지 못하고 있다. 국제기관의 관련 프로그램을 이용하거나 지역표

준화기구나 선진국 표준화기관이 제공하는 개도국 지원 프로그램의 참여

를 통하여 운영 경험과 기술을 적극적으로 습득해야 하는 것이 개발도상

국이 당면한 과제이다.

셋째, 표준을 국가 경제나 산업 발전에 효과적인 수단으로 활용하는

국가 정책(national agenda)이 부족하다. 개발도상국이 국가표준체계를 동

시에 구축하기는 인적 자원이나 재원에 한계가 있다. 따라서 가능한 정

책패키지를 개발하여 기술수준이나 산업규모에 맞는 패키지 단위의 체계

를 구축할 필요가 있다. 예를 들면 제품과 서비스의 품질 향상을 위한 소

규모 국가표준체계를 먼저 구축하고, 이의 고도화와 글로벌화를 위한 측

정표준체계를 구축하는 방식으로 단계별 접근이 필요하다. 분석 대상 개

발도상국은 이러한 전략의 부족으로 표준 활용을 위한 정책 과제의 발굴

이 미흡하였다. 개발도상국도 국제표준체계를 효과적으로 활용하는 방안

을 국가 정책 과제로 수립하여 내재화할 필요가 있다.

넷째, 국제표준시스템의 효과적인 활용이 미흡하다. 글로벌 경제체제

하에서 국제표준의 활용이 매우 중요한 전략으로 부상하여 국제표준을

직접 도입하거나 자국의 실정에 맞게 수정 도입하는 방식이 효과적이다.

따라서 국제표준화기구의 표준 제정과 운영 방식, 적합성평가 시스템의

도입을 통하여 개발도상국의 국가표준체계를 효과적으로 구축하는 전략

이 강구되어야 한다.

다섯째, 표준화 역량 강화를 위해서는 효과적인 인프라 구축이 필요하


다. 분석 대상 개발도상국의 가장 취약한 인프라는 전문 인력 확보인 것

으로 분석되었다. 표준은 공공재의 특성을 띠기 때문에 민간 부문에서

표준 전문 인력을 육성하는 데에는 한계가 있다. 따라서 정부나 공공부

문에서 전문 인력 양성 프로그램을 통하여 체계적으로 육성하는 방안이

강구되어야 한다. 표준 업무를 담당하는 공공기관의 인력의 역량 강화와

함께 학계, 연구기관의 전문 인력 활용도 절실하다. 또한 국제 표준화기

관의 발전된 정보시스템의 도입을 적극 추진하여 경험과 재원의 한계를

극복할 필요가 있다.

제4절 한국의 경험과 정책의 성공 및 실패 요인

국가표준체계의 확립은 국가의 경제 성장과 산업 환경, 기술수준에 따

라 크게 달라진다. 한국이 국가표준체계를 갖추기 시작한 1960년대와 지

금은 경제 여건과 사회 환경, 기술혁신 수준이 크게 다르다. 그럼에도 국

가표준체계의 구성 요소들을 정립해 가는 과정에서 얻은 교훈은 개발도

상국에도 많은 시사점을 줄 것으로 판단된다. 본 절에서는 표준 정책 환

경의 변화를 살펴보고, 한국 국가표준체계의 발전 과정과 성공 요인을

분석하여 개발도상국의 발전 방향 제시에 활용코자 한다.

1. 표준 정책 환경의 변화

세계무역기구 출범과 유럽 연합의 통합 이후 표준의 역할이 경제 사회

전반에 적용되고, 기술혁신의 가속화와 인구 구조의 변화에 따라 표준

정책 환경도 급변하고 있다. 우선, 표준 외적 환경변화는 크게 3가지 관

점에서 표준 정책 변화를 추동하고 있으며, 표준 정책 내적 요소 또한 다

양화되고 확장되고 있다.

첫째, 표준의 주요 기능과 역할이 변화하고 있다. 우리나라가 국가표준

체계를 갖추기 시작한 1960년대에는 표준의 주요 기능과 역할이 최저 품


질(minimum quality) 담보와 복잡성의 단순화(variety reduction)였다. 그러

나 제3차 산업혁명과 제4차 산업혁명 시대에 표준의 기능과 역할은 호환

성 확보와 상호운용성 확보가 더욱 중요하게 되었다. 따라서 생산 현장

의 도구로 인식되었던 표준이 시장 확보의 수단, 무역거래의 핵심 도구

로 인식되고 있다. 표준이 기술경쟁력 확보의 수단이자 시장 지배의 도

구가 되었다.

둘째, 기술의 융복합화로 국제표준화기관들의 전통적인 관리 영역

(domain)이 크게 바뀌고 있다. 전통적으로 국제전기기술위원회(IEC)는 전

기전자분야, 국제통신연맹(ITU)은 통신, 국제표준화기구(ISO)는 전기전자

와 통신을 제외한 일반 분야의 표준화를 담당해 오고 있었다. 그러나 기

술이 융합되면서 이러한 전통적인 영역이 모호해지고 경계 영역이 허물

어지게 되었다. 특히 스마트시티, 인공지능(AI), 사이버보안 등은 세 기관

뿐만 아니라 컨소시엄 포럼에서도 표준화를 추진하고 있다. 뿐만 아니라

4차 산업혁명의 도래로 인해 국제적 영향력을 미치고 있는 기업 차원에

서도 플랫폼이나 지배적 디자인(dominant design)에 대한 관리 강화로 이

어지고 있어 국제표준화기관의 표준관리 영역에 대한 모호함이 더욱 확

대될 것으로 보인다.

셋째, 표준화기관 간의 경쟁이 치열해지고 있다. 표준의 역할이 사회

전반으로 확장되면서 전통적인 표준화기관의 역할이 약화되고 시장의 기

능이 강화되고 있다. 뿐만 아니라 공적표준화기관과 포럼, 컨소시엄 같은

표준화기구의 표준화 경쟁도 치열하다. 공적표준화기관이 만든 표준은

파급력이 크지만, 표준 제정 기간이 오래 걸리기 때문에 기술혁신 속도

에 부응하지 못하고 있는 상황이다. 포럼과 컨소시엄의 표준은 파급력은

크지 않지만, 해당 분야의 전문성을 바탕으로 기술혁신 속도에 부합한

신속한 표준 확립으로 시장의 요구에 부응하고 있다. 즉, 시장의 요구에

부응한 표준 확립의 필요성 때문에 표준 제정 기관 간의 경쟁이 치열해

지고 있음을 알 수 있다.

넷째, 신기술의 표준화에 대한 이해관계자(stakeholder)의 표준화 추진

기관의 선택 폭이 넓어지게 되었다. 즉, 과거에는 어느 특정 표준화기관


에만 표준화 추진을 요청할 수 있었으나, 표준화기구 간의 경계영역이

허물어지면서 표준화를 빠르게 추진할 수 있는 기관을 선택적으로 결정

하여 표준안을 제출할 수 있게 되었다. 따라서 국제표준화 추진 과정에

서 개발도상국의 역할이 더욱 중요해지게 되었다. 전통적으로 기존의 공

적표준화기관들은 선진국 중심으로 운영되고 있으나, 새로운 분야에 대

한 시장의 요구와 이해관계자의 선택폭 증가로 국제표준화기관들이 다양

한 요구에 부응하지 않을 수 없기 때문이다.

이와 같은 표준 정책 환경의 외적인 변화뿐만 아니라 표준화 활동의

내적인 정책 환경도 지속적으로 변화되어 오고 있다. 표준화 활동 참가

자의 범위가 기술전문가, 관리담당자 중심에서 전문가그룹과 소비자 그

룹, 정부의 관료나 정치가 등으로 확장되어 오고 있다. 표준 제정 절차도

과거에는 사내표준이 단체표준화 되고, 단체표준이 국가표준화 되고, 국

가표준이 국제표준으로 확립되었으나, 이제는 국제표준화 활동으로 국제

표준이 먼저 제정되면 이를 회원국이 수정하거나 직접 인용하여 자국 국

가표준으로 확립하고, 이를 단체표준이나 사내표준으로 활용하는 방향으

로 표준 제정 절차가 변화하고 있다.

이러한 제정 절차의 변화로 국가표준에 앞서 국제표준을 먼저 제정하

는 방향으로 국제표준화 활동이 변화되고 있으며, 각국의 표준화 전략도

자국기술을 국제표준화 하려는 노력에서 국제표준을 먼저 제정하고 이를

자국 표준으로 인용하는 방향으로 전략이 바뀌고 있다. 그만큼 국제표준

화 활동이 중요한 역할을 차지하는 추세이다. 따라서 개발도상국의 표준

화 전략도 과거와는 달리 국제표준화 활동에 참여하거나 제정된 국제표

<표 7-22> 국제표준 활동의 변화

과 거 현 재

참가자 기술전문가, 관리담당자 전문가그룹, 소비자그룹, 정부 관료

제정절차 사내-단체-국가-국제 국제-국가-단체-사내

표준화 활동 국가표준의 조화 선(先) 국제표준 제정

표준화 전략 자국기술 주장 국제표준화 적극 참여



준을 국가표준으로 채택하는 방향으로 변화되어야 한다. 국제표준을 활

용함으로써 상품의 국제교역이나 경제 사회의 글로벌화를 촉진할 수 있

고 비용도 절감할 수 있기 때문이다.

2. 한국 국가표준체계 발전 과정

우리나라는 산업 발전과 기술 수준에 따라 다양한 정책과 전략으로 국

가표준체계를 발전시켜왔다. 우리나라 국가표준제도의 발전 과정을 시대

별로 정리하면 <표 7-23>에서 보는 바와 같이 제도의 수립에서 양적 팽

창과 질적 조정, 내실화와 국제화를 거쳐 종합 정비기에 도달했다.21 국

가표준제도 수립기라고 할 수 있는 초창기에는 정부 내에 표준 업무를

관장하는 새로운 조직을 만들고, 표준 관련법을 제정하고, 기업을 지원할

수 있는 표준협회 등을 설립하여 전략적인 표준화 정책을 추진할 수 있

는 제도적 기틀을 마련하였다. 우리나라가 고도 경제 성장기에는 독립된

표준정책기관을 만들어 경제 성장과 함께 산업고도화를 지원할 수 있는

국가표준체계를 구축하였고, 세계화 시대에는 국제표준에 부응할 수 있

도록 국제표준화 활동의 역량을 강화해 왔다. 환경, 의료, 안전 분야의 전

문성이 요구되는 시기에는 전문성을 기반으로 표준 정책을 관장하도록

해당 부처에 표준 제정권을 부여하는 등 끊임없는 전략과 정책을 탄력적

으로 추진하여 왔다.

이와 같은 시대별 발전 과정을 본 연구의 목적에 맞게 법 제도와 표준

관련 조직의 변천 과정에 따라 재구분하면 국가표준체계 수립기(樹立期),

성장기(成長期), 도약기(跳躍期), 확산기(擴散期)로 구분할 수 있다. 국가

표준체계 수립기는 1961년 상공부 표준국을 신설하고, 공업표준화법을

제정하고, 한국표준규격협회22를 만들어 국가 표준 제도를 수립한 시기

21 국가기술표준이 2018년 세계 표준의 날에 ‘한국 산업표준의 역사’란 전시물에 의한 시

대별 특징과 성과를 표로 재작성함.

22 1962년 설립된 한국표준규격협회는 1977년 한국공업표준협회로 개칭되었고, 1992년 현

재의 한국표준협회로 명칭이 변경되었다.


<표 7-23> 한국 산업표준의 역사

국가표준제도 특 징 주 요 정 책보유표준

(KS) 수

수립기

(1960년대)

산업표준화의 태동 및

기반 마련

- 공업표준화법 제정(’61)

- 상공부 표준국 설치(’61)

- 한국표준규격협회 설립(’62)

1,846종

(1970년

말 기준)

양적 팽창기

(1970년대)

산업 발전과 경제

발전의 주춧돌

- 공업표준화 10개년 계획(’71)

- 공업진흥청 설립(’73)

- 국제법정계량기구(OIML) 가입

7,029종

(1980년

말 기준)

질적 조정기

(1980년대)

중공업, 건설업 분야에

표준의 비중 확대

- 국립공업시험원 과천이전(’82)

- KS표준 국제표준부합화(’84)

- 공업표준화 5개년 계획(’87)

8,552종

(1990년

말 기준)

내실화

집중기

(1990년대)

경제 성장의 원동력

- 산업표준화법으로 전문개정(’97)

- 국가기본표준법 제정(’99)

- 기술표준원 출범(’99)

10,845종

(2000년

말 기준)

국제표준화

본격 참여기

(2000년대)

국제 표준의 국가

표준 부합화

- IEC 서울 총회 개최(’04)

- TBT 중앙사무소개소(’08)

- IEC 국제표준 제1위(’10)

23,622종

(2010년

말 기준)

국제표준화

주도 /

국가표준

종합정비기

(2010년대)

국내외 표준화 정책과

기술 전략 주도

- 국가기술표준원으로 개칭(’13)

- 범부처참여형 표준체계

도입(’15)

- IEC 부산 총회 개최(’18)

20,247종

(2017년

말 기준)

자료: 국가기술표준원, �표준의 날�, 2016을 기준으로 저자 재작성.

이다. 성장기는 1973년 정부 부처로서 공업진흥청을 신설하고 한국표준

연구소를 설립하여 산업표준과 측정표준을 관련 정책에 접목하는 등의

국가 표준체계가 정착된 시기이다. 도약기는 1996년 표준 업무가 공업진

흥청에서 산업자원부 기술표준원으로 이관되고, 표준분류를 국제표준분류

코드23에 맞게 재분류하여 국제표준화 활동을 강화한 시기이다. 확산기는

2015년 범부처 참여형 국가표준 운영체계를 위하여 환경, 건설, 보건, 정

보통신 등의 표준제정권을 해당 부처에 이관하여 운영하는 시기이다.

23 국제표준분류코드(International Classification for Standards Code)는 국제표준화기구인 ISO

가 표준을 특정코드체계로 그룹화, 범주화하여 표준에 대한 국제 분류를 제공한 코드


<표 7-24> 우리나라 국가표준체계 발전 단계 구분

국가표준제도 수 립 기 성 장 기 도 약 기 확 산 기

시 기 1961~72년 1973~95년 1996~2014년 2015년~

정책기관 상공부 표준국 공업진흥청 기술표준원 범부처 참여

시기별

특징산업화 태동

중화학공업 성장

국가표준 양적/질적

성장

국제표준 활동 본격

표준체계의 국제

분류

범부처 전문화 요구

기술 전략 주도

성장

주요 정책

-상공부표준국

설치(’61)

-계량법제정(’61)

-공업표준화법제정

(’61)

-한국표준규격협회

설립(’62)

-KS 표시제도 도입

(’63)

-ISO/IEC 가입(’63)

-공업표준화 10개년

계획 수립(’71)

-공업진흥청설립

(’73)

-한국표준연구소

설립(’75)

-국제법정계량기구

(OIML) 가입 (’78)

-공업표준화

중장기 5개년

계획수립(’87)

-공업표준화법을

산업표준화법으로

개정(’97)

-국가표준기본법

제정(’99)

-기술표준원출범

(’99)

-한국제품인정기구

설립(’01)

-IEC서울총회 (’04)

-TBT중앙사무국

개소(’08)

-국가통합인증마크

(KC) 도입(’09)

-범부처 참여형

국가표준

운영체계도입

(’15)

-표준제정권을

해당 부처로

이관(’15)

-ISO 서울총회

(’15)

-IEC 부산총회

(’18)

자료: 국가기술표준원(2013)을 활용하여 저자 작성.

가. 수립기

우리나라가 국가표준제도를 도입하기 위해 제일 먼저 추진한 일은 표

준화의 목적을 명확히 하고, 이를 위한 제도적 기반을 마련한 것이다. 정

부가 1961년 경제 개발을 추진하면서 수출주도형 공업화를 국가 경제 발

전의 핵심 전략으로 삼았다. 수출주도형 공업화를 위해서는 제품의 품질

을 높이고, 대량 생산을 통해 생산성 향상을 실현하여 수출 경쟁력을 확

보하는 것이었다.24 이러한 핵심 수단을 공업표준화로 보고 산업 표준을

도입하기 위한 제도적 장치가 마련되었다.

1961년 9월 정부는 합리적인 산업표준을 제정 보급하여 광공업의 품질

고도화와 생산효율의 향상, 산업기술의 혁신, 거래의 단순공정화 및 소비

의 합리화를 통하여 산업경쟁력을 향상시키고 국민 경제에 이바지할 목

24 지식경제부 기술표준원, �산업표준화 50년사�, 2011, pp.48~49.


적으로 공업표준화법25을 제정하였다. 동법에는 표준정책과 표준보급을

위한 관련 조직, 표준의 운용과 활용에 관한 기본 사항을 명시함으로써

국가표준체계의 기틀을 마련하였다.

공업표준화법의 제정과 더불어 수출주도형 공업화를 위한 계량법이 제

정되어 미터법이 시행되었고, 한국 산업규격표시허가 제도를 위한 한국

공업규격표시규칙이 제정 공포되었다. 공업표준화법에 따라 정부 부서인

상공부 산하 외국(外局)으로 표준국과 중앙계량국을 신설하여 정부 주도

로 공업표준화를 추진하기 시작하였으며, 1962년 한국공업규격(KS)의 보

급 확산과 공업표준화에 대한 교육과 홍보를 담당할 기구로 한국표준규

격협회가 설립되었다. 또한 공업표준심의회를 설치하여 소비자, 생산자,

학계 등이 참여하여 표준의 제정, 개정, 확인, 폐지에 관한 사항을 조사

심의하도록 하였다. 표준활용정책으로 한국산업규격표시허가 제도(KS 제

도)를 도입하여 시행하였다. 표준을 활용하고 확산하기 위한 가장 효율적

인 방법이 인증 제도의 시행인데, 우리나라는 제도 수립기에 KS 인증 제

도를 시행함으로써 빠른 시간 내에 국가표준체계를 구축할 수 있었던 요

인 중의 하나가 되었다. KS 인증 제도를 도입함으로써 표준의 활용이 활

성화되고, 인증을 위한 시험기관들이 설립되었다. 상공부 표준국은 중앙

공업연구소를 국립공업연구소로 개칭하여 공업제품의 시험분석 및 감정

에 관한 사항 등을 전담하도록 하였으며, 수출검사법26이 제정 공포됨에

따라 수출검사 업무도 수행하기 시작하였다. 상공부 표준국은 1971년부

터 1980년을 기간으로 공업표준화 10개년 계획을 수립하여 표준 규격 수

를 확대하고 규격수준을 향상하기 위한 장기 전략을 수립하여 추진하였

다. 또한 수출주도형 공업화를 위해 미터법의 시행과 함께 국제표준화의

추진이 시작되었다. 이를 위해 정부는 1963년 국제표준화기구(ISO)와 국

제전기기술위원회(IEC)에 가입하였으며, 1967년에는 미국시험재료협회

25 당시에는 산업화라는 용어 대신에 공업화라는 용어가 주로 사용 되였으며, 공업표준화

법도 1992년 12월에 산업표준화법으로 제명이 변경되었다.

26 1962년에 수출품의 품질향상을 도모하여 수출을 증대시킬 목적으로 수출검사법(법률 제

1164호)이 제정되었으며, 1964년에 15개 민간검사기관을 수출검사기관으로 지정하였다.


(ASTM) 회원에 가입하여 국제표준화 활동에 참여하기 시작하였다.

이처럼 수립기에 국가표준체계의 확립을 위한 핵심적이고 중요한 정책

들이 전략적으로 추진되었다. 법 제도를 위한 공업표준화법, 계량법이 제

정되었고, 조직으로는 상공부 표준국과 중앙계량국, 한국표준규격협회가

신설되었으며, 운영 정책으로는 공업표준화 10개년 계획과 공업표준심의

회의 설치, 활용 정책으로는 한국공업규격 표시허가 제도의 도입, 인프라

요소인 국제협력으로 ISO, IEC, ASTM에 가입하였다. 이와 같이 이 시기

에 본 연구프레임에서 제시한 4가지 요소가 수출주도형 공업화를 추진하

기 위한 전략하에 국가표준체계의 핵심 요소들이 추진되었다.

나. 성장기

정착기는 공업진흥청이 국가표준 업무를 관장했던 20여 년간의 시기로

볼 수 있다. 상공부 표준국에서 국가표준 제도가 수출주도형 공업화를

위해 핵심 정책과 전략을 수립한 시기였다면, 공업진흥청에서는 수출주

도형 공업화뿐만 아니라 과학기술의 발전과 중화학공업, 가전, 반도체산

업과 같은 산업고도화를 위한 표준의 양적, 질적 고도화를 통해 국가표

준체계를 정착시킨 시기였다.

공업표준화법의 개정을 통해 KS 표시 명령제도27를 도입하고, KS 표

시 품을 우선 구매를 촉구하였으며 우수한 KS 표시품 제조업체를 대상

으로 공업표준화상을 주는 포상 제도를 도입하였고, KS 표시허가를 받기

위해서는 품질 관리사를 의무적으로 채용하도록 하여 표준의 보급 확산

과 인력 양성을 도모할 수 있는 제도적 장치를 마련하였다. 1980년에는

헌법에 “국가는 국가표준제도를 확립한다.”라는 조항을 명시하여 국가표

준제도의 중요성을 인식시키고 있으며, 1982년에는 계량법에 국가검교정

의 근거를 마련하여 측정표준과 법정계량의 산업계 확산을 도모하였다.

1990년대 들어 산업고도화와 국내 기술수준의 향상에 따라 1992년 공업

27 공산품에 대한 소비자 보호와 공공의 안전을 확보하기 위하여 반드시 KS 표시 제품만

생산하여야 하는 제도로 백열전구 등이 대표적인 품목이다.


표준화법을 산업표준화법으로 전면 개정하였고, 같은 해에 계량법도 측

정표준의 내용을 포함하여 계량 및 측정에 관한법률로 개정하였다. 이

기간 동안 헌법에 표준조항 신설, 산업표준화법 정비, 측정표준과 법정계

량을 동일법에 규정함으로써 측정표준, 법정계량, 산업표준에 관한 현대

화된 국가표준체계의 법 제도가 정착되었다.

공업진흥청의 출범으로 상공부 산하 국립공업연구소를 공업진흥청 산

하 국립공업표준시험소로 전환하여 공업표준화와 근대적 품질관리를 수

행토록 하였다. 국립공업표준시험소는 1976년 국립공업시험원으로 개칭

되어 1979년부터 추진된 ADB 차관에 의한 시설현대화 사업에 따라 청

사를 신축하고 1982년 정부과천청사 연구단지로 이전하여 공업표준과 기

술기준에 따른 시험 검사와 감정 평가, 연구조사 업무를 수행하였다. 정

부는 공업표준화와 과학적인 품질관리를 위해서는 정밀하고 정확한 측정

체계의 구축이 필요하다는 판단하에 1975년 공업진흥청 산하에 한국표준

연구소를 설립하였고 1973년 AID 차관에 따라 현대적 측정체계를 구축

하였다. 한국표준연구소는 설립단계에서 미국 표준국(NBS)의 지원을 받

았고, 독일연방물리기술청(PTB)과는 1979년부터 1990년 후반까지 4차에

걸쳐 국제협력을 추진하여 정밀 측정 장비, 인력교류를 통하여 측정능력

향상을 도모하였다. 측정표준의 중요성이 증가하고 과학기술의 발전에

필요한 정밀 측정기술의 요구에 따라 공업진흥청 산하로 있던 한국표준

연구소는 한국표준과학연구원으로 개칭되었고, 2004년 과학기술부 산하

의 연구회로 재편되어 국가 측정표준대표기관으로 정착하였다. 이 기간

국가표준조직의 가장 큰 특징은 공업진흥청이 표준정책을 총괄하였고,

국립공업시험원이 민간 시험검사소와 함께 표준과 기술기준에 따른 시험

검사 업무를 담당하였으며, 한국표준과학연구원이 국가측정표준기관으로

설립됨으로써 국가표준체계의 조직적 정착을 실현하였다는 것이다.

1971년 공업표준화 10개년 계획을 수립 추진한 후에 1988년 공업표준

화중장기 5개년 계획을 수립하여 선진국 규격의 모방에서 벗어나 민관협

력에 의한 자주적 표준운영 시스템을 구축하였다. 1993년 산업표준선진

화 5개년 계획을 수립하여 추진함으로써 단체표준의 활성화를 통한 민간


표준 역량 강화를 도모하였다. 1970년 말 1,846종이던 한국공업규격이

1995년 말 9,368종으로 5배 이상 성장하였으며, KS 표시 인증수도 1970

년 말 457개에서 1995년 10,199개로 22배 이상 성장함으로써 표준 운용

과 활용 체계를 계획대로 정착시켰다.

국가표준체계가 정착되어 가면서 1990년대에 들어와서 국제표준의 중

요성을 인식하고 국제협력을 추진하기 시작하였다. 1992년에 국제표준화

기구인 ISO의 이사국으로 처음 진출하였고, 일본(’94), 중국(’94), 터키

(’93), 사우디(’95), 영국(’95) 등과 국제표준화 관련 기술협력협정을 체결

하여 국제표준화 활동의 기반을 구축하기 시작하였다. 국제 규범에 부응

하기 위한 시스템도 구축하여 한국인정기구(KOLAS)(’92), 한국인정원

(KAB)(’95)을 설립하여 적합성 평가 기반을 구축하였다.

다. 도약기

1995년 세계무역기구(WTO) 출범으로 국제표준의 역할과 기능이 공업

화에 한정되지 않고 무역과 사회통합 기능으로 강화되면서 국가표준체계

구축의 전환기가 되었다. 1996년 공업진흥청을 폐지하고 중소기업청을

신설하여 국립공업시험원(국립공업기술원)을 국립기술품질원으로 개편하

여 표준정책 업무가 중소기업청 국립기술품질원으로 이관되었다. 또한

1999년 국가표준기본법이 제정되면서 산업자원부 기술표준원으로 개칭

되어 국가표준, 법정계량, 품질안전에 관한 업무를 수행하게 되었다. 그

동안 상공부와 공업진흥청의 표준정책이 수출주도형 공업화를 지원해 왔

다면, 국가표준체계의 성숙기에는 국제수준에 부응하도록 국제표준화 활

동을 강화하고, 민간 중심의 국가표준화 역량을 강화하는 표준인프라 확

충에 집중한 시기였다.

국가표준기본법이 제정되어 계량 및 측정에 관한 법률에 규정되었던

측정표준에 관한 사항이 국가표준기본법으로 이관되면서 계량에관한법

률로 개정되었다. 이로써 헌법, 국가표준기본법, 산업표준화법, 계량에관

한법률이 정비되어 국가표준체계의 법･제도적 장치가 완비되었다. 정부


가 주도하여 왔던 한국공업규격(KS) 표시허가 제도도 1998년부터 인증제

도로 전환되어 한국표준협회가 수행함으로써 허가 제도가 국제수준에 부

합한 인증제도로 전환되었고, 정부 주도에서 민간 주도로 완화되었다. 국

가표준분류도 제품 위주의 분류에서 국제표준분류코드(ICSC)에 맞게 기

능 중심 체계로 개편하였다. 이러한 노력으로 우리나라 표준(KS) 수가

1995년 말 9,368 규격이 2015년 말 21,251 규격으로 지난 10년간 2배 이

상 확장되어 지난 30년간 성장 속도보다도 훨씬 큰 성과를 실현하였다.

국제표준이 중요해짐에 따라 <표 7-25>에서 보는 바와 같이 국제표준

화 활동도 단순한 참여에서 국제표준 제안과 기술위원회 의장, 간사와

작업반의 컨비너(convener) 활동에도 획기적인 성장을 이룩하였다. 뿐만

아니라 2004년 IEC 서울총회, 2014년 ITU 부산전권회의, 2015년 ISO 서

울총회, 2018년 IEC 부산총회를 개최함으로써 국제사회에서 표준주도국

으로서의 발전을 도모하는 계기가 되었다. 기술위원회 참여뿐만 아니라

정책위원회에도 적극적으로 참여하여 ISO 이사회, 표준기술관리위원회,

소비자정책위원회, 적합성평가위원회와 IEC의 모든 정책위원회28에 참여

하여 국제표준화에 기여하고 있다.

표준은 이해관계자들이 합의한 제정 원칙에 따라 수많은 회의를 통하

여 제정되었고, 제정된 표준은 활용 능력에 따라 비용 절감과 효율을 향

상시킬 수 있기 때문에 표준전문 인력의 역량이 매우 중요하다. 우리나라

<표 7-25> 국제표준 활동(ISO/IEC)의 성장

국제 표준 제안 건수(누적) 국제 의장, 간사, 컨비너 수(명)

2001년 2005년 2010년 2015년 2001년 2005년 2010년 2015년

7 80 390 680 6 45 107 172

자료: 국가기술표준백서(2015; 2016); 기술표준통계(2009); 국제표준화활동 주요 통계(2014) 기준.

28 IEC의 정책위원회는 모든 정책 이슈를 총괄하는 이사회(Council Board), 기술표준 이슈

를 총괄하는 표준화관리이사회(Standardization Management Board), 적합성평가 정책을

총괄하는 적합성평가이사회(Conformity Assessment Board), 기술과 시장 동향을 파악하여

전략을 세우는 시장전략이사회(Market Strategy Board)로 되어 있으며, 우리나라는 확산

기 때부터 모든 정책위원회에 피선되어 참여하고 있다.


는 표준전문 인력 양성을 위해 표준화 인식 제고 프로그램과 표준 전문

성 향상 프로그램을 도입하여 실시하고 있다. 표준화 인식 제고 프로그

램은 초등학교, 청소년, 대학생을 대상으로 표준의 중요성과 활용성에 초

점을 맞추었고, 표준전문성 향상 프로그램은 산업계 종사자, 국제표준화

활동자를 대상으로 전문성 강화에 중점을 두고 있다. 2019년부터 표준전

문 인력 양성 사업으로 표준전공 대학원 프로그램을 국가사업으로 추진

하고 있다.

그밖에 표준인프라 확충 사업으로 1992년 설립되었던 한국시험기관인

정기구를 2007년 한국인정기구(KOLAS)로 개칭하여 국제기준에 부합한

표준 관련 인정제도가 운용되도록 하였다. 2008년부터는 국가표준 정책

과 기획은 정부가 수행하고, 개발과 관리는 민간이 수행하는 선진국형

표준화시스템의 일환으로 산업표준화법에 근거하여 표준개발협력기관

(COSD)제도를 도입하였다. 국가표준정보화를 위하여 1996년부터 KS 규

격서와 KS 심사 기준을 이미지 파일로 저장하여 관리하였으나 2000년부

터 KS 원문을 텍스트 파일, PDF, e-book으로 수정하거나 열람할 수 있도

록 하였다. 2003년에는 KS의 제⋅개정 신청에서 최종고시에 이르는 모든

업무 처리 과정을 전산화한 KS 업무처리시스템을 구축하였다. 또한 국제

무역상 기술규제에 효율적으로 대응하기 위하여 2008년 TBT 중앙사무국

을 출범시키면서 세계 각국의 기술규제 정보에 효율적으로 대응하기 위

한 TBT 통합관리시스템(http://knowtbt.kr)을 개설하여 업계를 지원하는

체계를 구축하였다. 2003년에는 산업고도화와 과학기술의 발전을 지원하

는 국가측정표준 중⋅장기발전계획을 수립하여 측정표준의 분류체계를

재정립하였고, 국민 생활의 편의 증진과 국가 기술 자원의 확대를 위하

여 기상 데이터, 국민체위 조사 데이터와 같은 참조표준 제정도 추진하

였다.

이처럼 성숙기에는 국가표준기본법을 제정하여 표준 관련 법체계의 완

성도를 높이고, 국가표준 대표기관으로서 기술표준원(KATS)과 한국표준

과학연구원이 국가표준체계의 국제화를 추진하고 표준인프라를 확충하

여 국가표준 역량을 강화하였다.


라. 확산기

우리나라 국가표준은 수출주도형 공업화와 품질향상, 생산성 증대, 기

술혁신의 전략적 도구로 활용할 목적으로, 산업부서가 주도하여 국가표

준체계를 구축하여 왔다. 그러나 산업구조의 다양화와 서비스산업의 확

장으로 제조업 중심의 국가표준체계 구축에는 전문성과 다양성에 한계가

있었다. 특히 WTO가 예외로 두고 있는 보건의료, 환경, 안전 분야와 방

송통신 표준은 전문성뿐만 아니라 자원의 효율적 관리도 이슈로 등장했

다. 뿐만 아니라 기술의 융⋅복합화에 따른 산업표준과 방송통신 표준

간의 중복29이 발생하였고, 동일한 제품의 시험항목이 산업표준과 기술기

준 간에도 내용이 다르거나 중복되는 현상이 발생하였다.

정부는 이러한 문제점을 해결하고 국가표준의 활용도를 강화하기 위하

여 2014년 국가정책조정회의를 개최하여 ‘범부처 참여형 국가표준 운영

체계 도입방안’을 보고하였다. 또한 산업표준화법을 개정하여 2015년부

터 관계부처에 KS 제⋅개정 고시하고, 표준개발협력기관 및 인증기관을

지정하여 업무를 위탁할 수 있도록 하였다.

그동안 한국표준협회(식품 분야는 한국식품연구소)가 수행해 오던 KS

인증 업무를 2015년부터 한국기계전기전자시험연구원(KTC), 한국화학융

합시험연구원(KTR), 한국건설생활환경시험연구원(KCL)도 수행할 수 있

도록 하였다. 또한 한국표준협회가 주관하였던 단체표준의 관리를 중소

<표 7-26> KS 및 기술위원회(TC)/분과위원회(SC) 위탁현황(2017. 3)

부처고용

노동

농림

축산

과기

정통환경

해양

수산

식품

의약산림

국토

교통기상

계

규격 비율(%)

KS 수 31 523 1,089 595 38 826 426 149 8 3,685 18.28

TC/SC 수 1 17 31 23 1 42 14 12 2 143 14.72

자료: 국가기술표준원(2017).

29 2016년 국가표준기술백서에 따르면 모바일 웹 표준의 중복을 비롯하여 31건의 표준이

중복되어 국가표준의 혼란을 초래하고 있다.


[그림 7-14] 한국의 국가표준체계도


기업중앙회로 이관하였다. 즉, 민간표준화 역량을 강화하기 위하여 국가

표준을 단체표준으로 이관해 나가기 시작하였다. 이러한 결과 2015년 이

후 국가표준 수가 점차 감소하고 있다.

3. 한국 국가표준정책 발전 과정의 시사점

가. 경제 발전의 전략적 수단으로 인식

한국이 국가표준의 필요성을 인식한 것은 수출주도형 공업화를 통해

경제 발전을 이룩하겠다는 분명한 목표가 있었기 때문이다. 수출주도형

공업화를 위해서 제품의 품질 향상이 필요했고, 수출시장에서 가격 경쟁

력을 확보하기 위해서는 생산성 향상이 필요했다. 품질 향상과 생산성

증대를 위해서는 국가표준의 전략적 확보가 핵심이었다. 이에 따라 상공

부에 표준국을 설치하고 공업표준화법을 제정함과 동시에 공산품품질관


[그림 7-15] 한국의 표준 제정 수 추이와 한국의 GDP 비교

자료: 국가기술표준원(2013); World Development Indicator 데이터를 활용하여 저자 작성.

주: 위 그래프는 '유효KS'를 의미하며, 아래 그래프는 'GDP'를 의미함.

리법(1967)을 제정하였다. 방직시험검사소(1961)와 한국직물시험검사소

(1965)도 설립하여 공산품의 수출 증가에 필요한 기본 체계를 갖추었고,

국제기준에 걸맞은 미터법(1961) 또한 전면 실시하였다.

표준이 국가 경제 성장에 기여한 성과를 선진국 연구기관이 분석한 결

과는 앞서 <표 7-1>에서 본 바와 같이 생산량, 총 요소 생산성과 노동 생

산성에 기여한 것으로 밝혀졌다. 한국의 경우에도 [그림 7-15]에서와 같

이 국가표준의 수(數)가 GDP 성장과 함께 비례적으로 증가하고 있다.

이와 같이 한국의 목적 지향적 국가표준체계의 구축은 선진국이 국가

인프라 구축 차원에서 공업화와 병행하여 표준체계를 구축한 전략과는

확실히 구별되는 특성을 갖는다.

나. 중장기 국가표준발전계획 수립으로 일관성 있는 추진

한국의 국가표준체계는 경제 발전을 지원하는 수단으로 발전되었지만,

표준체계의 완결성을 높이기 위하여 지속적인 발전계획을 수립하여 일관

성 있게 추진되었다는 특징이 있다. <표 7-27>에서 본 바와 같이 표준정

책 주무기관이 바뀌는 과정에서도 중장기 발전계획은 지속적으로 수립


<표 7-27> 중장기 국가표준발전 계획 수립 현황

상공부 공업진흥청 기술표준원국가기술

표준원

1971~80년 1988~92년 1993~97년 2001~05년 2006~10년 2011~15년 2016~20년

공업 표준화

10개년

계획

공업 표준화

중장기

5개년 계획

산업표준

선진화

5개년 계획

제1차

국가표준

기본계획

제2차

국가표준

기본계획

제3차

국가표준

기본계획

제4차

국가표준

기본계획


추진되었다. 표준정책은 과학기술과 지식 인프라라는 측면에서 매우 중

요한 의미가 있다. 초기에는 산업표준 중심으로 정책이 수립 추진되었으

나, 1970년대 중반에 측정표준을 위한 한국표준과학연구원의 설립과 시

설현대화를 추진하여 표준체계의 확장을 도모하였다. 1990년대 이후에는

국가표준체계의 선진화를 통한 국제부합화를 추진하였고, 민간 역량강화

를 통한 KS 인증제도의 민영화를 추진하여 국가표준체계의 완결성을 높

여왔다.

시대별 정책수요에 따라 표준정책의 주무기관이 바뀌었지만 중장기 발

전계획을 수립 추진함으로써 정책의 일관성을 유지할 수 있었다. 이러한

결과로 2000년도 이후에는 국가표준기본법에 국가표준기본계획을 수립

추진토록 하여 표준인력, 정보시스템, 국제표준화활동 등 표준인프라 확

장을 통한 국가표준체계의 선진화를 도모하고 있다. 이처럼 한국의 국가

표준체계는 경제발전 계획과 밀접한 연계 속에서 지속적이고 일관성 있

는 중장기 국가표준발전 계획을 수립하여 체계의 완결성을 높여왔다.

다. 표준인프라 확장을 통한 제도적 활용

수출주도형 공업화를 위한 국가표준의 전략적 도입은 대량생산을 통한

품질향상과 생산성 증대에 적중한 정책적 선택이었다고 평가된다. 이러

한 정책적 선택을 기반으로 정부에 관련 조직을 신설하고 관련법을 도입

하여 강력한 추진력으로 국가표준체계를 단계적으로 구축하였다.


<표 7-28> 측정 시험 설비 현대화를 위한 차관 도입 현황

기관 재원 주요 내역 금액(USD)

한국표준

과학연구원

ADB(1979~81년) 시설 장비 도입 8,000,000

OECF(1986~87년) 시설 장비 도입 6,000,000

IBRD(1990~91년) 시설 장비 도입 6,000,000

IBRD(1994~95년) 시설 장비 도입 10,000,00

국립공업

시험원

ADB(1980~84년)시설 장비 도입,

용역, 훈련, 국제협력 17,000,000

IBRD(1991~94년) 제2차 시설 현대화 사업 30,000,000

자료: MoEF(2012); 국가기술표준원(2013)(차관 내용만 발췌하여 작성).

상공부 표준국을 신설하여 기본 정책을 입안한 후에 공업진흥청을 주

무기관으로 신설하여 국가표준의 기틀을 마련하였으며, 공업표준화법과

공산품품질관리법의 제정으로 표준 활용 체계를 갖추었다. 한국이 국가

표준체계를 빠른 시간 내에 갖출 수 있었던 것은 공업진흥청의 정책 추

진력과 표준 활용을 위한 KS 인증제도의 도입, 공산품품질관리법에 따른

품질관리법의 도입과 품질인력 양성, 측정표준기관과 시험인증 기관의

시설현대화를 통한 표준품질 인프라의 확보가 크게 기여했다. 특히 예산

과 자원이 부족한 상황에서 <표 7-28>에서와 같이 측정 시험설비의 현대

화를 위해 국제기관의 차관(loan)을 도입한 정책적 결단은 국가표준체계

의 확립에 매우 중요한 역할을 한 것으로 평가된다.

라. 국제 규범에의 부합화

가장 바람직한 국가표준은 국제표준과 부합되고 국내 기술기준과도 일

치한 표준이다. 특히 수출주도형 경제 성장 전략에 있어서 국제표준과의

조화는 매우 중요하다. 한국의 국가표준은 수립기와 성장기에는 일본과

제도적으로 유사점이 많은 제품 중심의 표준체계를 갖추고 발전하였다.

그 결과 <표 7-29>와 같이 2000년 말 기준으로 KS 수(數)가 10,845종이

되었다. 그러나 제품 중심의 표준체계는 국제표준 분류 방식과는 다르기


<표 7-29> 연도별 국가 표준(KS)의 수(數)

1970년 말 1980년 말 1990년 말 2000년 말 2010년 말 2018년 말

1,864 7,029 8,552 10,845 23,622 20,507


때문에 국제 부합화에는 한계가 있었다.

한국은 2000년 이후 표준체계를 국제표준화기구의 분류 방식에 따라

기능 중심으로 개편하여 국제 규범에 부합한 국가표준체계를 구축하였다.

<표 7-29>에서와 같이 KS 수가 2010년 말에는 23,622종으로 1960년대 이

후 지난 40년간 확립했던 KS 수(數)를 2배 이상 많이 확보하게 된 것도

이러한 분류 방식을 변경하고 국제표준을 적극 도입하였기 때문이었다.

제5절 개발도상국을 위한 정책 권고 방향

1. 패키지 방식 접근 전략

표준 활용 전략을 세분화하여 ｢패키지 방식의 접근 전략｣이 필요하다.

개발도상국의 한정된 자원과 부족한 표준개발 역량으로 선진국 수준의

국가표준체계를 동시에 구축하기에는 한계가 있다. 또한 표준의 활용 분

야도 상거래 확립, 정밀 정확도 확립을 통한 과학기술의 지식 인프라, 산

업의 효율과 능률제고 등과 같이 다양하다. 따라서 개발도상국의 경제,

사회, 산업 수준에 맞는 표준 활용 분야를 먼저 선정하고 그에 맞는 정책

패키지를 개발하여 전략적으로 국가표준체계를 구축해 나가야 한다.

한국의 경우에도 ｢수출주도형 공업화를 위한 국가표준체계｣를 목표로

한정된 자원과 역량을 수출산업화를 위한 국가표준제도 확립에 초점을

맞추었다. 법정계량도 수출산업화에 필요한 부분은 미터법을 도입했고,

측정표준은 1975년에 전문기관을 설립하고 2000년에야 국가표준기본법

으로 체계화하였다. 표준 정책의 수립기와 성장기에는 모든 역량을 산업


표준-품질향상-KS 인증제도와 같은 수출산업화에 필요한 부분의 국가표

준체계 강화에 역량을 집중하였다.

물론 표준 활용 부문 간 연관성이 크기 때문에 명확히 구분하여 추진

하기가 쉽지 않지만, 자원배분의 효과와 활용촉진 측면에서는 정책의 우

선순위가 필요하다. 예를 들면, 공업화를 추진하고 있는 개도국은 한국의

경우와 같이 산업표준을 중심으로 생산성 향상, 품질 향상, 국가표준인증

제도를 도입하는 정책패키지를 선택하고, 제품을 수입에 의존하고 있는

개발도상국은 법정계량을 중심으로 TBT 제도 활용, 안전 환경 보건을 위

한 국제인증제도 활용과 같은 패키지를 선택할 수도 있다.

이러한 정책 패키지의 선택과 조합은 개발도상국의 경제, 사회, 산업

수준에 따라서 다양화할 수 있다. 정책 패키지의 구성은 본 연구에서 제

시한 국가표준체계의 대상 표준과 구성 요소를 개발도상국의 수준에 맞

게 조합하면 될 것이다. 한국의 성공적인 사례도 표준의 활용을 명확히

하고 이를 바탕으로 체계의 완결성을 높여 온 결과라고 판단된다.

2. 국제표준체계 내재화

국제표준체계를 국가표준체계로 내재화하는 전략이 필요하다. 표준 환

경의 변화에서 논의한 바와 같이 기술혁신의 가속화와 글로벌화의 진전

으로 국제표준의 중요성이 커지고 있다. 국제표준을 자국의 실정에 맞게

바로 도입하거나 일부 수정하여 국가표준으로 제정하는 경우가 많다. 4

차 산업혁명으로 초연결사회가 도래할 경우에는 국제표준이나 지역표준

이 더 중요해질 수 있다. 따라서 개발도상국도 국제표준을 잘 활용하여

국가표준으로 활용하는 방안이 요구된다.

한국도 국가표준체계 수립기와 성장기에는 일본, 독일, 미국 등과 같은

선진국의 표준을 효과적으로 도입하여 활용하였으며, 현재는 국제표준을

적극 도입하여 국가표준으로 내재화하고 있다. 2018년 말 현재 한국 표

준의 66.8%가 국제표준과 부합하고 있다. 또한 ISO 품질경영시스템이나

환경경영시스템 등을 적극 활용하고 있으며 IEC의 적합성평가 시스템을


가장 잘 활용하고 있는 국가 중의 하나이다.

국제표준체계를 국가표준체계로 내재화하기 위해서는 이를 활용하고 도

입할 주체와 조직이 필요할 것이다. 그러나 이러한 부분은 자원과 역량이

크게 요구되는 사항이 아니기 때문에 정책 목적과 우선순위가 결정된다면

쉽게 접근할 수 있는 부분이다. 국제표준체계가 어려울 경우에는 지역표준

체계나 제도가 유사한 이웃 국가의 체계를 도입하는 것도 가능하다.

3. 운용과 활용 방법 전수

표준체계 구축과 함께 운용과 활용 방법의 전수에 역점을 두어야 한

다. 개발도상국의 국가표준체계 구축 현황과 문제점의 분석 결과에 따르

면 개발도상국의 가장 큰 어려움은 제도의 구축보다도 이를 운용하고 활

용하는 방법에 있다. 하드웨어적인 체계는 국제적인 사례들이 많이 있기

때문에 쉽게 습득할 수 있지만, 개발도상국의 경제 환경에 맞는 운용 방

법은 많은 경험과 노하우가 필요하다. 따라서 이를 위한 교육프로그램이

나 제도 전수 프로그램을 적극 활용할 필요가 있다.

한국의 경우에는 체계 수립기에서 부터 한국표준협회를 통해 표준 활

용 교육 프로그램을 적극 시행하였다. 특히 표준을 활용하고 적용하는

품질 인력 양성, KS 인증 심사원 양성 프로그램 등을 통하여 이를 극복

하였다. 뿐만 아니라 설비 현대화 사업과 연계하여 측정표준 전문 인력,

시험 검사 전문 인력의 연수프로그램도 활용하였다. 국가표준체계의 완

결성이 높아지면서 초등학생부터 대학원 표준전문 과정까지 전 과정에

걸쳐 표준교육 과정을 운영하게 되었다.

측정표준의 경우에는 고도의 정밀 정확도가 필요하고 국제적 수준의

역량을 갖춘 인력이 필요하기 때문에 자원과 재원이 필요하다. 그러나

산업표준의 경우, 교육프로그램과 훈련프로그램을 운용하는 것은 수혜국

뿐만 아니라 제공하는 국가에도 국제 협력 확대 관점에서 필요한 부분이

기 때문에 개발도상국 프로그램의 한 축으로 작동할 수 있다.


4. 표준 인프라 확충

개발도상국 표준 인프라의 확충은 지속적 지원이 필요하다. 국가표준

체계는 국가품질 인프라의 한 축이다. 국가품질 인프라가 표준화, 측정,

적합성 평가, 인정으로 구성되어 있으며 국가표준체계는 표준과 측정을

중심으로 적합성평가를 활용하는 개념이다. 표준 인프라는 인력, 예산,

설비, 표준을 제정하고 활용하는 정보시스템으로 구축되어 있다. 특히 개

발도상국 국가표준체계의 발전을 위해서는 인력과 설비, ICT 시스템의

구축이 필요하다. 또한 이러한 인프라를 통하여 국제표준화 활동을 강화

할 수 있고 네트워크 경제에서 소외되지 않을 수 있다. 따라서 관련 설비

와 정보시스템의 구축 지원은 지속적으로 추진되어야 한다.

한국의 경우에도 설비 구축은 선진국의 원조와 해외 차관을 통하여 확보하

였으며, ICT 시스템은 도약기에 들어 확보하기 시작하였다. 특히 KS 인증시스

템을 인터넷상으로 활용할 수 있도록 제도를 갖추었는데 이러한 시스템은 개

발도상국에도 적용할 수 있는 기술이기 때문에 개도국 지원이 가능하다.

5. 국가표준체계 발전 계획 수립

개발도상국의 성공적인 국가표준체계 구축을 위해서는 지속적이고 일

관성 있는 정책 추진이 필요하다. 이를 위해서는 중장기 국가표준체계발

전 계획을 수립하고 이를 지속적으로 추진할 필요가 있다.

한국의 경우에도 표준주관 부처가 바뀌면서도 중장기 발전계획을 수립

하여 국가표준체계 구축을 지속적으로 추진하여 성공적인 체계 구축을

달성할 수 있었다. 뿐만 아니라, 국가표준기본법이 제정되면서는 이를 법

에 명문화하여 <표 7-30>에서 보는 바와 같이 5년 단위로 국가표준기본

계획을 수립하여 추진토록 하고 있다.

따라서 개발도상국이 한정된 재원과 인력을 효율적으로 활용하여 국가

표준체계를 구축하기 위해서는 법･제도, 조직, 운용과 활용, 표준인프라

<표 7-30> 한국의 국가표준기본계획 수립 사례(1~3차 계획)


1차 국가표준기본계획

(2001~05년)


(2006~10년)


(2011~15년)

1.국가표준제도 기반구축

(1-1)국가표준

종합조정체계의 확립

(1-2)국가표준체계 혁신

(1-3)국가표준화 활동기반

강화

1.국가표준체계의 선진화

(1-1)국가표준 관리체계의

혁신

(1-2)국가적합성평가제도의

전면적 정비

(1-3)전략적 표준화 추진

및 적합성평가 기반

확충

(1-4)남북표준 통일기반

조성

1.미래 성장 동력을

지원하는 표준개발

(1-1)신 성장 원천표준

개발 확대

(1-2)원천기술 국제표준화

선점

(1-3)R&D-표준화 연계

활성화

2.적극적 국가표준 선진화

활동 전개

(2-1)성문표준의 세계화

(2-2)측정표준의 선진화

(2-3)참조표준의 본격 개발

(2-4)전략적 표준화 기술

개발

(2-5)국제표준 활동 강화

(2-6)표준 보급 및 홍보

강화

(2-7)사회적 규제와

규제개혁 요구의 조화

2.표준기술 하부구조 강화

(2-1)측정표준의 선진화

(2-2)표준물질 개발 확대

및 보급체계 확립

(2-3)참조표준 제정 및

개발시스템 구축

(2-4)법정계량제도 선진화

2.기업 친화적 표준기반

구축

(2-1)기업 친화적 인증제도

개선

(2-2)사용자 편의형

표준지원

(2-3)측정표준 글로벌 산업

경쟁력 선도

3.기술적 무역장벽의

해소를 통한 수출시장의

확보

(3-1)적합성평가제도의

전면적 정비

(3-2)적합성평가기관의

국제신뢰성 제고

(3-3)상호인정협정 체계의

적극 추진

3.국제표준화 대응역량

강화

(3-1)공적 국제표준화

주도국으로 도약

(3-2)사실상 국제표준화

지원체계 구축

(3-3)무역상기술장벽(TBT)

대응활동 강화

3.편리하고 안전한 사회를

위한 표준화

(3-1)생활밀착형⋅서비스

표준화

(3-2)사회 안전⋅보안

표준화

(3-3)공공⋅행정 표준화

4.남북한 표준통일의 준비

(4-1)남북한 표준통일

대응을 위한 민관

공동 협의체 구성

(4-2)남북 표준통일

사전연구 및 전략

마련

(4-3)남북 간 표준화 협력

4.민간표준화 활성화

(4-1)민간표준화 역량의

전략적 육성

(4-2)생산자단체의

표준제정활동 촉진

(4-3)표준전문인력 양성 및

활용시스템 활성화

(4-4)표준화 인식제고,

홍보, 교육확대

4.민간-정부가 함께하는

표준행정 실현

(4-1)선진형 표준체계 구현

(4-2)민간 표준 참여 향상

(4-3)표준 관련 부처협업


에 대한 종합적인 내용을 연차별로 수립하여 추진할 필요가 있다. 계획


수립에 대한 경험과 지식은 한국과 같이 성공적으로 국가표준체계를 구

축한 국가들과 표준 협력 체계를 구축하여 습득하는 것이 좋은 방법일

것이다.


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참고문헌

421부 록

<부표 7-1> 시대별 한국 국가표준체계 구축 내용

1960년대 1970년대 1980년대

세대구분 국가표준 제도 수립기 국가표준 양적 팽창기 국가표준 질적 조정기

정책성과산업표준화의 태동 및

기반 마련

산업발전과

경제발전의 주춧돌

중공업, 건설업 분야

표준 비중 확대

KS규격 1,846종 7,029종 8,552종

연

구

프

레

임

법제도

o 계량법 제정(’61)

o 공업표준화법 제정(’61)

o 공산품품질관리법

제정(’67)

o 헌법 표준제도 조항

신설(’80)

KATS o 상공부 내 표준국 o 공업진흥청 소속

협회o 한국표준규격협회(現

한국표준협회) 설립(’62)

o 한국표준연구소(現

KRISS) 설립(’75)

운용

o KS 표시제도 시행(’62)

o 미터법 전면 실시(’61)

o 국민표준체위조사

실시(現 size Korea

사업)(’79)

o 공업표준화10개년

계획(’71)

o 단체표준, 사내표준

사업 추진

o 공업표준화중장기

5개년 계획(’88~’92)

국제

활동o ISO, IEC 가입(’63) o OIML 가입(’78)

시험

인증

기관

o 방직시험검사소(現

KOTITI)(’61)

o 대한메리야스시험검사

소(現 KATRI)(’65)

o 한국직물시험검사소(現

FITI)(’65)

o 한국정밀기기센터(現

KTL) 설립(’66)

o 한국기기유화시험연구

원 설립(現 KTC)(’69)

o 대한고무제품시험검사

소(現 KTR)(’69)

o 한국전기기기시험

연구소 설립(現

KTC)(’70)

o 한국수출잡화시

검사소(現 KCL)

(’71)

부 록



1990년대 2000년대 2010년대

세대구분 국가표준 내실화 집중기국제표준화 본격

참여기

국제표준화 주도 및

종합정비기

정책성과 경제성장의 원동력국제표준의 국가표준

부합화

국내외 표준화 정책과

기술전략 주도

KS규격 10,845종 23,622종 20,247종(’17 기준)

연

구

프

레

임

법제도

o 계량및측정에관한법률

개정(’92)

o 품질경영촉진법

제정(’93)

o 공업표준화법 개정 →

산업표준화법(’92)

o 국가표준기본법 제정

(’99)

o계량및측정에관한법

률 개정 → 계량에

관한법률(’00)

* 측정부분 →

국가표준기본법

o 범부처참여형

국가표준 운영체계

도입(’15)

KATS

o 중소기업청 소속 →

산업자원부 소속(’99)

o 국립공업시험원 →

국립공업기술원

개칭(’91)

o 국가기술표준원

으로 개칭(’13)

협회

o 한국측정기기교정협회

(現 한국계량측정협회)

설립(’90)

o 한국시험인증산업

협회 설립(’11)

운용

o 한국인정기구(KOLAS)

출범(’92)

o 한국인정원(KAB)

설립(’95)

o 산업표준선진화5개년

계획(’93~’97)

o 한국제품인정기구

(KAS) 설립(’01)

o 국가참조표준센터

개소(’06)

o 제1차 국가표준

기본 계획(’00)


기본계획(’06)


기본계획(’11)


기본계획(’16)

국제

활동

o CIPM

상호인정협약(’99)

o APLAC

상호인정협약(’98)

o ILAC

상호인정협약(’00,

’01)

o IEC 서울 총회

개최(’04)

o TBT 중앙사무국

출범(’08)

시험

인증

기관

o KTR 출범(’11)

o KCL 출범(’11)

o KTC 출범(’11)


423토 론

강 병 구 (고려대학교)

산업발달과정에서 표준의 중요성은 매우 명백하다. 한국의 산업발전은

1961년에 ｢산업표준화법｣이 제정되고 KS제도가 도입됨에 따라 시작될

수 있었다. 국가표준체계는 ‘국가품질시스템(national quality infrastructure)’

을 구축하는 기반이며 국제공급망(global supply chain)에 진입하기 위한

핵심적 요인이다. 국제적으로 신뢰받는 적합성 평가절차의 구축이 개도

국 국가품질체계 구축에 절대적으로 필요하다.

산업역량을 고려할 때 개도국들은 성능 중심의 표준(performance-based

standards)보다 설계 중심의 표준(design-based standards)을 제정하는 것이

바람직하다. 또한 개도국은 국가표준체계 분야에서 예산 확보, 전문 인력

풀 구축, 전문 인력 양성, 인정제도 구축 등에 어려움을 겪고 있다. 특히,

표준 및 품질 관련 인정평가사, 인증심사원, 시험요원 등의 전문 인력 양

성이 시급하다. 한편 정부조달에 국가표준을 활용하는 것은 표준보급에

효과적이지만 실시에는 어려움이 많다.

향후 개도국 표준화분야 정책협력을 위해서는 먼저 국가품질시스템 구

축에 요구되는 하드웨어와 소프트웨어에 대한 협력과 시스템의 근간이

되는 인정 및 인증시스템의 구축이 필요하다. 그리고 이들이 실질적으로

작동할 수 있도록 시험소를 구축하고 시험인력을 양성하여야 한다. 개도

국의 공통적 미비 분야인 계량측정분야에 대한 협력 또한 시급하다. 계

량분야에서도 국민생활과 밀접한 상업용 저울, 주유기, 수도미터, 택시미

터, 전력량계, 체온계, 혈압계와 같은 검정대상 계량기에 대한 검정방법

및 합격기준의 제정, 법정계량시험소 구축, 포장상품 정량관리 인증제도

도입 등이 개도국과의 매우 실질적인 협력 사업이 될 수 있을 것이다.

토 론


제8장

지식재산권

손 승 우 (중앙대학교)

황 금 물 결 (한국개발연구원)

제1절 서 론

융합과 연결을 기반으로 한 4차 산업혁명시대가 도래하였다. 모든 사

물이 연결된 환경 속에서 지식의 융합을 통하여 다양한 창작이 가능해지

면서 지식재산(Intellectual Property: IP)의 역할이 더욱 중요해졌다. 4차

산업시대의 인공지능(AI), 3D프린팅, 빅데이터, VR/AR, 자율주행자동차,

드론, IoT, 바이오, 클라우드 컴퓨팅 등 산업 전반에 특허, 저작권, 상표,

디자인, 노하우 등의 중요성이 강조되고 있다. 지식재산은 인간의 지식

활동의 성과로 얻어진 창작물이며, 자연에서 광물자원을 채취하듯이 지

식재산은 사람의 머리에서 캐낼 수 있는 자원으로 그 창출과 활용이 무

궁무진하다. 지식재산은 인류문명과 함께 진화됐으며, 오늘날과 같이 사

회가 초연결된 시대에 있어서 그 가치는 크게 주목받고 과학기술과 문화

콘텐츠의 중요한 기반이 되고 있다.

우리나라는 2019년 국제지식재산지수 10위권의 국가로 성장했지만, 불

과 70년 전만 해도 한국전쟁으로 폐허가 된 한반도에서는 지식재산권 정

책은 거의 존재하지 않았다. 1962년부터 시작된 경제개발 5개년 계획 이

후 산업과 경제가 성장하였으나 여전히 지식재산권 정책은 미흡하였다.

1972년 ｢기술촉진법｣이 제정된 이후 기술능력을 축적한 기업들은 특허의

425제8장 지식재산권

중요성을 알게 되었고, 해외 수출이 증가하면서 상표권에 대해 인식하기

시작하였다. 1977년 3월 12일 특허청을 개청하면서 산업재산권보호와 산

업기술개발을 체계적으로 지원하고 기술경쟁 시대에 대처할 수 있게 되

었다. 개청 당시 2만 5,000여 건에 불과하던 산업재산권 출원은 30년 만

에 36만 8,000여 건으로 14배가량 증가해 세계 4위를 기록했다. 그리고

1987년에 특허청은 현재 국제지식재산연수원의 모태가 되는 국제특허연

수원을 설립하여 공무원 중심의 지식재산 교육을 시작으로 점차 초⋅중

등학생, 출원인, 산업계로 대상을 확대하였고, 또한 WIPO와 공동으로 해

외 지식재산 교육⋅훈련을 실시하는 등 지식재산에 대한 국민의 인식을

높이는 동시에 전문화⋅국제화에 기여하였다.

2011년에 ｢지식재산 기본법｣을 제정하여 그간 산발적으로 추진하였던

지식재산 정책을 범부처적 차원에서 체계적이고 전략적인 정책 기반을

마련하였다. 정부는 지식재산의 ‘창출–보호–활용’이라는 체계 속에서 5개

년 기본계획을 수립하고 그 기반을 조성하기 위해 관련 정책과 사업, 법

제를 마련하고 있다. 대한민국은 현재 미국, 유럽, 일본, 중국과 함께 선

진 특허 5개국(IP5) 중 하나가 되었다. IP5는 전 세계의 80% 이상의 특허

출원을 하고 있으며 주요한 특허제도 개선을 주도하고 있다. 우리나라는

문화콘텐츠 분야에서도 한류를 통해 세계를 이끌고 있다. 최근에는 우리

나라 특허시스템과 지식재산체계 자체를 개발도상국을 비롯한 해외에 지

속해서 수출하고 있다.

세계 경제는 혁신적 기술과 창의적 아이디어가 부가가치의 핵심요소가

되는 지식기반 경제로 빠르게 변화하고 있다. 개발도상국이 미래 시장에

서 성장하기 위해서는 우수한 지식재산을 확보하고 지식재산 중심의 맞

춤형 연구개발 전략을 연구개발 현장에 수립하여야 한다. 따라서 이 장

에서는 개발도상국의 지식재산 정책제언을 제공하기 위하여, 우선 대한

민국의 경제발전을 견인하는 데 지식재산이 어떤 역할을 했는지 살펴본

다. 구체적으로 지식재산 정책의 역사적 과정과 함께 성공 요인과 실패

요인을 분석한다. 그런데 우리나라의 경험을 각기 다른 경제 환경과 산

업여건 등을 가진 개발도상국에 일률적으로 적용하는 것은 바람직하지


않다. 따라서 개발도상국을 경제발전 단계와 특허출원 수, 상표출원 수

등을 고려하여 3가지 등급으로 분류하였다. 이후, 다시 지식재산권 관점

에서 상위등급을 ‘지식재산 성장기 국가 그룹’으로 그리고 하위 2개 등급

을 ‘지식재산 초기 국가 그룹’으로 구분하여 각기 특수성에 적합한 최적

의 지식재산 정책의 방향을 ‘창출-보호-활용’ 관점에서 제시한다.

제2절 정책의 의미와 내용

1. 국가에 따른 지식재산의 의미

국가에 따라 지식재산(Intellectual Property)이 갖는 의미는 다르다. ‘지

식재산’은 인간의 창조적 활동 또는 경험 등에 의하여 창출되거나 발견

된 지식⋅정보⋅기술, 사상이나 감정의 표현, 영업이나 물건의 표시, 생

물의 품종이나 유전자원(遺傳資源), 그 밖에 무형적인 것으로서 재산적

가치가 실현될 수 있는 것을 말한다.1 우리나라와 같이 자원의 불모지인

국가의 경우, 경쟁력은 기술개발과 창작과 같은 활동의 투자에 따라 달

라지므로 무형자산인 지식재산을 다른 국가에 비해 상대적으로 중시한

다. 과학기술이나 문화예술을 기반으로 성장한 국가들은 지식재산을 기

초체력에 해당하는 국력으로 여기고 있다.

반대로 최빈개발도상국의 경우에는 지식재산에 대한 인식이 부족하고

국가 내에 지식재산권을 전담하는 부서조차 없는 예도 있다. 한편, 인도,

필리핀, 코스타리카, 이집트 등의 개발도상국은 기술 발전수준은 낮으나

관광업 등 서비스업이 발달하여 특허보다는 상표를 상대적으로 중요하게

여기기도 한다. 또한 중국과 같은 개발도상국은 경제발전과 함께 지식재

산을 전반적으로 강화하면서도, 특이하게도 자국 중소기업을 육성하기

위한 목적으로 소발명을 보호하는 실용신안제도를 적극적으로 활용하고

1 ｢지식재산기본법｣(법률 제10629호, 2011. 5. 19. 제정) 제3조 제1호.


있다.

최근에는 산업재산권(특허, 실용신안. 상표, 디자인)이나 저작권과 같이

전통적인 지식재산 분야 외에는 유전자원이나 전통지식과 같은 새로운

지식재산 분야2에 개발도상국이 관심을 쏟고 있다. 동물, 식물 및 미생물

등 생물자원은 인류 생존을 위하여 필요한 식량과 의약품 등의 분야에

활용되고 있고, 경제적 부가가치가 높다. 지역공동체와 토착민의 생물 다

양성, 생물자원과 관련 전통지식의 보존과 지속 가능한 이용을 위한 국

제적 노력은 생물다양성협약(Convention on Biological Diversity: CBD) 및

나고야 의정서(Nagoya Protocol on Access to Genetic Resources and the

Fair and Equitable Sharing of Benefits Arising from their Utilization to the

Convention on Biological Diversity)를 통해 이루어지고 있다. 선진국과 달

리 개발도상국은 유전자원에 대한 독자적 보호 체제의 도입을 적극적으

로 주장한다.

필리핀은 CBD 이행을 위해서 생물자원의 접근과 관련한 규제조치로 ｢

국립통합보호지역제도법｣(National Integrated Protected Area System Law/

Republic Act No. 7586: NIPAS), ｢원주민권리법｣(The Indigenous Peoples

Rights Act of 1997) 등을 정비하였고, 부탄은 2016년 생물다양성법

(Biodiversity Bill of Bhutan, 2016)을, 케냐는 ｢Environmental Management

and Coordination (Conservation of Biological Diversity and Resources,

Access to Genetic Resources and Benefit Sharing) Regulations 2006｣을 제

정하기도 하였다. 또한 개발도상국들은 생물자원으로부터 발생한 전통제

품의 보호를 위해 ‘지리적 표시’와 ‘상표’를 중요하게 생각한다. 특히 지

리적 표시는 TRIPs협정 제22조 제1항에서 “상품의 특정 품질, 명성 또는

2 경제⋅사회 또는 문화의 변화나 과학기술의 발전에 따라 새로운 분야에서 출현하는 지

식재산이 있는데, 이를 ‘신지식재산’이라 한다. 신지식재산의 경우 그 보호의 필요성이

인정되면 기존의 법체계에서 포섭하거나(예, 지리적 표시 단체표장), 해당 지식재산의

특이성을 고려하여 새로운 법률(｢반도체집적회로의 배치설계에 관한 법률｣,｢콘텐츠산업

진흥법｣ 등)을 제정하여 보호하기로 한다. 최근에는 전통지식, 유전자원, 생명자원, 그리

고 타인의 성명이나 초상 등을 상업적으로 이용할 수 있는 권리인 퍼블리시티권(right of

publicity) 등 새로운 유형의 지식재산에 대해서 새로운 보호 체계를 마련하기 위해 국내

외적에서 논의 중이다.


그 밖의 특성이 본질적으로 지리적 근원에서 비롯되는 경우 회원국의 영

토, 지역 또는 지방을 원산지로 하는 상품임을 표시하는 것”으로 정의하

고 있어, 지역적 상품에 강점을 가진 개발도상국들은 국내법으로 지리적

표시를 보호하는 경우가 많다.

나아가 CBD와는 무관하게 토착지역공동체를 보호하는 법 규정도 존

재한다. 뉴질랜드는 입법을 통해 토착지역공동체에 대한 정서적 침해를

금지한다. 마오리족의 구호인 'kia kaha’(be strong) ‘ataahua’(beautiful)를

상표나 디자인권으로 등록하거나 마오리족 족장의 얼굴을 버터제품 상표

로 등록하는 것 등을 그 예로 들 수 있다. 이와 유사하게, 호주 저작권법

은 한 집단이 보존하고 있는 무형유산을 보상 없이 촬영하여 이득을 얻

는 경우 저작권에 기반 한 부분적 이득 청구가 가능하도록 제정되어 있다.

지식재산은 개별 국가에 따라 조금씩 다른 모습을 띠고 있으나 큰 틀

에서는 유사한 모습을 보인다.3 이는 FTA(Free Trade Agreement)와 같은

양자 간 협상이나 WTO/TRIPs 등과 같이 다수 국가가 참여하는 다자간

협상을 통하여 보호의 기준을 정하기 때문이다. 또한 지식재산권 보호에

관한 국제적 통일화 작업에 개발도상국이 참여하고 있다. 대표적으로 산

업재산권에 관한 기본조약인 파리조약(1883), 저작권 보호에 관한 베른조

약(1986), WIPO(세계지식재산권기구), WTO/TRIPs 등이 있다. 최근 발생

한 미⋅중 무역 분쟁의 시발점은 중국의 지식재산(IP) 침해였으며, 미국

의 통상압력으로 중국은 지식재산 관련 법률을 대대적으로 제⋅개정하여

지식재산 보호체계를 갖추고 있다.

이상과 같이, 지식재산권은 국가마다 제각기 다른 의미로 이해되고 있

다. 개발도상국에 대한 정책 권고는 해당 국가의 경제, 정치, 사회 환경,

외교 등의 현황을 다각도로 분석하여 접근할 필요가 있다. 그 나라의 특

성에 따라 지식재산권의 종류 중 우선해야 할 정책과 장기적으로 추진해

야 할 정책을 구별하여 접근할 필요가 있다.

3 지식재산의 종류와 관련하여, 손승우, �지식재산권법의 이해�(제3판), 동방문화사, 2019,

pp.5~7. 참조.


2. 경제발전과 지식재산

개발도상국의 지식재산 정책에 관한 제언을 하면서 드는 가장 궁극적

인 질문은 ‘과연 지식재산이 경제발전을 견인하느냐’일 것이다. 이에 대

한 답을 위하여 지식재산권과 관련된 몇 가지 경제이론을 소개한다.

슘페터(Joseph A Schumpeter, 1883~1950)는 ‘창조적 파괴(Creative

Destruction)’이론에서 자본주의 발전의 원동력을 기업가정신에서 찾았

다.4 기업가가 기업가정신을 발휘해 기존의 생산방식을 파괴할 정도로 새

롭고 뛰어난 방식을 만듦으로써, 즉 창조적 파괴를 통해 경제가 발전한

다고 그는 말 하였다. 기업가가 이윤을 추구하기 위해 만들어 낸 새로운

생산방식과 새로운 제품이 바로 기술혁신이며, 그 대가로 기업가들은 큰

이윤을 얻는다. 이 이론은 기술혁신과 지식재산의 중요성을 연관 지을

수 있는 개연성을 부여한다. 기업가는 혁신의 산물을 독점배타적 권리인

지식재산권으로 보호할 수 있으므로 지식재산 제도는 기술혁신의 동기를

부여한다.

2018년 노벨 경제학상을 수상한 폴 로머(Paul Michael Romer) 교수는

한국의 소득 주도 경제성장 정책의 성공 여부에 대해 “늘어난 소득이 얼

마나 많은 기술 습득으로 이어지냐에 달려 있다.”라고 언급한 바 있다.

그는 ‘내생적 성장이론(Endogenous Growth)’을 통해 기술⋅혁신과 지식

재산의 중요성을 강조하였다.

이 이론은 기술적 진보의 문제를 외생적인 것으로 보는 로버트 솔로의

경제성장모형의 문제를 극복하고 기술적 진보의 문제를 내생적 가치에서

찾았다. 즉, 솔로의 경제성장모델은 ‘전통적인 경제성장은 생산요소인 토

지, 노동, 자본의 한계생산물이 수확체감현상을 보이기 때문에 경제성장

은 점차 둔화되며, 외부에서 주어지는 기술 발전이 일어나지 않으면 성

장을 할 수 없다.’는 것이다. 로머 교수는 경제성장의 핵심이 되는 기술,

지식, 창의적 아이디어가 경제계 외부에서 결정되어 주어지는 것이 아니

4 Joseph A Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy, Harper & Brothers, 1942.


라, 경제주체의 이윤 동기에 의해 경제 내부에서 만들어져 생산 활동에

투입된다고 보았다.5 로머는 시장기제(market mechanism)만으로는 사회적

최적을 실현할 수 없으며, 아이디어 창출을 유인하기 위해서는 특허와

같은 독점적 권리를 부여하도록 제도적 설계가 필요하고, 또한 독점적

권리를 일정하게 제한함으로써 아이디어 확산을 촉진할 수 있다고 하였

다. 이 이론은 혁신성장에 있어서 지식재산을 핵심적 가치로 보았고, 기

술훈련에 투자하여 생산성을 높여야 경제성장이 가능해진다는 것을 시사

한다.

오늘날과 같은 혁신경제 시대에서 글로벌 기업들의 자산 중 무형자산

비율은 무려 80%에 육박한다. 퀄컴사의 경우 2014~16년 사이 평균 매출

251억달러 중 로열티 수입은 81억달러(약 9조원)로 32% 수준이다. 특허,

상표, 디자인, 저작권, 유전자원, 영업비밀, 데이터 등 무형자산의 가치가

점차로 중요해지고 있다. 미국 MIT 이노베이션 이니셔티브의 2016년 조

사 결과에 따르면, 특허를 보유한 스타트업의 성장 가능성은 미보유 기

업에 비해 35배가 높으며, 또한 창업 후 1년 내 상표권 등록을 한 기업은

하지 않은 기업에 비해 성장 가능성이 5배가 높았다. 유망한 스타트업이

중견기업으로 그리고 다시 글로벌 기업으로 성장하는 데 있어 지식재산

은 필수적 요소가 되었다. 실리콘밸리의 VC들은 투자에 앞서 스타트업

이 보유한 지식재산을 가장 먼저 살펴본다. 이와 같이, 선진국은 지식⋅

기술을 ‘지식재산권’으로 인식하고 이를 통해 혁신가들이 성장할 수 있

는 토대로 활용하고 있다. 반면, 개발도상국은 지식이나 기술을 사유재산

으로 인식하는 수준이 상대적으로 낮고, 권리 보호나 가치 제고 활동을

소홀히 한다. 이는 혁신성장을 저해하는 요인으로 작용한다. 윌리엄 번스

타인(William Bernstein)은 �부의 탄생(The Birth of Plenty)�에서 ‘과학적

합리주의’, ‘자본시장’, ‘수송⋅통신’과 함께 ‘재산권’을 경제성장의 4가지

필수요소로 규정하였다.6

5 Charles I. Jones, “Paul Romer: Ideas, Nonrivalry, and Endogenous Growth”, Scand. J. of

Economics 121(3), 2019, pp.859~883.; [이선 교수의 창조경제 특강] 제12강 폴 로머의 내

생적 성장 이론, 2014. 4. 18(http://news.mk.co.kr/newsRead.php?no=609287&year=2014).


제3절 개발도상국 현황 및 주요 문제점

1. 분석 방법

제4차 산업혁명에 따른 경제패러다임 변화, 선진국을 중심으로 자국

지식재산권 보호정책이 강화되는 등 지식재산권에 대한 중요성이 커짐에

따라 개발도상국 또한 지식재산권 발전을 통해 지식기반사회로 도약하기

위한 노력을 기울이고 있다. 이집트의 경우 지식기반사회로 도약하여 위

해 2015년 국가개발전략 ‘VISION 2030’을 수립하여 혁신⋅지식 및 과학

연구 활동을 정책 우선순위로 선정하였다. 동남아시아 10개국의 협의체

인 ASEAN은 ‘2016-2025 아세안 지식재산권 활동계획’을 수립하여 기존

국가마다 상이하고 분절화 된 지식재산권 인프라와 플랫폼을 개선함으로

서 지식재산권의 창출-보호-활용을 아우르는 아세안 통합 지식재산권 생

태계를 조성하는 것을 목표하고 있다. 이러한 지식재산권 발전에 대한

개발도상국의 관심은 KSP 사업에서도 확인할 수 있다. 예를 들어, 2013

년 앙골라와 베트남 KSP 사업을 시작으로 이집트(2016/17), 칠레, 이란

(2017/18), ASEAN(2018/19) KSP 사업과 같이 지식재산권 분야의 정책자문

수요가 지속적으로 발굴되고 있다.

지식재산 관련 정책 자문에 대한제언의 실효성과 지속가능성을 높이기

위해서는 개발도상국의 지식재산 현황을 우선으로 분석하여야 한다. 이

를 위해 본 절에서는 개발도상국 지식재산권의 현황을 검토한 뒤, 개발

도상국의 지식재산권 경쟁력을 저해하는 주요 문제점을 살펴본다. 이때

개발도상국의 문제점을 다각도로 살펴보기 위해 국가 성장을 위한 지식

재산권 생태계(창출-보호-활용)를 통합적으로 다루었다.

분석에 앞서 우선 WIPO(세계지식재산권기구) 회원국 191개국 중 내국

인 특허 출원, R&D 투자 등과 관련된 유효한 데이터가 있는 27개 개발도

6 William Bernstein, The Birth of Plenty: How the Prosperity of the Modern World Was

Created, Wiley, 2004.


상국을 선별하였다. 이후 가장 대표적인 특허를 중심으로 경제규모 대비

출원 건수에 따라 이들 국가를 세 등급으로 범주화하고, 다시 소득 수준

으로 구분하였다. 이처럼 본 연구에서 개발도상국을 기존 대다수의 개발

협력 연구에 활용된 아시아, 중남미 등 지역이 아닌 경제발전 수준으로

구분한 것은 한 국가의 지식재산권 경쟁력이 지역별 특성보다는 경제발전

과 밀접한 관계가 있다고 보기 때문이다.

그러나 지식재산권과 경제발전 간의 관계를 실증적으로 규명하기 위한

많은 연구가 전 세계적으로 실시되었음에도 불구하고, 둘 사이의 인과관

계에 대해 합의된 바는 없다. 더욱이 연구 결과들이 복합적으로 나옴에

따라 지식재산권과 경제발전이 항상 양의 관계에 있다고 단정 짓기는 어

려운 것이 사실이다.

그러나 Maskus(2000)와 Chen & Puttitanun(2005)의 연구에서 확인 할

수 있듯이 지식재산권 제도⋅정책 발전과 경제성장 간 U-shape을 고려한

다면 유의한 상관관계가 있으며, 더 나아가 국가가 선택해야 하는 지식

재산권 제도⋅정책을 경제발전 단계에 따라 달리 접근할 필요가 있다.

이와 같은 맥락에서 본 연구는 개발도상국이 현재 가진 문제점뿐만 아니

라 경제가 성장함에 따라 직면할 문제점에 대해 선제적으로 대응할 수

있도록 방향을 제시할 것이다.

개발도상국 현황을 본격적으로 살펴보기에 앞서 데이터 수집의 한계로

인해 출원 이외의 등록 및 산업분류 모두를 포함하기보다 비교적 간단한

기준에 따라 개발도상국을 구분할 수밖에 없었음을 밝힌다. 따라서 경제

수준 대비 지식재산권 현황을 살펴보기 위해 가장 대표적인 지식재산권

인 특허를 중심으로 개발도상국을 다음과 같이 3등급으로 구분하였다.

<표 8-1>과 같이 27개 국가 중 9개국이 A등급(340초과 8,601 이하), 13

개국이 B등급(111초과 340 이하), 5개국이 C등급(19초과 111 이하)으로

분류되었다. 이와 같이 세 그룹으로 분류된 개발도상국을 앞서 언급한

‘창출(C그룹)’-‘보호(B그룹)’-‘창출(C그룹)’로 나누어서 검토하였다. 양자

협력사업의 특성상 국가마다 주어진 여건과 수요를 이해하는 것이 더 중

요하기 때문에 본 연구에서는 그룹별 현황을 간단하게 제시하였다.


<표 8-1> 경제규모 대비 특허출원 수에 따른 27개 개발도상국 분류

A등급 B등급 C등급

기준

(단위: GDP

1,000억달러당 내국인

특허출원 건수)

340 초과

8,601 이하

111 초과

340 이하

19 초과

111 이하

국가 수(단위: 개국) 9 13 5

해당

국가

저소득국 - - 마다가스카르

저중소득국

몰도바, 몽골,

우크라이나,

키르기스스탄

우즈베키스탄,

이집트, 조지아,

튀니지

엘살바도르

고중소득국

카자흐스탄,

러시아, 루마니아,

벨라루스,

아르메니아

멕시코,

보스니아,

불가리아, 브라질,

세르비아,

아제르바이잔,

이라크, 콜롬비아,

태국

요르단,

코스타리카, 페루

평균 내국인

특허출원 건수(단위: 건)3,990 1,242 72

평균 외국인

특허출원 건수(단위: 건)1,818 3,604 403

외국인 특허출원 건수/

내국인의 특허출원 건수0.5 2.9 5.6

주: 1) 특허출원 건수는 2017년, 소득 구분은 2018년 기준임.

2) 다른 국가들을 크게 상회하는 출원 건수(예: 외국인출원 건수-135,885건)를 기록한 중국

의 경우 왜곡된 정보를 전달할 수 있어 본 연구에서 제외함.

3) 소득별 국가분류는 세계은행 국가분류에 따름.

자료: WIPO 2017년 국가별 특허출원 수 및 World Bank 2018년 국가별 소득 현황을 기초로 작성

<표 8-1>에서 눈여겨볼 것은 연구 시작 전 예상했던 바와 달리 특허출

원 수가 경제수준에 비례하지 않는 예외가 발견된다는 점이다. 예를 들

어 고중소득국가임에도 불구하고 요르단, 코스타리카, 페루는 특허출원

수가 낮은 C등급 국가로 분류된 반면에, 저중소득국가임에도 불구하고

몰도바, 몽골, 우크라이나, 키르기스스탄은 특허출원 수가 많은 A등급으

로 분류되었다. 이에 비슷한 여건을 지난 개발도상국들의 성공 혹은 실


패 사례를 소개하여 다른 국가들이 참고할 수 있도록 코스타리카, 우크

라이나, 페루와 같은 개별 국가 분석을 참고 사례로 제시하였다. 개발도

상국을 위한 보다 자세한 정책 권고 ‘방향’에 대해서는 제5절에서 보다

심도 있게 다루기로 한다.

한편, <표 8-1>에서 활용한 특허출원 건수만으로 개발도상국의 지식재

산권 발전수준을 정확하게 파악할 수 는 없다는 점을 유의해야 한다.

ASEAN 국가, 인도, 한국의 기업들이 자사 경쟁력 강화를 위해 지식재산

권을 어떻게 활용하고 있는지에 대해 연구한 WIPO(2013) 보고서에 따르

면, ICT, 식품 기업을 제외한 기업들은 특허보다는 상표출원을 상대적으

로 더욱 중요하게 여기고 있다. 이와 같은 상표출원의 중요성을 감안하

여 개발도상국의 지식재산권 수준을 다각도로 살펴보기 위한 예시로 아

래 <표 8-2>와 같이 27개 개발도상국의 상표출원 현황을 확인하였다.

다만, WIPO가 특허출원 건수와 동일하게 경제수준 대비 출원 건수에

대한 데이터를 공개하지 않는 까닭에 전체출원 건수로 세 등급으로 분류

했음을 밝힌다. 따라서 경제수준과 비교하기보다 국가별 특허와 상표출

원등급 간 변화와 함께, ASEAN 사례와 같이 산업유형을 기준으로 등급

변화에 대한 배경을 간단하게 살펴보았다.

27개 국가 중 9개국이 A등급(11,421건 초과 186,103건 이하), 13개국이

B등급(5,872건 초과 11,421건 이하), 5개국이 C등급(5,872건 이하)으로 분

류되었다. 러시아와 우크라이나는 특허와 동일하게 A등급으로 분류되고

대부분 국가들이 한 단계씩 상승하거나 하락하는 정도의 차이만 보였다.7

그러나 코스타리카와 페루의 경우 특허에서는 C등급, 상표의 경우 A등

급으로 분류되었으며, 그에 반해 몽골, 몰도바, 아르메니아, 키르기스스탄

은 특허는 A등급, 상표는 C등급으로 하락하는 등 6개국은 특허와 상표출

원 간 상이한 결과를 보였다. 이에 앞선 ASEAN(2013) 보고서와 유사하

게 주요 산업에 따라 특허와 상표 간 기업 선호도가 달라진다는 가정하에

7 엘살바도르, 요르단, 이집트, 멕시코, 브라질, 콜롬비아, 태국은 특허보다 상표에서 한2

단계 올라갔으며, 루마니아, 벨라루스, 보스니아, 아제르바이잔, 이라크, 카자흐스탄은

특허에서 더 높은 등급을 받았다.


<표 8-2> 상표출원 수에 따른 27개 개발도상국 분류

구분 A등급 B등급 C등급

기준

(단위: 전체출원 건수)

11,421건 초과

186,103건 이하

5,872건 초과

11,421건 이하5,872건 이하

국가 수(단위: 개국) 9 9 9

해당

국가

저소득국 - - 마다가스카르

저중소득국이집트,

우크라이나

엘살바도르,

튀니지

우즈베키스탄

조지아,

키르기스스탄,

몽골, 몰도바

고중소득국

브라질, 콜롬비아,

코스타리카,

멕시코, 페루,

러시아, 태국

벨라루스,

불가리아, 요르단,

카자흐스탄,

루마니아,

세르비아

아르메니아,

아제르바이잔,

보스니아, 이라크

평균 내국인

상표출원 건수(단위: 건)56,019 10,079 1,543

평균 외국인

상표출원 건수(단위: 건)47,341 3,609 1,010

외국인 상표출원 건수/

내국인의 상표출원건수0.8 0.4 0.7

주: 1) 상표출원 건수는 2017년 직접출원 건수 및 마드리드 출원 기준, 소득구분은 2018년 기

준임.

2) 특허와 달리 상표출원 건수의 경수 특허와 달리 WIPO에서 경제규모 대비 출원 건수를

집계한 통계를 공개하고 있지 않음.

자료: WIPO 2017년 국가별 상표출원 수 및 World Bank 2018년 국가별 소득 현황을 기초로 작성.

6개국의 주요 산업을 확인해 보았다. 우선 상표출원 등급이 특허보다 높

은 코스타리카와 페루의 경우 각각 GDP 대비 관광업 비중이 21.8%,

51.5%로 달했다. 그에 반해 몽골(광업 23.4%), 몰도바(서비스업 66%), 아

르메니아(제조업 46.4%), 키르기스스탄(서비스업 45%) 등으로 산업 간

유사점을 찾을 수 없었다. 그러나 키르기스스탄의 경우 GDP 대비 비중

으로 살펴보았을 때 영세 소⋅도매업 등으로 이루어진 서비스업이 주요

산업이라고 알려졌으나, 수출 측면에서 풍부한 자원을 바탕으로 광물업

이 경제에 가장 크게 기여하고 있다. 또한 2012년 하이테크파크법 제정,


전국 이동통신망 확대 등 정부의 전폭적인 지원 아래 통신부문이 연간

20% 성장세를 보이며 ICT 산업에 대한 전망이 밝다.8 이렇듯 GDP 기여

도에 따른 주요 산업을 단편적으로 살피기보다 키르기스스탄 사례와 같

이 다각도로 국가 현황을 분석하는 것이 중요하다.

외국인 상표출원 의존도의 경우, 특허와 달리, A등급(0.8)뿐만 아니라

B등급(0.4), C등급(0.7) 국가에서 모두 낮게 나타나는 등 개발도상국의 상

표출원이 활발하게 이뤄지고 있다. 이렇듯 개발도상국에서 상표출원이

특허에 비해 상대적으로 선호되고 있는 배경에 대해서는 다음과 같이 2

가지의 추론이 가능하다. 첫째, 코스타리카, 페루와 같이 관광업 등의 서

비스업이 주요 산업일 경우 브랜드에 대한 관광객(소비자)의 인식 및 충

성도 제고를 위해서는 상표출원이 중요할 수 있다. 둘째, 원천 핵심기술

개발 투자비와 출원 및 등록에 소요되는 복잡한 절차와 긴 시간이 소요

되는 특허 대신 상표출원이나 실용신안 등을 통해 개발도상국은 신속하

게 지식재산권을 방어할 수 있다. 그러나 앞서 언급하였듯이 상표출원

수와 주요 산업을 연계하여 살펴본 것은 개발도상국의 지식재산권 수준

을 간략하게 가늠하기 위한 예시이며, 실제 협력 사업 시행 상황에서 지

식재산권 발전수준과 배경, 제약 요인 등은 국가가 처한 고유한 상황과

여건에 따라 다양하게 분석될 수 있음에 유의해야 한다.

이제부터는 특허를 중심으로 창출-보호-활용 별로 개발도상국들의 현

황을 살펴보고, 정책제언 시 고려해야 하는 사항을 간단하게 짚어본다.

그 다음 경제수준에 비해 특허 건수가 저조하거나 높은 국가들 중 데이

터가 유효한 국가를 선별하여 보다 상세히 현황을 살펴보도록 한다.

2. 창출

C등급 국가의 경우 출원 건수가 현저히 낮은 것은 다른 요인도 있겠지

만 기본적으로 특허가 필요한 기술 숫자가 다른 등급 국가에 비해 적기

8 한국무역투자진흥공사 KOTRA 국가정보.


때문이라고 추론할 수 있다. 이와 관련하여 지식재산권의 ‘창출’ 측면을

분석할 시 C등급 국가를 중심으로 R&D 현황을 살펴보고 R&D가 저조한

이유를 검토하였다.

일반적으로 특허에 필요한 기술 확보에 있어 가장 먼저 거론되는 것은

R&D 투자의 양적 확대이다. R&D 투자를 하는 만큼 특허출원 건수가 늘

어날 것이라고 가정하는 것으로, 이것이 과연 유효한 것인지를 다음과

같이 살펴보았다.

[그림 8-1]에서 볼 수 있듯이 R&D 지출과는 달리 내국인의 특허출원

수가 국가별로 다른 양상을 보인다. 예를 들어 C 그룹인 마다가스카르,

엘살바도르, 요르단, 코스타리카의 경우 R&D 지출에 비해 내국인 특허

출원 건수가 낮다. 멕시코, 불가리아, 브라질, 세르비아, 태국, 튀니지는

다른 국가들에 비해 R&D 지출이 높음에도 불구하고 내국인 특허출원

건수가 상대적으로 저조한 편이다. 외국인 특허출원에 대한 의존도 또한

A등급(0.5)을 제외한 B등급(2.9), C등급(5.6) 국가에서 매우 높게 나타나

이들 국가의 R&D 성과가 낮다는 것을 확인할 수 있었다.

이는 R&D 투자 확대 외에도 특허기술을 개발하기 위한 다양한 부분

[그림 8-1] 27개 개발도상국의 GDP 대비 R&D 지출9

자료: 2016년 WIPO 및 World Bank 현황을 기초로 하여 작성.

9 R&D 투자 이후 기술개발과 특허출원에 이르기까지 걸리는 시간차를 고려하여 GDP 대

비 R&D 제출데이터는 2016년 기준 데이터를 사용한다.


이 고려되어야 함을 의미한다. 기술혁신에 있어 개발도상국이 직면한 문

제는 과학기술혁신 중요성에 대한 인식 부족, 관련 정책 수립 및 관리 역

량 미흡, 인적⋅물적 자원투입의 부족 등이 있다(정성철 외, 2018). 즉, 전

체적으로 기술혁신시스템이 구축되지 않은 것도 문제이지만, R&D 지출

에 비해 내국인 특허출원 건수가 낮은 점을 고려할 때 사업화가 어려운

기초연구 R&D에 집중되는 것이 특허출원을 저해하는 요인으로 일부 작

용할 수 있을 것으로 추론된다.

<표 8-3> B등급 및 C등급 저소득국과 중저소득국의 산업구조

국가명 등급 국가 분류R&D /

GDP(%)

산업구조 또는 주요 산업

(GDP대비 비중)

조사

연도

이집트 B등급 저중소득국 0.79

농수산업(13.4%)

제조업(17.2%)

석유⋅천연가스(16.5%)

전력(1.8%)

건설(4.2%)

음식숙박업(3.5%)

운수(8.7%)

통신(2.2%)

유통⋅금융(15.2%)

공공⋅개인서비스(17.5%)

2018

조지아 B등급 저중소득국 0.3

서비스업(68%)

제조업(21.6%)

농업(9.2%)

2017

튀니지 B등급 저중소득국 0.6

서비스업(43.2%)

제조업(42.8%)

농업(1.2%)

관광(12.8%)

2016

우즈베키스탄 B등급 저중소득국 0.22

서비스업(43.2%)

제조업(42.8%)

농업(1.2%)

관광(12.8%)

2014

엘살바도르 C등급 저중소득국 0.15

1차 산업(14%)

2차 산업(27.4%)

3차 산업(58.7%)

2017

마다가스카르 C등급 저소득국가 0.01

서비스업(54.6%)

제조업(16.6%)

농업(28.8%)

2011

자료: 연도별 저소득국과 중저소득국의 산업구조에 관한 World Bank 현황을 기초로 작성.


한편, 연구 초반에는 저소득국과 중저소득국의 경우 주요 산업이 특허

출원 필요성이 상대적으로 낮은 농업 혹은 목축산업 등의 1차 산업이기

때문에 특허출원이 낮을 것으로 가정하였다. 그러나 아래에서 확인되듯

이 B등급 및 C등급에 속한 저소득국과 중저소득국의 주요 사업은 모두

서비스업으로 나타났다. 만일 여기서 말하는 서비스업이 단순 판매⋅유

통업으로 구성되어 있다면 농업과 목축산업과 유사하게 특허기술 확보에

대한 유인이 적을 수도 있을 것이다. 그러나 보다 정확한 판단을 위해 정

책제언에 앞서 각국의 산업구조와 산업별 핵심기술을 살펴보고 과연 특

허기술의 확보가 필요한 것인가에 대해 고찰할 필요가 있을 것이다.10

3. 보호

A등급 국가를 제외하고 B등급과 C등급 국가들은 내국인보다 외국인

의 특허출원 수가 많다. 이는 해당 개발도상국에 진출한 외국 기업이 해

당 국가에서 특허를 실시하기 위해서 출원되었거나, 개도국 정부 차원에

서 정책 지원이나 경제발전에 필요한 기술이라고 판단하여 출원된 것이

기 때문이다. 예를 들면, 해당국의 정부 정책으로 토목공사, 광산개발, 유

전개발 등 주력 산업과 관련하여 해외 기업의 진출을 유도하는 경우 외

국인이 선제적으로 특허출원을 할 수 있다. 이들 국가에서 ‘외국인 특허

출원 건수/내국인 특허출원 건수’는 전 세계 평균(0.4)을 훨씬 상회하는

각각 2.9, 5.6으로 자국기술의 비율이 상당히 낮다.

한편, 이들 개발도상국에서는 ‘보호’ 측면에서 지식재산권 보호 및 집

행 수준이 약하고, 사회 전반에 걸쳐 지식재산권 보호에 대한 인식이 낮

다고 할 수 있다. 따라서 내국인의 기술자립도가 현저히 낮은 B그룹과 C

그룹 국가들의 경우 특허출원 및 집행, 피해자구제제도, 특허침해소송 법

령 등의 지식재산권 보호 정책⋅제도를 다각도로 분석할 필요가 있다.

다만, WIPO를 비롯하여 선진국의 특허청, 개발협력청 등은 개발도상국

10 나머지 국가들의 산업구조는 <부표 8-1> 국가별 주요산업 참조


을 상대로 수년간 보호 정책⋅제도 수립을 위한 협력 사업을 진행해옴에

따라 선진국 사례와 유사하게 관련 정책 및 제도가 잘 정립된 국가들이

많다는 사실을 주목할 필요가 있다. 그럼에도 불구하고 오늘날 개발도상

국의 지식재산권 발전수준이 여전히 낮은 것은 집행이 제대로 되지 못하

고 있기 때문으로 이를 위해 특허 관련 공무원과 특허산업에 참여하는

민간기업의 특허 보호에 대한 교육과 훈련 수준을 함께 검토할 필요가

있다.

한편, 지식재산권 보호 시스템을 구축하기 위해서는 막대한 금액의 행

정비용이 소요되며 이는 국가 재정이 상대적으로 취약한 개발도상국에는

부담으로 작용할 수 있다. 예를 들어 이집트의 경우 약 80만달러의 고정

비용과 함께 매년 100만달러의 훈련비용이 소요될 것으로 추정된다

(Maskus, 2001). 따라서 개발도상국 정부가 지식재산권 보호시스템 구축

및 운용에 필요한 예산을 편성하기 위해서는 지식재산권의 경제적 중요

성에 대한 이해도를 제고하고 정부가 실질적으로 시스템을 구축하고 운

용하기 위한 예산을 지속적으로 조달할 수 있는 방안이 고려되어야 한다.

4. 활용

‘활용’의 경우 ‘창출’, ‘보호’에 비해 개발도상국을 대상으로 수집할 수

있는 데이터와 자료에 한계가 있음을 우선 밝힌다. 따라서 A등급을 중심

으로 지식재산권의 ‘활용’과 관련된 현황과 문제점을 명확하게 밝히기

위해 한국과 같이 우선 정부 차원에서 관련 데이터를 구축하여야 한다.

이때 경제발전에 따라 지식재산권의 양적 성과뿐만 아니라 사업화를 통

해 이익 창출을 실현할 수 있도록 지식재산권의 질적 측면을 함께 고려

해야 한다. 예를 들어 발명보다 상대적으로 수명이 짧은 실용 혹은 디자

인 특허가 주를 이루는지 검토하여 핵심 지식재산권을 중심으로 데이터

를 구축하고 체계적으로 관리함으로써 지식재산권 ‘활용’ 지원정책 수립

을 위한 객관적인 증거를 확보해야 한다.

특허의 경우 R&D와 특허출원에 이르기까지 오랜 시간이 소요되는 반


면, 시장은 매우 빠르게 변화하고 있어 본격적인 사업화를 위한 추가적

인 노력과 지원이 필요하다. 따라서 비교적 특허출원 건수가 많은 A등급

을 중심으로 특허출원에 따른 제품 양산부터 수익 창출에 이르기까지 사

업화 지원정책 및 제반 환경을 검토할 수 있다. 특허기술의 사업화로 시

장 수익을 얻기 위해서는 기술개발 시점과 특허출원, 사업화 간 시차 갭

을 줄이기 위한 다양한 노력을 기울여야 한다. 즉 급변하는 시장 환경에

따라 빠른 속도로 기존 특허기술을 추가로 개발하고, 시제품을 운영하여

상품가치를 검증해야 하는 것이다. 무엇보다도 사업화에 막대한 비용이

발생함에 따라 이를 지원할 수 있는 자금조달 체계가 구축되어 있는지

상세히 검토해야 할 것이다.

흥미로운 점은 A등급의 국가들은 우리나라 북방 지역에 위치한 국가

들로 전통적으로 소비에트연방 붕괴 전후로 기초과학 R&D에 집중적으

로 투자해왔다는 것이다. 이러한 특징을 감안한다면 해당 북방 국가의

기술 사업화에 대한 중요성은 다른 국가들에 비해 떨어질 수도 있다. 그

럼에도 불구하고 근래 경제구조를 빠르게 재편하고 있는 이들 국가가 글

로벌 시장에서 경쟁력을 갖출 수 있도록 특허기술 사업화를 위한 방안에

대한 협력 사업이 고려될 수 있다.

5. 사례연구

가. 사례연구: 코스타리카 - ‘창출’을 중심으로

코스타리카는 다른 중남미국가에 비해 정치적⋅경제적 안정성을 달성

한 고중소득국가(1인당 GNI 10,770달러)이지만, 지식재산권 수준이 경제

수준에 비해 다소 떨어지는 것으로 나타났다. 코스타리카보다 경제수준

이 낮음에도 불구하고 A등급을 받은 키르기스스탄, 몽골, 몰도바, 우크라

이나 등과 대조적으로 2017년 기준 코스타리카의 GDP 1,000억달러당 내

국인 특허출원 건수는 25개에 그쳐 C등급으로 구분되었다. 코스타리카가

이렇게 지식재산권 수준이 낮은 사유에 관해 ‘창출’과 ‘보호’ 측면에서


살펴보도록 한다.

코스타리카의 경우 2016년 기준 총 GDP의 0.5%를 R&D에 투자하고

있으며, 이는 전 세계 고중소득국가 평균(1.6%)을 크게 하회하는 수치이

다. 코스타리카의 100만 명당 R&D 연구자의 숫자(530명, 2016년 기준)

또한 전 세계 고중소득국가 평균(1,268명)의 절반에도 미치지 못하는 등,

특허 출원이 가능한 혁신기술을 만들어내는 자금과 인력이 준비되지 못

한 실정이다.11 그렇다면 이와 같이 기술혁신이 미흡한 이유는 무엇일까?

우선 거시적 관점에서 코스타리카 경제는 관광업 중심의 서비스업이 견

인하고 있어 특허기술 발명의 필요성이 낮다는 점을 들 수 있다. 이에 따

라 2017년 코스타리카 내국인 출원 수는 7,902건을 기록하는 등 특허기

술보다는 상표권 출원이 보다 활발하게 이뤄지고 있다.12 그럼에도 불구

하고 코스타리카는 경기, 글로벌 기업 투자 철회, 자연재해에 취약한 관

광업 의존도를 줄이고 산업구조를 다변화하기 위한 노력을 함께 기울이

고 있다.13 그러나 대학교육과정의 60%가 경제, 경영, 사회과학에 집중되

어 있어 특허기술 발명을 위한 연구자와 엔지니어가 부족한 상태이다(최

석준 외, 2016). 이는 비단 기술개발 가능성을 저해함을 뜻할 뿐만 아니

라 글로벌 제조업 기업들이 코스타리카에 포진해있음에도 불구하고 선진

기술을 체득할 수 있는 흡수역량이 부족함을 의미하기도 한다. 그러나

앞서 말한 산업구조의 쏠림, 전문 인력 부족만이 코스타리카의 특허기술

창출을 저해하는 요인이 아닐 것이다. 이 밖에도 일관된 중장기 과학기

술 정책의 부재, 과학기술 R&D 예산 부족, R&D 인프라 낙후 등 다양한

요인들을 통합적으로 살펴야 한다.

한편, 코스타리카는 1998년 특허협력조약(PCT) 가입, 1981년 WIPO 및

11 World Bank Databank(https://databank.worldbank.org, 접속일: 2019. 11. 15).

12 WIPO Statistical Country Profiles-Costa Rica(https://www.wipo.int/ipstats/en/statistics/country_

profile/profile.jsp?code=CR, 접속일: 2019. 10. 25).

13 예를 들어 2014년 인텔(2013년 코스타리카 GDP의 6%, 수출의 20% 차지)이 코스타리카

에 위치한 조립공장 및 제품 실험실을 철수한 후 2015년 상반기 재화 수출이 2014년 동

기간 대비 16% 하락하였다. 풍부한 자연환경의 이점을 활용하여 생태관광업이 크게 성

장하였으나, 기후변화에 따라 생태계 감소, 자연재해 빈도와 피해양상이 증가함에 따라

산업구조의 다변화가 필요한 실정이다.


파리협약, 베른협정에 가입해 지식재산권을 보호하고 있다. 법률의 경우

1982년 저작권 및 관련 권리 법(법령 6683 ‘Law on Copyright and Related

Rights’), 1983년 발명특허, 산업디자인 및 실용신안 법(법령 6867 ‘Law

on Invention Patents, Industrial Designs and Utility Models’)을 제정하였다.

법령 6867의 경우 2008년 특허부여 지연 방지, 특허소지자를 위한 보호

절차 강화를 골자로 개정된 바 있다. 지식재산권을 총괄하는 주요 부처

는 법무부(Ministry of Justice and Peace)로 그 산하에 저작권 사무소와 산

업재산권 사무소를 두고 지식재산권을 관리하고 있다. 한편, 코스타리카

는 미국 무역대표부의 통상법 301조 보고서에 감시대상국으로 꾸준히 포

함되고 있기에 보호법을 엄격하게 집행함에 있어 개선할 점이 있는지 살

펴볼 필요가 있다.14

WIPO는 코스타리카 4개 지역에15 6개의 기술혁신지원센터(Technology

and Innovation Support Center: TISC)를 운영하고 있다. 그러나 동 센터는

특허기술 창출 및 특허 출원, 지식재산권 인식 제고 및 교육에 대한 업무

보다는 특허 데이터베이스 구축 및 품질개선 업무에 집중 하고 있다. 따

라서 우리나라가 코스타리카와 지식재산권 협력 사업을 추진할 때, 코스

타리카의 지식재산권 수준이 낮은 원인은 주로 창출-보호 측면에서 찾을

수 있다는 점을 고려해야 한다.

마지막으로 대부분 개도국의 기술발전 속도나 지식재산권 관련 법⋅제

도 구축은 식민지배국가의 제도를 따르는 경향이 있다고 한다. 코스타리

카의 경우 1981년까지 스페인 식민지였으나, 다른 중남미 국가보다 경제

적으로 낙후되고 광물자원이 부족하여 코스타리카에 대한 스페인의 관심

이 상대적으로 적었다. 따라서 스페인 식민지 시절, 광물 등 천연자원 개

발 중심의 경제성장을 추구하게 된 여타의 중남미국가들과는 다른 발전

양상을 오늘날 보이는 것이다. 그럼에도 불구하고 식민 지배를 받았던

개발도상국 현황과 문제점을 역사적 맥락에 따라 분석함으로써 협력사업

14 1998년 이래 미국 무역 대표부가 매년 지식재산권 보호 수준을 평가한 후 발표하는 보

고서로 우선협상, 감시대상국 등 목록에 포함될 시 무역상 불이익을 받을 수 있다.

15 까르따고(Cartago), 에레디아(Heredia), 산호세(San José), 산 뻬드로(San Pedro).


의 방향과 전략에 대한 깊은 통찰을 얻을 수 있을 것이다.

나. 사례연구: 우크라이나 - ‘보호’를 중심으로

우크라이나는 중저소득국(1인당 GNI 2,660달러)이지만 특허출원 건수

와 예시로 살펴본 상표출원 수에서 모두 A등급으로 분류되었다. 이를 통

해 B 혹은 C등급으로 분류되어 다소 낮은 지식재산권 수준을 보이는 대

부분의 고중소득국과 달리 우크라이나는 지식재산권 창출 여건이 상대적

으로 잘 조성되었음을 가늠할 수 있다. 이에 우크라이나의 지식재산권

창출 환경과 함께, 지식재산권 보호 및 활용에 있어 우크라이나가 가진

문제점을 살펴보았다. 우크라이나에는 특허 창출에 필요한 R&D 환경이

잘 조성되어 있다. 2016년 기준으로 본 연구에서 다루는 9개 중저소득국

가 평균인 3.5%를 상회하는 총 GDP의 0.48%를 R&D에 투자하고 있으

며, 100만 명당 R&D 연구자의 숫자 또한 9개 중저소득국가 평균(902명)

을 넘는 1,037명을 기록했다.16 동유럽에서 가장 규모가 큰 IT시장을 가

진 우크라이나는 미국, 인도, 러시아에 이어 네 번째로 IT 전문가를 보유

하고 있으며, 소비에트연방 시절부터 투자해온 최첨단기술의 결정체인

항공우주산업에 있어 로켓 제작 전 공정을 자체적으로 할 수 있는 5개국

중 하나이다. 또한 IT 관련 회사 1,000여 개, 삼성을 비롯한 글로벌 R&D

센터 100여 개 이상이 우크라이나에서 운영 중이며 발명을 위한 국가 교

육 IP 센터를 개소하는 등 원천 핵심기술을 개발할 수 있는 여건을 두루

갖추고 있다.17

그러나 지식재산권 창출 이후 보호에 있어 국내외적으로 여러 문제점

에 직면해있다. 예를 들어, 2019년 4월에 발표된 미국 무역대표부(Office

of the United States Trade Representative: USTR) 통상법 301조 보고서에

따르면, USTR은 불투명하고 공정하지 못한 저작권 집중관리조직(collective

16 고중소득국과 달리 지난 2009년 이후 World Bank에서 중저소득국의 R&D 투자 데이터

를 제공하지 않고 있다.

17 한국무역투자진흥공사 KOTRA 국가정보


management organizations: CMO) 행정시스템, 정부의 불법 소프트웨어 사

용, 온라인 지식재산권 침해에 대한 정부 대응 실패 등을 이유로 우크라

이나를 12개 우선감시국에 포함시켰다. 이는 지식재산권 보호가 미흡하

다는 이유로 2017년 일반특혜관세(Generalized System of Preferences:

GSP) 대상에서 우크라이나를 제외한 이래, 2년이 지난 후에도 우크라이

나 정부가 지식재산권 보호에 별다른 개선점을 보이지 못하자 취해진 경

고조치이다(USTR, 2019).

그동안 우크라이나의 CMO는 지식재산권 사용료(로열티)를 꾸준하게

받아왔음에도 불구하고 정작 지식재산권을 보유한 당사자에게 로열티를

지급하지 않았다. 이에 2018년 CMO를 개혁하는 대통령령이 제정되었으

나 개혁이 지지부진한 실정이다. 이와 더불어 2016년 우크라이나 총리실

이 국가 지식재산권 시스템을 개혁하기 위한 활동계획을 발표한 데 이어

2017년 지식재산권 분쟁 중재를 위한 지식재산권 고등법원(Intellectual

Property High Court)을 설립하기로 하였다. 또한 기존 경제개발⋅무역부

산하 우크라이나특허청(Ukrainian Intellectual Property Institute: Ukrpatent)

을 개편하여 지식재산권 보호를 총괄한 조직을 출범할 계획이다. 그러나

지식재산권 고등법원 설립의 경우 정책적 연구와 고등법원 설립에 대한

사회적 합의, 기술적 지식을 갖춘 법관과 같은 전문 인력 확보 방안에 대

해 논의되지 않은 채 추진되고 있다. 새로운 총괄조직과의 책임과 권한

조정이 완료될 때까지 지식재산권 출원 및 보호와 관련된 업무혼선이 불

가피할 것으로 예상된다.

한편, 유럽연합(European Union: EU) 가입을 위해 우크라이나는 EU와

함께 지식재산권 발전을 위한 정기적인 회의를 개최하고 있다. 지난

2018년 6월 개최된 제16차 회의에 따르면 우크라이나는 지식재산권 보호

와 관련된 법률을 개정하고 있으나, 이는 EU 기준에 비춰보았을 때 개정

안이 EU 기준에 비해 특허, 상표, 저작권 등 지식재산권 전 범위에 걸쳐

미흡하고 추진이 지지부진한 상황이다.


6. 소결

본 절에서는 데이터가 비교적 많은 코스타리카와 우크라이나를 시범적

으로 선정하여 경제수준 대비 지식재산권 수준을 고려하여 창출-보호현

황 및 문제점을 살펴보았다. 이를 통해 보다 효율적으로 국가별 현황과

문제점에 대한 큰 그림을 그려내는 예시를 제시해보고자 했다. 사업기간,

예산 및 인력이 제한된 정책 제언 사업을 추진할 때 보다 효율적으로 성

과를 도출하기 위한 매우 기초적인 시도로, 실제로 분석을 할 때는 국가

의 경제(동향, 산업구조 및 산업별 핵심기술 등), 사회(지식재산권 보호에

대한 인식 등), 정치(정권교체에 따른 지식재산권 정책기조) 환경을 다각

도로 분석하는 것이 중요하다. 또한 그러한 환경으로 굳어질 수밖에 없

었던 역사적 맥락과 대상 국가와 주요 교역국가과의 상호작용 등을 검토

하는 통합적인 시각을 갖는다면 보다 효과적인 정책제언을 도출하는 데

유용할 것이다.

그러나 개발도상국의 지식재산권 관련 현황 및 문제점을 분석할 때 데

이터 확보가 어렵다는 제약요인에 부딪힐 수 있다. 이 절에서는 키르기

스스탄, 몽골, 몰도바의 경우 경제수준에 비해 특허건수가 많은 이유를

파악하고, 더 나아가 활용 측면에서 이들 국가의 현황을 확인해보고자

하였다. 그러나 WIPO 데이터를 제외하고 통일된 기준에 따라 수집⋅분

류된 데이터가 부재하여 현황 분석이 불가능하였다. 따라서 이러한 경우

에는 특허통계시스템 구축 및 운영 개선 방안을 고민할 필요가 있다.

다음 절에는 지식재산권을 둘러싼 우리나라의 경험을 정책 성공과 실

패 요인으로 나누어 살펴본 후 마지막 절에는 앞선 모든 내용을 종합하

여 개발도상국과 지식재산권 정책 관련 사업을 실시할 때 참고할 수 있

는 정책 권고 방향을 제시하기로 한다.


제4절 한국의 경험과 정책 성공 및 실패 요인

1. 한국의 지식재산 정책 역사

우리나라의 지식재산제도는 구한말(舊韓末) 미국과 일본이 조선에서

기득권을 유지하기 위해 체결한 ｢조선에서의 발명, 의장, 상표 및 저작권

보호에 관한 미⋅일 조약｣에 따라 1908년부터 한국특허령⋅한국저작권령

등이 제정되었다. 그런데 그 당시 제정된 지식재산제도는 외형상으로는

고종황제의 칙령으로 만들어진 듯 보였으나 실질적으로는 일본의 특허법

⋅저작권법 등 지식재산권 법률들이 그대로 도입되어 적용된 것이었다.

이러한 일본의 지식재산권 제도는 해방 후에도 미군정법령에 따라 시행

되어오다가 1957년 ｢저작권법｣, 그리고 1961년 ｢산업재산권법｣이라는 독

자적인 법률을 제정하였다.18

1960년대부터 1970년대 중반까지 우리나라는 산업화 초기 단계로 정

부는 수출진흥정책(export-promotion policy)을 펼치면서 기술 관련 법령의

정비를 통한 해외자본 및 기술의 국내도입 촉진을 위해 노력하였다. 예

를 들면, 1966년 자본재 수입, 외자 및 기술 도입 관련 법령들을 ｢외자도

입법｣으로 통합하였고, 1967년에는 기술개발 촉진을 위한 ｢과학기술진흥

법｣을 제정하였다. 또한 사회 전반에 걸쳐 발명과 지식재산의 중요성에

대한 인식을 공유하고 발명 분위기를 조성하기 위해 도입된 ‘직무발명보

상제도’는 발명활동을 진작시키는 데 큰 역할을 한 것으로 평가된다. 직

무발명보상제도는 개인 발명자에게 발명의욕을 고취하고, 더 나아가 기

업과 같은 사용자의 활발한 연구⋅개발활동을 통해 국가의 경쟁력을 강

화시켜 경제발전을 유도하기 위해 1972년 12월 ｢공무원직무발명보상규

정｣(대통령령 6397호)을 제정 및 공포하였고, 1973년 1월부터 시행하였

18 이 당시 제정된 법도 일본의 지식재산권 법제들을 대부분 차용하여 만들어졌다. 박준석,

｢무체재산권⋅지적소유권⋅지적재산권⋅지식재산권: 한국 지재법 총칭(總稱) 변화의 연

혁적⋅실증적 비판｣, �서울대학교 法學�, 제53권 제4호, 2012. 12, pp.113~114.


다. 처음에 이 규정은 국가공무원을 대상으로 제정한 것으로, 주요 골자

는 특허법이 규정한 피용자 보상정신에 입각하여 공무원이 직무수행 중

취득한 특허권, 실용신안권, 의장권을 국가가 승계하고 그 대가로 보상금

을 지급하며, 해당 권리가 처분되었을 때는 처분 보상금도 지급하도록

한 것이 골자였다. 1973년 6월에는 직무발명 보상제도 운영에 관한 국무

총리 훈령의 시행으로 그 대상기관을 지방자치단체, 국영기업체, 공공연

구기관 및 민간업체까지 확대하여, 직무발명보상제도가 산업체 전반적으

로 활용될 수 있도록 하였다. 이 외에도 1968년에는 기술도입의 효과적

관리를 위해, 기술 확산 효과가 있는 기술에 우선권을 부여하는 가이드

라인을 마련하였으며, 1972년에는 기술도입의 활성화를 위해 ｢기술촉진

법｣을 입법하였다.19

1970년대 중반부터 시작된 정부의 중화학 공업 육성으로 기술수요가

확대되었다. 국내기업들은 기술집약적인 산업시장을 확보하기 위한 외국

기술학습에 집중적으로 투자하면서 선진기술을 기반으로 자체 기술개발

을 위한 기업 내 연구소들을 설립하기 시작하였다. 그리고 기업들은 기

술능력을 축적하여 특허의 중요성을 지각하는 한편, 해외 수출을 늘려가

면서 상표권의 중요성에 대해 인식하기 시작하였다.20 1977년 3월 12일

개청한 특허청은 산업재산권보호와 산업기술개발을 체계적으로 지원하

고, 정부의 산업화 정책을 주도하였다. 개청 당시 2만 5,000여 건에 불과

하던 산업재산권 출원은 30년 만에 36만 8,000여 건으로 14배가량 증가

해 세계 4위를 기록했다.

또한 국내기업들의 국제 활동이 활발해지고 외국인들이 국내에 지식재

산권을 많이 출원하면서 한국의 산업재산권 제도를 국제규범의 기준에

맞도록 통일화하는 노력이 시도되었다. 1974년 최초의 해외 지식재산 협

정인 한⋅일 지식재산 협정을 시작으로 1979년 WIPO 설립협약, 1980년

19 특허청⋅한국지식재산연구원, �한국의 산업발전 단계별 지식재산권 제도⋅정책의 정비

및 활용사례: 특허제도를 중심으로�, 기획재정부⋅KDI국제정책대학원, 2012, p.24.

20 Keun Lee et al., The role of the Industrial Property System in the Technological

development in the Republic of Korea, WIPO, 2003, p.116.


파리협약, 1984년 특허협력조약을 체결하고 그 이행사항을 특허법에 반

영하였다.21

1980년대 지식기반경제가 도래하면서 기술이나 지식과 같은 형체가 없

는 무체재산(Intangible Asset)이 기존의 유체재산보다 재산적 가치가 높

아졌고, 1980년 중반부터 미국의 통상압력을 받으면서 우리나라 지식재

산권 제도는 전면적으로 변화하게 되었다. 1980년대 미국의 레이건 행정

부는 무역적자 및 재정적자를 해소할 방안으로 우방국과의 통상협상에서

지식재산권 분야에 대한 보호 강화를 우선시하였다. 이에 미국 행정부는

한국을 필두로 여타의 개발도상국과 개별 협상을 진행하면서 개발도상국

내부의 지식재산권 보호 수준을 급격하게 강화하도록 요구하였고, 그 요

구가 수용되지 않는 경우 무역제재 등 강력한 제재를 가하였다. 이에 우

리 정부는 1986년 7월 21일에 통상협상을 일괄 타결하면서 미국의 지식

재산권 관련 요구사항을 대부분 수용하였고 그 결과 ｢특허법｣, ｢실용신

안법｣, ｢의장법(現 디자인보호법)｣, ｢상표법｣, ｢저작권법｣ 등 지식재산권

법 전 분야의 개정이 이루어졌다. 이 당시 ｢특허법｣의 경우 국내법상 처

음으로 물질특허제도 등이 도입되는 등 외형적으로 큰 변화와 함께 특허

관련 인식이 제고되었다는 커다란 변화가 있었다. 나아가 ｢저작권법｣의

경우 1957년 제정된 이후 거의 30년 동안 개정이 없다가 이 시기에 전부

개정이 이루어지면 국가기관의 의지 및 일반 공중의 저작권에 대한 관심

이 크게 증가하게 되었다.22 이후 우리나라는 1994년 세계무역기구에 가

입하면서 국내 지식재산권 제도는 또 한 번의 큰 변화를 겪었고, 노무현

정부에서 거대경제권과의 동시다발 FTA를 추진하면서 유럽연합과 미국

의 지식재산권 제도들이 한국에 직접 적용되는 결과가 초래되었다.

한편, 1980년대 이후부터 세계 경제는 세계화 물결 속에서 교역상대국

에 대한 지식재산권의 대외 개방 요구에 따른 국내의 지식재산권 제도의

효율적인 운용을 위해 지식재산권에 대한 범국민적 인식을 제고하는 한

21 특허청⋅한국지식재산연구원, 앞의 보고서, p.25.

22 박준석, ｢무체재산권⋅지적소유권⋅지적재산권⋅지식재산권: 한국 지재법 총칭(總稱) 변

화의 연혁적⋅실증적 비판｣, �서울대학교 法學�, 제53권 제4호, 2012. 12, pp.126~127.


편, 국내 산업계⋅학계 등 각 분야에 지식재산권 전문가의 양성을 위한

교육의 확대가 요구되었다. 그러나 당시 국내 산업계의 지식재산권에 대

한 인식은 미흡하였고 1970년대 초까지 기본적으로 필요한 심사관 및 심

판관의 연수도 별도 연수 과정 없이 주로 직무상 훈련(on-the-job training)

으로 전수하는 형태로 이루어졌다.23 1975년부터는 산업재산권에 관한

연수가 체계적으로 실시되기는 하였으나, 국제적 수준의 심사⋅심판관의

인재를 양성하기에는 한계가 많았다.24 이에 대한 정책 대안으로 체계적

인 교육프로그램 제공을 통해 지식재산권 인식을 제고하는 한편, 인재양

성에 직접적인 역할을 담당하는 기관의 필요성이 제기됨에 따라 ‘국제특

허연수원’ 설립이 정부에 제안되었고, 1987년 7월 15일 지식재산권에 관

한 전문교육기관인 ‘국제특허연수원’이 설립되었다. 국제특허연수원은 세

계 최초의 특허청 산하 지식재산권 전문교육기관으로 지식재산권에 관한

이론⋅실무교육, 지식재산권 제도에 관한 조사⋅연수, 변리사시험 합격자

실무연수, 지식재산권 국제화에 따른 업계의 대응능력 배양 및 외국인

연수를 통한 국제협력의 강화를 위한 목적으로 운용된다.25 이후 민간인

대상의 연수를 확대하기 시작했고, 현재와 같은 IP 교육 선도국 반열에

진입할 수 있었다. 한편, ‘한국발명진흥회’는 1995년 출범 이래로 발명교

육을 중심으로 IP 교육을 실시해왔으며, 융합적인 지식재산 교육, 다양한

지식재산 공모전 등을 개최하며 공공 IP 교육에 앞장서고 있다.

1998년에는 특허청 산하에 특허심판원을 개원하여 특허⋅실용신안⋅

디자인⋅상표 등 지식재산권과 관련한 분쟁을 준사법적 절차에 따라 심

리할 수 있게 되었다. 2014년에는 원격 영상 구술심리제도를 도입하여

서울 등 수도권에 거주하고 있는 심판고객들이 대전 심판정이 아닌 서울

심판정에서도 구술심리를 진행할 수 있도록 편의를 제공하고 있다.

1990년대에 들어서면서 우리나라는 3차 산업을 중심으로 R&D 산업이

급속히 성장하면서 산업재산권 출원 건수가 증가하였다. 이에 특허행정



25 ｢국제특허연수원 직제｣(1987. 5. 23. 대통령령 제12167호로 제정되어 1987. 5. 23. 시행).


전산화에 대한 필요가 대두되었고, 1999년에 세계 최초로 인터넷 기반

‘전자출원시스템’을 개발하였다. 또한 이 시기에 PCT 국제조사와 예비심

사 업무수행으로 선진 특허 행정으로 도약하는 계기를 마련했다. 특히

전자출원시스템인 ‘특허넷(KIPOnet)’은 페이퍼리스 업무환경을 지원하고

있으며, 산업재산권 출원, 심사, 심판, 공보발간 등 모든 특허행정업무를

전산화한 지식재산 종합정보시스템이라고 할 수 있다.

2005년 들어서는 24시간 이용이 가능한 특허넷Ⅱ를 개통함으로써 세계

최고 수준의 특허행정정보화시스템으로 평가받고 있다. 또한 WIPO 요청

으로 PCT 국제출원의 전자적 처리를 위한 시스템도 개발하였다. 이 시스

템은 이집트, 이스라엘, 필리핀, 베트남, 멕시코, 콜롬비아, 아랍에미리트

(UAE) 등에 현재까지 1,400만달러(150억원) 규모로 수출하였다.

2019년에는 사우디아라비아의 국가 성장전략 ‘비전 2030’ 달성을 위해

사우디 정부가 추진 중인 지식재산 생태계 조성 사업(36억)을 우리나라

가 수행하게 되었다. 이 사업을 위해 15명의 우리나라 지식재산 전문가

들을 사우디아라비아에 파견하고, 사우디 특허심사관의 방한 훈련 프로

그램 등을 운영할 계획이다. 1차 협력사업 이후에는 사우디 정부의 국가

지식재산 전략을 수립하고, 특허행정정보시스템 개발, 중소기업 대상 지

[그림 8-2] 특허넷 시스템 개념도

자료: 특허청(2019).


식재산권 상담 등을 추진할 예정이다.26

2. 한국의 지식재산 정책 성공 요인

가. 지식재산 전담 조직 설치와 범부처적 협력체계 구축

지식재산 정책에 있어서 가장 중요한 요소는 지식재산 정책을 추진할

수 있는 조직이다. 대한민국의 지식재산 관련 정책⋅행정조직은 산업재

산권을 중심으로 산업통상자원부 및 특허청과 산하기관, 저작권을 중심

으로 문화체육관광부 및 한국저작권위원회⋅한국저작권보호원으로 양분

할 수 있다. 그리고 아래에서 상술하는 바와 같이, 지식재산 관련 정책의

심의⋅조정⋅점검 등 지식재산 분야의 컨트롤타워 역할을 수행하기 위하

여 ｢지식재산기본법｣ 제6조 규정에 따라 대통령소속 기관으로 국가지식

재산위원회가 존재한다. 한국의 지식재산 정책이 성공할 수 있었던 것은

지식재산 정책을 전담할 기관을 설치하여 책임 행정을 할 수 있도록 기

반을 갖춘 것이다.

산업통상자원부 소속의 특허청은 중앙행정기관으로서 특허⋅실용신안

⋅디자인 및 상표에 관한 사무와 이에 대한 심사⋅심판사무를 수행하기

위하여 1949년 상공부 산하의 특허국이 1977년 승격되며 설립되었다.27

특허청은 심사업무 외에도 지식재산 정책⋅교육⋅정보 정책을 추진하며

대한민국 지식재산 정책 전반을 지탱하고 있다. 특허청은 그 소속기관으

로 특허⋅실용신안⋅디자인⋅상표 등 지식재산권과 관련한 분쟁을 준사

법적 절차에 따라 심리하는 특별행정 심판기관인 ‘특허심판원’과 지식재

산 전문 인력 양성 및 지식재산 교육을 수행하는 ‘국제지식재산연수원’

을 두고 있다. 또한 특허청 산하 공직 유관 단체로는 ‘한국특허전략개발

원‘(민간 R&D 지원, 특허성과 관리, 기술 발굴 사업화, 전문가 파견, 기

26 �MK 뉴스�, ｢사우디 지식재산 생태계 건설 한국 특허청이 수행한다｣, 2019. 4. 1

(http://mk.co.kr/news/economy/view/2019/04/195738).

27 특허청, ｢특허청, 대전시대 개막을 알리는 선언식 가져...｣, 1998. 8. 12.


<표 8-4> 대한민국 지식재산 관련 정책⋅행정 조직

주무 부처 기관 성격 산학 조직 및 기관

국가지식재산

위원회

대통령

소속기관

분야별 5개 전문위원회

(창출⋅보호⋅활용⋅기반⋅신지식재산)

특별전문위원회

실무운영위원회

특허청

특허청 특허청 본청 및 서울사무소

특허청

소속기관

특허심판원

국제지식재산연수원

특허청 산하

공직 유관 단체

한국특허전략개발원

한국발명진흥회

한국지식재산보호원

한국지식재산연구원

한국여성발명협회

한국특허정보원(산하 특허정보진흥센터)

문화체육관광부문화체육관광부

산하 공공기관

한국저작권위원회

한국저작권보호원

산업통상자원부, 중소벤처기업부, 과학기술정보통신부, 외교부, 기획재정부, 교육부,

농림축산신품부, 보건복지부, 국가정보원, 공정거래위원회, 국무조정실, 지방자치단체

주: 지식재산 정책은 15개 중앙부처와 17개 광역지자체가 기본계획에 따라 범부처적 정책을

협력 체계를 갖추어 추진하고 있음.


술 신탁 등 국가 R&D 全 주기에 필요한 지식재산 전략지원), ‘한국발명

진흥회’(발명진흥사업 및 지식재산 교육 등), ‘한국지식재산보호원’(국내

외 지식재산 보호기반 조성과 유관기관 협력네트워크 구축 등), ‘한국지

식재산연구원’(지식재산 동향 수집 및 분석, 지식재산 분쟁대응 방안 수

립 등 관련 연구), ‘한국여성발명협회’(여성 발명인들의 창의적인 경제활

동과 권익증진 사업), ‘한국특허정보원’(국내외 지식재산 및 기술정보 등

을 효율적으로 정보화하여 보급) 및 한국특허정보원 특허정보진흥센터

(특허정보 조사⋅분석⋅평가, 기술거래 등) 등이 있다.


문화체육관광부 및 산하기관은 저작권 관련 정책을 추진하고 그 업무

를 전담한다. 대표적으로 ‘한국저작권위원회’는 저작권 등록, 저작권 이

용정보의 수집⋅활용 및 저작권 교육 등 저작권산업 발전을 위한 전반적

인 정책 수행하고 있다. 2016년에 설립된 ‘한국저작권보호원’은 저작권

보호를 위한 시책 수립지원 및 집행과 저작권 보호와 관련한 사항을 심

의하며 저작권 보호에 필요한 사업을 수행한다.

그 밖에도 다양한 중앙부처와 지방자치단체 및 유관기관이 지식재산

정책을 협력하여 추진함으로써 국가 정책의 효율성을 도모한다. 즉 대한

민국의 지식재산 정책은 그 효율성을 극대화하기 위하여 전문성을 기반

으로 분야별 전담 기관이 따로 존재하며, 동시에 컨트롤 타워 역할을 하

는 국가지식재산위원회를 설치하여 각 정책의 균형을 맞추고 정책을 추

진하는 주체 간의 유기적인 협력에 노력을 기울이고 있다. 국가지식재산

위원회는 지식재산 분야의 컨트롤 타워 역할을 수행하며 관련 정책의 심

의⋅조정⋅점검을 수행함과 동시에 지식재산 기본계획 및 시행계획을 수

립한다. 국가지식재산위원회는 국무총리 및 민간 위원장과 13명의 정부

위원, 18명의 민간위원으로 구성되며, 과학기술정보통신부 장관이 간사

위원이 된다. 위원회는 산하에 분야별 5개 전문위원회(창출⋅보호⋅활용

⋅기반⋅신지식재산)를 두고 있으며, 중요 사안에 대한 전문적 검토를 위

해 한시 조직인 특별전문위원회를, 위원회 안건의 사전검토 및 부처 간

이견 조정을 위해 고위공무원으로 구성된 실무운영위원회를 구성⋅운영

하며, 위원회 업무 지원을 위해 지식재산전략기획단을 사무국으로 두고

있다.28

나. 체계적인 범부처적 정책추진을 위한 법적 기반 마련

｢지식재산 기본법｣은 발명, 상표, 도서⋅음반, 게임물, 반도체 설계, 식

물의 품종 등 여러 개별 법률에 근거를 두고 있는 지식재산에 관한 정책

28 국가지식재산위원회(https://bit.ly/2kBvUXR).


이 일관된 원칙에 따라 추진될 수 있도록, 정부의 지식재산 관련 정책의

기본 원칙과 주요 정책 방향을 정하고 있다. 이 법은 정부 차원의 국가지

식재산 기본계획을 수립하고 관련 정책을 심의⋅조정하기 위하여 국가지

식재산위원회를 설치하는 등의 추진 체계를 마련함으로써, 우리 사회에

서 지식재산의 가치가 최대한 발휘될 수 있는 사회적 여건과 제도적 기

반을 조성하려는 목적으로 2011년 5월 19일에 제정되었다. 이 법은 지식

재산을 ‘인간의 창조적 활동 또는 경험 등에 의하여 창출되거나 발견된

지식⋅정보⋅기술, 사상이나 감정의 표현, 영업이나 물건의 표시, 생물의

품종이나 유전자원(遺傳資源), 그 밖에 무형적인 것으로서 재산적 가치가

실현될 수 있는 것’으로 정의하여(제3조 제1호) 정형적인 지식재산 외에

도 새로운 유형의 지식재산을 포섭할 수 있도록 하였다.

또한 국가에 대해 ‘지식재산의 창출⋅보호 및 활용을 촉진하고 그 기

반을 조성하기 위한 종합적인 시책을 마련하여 추진할 의무’를 부여하는

한편(제4조제1항), 국가지식재산위원회를 설치하여 국가지식재산 기본계

획 및 시행계획의 심의⋅조정, 지식재산 관련 재원 배분에 관한 사항의

심의⋅조정 및 지식재산의 창출⋅보호 및 활용 촉진과 그 기반 조성을

위한 시책에 관한 사항의 심의⋅조정을 담당하게 하고 있다(제6조). 나아

가 지식재산 통계에 대한 근거를 제공하고 지식재산의 교육을 강화할 수

있는 근거 또한 제시하고 있는데(제33조), 정부는 ｢초⋅중등교육법｣ 제2

조 및 ｢고등교육법｣ 제2조에 따라 학교 정규 교육과정에 지식재산에 관

한 내용이 반영되도록 하여야 하며 전문 인력 양성을 책임일 의무 또한

갖고 있다. 결론적으로 ｢지식재산 기본법｣은 국가 지식재산 전략의 중추

를 규정하고 있으며, 전 국민적인 IP 교육⋅훈련의 기틀을 만들고 있다.

다. 국가지식재산 기본계획의 수립과 시행

우리나라는 ｢지식재산 기본법｣에 따라 국가지식재산 기본계획을 5년마

다 수립한다. 15개 중앙부처 및 17개 광역지자체는 기본계획에 따른 연

도별 시행계획을 마련하여 체계적으로 시행한다. 2012년 제1차 국가지식


재산 기본계획(2012~16년)이 수립된 이래로 현재 제2차 국가지식재산 기

본계획(2017~21년)에 따라 정책이 추진된다. 기본계획은 관계부처 합동

으로 계획(안)을 마련하고 국가지식재산위원회(공동위원장: 국무총리, 민

간위원장) 심의를 거쳐 확정된다. 그리고 5년간의 성과를 진단하고 지식

재산을 둘러싼 환경변화 및 글로벌 이슈 등을 분석하여 향후 5년간 달성

할 정책목표와 추진과제를 수립한다.

지식재산 정책은 창출⋅보호⋅활용 전반에 걸쳐 각종 현안을 해결하기

위한 대책을 포함한다. 창출은 R&D 정책과 연계하여 추진하는데 2012년

부터 정부 R&D 사업에 IP 전략을 적용하여 특허 활용률을 높이고 있

다.29 2018년 IMD(스위스 국제경영개발원)에 따르면 한국은 63개국 중

27위를 차지했는데, 그중 GDP 대비 총 연구개발투자비 비중은 2위, 인구

10만 명당 출원인 국적별 특허출원 수는 3위, 출원인 국적별 특허등록

수는 4위를 자치했다.

[그림 8-3] 2017~21년 지식재산 기본계획 정책목표 및 기본방향

자료: 국가지식재산위원회 홈페이지에서 발췌.

29 공공연구기관의 특허활용률은 2011년 29.4%에서 2015년 32.9%로 개선되었다.


<표 8-5> 5대 정책방향 및 20대 전략목표

5대 정책방향 20대 전략목표

고품질 IP 창출

및 사업화 활성화

� 지식재산 전략과 R&D의 연계를 통한 우수 IP 창출 촉진

� 신기술 분야 R&D에 표준특허 전략 적용 강화

� 공공연구기관의 선도적 IP 경영 강화

� IP⋅기술 거래 및 사업화 촉진

� 민간 중심의 IP 금융 고도화

중소기업의 IP

경쟁력 제고

및 보호 강화

� 중소기업의 지식재산 활동 지원 강화

� 중소기업의 아이디어⋅기술보호 강화

� 직무발명제도 활성화 및 합리적 보상체계 구축

글로벌 시장에서의

IP 활동 지원 강화

� 해외 진출 기업의 IP 애로 해소 지원

� IP 국제공조 강화 및 글로벌 위상 제고

� 생물⋅유전자원 관련 新 국제규범 대응

디지털 환경하의

저작권 보호

및 공정이용 활성화

� 디지털 콘텐츠 저작권 보호체계 정비

� 디지털 플랫폼을 활용한 저작물 이용 활성화

� 한류 콘텐츠의 글로벌 진출 지원

� 신기술 트렌드에 부합하는 콘텐츠 창출 생태계 조성

IP 생태계 기반

공고화

� 신기술⋅신산업 출현에 따른 IP 보호체계 정비

� 특허권의 신뢰성⋅안전성 제고

� IP 서비스업 활성화 지원

� IP 인적기반 확충 및 지역 IP 역량 제고

� 식물 신품종의 개발 활성화 및 보호 강화

자료: 국가지식재산위원회 홈페이지에서 발췌.

지식재산 보호는 상대적으로 미흡하지만 전반적으로 향상되고 있는 추

세이다. 저작권 침해율은 2011년 18.8%에서 2015년 13.5%로 개선되었다.

한편, 지식재산 활용 분야에서는 수년간의 노력으로 IP 가치평가 체계가

정비되어 최근 IP 금융이 급성장하고 있다.30 특히 중소기업을 위해 시중

은행 등이 IP 가치평가에 기반을 둔 보증, 대출, 투자를 확대하고 있으며

정부는 출자금을 마련하여 IP 펀드(37개 조합)를 조성하고 480여 개 기업

에 투자하는 등 정책적 성과를 가시화하고 있다.31

30 IP 가치평가기관은 2011년 9개에서 2015년 12개로 확대되었다.

31 IP금융 투자⋅융자 실적은 2011년 350억원에서 2015년 2,000억원으로, 그리고 IP 펀드는

2011년 470억원에서 2015년 7천여억원으로 확대되었다.


라. 지식재산 교육/훈련의 확대

2017. 3. 14.에 제정된 ｢발명교육의 활성화 및 지원에 관한 법률｣은 발

명교육, 즉 IP 창출을 위한 모든 형태의 교육에 관해 규정하고 있다. 이

에 따라 특허청장은 발명교육 기본계획 및 시행계획을 5년마다 수립하여

야 하고(제4조), 학생 및 교육취약계층을 위한 발명교육을 제공하여야한

다. 또한 국가 및 지방자치단체는 각급 학교 중 필요하다고 인정되는 산

업재산권에 관한 내용을 학교의 교육과정에 반영하도록 지원하고, 산업

재산권에 관련된 학과 및 강좌의 설치 및 운영을 지원할 수 있게 되었으

며(제12조), 중소기업의 산업재산권 창출 및 보호를 위한 각종 사업의 근

거가 마련되기도 하였다(제14조).

｢발명진흥법｣ 또한 IP 교육에 대한 근거를 제시하고 있는데 특허청장

은 발명과 산업재산권에 대한 교육 및 연수 활동을 할 수 있으며, 여성

대상의 교육, 사회적 약자 대상의 교육 및 지역 지식재산센터의 설립에

도 힘써야 한다고 규정하고 있다.

주목할 점은 다수의 대한민국 지방자치단체 또한 조례를 근거로 지식

재산 교육을 촉진하고 있다는 점이다. 대체로 “지식재산 진흥 조례” 또는

“지식재산 기본 조례”라고 이름 붙은 조례들은 기본적으로 해당 지방자

치단체의 지식재산 창출, 보호 및 활용을 통해 지역 경제를 견인하는 데

목적이 있다. 예컨대, ｢서울특별시 지식재산 기본 조례｣는 시장이 초⋅중

⋅고 학생을 대상으로 한 정기적 지식재산 교육에 대한 지원사업의 근거

를 규정하고 있으며, 이는 대한민국 전역 약 47개의 지방자치단체의 조

례에서도 드러난다.

대한민국의 IP 교육⋅훈련 관련 근거 법령은 다양한 분야에서 다양한

대상을 위해 존재하며 이를 통해 정부는 시민을 위한 IP 교육을 적극적

으로 지원하고 그를 위한 예산을 확보할 수 있게 되었다. 국가적 차원뿐

만 아니라 지방자치단체 단위에도 존재하는 법적 근거들은 결국에 전 국

민의 IP 인식 수준을 향상시키는 데 기여할 수 있다.


3. 한국의 지식재산 정책 실패 요인

특허분쟁이 발생하면 한국 특허권의 45.6%(2018년 기준)가 무효가 된

다. 일본 21%(2017년), 미국 25.2%(2018년)에 비해 높은 편이다. 이는 특

허를 기반으로 거래를 하거나 금융지원을 받는데 장애가 되고, 또한 특

허에 대한 신뢰가 떨어져 기술 탈취가 발생하기도 한다. 특허의 질이 다

른 선진국에 비해 미흡한 원인으로 심사관 부족, 심사방식 등 여러 가지

요인이 있을 수 있다. 특허청은 이러한 문제를 해결하기 위하여 최근 심

사의 양적 증대보다는 질적 제고로 정책을 변화하고, 또한 심사방식에

있어서도 4차 산업시대에 부합하도록 심사관 간 ‘협의심사제도’를 확대

하고 있다.

우리나라 지식재산 정책의 또 다른 실패 요인으로 집행의 문제를 들

수 있다. 법원의 특허 소송에서 중소기업이 대기업을 상대로 이긴 사례

를 찾아보기 어렵고, 승소하는 경우에도 손해배상액이 너무 적어서 특허

에 대한 투자가 제대로 회수되지 못하고 있다.32 다행히도 지식재산 분야

에 징벌적 손해배상이 도입되어 한국은 전 세계에서 이 제도를 도입한

몇 안 되는 국가가 되었다. 2019년 7월부터 특허법과 부정경쟁방지법에

서 3배 배상제도를 시행하였다. 또한 이와 더불어 최근 자료제출 명령,

아이디어 탈취 금지, 영업비밀 관리 요건 경감 등 법 제도의 큰 변화가

있었다.

한편, WIPO에 따르면 한국의 국내총생산(GDP) 1억원당 내국인 특허

출원 건수(2017년 기준)는 86.1건으로 중국(58.7건)이나 일본(52.7건), 미

국(16.6건)보다 많다. 그러나 특허의 질적 성장은 여전히 미흡하다. 연구

비 10억원당 기술이전 효율성은 미국의 1/3 수준이며, 기술이전 계약 건

당 기술이전 수입 또한 미국의 1/10 수준이다. 이로 인해 산업재산권 무

역수지 적자가 지속되고 있다.33 다행히도, 지난해 IP 무역수지에서 적자

32 2016년 이전에는 손해배상액의 중앙값이 7,600만원이던 것이 최근에는 2억 4,300만원으

로 개선되고 있다.

33 �중기이코노미�, ｢특허 건수는 많지만 돈 되는 특허는 부족하다｣, 2019.


폭이 전년 대비 절반 수준으로 감소하는 등 각종 지표가 개선되고 있다.

결국, 질 좋은 특허, 원천⋅표준 특허를 창출하기 위한 전략이 필요하고,

이를 위해 산업⋅국가 연구개발(R&D) 정책과 지식재산을 연계한 보다

정교한 IP 전략 수립이 요구된다.

2019년 미국 세계혁신센터(Global Innovation Policy Center: GIPC)의 지

식재산 평가를 보면 한국은 50개국 중 13위를 차지했다. 2018년 결과에

비해 순위가 2계단 하락하였다. 미국(42.66점), 영국(42.22점), 스웨덴

(41.03점), 프랑스(41.00점), 독일(40.54점) 등 국가들이 상위 5개국을 구성

하였고, 아시아 국가 중에는 일본(39.48점, 8위), 싱가포르(37.12점, 10위),

우리나라(36.06점, 13위)가 상위권에 차지하였다. 한국은 특허, 저작권, 상

표, 시스템 효율성 등 분야에서는 세계적인 수준을 유지하고 있었다. 그

러나 영업비밀 보호, 집행, IP 자산 사업화, 국제조약 가입 측면에서는 상

위 5개국에 비해 미흡한 것으로 나타났다. 세계경제포럼(WEF)의 세계경

[그림 8-4] 국가 그룹별 2019년 GIPC 국제지식재산지수 평가 결과 비교34

자료: 임효정(2019).

(http://www.junggi.co.kr/article/articleView.html?no=23470).

34 임효정, ｢美 세계혁신정책센터(GIPC) 국제지식재산지수 2019: 우리나라 평가결과 분석

및 시사점｣, �한국지식재산연구원 심층분석보고서�, 제2019-3호, 2019. 3. 28, p.3.


쟁력보고서(The Global Competitiveness Report) 2017~18년 평가에서도 한

국은 다른 지표에 비해 지식재산권보호가 137개국 중에서 54위를 자치하

는 데 그쳤다.

제5절 개발도상국 정책 권고 방향

앞서 경제발전 단계와 지식재산권의 출원 수 등을 고려하여 개발도상

국을 세 등급으로 구분하여 등급별로 창출-보호-활용 관점에서 특징을

살펴보았다. 개발도상국의 지식재산권 제도⋅정책은 해당 등급에 따라

달리 접근할 필요가 있음을 알 수 있다. A등급은 주로 성장단계에 있는

국가들로서 경쟁력이 있는 산업 분야를 중심으로 일정한 R&D 정책을

추진하고 있는 국가 그룹이다. B등급과 C등급에 속한 국가는 국민소득이

낮은 국가들이 대부분이지만, 그렇지 않은 코스타리카, 요르단, 페루, 브

루나이 등과 같은 경우에도 R&D 비중이 작거나 외부에 의존하고 있어

지식재산 창출과 보호 및 활용이 원활히 이루어지지 못하고 있다. 즉 지

식재산 관점에서 평가할 때 이들 그룹은 초기 또는 초기 성장기에 있는

국가에 해당한다. B등급과 C등급은 R&D 비중이나 특허출원 수에 있어

서 차이를 보이고 있으나, 지식재산정책 권고의 방향을 제시함에서는 큰

차이가 없어 두 그룹을 묶을 필요가 있다.

그러므로 개발도상국을 위한 정책제언에 있어서 위 3가지 등급에 속한

국가를 ‘지식재산 성장기 국가 그룹’과 ‘지식재산 초기 국가 그룹’으로

나누어 정책 방향을 제시하고자 한다. 그러나 이러한 기본 분류 속에서

도 국가의 주력 산업에 따라 정책 권고는 달라져야 하므로 앞서 상표출

원 수에 따른 분류도 함께 고려하였다. 한편, 정책 권고는 지식재산의 생

애주기인 ‘창출-보호-활용-기반’의 관점에서 제시하되 우리나라의 경험을

살펴 해당 국가의 경제발전 수준, 산업 및 법제도 환경, 전문성, 인식 그

밖의 특수성을 고려하여야 한다. 지식재산의 발전 단계로 보았을 때, ‘성

장기 국가 그룹’은 우리나라의 1980~90년대 사이에 해당하며, ‘초기 국가


그룹’은 우리나라의 1970~80년대 사이에 해당하는 국가라고 할 수 있다.

이하에서는 그룹별 특성을 고려한 지식재산 정책의 방향을 제시한다.

1. 지식재산 성장기 국가 그룹

가. 핵심 지식재산 창출 및 생태계 조성

이 그룹에 속한 국가들은 개발도상국 중 성장단계에 있는 국가들로서

R&D 비율이 다른 개발도상국에 비해 상대적으로 높다. 이 단계의 국가

는 신흥시장으로서 적지 않은 시장 규모를 형성하고 있으며, 변화하는

산업패러다임과 연계하여 국제협력을 강화하고 전문성을 갖추려는 수요

가 높다. 따라서 지식재산 창출-보호-활용이라는 전체적인 생태계와 관련

된 제언이 요구된다.

이 그룹은 중소기업 육성이나 산업 활성화에 대한 정책을 가지고 있는

경우가 많으므로 IP R&D 정책을 통한 IP 창출 전략을 강화할 필요가 있

다. 이들 국가에 지식재산에 대한 정책권고를 위해서는 우선 해당 국가

의 산업현황을 분석하는 것이 중요하다. 강점이 있는 산업에 대한 지식

재산 창출 정책을 수립하고 이를 기반으로 보호와 활용 정책을 연계함으

로써 보다 질적인 지식재산을 만들 수 있다. 즉, 시장을 선점할 수 있는

‘강한 IP 창출’ 전략에 적합한 핵심 R&D 방향을 설정한다.

중소기업은 R&D 시 자체적으로 IP 전략을 수립할 여력이 없으므로 특

허출원에 대한 비용지원, 세제혜택, 가치평가, IP 포트폴리오 구축 등과

같은 적극적인 지원 방안이 마련되어야 한다. 실제 이 그룹에 속하는 국

가는 기술가치평가, 정보검색시스템, 사업화 등에 관심이 높다. 실제

IP-R&D 지원을 받은 중소기업의 경우 지원 전보다 우수 특허 비율이 약

3배 증가한 것으로 나타났다.35 IP 지원책은 한 번의 지원으로 끝나면 안

되고 R&D 이후에도 IP 포트폴리오를 구축하여 사업화를 통한 수익으로

35 우리나라의 경우 IP-R&D 전략지원 시 우수 특허 비율은 2.9배, 해외 특허출원(미국, 일

본 등)은 5.2배 증가하였다(특허청, 2015).


이어지도록 단계별 지원이 필요하다. 또한 중소기업에게 필요로 하는 특

허기술 수요를 받아 출연연이 개발하여 지식재산을 확보하고 그 결과를

중소기업에 이전하는 방안과 더불어 이와 관련된 금융지원 방안도 모색

되어야 한다.

또한 이 그룹은 IP 전문기관의 경험이 부족하므로 지식재산 생태계 조

성을 위해 IP 전문기관을 확대하고 육성하는 장기 정책을 추진하는 것이

바람직하다. 그리고 우리나라의 직무발명 보상제도의 도입을 통하여 창

의적 인재를 관리하고 발명을 장려할 수 있도록 한다.

나. 자국 산업 육성을 위한 실용신안제도 활용

중소기업의 발명을 보호하고 관련 산업을 육성하는 데 적합한 실용신

안제도를 적극적으로 수용하고 활용하는 방안을 모색할 필요가 있다. 한

국을 비롯한 일부 국가들은 ‘소발명(minor inventions)’을 보호하기 위한

제도로서 특허제도와 유사한 체계를 갖춘 ‘실용신안(utility model)제도’를

운용하고 있다.36 세계지식재산권기구(World Intellectual Property

Organization: WIPO)에 따르면, 현재 실용신안제도를 두고 있는 나라는

61개국 정도이다. 이들 중 유럽에는 독일, 프랑스, 이탈리아, 포르투갈,

스페인 등 15개국이 있으며, 아시아에는 한국, 중국(홍콩, 마카오 포함),

일본, 대만 등이 있고, 그 외에도 호주, 러시아, 멕시코, 이집트 등에서 운

용하고 있다.37 각 국가에서 실용신안제도를 도입한 주요 목적은 중소기

업이나 개인 발명가들의 소발명을 보호하고 장려하기 위한 것이다. 따라

서 일반적으로 실용신안제도는 특허보다 좀 더 완화된 보호요건과 등록

절차를 요구하는 대신 짧은 보호기간을 부여한다. 실용신안의 장점으로

는 발명의 신속한 권리화를 통해 생애주기가 짧은 기술을 복제하는 모방

36 소발명 보호는 국가마다 특색 있게 설계되어 있는데, 보편적으로 실용신안(utility model)

이라는 용어를 사용하고 있으나 실용혁신(utility innovations), 실용해법(utility solutions),

단기특허(short-term patents) 등 명칭을 사용하기도 한다.

37 WIPO, “What is utility model?” (https://www.wipo.int/sme/en/ip_business/utility_models/where

.htm, 접속일: 2019. 6. 20)


자 제품들에 대항할 수 있는 신속한 보호를 제공하며, 권리보호를 위한

유지비용이 저렴하다는 점을 들 수 있다.

이 제도를 활용하고 있는 대표적인 국가로 중국을 들 수 있다. 중국은

1897년 특허제도와 함께 실용신안제도를 도입하였는데, 당시 기업들의

기술개발 수준을 고려하면서 동시에 중소기업에 의한 발명의 수준이 미

미한 정도로 특허의 요건을 충족하기 어렵다는 점을 고려한 취지였다.

한편, 중국 실용신안제도의 출원 수는 다른 IP 국가들과 비교해 볼 때 압

도적으로 높은 수치를 보이며, 특허보다 그 활용도가 높다는 특징을 드

러낸다. 예를 들면, 1997년 실용신안 출원이 5만 건을 초과하여 세계 1위

를 기록한 후, 지속적으로 증가하여 2010년에는 세계 출원 총량의 83%를

차지하였다.38 2017년 6월, 중국특허청 산하기관의 발표에 따르면, 기업

의 실용신안 실시율이 68%에 달하고, 실용신안 산업화율(제품에 사용된

실용신안 수량의 보유 실용신안 수량에 대한 비율)이 50.6%에 달하는 것

으로 조사되었다. 이는 특허에 대한 수치를 약간 상회하는 수준으로, 우

리나라 특허⋅실용신안 출원 건수 중 실용신안비중이 약 3.2%(2017년)에

불과한 것에 비하면 대단히 높은 수치이다.39

실용신안은 권리의 이전, 실시권 또는 질권 설정 등에서도 특허와 거

의 차이를 보이지 않으며,40 대부분의 국가가 무심사제도를 두고 있어서

조속한 권리 획득이 가능하여 동일한 발명의 특허등록을 견제할 수 있는

법적 수단을 제공한다.41

38 KOTRA 해외시장뉴스, ｢중국 실용신안제도, 우리 기업도 적극 활용해야｣, 2015. 8. 27

(https://news.kotra.or.kr/user/globalBbs/kotranews/6/globalBbsDataView.do?setIdx=322&dataIdx

=144684).

39 김세윤, ｢중국특허제도의 특징: (2) 실용신안제도｣, �특허와 상표�, 대한변리사회, 2017.

7. 7.

40 김세윤, 위의 자료.

41 손승우, ｢비교법적 관점에서 小발명 보호 관련 국내법의 한계｣, 제2회 小발명⋅아이디

어 보호 포럼, 2019. 3. 5, p.20.


다. 전문성 제고를 위한 교육/훈련

이 그룹에 속하는 국가들은 주로 비즈니스 및 산업 발전과 연계한 지

식재산 교육 수요가 큰 것으로 나타났다. 따라서 특허정보검색, 가치평

가, 기술이전, 사업화, 기술경영 등 창업자와 중소기업 육성과 연계된 전

문화된 교육프로그램을 설계하는 것이 중요하다. 한편, 부족한 전문 강사

를 제공하기 위하여 강사양성 프로그램이 시급하다. 이는 대한민국 국제

지식재산연수원의 교육자 대상 프로그램들, 한국발명진흥회의 T3 프로그

램, 한국저작권위원회의 청년 강사 양성 프로그램을 참고할 수 있다.

라. 특허행정 및 집행체계 개선

이 그룹에 속하는 국가들은 창출된 지식재산의 보호에도 신경을 쓰는

국가들이다. 늘어나는 산업재산출원 수를 고려하여 특허행정 전산화를

통해 출원의 편의와 심사의 효율성을 도모할 필요가 있다. 이 그룹에 속

하는 많은 개발도상국이 이미 한국의 선진화된 특허시스템을 수입하고

있다. 특허넷의 경우 전산화와 자동화를 통해 행정 효율성과 스마트한

심사 환경을 제공하고 24시간 전자민원서비스를 공급하므로 민원인의 편

의와 비용절감을 극대화할 수 있다.

한편, 개발도상국의 경우에는 대부분 법 집행에 문제점이 존재한다. 대

표적으로 미국의 지식재산 침해에 대한 통상압력을 들 수 있다. 미국은

지식재산권 보호에 무게를 둔 통상법 301조(슈퍼 301조)를 운영하고 있

는데, USTR이 매년 슈퍼 301조 보고서를 통해 교역 상대국의 지식재산

권 보호 수준을 평가하고 우선협상대상국, 우선관찰대상국, 관찰대상국

등으로 지정한다. 우선협상대상국으로 지정된 국가는 일반 301조 절차에

따라 조사⋅협의를 실시하고 합의가 불발되면 보복 조치를 한다. 우리나

라는 지식재산 보호를 위해 경찰, 관세청은 물론 저작권, 상표 부문 외에

도 세계 최초로 특허 및 영업비밀 부문에 특별사법경찰제도를 최근 도입

하였다. 특히 개발도상국이 저작권 분야에서 미국을 비롯한 선진국의 통


상압력에서 벗어나기 위해서는 세관, 행정단속, 경찰 등 지식재산 보호를

위한 집행체계를 구축하거나 개선할 필요가 있다.

2. 지식재산 초기 국가 그룹

가. R&D 정책과 산업 인프라 강화

이 그룹의 국가는 지식재산 측면에서 초기 성장기에 있거나 초기 단계

에 있는 국가들로서 R&D 비중이 작거나 IP R&D 정책이 부족하여 특허

출원 실적이 저조하다. 이 그룹은 상대적으로 자국 기술에 대한 지식재

산 보호가 취약한 국가들로 구성되어 있다. 특히 C등급의 국가는 지식재

산권에 대한 인식수준이 낮아 지식재산권 자체의 의미와 중요성을 반영

한 국가 정책이 부족하다. 한편, B등급 국가의 경우에는 국내 시장에 대

한 투자 여건이 좋아 외국인 특허출원이 높은 국가를 포함한다. 또한 코

스타리카와 같이 정치적⋅경제적 안정성을 달성한 고중소득국가에 속하

지만 지식재산권 수준이 경제수준에 비해 떨어지는 국가도 있다.

이들 국가의 경우에는 장기적으로 해당 국가가 강점이 있는 분야를 중

심으로 국가의 재원을 국가 R&D에 투자하는 비중을 높이고 그 성과가

지식재산 창출로 이어지도록 전략계획을 수립하는 것을 고려해야 한다.

그러나 R&D 정책 부분은 해당 국가의 경제적⋅산업적 여건을 먼저 살펴

야 하고, 무엇보다는 정부의 의지를 점검해야 한다. 또한 R&D 정책에 앞

서 우선적으로 해당 국가의 주력산업인 농업, 광산업, 서비스업 등을 발

전시키기 위한 인프라에 대한 투자를 강화하는 것이 요구되는데, 이를

위해 국제협력 네트워크를 강화하고 ODA 등을 통해 선진기술과 장비

및 기반시설에 대한 접근성을 높일 필요가 있다.

한편, 지식재산 ODA 사업에는 주로 R&D 과제 중 우수성과물을 IP 권

리화를 지원하는 사업과 함께 유망 아이템을 발굴하고 지식재산권을 확

보하기 위한 전략적 지원정책이 병행되어야 한다. 세부적으로 보면 제안

된 아이디어를 심의하여 선정하고, 선행조사를 통해 지식재산권을 확보


할 수 있는 해결책을 찾는다. 지식재산권 확보가 확실해 지면 연구개발

과 시제품제작을 지원하며, 마케팅 및 양산화를 추진한다. 이후 지속적인

연구개발을 통해 후속 R&D를 지원함으로써 지속가능한 발전모델을 만

든다. 이러한 일련의 과정은 5~10년이 소요되므로 장기적인 계획을 가지

고 추진해야 한다. 또한 우수한 아이템이 권리화 될 수 있도록 ‘특허보조

금지원제도’를 구축할 필요가 있다. 기업의 기식재산경영 역량을 강화하

고 중소기업 및 예비창업자를 대상으로 지식재산을 통한 기업경쟁력을

강화하기 위하여 특허출원(국내/PCT) 비용, 선행기술조사 비용, 명세서작

성 비용 등 다양한 지원체계를 마련하는 것이 바람직하다. 여기에는 특

허는 물론 디자인, 상표 등을 포함한다.

일부 저소득 및 저⋅중소득 국가 대부분은 농업 또는 목축산업 중심의

산업구조로 되어 있지만, 일부 국가(엘살바도르, 마다가스카르 등)의 경

우 서비스업 비중이 높은 편이다. 후자의 예로서 방글라데시의 산업현황

을 살펴보면, 2013년 기준으로 GDP에서 농업, 어업 등의 1차 산업이 차

지하는 비중은 약 19%, 제조업, 건설업 등을 포함한 2차 산업이 차지하

는 비중은 약 32%이다. 그리고 교육, 금융, 보건 등과 같은 서비스업으로

이루어진 3차 산업은 방글라데시 GDP 중 약 49%의 비중을 차지하고 있

다. 이와 같이, 방글라데시는 전형적인 농업 위주의 저개발 국가에서 탈피

해 제조업 및 서비스업의 발전을 도모하고자 노력하고 있음을 확인 할 수

있다.42 현재는 저소득국가에 머물고 있으나 국가 발전의 기회를 잡기 위

하여 노력하고 있으며 점차로 지식재산권에 대한 관심을 높이고 있다.

나. 국가 지식재산 전담조직과 법제도 정비

초기 단계의 국가들이 위와 정책을 효과적으로 수행하기 위해서는 무

엇보다도 이를 추진할 전담조직과 관련 법제를 정비하는 노력이 있어야

42 In Huh et al., “2014/15 Knowledge Sharing Program with Bangladesh : Strengthening

Capacity of the Bangladesh International IP and Policy Consultancy for the Administration of

GI”, Korea Development Institute⋅Korea Institute of Intellectual Property, 2015, p.10.


한다. 지식재산 행정조직은 지식재산 정책을 추진하는 기반이 되므로 가

장 먼저 구성되어야 하는 전제 조건이다. 초기 단계의 국가들은 IP 정책,

교육⋅훈련을 위한 예산이 없거나 미약한 수준인 경우가 많고, 관련 정

책 조직이 없거나 명확하지 않은 곳도 있다. 따라서 한국의 지식재산기

본법, 발명진흥법, 발명교육법, 상표법, 세법 등을 소개하고 구체적인 운

용에 필요한 규정, 지침에 대한 권고도 효과적일 수 있다. 법적 기반은

IP 정책을 효과적으로 수행하게 하고 또한 명확한 예산 지원의 근거를

마련하게 한다는 점에서 필수적인 요소이다. 이로써 앞서 제안한 다양한

지식재산 지원 사업을 체계적으로 추진할 수 있게 된다.

이상을 기반으로 국가적 차원의 중장기 정책수립이 추진되고, 국제적

수준에 부합하도록 제도를 점진적으로 개선하는 것이 필요하다. 우수한

R&D 성과를 내기 위해서는 중장기 사업 계획을 수립하여 5~10년간의

체계적인 R&D 및 기술사업화를 통해 지식재산권을 확보해야 한다.

다. 지식재산에 대한 인식 제고

이 그룹에 속하는 국가는 지식재산에 대한 인식과 저변 확대를 가장

우선으로 추진해야 한다. 특히 지식재산 정책 담당 공무원에 대한 IP 교

육 수요가 높은데, 효과적인 지식재산 정책을 수립⋅운영하기 위해서 공

무원에 대한 교육이 필수적이기 때문이다. 이 초기 단계의 국가들은 지

식재산 관련 정책의 수립⋅운영을, 지식재산 관련 부처는 물론 과학기술

관련 부처, 기업 관련 부처와 공동으로 진행하거나 지식재산 전담 부처

가 없는 등 전문적인 정책의 수립⋅운영을 위한 체계가 다소 미비하다는

특징이 있다. 따라서 관련 공무원의 집합교육을 통한 기본 소양 교육이

필요하다다. 이를 통해 IP 교육 정책에 관한 부처 간 협력을 증진하고 보

다 통합적인 IP 교육정책을 운영할 수 있을 것이다. 또한 초기 단계의 국

가 중 심사관 교육모델을 자체적으로 보유하고 있는 국가는 찾아보기 어

려우며 대체로 WIPO, EUIPO 또는 국제 지식재산 교육기관의 도움을 받

고 있다.


초기 단계 국가는 일반 대중을 위한 교육 수요도 높은 편이다. 국민들

이 창조적 아이디어의 가치를 인식할 수 있는 교육, 공모전, 캠페인 등을

실시하고, 아이디어를 제안하고 유망한 아이템들을 발굴 후 사업화가 진

행될 수 있는 환경을 조성한다. 예를 들면, 한국발명진흥회가 브루나이의

지식재산 인식 제고 및 아이디어 발굴을 위하여 실시한 IDEA 2014 수상

사례를 보면, 아래 그림과 같이 전선을 정리해주는 제품이 당선작으로

선정되었다. 이는 꼬인 전선이 없게 한 가닥 한 가닥 정리가 되어 있어

화재를 예방하고 시각적으로도 보기에 좋은 아이디어였다. 이 아이디어

는 공모전을 통해 IP 권리를 확보하고 이후 시제품까지 제작하게 되었다.

이들 국가의 교육은 주로 외부에 의존하여 이루어지고 있으며 내부적

으로 지식재산 교육을 담당할 교육자나 전문가가 부족한 편이다. 따라서

지식재산 교육을 담당할 지도자 양성이 요구된다. 이러한 점에서 한국저

[그림 8-5] 브루나이 아이디어 공모전 수상작

자료: IDEA, (2014).


작권위원회의 ‘청년 강사’ 제도와 같이, 일정 수준의 교육과정을 이수한

자에게 소정의 강사양성교육을 제공한 후, ‘찾아가는 교육’과 같은 형태

의 적극적인 인식 제고 교육을 수행해야 할 필요가 있다.

그리고 일반 대중을 위한 IP 교육으로써 온라인 교육 방법을 고려해

볼 수 있는데, 고중소득국에 속하는 코스타리카, 요르단, 페루 등의 경우

에 효과적일 수 있다. 그러나 저소득국의 경우에는 비교적 낮은 PC 및

인터넷 보급률을 고려할 때 온라인 교육은 효과적이지 않으며 직접 찾아

가는 교육이 바람직하다.

라. 상표, 지리적 표시, 유전자원 등에 대한 우선 정책

초기 국가 그룹의 경우 지식재산 정책 중에서 1차 산업 또는 서비스업

에 대한 비중이 높은 국가가 많으므로 상표 정책을 우선적으로 추진하는

것이 효과적이다. 상표 정책은 생산된 물품이나 서비스의 가치를 상승시

킬 수 있고, 수출 시 상표가 없는 경우보다 상표를 붙일 경우 보다 많은

수익을 창출할 수 있다. 또한 앞서 살펴본 바와 같이, 개발도상국 중에는

제조업보다 서비스업의 비중이 높은 국가들이 있는데, 이들 국가의 경우

에는 상표가 특허보다 중요하므로 상표 출원 비중을 높이도록 하는 것이

바람직하다. 예를 들면, 관광업 비중이 높은 코스타리카와 페루의 경우

특허에서는 C등급을 받은 반면 상표의 경우 A등급으로 분류되었다.

그리고 지리적표시제도(geographical indication)의 운용에 대한 우리의

경험을 소개할 필요가 있다. 이 제도는 농⋅특산물이 기후, 풍토 등 지리

적 특성과 밀접하게 연계되어 있는 경우에 그 지리적 명칭과 상품을 연

계시켜 지식재산으로 보호하는 제도이므로 농산물, 특산물 등이 주력인

국가에서 신경을 써야할 제도이다. 이들 국가들은 자신의 강점이 있는

동 제도와 관련된 법률을 제정하는 경우가 많으나 실질적 운용을 위한

제도나 능력이 부족한 편이다. 구체적으로 우리나라와 달리 DPDT를 중

심으로 한 제도의 운영을 통하여 행정력 분산을 막고, 신청절차의 간소

화를 통해 비용절감 방안을 고려할 수 있다.


그리고 유전자원이 풍부한 국가의 경우 이를 보호하는 정책을 고려해야

한다. 예를 들면, 세계 인삼시장의 선두주자인 스위스 파마톤(pharmaton)

사는 우리나라의 고려인삼 종자를 스위스에서 재배하여 추출한 사포닌으

로 자양강장식품 진사나(Ginsana)를 만들어 매년 30억달러 이상의 매출을

올리고 있다.

한편, 사회 전반에 걸쳐 발명과 지식재산의 중요성에 대한 인식을 공

유할 수 있도록 ‘직무발명보상제도’ 도입을 고려하는 것이 바람직하다.

한국의 경우 초기 지식재산 정책을 추진하면서 발명의 분위기를 조성하

고 발명 활동을 촉진하는 데 큰 기여를 하였다는 점은 시사점을 준다.

마. 실용신안제도의 활용

해당 국가의 산업 특성을 고려하여 강점이 있는 분야부터 R&D 정책

을 강화하면서 관련 특허 정책을 추진하는 것이 필요하다. 그러나 전반

적인 기술 수준이 낮으므로 위에서 상술한 바와 같이 실용신안제도를 적

극적으로 활용하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다.


국가지식재산위원회(http://ipkorea.go.kr/policy/general_plan.do, 접속일: 2019. 6. 30.)

김세윤, ｢중국특허제도의 특징: (2) 실용신안제도｣, �특허와 상표�, 대한변리사회,

2017.

박준석, ｢무체재산권⋅지적소유권⋅지적재산권⋅지식재산권: 한국 지재법 총칭

(總稱) 변화의 연혁적⋅실증적 비판｣, �서울대학교 法學�, 제53권 제4호

2012.

손승우, �지식재산권법의 이해�(제3판), 동방문화사, ｢비교법적 관점에서 小발명

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<부표 8-1> 국가별 주요 산업

국가명 등급국가

분류

R&D /

GDP(%)


(GDP 대비 비중)

조사

기준연도

아르메니아 A고중소득

국가0.23

농업 등 1차 산업(22%), 제조업 등 2차

산업(46.6%), 3차 서비스산업(31.4%)2010

아제르바이잔 B고중소득

국가0.21

석유⋅가스 생산 및 광업(37%), 무역업(11%), 건설업(10%), 물류업(7%),

농림수산업(6%)

2017

벨라루스 A고중소득

국가0.50

제조업(22.7%), 도소매 유통업(9.7%),

농업/임업/수산업(7.8%), 교통

물류업(5.8%), 건설(5.3%),

에너지/전기/가스/용수 등(3.2%)

2017

보스니아 B고중소득

국가0.22 　　

브라질 B고중소득

국가1.27

서비스업(73.2%), 산업(21.2%),

농업(5.7%)2017

불가리아 B고중소득

국가0.78 서비스(67.7%), 산업(28%), 농업(4.3%) 2017

콜롬비아 B고중소득

국가0.27 석유산업(20%) 　

코스타리카 C고중소득

국가0.46

농수산업/임업(5%), 제조업(14.6%),

일반서비스업(21.8%),

기업서비스업(7.3%), 상업/요식업/호텔업(15.7%),

금융업/보험(6.3%), 건축업(5.3%), 교통/

저장/통신업(9.8%)

2014

이집트 B저중소득

국가0.79

농수산업(13.4%), 제조업(17.2%), 석유⋅천연가스(16.5%), 전력(1.8%), 건설

(4.2%), 음식숙박업(3.5%), 운수(8.7%),

통신(2.2%), 유통⋅금융(15.2%), 공공⋅개인 서비스(17.5%),

2018

엘살바도르 C저중소득

국가0.15

1차 산업(14%), 2차 산업(27.4%), 3차

산업(58.7%)2017

조지아 B저중소득

국가0.30

서비스업(68%), 제조업(21.6%), 농업(9.2%)

2017

이라크 B고중소득

국가0.04 석유(60% 이상) 　

부 록

475부 록


국가명 등급국가

분류

R&D /

GDP(%)


(GDP 대비 비중)

조사

기준연도

요르단 C고중소득

국가0.33

농림수산업(4.5%), 생산업(30.4%,

제조업(20.4%) 포함), 서비스업(65.1%) 2011

카자흐스탄 A고중소득

국가0.14

농수산업(5.7%), 공업(28.3%),

건설업(9.4%), 서비스업(54.3%), 기타(2.3%)2007

키르기스스탄 A저중소득

국가0.11

농⋅임업(34.1%), 공업(20.9%),

서비스업(45%)2016

마다가스카르 C저소득

국가0.01

서비스업(54.6%), 제조업(16.6%),

농업(28.8%)2011

멕시코 B고중소득

국가0.49

서비스 산업(63.5%), 공업(32.6%),

농업(3.9%)2010

몽골 A저중소득

국가0.18

광업(23.4%), 도소매업(10.3%),

농⋅목축업(10.3%), 제조업(9.0%), 부동산업(5.9%)

2017

페루 C고중소득

국가0.120

제조업(13.4%), 광업(12.4%), 상업(11.2%),

건설업(6.2%), 농업(5.3%) 기타(51.5%)2015

몰도바 A저중소득

국가0.33 서비스업(66%), 제조업(20%), 농업(14%) 2013

루마니아 A고중소득

국가0.48 서비스업(65%), 제조업(30%), 농업(5.6%) 2013

러시아 A고중소득

국가1.10

도소매(17.3%), 제조업(15.6%),

광업(10.3%), 운수 및 통신(8.7%),

건설업(6.5%), 전기가스 및

수도사업(3.4%), 금융 및 보험업(5.3%),

농림업(4%), 음식숙박업(1.0%),

어업(0.2%),

2014

세르비아 B고중소득

국가0.89

농업, 산림, 어업(7.8%),

광업, 제조, 전력, 물(26.5%), 건설(5.7%),

도소매, 수송, 숙박, 음식료서비스(18.4%), 정보통신(5.3%), 금융, 보험(4.2%),

부동산(10.5%), 교육, 과학, 기술,

행정지원 민간서비스(5.1%), 공공행정, 방위산업, 치안, 보건(13.4%), 예술,

엔터테인먼트, 여가활동(3.1%),

2016

태국 B고중소득

국가0.78 서비스업(53%), 제조업(37%), 농업(10%) 2014

튀니지 B저중소득

국가0.60

서비스업(43.2%), 제조업(42.8%),

농업(1.2%), 관광(12.8%)2016

우크라이나 A저중소득

국가0.48

1차 산업(8.2%), 2차 산업(29.4%), 3차

산업(62.4%)　

우즈베키스탄 B저중소득

국가0.22

서비스업(43.2%), 제조업(42.8%),

농업(1.2%), 관광(12.8%)2014

자료: 서정(2013).


한 정 무 (한국발명진흥회)

지식재산권 분야에서 개도국에 정책제언을 할 때 우선적으로 필요한

것은 개도국 입장에서 지식재산이 중요한 이유를 전달하는 일이다. 즉,

지식재산이 경제발전을 견인한다는 점을 한국의 사례를 통해 공유할 필

요가 있다. 특히, 지식재산 정책에서 성공했던 부분과 실패했던 부분을

분석하여 공유하여야 한다.

이에 대해 본 연구는 슘페터(Schumpeter)의 기업가 정신과 기술혁신 이

론, 폴 로머(Paul Romer)의 혁신성장 이론, 퀄컴사 사례, MIT 이노베이션

이니셔티브 조사결과 사례 등을 토대로 지식재산 정책의 당위성을 설명

하고 있다. 또한 개발도상국의 혁신성장을 저해하는 요인으로 지식이나

기술을 사유재산으로 인식하는 수준이 낮다는 점, 권리 보호가 소홀하다

는 점 등을 지적하였다. 한편, 한국의 지식재산분야 성공요인으로서 지식

재산 전담조직 설치와 범부처 협력체계 구축, 체계적인 범부처 정책추진

을 위한 법적 기반 마련, 국가지식재산 기본계획의 수립과 시행, 지식재

산 교육・훈련의 확대 등을 지적하였다. 또한 도전요인으로는 지식재산

권 집행 강화, 특허의 질적 성장 추구 등을 제시하였다. 이러한 분석은

향후 지식재산 분야의 지식공유사업 진행 시 유용하게 활용될 것으로 기

대된다.

본 연구는 경제규모 대비 R&D 투자 및 내국인 출원 건수에 따라 국가

별 지식재산권 경쟁력을 파악하였다. 그 결과 일반적으로 경제성장 수준

과 특허출원수가 비례하지만 그렇지 않은 예외도 있음을 발견하였다. 즉,

경제발전 수준이 상당함에도 불구하고 R&D 전략이 미흡하거나 산업구

조가 서비스 중심으로 이루어진 국가들이 있다. 이들 나라에서는 상표가

중요한 역할을 수행한다. 이러한 분석은 개도국 경제발전 수준에 따라

토 론

477토 론

특허출원 및 상표출원을 분석하였다는 점에서 상당한 의미가 있다.

아울러, 세계지식재산권기구(WIPO)의 특허출원 및 상표출원 자료를

바탕으로 개도국을 지식재산 관점에서 ‘초기 국가’와 ‘성장 국가’로 분류

하여 창출・보호・활용과 관련한 정책제언을 정리하였다. 초기 국가에

대해서는 R&D 정책과 산업 인프라 강화, 국가 지식재산 전담조직과 법

제도 정비, 상표・지리적표시・유전자원 등의 우선적 고려, 실용신안제도

의 활용 등을 제시하였다. 그리고 성장 국가에 대해서는 자국 산업 육성

을 위한 실용신안제도 활용, 전문성 제고를 위한 교육・훈련, 특허행정

및 집행체계 개선 등에 초점을 맞출 것을 주문하였다. 그 외에 정책제언

시 중요하게 고려할 것으로는 수원국의 수요 파악, 지식재산 및 사업화

관련 제도 및 정책 등 인프라 파악, 정책 담당부처 조직 및 인력 현황 파

악 등이 있음을 지적하였다.

개도국이 미래 시장에서 지속적으로 성장하기 위해서는 우수 지식재산

을 확보하고 맞춤형 연구개발 전략을 수립하도록 실현 가능한 실질적 정

책제언을 할 필요가 있다. 이때 경제환경과 산업여건이 각각 다른 개도

국에 일률적으로 한국 발전경험을 적용하는 것은 바람직하지 않다. 경제

발전 단계별, 지식재산 수준별로 개도국의 현황을 파악하여 그 강점을

살려야 할 것이다. 즉, 개도국의 경제발전 방향과 지식재산 정책 간의 조

화가 이루어지도록 하는 것이 지식공유사업의 바람직한 방향이고 이를

위해 해당 국가의 경제, 정치, 사회, 외교 등을 다각도로 분석하여 현황을

파악해야 하며, 각국의 특성에 따라 우선시할 지식재산권 정책과 장기적

으로 추진할 정책을 구별하여 단계적으로 정책을 제안할 필요가 있다.


■ ABSTRACT

Knowledge Sharing Program (KSP) that was started in 2004 by the Korean

government is now in its 15th year of operation. So far KSP has made a lot of

achievements by offering practical policy recommendations to partner countries

in various fields. The program, however, has not been free from criticism.

Being completed within a year and relying on only two or three rounds of site

visits, many KSP studies could not conduct in-depth analysis of the situation in

partner countries, which is often radically different from that in Korea. This

constrained their efforts to customize policy proposals to partner countries.

This report aims to mitigate this problem by listing up major challenges

facing partner countries and deriving generic solutions to them. For this

purpose, eight kinds of policy were chosen on the basis of frequency of KSP

studies in each area: state-owned enterprise reform, industrial complexes,

e-government, credit guarantee system, public-private partnership, housing

market, national standard system, and intellectual property rights. Each chapter

of this volume begins with an explanation on the meaning and importance of

the policy at hand, describes the situation in partner countries as identified by

past KSP studies and other sources, analyzes Korea’s experiences, and

summarizes policy proposals for partner countries.

It is hoped that this report will help enhance consistency across policy

recommendations and improve their quality in the future. The following is a

brief summary of individual chapters.

Sharing Knowledge, Sharing the Future 2019

Edited by Youngsun Koh

479ABSTRACT

1. State-Owned Enterprise Reform

Many developing countries own a large number of State-Owned-Enterprises

(SOEs) as a legacy of socialist regimes and state-led economic development

policies. The inefficiency of SOEs is an obstacle to economic development. In

particular, there are many large SOEs in key industries. Given the importance

of large enterprises, public or private, in key industries for economic

development, the SOE reform is a key policy issue for developing countries.

There are certain prerequisites for successful SOE reforms. First of all, the

SOE reform is difficult to succeed without due consideration of the level of

market development and political environment. The performance of SOEs is

generally defined by the development of institutions and markets that affect the

business activities of the country. In countries where the capital market is

immature and where national resources for enterprise development including

supporting institutions and entrepreneurs are scarce, the development of those

resources may be more important than the SOE reform.

Next, the SOE reform requires state capacities and policy capabilities to bring

about intended consequences. The SOE reform is unlikely to succeed without

the ability of governments to set appropriate goals of SOEs and monitor,

evaluate, and control SOEs to meet those goals, as well as the capacity of state

to ensure independence of management from political interventions. The

government should also have expertise in identifying the role of SOEs in the

overall development strategy and implement competition and regulation policies

consistent with the SOE reform.

The policy recommendations proposed in the KSP studies so far have not

paid enough attention to the institutional environment related to the SOE

reform. As a result, they often provide a general guideline on the SOE

governance structure or introduce the SOE evaluation system recently

implemented in Korea. It is hard to say that the improvements of SOE

governance structure and evaluation system are in line with the current situation

in developing countries or the interests of policymakers who are interested in

SOEs as policy tools for development purposes.

In the future, more weight should be given to the issues such as the role of

SOEs in the economic development strategy of developing countries, the


necessity of drawing clear goals, defining the role of the public sector as a

whole including SOEs, budgetary processes and fiscal control related to SOEs,

the institutions and development of corporate governance in the country, and the

consistency of national development strategies and SOE policies.

Finally, in order for the policy recommendations on the SOE reform to be

applicable to policymaking in developing countries, a thorough review of the

political, social, economic, industrial, and institutional environments that affect

the SOE reform should be presented. The scope of KSP studies on the SOE

reform in developing countries should also become more specific by narrowing

down to specific industries or SOEs.

2. Industrial Complex

An industrial complex is a complex that has been developed based on a

comprehensive plan for carrying out industrial activities. The aim is to create an

agglomeration effect through the aggregation of intermediate suppliers, final

producers, and workers and a cluster effect through the aggregation of firms,

research institutions, and supporting organizations.

As is the case in Korea, many developing countries have laws and systems

related to industrial complexes, for example special zones to attract foreign

direct investment. They often provide supports for businesses operating in their

industrial complexes and special zones, such as the reductions of corporate and

income taxes, import tariff, and value-added taxes. But most of them do not

have laws that address the development process of industrial complexes. The

industrial complexes in these countries also suffer from an inappropriate choice

of sites, rigidity of labor laws and policies, high land prices and rents,

complicated administrative procedures, and insufficient infrastructure.

Korea's industrial complexes can be categorized into national, general, urban

high-tech, and agricultural-industrial complexes, and include foreign investment

zones, free trade zones, free economic zones, and special R&D zones. A total

of 1,207 industrial complexes (as of December 2018) have been designated on

a total area of 1,414 ㎢, which account for 1.4 percent of the national land

area. The construction of industrial complexes started in earnest in the 1960s

with the designation of Ulsan Industrial District. In the 1970s, large industrial

complexes were built in the southeastern coastal areas to foster heavy and

481ABSTRACT

chemical industries. In the 1980s, emphasis was given to balanced regional

development and provincial complexes were built. In the 1990s, high-tech

industrial complexes were established to support high-tech industries and attract

foreign investment. In the 2000s, urban high-tech industrial complexes were

created to promote new industries (information and communication, culture,

venture, etc.), and in the 2010s, a negative list systems for facilities accepted

into industrial complexes were introduced along with the composite land system

to encourage synergies among industries and between businesses and supporting

organizations.

Korea has been successful in developing and operating industrial complexes.

Its success factors include the proximity of industrial complexes to ports and

large cities, efficient supply of infrastructure such as roads, the provision of

institutional instruments for designating and developing industrial complexes,

and the supports to developers and tenant companies from the central and local

governments.

Drawing on Korea’s experiences, the following points should be stressed for

developing countries: 1) Their government needs to lay the institutional

foundation, including the preconditions and procedures for designating certain

areas for industrial complexes to ensure rationality of the planning. 2) Given

the lack of demands in developing countries, they should adopt a step-by-step

approach by building a small number of industrial complexes at the beginning

and then spreading them across the country. 3) The central government needs to

prepare a nationwide plan to develop and supply industrial complexes. 4) It is

important to build infrastructure such as railways, roads, and the supply of

water, power, and gas for industrial complexes. 5) An effective financing

mechanism should be in place to meet the huge funding needs to buy and

develop land and to build infrastructure at the initial stage of development. 6) It

is also necessary to establish a system to assess the designation process and to

monitor the development process to prevent excessive designation of industrial

complexes.

3. E-government

Korea’s e-government started in the 1960s when a simple data processing

system was introduced. The Administrative Computerization in the 1970s and

the establishment of National Information System in the 1980s laid the


groundwork for various e-government systems which have been developed since

the mid-1990s and which helped to earn Korea a global reputation for

outstanding e-government performance.

Thanks to continued efforts by many developing countries, there has been a

good progress in e-government performance throughout the world. But some

countries, especially those in Africa and Asia, still lag behind others. Obstacles

to effective implementation of e-government include: 1) lack of alignment of

e-government and administrative reforms, which impedes the utilization of

e-government; 2) lack of organizational capacity for e-government project with

insufficient administrative support provided to the project; 3) lack of ICT

infrastructure and information competences, examples of which include unstable

power supply, poor communication infrastructure, and limited use of computers

among the population; 4) lack of financial resources and legal system that

threatens the sustainable operation of e-government; and 5) poor coordination

between the ICT department and other departments, with the former lacking the

power to overcome the resistance from the latter and lead the e-government

project.

Korea’s success has critically depended on 1) political support from top

decision-makers, 2) legal systems and financial supports, 3) ICT infrastructure

and the civil registration system, 4) effective e-government implementation

system, and 5) close linkage between e-government projects and administrative

reforms. To maintain its leading position, Korea needs to address several

challenges, including 1) unclear direction for future e-government projects, 2)

increasing maintenance costs of aging e-government systems, 3) issues regarding

privacy and cyber security, 4) information gap, and 5) inter-agency

collaboration.

In conclusion, the chapter offers a checklist for successful implementation of

e-government projects. The checklist groups diverse issues along eleven

dimensions: leadership of top policy-makers, alignment with administrative

reform, coordination and partnership among various stakeholders, institutions

and financial resources, ICT infrastructure, information capacity of public

officials and the public, customer-orientation and e-government services, citizen

participation, privacy and cyber security, monitoring and evaluation for

accountability, and other elements such as political and economic relationship

with the partner country.

483ABSTRACT

4. Credit Guarantee System

In a credit guarantee system, an entity with public reputation provides

guarantees borrower’s debt repayment to financial institutions and thereby help

the borrower in raising debts and financing their business activities. Small- and

medium-sized enterprises (SMEs) with insufficient collateral can have their

credit worthiness augmented through the credit guarantee system and access the

financial market on better terms.

Most of the partner countries that participated in KSP studies on the credit

guarantee system have a high proportion of SMEs, which tend to have

difficulties in borrowing from commercial banks. The credit guarantee system in

these countries often requires a complicated guarantee issuance procedure and

its operation is not well structured. As a result, the system is not fully

functional.

Korea’s credit guarantee system began in 1961 with the introduction of the

credit guarantee reserve system as part of the financial support package for

SMEs. The Korea Credit Guarantee Fund (KODIT) was established and began

its operation in 1976, signalling the launch of a first full-fledged credit

guarantee service. It was later followed by the establishment of the Korea

Technology Credit Guarantee Fund (KIBO) in 1989. The successful operation of

these organizations has depended on, among others, 1) the government’s stable

provision of funding, 2) systematic risk management, and 3) tailoring services

to the needs of SMEs. There are worries, however, over the possible

duplication of activities among KODIT, KIBO, and regional credit guarantee

services and over the large amount of guarantees provided to established firms

rather than to start-up firms.

The KSP studies to date often failed to produce follow-up projects and to

help the credit guarantee system to take roots in the partner country. In the

future, policy consultation should emphasize 1) analyzing the local situation

with better utilization of local consultants, 2) establishing a legal basis for the

introduction and operation of the credit guarantee system, 3) managing the

default rate at an appropriate level, 4) introducing an indirect guarantee system,

5) strengthening monitoring and evaluation, 6) setting up a road map, and 7)

enhancing the effectiveness of training carried out during KSP studies.


5. Pubic Private Partnership

PPP is a long-term contract between a private party and a government entity,

for building a public asset or providing public services, in which the private

party bears significant risks and management responsibility, and remuneration is

linked to performance. The advantage of PPP lies in its potential to fill the

funding gap, provide the necessary service in a timely manner, and increase

efficiency in service provision.

PPP has been extensively promoted in both developed and developing

countries but with limited successes. It is now widely recognized that the

ultimate responsibility for stable provision of infrastructure services lies with

government. Accordingly, the role of government has been increasing, an

efficient allocation of risks is being sought after between the public and the

private sector, a medium-risk, medium-return strategy is being introduced, and

efforts are being made to establish a public financial framework to manage

fiscal impacts of PPP projects.

Korea has implemented over 700 PPP projects in a relatively short period of

time since the legislation of the first PPP law in 1994. The following factors

were believed to have contributed to the expansion of PPP in Korea. First, a

comprehensive PPP institutional framework have been prepared, enhancing

transparency in the project cycle. Second, various forms of supports have been

offered to secure financial viability of PPP projects. Third, PIMAC (Public

Investment Management Center of KDI), a dedicated PPP unit, has provided

technical assistance to PPP project officers in various implementation agencies

and supported government’s efforts to harmonize fiscal discipline and market

vitality. Fourth, the Ministry of Economy and Finance has set out consistent

PPP policy directions and oversaw individual PPP project implementation

through the PPP Steering Committee.

The development of PPP goes through three stages: 1) setting up an

institutional framework, 2) implementing pilot projects, and 3) expanding PPP

projects actively. Policy consultation for those countries in the first or second

stage should focus on creating institutional environment, while that for those in

the third stage should address strengthening financial environment. Many KSP

studies so far did not consider the different needs of partner countries.

485ABSTRACT

When conducting KSP studies, the following points should be kept in mind

by the research team. First, it is important to establish an analytical framework

that links policy needs, challenges, and recommendations in a coherent way.

Second, a systematic approach is needed to analyze the current situation and to

identify problems in partner countries, taking advantage not only of the data

collected from organizations in the partner country but also of objective

information published by international organizations. Third, the research team

may group policy proposals on institutional environment into sub-categories

such as 1) PPP policy, 2) legal framework, 3) project implementation process,

and 4) public financial management framework. Fourth, the team may also draw

lessons from Korea’s unique experiences as summarized above in offering

recommendations.

6. Housing Market

Shortage of adequate housing is almost a universal problem in major cities of

developing countries. Overcoming the problem usually requires building a large

number of houses, but the task is extremely difficult for countries with limited

resources. Policy makers may benefit from conceptually simplifying the problem

by viewing houses as a form of capital sitting on a piece of land. Policy efforts

should then be focused on facilitating the inflow of land and capital to the

housing sector.

Housing sites are produced by infrastructure investment as well as site

preparation. In many fast growing cites, supply of sufficient land requires

restructuring the whole urban space. The government seldom has sufficient

funds for the task. In addition, they may suffer from self-imposed bottlenecks

such as stringent land use regulations and excessive public sector occupancy of

prime land. Also, development of land sometimes requires exercising eminent

domain power, but it can be abused.

Financing the housing development and purchase is a prerequisite for housing

construction and supply. Most developing countries do not have an adequate

financing mechanism due to unstable macroeconomic conditions, undeveloped

financial industry, and sheer lack of experience. Housing developers as well as

consumers have to rely on unofficial finance mechanism, but by doing so, they

may be exposed to high risks.


Korea in the 1960s suffered from severe housing shortage, but the

government did not have resources to cope with the problem. Instead of direct

investment, the government have established a mechanism in which growing

middle class consumers pay their way into home ownership, and in the process,

supplying major funds for land development and housing construction. The

country has dramatically improved the housing conditions, both in quantity and

in quality, even with limited budgetary and financial subsidies. The key to such

a success is public land development in which every participant gains a share

of development gains. Laws and regulations governing land development and

supply, infrastructure investment, and housing construction, allocation, and

purchase are tightly geared to mass-construction of houses.

Countries with pressing housing shortage should consider adopting the Korean

land development model. Eminent domain power, or threat of it, makes possible

the division of development gains among participants of land and housing

development. The power is, however, frequently abused without fair

compensation. Conditions and procedures of exercising the power and

compensation standards should be carefully considered. If the public

development method is not feasible, the land readjustment method may be an

alternative for land development and supply.

As for housing finance, it should be recognized that the financial system can

be developed only gradually. Unofficial financial devices should be actively

exploited. The pre-sale of houses can provide construction finance for housing

developers, but it must come with some form of guarantee or insurance to

protect consumers. For housing purchase and improvement, creative solutions

such as various versions of site-and-service programs are called for.

Micro-finance institutions can also provide short-term loans for housing

improvement. A public fund similar to Korea’s National Housing Fund can be

set up to assist housing developers and home buyers. Any housing finance

program should be linked to overall housing supply policies in order to enhance

its effectiveness.

7. National Standard System

A national standard system is an institutional infrastructure that a country

uses to establish, operate, manage, and use standards. It consists of standards

laws, organizations, operations and uses, and infrastructure. Standards

487ABSTRACT

established by a national standard system can be grouped into three types:

measurement standards, legal metrology, and industrial standards.

Standards are gaining importance as their applications expand from industrial

fields to the whole economy. The use of standards drives productivity growth

and facilitates international trades, especially after the launch of the World

Trade Organization Agreement on Technical Barriers to Trade. The European

Union uses standards for social integration, and many speculate that in the era

of the Fourth Industrial Revolution, whoever controls standards will dominate

the global market. Such significance has driven countries across the world to

seek economic growth by establishing national standard systems.

Korea has successfully established its national standard system. In the

establishment period (1962–1972, Ministry of Trade and Industry), relevant

laws, organizations, and development plans were established. In the growth

period (1973–1995, Industrial Advancement Administration), the country adopted

a national certification mark system, established metrology standards, and

modernized its facilities. In the leap-forward Period (1996–2014, Korean Agency

for Technology and Standards), the local system was harmonized with the

international standard system and began full-fledged international standardization

activities. In the expansion period (2015–present, 9 ministries), all relevant

ministries have been working together to promote metrology standards and

improve industrial standards.

The following factors contributed to Korea’s successful establishment of the

national standard system: First, the development of the Korean national standard

system was guided by a clear goal of supporting the country’s export-led

industrialization. Second, the country established medium/long-term plans to

ensure consistency despite changes in organizations implementing policies.

Third, the country enhanced its standardization capabilities by expanding its

standards infrastructure, even securing loans from international organizations.

Lastly, Korea took ambitious and resolute policy decisions to harmonize its

system with international regulations.

The following points should be stressed in providing policy recommendations

to developing countries: First, because developing countries have limited

resources and capabilities, they need to build their national standard systems by

grouping their standards utilization strategies into packages. Second, to adapt to

the age of globalization and take advantage of the well-developed international


standard system, developing countries need to internalize international standard

systems as their own national standard systems. Third, aside from developing

the required hardware, they need to gain experience and knowledge in the

software aspects of their standard systems, such as system operation and

utilization. Fourth, the experience of Korea suggests the need for establishing

medium- to long-term development plans that encompass different sectors and

implementing them consistently and continuously. Lastly, the countries need to

seek ways to expand their standards infrastructure to enhance their

standardization capabilities.

8. Intellectual Property Rights

In the 4th Industrial Revolution era, various creative activities are occurring

through convergence of knowledge and intellectual property rights (IPR) are

becoming more important. In Korea, the opening of the Korea Intellectual

Property Office on March 12, 1977 made it possible to systematically support

the IPR protection and industrial technology development. The number of IPR

applications increased fourteen times from 25,000 in 1977 to 368,000 in 2007,

ranking fourth in the world. In 2011, the Framework Act on Intellectual

Property was enacted to provide a systematic and strategic policy basis for IPR

policies. The government establishes a five-year master plan and lays out

relevant policies, projects, and legislation in the framework of “creation–

protection–utilization” of intellectual properties (IPs).

Developing countries exhibit different modes of creation-protection-utilization

of IPs depending their industrial structure and other traits. Their R&D

expenditure is often small compared to that in high income countries; when

large, the expenditure depends mostly on foreign companies rather than on

domestic ones or is focused on basic research that is not directed at

commercialization. Most of the IPR applications are also filed by foreign

companies rather than domestic ones. Policy consultation should take into

account the country’s economic (e.g., industrial structure, key technologies,

R&D capabilities), social (e.g., perceptions on IPR protection, expertise, etc.),

and political (IPR policy, changes in policy stance) situations.

Countries can be divided into two groups. In the first group, which is

composed of countries with a rapid growth of IPs, there exist large demands for

international cooperation and IPR expertise in connection with changing

489ABSTRACT

industrial paradigms. Policy recommendations for this group need to focus on

reinforcing the core IP creation strategy through IP R&D policy and on support

programs for technology valuation, information retrieval system,

commercialization, and tax benefits. The ‘utility model system’ to protect

small-scale domestic inventions can be an useful option for this group.

Emphasis should also be given to education and training to increase the number

of experts, computerization of patent administration, improving the convenience

of application, and enhancing the efficiency of examination.

In the second group, which is composed of countries in their early stage of

IPs development, public awareness of IPs is very low and national IPR policies

are lacking. Policy recommendations for this group need to stress developing a

strategic plan to increase the nationwide R&D expenditure and IPs production

over a long term. In the meantime, it is necessary to strengthen investment in

infrastructure to develop the country’s flagship industries (e.g., agriculture,

mining, or services) by strengthening international cooperation and increasing

access to advanced technologies and equipment. Efforts are also needed to build

a dedicated organization, introduce related legislation, and promote trademark

policy and policies on geographical indications and genetic resources.

국제협력과 지식공유

인 쇄 2019년 11월 27일

발 행 2019년 11월 30일

저 자 고영선 편

발행인 최정표

발행처 한국개발연구원

등 록 1975년 5월 23일 제6-0004호

주 소 세종특별자치시 남세종로 263

전 화 (044) 550-4114

팩 스 (044) 550-4310

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