Scuola di Specializzazione in Diritto e Economia delle Comunità Europee

LE POLITICHE COMUNITARIE DI

VALORIZZAZIONE DELLE RISORSE UMANE

Sezione I:

Le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per

l’Occupazione

Sezione II:

L’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen”

e la riforma della SEO

Antonio Bonetti

Roma, 19 febbraio 2004

2

Sezione I: le politiche comunitarie negli anni ’90 e la Strategia Europea per l’Occupazione

Step 1 Framework delle politiche comunitarie negli anni ‘90

1. Trattato di Maastricht e istituzione della moneta unica: per anni, il rispetto dei

parametri di Maastricht per l’adozione della moneta unica è stato il perno dell’intera

strategia di policy comunitaria. Si fanno dei passi avanti solo sul versante dei

provvedimenti per il rafforzamento del mercato unico. E questo non è casuale se si

considera che l’adozione di una moneta unica (fatto di portata storica) costituisce un

passaggio chiave per la creazione definitiva di un mercato interno efficiente: lo slogan per

anni è stato “one market, one money”;

2. Libro Bianco di Delors (1993): vengono individuate una serie articolata di linee di

politica economica (anche innovative, laddove evidenziano le potenzialità occupazionali

dei “nuovi bacini di impiego”), ma in relazione alle quali si registra un sostanziale stallo

per l’intero decennio;

3. Strategia Europea per l’Occupazione (Consigli Europei di Amsterdam e di

Lussemburgo nel 1997)

Step 2 Segnali di cambiamento delle politiche comunitarie negli anni ‘90

1. Attenzione politica ed azioni sperimentali per la promozione di attività terziarie a forte

impatto occupazionale e sociale (19 “nuovi bacini di impiego”);

2. Crescente territorializzazione delle politiche di sviluppo (l’approccio territoriale dello

sviluppo sostituisce quello settoriale degli anni ’70 e ’80), soprattutto a partire dalla

“Comunicazione Santer” del 1996 e dai due Vertici europei dello stesso anno, tenuti a

Dublino e Firenze;

3. Crescente rilevanza delle politiche attive del lavoro;

4. Attenzione crescente all’impatto sulle condizioni occupazionali delle donne delle politiche

comunitarie;

5. Potenziamento del monitoraggio e della valutazione delle politiche comunitarie

(inizialmente circoscritte alle politiche di sviluppo cofinanziate dai Fondi strutturali e a

quelle di agevolazione delle imprese);

6. Rivalutazione delle politiche di contesto (che creano “esternalità di offerta”) a discapito

delle politiche di aiuto diretto alle imprese (anche per la necessità di rispettare la ferrea

disciplina comunitaria sugli Aiuti di stato)

3

Step 3 Territorializzazione delle politiche di sviluppo e politiche occupazionali

1. Crescente integrazione su base locale degli interventi di politica strutturale/territoriale per

lo sviluppo (animazione territoriale; interventi infrastrutturali; regimi di aiuto alle

imprese) e delle politiche per il lavoro (politiche formative, ma anche analisi dei

fabbisogni professionali locali; creazione di una rete territoriale di informazione su

vacancies e strumenti di inserimento lavorativo);

2. Impostazione “bottom up” (le strategie di sviluppo devono valorizzare, in una prospettiva

di programmazione che va dal basso verso l’alto, i “punti di forza” di aree territoriali

circoscritte, quanto più omogenee possibile per quel che concerne la struttura produttiva)

e “partecipata” (sia in sede di programmazione degli interventi che in sede di

implementazione vanno coinvolti tutti i soggetti partenariali locali) delle politiche di

sviluppo;

3. Attenzione – scientifica e politica – per il ruolo del “capitale sociale” nei processi di

sviluppo “dal basso” (fattori quali: tradizioni civiche, spirito cooperativo e clima di

fiducia a livello locale)

Step 4 Riflessi concreti sulle politiche di sviluppo

A livello comunitario

Iniziative locali di sviluppo e occupazione (“nuovi bacini di impiego”)

Patti territoriali europei (Patti territoriali per l’occupazione)

A livello nazionale

Nella seconda metà degli anni ’90 si sperimentano gli strumenti della

programmazione negoziata:

- patti territoriali;

- contratti d’area;

- contratti di programma;

- intese istituzionali di programma.

Nel ciclo di programmazione dei Fondi strutturali 2000-06, i policy

makers puntano decisamente sui PIT: si individuano aree territoriali su

cui avviare programmi di sviluppo informati a principi “bottom up” e

“partecipati”

Si registra una sorta di istituzionalizzazione del processo di

concertazione istituzionale delle politiche locali di sviluppo (anche a

seguito della Legge di Riforma costituzionale) con gli Accordi di

Programma Quadro (APQ)

4

Step 5 La Strategia Europea per l’Occupazione (SEO) – Il quadro politico/istituzionale

Nel 1997 il Governo socialista francese di Jospin “impone” al Governo cristiano-democratico

di Kohl di definire linee politiche comuni anche in ordine alle politiche occupazionali, anche a

fronte di palesi peggioramenti della situazione occupazionale europea. I riflessi principali di

questo compromesso politico dei due “giganti” dell’UE sono:

- il compromesso sul “Patto di stabilità e crescita” (affossato da questi stessi Paesi nel corso

dell’ECOFIN del 25 novembre 2003);

- l’approvazione del Trattato di Amsterdam che, rispetto a quello di Maastricht, prevede ex

novo un Titolo sull’Occupazione;

- il “Vertice straordinario sull’occupazione” di Lussemburgo (20-21 novembre 1997).

Nel corso del 1999, con l’approvazione del Regolamento generale sui fondi strutturali – Reg.

(CE) 1260/99 – e del Regolamento sul FSE – Reg. (CE) 1784/99 – si stabilisce che il Fondo

Sociale debba operare “funzionalmente” alla SEO in quanto ne costituisce il principale

strumento finanziario

Nel 2000 si tengono i Vertici europei di Lisbona (marzo 2000) e di Nizza (dicembre 2000) dai

quali emergono rinnovate linee di policy che inevitabilmente condizionano anche la SEO

Nel corso del 2003 viene profondamente rivista l’impostazione strategica della SEO

Step 6 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi innovativi 1. Inclusione nel Trattato di Amsterdam (approvato nel Vertice di Amsterdam del 16-18

giugno 1997 ed entrato in vigore il 1 maggio 1999) del Titolo V “Occupazione” di 6

articoli;

2. l’art. 126 stabilisce che l’occupazione diviene per la UE “questione di interesse comune”;

3. si stabilisce l’applicazione del “metodo di coordinamento aperto” delle politiche

occupazionali degli Stati membri (il passo successivo è la definizione di una “politica

comune”);

4. nel Vertice straordinario di Lussemburgo si definiscono: (i) i 4 pilastri della SEO; (ii) gli

steps istituzionale dei processi “gemelli” di coordinamento aperto delle politiche nazionali

e di controllo annuo multilaterale dei National Action Plan (NAP).

Step 7 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi istituzionali

1. Approvazione da parte del Consiglio dell’UE degli “Orientamenti degli Stati membri in

materia di occupazione” che, generalmente, puntualizzano per ciascuno dei 4 pilastri le Linee

guida (linee di intervento ritenute più urgenti per l’UE). Le Linee guida sono state adottate per

la prima volta il 15.12.1997. Gli Orientamenti contengono parimenti delle “raccomandazioni”

specifiche per ciascuno degli Stati membri

2. Le politiche del lavoro e occupazionali degli Stati membri devono convergere sulle Linee

guida, che vengono recepite in un documento di programmazione annuale: il NAP che

costituisce il framework di tutte le politiche nazionali di valorizzazione delle risorse umane

3. Controllo multilaterale annuale sul rispetto degli orientamenti comuni e dei risultati ottenuti

dagli Stati membri i cui esiti confluiscono in una “Relazione congiunta sull’occupazione” da

presentare al Consiglio dell’UE (art. 128 del Trattato)

5

Step 8 La Strategia Europea per l’Occupazione – Gli elementi sostanziali

Pilastri del “processo di

Lussemburgo”

Occupabilità

Adattabilità

Imprenditorialità

Pari opportunità

Obiettivi trasversali Pari opportunità in una prospettiva di genere

Dimensione occupazionale della SI

Sviluppo locale

Applicazione del principio di

sussidiarietà (verticale) alle

politiche occupazionali (ex art. 2

del Trattato dell’Unione)

Decentramento istituzionale della gestione delle leve di

politica dell’occupazione e del lavoro, catalizzato in Italia

dalla “riforma Bassanini” della PA (L. 59/97) e dalla

“riforma dei servizi per l’impiego” (D. Lgs. 469/97)

Step 9 Il Consiglio Europeo di Nizza (7-9 dicembre 2000) e l’Agenda Sociale Europea

1. Viene approvata l’Agenda Sociale Europea (che abbraccia uno spettro di politiche sociali

più ampie e annovera tra gli obiettivi non solo la crescita dell’occupazione, ma anche il

miglioramento della qualità del lavoro)

2. Viene estesa l’applicazione del metodo del coordinamento aperto anche alle politiche

sociali degli Stati membri (che da allora sono tenuti a presentate dei Piani biennali per

l’inclusione sociale), sebbene per ora tale applicazione è più blanda di quanto previsto per le

politiche occupazionali

3. Alla luce dell’Agenda Sociale Europea riveste una rilevanza specifica anche il PIC EQUAL

cofinanziato dal FSE (prioritariamente incentrato su obiettivi di integrazione lavorativa e

sociale delle donne e delle categorie deboli sul MdL, segnatamente i disabili)

4. Consiglio dell’UE e Commissione Europea stanno lavorando a un nuovo Piano di azione

multiannuale: il Piano salute e sicurezza sul lavoro.

Step 10 Gli effetti della SEO sulle politiche del lavoro e sociali in Italia

1. I NAP costituiscono il quadro di riferimento di tutte le politiche pubbliche di

valorizzazione delle risorse umane (e quindi non solo di quelle cofinanziate dal FSE), ma in

questi anni hanno inciso sulla programmmazione anche il MasterPlan su “Formazione e

ricerca scientifica” e soprattutto quello sui “Servizi per l’Impiego”;

2. Vengono potenziate le attività di monitoraggio e valutazione di tutte le politiche del lavoro

pubbliche e anche dei sistemi formativi (audit presso le scuole);

3. A livello nazionale il FSE ha contribuito soprattutto a: (i) rafforzare il sistema dei SPI; (ii)

diversificare il sistema formativo ed effettuare sperimentazioni in campo educativo e

formativo, soprattutto al Sud; (iii) rafforzare la capacità di gestione e di valutazione delle PAL

da parte delle Regioni e delle Province;

4. in conformità all’Agenda Sociale Europea, il Governo nel febbraio 2003 ha presentato il

“Libro Bianco sul Welfare” e nel mese di ottobre 2003 il “Piano di azione contro povertà ed

esclusione sociale”

6

Sezione II: l’Agenda di Lisbona; il “processo di Bruges-Copenaghen” e la riforma della

SEO

Step 11 Il vertice straordinario di Lisbona (23-24 marzo 2000)

1. Viene individuato nello sfruttamento degli effetti strutturali della “rivoluzione informatica”

il volano del recupero di competitività dell’economia europea

2. Il metodo del coordinamento aperto viene esteso a diversi ambiti delle politiche per la

competitività

3. Si punta strategicamente su un robusto potenziamento delle politiche per la R&ST e per la

diffusione della Società dell’Informazione (Piano e-Europe varato dal Vertice di Helsinky del

dicembre 1999 e rilanciato da quello di Siviglia del giugno 2002; European Research Area)

4. Vengono valorizzate ulteriormente le funzioni di monitoraggio e valutazione delle politiche

comunitarie: in relazione alle principali politiche oggetto di crescente coordinamento tra gli

Stati membri (inclusa quella occupazionale) si fissano obiettivi quantificati per il 2010 da

monitorare costantemente

Step 12 Gli effetti del Vertice di Lisbona sulle politiche di valorizzazione delle risorse

umane

1. Si ricerca un più stretto coordinamento generale tra politiche per la competitività; politiche

formative, politiche dell’occupazione e politiche di inclusione sociale.

2. Si riconosce l’importanza di un forte rafforzamento delle conoscenze di base dei cittadini

europei, in particolare di quelle che attengono ai nuovi contenuti dell’alfabetizzazione di

massa (conoscenze degli strumenti e dei programmi informatici).

3. Si tende a potenziare la dimensione sociale e occupazionale della Società dell’Informazione

(Piano e-Europe; piano e-learning).

4. Vengono quantificati degli obiettivi occupazionali di medio-lungo termine e individuati

degli indicatori da monitorare per verificare i risultati occupazionali degli Stati membri

(Consiglio Europeo di Stoccolma; marzo 2001).

5. Vengono quantificati anche degli indicatori sulla cui base verificare i risultati sul versante

del rafforzamento dei sistemi di istruzione e formazione.

Step 13 Gli interventi di potenziamento della qualità dei sistemi di istruzione e

formazione

1. Il Consiglio Europeo di Lisbona fissava l’obiettivo di fare dei sistemi di istruzione e

formazione europei “un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010”

2. Il Consiglio Europeo di Stoccolma nel marzo 2001 vara il Programma di lavoro “Istruzione

e formazione 2010”

3. Contenuti e valenza strategica del Programma sono stati rafforzati dal follow up della

Dichiarazione di Copenaghen adottata dal Consiglio dell’UE “Istruzione” e dalla

Commissione Europea il 29 novembre 2002 che rimarcava la necessità di una maggiore

cooperazione tra gli Stati membri in materia di politiche educative e formative e della

risoluzione del Consiglio dell’UE “Istruzione” del 19 dicembre 2002

4. Nel corso del 2003 il Consiglio dell’UE “Istruzione” ha definito più puntualmente una serie

di indicatori quantificati per verificare i progressi degli Stati membri

7

Step 14 Il “processo di Bruges-Copenaghen”

Il “processo di Bruges-Copenaghen” - imperniato su un crescente coordinamento delle

politiche per l’istruzione e per la formazione e sull’adozione di un correlato sistema di

indicatori comuni per gli Stati membri - prevede tre obiettivi strategici (fissati già dal Vertice

Europeo di Stoccolma):

1. migliorare la qualità e l’efficacia dei sistemi di istruzione e formazione. Questo

significa migliorare le strutture formative, ma anche rafforzare le competenze di base e

trasversali degli stessi docenti; diversificare l’offerta formativa; potenziare gli interventi di

formazione on the job presso le imprese; rafforzare il canale della formazione permanente

(in questi anni anche in Italia si sono diffusi presso le Istituzioni scolastiche i Centri

Territoriali per l’Educazione Permanente);

2. facilitare l’accesso per tutti ai sistemi di istruzione. Questo significa tra l’altro

rinnovare i metodi formativi attraverso dispositivi e strumenti multimediali in modo da

rendere l’apprendimento più attraente, ma significa anche creare delle “passerelle” che

consentano di poter riconvertire agevolmente in corso d’opera i percorsi di studio e di

formazione professionale;

3. aprire al mondo esterno i sistemi di istruzione/formazione (questo significa facilitare il

raccordo tra i sistemi scolastici e formativi e il sistema delle imprese, in modo da facilitare

l’inserimento lavorativo dei giovani, ma anche ricercare un maggiore dialogo con le

famiglie in modo da prevenire i fenomeni di dispersione scolastica. Significa parimenti

potenziare la mobilità degli studenti europei).

Step 15 La “matrice gerarchizzata” di obiettivi strategici e specifici del “processo di

Bruges-Copenaghen”

Migliorare la qualità e

l’efficacia dei sistemi di

istruzione e formazione

Miglioramento dell’istruzione e della formazione per

insegnanti e formatori

Sviluppo di skills per la Società della Conoscenza

Assicurazione dell’accesso alle “nuove tecnologie” della

Società della Conoscenza per tutti

Aumento del reclutamento degli studi scientifici e tecnici

Miglior uso delle risorse finanziarie (potenziamento della

produttività dei sistemi formativi)

Facilitare l’accesso per

tutti ai sistemi di istruzione

Contesto aperto per l’apprendimento

Rendere l’apprendimento più aperto

Assistere la cittadinanza attiva, le pari opportunità e la coesione

sociale

Aprire al mondo esterno i

sistemi di istruzione e formazione

Rafforzare i legami con la vita lavorativa, la ricerca scientifica

e la società civile

Sviluppare lo spirito imprenditoriale

Migliorare l’apprendimento delle lingue

Aumentare la mobilità e gli scambi

Rafforzare la cooperazione europea

8

Step 16 Fattori di criticità del “processo di Bruges-Copenaghen”

1. Livelli elevati di abbandoni scolastici precoci;

2. Necessità di incrementare (in particolare per la popolazione femminile) il numero di

laureati in matematica e in materie scientifiche e tecnologiche;

3. Elevata quota dei giovani in condizioni di semianalfabetismo;

4. Necessità di rafforzare i processi di apprendimento permanente, finalizzati a prevenire

fenomeni di obsolescenza delle competenze professionali legati ai rapidi mutamenti

tecnologici e organizzativi ed anche per “accompagnare” i processi di invecchiamento

attivo;

5. Necessità di rafforzare la mobilità di docenti, studenti, lavoratori e ricercatori europei

(questo implica la necessità di definire un sistema standardizzato di riconoscimento delle

qualifiche professionali – crediti formativi, acquisibili anche attraverso esperienze

professionalizzanti presso le imprese - valido in tutti gli Stati membri ed anche un modello

di curriculum europeo).

Step 17 Programmi pluriennali correlati al Programma “Istruzione e formazione 2010”

1. Piani e.Europe 2005 (Siviglia 2002) ed e.learning;

2. Piano d’Azione per le Competenze e la Mobilità (pubblicato sulla GUCE nel dicembre

2000 e rafforzato negli anni successivi);

3. Programma Leonardo: assume una funzione di sperimentazione di progetti formativi

gestiti in partenariato transnazionale, il cui obiettivo è potenziare la qualità dei sistemi

formativi europei e la mobilità dei lavoratori;

4. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per l’Istruzione Permanente” (ex

Memorandum europeo sull’istruzione permanente discusso nel corso del Vertice di

Nizza);

5. Piano d’azione per la creazione di uno “Spazio Europeo per la Ricerca” (il VI°

Programma Quadro di R&ST 2002-2006 è il principale strumento finanziario per

realizzare lo Spazio Europeo per la Ricerca);

6. Piano d’azione per l’apprendimento delle lingue (varato dalla Commissione nell’agosto

2003).

Step 18 La riforma della SEO

1. Come previsto nel corso del Vertice straordinario di Lussemburgo, gli organi di governo

dell’UE hanno proceduto alla valutazione degli effetti della SEO nel corso del 2002

2. Le linee strategiche della “nuova” SEO vengono individuate nella comunicazione della

Commissione: “The future of the European Employment Strategy. A strategy for full

employment and better jobs for all” COM(2003)6 del 14.01.03, che fissa 3 obiettivi

“sovraordinati” (piena occupazione; qualità e produttività sul lavoro e integrazione e coesione

sociale) e 10 obiettivi specifici

3. Tali linee strategiche vengono confermate nella Decisone del Consiglio dell’UE del 22

luglio 2003 (Dec. N. 2003/578/CE), che formulava gli Orientamenti annuali per gli Stati

membri ex “nuova” SEO.

9

Step 19 I principali elementi innovativi della “nuova” SEO

1. In luogo dei 4 pilastri indicativi, vengono previsti 3 obiettivi con, nel caso dell’obiettivo

“piena occupazione” dei valori quantificati per tassi di occupazione e di disoccupazione;

2. viene rafforzato l’orientamento al mainstreaming per l’obiettivo trasversale “pari

opportunità in una chiave di genere”;

3. gli obiettivi specifici più innovativi sono: (i) apprendimento permanente; (ii)

invecchiamento attivo; (iii) integrazione delle persone svantaggiate; (iv) lotta al lavoro nero;

(v) contrasto delle disparità regionali;

4. viene ribadita la rilevanza dei processi di governo “multi-livello” (sussidiarietà verticale) e

del coinvolgimento degli attori istituzionali e sociali (partenariato).

Step 20 Obiettivi strategici e specifici della “nuova” SEO

Obiettivi strategici Obiettivi specifici

1. Piena occupazione

2. Qualità e produttività sul

lavoro

3. Integrazione e coesione

sociale

1. Misure attive e preventive per le persone disoccupate e

inoccupate

2. Creazione di posti di lavoro e imprenditorialità

3. Promuovere l’adattabilità e la mobilità nel MdL

4. Promuovere l’apprendimento lungo l’arco della vita

5. Promuovere l’invecchiamento attivo

6. Parità uomo-donna

7. Promuovere l’integrazione delle persone svantaggiate

8. Making work pay (incentivi finanziari e fiscali per

rendere più attraente il lavoro)

9. Trasformare il lavoro nero in occupazione regolare

10. Affrontare le disparità regionali

Step 21 Aspetti sostanziali della “nuova” SEO 1. I 3 obiettivi globali e i 10 obiettivi specifici si caratterizzano per una più forte

“finalizzazione” rispetto ai pilastri (ad es. non si parla più di occupabilità, ma si parla

direttamente di piena occupazione);

2. il Consiglio dell’UE non stabilisce una corrispondenza biunivoca tra ciascuno degli

obiettivi “sovraordinati” e determinate priorities, bensì stabilisce una corrispondenza di

ordine generale tra overharcing objectives e tutte le priorities;

3. emerge una forte complementarietà/coerenza tanto tra gli obiettivi “sovraordinati” che tra

tutte le “10 priorità fondamentali interconnesse” (il Consiglio dell’UE, non a caso, invita gli

Stati membri a prestare «un’attenzione particolare ad una gestione coerente del processo»);

4. il sistema degli obiettivi si caratterizza non solo per una forte coerenza complessiva, ma

anche per il potenziamento della relazione tra politiche del lavoro in senso stretto e politiche

di inclusione sociale.