Evasión y Gasto Tributario en América Latina

M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

I CURSO INTERNACIONAL POLÍTICAS MACROECONÓMICAS Y FINANZAS PÚBLICASSantiago de Chile, 7 al 18 de noviembre de 2005

Contenido

I. Estructura impositiva

II. Evasión de impuestos

III. Gasto Tributario

IV. Reflexiones finales

I.- Estructura impositiva

Objetivo de un Sistema Tributario: proporcionar recursos suficientes para financiar Gasto Público.

Sin embargo, en América Latina:

los ingresos no tributarios son limitados

los ingresos tributarios son crónicamente débiles

no consiguen acompañar la dinámica del gasto

el déficit fiscal persiste

Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003

América Latina: Ingresos y Gastos Públicos del Gobierno Central, 1950-2003

(Promedio simple, como % de PIB)

5

10

15

20

25

30

1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gastos

Ingresos

Sin embargo…existe margen de maniobra para trabajar sobre los ST actuales sin necesidad de crear nuevos impuestos con afán meramente

recaudatorio:

Ampliación de la base tributaria Reducción evasión y elusión fiscal Control del gasto tributario Fortalecimiento de la AT Cultura de “conciencia tributaria”

Comparación Internacional de la Carga Fiscal(% PIB)

Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

Notas: Las cifras de la OCDE tienen cobertura Gobierno General, al igual que Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay. El resto tiene cobertura Gobierno Central.

15.3 16.5 15.0

7.04.7

8.5 10.46.1

11.712.7

4.6

7.29.7

14.7 10.7

11.7

9.3

11.4

6.8

3.0

3.0

14.8

0.8

7.2

40.6

35.9

15.0 17.4

26.325.0

36.3

26.4

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

OECD (30) UE (15) EstadosUnidos

SudesteAsiático (6)

América Latina(19)

Argentina Brasil Uruguay

Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social

Composición de los Ingresos Tributarios en América Latina, 2004 (% sobre el total)

Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

Renta y Ganancias de Capital, 20.2%

Propiedad, 6.0%

Otros directos, 1.0%

Generales s/ Bienes y Servicios, 34.3%

Específicos s/ Bienes y Servicios,

10.9%

Comercio y Transacciones Internacionales,

8.3%

Contribuciones Seguridad Social,

17.4%

Otros indirectos, 1.9%

Carga tributaria por impuesto,América Latina, 2004 (% PIB)

Fuente: ILPES-CEPAL, sobre la base de cifras oficiales.

Notas: a/ La cobertura es Gobierno Central para todos los países, salvo Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México y Uruguay, cuyos datos corresponden a Gobierno General; b/ Los datos de Bolivia, Chile, Colombia y Ecuador corresponden al año 2003, mientras que los de Uruguay son del año 2002 y los de México del 2000.

11.8%

25.0%

15.1%14.9%13.3%14.9%

18.9%

17.0%

18.2%

8.91%10.6%

13.2%14.3%

19.4%19.0%19.0%

35.9%

15.9%

26.2%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

40,0%

Renta y Ganancias de Capital Propiedad Otros Directos

Generales sobre Bs., y Ss. Específicos sobre Bs., y Ss. Comercio y Transac. Internacionales

Otros Indirectos Contribuciones Seg. Social

II. Evasión Impositiva

• Evasión es cualquier forma de evitar el pago de impuestos, fruto de una acción fraudulenta.

• En los países desarrollados la evasión oscila entre 5% y 15% de la recaudación potencial.

• En países en desarrollo la evasión supera el 30% y es inversamente proporcional al ingreso por habitante.

Ingreso por habitante / Países / Evasión

Fuente: "Frediani, R (2001).

Inferior a US$ 1.200 Entre US$ 1.200 Entre US$ 4.000y US$ 4.000 y US$ 7.000

Haití Colombia UruguayHonduras Venezuela BrasilNicaragua Perú México

Bolivia Argentina

Evasión entre Evasión entre Evasión entre 60% y 75% 40% y 65% 25% y 40%

Algunas causas de la evasión

• Complejidad del Sistema Tributario

• Baja fiscalización de la Administración Tributaria

• Número y cuantía de las alícuotas

• Sanciones

• Términos de intercambio con el Gobierno

• Imagen de los funcionarios públicos

• “Internalización” y aceptación de la evasión

Métodos de estimación de la evasión

• Método directo: identificación de cada contribuyente y suma de todos ellos. Difícil de realizar.

• Métodos indirectos: diversidad de modelos a utilizar:

1) Estimación del “potencial teórico”.

2) Métodos muestrales de auditorías:

a) Muestra representativa de contribuyentes.

b) Método del “punto fijo”.

3) Sondeo entre contribuyentes acerca de “su” estimación de evasión.

4) Información obtenida por las oficinas recaudadoras.

• Evasión y economía informal

Fuentes: AFIP, para Argentina; SIN, para Bolivia; SII, para Chile, SHCP, para México; DGI para Rep. Dominicana; y Cobas et al., para el caso de Uruguay.

Nota: Para Argentina se ha considerado el “coeficiente de incumplimiento del IVA”, concepto más amplio que el de evasión.

Tasa de evasión en el IVA

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

Tasa

de

Ev

asió

n (

%)

Argentina Bolivia Chile México Uruguay R. Dominicana

Fuente: ILPES, CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de cada país.

Nota: Las cifras de Argentina incluyen ingresos por IVA coparticipados y en Brasil se refieren a recaudación estadual.

Recaudación (% PIB) vs. Tasa del IVA, 2004

Ve

Uy

Rd

Pe

Py

Pa

Ni

Mx

Hn

Ht

Gt

EsEc

Cr

Co

ClBr

Bo

Ar

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0%

Tasa IVA

Re

cau

dac

ión

(%

PIB

)

Fuente: Silvani et al. (1993), "Medición del Cumplimiento del IVA y Análisis de sus Determinantes", en Combate el Abuso y la Defraudación Fiscales, Conferencia Técnica del CIAT, Italia.

Recaudación (% PIB) vs. Tasa del

IVA, 2004

0,0 20,0 40,0 60,0 80,0 100,0

N. Zelanda

Suecia

Israel

Portugal

Sudáfrica

Chile

Canadá

España

Uruguay

Argentina

Honduras

Colombia

Hungría

México

Ecuador

Filipinas

Bolivia

Guatemala

Panamá

Perú

Economía Informal por Regiones, 2000-2002

(% de PIB)

Fuente: "Tamaño del Sector Informal y su Potencial de Recaudación en México", Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Economía, 2004.

0.0

9.0

18.0

27.0

36.0

45.0

OCDE Asia En Transición América Latina África

Ec

on

om

ía In

form

al (

% P

IB)

Recaudación y Sector Informal (% PIB)

Fuente: Estudios Económicos BBVA Bancomer con datos de SHCP y OCDE..

Nota: los datos son de 1999.

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

50.0

60.0

70.0

(% P

IB)

Sector Informal (% PIB) Recaudación Tributaria (% PIB)

III.- Qué es el Gasto Tributario ?

Exención en el IVA de libros

Alícuota reducida en transporte

Fomento a micro

empresas

Exención instituciones de

beneficencia

Importación zona franca

Crédito especial

construcción de viviendas

Gasto Tributario = = Renuncia Tributaria

“…Recaudación que el fisco deja de percibir, producto de la aplicación de franquicias o regímenes impositivos

especiales, con diferentes objetivos…”

• Concepto desarrollado en EE.UU. y Alemania en los 60 y extendido a países de la OECD en los 70 y 80. Brasil fue el pionero en América Latina.

• En los últimos años, los GT han cobrado especial relevancia. Estudios recientes sugieren incorporarlos como un elemento más del proceso presupuestario.

Gasto Tributario: objetivos

• Atraer inversión y/o nueva tecnología

• Fomentar desarrollo de industrias “estratégicas”

• Promover áreas geográficas “deprimidas”

• Diversificar la estructura económica (países dependientes de commodities).

• Generar empleo

Gasto Tributario: clasificación

• Según efecto que ocasionan en el Sistema Tributario:o Exoneraciones, devoluciones, deducciones, tasas reducidas o

diferenciadas, diferimientos, regímenes simplificados.

• Impuesto afectado: renta, IVA, específicos…

• Sector de actividad: editorial, automotriz, construcción…

• Funcionalidad: sanidad, educación, inmobiliario…

• Ámbito de aplicación: GC, GL, GG, etc.

Gasto Tributario: medición

Finalidad

Asegurar su efectividad, eficiencia y equidad

Dotar de mayor transparencia a las cuentas públicas

Reducir la “discrecionalidad” administrativa

Identificar “perdedores” y “ganadores” y efectos distributivos

Evaluar desempeño del ST y orientar posibles mejoras…

Metodologías: recaudación perdida (ex-post), ganancia en recaudación (ex-ante) y “gasto equivalente”.

Recaudación efectiva Renta y gasto tributario(% del PIB)

4,30

5,444,41 4,10

2,30 2,67

5,10

3,76

0,72

0,92 3,09

5,00

2,26

6,16

0,19

3,27

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

8,0

9,0

10,0

11,0

Argentina Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala México Perú

Recaudación Renta (% PIB) Gasto Tributario (% PIB)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

7.738.41 8.22

6.37

4.733.77

5.16

1.55

0.381.41

0.78 2.60 5.15

1.89

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

10.0

11.0

A rgentina Bras il Chile Ecuador Guatemala Méx ico Perú

Recaudac ión IVA (% P IB) Gasto Tributario (% P IB)

Recaudación efectiva IVA y gasto tributario(% del PIB)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos oficiales.

Gasto Tributario en Chile por sector beneficiado, 2003

2.50

3.75

13.06

60.45

6.98

5.53

7.73

0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0

Otros

Transporte

Regional

Salud

Educación

Inmobiliario

Ahorro-inversión

% Sobre Total GT

Comparación Ingresos Tributarios vs Gastos Tributarios

(% del PIB)

0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0

Finlandia

Bélgica

Reino Unido

Australia

Canadá

Irlanda

Austria

Holanda

Francia

Portugal

Alemania

España

EE. UU.

Chile

México

Argentina

Gasto Tributario Ingresos Tributarios

Gasto Tributario: recomendaciones

1.- Prudencia en su utilización: pérdida de recaudación y dificultad de eliminación.

2.- Necesidad de conocerlos y medirlos: se favorece la transparencia de las cuentas públicas. Mayor frecuencia y detalle.

3.- Deseable incorporarlos en el proceso de elaboración de los presupuestos del Estado y darle igual tratamiento que gastos directos.

IV. Reflexiones finales

• …momento clave de las finanzas públicas: incapacidad de financiar el gasto con recursos recurrentes.

• Limitaciones para crear nuevos impuestos y aumentar alícuotas.

• Eficiencia de la AT, conciencia y cultura tributaria para combatir la evasión y elusión.

• Control de GT como nueva fuente de recursos fiscales.

Mix “base tributaria amplia + tipos impositivos reducidos”

Muchas gracias...

M. Victoria Espada TejedorÁrea de Políticas Presupuestarias y Gestión Publica

ILPES, CEPAL, Naciones Unidas