POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 1

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย

ชด 1แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน

ผศ.ดร.ชาญชย จตรเหลาอาพรคณะรฐศาสตร วทยาลยรฐกจ มหาวทยาลยรงสต

2559

สารบญบทท 1 แนวคดและทฤษฎของการปกครองสวนทองถน 2

บทท 2 แนวทางการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน 24บทท 3 พฒนาการองคกรปกครองสวนทองถนของไทย 38

บรรณานกรม 47

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 2

บทท 1แนวคดและทฤษฎของการปกครองสวนทองถน

สาระสำาคญของบทท 1 มงสรางความเขาใจพนฐานเกยวกบการปกครองทองถน โดยมประเดนตางๆ ไดแก ความหมายของการปกครองทองถน ความสำาคญขององคกรปกครองในระดบทองถน องคประกอบของการปกครองทองถน แนวทางการจดโครงสรางรปแบบการปกครองทองถน รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถน ความเหมอนและความแตกตางระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน ประเภทของรฐกบการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน และหลกการปกครองรฐ

ความหมายของการปกครองทองถนคำาวา การปกครองทองถน มาจากคำาในภาษาองกฤษวา “ ” “local

government” หรอ รฐบาลทองถน นน พบวามนกวชาการทงในและตาง“ ”ประเทศไดใหนยามทมนยคลายคลงกน อาท

Clarke (1957:1) มทศนะวาการปกครองทองถน คอ หนวยการปกครองททำาหนาทและมความรบผดชอบเกยวของกบการใหบรการแกประชาชนในเขตพนทหนงพนทใดโดยเฉพาะ และหนวยการปกครองดงกลาวนยงคงจดตงและอยในความดแลของรฐบาลกลาง

Holloway (1951: 398) อธบายวา การปกครองทองถน หมายถง การปกครองตนเองของชมชนหนงๆ โดยมการจดตงองคการขนเพอทำาหนาทในเขตพนทนน ซงมการกำาหนดขอบเขตอำานาจบรหารงานคลง การมอำานาจในการวนจฉยตดสนใจ และการมสภาของทองถนเปนองคกรสำาคญขององคการน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 3

Robson (1953:574) มองวา การปกครองทองถน คอ หนวยการปกครองซงรฐไดจดตงขน และใหมอำานาจปกครองตนเอง (autonomy) มสทธตามกฎหมาย (legal rights) และมองคกรททำาหนาทในการปกครอง เพอการปฏบตหนาทใหสอดคลองกบวตถประสงคของการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ

Wit (1967:101-103) นยามวา การปกครองทองถน คอ การปกครองทรฐบาลกลางใหอำานาจ หรอกระจายอำานาจไปใหหนวยการปกครองทองถน เพอเปดโอกาสใหประชาชนในทองถนไดมอำานาจในการปกครองรวมกนทงหมด หรอเพยงบางสวนในการบรหารทองถนตามหลกการทวาถาอำานาจการปกครองมาจากประชาชนในทองถนแลว รฐบาลของทองถนกยอมเปนรฐบาลของประชาชนโดยประชาชนและเพอประชาชน ดวยเหตนการบรหารการปกครองทองถนจงจำาเปนตองมองคกรของตนเองซงมทมาจากการกระจายอำานาจของรฐบาลกลาง และมอำานาจในการตดสนใจและบรหารงานภายในทองถนในเขตอำานาจของตน

Mongtagu (1984:574) อธบายวา การปกครองทองถน หมายถง ลกษณะการปกครองทหนวยการปกครองทองถนมการเลอกตงโดยอสระ เพอเลอกบคคลใหเขามาทำาหนาทบรหารองคกรปกครองสวนทองถน โดยมอำานาจอสระและความรบผดชอบ โดยปราศจากการควบคมของหนวยการบรหารราชการสวนกลางหรอภมภาค แตทงนหนวยการปกครองทองถนยงตองอยภายใตบทบงคบวาดวยอำานาจสงสดของประเทศ ไมไดกลายเปนรฐอสระใหมแตอยางใด

ประทาน คงฤทธศกษากร (2535:11) เหนวา การปกครองทองถน หมายถง ระบบการปกครองทเปนผลเนองมาจากการกระจายอำานาจทางการปกครองของรฐ และโดยนยนจะเกดมองคการทำาหนาทปกครองทองถนโดยคนในทองถนนนๆ องคการนจดตงและถกควบคมโดยรฐบาล แตกมอำานาจในการกำาหนดนโยบายและควบคมใหมการปฏบตใหเปนไปตามนโยบายของตนเองได

วชชกร นาคธน (2549:2) กลาววา การปกครองทองถน คอ สวนหนงของการปกครองประเทศ โดยรฐบาลกระจายอำานาจการบรหารจดการเกยวกบ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 4

ภารกจการแกไขปญหาตางๆ ของชมชนทองถน โดยมกฎหมายใหอำานาจใหสามารถดำาเนนกจกรรมและบรการสาธารณะบางอยางทจำาเปน และเกดประโยชนตอทองถน ทงนภายใตหลกของความยดหยน คลองตวและสอดคลองกบความตองการของทองถน โดยมองคกรทางการบรหารของทองถนนนเองเปนผดำาเนนการ มใชการบรหารจดการโดยองคกร เจาหนาทของรฐบาลหรอตวแทนรฐบาลทตงอยในสวนภมภาค

โกวทย พวงงาม (2550:13) สรปวา การปกครองทองถน หมายถง การทองคกรหนงมพนทอาณาเขตของตนเองมประชากรและมรายไดตามทหลกเกณฑกำาหนด โดยมอำานาจและมอสระในการปกครองตนเอง มการบรหารการคลงของตนเอง รวมทงมอำานาจหนาทใหบรการในดานตางๆ แกประชาชน ซงประชาชนในพนทดงกลาวจะมสวนรวมในการบรหารและปกครองตนเอง อาท การมสวนรวมในการตดสนใจแกไขปญหาในชมชน หรอการมสวนรวมในการบรหารและปกครองตนเอง โดยผานตวแทนทมาจากการเลอกตง เชน การมสภาทองถน เปนตน

จากนยามขางตนสรปไดวา การปกครองทองถน หมายถง การจดตงรปแบบการปกครองในระดบทองถน ซงเกดขนจากการกระจายอำานาจของรฐบาลกลาง โดยมผลใหองคกรทจดตงนมฐานะเปนนตบคคล ทมอำานาจอสระบางสวนในการบรหารงาน เพอทำาหนาทและรบผดชอบตอภารกจตางๆ ภายในขอบเขตพนทตามทรฐบาลกลางกำาหนด

ความสำาคญขององคกรปกครองในระดบทองถนการพฒนาทางการเมองใหมความเปนประชาธปไตย

(democratization) จำาเปนอยางยงทจะตองมรากฐานทางการเมองทมนคงตงแตระดบรากหญา ซงองคกรปกครองสวนทองถนสามารถแสดงบทบาทในการเสรมสรางระบอบการเมองใหเกดความเปนประชาธปไตยแบบหยงรากลกขนได ทงนพบวามเหตผลทสำาคญอยางนอย 3 ประการ กลาวคอ

ประการแรก การวางรากฐานทางการเมองตามระบอบประชาธปไตยใหมนคง จำาเปนตองอาศยกระบวนการเรยนรทางการเมอง (political socialization) ทมองคกรปกครองสวนทองถนทำาหนาทเปนเสมอนสถาบนการศกษา เพออบรม ฝกฝน และกลอมเกลาแกประชาชนใหเขาใจถงหลกและวถ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 5

ทางการเมองแบบประชาธปไตย กระทงพบวานกการเมองในระดบชาตจำานวนไมนอยมกผานการเรยนรทางการเมองในระดบทองถนมากอน อนเปนแบบฝกหดเบองตนในการเรยนรใหเขาใจถงการใชอำานาจในการบรหารจดการปกครองตนเอง ขณะเดยวกนประชาชนโดยทวไปกยอมมโอกาสไดเขาไปมสวนรวมทางการเมองในฐานะพลเมอง (citizenship) มากขน ดงถอเปนหวใจสำาคญของการพฒนาประชาธปไตยใหฝงรากกลายเปนวฒนธรรมทางการเมอง (political culture) เพอรองรบการสรางสรรคระบอบการปกครองแบบประชาธปไตยตอไป

ประการทสอง องคกรปกครองสวนทองถนสามารถตอบสนองตอความตองการเบองตนของประชาชนในพนทๆ มการปกครองตนเองไดอยางมประสทธภาพมากกวาการทำางานของสวนกลาง ซงเปนการชวยลดภาระของสวนกลางในอกดานหนงไปพรอมๆ กน ทงนความใกลชดระหวางผนำาองคกรปกครองสวนทองถนกบประชาชนภายในเขตพนทยอมมมากกวาตวแทนจากสวนกลางทมาประจำาอย ซงมกเกดการสบเปลยนหรอโยกยายอยบอยครง กระทงสงผลตอการเกดปญหาเรองความตอเนองของนโยบาย โดยเฉพาะการดำาเนนนโยบาย หรอการปฏบตตามนโยบายตองหยดชะงก นอกจากนการอาศยความสมพนธแบบไมเปนทางการในบางคราวยอมสงผลตอการสรางความไวเนอเชอใจในการบรหารจดการภายในทองถน ตลอดจนการสรางความเหนพอง การระดมคดในการแกไขปญหา และความสมครสมานสามคคแกประชาคมในทองถนไดเปนอยางด เปนตน อกทงโดยมากผนำาทองถนยอมตระหนกและเขาใจปญหาภายในทองถนไดดกวาดวย จงสงผลใหความตองการของประชาชนยอมไดรบการตอบสนองไดอยางรวดเรวทนใจกวาการรอคอยการแกไขปญหาจากตวแทนของสวนกลางทมกตดขดกบหลกเกณฑของระบบราชการจนเกดความลาชา องคกรปกครองสวนทองถนทมอสระในการบรหารและศกยภาพทางดานงบประมาณอยางเพยงพอจงยอมทำาหนาทเตมเตมการแกไขปญหาเพอทองถนไดอยางมประสทธภาพ

ประการทสาม รฐบาลสามารถใชองคกรปกครองสวนทองถนเปนรากฐานในการพฒนาทางดานเศรษฐกจ และสงคม เนองจากผนำาในทองถนสามารถทำาหนาทเปนตวกลางในการรองรบนโยบายดานการพฒนาไดโดยตรงจากรฐ การ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 6

ทำาหนาทเชอมโยงดงกลาวจงเปนการถายทอดนโยบายของรฐบาลใหแปรเปลยนเปนนโยบาย แผน และโครงการตางๆ ใหเกดขนในเชงรปธรรมทเปนประโยชนโดยตรงตอประชาชนในทองถนไดงายขน แมวาการพงพาอาศยกลไกรฐโดยระบบราชการกสามารถทำาไดเชนเดยวกตาม แตอาจตระหนกไดวาการเขาถงประชาชนของผนำาทองถนยอมกระทำาไดอยางรวดเรวกวา เพราะทงความสมพนธแบบทางการและไมเปนทางการสามารถกระจายขาวสารหรอประเดนเชงนโยบายใหประชาชนไดเขาถงและรบรไดโดยสะดวก ประกอบกบการมผนำาทมความร ความสามารถ และศกยภาพในการพฒนา พรอมกบมอำานาจอสระ ทรพยากรบคคล และงบประมาณทเพยงพอ กยอมทำาใหองคกรปกครองสวนทองถนกลายเปนกลไกทมประสทธภาพสงกวาระบบราชการอยมากเชนกน

จากขางตนยอมพบวาองคกรปกครองสวนทองถนจงยอมกลายเปนองคกรขนพนฐานของระบบการเมองทมสวนสำาคญอยางยงในดานการพฒนาในหลายมต การกระจายอำานาจของรฐบาลกลางใหแกรฐบาลทองถนจงยอมเปนประโยชนโดยตรงแกประชาชนมใชนอยเมอเปรยบกบการรวบอำานาจไวแตกบสวนกลางเพยงอยางเดยว หรอแบงอำานาจเพยงบางสวนใหกบตวแทนในระดบภมภาคเทานน ซงแนวคดในลกษณะหลงเชนนยอมขดแยงกบหลกการปกครองแบบประชาธปไตยโดยสนเชง

องคประกอบการปกครองทองถนเมอพจารณาความหมายขององคกรปกครองสวนทองถนหรอรฐบาล

ทองถนแลว ยอมพบวาการปกครองทองถนตามหลกการแบบประชาธปไตยนน องคประกอบของการเปนองคกรปกครองสวนทองถนตองประกอบดวยปจจยตางๆ หลายประการ (Mongtagu, 1984; Wit, 1967; โกวทย พวงงาม, 2550; ประทาน คงฤทธศกษากร, 2535; วชชกร นาคธน, 2549) ไดแก

ประการแรก การมรฐบาลทองถนทำาหนาทในดานการบรหารจดการภายในหนวยการปกครองทองถน ซงรฐบาลดงกลาวถอเปนตวแทนประชาชนในการใชอำานาจบรหารเพอกำาหนดนโยบายสนองตอบตอความตองการของประชาชน หรอเพอแกไขปญหาตางๆ ทเกดขนในทองถน ซงหลกการสำาคญประการหนงของระบอบประชาธปไตยกคอ ผบรหารทองถนควรมาจากการเลอกตงดวยวธการทางตรงหรอทางออม ทงนบทบาทของรฐบาลทองถนจงยอมมลกษณะ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 7

คลายคลงกบรฐบาลกลาง หากแตไมมอำานาจหนาทในการบรหารไดอยางเทาเทยม เพราะหลกการปกครองทองถน มงใหรฐบาลทองถนมภารกจตามแตทกฎหมายระบไวเทานน ซงสวนใหญลวนแลวแตเปนพนธกจทสามารถทำาไดเองในเขตพนททองถนนน อกทงโดยมากรฐบาลทองถนยงจำาเปนตองพงพงรฐบาลกลางใหเขามาชวยสนบสนนในเรองทจำาเปนตองใชงบประมาณจำานวนมาก

ประการทสอง การมพนทรบผดชอบทมขอบเขตชดเจน โดยรฐบาลทองถนสามารถใชอำานาจหนาทไดโดยอสระตามกรอบการกระจายอำานาจของรฐบาลกลาง พนทดงกลาวอาจเปนไดทงพนทในเขตเมองทมความเจรญทางวตถสง และ/หรอพนทในเขตชนบทกได ซงการจดตงเขตพนทหนงพนทใดเปนหนวยการปกครองสวนทองถนนน โกวทย พวงงาม (2550:21) สรปใหเหนวาการจดตงองคการปกครองทองถนขนอยกบปจจยหลายประการ โดยพจารณาใหมเกณฑทวไป ดงน

1.เกณฑจำานวนประชากร โดยทวไปจะมเกณฑขนตำาของจำานวนประชากรทจะจดตงการปกครองทองถนแตละรปแบบขนมา ซงจะไมมการกำาหนดโดยยดหลกวา การปกครองทองถนรปแบบทจะจดตงขนมา ควรมขดความสามารถในการใหบรการไดทวถงและมคณภาพ ไดมาตรฐานแกประชาชนในทองถนนน

2.เกณฑลกษณะพนท เชนเดยวกบจำานวนประชากร ถาเปนชมชนเมองจะเปนพนททมความเจรญทางเศรษฐกจ มประชากรอาศยอยเปนจำานวนมากและหนาแนน มกจะมการจดองคกรปกครองสวนทองถนทมโครงสรางองคกรทมการจำาแนกแจกแจงสง และหรอมการจดโครงสรางแบบสองชน เชนในเขตนครหลวง มกมองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญเขามารบผดชอบในภาพรวม และมองคกรปกครองสวนทองถนระดบรองลงไปรบผดชอบเขตพนทยอย ๆ สำาหรบในพนทชนบททประชาชนอาศยกนอยกระจดกระจาย การจดองคกรปกครองสวนทองถนจะไมมความสลบซบซอนมาก และมกจะมโครงสรางแบบชนเดยว

3.เกณฑรายได เปนเกณฑทมความสำาคญเพราะจะเกยวของกบอำานาจหนาท ความเปนอสระในการปกครองตนเอง และความสามารถในการใหบรการแกประชาชนในเขตพนทรบผดชอบดวย ซงรายไดของทองถนทจดเกบไดเอง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 8

ควรเปนรายไดหลกของทองถน และมจำานวนเพยงพอทจะนำามาใชในการบรหารงานทองถน โดยทพงพงเงนอดหนนจากรฐบาลกลางนอยทสด

4.เจตนารมณและความเหนของประชาชน เปนเครองบงบอกถงความพรอมในสวนของประชาชนทจะมสวนรวมทางการเมองระดบทองถน โดยการจดตง หรอการเปลยนแปลงฐานะขององคกรปกครองสวนทองถน ควรไดรบความเหนชอบจากประชาชนในทองถนดวย ทงนเปนไปตามหลกความเปนอสระในการปกครองตนเองของประชาชนในทองถน

เมอพจารณาจากหลกเกณฑดงกลาว การจดตงพนทหนงๆ ใหเปนเขตในการปกครองตนเองจงยอมทจะสามารถกระทำาไดโดยทวไป อยางไรกดกลบพบขอสงเกตประการหนงวา ในพนททมความสมเสยงตอความมนคง เชน บรเวณแนวชายแดนนนสมควรจดตงใหเปนเขตปกครองตนเองใหเกดความอสระมาก/นอยเพยงใด ตลอดจนขอบเขตอำานาจของของรฐบาลทองถนในการบรหารจดการควรจะเปนไปในลกษณะใดจงจะสามารถสรางสมดลยระหวางสทธและเสรภาพของประชาชนในการปกครองตนเองกบการรกษาความมนคงของรฐบาลกลาง

ประการทสาม การมประชาชนอาศยอยในเขตพนทนนๆ ตลอดจนการเขามามสวนรวมทางการเมองทงโดยทางตรงและทางออม องคประกอบนถอเปนหวใจสำาคญของการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน ดงทไดกลาวไวขางตนบางแลววา จำานวนประชากรนนมผลอยางยงตอการกอตงองคกรปกครองสวนทองถน โดยเฉพาะอยางยงการเลอกรปแบบการปกครอง เชน ในพนททมประชาชนไมมากนกกอาจเลอกรปแบบคณะกรรมการมาเปนโครงสรางการปกครองทองถน เพราะมความคลองตวในการบรหารจดการสงกวาแบบเนนกลไกการทำางานของสภาทองถนทมงการตรวจสอบและถวงการใชอำานาจของฝายบรหารมใหฉอฉล

ขณะเดยวกนยอมพบวา การเขามามสวนรวมทางการเมองของประชาชนไดกลายเปนประเดนสำาคญมากขนในการพฒนาทางการเมองทงในระดบประเทศและทองถน ซงโดยเนอแทของหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยนน ประชาชนตองไดรบโอกาสอยางเทาเทยมกนในการใหสามารถใชสทธทางการเมองไดในหลายมต เชน การแสดงความคดเหนของประชาชน การเขาชอ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 9

ถอดถอนนกการเมอง การชมนมประทวงอยางสนต เปนตน ดงถอเปนกจกรรมการมสวนรวมนอกเหนอจากการขดเสนไวแคเพยงการใชสทธเลอกตงเทานน

การเขามสวนรวมทางการเมองของประชาชนจงถอเปนกญแจทสำาคญตอการเปดประตการพฒนาใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดการปรบตวเพอตอบสนองตอความตองการของประชาชนมากขนตามไปดวย ดวยเหตนการบรหารจดการภายในทองถนจงจำาเปนตองคำานงถงสทธประโยชน ความตองการ และความจำาเปนของประชาชนในทองถนเปนทตง

ประการทสดทาย การมฐานะเปนองคกรนตบคคล ทมอำานาจอสระ (autonomy) ในการบรหารจดการ ทมไดมอำานาจอธปไตยแตอยางใด หากแตยงคงมอำานาจทอยในกำากบของรฐ ซงอำานาจดงกลาวนถอเปนอำานาจเพยงบางสวนทรฐบาลกลางไดกระจายมาให เพอใหองคกรปกครองสวนทองถนหนงๆ สามารถทำานตกรรมสญญากบองคกรอนๆ ได อนเปนการเพมความคลองตวในการใชอำานาจในการบรหารจดการ ซงอำานาจในมตนยงครอบคลมถงการจดการ ควบคม และบงคบใชกฎหมายทองถน ตลอดจนการจดทำาและดำาเนนงบประมาณรายรบ-รายจายขององคกร

สถานภาพความเปนนตบคคลยอมสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถทำาหนาทไดอยางมประสทธภาพและประสทธผลไดมากขนในกระบวนการนโยบายสาธารณะ เพราะการกระจายอำานาจของรฐบาลกลางใหกบสวนทองถนสงผลใหผบรหารทองถนมศกยภาพเพยงพอทจะดำาเนนนโยบายในลกษณะตางๆ โดยเฉพาะนโยบายประเภทการกระจายความกนดอยด หรอทเรยกวา “Distributive Policy” (Ripley and Franklin, 1984:21-30) เพอใหประชาชนอยดมสข แมวาโดยมากองคกรปกครองสวนทองถนจะประสบปญหาเรองงบประมาณ แตการกระจายอำานาจทางดานการคลงและอยในฐานะนตบคคลสงผลใหองคกรเหลานสามารถแสวงหาเงนหรอทรพยากรเพอใชในการพฒนาทองถนไดจากหลากหลายวธการไดโดยสะดวกมากขน อาท การประกอบธรกจการคา การใหเชาอาคารสถานท การจดตงตลาดการคา การจดเกบภาษ ตลอดจนถงการกยมเงนจากธนาคาร เปนตน

อยางไรกตาม การมฐานะเปนนตบคคลนยงสามารถออกกฎหมายทองถนไดดวย ในทางกลบกน การใชอำานาจดงกลาวมไดมนยแสดงวา องคกรปกครอง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 10

สวนทองถนมอำานาจอธปไตยแตอยางใด เพราะอำานาจทเกดขนนเปนเพยงอำานาจบางสวนทรฐกระจายมาใหเพอทำาหนาทเฉพาะในเขตพนททถกกำาหนดไวเทานน ความสมพนธระหวางรฐบาลกลางกบรฐบาลทองถนจงยงคงมอยมาก และมไดเปนการแบงแยกเดดขาดออกจากอำานาจรฐเสยทงหมด ดวยเหตนจงยงคงพบวารฐบาลจงยงคงสงตวแทนเขาไปเปนขาราชการ/ขารฐการเขาไปทำาหนาทในองคกรนนๆ ไวเสมอ ซงอาจมอำานาจหนาทแตกตางกนไปขนอยกบการใหอสระของรฐบาลกลาง กลาวคอ หากรฐบาลกลางยดหลกการรวมอำานาจมากกวาการกระจายอำานาจแลว บทบาทของบคคลทเปนตวแทนจากสวนกลางกยอมทจะมบทบาทและอำานาจในองคกรทองถนสง และกยอมเปนไปในทางตรงขามหากรฐบาลนนยดหลกการกระจายอำานาจ ฉะนนอำานาจอธปไตยยงคงเปนอำานาจอนสงสดทประชาชนทกคนภายในรฐนนเปนเจาของรวมกน โดยมรฐบาลกลางทำาหนาทเปนผใชอำานาจนแทน

จงยอมสรปจากทกลาวมาทงหมดขางตนไดวา องคประกอบขององคกรปกครองสวนทองถนนนมอยางนอย 4 ประการ ไดแก การมรฐบาลทองถน การมพนทอาณาบรเวณทชดเจน การมประชากรในพนท และการมองคกรนตบคคลทมาจากการกระจายอำานาจของรฐบาลกลาง แนวทางการจดโครงสรางรปแบบการปกครองทองถน

นอกเหนอจากการพจารณาถงองคประกอบขององคกรปกครองสวนทองถนแลว เมอศกษาถงรปแบบการจดองคกรปกครองสวนทองถนทเกดขนมกพบวา มความเกยวพนกบโครงสรางและบรบททางการเมองของประเทศนนๆ เสมอ ดงท โกวทย พวงงาม (2550:22) ชใหเหนวา โดยทวไปการจดโครงสรางรปแบบการปกครองทองถน หรอการออกแบบโครงสรางรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนวามโครงสรางรปแบบเปนอยางไรนน ยอมขนอยกบหลกการหลายประการ ดงตอไปน

ประการแรก การจดโครงสรางตามรปแบบการเมองการปกครองแบบประชาธปไตยแบบรฐสภา ซงโดยทวไปการจดโครงสรางการปกครองทองถนหลกๆ จะคลายกบระบบรฐสภา กลาวคอ มการแยกเปน 2 ฝาย ไดแก ฝายสภาทองถน และฝายบรหาร (Council – Mayor Form) สวนในบางประเทศทอาจจะมการจดโครงสรางการปกครองทองถนในลกษณะทมการแยกอำานาจและ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 11

ถวงดลกน โดยจะมสภาทองถนทสมาชกสภาทองถนมาจากการเลอกตงโดยประชาชน และผบรหารหรอคณะผบรหารทองถนมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนเชนเดยวกน นอกจากสองรปแบบดงกลาวแลว ยงมการจดในรปแบบการปกครองทองถนอน ทงนมไดหมายความวา การจดโครงสรางการเมองการปกครองทองถนจะตองเหมอนกบโครงสรางการเมองการปกครองระดบชาตเสมอไป แตการททองถนจะมการจดโครงสรางองคกรเชนไรนน ขนอยกบปจจยสำาคญอนทเกยวของดวย เชน สภาพของพนท และนโยบายของรฐ เปนตน

ประการตอมา การจดโครงสรางรปแบบตามสภาพพนทและลกษณะชมชน เปนการจดรปแบบโดยคำานงถงสภาพของพนทและลกษณะของชมชนประกอบกน เชน เปนพนทชมชนชนบท และชมชนเมอง โดยการจดองคกรปกครองสวนทองถนในชมชนเมองยงแบงออกไดอกเปน ชมชนเมอง ชมชนหนาแนนแบบมหานคร และอภมหานคร เชน มหานครปารส มหานครลอนดอน มหานครโตเกยว ในชมชนเมองใหญมกจะมการจดรปแบบการปกครองทสลบซบซอน มโครงสรางการจดองคกรทการจำาแนกแจกแจงสง เชน ในชมชนทองถนระดบมหานคร อาจมองคกรปกครองขนาดใหญดแลภาพรวมทงหมด และจะมการแบงซอยพนทออกเปนเขตปกครองยอย ๆ เชน มหานครโตเกยว ซงนอกจากจะมมหานครโตเกยวเปนองคกรปกครองสวนทองถนขนาดใหญดแลทงเขตมหานครโตเกยวแลว ยงแบงยอยออกเปนเขตพเศษอก 23 แหง ในขณะทชมชนชนบทเลก ๆ อาจมเพยงสภาทองถนเพยงอยางเดยวทำาหนาททงดานการบรหารและนตบญญต หรอในกรณทเปนเขตพนทพเศษ เชน เปนเขตพนททมความเจรญสง กอาจมการจดรปแบบการปกครองทองถนแตกตางจากทวไป

ประการสดทาย การจดโครงสรางรปแบบตามนโยบายรฐบาล ในหลาย ๆ ประเทศถอวาการปกครองทองถนเปนสวนยอยของรฐ ดงนนจงเปนสทธของรฐทจะปรบเปลยนไดตามทรฐเหนสมควรดงเชนกรณขององกฤษ ทรฐบาลจะมการปรบปรงแกไขโครงสรางการเมองการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนอยตลอดเวลาเพอใหเปนไปตามนโยบายของรฐบาลทเขามาบรหารประเทศในแตละชวง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 12

นอกจากน ในทศนะของ ประทาน คงฤทธศกษากร (2535: 52-53) กลบชใหเหนวา แนวความคดในการจดรปแบบโครงสรางของหนวยการปกครองทองถน อาจจดไดในรปแบบทเนนการปกครองทองถนแบบตวแทนของประชาชนดำาเนนการ (representative local government) กบการปกครองทองถนแบบตวแทนของรฐบาลเปนผดำาเนนการ (non-representative local government) กลาวคอ

รปแบบแรก การปกครองทองถนแบบตวแทนประชาชนดำาเนนการ เปนลกษณะของการปกครองทองถนแบบตวแทนประชาชนดำาเนนการนไดแก ลกษณะของหนวยการปกครองทองถนทเปน “Local Self Government” โดยหมายถงการจดใหมองคกรทเปนตวแทนของประชาชนในการปกครองทองถนนน ๆ เชน สภาทองถน (local council) และฝายบรหาร (executive) ตางกมาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน ทงนอาจเปนไดวาจะใชในระบบรฐบาลโดยรฐสภา (parliamentary system) เชน มการเลอกตงสมาชกสภาทองถนกอน และพรรคหรอบคคลทกมเสยงขางมาก (Majority) ในสภาทองถนนนๆ กสามารถเปนผจดตงฝายบรหาร คอเปนนายกเทศมนตร เชนเดยวกบระบบเทศบาลของไทยและฝรงเศส เปนตน และนอกจากนในบางประเทศอาจจะใชระบบแยกความสมพนธระหวางฝายบรหารกบฝายนตบญญต (presidential system) เชน ในสหรฐอเมรกา ระบบการปกครองทองถนเฉพาะอยางยงเทศบาล กอาจจะใชระบบนายกเทศมนตรและสภา กลาวคอ มการเลอกตงเทศมนตรพรอมๆ กบการเลอกตงสมาชกสภาทองถนหรอสมาชกสภาเทศบาล เปนตน

รปแบบทสอง การปกครองทองถนแบบตวแทนรฐบาลเปนผดำาเนนการ ซงจะมลกษณะเปนไปตามแนวความคดในการแบงอำานาจทางการปกครอง (deconcentration) เพราะอาจนโยบายของรฐบาลทยงสงวนอำานาจ หรอยงไมพรอมทจะใหประชาชนดำาเนนการเองรฐบาลกอาจจดในรปของการแตงตงเจาหนาทจากสวนกลาง ไปดำาเนนการในการปกครองทองถนตางๆ เชน ประเทศไทย การจดระบบการปกครองทองถนในระดบจงหวด และอำาเภอกเปนไปในลกษณะของขาราชการทไดรบแตงตงไปจากสวนกลางเปนผดำาเนนการ ซงระบบการปกครองดงกลาวนเรยกวา “local state government”

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 13

อยางไรกด การจดตงหนวยการปกครองทองถนในแตละประเทศนน การจดรปแบบและโครงสรางของหนวยการปกครองทองถน จะถออยางหนงอยางใดเดดขาดหาไดไม เพราะยอมขนกบนโยบายของรฐบาล ดงนนในบางประเทศกอาจใชวธผสมผสานระบบตางๆ เขาดวยกน กแลวแตนโยบายของแตละรฐบาลในแตละประเทศเปนสำาคญ

เมอพจารณาจากทงสองทศนะขางตนยอมทำาใหเขาใจไดวา การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนนนอาศยการพจารณาปจจยทมความจำาเปนอยางนอย 3 ประการ ไดแก

ประเดนแรก ความตองการของกลมตางๆ ในบรบทการเมองขณะนน ดงหมายถงกระแสการเรยกรองของประชาชน ตลอดจนความตองการของรฐบาลเอง ขณะเดยวกนกระบวนการพฒนาประชาธปไตยกถอเปนแนวคดสำาคญตอการผลกดนใหองคกรปกครองสวนทองถนมลกษณะดงทเรยกวา “local self government” มากกวา “local state government” ซงหมายถง ความมงหมายทจะใหประชาชนมบทบาทในการปกครองตนเอง โดยมใหรฐบาลเขามายงยามกบการบรหารจดการในทองถนมากเกนไปนก

กระบวนการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนทดจงมลกษณะเปนการปกครองของประชาชน โดยประชาชน และเพอประชาชนในทองถน อนเปนผลจากความตองการปกครองตนเองประชาชน ซงบทบาทรฐบาลกลางจะทำาหนาทเปนฝายสนบสนน สงเสรม มากกวาการกดดนใหรฐบาลทองถนตองตอบสนองความตองการของรฐบาลกลาง เพราะฉะนนแนวคด “local self government” จงสอดคลองกบหลกการกระจายอำานาจทแทจรงอยางชดเจน ซงในบรบทการเมองทเกดกระแสการเรยกรองประชาธปไตยจากประชาชนสง แนวคดการจดตงรฐบาลทองถนโดยปราศจากการแทรกแซงของรฐบาลกลางจงยอมกลายเปนประเดนทมความสำาคญในอนดบตนๆ

ประเดนทสอง โครงสรางทางการเมองการปกครอง ทมกเกดการเลยนแบบหรอจำาลองแบบการปกครองในระดบชาตลงมาเปนทองถน เพอใหมลกษณะสอดคลองกน งายตอการทำาความเขาใจ และสรางความเคยชนแกประชาชนในทองถน อยางไรกตามไมไดหมายความวา การเปนประเทศทมการปกครองแบบรฐสภาแลวจะตองมรปแบบองคกรทองถนแบบเดยวกนเสมอไป

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 14

เพราะเหตวา อทธพลของปจจยทางการเมองอนๆ เชน ความตองการของนกการเมอง ผนำาทางการเมอง กอาจนำาพาใหรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนผดเพยนเปลยนรปได อาท การมผนำาทบาอำานาจ หรอมบคลกภาพอำานาจนยม หากแตไดรบการเลอกตงจากเสยงสนบสนนมาทวมทน กระทงกลายเปนเผดจการในคราบประชาธปไตย กอาจแฝงเรนแอบสงขาราชการ/ขารฐการเขาไปมบทบาทหรอแทรกแซงการทำางานของผบรหารในองคกรปกครองสวนทองถนได หรอมการปรบใหอำานาจอนแทจรงอยในมอของขาราชการสวนกลางทประจำาในสวนภมภาคดวยการทำาหนาทผอนมต เบก-จายเงนงบประมาณ และควบคมโครงการตางๆ ขององคกรทองถน เปนตน แนวคดการจดตงรฐบาลทองถนจงอาจปรากฏใหเหนแคเพยงรปแบบในเชงโครงสรางเทานน เชน ถงแมนายกเทศมนตรจะมาจากการเลอกตงโดยตรง และมสภาคอยทำาหนาทตรวจสอบถวงดลอำานาจ แตกลบพบวามขาราชการระดบสงเปนผวนจฉยชขาดทกๆ ปญหาภายในเขตเทศบาลนน อนเปนตวอยางทแสดงใหเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนนประชาชนไมไดมบทบาทในการปกครองตนเองอยางแทจรง

ประเดนทสาม สภาพพนททจะจดตงองคกรปกครองสวนทองถน โดยจะพบวาในพนททมลกษณะพเศษ อาท เปนพนทการทองเทยว เปนพนทเขตชายแดน เปนพนทเสยงภย หรอเปนเขตเมองใหญ ลวนมผลใหเกดความตองการรปแบบองคกรทมลกษณะแตกตางกนออกไป ดงเชนเขตพนทการทองเทยวยอมตองการผบรหารทมความรความสามารถดานการทองเทยว และขณะเดยวกนกตองการโครงสรางองคกรทมอสระในการตดสนใจมากพอเพอใหทนการณกบการพฒนาทองถนใหปรบตวไปพรอมกบการพฒนาดานการทองเทยว ซงมการเตบโตทางดานเศรษฐกจสง สวนในกรณเขตพนททตองการรกษาความมนคงของรฐไวกจำาเปนตองจดการจดตงรฐบาลทองถนในรปแบบทรฐบาลกลางยงสามารถเขาตรวจสอบ ควบคม และเชอมนไดวาเขตเหลานนจะปลอดภยไมสงผลรายถงเสถยรภาพของรฐ รฐบาลกยอมตองอาศยหลกการแบงอำานาจบางสวนใหกบบคลากรผเปนตวแทนของรฐบาลกลางเขาไปใชอำานาจนแทนในการบรหารจดการทองถนในลกษณะทเรยกวา “local state government” เปนตน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 15

กลาวโดยสรปไดวา การออกแบบโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนจงขนอยกบหลายปจจย ซงเกยวเนองกบความตองการของประชาชนโดยตรงและออม ขณะเดยวกนบรบทการเมองกมผลอยดวยเชนกน และรวมถงประเดนเกยวกบพนททจะจดตงองคกรปกครองสวนทองถนดวย

รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนเมอศกษารปแบบองคกรทองถนของสหรฐอเมรกา จากเอกสารและตำารา

วชาการตางๆ(ประทาน คงฤทธศกษากร, 2535:43-45; ปธาน สวรรณมงคล, 2547:12; โกวทย พวงงาม, 2550: 22-26) พบวา รปแบบองคกรปกครองสวนทองถนม 5 ลกษณะทสามารถกลาวสรปไดดงน

1.รปแบบผบรหารและสภา (executive – council) หลกการปกครองทองถนรปแบบนอยบนแนวคดการแบงแยกอำานาจ

(separation of Power) โดยมงปองกนนการฉอฉลอำานาจโดยฝายนตบญญตหรอฝายบรหาร หรอแมแตฝายตลาการ จงทำาใหเกดการเลอกตงทงสองฝายเขามาสฐานอำานาจทางการเมองทองถนโดยตรงจากการเลอกตงของประชาชนเชนเดยวกน ในระดบทองถนนนทงผบรหาร หรอนายกเทศมนตร (mayor) กด ไมวาในลกษณะเขมแขงหรอออนแอกตาม และสมาชกสภานน ตางจะตองเปนผทไดรบการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน กลาวคอนายกเทศมนตรจะเปนบคคลทไดรบการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน เชนเดยวกบสมาชกสภา ซงอยในตำาแหนงคราวละ 4 ป ทงนจะเหนไดวาระบบดงกลาวกมลกษณะคลายคลงกบระบบการปกครองของรฐ หรอการปกครองระดบชาต คอประธานาธบดสหรฐอเมรกากเปนบคคลทไดรบการเลอกตงจากประชาชน เพราะสมาชกสภาหลงฝายนตบญญตกไดรบการเลอกตงโดยตรงจากประชาชนเชนเดยวกน นอกจากนรปแบบดงกลาวยงสามารถแบงออกเปน 3 ประเภทยอยๆ ไดแก ผบรหารมอำานาจมาก (strong executive) ผบรหารมอำานาจนอย (weak - executive) และผบรหารมสมพนธภาพกบสภา (compromise types of government)

กลาวโดยทวไปแลว ระบบการปกครองทองถนในสหรฐอเมรกากอาศยหลกระบบผบรหารหรอนายกเทศมนตรมอำานาจมาก และนายกเทศมนตรมอำานาจนอยเทานน ทงนระบบนายกเทศมนตรมอำานาจมาก ตวนายกเทศมนตรม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 16

อำานาจเหนอเจาหนาทในการบรหารงานประจำา หรอหวหนาสำานกงานตางๆ ในการตดสนตกลงใจเรองตางๆ อกทงยงมอำานาจในการแตงตงหวหนาหนวยงานฝายตางๆ ของเทศบาลดวย แตสำาหรบระบบนายกเทศมนตรมอำานาจนอยน จะเหนไดวาตวนายกเทศมนตรเองจะมฐานะเปนประธานในพธการตางๆ ของสงคม และถอเปนตำาแหนงเชงสญลกษณ โดยถอเปนตำาแหนงทมเกยรตแกผไดรบเลอกใหเขามาทำาหนาทเทานน เพราะอำานาจในการบรหารจะอยทเจาพนกงานประจำาซงมหวหนาหนวยงาน (head department) ตางๆ เปนผทไดรบการเลอกตงเขามาพรอมๆ กบนายกเทศมนตร ซงเรยกวาการเลอกตงแบบบตรยาว (long ballot) และหวหนาหนวยงานเหลานจะกระทำาไปตามตวบทกฎหมายและความรบผดชอบทมอย

อยางไรกตาม ในแบบผบรหารออนแอนน แมวานายกเทศมนตรจะมอำานาจในการยบยง (veto) มตหรอขอกำาหนดของสภา แตสภากเปนผกำาหนดงบประมาณของฝายบรหาร อกทงฝายบรหารอนๆ กมาจากการเลอกตงดวยเชนกน อนแสดงใหเหนถงการคานอำานาจของทงสองฝายอยางชดเจน พรอมๆ กบจะเหนภาพของการขาดอำานาจในการควบคมฝายบรหารอนๆ ใหทำาตามนโยบายของนายกเทศมนตร กระทงทำาใหนายกเทศมนตรขาดภาวะผนำาได เหลอเพยงภาพลกษณในเชงสญลกษณดานการบรหารทางการเมองเทานน ในขณะเดยวกนเมอพจารณารปแบบผบรหารเขมแขงกลบพบวา เปนรปแบบทพยายามเพมอำานาจใหกบนายกเทศมนตรมากขน โดยนายกเทศมนตรและสภายงคงตางกมาจากการเลอกตงเหมอนเดม หากวาฝายบรหารอนๆ ดงหมายถงหวหนาฝายงานตางๆ ซงเรยกวา “Chief Administrative Officer (CAO)” ซงเปนผทมความรความชำานาญในงานดานตางๆ กลบมาจากการแตงตงของนายกเทศมนตร อกทงผบรหารยงสามารถมอำานาจในการยบยงมตของสภาทองถนและกำาหนดหรอปรบปรงงบประมาณไดดวย จงทำาใหบทบาทของสภาลดลงตำากวาอำานาจของนายกเทศมนตร ฉะนนจงพบวาบทบาทของนายกเทศมนตรทมอำานาจเขมแขงอยในฐานะของผกำาหนดและบรหารนโยบาย โดยมหวหนาฝายงานทไดรบการแตงตงเปนผชวย เชน การไปผลกดนขอการรบรองจากสภา การตอรองกบกลมพลงมวลชน หรอกลมผลประโยชนในทองถน รวมทงเปนผประสานเชอมโยงระหวางผบรหารกบประชาชนในทองถน เปนตน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 17

ขอสงเกตสำาคญกคอ ในภาพรวมแลวไมวานายกเทศมนตรจะมความเขมแขงหรอไมกตามรวมทงฝายสภาจะมบทบาทมากนอยเพยงใดนนตางกตองมบทบาทอนสำาคญใกลชดกบประชาชน และเปนผทรบผดชอบในการใชอำานาจโดยตรงตอประชาชน

2.รปแบบคณะกรรมการ (commission) องคกรทองถนรปแบบนเกดขนเมอประมาณป 1900 เมอง

Galveston หรอ Texas ไดประสบอทกภยอนเปนภยธรรมชาต ทำาใหบานเมองชำารดสลกหกพงเสยหาย และมผเสยชวตไปเปนจำานวนมาก เมอเปนดงนสภาผแทนราษฎรมลรฐ Texas จงไดลงมตแตงตงบคคลคณะหนงมจำานวน 5 นาย โดยใหคณะกรรมการคณะนทำาหนาทบรหารใหเมอง Galveston กลบสสภาพเดม บรณะซอมแซมใหดขน ระบบนตอมาไดเปนทแพรหลายไดรบความนยมในเทศบาลตางๆ ของสหรฐอเมรกา อยางไรกดระบบคณะกรรมการดงกลาวน ในปจจบนประกอบดวยคณะบคคลไดรบการเลอกตงจากประชาชนมจำานวน 5 คน อยในตำาแหนงคราวละ 2 ถง 4 ป และใน 1 คนนนจะทำาหนาทเปนประธานและเรยกไดวาเปนนายกเทศมนตร (mayor) แตอำานาจการบรหารอยกบคณะกรรมการ และคณะกรรมการนจะเปนผกำาหนดนโยบายและควบคมการบรหารใหเปนไปตามนโยบายทวางไว ชอของคณะกรรมการเรยกวา “board of commissioners” และนอกจากคณะกรรมการแลวกจะมเจาพนกงานประจำาทำาหนาทบรหารงานภายใตการกำากบดแลของคณะกรรมการ ซงโดยขอเทจจรงแลว คณะกรรมการกคอสมาชกสภาอนเปนฝายการเมอง และเจาพนกงานทำาหนาทตางๆ กเปนฝายประจำานนเอง

หลกการสำาคญทเหมอนกบรปแบบองคกรทองถนอนๆ กคอ คณะกรรมการจะตองมาจากการเลอกตงโดยประชาชน ทงนกรรมการแตละคนในคณะมกแยกกนไปบรหารงานในแตละดาน โดยตงกรรมคนใดคนหนงทำาหนาทเปนประธานทงในดานบรหารและพธการ แมในรปแบบนจะเชอวาการบรหารจะไมเกดฝกฝาย แตปญหาทเกดขนและถอเปนจดออนสำาคญกคอ การประนประอมกนเพอรกษาผลประโยชนของกนและกนในหมคณะกรรมการ ดวยเหตนรปแบบคณะกรรมการจงไมคอยไดรบความนยมในปจจบน แตยงพบไดในทองถนขนาดเลกในรปแบบทอาจเรยกไดวาเปนคณะกรรมการหมบาน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 18

3.รปแบบผจดการ (council – manager) องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบผจดการนเปนระบบซงคดขนเพอ

ตดปญหาเรองฝายบรหารไมจำาเปนตองยงกบการเมอง โดยไดเกดขนในเมอง Staunton, Virginia and Sumter ในชวงกอนสงครามโลกครงท 1 ซงสาระสำาคญของระบบนจะมการเลอกตงสมาชกสภา (councilor) เขามากอน จากนนสภากจะสรรหาวาจางบคคลหนงบคคลใดเขามาเปน “city manager” หรอเรยกวา ผจดการเมอง ซงโดยปกตการวาจางจะมกำาหนดระยะเวลา “ ” 2 – 4 ป และบคคลผนเองจะเปนผทมหนาทรบผดชอบในการบรหารงาน ซงโดยปกตจะตองเปนนกบรหารทมประสบการณหรอความชำานาญ และในเวลาเดยวกนผจดการเมองนจะถกควบคมโดยสภา ในกรณทผจดการมไดปฏบตการใด ๆ ใหเปนไปตามนโยบายหรอความตองการของสภาแลว สภากอาจทจะลงมตถอดถอนเลกจาง (fire) ผจดการเมองได สำาหรบสภา (council) กมประธานสภาเปนหวหนาหรออาจเรยกวา “mayor” หรอ นายกเทศมนตร ถงแมไมม“ ”หนาทในการบรหารแตกนบวาเปนบคคลสำาคญมากของทองถน โดยทวไปมกทำาหนาทในดานพธการทางสงคม

อยางไรกดรปแบบนเหมาะใชกบองคกรปกครองสวนทองถนทตองการผบรหารทมความรความสามารถตามททองถนนนตองการ เชน ดานการทองเทยว ดานการพฒนาเขตอตสาหกรรม ดานเขตเศรษฐกจพเศษ เปนตน การวาจางผเชยวชาญ หรอผทมความรความสามารถเฉพาะดานเขามาทำาหนาทดงกลาวยอมทำาใหการพฒนาทองถนเปนไปในทศทางทสอดคลองกบความตองการมากขน จงมกพบรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนแบบนในเขตทมความเจรญสง หรอมการเตบโตอยางรวดเรว

4.แบบทประชมเมอง (town meeting)รปแบบทประชมเมองถอเปนลกษณะการปกครองทองถนทเกาแกทสด

ของสหรฐอเมรกา ซงนำามาจากประเพณการปกครองทองถนในประเทศองกฤษ โดยมลกษณะเปนการปกครองทองถนแบบประชาธปไตยทางตรง (direct democracy) เหมาะกบทองถนทมประชาชนไมมากนก หรอเปนเมองเลกๆ อยางไรกดมการปรบเปลยนหลกการน โดยเมอพนทและจำานวนประชาชนในเขต

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 19

การปกครองเตบโตขนจงใชวธการสงตวแทนทเรยกวา “representative” เขาไปทำาหนาทแทนประชาชนทงหมดใหเขาไปประชมในเมอง

โดยทวไปในการประชมมกเปนเรองของการกำาหนดนโยบายตางๆ เชน การออกกฎเกณฑขอบงคบ การกำาหนดอตราภาษ และการจดสรรเงนเพอนำาไปใชในการบรหารทองถน ซงจะมการคดเลอกคณะกรรมการใหเขามาทำาหนาทในเรองตางๆ

จดออนสำาคญขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบนกคอ ในบางครงอาจเกดการผลกดนนโยบายทเปนความตองการของบคคล หรอกลมผลประโยชนบางกลมไดดวยการชกพาประชาชน หรอตวแทนเขาไปประชมเปนจำานวนมาก แลวกอาศำยมตของทประชมนนออกนโยบายหรอกฎเกณฑตางๆ เปนตน อกทงการจดการประชมดงกลาวยงตองใชตนทนในการดำาเนนกจกรรมการประชมสง จงสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนนไมเปนทนยมในเขตพนททมประชาชนจำานวนมากเทาใดนก แตในขณะเดยวกนกตองยอมรบวารปแบบองคกรปกครองสวนทองถนเชนนมลกษณะของการสรางประชาธปไตยแบบมสวนรวม (participatory democracy) สงมาก

5.รปแบบรฐสภา (parliament)รปแบบนเปนแบบจำาลองของการปกครองในระบบรฐสภา ซงสภาจะมาจา

การเลอกตง แลวสภาจงเลอกสมาชกสภาเขามาทำาหนาทฝายบรหาร หรอกลาวโดยงายวานายกเทศมนตรนนมาจากสภา โดยหลกการนนายกเทศมนตรจะคดเลอกสมาชกอนๆ เขามาเปนคณะเทศมนตรหรอเปรยบกบการปกครองในระดบประเทศกคอ เปนการจดตงคณะรฐมนตร เพอเขามาบรหารทองถนโดยอยในกำากบของสภา

ดงนนจงพบวาองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบน สภาจะมอำานาจมากกวาฝายบรหาร ทงนโดยธรรมเนยมปฏบตนายกเทศมนตรมกมาจากฝายทมเสยงขางมากในสภา สวนสภาเองแมฝายเสยงขางนอยจะไมไดเปนผจดตงคณะเทศมนตร แตกมอำานาจในการตงกระท การเปดอภปรายทวไป การเปดอภปรายทวไปเพอลงมตไมไววางใจ หรอลงมตไมรบรางงบประมาณ เปนตน สวนฝายบรหารเองนนกมเครองมอในการถวงดลอำานาจสภาดวยการยบสภาไดเชนกน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 20

จดออนขององคกรปกครองสวนทองถนรปแบบนจงเปนเรองของการขดแยงเกยวกบการตอรองผลประโยชนในสภา ทงในเรองตำาแหนงทางการเมอง และผลประโยชนในเรองการบรหารจดการในโครงการตางๆ ในทองถน จงสงผลใหผบรหารหรอนายกเทศมนตรขาดภาวะผนำาทเขมแขงเพยงพอในดานกำาหนด และนำานโยบายไปปฏบต และเมอมการยบสภากนบอยครงกยอมสงผลใหการทำางานขององคกรปกครองสวนทองถนไมสามารถดำาเนนการไดอยางตอเนองได

จากทกลาวมาทงหมดขางตนจงพบวา รปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนนนมอยหลากหลายลกษณะทถอเปนแมแบบสำาคญในการเลอกนำาไปดดแปลงใชในพนทหนงๆ เพอทจะไดจดตงรฐบาลทองถนใหเขามาบรหารจดการแกไข บำาบดทกข บำารงสขของประชาชนไดอยางเหมาะสม

ความเหมอนและความแตกตางระหวางรฐกบองคกรปกครองสวนทองถน

เมอพจารณาองคประกอบของ รฐ จากตำาราและเอกสารงานวชาการ“ ”ทางดานรฐศาสตรโดยทวไปจะพบวา ปจจยทสำาคญ 4 ประการ ไดแก ดนแดน ประชากร รฐบาล และอำานาจอธปไตย ลวนเปนองคประกอบทนกวชาการโดยทงไปตางยอมรบรวมกนวา การชวดเพอยนยนความเปนรฐตางๆ ไดนน ควรพจารณาผานองคประกอบเหลาน กลาวคอ

ประการแรก การมดนแดนหรออาณาเขต (territory) ดนแดนถอเปนองคประกอบแรกอนแสดงใหเหนวารฐหนงๆ มขอบเขตมากนอยเพยงใด และยงเปนสงแสดงใหนานาชาตสามารถรบรไดถงการมถนฐานหรอหลกแหลงของรฐไปพรอมๆ กนดวย ทงนอาณาเขตทชดเจนถอเปนประเดนทมความสำาคญมากกวาขนาดความเลกใหญของพนท (เรองวทย เกษสวรรณ, 2548:37) เพราะเรองดนแดนถอเปนปญหาอนดบตนๆ ทนำาไปสความขดแยงในระดบนานาชาต นอกจากนความแนนอนชดเจนของอาณาเขตรฐยงเกยวพนกบประเดนทมผลตอการพฒนาและความเจรญเตบโตของรฐหนงๆ ดงทพบวาประเทศมหาอำานาจในปจจบนตางมขนาดพนททกวางขวาง เนองจากบนความใหญโตของพนทยอมพบเหนถงฐานทรพยากรทางธรรมชาตมากมายตามไปดวย เชน แรธาต นำามน กาซธรรมชาต เหลก และรวมถงทรพยากรบคคล ความ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 21

กวางขวางของดนแดนยงมผลตอการระดมทรพยากรเขาสสวนกลางของรฐดวย โดยเฉพาะอยางยงการจดเกบภาษ ฉะนนจงยอมพบวาความชดเจนของอาณาเขตรฐจงเปนปจจยทมความสำาคญอยางยง

ประการตอมา การมประชากรหรอพลเมอง (population/citizen) ประชากร กคอ ประชาชนทอาศยอยภายในรฐถอเปนทรพยากรทมความสำาคญทสดภายในรฐหนงๆ และนบเปนองคประกอบทตองมควบคกบดนแดน จำานวนประชากรจะมมากหรอนอยยงไมใชประเดนทสำาคญมากนก แตทสำาคญกวานนกคอ การรจกการปกครองและดแลตวเองได (โกวท วงศสรวฒน, 2534:32) เนองจากประชาชนภายในรฐหนงๆ ตองสามารถทจะรกษาเอกราชของรฐเอาไวได มใหตกเปนเมองขน หรอตองอยภายใตอำานาจบงคบของรฐอนๆ ซงถาประชาชนไมมศกยภาพในการธำารงรกษาความมนคงของรฐไวไดแลว สถานะความเปนรฐนนๆ ยอมถอเปนสงทสนสดลง อยางไรกดหากรฐหนงๆ ประกอบดวยประชาชนหลากหลายเชอชาต ศาสนา และอดมการณทแตกตางกนมากกระทงขาดความเปนอนหนงอนเดยวกนกยอมนำาไปสประเดนปญหาดานเชอชาต จนกลายเปนสงครามกลางเมอง และมผลใหเกดการแบงแยกรฐตามมาได (บฆอร ยหมะ, 2550:37) ดงทพบเหนไดในกรณของตมอรตะวนออกทแยกออกมาจากอนโดนเซย เปนตน

ประการทสาม การมรฐบาล (government) โดยรฐบาลนบเปนกลจกรสำาคญททำาหนาทในการบรหารจดการภายในรฐ รปแบบของรฐบาลนนปรากฏใหเหนวามหลากหลายลกษณะ โดยมฐานทมาแหงอำานาจนนแตกตางกน เชน การอางถงการเปนตวแทนของประชาชนตามกระบวนการการเลอกตง การอางถงความชอบธรรมจากการเปนตวแทนของพระเจาหรอเทพตางๆ การอางองความถกตองชอบธรรมดวยการปฏวตหรอทำารฐประหารลมลางกลมผปกครองเดมทฉอฉล เปนตน ซงฐานทมาแหงอำานาจเหลานนจงยอมสอดคลองกบรปแบบของระบบการเมอง และโครงสรางทางการเมองไปพรอมๆ กนดวย จงปรากฏใหเหนถงรปแบบประธานาธบด, รฐสภา และกงประธานาธบด เปนตน ซงแตละรปแบบยอมมจดแขงทแตกตางกนออกไป ทงนมตความเปนสถาบนทางการเมองทสำาคญในระบบสงคมยอมพบวา รฐบาลคอตวแทนของสถาบนททำาหนาทใชอำานาจในการปกครองสงสดของรฐหนงๆ โดยเรยกวา ฝายบรหาร ดงนนใน“ ”

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 22

รฐหนงๆ ทมการรวมศนยอำานาจสง (centralization) รฐบาลจงยอมมบทบาทเปนผกำาหนดและตดสนใจในทกเรอง และอาจยงผนวกการใชอำานาจในการออกกฎหมายทเรยกวา ฝายนตบญญต ไปพรอมๆ กบการตดสนชขาดท“ ”เรยกวา ฝายตลาการ ดวย ดงพบวาในประเทศทมระบอบการเมองแบบ“ ”เผดจการ เชน เยอรมนในชวงทฮตเลอรครองอำานาจ จะพบวาอำานาจของทง 3 ฝาย ตางอยในมอของรฐบาลฮตเลอรทงสน อยางไรกดการจดตงรฐบาลในบรบทการเมองปจจบนสวนใหญตกอยภายใตการยอมรบหลกเกณฑทางการเมองแบบเสรนยมประชาธปไตยทมสหรฐอเมรกา องกฤษ และฝรงเศส เปนแกนนำาสำาคญ รฐสมยใหมสวนใหญจงมกดำาเนนรอยตามแบบแผนโครงสรางทางการเมองของประเทศเหลาน ดวยการลอกเรยนแบบการจดโครงสรางทางการเมองทมรฐสภามาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน และมรฐบาลทมาจากการเลอกตงโดยตรงดวยเชนกน หรอไมกคดสรรและเลอกสมาชกสภาเขามาเปนหวหนาฝายบรหารในตำาแหนงประธานาธบดหรอนายกรฐมนตรเพอจดตงรฐบาลตอไป ทงนมขอสงเกตสำาคญกคอ ในรฐหนงๆ ยอมมรฐบาลกลางเพยงรฐบาลเดยวเทานน รฐบาลประเภททเรยกวา รฐบาลผลดถน “(government in exile)” จงยงไมถอเปนสถาบนการเมองทมอำานาจเตมในการใชอำานาจบรหารไดอยางถกตองชอบธรรม เพราะจดตงรฐบาลขนในดนแดนอนทมใชดนแดนของตนเนองจากสญเสยอำานาจทางการเมองใหกบกลมผมอำานาจทจดตงรฐบาลใหม โดยพยายามแสวงหาการยอมรบจากเวทการเมองโลกวาเปนรฐบาลทชอบธรรม (บฆอร ยหมะ, 2550:40) ฉะนนในกรณของ “รฐบาลทองถน (local government)” จงมความทแตกตางจากรฐบาลกลางกบรฐบาลผลดถนอยมาก โดยเฉพาะอยางยงในแงของความเปนอสระในการใชอำานาจ และความตองการดานการยอมรบจากประชาคมโลก

อยางไรกตาม เมอพจารณาเพมเตมถงความแตกตางระหวางคำาวา รฐ “ ”กบ รฐบาล แลว เรองวทย เกษสวรรณ “ ” (2548:39-40) ชใหเหนวา รฐแยกออกจากสงคมและยงมความแตกตางกนอยภายในรฐอก เพราะกลไกของรฐยงประกอบดวยฝายบรหารหรอรฐบาล รฐสภา ฝายนตบญญต ระบบราชการ ทหาร ตำารวจ การปกครองทองถนและสวนตางๆ สำาหรบคำาวา รฐ “ ” (the state) กบ รฐบาล “ ” (the government) ซงบางทคนทวไปใชแทนกนไดนน ในทาง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 23

รฐศาสตรจะมองรายละเอยดวาตางกน ความแตกตางทสำาคญมอย 5 ประการ คอ ประการแรก รฐมความหมายครอบคลมกวา รฐเปนหนวยรวมทประกอบดวยสถาบนทกอยางสวนรฐบาลเปนสวนหนงของรฐ ประการตอมา รฐมความตอเนองหรอมความถาวร สวนรฐบาลเปนการปกครองชวคราวกลมคนมาเปนรฐบาลกลมแลวกลมเลา แตวามาแลวกไป ระบบการบรหารของรฐบาลอาจถกปรบเปลยนรปแบบหรอปฏรปได แตความเปนรฐไมคอยเปลยนแปลง ประการทสาม รฐบาลเปนเครองมอ (means) ซงนำาอำานาจรฐไปใช รฐบาลเปรยบเปน

สมอง “ ” (brains) ของรฐ ในแงของการกำาหนดนโยบายและนำานโยบายไปปฏบตซงทำาใหรฐมสภาพทคงอยไปตลอด ประการทส การใชอำานาจของรฐกระทำาไปโดยไมคำานงถงตวบคคล บคลากรของรฐไดรบการสรรหาและฝกอบรมมาในรปของระบบราชการ ซงตามปกตไดรบการคาดหมายวาจะวางตวเปนกลาง ทำาใหในระยะยาวรฐสามารถคงอยและมอำานาจตานทานการครอบงำาของรฐบาลได และประการสดทาย รฐเปนตวแทนของสงคมในทางดานการทำาความดรวมกน หรอการใชเจตจำานงรวมกน (general will) สวนรฐบาลเปนตวแทนของกลมคนทมอำานาจ ณ เวลาหนงๆ เพราะฉะนนยอมสรปวารฐบาลเปนคำาทแคบกวารฐ รฐบาลเปนเพยงสวนหนงของรฐ เพราะคำาวา รฐ รวมถงทงรฐบาล“ ”และประชาชนทถกปกครอง ประการทสอง รฐบาลเปนเพยงกลไกททำาหนาทใหรฐ เพอนำาเจตจำานงหรอเปาประสงคของรฐไปสปลายทาง ดวยเหตน อธปไตย “ ”เปนของรฐ ไมใชของรฐบาล แมรฐบาลจะเปนผใช แตกใชในนามของรฐ และประการทสามประการสดทาย รฐ มความถาวรกวารฐบาล รฐบาลจะเปลยนอย“ ”เสมอ ๆ แตรฐเปลยนแปลงนอยมาก

ประการสดทาย การมอำานาจอธปไตย (sovereignty) อำานาจอธปไตยถอเปนองคประกอบสดทายทสามารถยนยนใหเหนถงความเปนรฐไดโดยสมบรณ อำานาจอธปไตยนคออำานาจสงสด (supremacy) ในการปกครองรฐ โดยมรฐบาลเปนตวแทนของประชาชนเพอใชอำานาจนในการตดสนใจดำาเนนกจการทงภายในและภายนอกรฐ อำานาจอธปไตยเปนเครองชวดความเปนอสระจากการควบคมของรฐอน หรอกลาวอกนยหนงกคอการแสดงออกถงความมเอกราชของรฐ ทงนยอมพบวาอำานาจอธปไตยมความเปนนามธรรมอยมาก ไมสามารถพจารณาไดอยางชดเจนเหมอนดงองคประกอบอนๆ (โกวท วงศสร

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 24

วฒน, 2534:37) กลาวคอ ในปจจบนพบวา องคกรโลกบาล หรอ องคกรเหนอรฐ (supranational) มบทบาทเพมมากขนยอมทำาใหมองเหนวา อำานาจอธปไตยทงภายในและภายนอกของรฐเรมถกคกคามมากขน ดงกรณบทบาทขององคการการคาโลก (World Trade Organization) มผลผลกดนใหประเทศทเขารวมองคการตองปรบเปลยนการจดเกบภาษนำาเขาใหมเปนตน ดวยเหตนอำานาจอธปไตยทางดานนตบญญตของรฐหนงๆ จงยอมถกเบยดขบใหถดถอยลดลง กระทงยากทจะชใหเหนวาอำานาจอธปไตยทชดเจนในดานนตบญญตของรฐนนอยภายใตปจจยใดกนระหวางความตองการของประชาชนในรฐกบความมงหมายเพอทำาลายกำาแพงภาษขององคการการคาโลก หรอในอกกรณหนงกคอ การผลกดนของบรรษทขามชาต (multinational corporations) ทมอทธพลมากพอในการกดดนใหรฐหนงๆ ตองปรบแกกฎหมายเพอรองรบธรกรรมการคาจากองคกรธรกจเหลาน โดยพจารณาไดจากการออกกฎหมายลขสทธของไทย เปนตน ตวอยางเหลานยอมทำาใหยากทจะมองเหนวา อำานาจอธปไตยของรฐหนงๆ ในปจจบนนนอยทตรงจดไหน และมขอบเขตเพยงใด อนสะทอนภาพความเปนนามธรรมของอำานาจเพมขนไปอก

เมอพจารณาภาพรวมจากองคประกอบขางตนยอมชใหเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนนนมลกษณะคลายรฐเลกๆ แตไมมความเปนรฐ กลาวคอ องคกรปกครองสวนทองถนปรากฎใหเหนถงการมดนแดนหรออาณาเขตทชดเจน การมประชาชนผทอาศยในอยในพนท และการมรฐบาลทองถนทำาหนาทเปนฝายบรหารปกครองดแลประชาชนในทองถน อยางไรกตาม เมอลองทำาความเขาใจถงองคประกอบเรองอำานาจอธปไตย หรอมตการใชอำานาจโดยอสระในลกษณะเชนเดยวกบรฐ ตลอดจนการยอมรบรฐบาลทองถนตอประชาคมโลก ตางถอเปนขอบงชแสดงวาองคกรปกครองสวนทองถนไมมอำานาจเพยงพอในฐานะรฐหนงๆ ทจะดำาเนนกจกรรมใดๆ ตอประชาคมโลก เพราะยงตองอาศยอำานาจทเหนอกวาของรฐบาลกลางมาเปนรากฐานความชอบธรรมในการบรหารจดการในทองถน และทสำาคญไปกวานนรฐบาลทองถนยงขาดความชอบธรรมในการใชอำานาจสงสดของรฐในการตดสนใจในฐานะตวแทนประชาชนทงหมดของรฐ รฐบาลทองถนถอเปนเพยงตวแทนประชาชนในสงคมทมขนาดเลกกวารฐเทานน มใชตวแทนของคนทงชาต อกทงฐานทมาแหง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 25

อำานาจนนกเกดขนจากการกระจายหรอแบงอำานาจบางสวนจากการรฐบาลกลาง เพราะฉะนนรฐบาลทองถนจงยอมมอำานาจเลกนอยมากเมอเปรยบกบอำานาจรฐทรฐบาลกลางถอครองอย ฉะนนจงยอมสรปไดอยางชดเจนวา ถงแมองคกรปกครองสวนทองถนจะมองคประกอบหลายขอทมลกษณะเชนเดยวกบรฐกตาม แตไมมลกษณะความเปนรฐแตอยางใด

ประเภทของรฐกบการจดตงองคกรปกครองสวนทองถน เมอพจารณาประเภทของรฐจะพบวา รฐแบงออกเปน 2 ประเภทใหญๆ

ไดแก รฐเดยว กบ รฐรวม ประเภทแรก รฐเดยว (unitary state) คอ รฐทมศนยกลางทางการ

เมองแหงเดยวกนภายใตกฎเกณฑทางกฎหมายตามรฐธรรมนญเดยวกน รฐบาลกลางจงยอมใชอำานาจอธปไตยทง 3 ดาน ไดแก นตบญญต บรหาร และตลาการ ไดอยางเตมท (โกวท วงศสรวฒน, 2534:44)

ดวยเหตนระบบการปกครองทองถนจะมการควบคมหรอเกยวพนกบรฐบาลกลางอยมาก โดยองคกรปกครองสวนทองถนมกถกกำากบอยางใกลชดโดยการปกครองสวนกลางและภมภาค การทความสมพนธระหวางความสมพนธระหวางสวนกลางกบทองถนเปนไปในลกษณะเครงครดเพราะระบบการปกครองของรฐเดยวนนตองการความเปนเอกภาพในการปกครอง (unity of administration) และความเปนอนหนงอนเดยวกนของคนในชาต (national security) ซงถอเปนจดแตกตางทสำาคญของรฐประเภทสหพนธรฐ (ประทาน คงฤทธศกษากร, 2535:22) ยอมเหนไดวาการปกครองของรฐเดยวจงมแนวโนมในการรวมอำานาจสง

ประเภททสอง รฐรวม (composite state) คอ รฐตงแต 2 รฐขนไปทรวมตวกนขนเปนรฐเดยวกน โดยมการจดตงรฐบาลกลางรวมกน เพอทำาหนาทในการบรหารประเทศ รฐบาลจะมอทธพลและอำานาจมากในเรองทเปนภารกจระดบชาต สวนเรองเลกๆ นอยๆ จะกระจายอำานาจใหแกรฐบาลระดบทองถนนำาไปบรหารจดการเอง โดยมรฐบาลกลางทำาหนาทในดานกำากบ ดแล และสนบสนนในเบองหลง ทงนรฐรวมแบงออกเปน 2 ประเภทใหญๆ ไดแก

แบบสหพนธรฐ (federation) ซงเปนการรวมตวของรฐตางๆ อยางแนนแฟนทงในดานเศรษฐกจ สงคม และการเมอง โดยรฐบาลกลางจะมบทบาท

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 26

สงในการปกครองประเทศและมอำานาจเหนอรฐบาลมลรฐอยมาก รฐรวมแบบนจงมเอกภาพคอนขางมากแมวาจะเปนการรวมตวของรฐตางๆ กตาม

แบบสมาพนธรฐ (confederation) ซงเปนการรวมตวของรฐตางๆ แบบหลวมๆ ในเพยงบางเรอง หรอเปนการรวมตวแบบชวครงชวคราว รฐแบบนจงมเอกภาพคอนขางตำา และไมพบแลวในปจจบน ซงตวอยางรฐประเภทนกคอการตอสเพอเรยกรองเอกราชของอาณานคม 13 รฐ ไดแก รฐเวอรจเนย รฐคอนเนคทคล รฐนวยอรค รฐแมสสาชเสสต รฐแมรแลนด รฐนวแฮมเชยร รฐนวเจอรซ รฐเพนซลวาเนย รฐนอรธคาโรไลนา รฐเซาทคาโรไลนา รฐจอรเจย รฐเดลาแวร และรฐโรดไอรแลนด โดยเมอภายหลงไดรบชยชนะแลวสมาพนธรฐดงกลาวกพฒนากลายมาเปนรฐรวมแบบสหพนธรฐ ดงทรจกกนในปจจบนวา สหรฐอเมรกา

ลกษณะของรฐทเปนสหพนธรฐจะมพนฐานการกระจายอำานาจสงกวารฐเดยว กลาวคอ อสรภาพของรฐบาลทองถนจงคอนขางมอยสง ทงในดานอำานาจ หนาท ตลอดจนรปแบบการปกครองขององคกรปกครองสวนทองถนทมกมความแตกตางกนไปในแตละหนวยการปกครอง กระทงสามารถมธรรมนญในระดบเขตการปกครองทองถน (charter) ได ซงเกดขนไดทงในระดบมลรฐและเทศบาล หรอหนวยการปกครองทองถนรปแบบอนๆ รปแบบการปกครองทองถนภายในสหพนธรฐจงมงเนนทจะใหสทธแกประชาชนในการปกครองตนเอง ดงทพบวา ธรรมนญในระดบมลรฐของสหรฐอเมรกากมทมาคลายคลงกบการรางรฐธรรมนญของประเทศโดยทวไปทพบวามการจดตงคณะกรรมการขนมาชดหนง โดยมจำานวนตามแตเหนสมควรเพอรางรปแบบธรรมนญ เรยกคณะกรรมการชดนวา “board of freeholders” หรอ “charters commission” หลงจากทคณะกรรมการชดนรางธรรมนญเสรจกจะมการเสนอความเหนตอประชาชนในทองถนนน แลวใหประชาชนเขามามสวนรวมทางการเมองแบประชาธปไตยทางตรงดวยการลงประชามต (referendum) เพอรบหรอไมรบรางธรรมนญนน หากรางดงกลาวไดรบการยอมรบกจะประกาศใชเปนธรรมนญภายในพนทองคกรปกครองสวนทองถนนนๆ ตอไป

อยางไรกตาม ใชวารฐบาลกลางจะไรอำานาจในการควบคมปกครอง เพราะรฐบาลในระดบมลรฐ (state) ดงเชนในสหรฐอเมรกาจะระมดระวงและตองไม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 27

กระทำาการอนใดเปนการขดแยงตอรฐธรรมนญหรอกฎหมายสงสดในการปกครองประเทศ หรอนโยบายหลกอนเปนสวนรวมของรฐบาลกลาง ธรรมนญของมลรฐหรอเขตการปกครองทองถนหนงๆ จงไมอาจขดแยงกบรฐธรรมนญของสหรฐอเมรกาได

บทบาทของรฐบาลกลางในสหพนธรฐตางๆ จงยงคงตองเขาไปทำาหนาทสำาคญๆ หลายประการ โดยเฉพาะการรกษาความมนคงและความเปนปกแผนของรฐ อนไดแกการรกษาความเปนเอกภาพของรฐ เพราะการกระจายอำานาจมไดหมายถงการสงเสรมใหรฐบาลทองถนสรางสถานภาพความเปนรฐใหมแตอยางใด หากแตมงใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในดานการปกครองตนเอง พรอมทงเปดโอกาสใหประชาชนไดสามารถแกไขและบรหารจดการปญหาในทองถนไดอยางมประสทธภาพมากขน รฐบาลกลางจงยงคงมสทธอนชอบธรรมในการผกขาดการใชความรนแรงในการสรางและรกษาความเปนเอกภาพในการปกครองรฐภายใตหลกการทเรยกวาหลกนตธรรม หรอ “rule of law” การรกษาความมนคงจงเปนหนาทหลกทรฐบาลกลางของทกรฐจำาเปนตองกระทำา การสรางความแตกแยกจากการสรางภายใตแนวคดทองถนนยม (localism) ใหพฒนากลายเปนการสรางรฐใหมขนมาจงยอมกลายเปนปญหาสำาคญของรฐบาลกลางทจะตองเขามาแกไขจดการ การรกษาความมนคงทเกดขนจงยอมรวมไปถงมตอนๆ นอกจากการนยปญหาการแบงแยกดนแดนขางตนเทานน การรกษาเสถยรภาพทางเศรษฐกจของประเทศ และการรกษาความปลอดภยจากการรกรานของตางชาตยงคงเปนสงทรฐบาลกลางของทกสหพนธรฐยงคงตองใหความใสใจอยางมอาจหลกเลยงได ดวยเหตนจงพบวา การรวมศนยอำานาจ (centralization) ทางดานการทหารยอมผกขาดอยทอำานาจการตดสนใจของรฐบาลกลางแตเพยงผเดยว

ขอสงเกตสำาคญอกประการหนง กคอ การทรฐบาลกลางกระจายอำานาจใหกบรฐบาลทองถนสง จงทำาใหเกดปญหาเรองการสรางมาตรฐานอนเดยวกนได เพราะรฐบาลทองถนยอมมศกยภาพในตวแตกตางกน การสรางเกณฑคณภาพชวดผลการบรหารจดการยอมสามารถทำาใหมองเหนถงความไมเทาเทยมกนของผลลพธระหวางรฐบาลทองถนในแตละแหงไดงาย แตกมขอดแกรฐบาลกลางในดานการทำาหนาทการพฒนาในระดบชาตไดคลองตวมากขนเพราะไมตองเสย

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 28

เวลาไปกบการแกไขปญหาเรองเลกนอยในทองถน อกทงประชาชนยอมไดรบการตอบสนองทตรงกบความตองการมากกวา

จากขางตนทำาใหเหนวา ประเภทของรฐมผลตอการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนใหเกดขนมา กลาวคอรฐรวมนนเอออำานวยใหเกดองคกรปกครองสวนทองถนไดงายกวารฐเดยว เนองจากพนฐานการปกครองรฐมลกษณะการกระจายอำานาจสงกวา ดงเชน สหรฐอเมรกา รฐบาลมลรฐตางกทำาหนาทบรหารรฐภายใตธรรมนญของรฐนนๆ โครงสรางทางการเมองจงยอมมลกษณะแตกตางกนออกไป ซงเปนสงชใหเหนถงความแตกตางอยางชดเจนเมอเปรยบกบรฐเดยวทเนนเรองเอกภาพ ความมนคง และเสถยรภาพของรฐโดยรวมสง การรวมอำานาจเขาสสวนกลางจงมอยมาก การกระจายอำานาจมกกระทำาเทาทจำาเปนเทานน การเกดขนขององคกรปกครองสวนทองถนจงยอมกระทำาไดยากกวารฐรวม

หลกการปกครองรฐหลกการจดระเบยบการปกครองรฐ หรอการจดระเบยบบรหารราชการ

แผนดนในนานาประเทศนนมอย 3 หลกการดวยกน ไดแก การรวมอำานาจ (centralization) การแบงอำานาจ (deconcentration) และการกระจายอำานาจ (decentralization) ซงแตละหลกการตางมลกษณะและขอดและขอเสยทแตกตางกน กลาวคอ

หลกการจดระเบยบการปกครองประเทศ หรอการจดระเบยบบรหารราชการแผนดนนน ทประเทศตางๆ ทวโลกนยมใช มอย 3 หลกการดวยกน คอ

หลกการแรก การรวมอำานาจ เปนหลกการปกครองทรวมอำานาจทสำาคญและความรบผดชอบสงสดไวในสวนกลาง ดงหมายถง นายกรฐมนตร คณะรฐมนตร ปลดกระทรวง อธบด และขาราชการตามลำาดบชน โดยอำานาจดงกลาวทงในการวนจฉยสงการและการบงคบบญชานจะมผลครอบคลมทวประเทศ

ลกษณะสำาคญของการวมอำานาจ ม 4 ประการ ไดแก1.มการรวบรวมกำาลงทหารและตำารวจขนอยกบสวนกลาง เพอใชเปนฐาน

อำานาจสรางความมนคงแกรฐ 2.ยดหลกการวนจฉยสงการใหขนตรงตอสวนกลาง ซงสงผลใหสวน

กลางมอำานาจเบดเสรจเดดขาดแกผอยใตการบงคบบญชาตามลำาดบชน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 29

(hierarchy) ดวย โครงสรางการบรหารจงมลกษณะทเปนทางการสง ผบรหารสามารถควบคมดแลและสงการไดอยางมประสทธภาพ

3.สวนกลางอยในฐานะเปนผกำาหนดนโยบายตางๆ ในการปกครองภายในประเทศอยางชดเจน รวมทงนโยบายทางดานการตางประเทศ อนสะทอนใหเหนวาอำานาจอธปไตยอยในมอของรฐโดยสมบรณ

4.ยดหลกมาตรฐานเดยวกนทวทงประเทศ โดยแนวทางการบรหารและการดำาเนนนโยบายจะถกนำามาใชเชนเดยวกนในทกเขตพนท

ขอดของหลกการรวมอำานาจ มหลายประการไดแก ประการแรก การทำาใหเกดความมนคงแกรฐสงเนองจากรฐสามารถควบคม สงการ และตรวจตราภยตอเสถยรภาพของรฐไดอยางใกลชด กระทงนำาไปสการสรางความเปนเอกภาพในการปกครองอยางมาก นอกจากนยงกอใหเกดการประหยดในดานการใชทรพยากรของรฐ เพราะไมจำาเปนตองซอกบจดหาอปกรณ เครองมอ และเครองใชตางๆ ไวเกนความจำาเปน โดยทกภาคสวนของรฐสามารถใชทรพยากรทมอยรวมกนได และประการสดทายสามารถบรการประชาชนไดโดยเทาเทยมและเสมอหนากน เนองจากอยภายใตหลกการปกครองและกาใหบรการแบบเดยวกน

ขอเสยของหลกการรวมอำานาจมหลายประการ ไดแก ประการแรก ไมสามารถดำาเนนกจการทกอยางใหไดผลดทวทองทไดในขณะเดยวกน เพราะแตละทองถนยอมตองการความชวยเหลอหรอวธการแกไขปญหาทแตกตางกน ประการตอมายงทำาใหเกดความลาชาในการวนจฉยสงการเนองจากสวนกลางอาจไมสามารถดแลและใสใจในปญหาไดอยางทวถง หากพบวาพนทในความรบผดชอบของสวนกลางนนมขนาดกวางขวางมากและมโครงสรางระบบราชการทใหญโต โดยเฉพาะอยางยง การตดสนใจจะตองไดรบอนมตหรอไดรบความเหนชอบจากสวนกลางกอน และประการสดทายยอมพบวาหลกการดงกลาวไมสอดคลองกบระบอบประชาธปไตย เพราะประชาชนไมสามารถเขาไปมสวนรวมกบสวนกลางไดมากนก

หลกการตอมา การแบงอำานาจ หมายถง การบรหารราชการทสวนกลางไดจดแบงอำานาจในการวนจฉยสงการบางสวน หรอบางขนตอนไปใหเจาหนาทเปนตวแทน (agent) ของหนวยงานของตน ซงออกไปประจำาอยในเขตการปกครองตางๆ ของประเทศ ใหสามารถวนจฉย สงการ และตดสนใจไดเองตาม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 30

ระเบยบแบบแผนทสวนกลางกำาหนดไว อยางไรกตามการแบงอำานาจนรฐบาลในฐานะผบรหารของสวนกลางอาจจะไมมอบอำานาจกได หากวาการใชอำานาจนนสงผลตอความมนคงและเสถยรภาพของรฐ และเมอเกดการแบงอำานาจขนจงมผลใหเกดระเบยบบรหารราชการสวนภมภาคตามมา

ลกษณะสำาคญของการแบงอำานาจ ม 3 ประการ ไดแก1.โครงสรางการบรหารตองมระบบราชการบรหารสวนกลางเปนแกน

หลกในการปกครอง และมหนวยงานสวนภมภาคทำาหนาทเปนผรบผดชอบนำานโยบายและ/หรอแปลงนโยบายตางๆ ไปสการปฏบต

2.ตองมเจาหนาทเปนตวแทนของสวนกลางทรบมอบอำานาจบางสวนมาเปนผบงคบบญชาและประจำาการอยในหนวยงานสวนภมภาค อกทงองคกรในสวนภมภาคจงเปนเหมอนหนวยงานยอยหรอองคกรจำาลองของสวนกลางทจดตงขนมากระจายอยทวประเทศ

3.ขอบเขตการใชอำานาจของสวนภมภาคถกจำากดไวดวยกฎระเบยบบรหารราชการทสวนกลางกำาหนดไว และเปนการใชอำานาจภายใตเปาประสงคของรฐบาลหรอสวนกลางเปนสำาคญ

ขอดของการแบงอำานาจ มหลายประการไดแก ประการแรก เปนวธการนำารองทจะนำาไปสการปกครองภายใตหลกการกระจายอำานาจ เพราะหลกการแบงอำานาจมนยของ การกระจายอำานาจโดยรฐ นอกจากนยงชวยแกไขปญหา“ ”ความลาชาในการบรหารราชการจากสวนกลางได เพราะสวนภมภาคซงเปนองคกรทกระจายอยทวประเทศจงสามารถลดและแบงเบาภาระจากสวนกลางไดด และประการสดทาย หลกการดงกลาวเหมาะกบประเทศทประชาชนยงขาดสำานกในการปกครองตนเอง เนองจากองคกรสวนภมภาคถอเปนตนแบบใหประชาชนไดตระหนกและกระตนใหเหนถงความสำาคญของการปกครองในระดบทองถน

ขอเสยของการแบงอำานาจมหลายประการไดแก ประการแรก หากใหความสำาคญกบการบรหารราชการสวนภมภาคอยางจรงจงมากเกนไป โดยเฉพาะตอองคกรสวนภมภาคทอยใกลชดกบประชาชนในระดบรากหญา กยอมสงผลใหองคกรเหลานมบทบาทเหนอองคกรปกครองสวนทองถน ซงจะกลายเปนอปสรรคสำาคญในการพฒนาระบอบประชาธปไตย ประการตอมา ยงกอใหเกด

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 31

ความลาชาเพราะตองตดขดกบระบบราชการทมขนาดใหญโตขน และมลำาดบขนบงคบบญชาทสลบซบซอนขน ประการทสาม กอใหเกดการสนเปลองงบประมาณและทรพยากรตางๆ อนเปนผลจากความใหญโตของระบบราชการ ประการทส เกดปญหาเรองความไมเปนธรรมแกทองถนเพราะอาจเกดปญหาการเลอกปฏบตจากบคลากรของสวนภมภาคได และประการทหา ในบางครงบคลากรทเขาไปทำางานในสวนภมภาคอาจไมสามารถรบรและเขาใจปญหาไดดเหมอนบคลากรในทองถน จงสงผลใหเกดการสญเสยการใชทรพยากรบคคลโดยไมจำาเปนอกดวย

ประการทสาม หลกการกระจายอำานาจ หมายถง การโอนอำานาจในทางการปกครองจากสวนกลางบางอยางไปใหประชาชนในทองถนไดดำาเนนการเอง โดยอำานาจนเปนการมอบอำานาจดานการบรหารจดการและการตดสนใจใหแกองคการหรอสถาบนตางๆ ในทองถนใหสามารถดำาเนนการ ไดอยางอสระพอสมควร ไมตองอยในบงคบบญชาของสวนกลาง หากแตใชอำานาจภายใตบทบญญตของกฎหมาย ซงการกระจายอำานาจทำาใหเกดระเบยบบรหารราชการสวนทองถนขน และโดยนยนองคกรปกครองสวนทองถนดงกลาวจงไมไดเปนหนวยงานภายใตบงคบบญชาของสวนกลางเหมอนการปกครองสวนภมภาค

ลกษณะสำาคญของการกระจายอำานาจ ม 5 ประการ ไดแก 1.มการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนใหมฐานะเปนนตบคคล

สามารถดำาเนนกจกรรมทงทางเศรษฐกจ สงคม และการเมองไดตามกฎหมาย 2.มการจดตงสภาและผบรหารระดบทองถน อนเปนการเปดโอกาสให

ประชาชนสามารถเขามามสวนรวมทางการเมองได3.องคกรปกครองสวนทองถนนมอสระในการปกครองตนเอง หากยงคง

มอำานาจอยภายในขอบเขตทกฎหมายกำาหนด และอำานาจนไมไดหมายถงการมอำานาจอธปไตยในขอบเขตของทองถนเอง องคกรปกครองสวนทองถนจงมฐานะเปนเพยงระบบการเมองยอยของรฐเทานน

4.องคกรปกครองสวนทองถนจำาเปนตองมและสามารถบรหารงบประมาณและรายไดของตนเอง เพอใหองคกรสามารถดำาเนนกจกรรมในทองถนไดโดยอสระมากขน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 32

5.มเจาหนาทปฏบตงานของตนเอง และโดยหลกการทวไปแลวมงใหความสำาคญตอการใชทรพยากรบคคลในทองถนมากกวาบคคลภายนอก

ขอดของหลกการกระจายอำานาจมหลายประการ ไดแก ประการทหนง องคกรปกครองสวนทองถน ซงถอเปนองคกรเชงรปธรรมของหลกการกระจายอำานาจสามารถสนองความตองการของทองถนไดดกวาระบบบรหารราชการสวนกลางและสวนภมภาคเพราะประชาชนทองถนยอมรบรและเขาใจปญหาไดดกวาบคคลภายนอก ประการทสอง องคกรปกครองสวนทองถนยงชวยแบงเบาภาระของสวนกลางไดมากเพราะอยใกลชดกบประชาชนมากกวา ประการทสาม องคกรปกครองสวนทองถนสามารถกระตนและเปดโอกาสใหประชาชนไดเขามามสวนรวมทางการเมองไดงายขน นำาไปสการสรางวฒนธรรมทางการเมองแบบประชาธปไตย จนกลาวไดวาการกระจายอำานาจของรฐใหประชาชนไดเขามาใชสทธในการปกครองกนเอง สามารถผลกดนใหประชาชนไดเรยนรถงกลไกการปกครองในระบอบประชาธปไตยไดงายขน

ขอเสยของหลกการกระจายอำานาจมหลายประการ ไดแก ประการแรก การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนในพนทอาจเปนภยตอเอกภาพทางการปกครองและความมนคงของประเทศ เชน เขตพนทตามแนวชายแดน หรอพนทเสยงภย ซงประชาชนบางกลมอาจใชโอกาสดงกลาวในการปลกเราสงคมใหคดแบงแยกดนแดนได นอกจากนยงอาจทำาใหประชาชนบางคนเพงเลงเหนประโยชนของทองถนสำาคญกวาสวนรวม กลาวคอ นำาไปสแนวคดทเรยกวา ทอ“งถนนยม หรอ ภมภาคนยม ” “ (localism)” ขนมาได ประการทสาม ผบรหาร สมาชกสภาทองถน และรวมถงเจาหนาททไดรบการเลอกตงและ/หรอแตงตงเขามา อาจใชอำานาจหนาทโดยไมเหมาะสมจนนำาไปสกระบวนการทจรต ขมข และรดไถในระดบทองถนได ประการทส การจดตงองคกรปกครองสวนทองถนสามารถสงผลถงความสนเปลองงบประมาณรฐได เพราะอปกรณ เครองมอ เครองใช และรวมถงทรพยากรตางๆ อาจไมสามารถนำามาใชสบเปลยนหมนเวยนกนไดอยางคมคาเหมอนกบการบรหารโดยสวนกลางได

จากทงหมดขางตนสามารถสรปใหเหนวา หลกการปกครองทง 3 แบบตางกมขอดและขอเสยทแตกตางกน แตเมอพจารณาใหดยอมพบวา หลกการรวมอำานาจไมสามารถนำามาใชในการปกครองกบนานาประเทศใดไดอยางโดด

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 33

เดยว เพราะแมจะมขอดในเรองความมนคงสงแตกตองเผชญกบปญหาทตามมาอกมาก อนเกยวโยงกบการตอบสนองอยางมประสทธภาพตอประชาชน ดวยเหตนจงตองอาศยกลไกรฐไมดานใดดานหนงหรอองอาศยทงสองดาน ไดแก องคกรสวนภมภาค กบ องคกรปกครองสวนทองถน ซงยดหลกการแบงอำานาจและการกระจายอำานาจตามลำาดบ มาเปนหนวยงานพนฐานในการบรหารจดการใหเกดประโยชนสขแกประชาชนในประเทศ

ขอสงเกตทสำาคญ กลาวคอ แมองคกรสวนภมภาคจะสามารถทำางานไดดใกลเคยงกบองคกรสวนทองถนกตาม แตเมอนำาหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยมาเปนฐานการอธบายการพฒนาระบอบการเมองสมยใหมยอมพบวา องคกรสวนภมภาคขาดความเปนประชาธปไตยอยางมาก อกทงยงกลายเปนอปสรรคเสยมากกวาดวย ดวยเหตนจงทำาใหเขาใจไดวา การกระจายอำานาจยอมเกอหนนและจรรโลงประชาธปไตยตงแตในระดบรากหญาอยางแทจรง ขณะเดยวกนกนำาประโยชนใหเกดแกประชาชนในทองถนดวยเชนกนการควบคมองคกรปกครองสวนทองถน

เมอพจารณาถงการกลไกการตรวจสอบการใชอำานาจขององคกรปกครองสวนทองถนแลว ยอมพบวา มหลายวธการทถกนำามาใชเปนเครองมอในการควบคมการทำางานขององคกร ไดแก

ประการแรก การควบคมโดยกฎหมาย ซงการใชอำานาจขององคกรปกครองสวนทองถนตองมหลกเกณฑทางกฎหมายเปนฐานรองรบ จงจะทำาใหอำานาจดงกลาวนกลายเปนสงทถกตองชอบธรรม (authority) ดงนนการออกกฎระเบยบขอบงคบ หรอขอบญญตทองถนจงยงคงจำาเปนตองอางองขอกฎหมายของรฐนนๆ ไวเสมอ หรอกลาวในอกนยหนงไดวา องคกรปกครองสวนทองถนไมอาจลวงละเมดกฎหมายของรฐได

ประการทสอง การควบคมโดยกระบวนการยตธรรม กลาวคอ ระบบการศาลในหลายประเทศไดใหความสำาคญตอการกำากบการบงคบใชอำานาจรฐมากขน เพอใหรฐหนงๆ ยงคงอยภายใตหลกนตรฐ (rule of law) ซงอยางนอยจงมกมการจดตงศาลปกครอง (administrative court) ขนเพอทำาหนาทในการพจารณาคดทงระหวางองคกรภาครฐดวยกนเอง และโดยเฉพาะองคกรภาครฐ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 34

กบภาคเอกชน อนสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนสามารถถกตรวจสอบไดงายขนสอดคลองกบหลกการในกระบวนการยตธรรม

ประการทสาม การควบคมโดยรฐบาลกลางและองคกรสวนภมภาค ซงทงสองภาคสวนนตางกมบทบาทโดยตรงในการทำางานรวมกบองคกรปกครองสวนทองถน กลาวคอ รฐบาลอยในฐานะผกำาหนดนโยบาย สวนองคกรภมภาคมหนาทรบนโยบายนนๆ มาแตกขยาย และ/หรอถายทอดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนนำาไปยดถอ ดดแปลง และปฏบตตาม เปนตน แตขณะเดยวกนกลบพบวา ทงสองภาคสวนขางตนยงมสวนในการควบคมและกำากบการใชทรพยากรของทองถนดวยเชนกน โดยเฉพาะอยางยงการใหการสนบสนน การควบคมและการกำากบการใชเงนงบประมาณ จงทำาใหมองเหนวา อำานาจการบรหารขององคกรปกครองสวนทองถนยงคงเกยวพนไวกบอำานาจของสวนกลางอยมาก อนเปนมตหนงของการรกษาอำานาจอธปไตยของรฐไว

ประการทส การควบคมโดยกระบวนการทางการเมองภายในองคกรปกครองสวนทองถน ซงโดยหลกการจดระบบการปกครองแลวจะพบวา ในองคกรปกครองสวนทองถนหนงจะแบงออกเปน 2 สวน คอ ฝายบรหารหรอผนำาทองถนทมกมาจากการเลอกตง (โดยรวมถงทมาจากการสรรหาจากสภา) และฝายนตบญญตหรอสมาชกสภาทองถนทมาจากการเลอกตง โดยกลไกทางการเมองดงกลาวนตางกตองทำางานตามหนาทของตน โดยมากทงสองฝายตางตองถวงดลยการใชอำานาจของกนและกน องคกรปกครองสวนทองถนจงกลายเปนองคกรการเมองในระดบรากหญาทมระบบการตรวจสอบอยในตวเองผานทางกระบวนการอภปรายไมไววางใจของฝายสภาทองถน การยบยงกฎหมายของฝายบรหาร เปนตน

ประการทหา การควบคมโดยประชาชน ซงโดยหลกการปกครองในระบอบประชาธปไตยทมงหวงใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในทางการเมอง บทบาทของประชาชนจงไมใชแคเพยงการใชสทธเขาไปเลอกตงผบรหารและสมาชกสภาทองถนเทานน การแสดงออกทางการเมอง เชน การวพากษวจารณ การรวมรณรงคการเลอกตง การรวมเดนขบวนสนบสนนหรอประทวงนโยบาย หรอการยนถอดถอนผบรหารและสมาชกสภาทองถน ลวนแลวแตเปนภาพทสะทอนใหเปนทประจกษวาประชาชนสามารถเขามามสวนรวมในการควบคมและตรวจสอบ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 35

การใชอำานาจขององคกรปกครองสวนทองถนใหเกดความยตธรรม เสมอภาค และเปนประโยชนอยางแทจรงตอประชาชนในทองถนนนได

จากทกลาวมา สรปไดวาการกำากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนสามารถทำาไดหลากหลายวธ ซงสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนตองปรบตวใหสอดคลองกบหลกการบรหารจดการทด (good governance) ไดแก การมความรบผดชอบในงานและพนธกจทกระทำา การมความโปรงใสในการทำางาน การตรวจสอบผลการทำางานได การมความนาเชอในสงทกระทำา และการสามารถคาดการณในสงทกระทำาได เปนตน โดยการยดหลกการเหลานมาปฏบตยอมสงผลใหองคกรปกครองสวนทองถนกลายเปนองคกรในระดบรากหญาอนเปนทพงสำาคญของประชาชนในทองถนไดดตอไป

รฐกบการกระจายอำานาจทงหมดทกลาวไวขางตนทำาใหมองเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนถอ

เปนหนวยงานภาครฐในระดบรากหญาทอยใกลชดกบประชาชนทสด สถานภาพของรฐบาลทองถนไดทำาหนาทเปนผบรหารและแสดงบทบาทเปนผจดการกจกรรมในหลายๆ ดานทงเศรษฐกจ สงคม และการเมองแกประชาชนในทองถน โดยมสภาทองถนทำาหนาทเปนทงผชวยเหลอและตรวจสอบถวงดลยการทำางานไปพรอมๆ กน ซงเมอเปรยบกบการบรหารราชการสวนภมภาคแลวนนยอมพบวา แมองคกรภมภาคหรอองคกรทองถนโดยรฐนนจะทำาหนาทไดดไมนอยหนาองคกรปกครองสวนทองถนกตาม แตเมอพจารณาจากมตความเปนประชาธปไตยกลบพบขอสงเกตทสำาคญ 2 ประการ กลาวคอ

ประการแรก การสรางแมแบบทางการเมองแบบประชาธปไตย ซงองคกรปกครองสวนทองถนสามารถทำาหนาทเปนเหมอนกบโรงเรยนประชาธปไตยทใกลชดกบประชาชนมากทสด เพราะทงตวแทนทางการเมอง (local political agent) และประชาชนผมสทธเลอกตงลวนเปนคนในทองถนดวยกนเอง ความใกลชดสนทสนมกบตวแทนในทองถนจงมมากกวานกการเมองในระดบอนทสงกวา ประชาชนจงสามารถเรยนรและทำาความเขาใจถงหลกการปกครองแบบประชาธปไตยไดเปนอยางด

ประการทสอง การสรางกลไกภาคประชาสงคม โดยเมอประชาชนไดมโอกาสเรยนรการใชชวตทางการเมองแบบประชาธปไตยมากขนแลว กยอมเปน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 36

แรงผลกดนใหประชาชนปรารถนาทจะเขามามสวนรวมทางการเมองดวยตนเองมากขน จนนำาไปสการสรางระบบการเมองทประชาชนเปนศนยกลางในการปกครองขนตามไปดวย พนททางการเมองยอมถกแบงใหกบประชาชนไปพรอมๆ กบภาครฐและภาคเอกชนหรอกลมทนทยดครองอย ดงนนเปรยบกบองคกรภมภาคแลวยอมพบประเดนความแตกตางในมตดงกลาว เพราะการพฒนาทางการเมองแบบประชาธปไตยทตงอยบนฐานการสรางภาคประชาสงคมโดยรฐยอมดนอยกวาการเมองภาคประชาชนทมบอเกดจากความตองการของประชาชนเอง

ฉะนนยอมสรปไดวา การกระจายอำานาจทางการเมองโดยใหประชาชนเขามามสวนรวมในการเมองการปกครองตนเองยอมเกอหนนตอการปกครองในระบอบประชาธปไตยอยางมาก เนองจากสงเสรมใหประชาชนไดเขาใจสทธ หนาท และเสรภาพทางการเมองของตนเองอยางแทจรงอนเปนกาวสำาคญทจะทำาใหการพฒนาทางการเมองแบบประชาธปไตยเจรญสบตอไป

บทท 2 แนวทางการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน

บทท 2 พยายามชใหเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนนนสามารถกาวผานไปสการเปนองคกรนำาในการพฒนาทางการเมองใหเปนประชาธปไตยได โดยเฉพาะอยางยงถอเปนรากฐานในการวางยทธศาสตรการพฒนาทางเศรษฐกจและสงคมไปพรอมๆ กน โดยสาระสำาคญของบทนมงอธบายถงการสรางภาคประชาสงคมหรอการเมองภาคประชาชนผานองคกรปกครองสวนทองถน การบรหารจดการผานหลกการบรหารจดการบานเมองทด และการสรางนวตกรรมเพอการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถน

ประชาสงคมกบการสรางการเมองภาคประชาชนในระดบทองถน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 37

คำาวา “civil society” เปนคำาหนงทมผใชกนหลากหลายในภาษาไทย ไดแก ประชาคม สงคมประชา สงคมพลเมอง อารยสงคม และ “ ” “ ” “ ” “ ”

ประชาสงคม เปนตน ขณะเดยวกนกเปนคำาทมความหมายหลากหลายมต “ ”(พฤธสาณ ชมพล, 2546: 47-54) อาท

ประชาสงคมคอประชาธปไตย กลาวคอ ประชาสงคมเปนภาครวมของกลมทางสงคมอนหลากหลายตางๆ ภายในสงคมทเปนประชาธปไตย โดยภาครฐประชาธปไตยจะซอนทบอยกบภาคสงคมประชาธปไตย โดยมตลาดและความหลากหลายของกลมทางสงคมเปนพนฐานทสำาคญของประชาสงคม ทงนสงคมการเมองเปนอนหนงอนเดยวกบประชาสงคมและไมสามารถแยกออกจากกน รปแบบของอำานาจจงมใชแบบพอปกครองลก หรอสมบรณาญาสทธราชย แตตองเปนอำานาจทางการเมองทมลกษณะของการมสทธในการกำาหนด การสราง หรอการทำากฎหมายทมการกำาหนดบทลงโทษรองรบ เพอปกปองสทธในการเปนเจาของหรอกรรมสทธในทรพยสนสวนบคคล ดงนนประชาสงคมกบอำานาจทางการเมอง (หรอรฐ) จงเปนสงเดยวกน ดวยเหตนภาครวมของกลมตางๆ เชน กลมทางเศรษฐกจ บรษทหางราน กลมทางศาสนา ชมรมตางๆ ฯลฯ จงเปนพนฐานหรอหลกประกนทางเสรภาพของสงคมการเมองแบบประชาธปไตย บนฐานคตทใหกลมเหลานไดมสทธเขามาปกปองสทธและเสรภาพในทางการเมองของตนโดยเสมอภาค

ประชาสงคมคอสงคมทนนยม ซงประชาสงคมกคอสงคมของปจเจกบคคลทมความตองการและมการทำางานเพอตอบสนองความตองการนน การทำางานทำาใหปจเจกบคคลตองความสมพนธกบคนอน ประชาสงคมในฐานะทเปนระบบความสมพนธในสงคมสมยใหมทเรยกวา ทนนยม มไดจำากดเฉพาะ“ ”ดานเศรษฐกจดานเดยว แตเปนสงคมทมระบบระเบยบทางสงคมโดยใชกฎหมายและมองคกรกลางทเขามาจดระเบยบ จงเหนไดวารฐไมใชประชาสงคม แตรฐจะเขามาเกยวของกบประชาสงคมดวย เพราะกฎหมายและรฐบาลเปนสวนทคาบเกยวกนระหวางรฐและประชาสงคม

ประชาสงคมคอสงคมจดตงใหม โดยนยนประชาสงคมเปนสงคมในแบบชมชนอตสาหกรรมหรอชมชนเมอง บทบาทของชมชนเชงวฒนธรรมจะถกแทนทดวยแนวคดแบบตลาด ดงนนความผกพนสวนบคคลหรอแบบครอบครว

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 38

จงหายไป และการบรหารจดการทมกฎระเบยบแบบแผนตายตวเขาไปแทนทความรวมมอชวยเหลอกนในชมชน บทบาทรฐจงเขาไปจดการในสงคมมากกวาทสงคมจะบรหารจดการเอง ประชาชนจงมความผกพนกนอยางชวคราวตามการเปลยนไปของสถานททำางาน โครงสรางทางสงคมจงมลกษณะเปนทางการ (formal)

ประชาสงคมคอมหภาคของกลไกทางอดมการณและวฒนธรรม กลาวคอ ประชาสงคมเปนภาครวมของกจกรรมและสถาบนทางสงคม ทแยกออกจากเรองทเกยวกบการเมองการปกครอง นนคอ เปนกจกรรมในเชงความคด ความเชอ หรอวฒนธรรมประเพณ ในขณะทรฐเปนสถาบนทเกยวกบการใชอำานาจบงคบหรอครอบงำาทางกำาลงตอประชาชน ประชาสงคมเปนกลไกทเกยวของกบการใชการโฆษณาชวนเชอหรอการครอบงำาทไมใชกำาลงตอประชาชนเพอสรางความชอบธรรมใหกบระบบทนนยมเสร หรอกลาวอกนยหนงไดวา ประชาสงคมเปนการยอมรบอทธพลของระบบเศรษฐกจทมพลงมากกวารฐ และสงคม ในอกดานหนงกพบวา ประชาสงคมแบบนกลายเปนพนททเปดโอกาสใหประชาชนมโอกาสในการรวมตวกนเพอตอสกบอทธพลของระบบทนนยมหรออำานาจทางการเมองของรฐ ซงเปนการมองวาประชาชนสามารถสรางวฒนธรรมและความคดความเชอททาทายวฒนธรรมหรอดมการณหลกทสรางโดยชนชนปกครองหรอระบบทนนยมไดในพนทของประชาสงคม

จากทกลาวมาขางตน ประชาสงคมไมวาจะอยในรปลกษณของการสรางคำาจำากดความแบบใดกตาม ชดของความสมพนธทเกดขนยอมประกอบไปดวยบทบาทของภาครฐ/รฐบาลและกลไกระบบราชการ ภาคตลาด/กลมทน และสงคมหรอภาคประชาชน ซงทงสามภาคตางอยบนฐานอำานาจทรวมกนเขาเปนรฐสมยใหมในปจจบน โดยแตละภาคตางกอยในฐานะตวแสดง (actor) ทสามารถเขามามบทบาทและใชอำานาจในเชงนโยบายบนเวททางการเมอง (political arena) อนเปนจดแตกตางกบรปแบบรฐอนๆ ในอดตทมกปรากฏใหเหนตวแสดงแคเพยงกลมนกบญตามหลกศาสนา เจาผปกครองรฐ เจาขนมลนาย นายทหาร กลมพอคานายทน และกลมกรรมกรผถกกดข เปนตน การเกดขนภาคประชาชนจงทำาใหการใชอำานาจในรฐแปรเปลยนจากแนวดงมาสการปกครองแบบแนวระนาบมากขน เนองจากภาคประชาชนทแตเดมมฐานะเพยงผรบคำาสงและปฏบตตามรฐและตลาด ไดกลายเปนผทมบทบาทในการถวงดล

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 39

การใชอำานาจมากขน ดงทสามารถแสดงบทบาททงในทางทสนบสนนและตอตาน ดวยเหตนอำานาจอธปไตยของรฐจงถกควบคมโดยตวแสดงทงสามไปพรอมๆ กน มากกวาทจะใหภาคใดภาคหนงมอทธพลและบทบาทในฐานะเจาของอำานาจอธปไตยนอยางเบดเสรจเดดขาด

เมอพจารณาถงประเดนเกยวกบประชาสงคมในมตการสรางการเมองภาคประชาชนนนยอมพบวา หากใหคำานยาม ประชาสงคม นนหมายถง “ ”

ระบอบการเมองทประชาชนรวมตวเปนกลม ซงภาคประชาชนนจะเขามามสวน“รวมทางการเมองทงในทางตรงและทางออมในฐานะพลเมอง เพอใชอำานาจอธปไตยของรฐในการตอบสนองความตองการและใชอำานาจนนในการจดสรรหรอแบงปนสงทมคณคาในสงคม ยอมทำาใหเปนทประจกษวาประชาชนทกลาว”ถงนจงเปนภาคสวนหนงของรฐในฐานะพลเมองทมบทบาทในกระบวนการนโยบายดานตางๆ ดวยตวเอง

การสรางการเมองภาคประชาชนจงตองอาศยแนวคดประชาสงคมมาเปนกรอบหนงสำาหรบวางระบบใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดความเขมแขงและสามารถมบทบาททดแทนรฐชาตซงกำาลงถกกดดนโดยทงกระแสโลกาภวตนและกระแสเศรษฐกจแบบเสรนยมใหม หรอกลาวอกนยหนงไดวาประชาชนจะเปนผกำาหนดชะตากรรมของตวเองมากขน โดยองคกรปกครองสวนทองถนจะทำาหนาทเปนสวนเตมเตมในการประสานระหวางภาครฐกบภาคประชาชนใหสามารถใชอำานาจทางการเมองใหตงมนบนฐานของการยอมรบกนและกนมากขน

เมอพจารณาจากทศนะขางตนจะพบวา ในพนทขององคกรปกครองสวนทองถนหนงๆ ไดปรากฏใหเหนเงอนไขหลายประการทเออตอการสรางประชาสงคม กลาวคอ

ประการแรก องคกรปกครองสวนทองถนเปนกลไกรฐทรฐจดตงขนไวอยแลว และมลกษณะใกลเคยงกบการจดตงประชาคม อกทงยงจดตงองคกรปกครองสวนทองถนไวเตมพนท ดงทพบไดในหลายประเทศ เชน องกฤษ ฝรงเศส เกาหลใต และไทย เปนตน

ประการทสอง องคกรปกครองสวนทองถนมระบบโครงสรางทงในแบบทางการและไมเปนทางการอยดวยกน ในมตทเปนทางการนนจะเหนวา

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 40

โครงสรางระบบราชการยงเปนแกนแทในดานการบรหารจดการใหกบองคกรปกครองสวนทองถน โดยมขาราชการเปนกลจกรสำาคญในการขบเคลอนและดำาเนนงานใหกบองคกร แตในขณะเดยวกนในองคกรหนงๆ กเปดโอกาสใหมขาราชการการเมองสามารถเขามาทำาหนาทเปนผบรหารระดบสงในองคกร การเปนตวแทนของประชาชนเขามาบรหารจดการในทองถนยอมทำาใหสามารถรบร และเขาใจความตองการของประชาชนไดดขน เนองจากสามารถเขาถงประชาชนโดยเฉพาะอาศยหลกความสมพนธสวนบคคลไดมากกวากลไกรฐอนๆ

ประการตอมา องคกรปกครองสวนทองถนเปนชองทางการเมองทเปดโอกาสใหประชาชนสามารถเขามามสวนรวมทางการเมองโดยตรงไดงาย เพราะรากฐานของการจดตงองคกรปกครองสวนทองถนคอการยดหลกการกระจายอำานาจทมงใหประชาชนไดเขามามสวนรวมในการปกครองตนเอง โดยนยนฐานะประชาชนจงมใชแตเพยงผรอรบผลประโยชนจากนโยบายเทานน แตขณะเดยวกนองคกรปกครองสวนทองถนกนบเปนชองทางหนงเพอใชในการผลกดนนโยบายหนงๆ โดยประชาชนใหเกดขนไดดวยเชนกน องคกรปกครองสวนทองถนจงถอชองทางการสอสารทางการเมองพนฐาน (political channel) ทประชาชนสามารถเขาถงไดโดยสะดวกตลอดเวลา

ประการทส องคกรปกครองสวนทองถนมขนาดพนทไมกวางใหญเกนไป ซงในการจดตงประชาคมการเมองตามแนวคดประชาสงคมนนไมจดตงในพนททมประชากรจำานวนมาก เนองจากจะทำาใหการตดตอสอสารททวถงทำาไดโดยยาก อกทงในพนททกวางใหญเกนไปยอมพบกบปญหาในเรองของความแตกตาง ซงสงผลใหปญหาทเกดขนในชมชนนนหลากหลาย ตลอดจนถงปญหาในการประสานวฒนธรรม ประเพณ และวถปฏบตทแตกตางกน ดงนนเมอพจารณาใหดจงยอมยอมรบไดวา ในเขตพนทขององคกรปกครองสวนทองถนหนงๆ สามารถแกไขปญหาขางตนไดด

จากทกลาวมาขางตนนบเปนเหตผลสำาคญทชใหเหนวา ควรยกใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรในภาคประชาสงคม โดยใหองคกรปกครองสวนทองถนเปนองคกรทไดรบการกระจายอำานาจในการบรหารจดการโดยอสระ ในขณะทภาครฐมบทบาทเปนผชวยและสนบสนนใหองคกรภาคประชาชนสงคมน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 41

ขบเคลอนไปในทศทางตามทประชาชนในระดบรากหญาตองการ อนจะนำาไปสการพฒนาทางการเมองแบบประชาธปไตยไดตอไป

หลกการบรหารจดการบานเมองทด (good governance)การพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนใหมความเขมแขงเปนรากแกว

ของการพฒนาประชาธปไตยไดนน จำาเปนตองมการวางรากฐานในการบรหารจดการขององคกรใหเกดความเทยงตรง ความยตธรรม และใหความเสมอภาคแกประชาชนในทองถน การใหความสำาคญกบหลกการบรหารจดการบานเมองทด (good governance) ถอเปนมาตรการหนงทสามารถหยบยกขนมาเปนบรรทดฐานในการปกครององคกรปกครองสวนทองถน

คำาวา “good governance” เปนแนวคดทธนาคารโลก (World Bank) นำามาใชกำาหนดนโยบายการใหเงนกกบประเทศในซกโลกใตตงแตตอนตนทศวรรษท 90 เปนตนมา โดยในสงคมไทยหลงกระแสการปฎรปทางการเมองของสงคมไทย พ.ศ. 2535 เปนตนมา คำาวา ธรรมรฐ การจดการทด“ ” “ ”

ธรรมาภบาล ธรรมราษฎร การบรหารจดการบานเมองทด ลวนถกใชใน“ ” “ ” “ ”ความหมายของ “good governance”

โดยมากหนวยราชการตางๆ ของไทยยอมรบไปในแนวทางเดยวกบสำานกงานคณะกรรมการพฒนาระบบราชการ ทยดหลกแนวคดการบรหารจดการบานเมองทดเปนพนฐานประการหนงในการปฏรประบบราชการ โดยเหนวา good governance กคอการบรหารทสามารถตรวจสอบไดมประสทธผลและเปนระบบทเปดโอกาสใหประชาชนไดมสวนรวม ทงนหลก good governance จะใหความสำาคญกบองคประกอบ 3 สวน (สำานกนโยบายและมาตรฐาน กรมตรวจบญชสหกรณ. 2551) ไดแก ประการแรก ภาครฐ ซงจะมสวนเสรมสรางและปฏรปการเมองกฎหมายและการบรหารราชการ ประการทสอง ภาคเอกชนซงจะมสวนในการประกอบธรกจทดและดำาเนนธรกจอยางซอสตยสจรตและมความรบผดชอบตอสงคมสวนรวมซงจะทำาใหประเทศชาตมความเจรญรงเรอง และประการทสาม ภาคประชาชนหรอองคกรตางๆ จะมสวนในการเกอหนนในการดำาเนนการทางเศรษฐกจ สงคมการเมอง โดยการระดมกลมตางๆ ใหเขามามสวนรวมในกจกรรมตางๆ และสามารถตรวจสอบทงภาครฐและภาคธรกจเอกชนใหตงอยในความถกตองได

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 42

นอกจากน เมอศกษาถงหลก good governance ในหนวยงานภาครฐตางๆ มกดำาเนนการบรหารจดการโดยยดหลกการ 6 ประการ  ไดแก  หลกนตธรรม  หลกคณธรรม  หลกความโปรงใส หลกความมสวนรวม  หลกความรบผดชอบ  และหลกความคมคา  โดยมสาระสำาคญ  ดงน

1. หลกนตธรรม  ไดแก  การตรากฎหมาย กฎ ขอบงคบตางๆ ใหทนสมยและเปนธรรม เปนทยอมรบของสงคม และสงคมยนยอมพรอมใจปฏบตตามกฎหมาย กฎขอบงคบเหลานน  โดยถอวาเปนการปกครองภายใตกฎหมาย  มใชตามอำาเภอใจหรออำานาจของตวบคคล

2. คณธรรม  ไดแก  การยดมนในความถกตองดงาม  ซงมในหลายแงมม เชน เมตตาธรรม คอความปรารถนาใหผอนเปนสข  จรยธรรม ทำาอะไรกใหถกตองครบถวนทกขนตอน  กตญญ กตเวทตา การรจกบญคณ และคดจะตอบแทน  หรโอปตปปะ การรจกละอาย และเกรงกลวบาปกรรมไมด เปนตน  โดยรณรงคใหเจาหนาทของรฐยดถอหลกนในการปฏบตหนาทใหเปนตวอยางของสงคม  และสนบสนนใหประชาชนพฒนาตนเองไปพรอมกน  เพอใหคนไทยมความซอสตย จรงใจ ขยน อดทน มระเบยบวนย ประกอบอาชพสจรต  จนเปนนสยประจำาชาตอนจะชวยยกคณคาความเปนมนษยใหสงขน และเปนทยกยองของคนทวไป

3. หลกความโปรงใส  ไดแก  การสรางความไววางใจซงกนและกนของคนในชาต  โดยปรบปรง  กลไกการทำางานขององคกรทกวงการใหมความโปรงใส  มการเปดเผยขอมลขาวสารทเปนประโยชนอยางตรงไปตรงมาดวยภาษาทเขาใจงาย  ประชาชนเขาถงขอมลขาวสารไดสะดวก  และมกระบวนการใหประชาชนตรวจสอบความถกตองชดเจนได

4. หลกความมสวนรวม  ไดแก การเปดโอกาสใหประชาชนมสวนรวมรบร และเสนอความเหน ในการตดสนปญหาสำาคญของประเทศ ไมวาดวยการแจงความเหน การไตสวนสาธารณะ การประชาพจารณ  การแสดงประชามต หรออนๆ

5. หลกความรบผดชอบ ไดแก การตระหนกในสทธหนาท ความสำานกในความรบผดชอบ ตอสงคม การใสใจปญหาสาธารณะของบานเมอง และ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 43

กระตอรอรนในการแกปญหา ตลอดจนการเคารพ ในความคดเหนทแตกตางกน และความกลาทจะยอมรบผลจากการกระทำาของตน

6. หลกความคมคา  ไดแก  การบรหารจดการและการใชทรพยากรทมจำากดเพอใหเกดประโยชนสงสดแกสวนรวม  โดยการรณรงคใหคนไทยมความประหยด  ใชของอยางคมคา  สรางสรรคสนคาและบรการทมคณภาพสามารถแขงขนไดในเวทโลกและรกษาทรพยากรธรรมชาตใหสมบรณยงยน

การสราง good governance จำาเปนตองสรางใหเกดขนในทกระดบ กลาวคอ ระดบบคคล คอ ประชาชนตระหนกวาตนเองมอำานาจ กลาใชอำานาจบนความรบผดชอบและเปนธรรม ระดบชมชน คอ การประสานสทธอำานาจของชมชนเขากบการปกครองทองถน และระดบภาคการเมองและราชการ คอ การกระจายใหมการบรหารจดการทด มการตรวจสอบภายในและระหวางกน เพอใหเกดประสทธภาพความรบผดชอบตอสวนรวม

จากขางตนทำาใหเหนวา good governance คอ การสรางวฒนธรรมการบรหารทลงลกไปถงจตวญญาณของบคลากรในองคกร และขณะเดยวกนกเปนกฎเกณฑเชงจรยธรรมเพอควบคมการใชอำานาจใหเกดความเปนธรรม อนถอเปนหลกประกนใหการปกครองในระบอบประชาธปไตยแบบตวแทนทำาหนาทตอไปได นอกจากนเมอนำาเอาหลกการดงกลาวมาเปนฐานการปกครองในระดบทองถนยอมสงผลใหโครงสรางการบรหารราชการและการจดการเออประโยชนตอประชาชนเพมมากขนทงในแงการรบบรการและการเขาไปมสวนรวมทางการเมอง โดยเฉพาะเมอองคกรปกครองสวนทองถนสวมบทบาทองคกรชมชนไวดวย กอรปกบหากปราศจากแขนขาของระบบราชการสวนภมภาคแลวสภาพความเปนองคกรในระดบรากหญายอมทวความสำาคญตอประชาชนมากขนตามไปดวย การลอมกรอบการใชอำานาจเพอปองกนการฉอฉลจงจำาเปนตองอาศยกฎเกณฑทางจรยธรรมมาเปนเครองมอสำาคญ ดงนนสามารถสรปไดอยางชดเจนวา หลกเกณฑ “good governance” จะเปนวถทางอนจำาเปนตอการสราง “good local government” และ “good local community” ไดตอไป

นวตกรรมกบองคกรปกครองสวนทองถน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 44

สาระสำาคญของสวนนพยายามบงชวาการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนจำาเปนตองใหสถานภาพของหนวยงานระดบรากหญานมอำานาจอยางเพยงพอทจะสรางสรรคสงใหมๆ เพอสงเสรมหรอตอบสนองตอคณภาพชวตทดขนของประชาชน นวตกรรมจงกลายเปนทงสญลกษณของความสำาเรจของการกระจายอำานาจ และวธการ (means) ทจะทำาใหองคกรปกครองสวนทองถนไดรบการยอมรบจากประชาชนในทองถนเอง การบรหารจดการทองถนในปจจบนจงไมใชแคเพยงการรบฟงคำาสงจากสวนกลางหรอสวนภมภาคเทานน หากแตตองสามารถเปนองคกรหรอหนวยงานแกนนำาในการพฒนา ซงประเดนเหลานจะไดกลาวเปนลำาดบๆ ตอไป

นวตกรรมทองถนเมอพจารณาถงความหมายของคำาวา นวตกรรมทองถน แลว พบวา “ ”

คำาวา "นวตกรรม" หรอ นวกรรม มาจากคำาภาษาองกฤษวา “ ” "innovation" โดยคำาวา นวตกรรมน แปลตามรากศพทเดมวา การกระทำาทใหมของตนเอง หรอ การกระทำาของตนเองทใหม (เสาวณย สกขาบณฑต. 2528) สวนความหมายของนวตกรรมในเชงเศรษฐศาสตร คอ การนำาแนวความคดใหมหรอการใชประโยชนจากสงทมอยแลวมาใชในรปแบบใหม เพอทำาใหเกดประโยชนทางเศรษฐกจ หรอกลาวไดวาเปนการทำาในสงทแตกตางจากคนอน โดยอาศยการเปลยนแปลงตางๆ ทเกดขนรอบตวใหกลายเปนโอกาส (opportunity) และถายทอดไปสแนวความคดใหมททำาใหเกดประโยชนตอตนเองและสงคม ในความหมายโดยทวไปแลวสงใหมๆ ทเกดขนอาจหมายถงความคด วธปฏบต วตถหรอสงของทใหม ซงยงไมเปนทรจกมากอนกได

Thomas Hughes (1971) อธบายวา นวตกรรม เปนการนำาวธการใหม ๆ มาปฏบตหลงจากไดผานการทดลองหรอไดรบการพฒนามาเปนขน ๆ แลว โดยม 3 ขนตอน ไดแก ขนการคดคน (invention) ขนการพฒนา (development) และขนการนำาไปปฏบตจรง ซงมความแตกตางจากการปฏบตเดมทเคยปฏบตมา

Everett M. Rogers (1983) ไดใหความหมายของคำาวา นวตกรรม หมายถง ความคด การกระทำา หรอวตถใหม ๆ ซงถกรบรวาเปนสงใหมๆ ทงดวยตวบคคลแตละคนหรออาจเปนหนวยงานอน ๆ ของการยอมรบในสงคมกได

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 45

ทงนการบงชวาสงใดจะเปนนวตกรรมนน ยอมขนอยกบการรบรของแตละบคคลหรอกลมบคคลวาเปนสงใหมสำาหรบเขา ดงนนนวตกรรมของบคคลกลมใดกลมหนงอาจไมใชนวตกรรมของบคคลกลมอน ๆ กได เพราะขนอยกบการรบรของบคคลนนวาเปนสงใหมสำาหรบเขาหรอไม นอกจากนในประเดนของ ความ“ใหม (newness)” อาจขนอยกบระยะเวลาดวย สงใหมๆ ตามความหมายของนวตกรรมไมจำาเปนจะตองใหมจรงๆ แตอาจจะหมายถงสงใดสงหนงทเปนความคดหรอการปฏบตทเคยทำากนมาแลวแตไดหยดกนไประยะเวลาหนง ตอมาไดมการรอฟ นขนมาทำาใหมเนองจากเหนวาสามารถชวยแกปญหาในสภาพการณใหมนนได กนบวาสงนนเปนสงใหมได ดงนน นวตกรรมจงเปนไดทง ประการแรก เปนสงใหมทไมเคยมผใดเคยทำามากอนเลย ประการตอมา เปน สงใหมทเคยทำามาแลวในอดตแตไดมการรอฟ นขนมาใหมอกครง และประการสดทาย เปนสงใหมทไดรบการพฒนา ปรบปรง เปลยนแปลง จากของเดมทมอย

จากขางตน สรปไดวา นวตกรรม คอ สงถกทำาใหเกดขนใหม หรอยอนไป“นำากลบมาใชใหม หรอพฒนาของเดมใหดขน โดยสงใหมนเปนไดทงความคด วตถ โครงการ และแนวทางตางๆ นวตกรรมจงเปนไดทงสงทมรปธรรมอน”ประจกษไดผานอายตนะทง 5 และ/หรอ เปนนามธรรมอนยาก แกการสมผส

อยางไรกด เมอศกษาเพมเตมถงคำาวา นวตกรรมทองถน หรอ วถใหม“ทองถน (local government initiatives)” ซงมนยใกลเคยงกบ "นวตกรรม" หรอ "innovation" แลว วระศกด เครอเทพ (2550:22-23) นยามวา เปนการรเรม คดคน พฒนา การแกไขหรอจดการปญหาตางๆ ทเกดขนในชมชน ซงเปนภารกจหลกขององคกรปกครองสวนทองถน ภารกจเหลานอาจอาจเกยวของกบการจดบรการสาธารณะ การพฒนาการเมองทองถนและการสงเสรมการมสวนรวม หรอการบรหารจดการภายในองคการ โดยทการดำาเนนภารกจตางๆ เหลานจะตองสอดคลองกบความถกตองของชมชนทองถน กอใหกดประโยชนหรอสามารถแกไขปญหาใหแกประชาชนหรอตอองคกรปกครองสวนทองถนอยางเหนไดชด และสามารถถายถอดใหแกองคกรปกครองสวนทองถนแหงอนๆ สามารถนำาไปประยกตใชหรอนำาไปพฒนาใหเกดการเรยนรตอยอดหรอเกดวธการแกไขปญหาใหมๆ ได

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 46

การใหความหมายขางตนสะทอนวา นวตกรรมทองถน ถอเปนแนวคด วธการ กระบวนการ และรวมไปถงการสรางสรรคสงใหมๆ ในทองถน ซงมงตอบสนองตอปญหาและความตองการประชาชนในเขตพนทองคกรปกครองสวนทองถนหนงๆ เปนสำาคญ

นวตกรรมกบองคกรปกครองสวนทองถนสวนนประกอบดวยสาระสำาคญ 3 ประเดน ไดแก ปจจยทกระตนใหเกด

นวตกรรมทองถน และประเภทของนวตกรรมทองถน และเครอขายในมตนวตกรรมการทำางาน โดยจะกลาวเปนลำาดบๆ ตอไป

ปจจยทกระตนใหเกดนวตกรรมทองถนการศกษาของ จรส สวรรณมาลา และคณะ ในโครงการวถใหมของ

องคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย (2548:43-55) ไดชใหเหนวามหลายปจจยทสงผลใหเกดนวตกรรมทองถน ไดแก นโยบายของรฐบาล ลกษณะทางเศรษฐกจสงคมของชมชน การรบรปญหาและโอกาสในทองถน ภาวะผนำาทองถน และวฒนธรรมทางการเมองในทองถน

ประการแรก นโยบายของรฐบาล ซงสามารถกระตนใหองคกรปกครองสวนทองถนเกดการสรางนวตกรรมขนได เนองจากรฐบาลกลางมความเกยวของกบรฐบาลทองถนใน 4 มต ไดแก

1.รฐบาลสงการใหองคกรปกครองสวนทองถนปฏบตตามนโยบายของรฐบาลในเรองหนงเรองใดเปนการเฉพาะ

2.รฐบาลถายโอนหรอมอบอำานาจใหองคกรปกครองสวนทองถนมหนาทรบผดชอบในการจดบรการสาธารณะเปนการถาวร

3.รฐบาลเพมขดความสามารถใหองคกรปกครองสวนทองถนในดานการคลงและบคลากร

4.รฐบาลจดใหมสงจงใจแกองคกรปกครองสวนทองถนโดยการใหรางวลจากความสมพนธนทำาใหองคกรปกครองสวนทองถนจำาเปนตองปรบตว

โดยเปลยนแปลงพฤตกรรมจากการเปนฝายการรบฟงคำาสงและคำาชแนะจากสวนกลางใหกลายเปนผคดคนและนำาการพฒนามากขน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 47

ประการตอมา ลกษณะทางเศรษฐกจสงคมของชมชนทสอดลองกบนโยบายของรฐบาล กลาวคอ จากผลการศกษาในงานวจยนสะทอนใหเหนวา ในเขตชนบททมฐานเศรษฐกจดานการเกษตร ซงประชาชนมรายไดคอยขางตำา และสวนใหญเปนพนทขององคการบรหารสวนตำาบล (อบต.) มแนวโนมทจะพบนวตกรรมทองถนทสอดคลองกบแนวนโยบายของรฐบาล (ในดานสวสดการสงคม ยาเสพตด การศกษาปฐมวย และการจดเวทประชาคมในกระบวนการวางแผน) ในสดสวนทสงกวานวตกรรมของเทศบาลในเขตเมอง โดยเฉพาะอยางยงเมองขนาดใหญและประชาชนมรายไดคอนขางสง ทงนยอมบงบอกวาการมปจจยทางดานเศรษฐกจสงคม และอนๆ เขามาเกยวของกบการเกดนวตกรรมทเชอมโยงกบนโยบายของรฐบาล

ประการทสาม การรบรปญหาและโอกาสในทองถน ทงนปญหาทองคกรปกครองสวนทองถนเผชญ จดเปนปญหาวกฤตในแตละทองถนทมลกษณะแตกตางกนออกไป อาท องคกรปกครองสวนทองถนในเขตชมชนเมองสวนใหญจะใหความสำาคญกบปญหาการจดการขยะมากกวาเรองอนๆ สวนองคกรปกครองสวนทองถนในเขตชนบทมกจะใหความสำาคญกบปญหาการประกอบอาชพและรายไดของครวเรอน และการจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม ซงเกยวของกบการประกอบอาชพและวถชวตของครวเรอนเปนหลก

มต โอกาส ในการพฒนานน เปนการประเมนคณคาของสงทมอยแลว“ ”หรอทเกดขนในชมชนนนๆ วาจะสามารถนำาไปใชประโยชนตอประชาชนรอชมชนโดยสวนรวมไดอยางไร เชน ชมชนมปาไม แหลงประมง ศลปวฒนธรรมชางฝมอชมชนทสบทอดกนมา ผลผลตทางการเกษตร หรอแมกระทงนโยบายกระตนเศรษฐกจชมชนของรฐบาล ฯลฯ เปนตน เหลานสามารถนำาไปใชใหเปนโอกาสในการพฒนาไดทงสน

แตการกอตวของประเดนนวตกรรมนน จะตองผานกระบวนการรบรและแปลความหมายปรากฏการณในชมชนไปเปน ประเดนปญหาและโอกาสในการ“พฒนา โดย ตวแสดง ในเวทนโยบายสาธารณะของทองถน ซงแตละทองถน” “ ”มตวแสดงทมขดความสามารถในการรบรและการแปลความหมายของปรากฏการณในชมชน และสามารถกำาหนดเปนประเดนปญหา/โอกาสในการพฒนาแตกตางกนไป ตวแสดงหลกททำาหนาทดงกลาว ไดแก กลมผนำาหรอผ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 48

บรหาร และขาราชการ/พนกงานขององคกรปกครองสวนทองถน กบองคกรชมชน ประเภทกลมอาชพ ชมรม/สมาคมตางๆ ในทองถน

ประการทส ภาวะผนำาทองถน ซงพบวาภาวะผนำาทมแนวโนมจะเปนแบบรวมศนยหรอเปนผนำาแบบ “Chief Executive Officer” หรอ “CEO” จะเปนผมบทบาทหลกในการรบรและกำาหนดประเดนนโยบายนวตกรรมเปนสวนใหญ แตกตางจากผนำาทมลกษณะตรงขามเนองจากมการรบรและกำาหนดประเดนนวตกรรมโดยผานองคกรชมชนในสดสวนทสงกวา

นอกจากนนวตกรรมทเกดจากการผลกดนของประชาชนและองคกรชมชนจะโนมเอยงไปสการแกปญหาเฉพาะหนา ในขณะทนวตกรรมทรเรมโดยตวผบรหารมกจะโนมเอยงไปสการปองกนปญหา ซงเปนการมองไปขางหนา

ประการสดทาย วฒนธรรมทางการเมองในทองถน ซงพบวามความสมพนธเกยวของกบวธการรบร-กำาหนดประเดนนวตกรรมทองถน ซงในการศกษาครงน จรส สวรรณมาลา ไดจำาแนกลกษณะวฒนธรรมทางการเมองในทองถนออกเปน 3 ประเภท คอ การเมองแบบสมาคม (club politics) การเมองแบบแขงขนรนแรง (volatile politics) และการเมองแบบผกขาดอำานาจ (monopolistic politics)

ประเภทแรก การเมองแบบสมาคม คอ ลกษณะการเมองทองถนทมลกษณะคลายคลงกบการเมองของสมาคมทวไป มกจะพบเหนไดในชมชนขนาดเลกทสมาชกในชมชนรจกคนเคยกน เปนญาตมตร และมความผกพนระหวางกนและกนสง ผทเขามาดำารงตำาแหนงทางการเมองในทองถนจะเปนผทไดรบการยอมรบและไววางใจจากสมาชกในชมชนใหมาทำาหนาทเปนผดแลกจการสาธารณะของชมชน มไดเขามาเพอแสวงหาอำานาจตอยางใด การบรหารกจการสาธารณะของทองถนในสงคมการเมองแบบนจะเปนแบบ รวมกนคด รวมกน“ทำา และรวมกนรบผดชอบ ตองอาศยความรวมมอจากชมชน สมาชกทกคน ”และจากองคกรตางๆ ในชมชนอยางสมำาเสมอ มไดขนอยกบความรความสามารถเฉพาะตวผนำา หรอรวมศนยอยทองคกรปกครองสวนทองถนเพยงแหงเดยว การจะรเรมนวตกรรมใดๆ ในชมชนจงตองมาจากการเหนพองตองกนของคนและภาคในชมชนเปนหลก ทงนการแขงขนทางการเมองในระบบการเมองแบบสมาคมอาจเกดขนไดในชวงการเลอกตง อยางไรกตาม เมอเสรจ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 49

สนการเลอกตงแลว การแขงขนกหมดสนไป สมาชกในชมชนทกคนจะตองชวยทำางาน โดยทวไปแลวสภาทองถนในระบการเมองแบบนมไดมงเนนการทำาหนาทตรวจสอบฝายบรหารเปนหลก ไมจำาเปนวาจะตองมการแบงเปนกลมฝายคาน-ฝายบรหารทชดเจน เพยงแตสภาทองถนมหนาทในดานนตบญญต ตองไปรบฟงความคดเหนของชมชน จดเวทสาธารณะ หรอจดประชมสภาเมองตามแตกรณ เพอประมวลความคดเหนของประชาชนและกลมอาชพตางๆ มาประกอบการดำาเนนกจกรรมดานนตบญญต พรอมกนนนกเสนอขอมลใหฝายบรหารนำาไปพจารณา

ประเภททสอง การเมองแบบแขงขนรนแรง จะมความโดดเดนในเรองการแขงขนทางการเมองเพอแยงชงอำานาจทางการเมองทรนแรงและตอเนอง การเมองแบบนอาจจะพบเหนไดในชมชนเขตเมองหรอกงชนบทกงเมองทมการแบงกลมการเมองเปนฝกเปนฝายหลายกลมหลายพวก (fragmented/plural society) ทเขากนไมได และไมมพวกใดกลมใดมอำานาจทางการเมองเหนอกลมอนอยางเดดขาด โดยกระแสการแขงขนทางการเมองในทองถนมกรนแรงในชวงการเลอกตง แตแมการเลอกตงจะสนสดลงไปแลว การแขงขนเพอแยงชงอำานาจทางการเมองกยงไมสนสดลง แตจะไปตอสกนในสภาทองถนตอไปอยางตอเนอง มการแบงกลมสมาชกสภาทองถนเปนฝายคาน-ฝายบรหาร แตละฝายตางมทาทเปนปฏปกษตอกนคอนขางชดเจน ดวยสภาวะการแขงขนทางการเมองทรนแรงดงกลาวนทำาใหผบรหารทองถนมแนวโนมทจะจดระบบการเมองการบรหารแบบรวมศนยอำานาจ และปดกนอยในวงแคบ เพอรกษาความไดเปรยบในทางการเมองไวใหไดมากทสด ผบรหารจะเลอกใชวธการตดสนใจโดยองหรอผานกระบวนการทำาประชาคมหรอเปดโอกาสใหกลม/องคกรชมชนในวงกวางเขามารวมแสดงความคดเหน หรอมสวนรวมในการกำาหนดนโยบายในกรณทเหนวาตนเองจะไดเปรยบในทางการเมองเทานน

ประเภททสาม การเมองแบบผกขาดอำานาจ จะมจดเดนในเรองการรวมศนยและการผกขาดอำานาจทางการเมองแบบเดดขาดและตอเนอง ไมมคแขงทางการเมองทเขมแขงเพยงพอทจะทาทายอำานาจของกลมทกมอำานาจทางการเมองได ทงนผนำาทางการเมองประเภทนอาจจะมลกษณะรวมของการเปน เจา“พอ หรอผมอทธพล ซงอาจมอำานาจแฝงทผดกฎหมายรวมอยดวยกได การจด”

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 50

ระบบอำานาจทางการเมองการบรหารจะมลกษณะเปนแนวดงและเปนแบบ เจา“นาย-ลกนอง มการแลกเปลยนผลประโยชนกนระหวางผเปนเจานาย” /ลกพกบผนอยตามลำาดบชน ในระบบการเมองประเภทนประชาชนทวไปถกจดใหเปนผนอยระดบลางสด ประชาชนจะไดรบการจดสรรผลประโยชนจากผมอำานาจทางการเมองกตอเมอเขาไปอยในกลมบรวารของผมอำานาจเทานน นอกจากนการเลอกตงในระบบการเมองแบบผกขาดอาจไมไดมสาระสำาคญมากไปกวาการสรางความชอบธรรมใหกบการเขาสอำานาจของกลมผกขาดเดมเทานน ดงนนจงไมคอยมการแขงขนทางการเมอง หลงการเลอกตงแลว ผนำากลมผกขาดกจะจดสรรตำาแหนงหนาทและอำานาจใหกบสมาชกในกลมแบบเบดเสรจ ดงนนหากสงเกตจากสายตาของคนภายนอกกจะเหนวาการเมองการเมองแบบนมความเปนระเบยบเรยบรอย ไมมการแกงแยงอำานาจกน ดวยเหตนระบบการเมองแบบผกขาดเนนการจดการและการตดสนใจโดกลมผนำาจำานวนนอย และไมนยมใชวธการทำาประชาคม ประชาพจารณ หรอรบฟงความคดเหนของประชาชนในทองถน ประชาชนมบทบาทเปนเพยง ผรบบรการ ไมใชผกำาหนดนโยบายสาธารณะแต“ ”อยางใด

จากขางตนบงชไดวา องคกรปกครองสวนทองถนทมวฒนธรรมทางการเมองแบบสมาคมจะมสดสวนของการรบร-กำาหนดประเดนนวตกรรมทองถนโดยผานองคกรชมชนในสดสวนทสงกวากรณองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบอนๆ และทำาใหอาจสรปไดวา ปจจยดานวฒนธรรมทางการเมองในทองถนนาจะมสวนเกยวของกบกระบวนการดงกลาวอยดวยเชนกน

เมอพจารณาถงปจจยทงหมดขางตนแลวพบวา ปจจยเหลานอาจจำาแนกออกเปน 2 มต กลาวคอ มตในเชงโครงสราง ไดแก นโยบายของรฐบาล ลกษณะทางเศรษฐกจสงคมของชมชน การรบรปญหาและโอกาสในทองถน และวฒนธรรมทางการเมองในทองถน กบมตในเชงปจเจกบคคล คอ ภาวะผนำา ซงทกปจจยลวนเกยวเนองตอกนและกนตอการผลกดนใหเกดนวตกรรมทองถนขน

ประเภทของนวตกรรมทองถน จากการศกษาประเภทและลกษณะนวตกรรมทองถน (จรส สวรรณมาลา

และคณะ. 2549:10-11) พบวา มการจำาแนกไว 10 ประเภท ไดแก

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 51

ประเภทแรก การเมองและการมสวนรวมของประชาชน เชน การจดสอใหความร-เผยแพรขาวสารสประชาชนและเยาวชน การจดเวทประชาคม/เวทชมชน การกระจายอำานาจสองคกรชมชน และการรเรมขอบญญตทองถนโดยประชาชน

ประเภททสอง การบรหารงานทวไป เชน การจดระบบมาตรฐานการบรหารงาน การจดระบบการจดเกบรายได การจดระบบการวางแผนและระบบบรหารงบประมาณทองถนโดยการมสวนรวมของประชาชน การจดบรการสาธารณะโดยวธการจางเหมาบรการ

ประเภททสาม การพฒนาโครงสรางพนฐาน เชน ระบบประปาชมชน ระบบไฟฟาชมชน การระบายนำาและปองกนนำาทวม การจดระบบชลประทานชมชน การวางผงชมชน การจดทอยอาศยสำาหรบผดอยโอกาส

ประเภททส การรกษาความสงบเรยบรอยและความปลอดภยในชมชน เชน หนวยอาสาสมครเฝาระวงรกษาความปลอดภย/ปองกนบรรเทาสาธารณภยในชมชน อปกรณกลองวงจรปดเฝาระวงภยในชมชน จดตง/พฒนาหนวยดบเพลง/เครอขายการดบเพลง-ปองกนและบรรเทาสาธารณภยในชมชน

ประเภททหา การศกษา เชน ศนยพฒนาเดกกอนวยเรยน ระบบการสอนโรงเรยนประถมศกษา หลกสตรการสอนเสรมในโรงเรยน (ภาษาองกฤษ-คณตศาสตร) ทนการศกษาระดบมธยมศกษา หลกสตรการศกษาระดบอนปรญญา วชาชพเฉพาะ ศนยการเรยนรชมชน

ประเภททหก การสาธารณสข เชน การปองกนโรคตดตอในชมชน การสงเสรมสขภาพ (สอใหความร ควบคมคณภาพ-ตรวจสอบคณภาพอาหารในโรงเรยน กจกรรมออกกำาลงกาย ตรวจสขภาพประจำาป) การรกษาพยาบาลเบองตน (แพทยแผนไทย หนวยพยาบาลเคลอนท เพมขดความสามารถโรงพยาบาลชมชน)

ประเภททเจด การจดการทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม เชน การจดการปาตนนำาและปาชมชน การอนรกษลำานำาและคณภาพนำา การปองกนการบกรกแหลงนำาสาธารณะ การจดการทรพยากรชายฝง การจดการขยะแบบ recycled การผลตปยชวภาพ/กาซชวภาพจากขยะ มลสตว

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 52

ประเภททแปด การพฒนาเศรษฐกจชมชน เชน การสงเสรมกลมอาชพ การจดตงบรษทชมชน-โรงงานผลต-แปรรปผลตภณฑ/รานคา/ตลาดชมชน การสงเสรมอาชพแบบครบวงจร และการสงเสรมการทองเทยว

ประเภททเกา การพฒนาและสงเสรมคณภาพชวต-สวสดการสงคม เชน การปรบปรงระบบจายเบยยงชพผสงอาย การจดตงกองทนสวสดการผสงอาย-ผดอยโอกาส การจดกจกรรมสงคมสงเคราะห (ตรวจสขภาพ ทนการศกษา จดหาเครองยงชพ ฯลฯ) การประกวดหมบานนาอย การรณรงคใชรถจกรยานในชมชน

ประเภทสดทาย การสงเสรมวฒนธรรมและกฬา เชน การอนรกษและสงเสรมวฒนธรรมพนบาน การสงเสรมการเรยนรเรองศาสนา การจดตงพพธภณฑและศนยวฒนธรรมชมชน การจดการแขงขนกฬา ออกกำาลงกาย

นวตกรรมในมตเครอขายการทำางานวระศกด เครอเทพ (2550:31-56) อธบาย เครอขายการทำางาน วา“ ”

เปนการจดรปแบบความสมพนธเชงโครงสรางของการทำางานระหวางหนวยงานตางๆ ตงแตสองหนวยงานขนไป ซงอาจเปนหนวยงานของรฐ หนวยงานเอกชนทแสวงหากำาไร หนวยงานพฒนาเอกชนทไมแสวงหากำาไร กลมอาสาสมครของประชาชน หรอองคกรระหวางประเทศ เพอรวมมอรวมใจกนดำาเนนภารกจของสาธารณะบางประการ โดยมองคกรภาครฐเปนแกนหลกของเครอขาย ทงน ความสมพนธระหวางตวแสดงเหลานเปนไปในลกษณะทพงพาอาศยซงกนและกน และมความสมพนธกนในลกษณะทเปนทางการและไมเปนทางการ โดยมเปาหมายของความรวมมอกเพอตองการแกไขปญหาสาธารณะบางประการรวมกน ซงเปนปญหาทองคกรใดองคกรหนงมอาจดำาเนนการใหบรรลผลสำาเสรจไดโดยลำาพง จากนยามขางตน วระศกด เครอเทพ ยงไดชใหเหนถงองคประกอบหลกไววาม 6 ประการ ไดแก

ประการแรก เครอขายการทำางานมวตถประสงคหลกเพอตองการแกไขปญหาสาธารณะหรอเพอเพมขดความสามารถในการดำาเนนงานอยางใดอยางหนงรวมกนในนามของสวนรวม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 53

ประการทสอง การสรางเครอขายการทำางานเปนการจดความสมพนธเชงโครงสรางในการบรหารงานระหวางองคกรตางๆ ทเกยวของเพอใหเกดการทำางานรวมกนไปในทศทางทสอดคลองกน มใชเปนการยบรวมหนวยงานตางๆ เขาดวยกนเปนหนวยงานเดยวกน ในระบบเครอขายนน องคกรตางๆ จงยงคงมตวตนทมความเปนเอกลกษณ และมความเปนอสระจากองคกรอนๆ อย หากแตมการลดความเปนอสระจากกนและกนลงเพยงบางสวนเทานน

ประการทสาม หนวยงานตางๆ มความสมพนธแบบพงพาอาศยกนเพอใหเกดการแลกเปลยนทรพยากรและความรความสามารถหรอขอมลตางๆ จนอยในระดบทเพยงพอตอการจดการกบปญหาทตองการไดอยางมประสทธภาพและประสทธผล

ประการทส เครอขายการทำางานเกดขนจากความสมครใจของตวแสดงตางๆ เพอรวมมอรวมใจดำาเนนการบางอยางเพอใหวตถประสงคบางประการบรรลผล การทำางานแบบนจงตองอาศยกลไกการเจรจาตอรอง การประนประนอม และการสอสารทำาความเขาใจระหวางกน เพอจงใจใหเกดการดำาเนนงานทสามารถนำาไปสการบรรลเปาหมายทวางไว

ประการทหา ความสมพนธระหวางตวแสดงภายในเครอขายเกดขนในลกษณะทเปนทางการและไมเปนทางการ

ประการสดทาย เครอขายการทำางานทสามารถดำาเนนงานไดอยางยงยนจะตองสามารถนำาไปสการเพมขดความสามารถในการปฏบตงานหรอเพอการจดการกบปญหาสาธารณะไดอยางเปนรปธรรม

นอกจากน ในทศนะของ นครนทร เมฆไตรรตน (กองบรรณาธการ บรษท เอกซเปอรเนท จำากด. 2551:69-94) ระบบการดำาเนนงานรวมกนเพอจดทำาบรการสาธารณะขององคกรปกครองสวนทองถน (local government cooperative system) ถอเปนแนวคดทไดรบความสนใจอยางกวางขวาง กระทงในหลายประเทศใหความสนใจโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบใหมนมากกวาปกต ซงมขอดหลายประการไดแก ประการแรก เปนการแกปญหาอนเกดจากขอจำากดขององคกรปกครองสวนทองถนทมศกยภาพตำาและมขนาดเลกใหสามารถจดทำาบรการสาธารณะเพอตอบสนองความตองการแกประชาชนได ในอกประการหนง ระบบการทำางานรวมกนไดกลายเปนมาตรฐาน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 54

แทนการยบรวม (amalgamation) องคกรปกครองสวนทองถนขนาดเลกเขาไวดวยกน ซงมแนวโนมทจะไดรบการตอตานอยางมาก และในประการสดทายระบบการทำางานเครอขายเชนนยงเปนเครองมอสำาคญในการแกไขปญหาความไรเอกภาพในการดำาเนนภารกจภายในพนทซงมความเปนเมองหรอมหานครดวย นอกจากน ยงเสนอวา หากอาศยเกณฑดาน ระดบ ความรวมมอ “ ” (degree of cooperation) มาพจารณาจดแบงความรวมมอออกเปน 2 ประเภท กลาวคอ

ประเภทแรก คอ ความรวมมอทไมมฐานะเปนนตบคคล ซงเปนความรวมมอขนพนฐานทสามารถกระทำาไดโดยงาย ไมตองอาศยกรอบทางกฎหมายหรอขอกำาหนดในเชงสถาบนเขามาเกยวของ อกทงยบเลกความรวมมอกเปนไปไดโดยงาย เงอนไขของความสำาเรจจงตองอาศยการมสายสมพนธทดระหวางทองถนคอนขางสง ซงเปนความสมพนธสวนตว อกทงกระบวนการตดสนใจตางๆ นนตองอาศยความเหนชอบรวมกนของทองถนทกแหง ดงนนจงอาจไมเหมาะสมทจะใชในการดำาเนนงานรวมกนทมองคกรปกครองสวนทองถนเปนจำานวนมาก

สวนประเภททสอง คอ ความรวมมอทมฐานะเปนนตบคคล เปนการรวมมออยางเปนทางการ โดยการจดตงองคกรใหมแยกออกจากองคกรปกครองสวนทองถนใหมสถานะเปนนตบคคล รวมถงการมองคกรทางการบรหารบคลากร ตลอดจนเงนงบประมาณเปนของตนเอง ทงนความรวมมอของทองถนตางๆ เพอรวมกนจดทำาบรการสาธารณะตางๆ ในฐานะองคกรใหมทมอำานาจทางการคลงเชนเดยวกบองคกรปกครองสวนทองถน องคกรนจงแยกไดเปน 2 รปแบบ กลาวคอ รปแบบการบรณาการในเชงภารกจ และรปแบบการบรณาการในเชงองคกร โดยในรปแบบแรกนน องคกรปกครองสวนทองถนตางๆ จะรวมมอกนทำาภารกจทมจดมงหมายหรอความประสงคใดๆ กตามรวมกน ซงองคกรความรวมมอทตงขนใหมจะรบเอาหนาทนนไปเปนผจดทำาแทน สวนภารกจอนๆ ทไมเกยวของ ภาคองคกรปกครองสวนทองถนตางๆ กยงคงรบทำาเองเชนเดม สวนในรปแบบทสองนน ภาคสมาชกองคกรปกครองสวนทองถนจะไมมอำานาจหนาททางดานการบรหารอกตอไป เนองจากองคกรทจดตงขนใหมจะเปนผรบทำาแทนทงหมด องคกรปกครองสวนทองถนจะคงดำารงอยแตในเชง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 55

สญลกษณและในเชงการเมอง ซงหมายถงการทำาหนาทในเชงพธการและการรบฟงความคดเหนจากประชาชนเทานน ในรปแบบทสองนจงมลกษณะเปนเหมอนองคกรกงยบรวม (semi-amalgamation)

เครอขายการทำางานทกลาวมาน แมจะเปนความรวมมอเฉพาะในมตขององคกรปกครองสวนทองถนดวยกนเองกตาม แตกสะทอนวา ปจจบนแนวโนมการบรหารจดการโดยองคกรปกครองสวนทองถนหนงๆ เพยงลำาพง ยอมกลายเปนสงทกระทำาไดยากมากขน การผนกกำาลงจงกลายเปนทางออกทสำาคญแทนการยบรวมกน เพอใหสามารถระดมทรพยากรทมอยจากหมภาคสมาชกของเครอขายการทำางาน

อยางไรกด วระศกด เครอเทพ (2550:51-52) ยงชใหเหนเพมเตมไววา แมวาการทำางานในระบบเครอขายจะกอใหเกดประโยชนหลายประการ แตการบรหารงานในลกษณะดงกลาวมไดเปนทกระทำาไดงายนก การทำางานผานเครอขายมขอจำากดและอปสรรคในหลายลกษณะ กระทงนำาไปสความลมเหลวในการดำาเนนการได กลาวคอ

ประการแรก เปนปญหาดานความแตกตางทงในเชงอดมการณ เปาหมาย และวธการทำางานของตวแสดงตางๆ ซงตองพยายามผสานความแตกตางเหลานไวใหได

ประการถดมา ระดบการกำากบดแลทเหมาะสมภายใตเงอนไขของภารหนาทความรบผดชอบทชดเจนของตวแสดงตางๆ

ประการทสาม การปรบเปลยนวฒนธรรมการทำางานจากแบบการสงการตามลำาดบชนบงคบบญชาไปสวฒนธรรมแบบรวมปรกษาหารอ เพอรวมมอกนแกไขปญหา

ประการทส ปญหาการสอสาร การประสานงาน และการแลกเปลยนขอมลขาวสารระหวางองคกรตางๆ ภายใตเครอขาย

ประการสดทาย ปญหาเกยวกบเครอขายทไมสามารถสรางผลงานใหเกดขนเปนรปธรรมได เพราะเครอขายกลายเปนเพยงเวทปรกษาหารอระหวางตวแสดงเทานน

ขอเสนอเชงนโยบาย

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 56

จรส สวรรณมาลา และคณะ (2549:25-39) ไดใหขอเสนอเชงนโยบายใน 2 ดานใหญๆ กลาวคอ ในสวนของขอเสนอเชงนโยบายตอรฐสภา รฐบาล และหนวยงานราชการภาครฐสวนกลาง เหนวา

ประการแรก รฐบาลควรเรงถายโอนภารกจดานการศกษา สาธารณสข และการจดการทรพยากรธรรมชาตสทองถนใหรวดเรวยงขน เนองจากทองถนทำาไดดเปนพเศษ

ประการตอมา รฐบาลควรใหอสระแกองคกรปกครองสวนทองถนดานการบรหารจดการภายในมากขน เพอใหทองถนสามารถรเรม ทดลอง และเรยนรวธการพฒนาระบบการบรหารงานของตนเองไดอยางกวางขวางและหลากหลาย

ประการทสาม การตดตามประเมนผลการกระจายอำานาจควรคำานงถง maturity effects และขอจำากดดานการถายโอนภารกจและทรพยากรของทองถน

ประการทส รฐบาลควรดำาเนนนโยบายโดยผายชนองคกรปกครองสวนทองถนใหมากขน เนองจากจะชวยเสรมสรางความเขมแขงของชมชนตอไปในอนาคต

ประการทหา รฐบาลควรสงเสรมองคกรปกครองสวนทองถนโดยมาตรการจงใจมากกวาการสงการ

ประการทหก รฐบาลควรสวนเสรมการพฒนาทางการเมองแบบสมาคมในทองถน อาท การสงเสรมใหการเมองทองถนเปนอสระจากการเมองระดบชาต การสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนทำางานแบบเครอขายกบองคกรชมชนและหนวยงานภายนอก และการสงเสรมใหองคกรปกครองสวนทองถนใชกระบวนการกำาหนดนโยบายการบรหารทองถนทเปดโอกาสใหประชาชนมบทบาทรวมมากขน

ประการสดทาย รฐบาลควรใช มาตรฐานกลาง ในการสงเสรมหรอ“ ”กำากบดแลองคกรปกครองสวนทองถนดวยความระมดระวง

สวนของขอเสนอเชงนโยบายตอองคกรปกครองสวนทองถน เหนวาประการแรก ผนำา-ผบรหาร-พนกงานทองถนควรปรบกระบวนทศนใหม

เนนการบรหารงานแบบเครอขายรวมกบหนวยงานทงในและนอกชมชน ไมต

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 57

กรอบคดรเรมนวตกรรมตามเทาทมเงนงบประมาณ ไมดำาเนนการเองทกเรองแบบเบดเสรจ ไมเนนรวมศนยอำานาจตดสนใจ เปนตน

ประการทสอง องคกรปกครองสวนทองถนควรเลอกวธการบรหารจดการแบบใหม โดยทไมเลอกวธการทสรางภาระทางการคลงในอนาคตสงเกนไป และหลกเลยงการดำาเนนการเองทกเรองแบบครบวงจร เพราะจะทำาใหเกดการประหยดคาใชจายในอนาคตไดอยางมาก

ประการทสาม องคกรปกครองสวนทองถนควรรเรมนวตกรรมทองถนเพอการเรยนรและควรพฒนาเครอขายการแลกเปลยนเรยนรรวมกน ซงการเรยนลดเชนนชวยใหเกดการประหยด และลดปญหาความสญเสย

ประการสดทาย องคกรปกครองสวนทองถนควรเผยแพรผลสำาเรจของนวตกรรมใหประชาชนทราบ เพอใหประชาชนมองเหนคณคาของนวตกรรมตางๆ ทจะเปนประโยชนทงตอตนเองและชมชน

บทท 3 พฒนาการองคกรปกครองสวนทองถนของไทย

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 58

บทท 3 พยายามชใหเหนวา องคกรปกครองสวนทองถนของไทยนนมพฒนาการมานบรอยป ซงถอวาเกดการเปลยนผานทางการเมองมาอยางยาวนาน และถอเปนภาพสะทอนถงความเปนประชาธปไตยผานการฉายภาพของการปรบเปลยนรปแบบขององคกรปกครองสวนทองถนทยดหยนมากขนตามระดบการกระจายอำานาจเพอใหสามารถดำาเนนกจกรรมทางการเมอง เศรษฐกจ และสงคมมากขนตราบจนปจจบน ซงในบทนไดยกพฒนาการของสขาภบาล เทศบาล องคการบรหารสวนตำาบล และองคการบรหารสวนจงหวดมาเปนฐานในการอธบายพฒนาการทเกดขนตามบรบททางการเมองทเปลยนแปลงไป โดยแบงออกเปน 3 ชวง ไดแก ชวงกอนและชวงหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 และการเปลยนแปลงรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนในเปนประชาธปไตย

องคกรปกครองสวนทองถนกอนการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

การปกครองทองถนของไทยในรปแบบองคกรปกครองสวนทองถน เกดขนครงแรกในสมยพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว โดยพระองคทรงใหมการจดตงสขาภบาลกรงเทพขนในป พ.ศ.2440 ภายใตพระราชกำาหนดสขาภบาลกรงเทพฯ ร.ศ.116 ซงถอเปนกฏหมายองคกรปกครองสวนทองถนฉบบแรก เพอทำาหนาทในการรกษาความสะอาด และปองกนโรคในเขตพระนคร ตลอดจนดำาเนนการจดเกบและกาจดขยะมลฝอยและสงโสโครกตางๆ โครงสรางองคกรกรของสขาภบาลกรงเทพนน บรหารงานในรปของคณะกรรมการ ประกอบดวยเสนาบด กระทรวงนครบาลเปนประธานคณะกรรมการ เจาพนกงานแพทยสขาภบาลและเจาพนกงานชางใหญสขาภบาลเปนคณะกรรมการ มอำานาจในการตดสนใจในกจการตางๆ ของสขาภบาล โดยมเจาหนาทของสขาภบาลเปนผปฏบตงาน

ตอมาในป พ.ศ.2448 พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวไดกลาวตำาหนในทประชมเสนาบดวาตลาดทาจน ตำาบลทาฉลอม เมองสมทรสาครไมมความเปนระเบยบและสกปรกมาก สมเดจกรมพระยาดำารงราชานภาพ เสนาบดกระทรวงมหาดไทยจงไดกลาวตำาหนไปยงขาราชการเมองสมทรสาครเพอใหเกดการปรบปรงพฒนาใหดขน ขาราชการพอคาและประชาชนในตำาบลทาฉลอมจงได

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 59

รวมมอกนจดระเบยบและปรบปรงความสะอาด ในเขตพนทของตนโดยเรยไรกนจดสรางถนน ซอมแซมบารงสงกอสรางและมการจดโคมไฟใหความสวางในเวลากลางคน รวมทงมระบบการจดเกบขยะและรกษาความเปนระเบยบเรยบรอยของชมชน ซงกลไกการแกไขปญหาสวนหนงเกดขนจากความรวมมอของประชาชนในทองถนโดยดำาเนนการในรปของคณะกรรมการ เมอพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวทรงทราบและทรงพอพระราชหฤทยเนองจากเหนวาการบรหารจดการลกษณะนสอดคลองกบระบบการบรหารทใชกนอยในแหลมมลาย ซงไดรบอทธพลจากประเทศองกฤษ พระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวจงทรงประกาศแกไขกฎหมายภาษโรงรานและจดตงสขาภบาลทาฉลอม เมองสมทรสาครขนเมอวนท 18 มนาคม พ.ศ.2449 และเรมดำาเนนกจการเมอวนท 1 เมษายน พ.ศ.2449 โดยคณะกรรมการสขาภบาลคณะแรกประกอบดวย 1) หลวงพฒนการภกด (จนหรง) กำานนตำาบลทาฉลอม 2) ขนพจตรนรการ (จนเบยน) กรมการเมองสมทรสาคร 3) ขนพจารณนรกจ (จนเอง) กรรมการ 4) ขนพจตรนรการ (จนแดง) ผใหญบานในตำาบลตลาดทาฉลอม คณะกรรมการชดนทำาหนาทในการประชมและตดสนใจดำาเนนกจการของสขาภบาลรวมกบขาราชการเมองซงสวนกลางแตงตง

ภายหลงการดำาเนนการของสขาภบาลทาฉลอมไดผลดจนเปนทพอพระราชหฤทยของพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหว พระองคจงมพระราชดำารใหมการบรหารจดการชมชนในทองทตางๆ เชนเดยวกบสขาภบาลทาฉลอมดวย แตสมเดจกรมพระยาดำารงราชานภาพ เสนาบดกระทรวงมหาดไทยในสมยนนไดทวงตงวา ควรปลอยใหเปนความประสงคของราษฎรในทองถนเอง จงไมควรเกดขนจากการกำาหนดหรอการบงคบจากรฐบาล หากจะดำาเนนการจดตงสขาภบาลขนในหวเมองตางๆ กอาจจะตราเปนกฎหมายเพอกำาหนดรปแบบ วธการดำาเนนการ รวมถงหลกเกณฑของพนทเหมาะสมจะจดตงสขาภบาลขนในหวเมองตางๆ ในลกษณะของหลกเกณฑทวไป ทองถนใดเขาตามหลกเกณฑและประสงคจะจดตงสขาภบาลกใหเสนอกระทรวงมหาดไทย ซงพระบาทสมเดจพระจลจอมเกลาเจาอยหวทรงเหนดวยกบความคดน

ดงนนหลกเกณฑและวธการจดตงสขาภบาลในหวเมองอนๆ จงไดกำาหนดขนโดยการประกาศใชพระราชบญญตจดการสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ.127

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 60

โดยมสาระสำาคญวา เมอขาหลวงเทศาภบาลเหนสมควรจดการใหมสขาภบาลขนในทองทใดกไดใหปรกษาหารอกบกำานน ผใหญบาน หากเหนชอบดวยกนจงขอพระราชทานพระบรมราชานญาตจดตงสขาภบาลขนในทองทนนทงนภายใตหลกเกณฑความเหมาะสมดานเศรษฐกจและสงคมแหงทองทนน

พระราชบญญตจดการสขาภบาลตามหวเมอง ร.ศ.127 กำาหนดใหสขาภบาลแบงออกเปน 2 ประเภทไดแก

สขาภบาลสำาหรบเมอง ซงจดตงในทองททมความเจรญมากและมราษฎรตงบานเรอนอยหนาแนน มสภาพทางเศรษฐกจดและสขาภบาลสำาหรบตำาบลซงจดตงขนสำาหรบทองทในตำาบลซงมความเจรญพอสมควร นอกจากนหนาทหลกของสขาภบาลคอการรกษาความสะอาด การปองกนโรคตดตอหรอโรคระบาด การบารงรกษาเสนทางการสญจรและการศกษาขนพนฐาน โดยใชงบประมาณในการบรหารจดการภาษบางลกษณะทเกบไดในทองทนน ทงนโครงสรางทางการบรหารสขาภบาลสำาหรบเมองประกอบดวยคณะกรรมการ 9 คน ไดแก 1) ผวาราชการเมองเปนประธาน 2) นายอำาเภอแหงทองทเปนกรรมการ 3) นายแพทยสขาภบาลเปนกรรมการ 4) นายชางสขาภบาลเปนกรรมการ 5) หวหนาพนกงานการศกษาเปนกรรมการ 6) กำานนในทองทจำานวน 4 คน เปนกรรมการ และหากมไมครบกใหขาหลวงเทศาภบาลเปนผคดเลอกจากบคคลในทองททเสยภาษใหกบรฐ

สวนสขาภบาลสำาหรบตำาบลประกอบดวยคณะกรรมการทมาจาก 1) กำานนนายตำาบลเปนประธาน 2) ผใหญบานในเขตสขาภบาลเปนกรรมการ (จำานวนผใหญบานขนอยกบจำานวนหมบานในเขตสขาภบาล) ซงการปกครองรปแบบสขาภบาลใชมาจนถงสมยพระบาทสมเดจพระมงกฎเกลาเจาอยหว ซงตอมาพระองคกไดทรงปรบปรงแกไขการบรหารงานของสขาภบาลใหเหมาะสมยงขนโดยเพมเตมอำานาจหนาท ยกเลกสขาภบาลตำาบลและจดตงสขาภบาลทองทซงอาจเกดจากหลายตำาบลรวมกนโดยมนายอำาเภอทองทเปนประธานสขาภบาลและมปลดอำาเภอทองทเปนกรรมการ

การเปลยนแปลงขององคกรปกครองสวนทองถนของไทยไดรบการพฒนาอกครงในสมยพระบาทสมเดจพระปกเกลาเจาอยหว โดยพระองคทรงม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 61

พระราชดำารปรบปรงระบบการปกครองทองถนของไทยใหมลกษณะเปนประชาธปไตยและมความเปนสากลมากยงขน โดยพระองคทรงเหนวาการปกครองทองถนรปแบบเทศบาลมความเหมาะสมทจะใชเปนองคกรนำารองในการสรางประชาธปไตยตอประชาชนซงยงขาดความรและความเขาใจถงการปกครองตนเอง ดงนน เมอวนท 28 พฤศจกายน พ.ศ.2470 ไดทรงจดตงคณะกรรมการคณะหนงขนเพอศกษาความเหมาะสม ในการจดการปกครองรปแบบ municipality ประกอบดวยนายอาร.ด.เครก (R.D.Craig) ทปรกษากระทรวงเกษตราธการเปนประธาน อำามาตยเอกพระกฤษณามรพนธ พระยาจนดารกษ และนายเชย ปตรชาต เปนคณะกรรมการ คณะทำางานชดนไดเดนทางไปศกษาดงาน ในประเทศทมการจดการปกครองทองถนรปแบบนในประเทศเพอนบานใกลเคยง เชน สงคโปร ชวา ฮองกงและฟลปปนส ซงผลการศกษาไดขอเสนอวา (1) จดตงเทศบาลนนทำาไดงาย เพราะราษฎรตองการความกาวหนาอยแลวแตการจะแกไขใหเทศบาล พนจากการควบคมเสยเลยนนไมสมควร (2) ควรแกไขการควบคมการเงนใหสมหบญชอยในความควบคมและเปนเจาหนาทของรฐบาลเชนเดยวกบในประเทศฟลปปนส ของไทยกควรอยในความควบคมดแลและตรวจตราของคลงมณฑล (3) ควรจะจดตงกรมควบคมเทศบาล ใหอยในสงกดกระทรวงมหาดไทย ไมควรใหอยในการควบคมของกรมสาธารณสข (4) ควรใหกรมทควบคมเทศบาล ตดตอกบเทศบาลอยางใกลชดตรวจดความเปนไปของเทศบาลเสมอๆ และเมอไดรบมอบหนาทตามบญชใหกบรฐบาลแลว กไมจำาเปนตองอยในกรมน (5) ใหรฐบาลเขาควบคม โดยใหเทศบญญตและงบประมาณตองไดรบการอนมต จากรฐมนตรวาการกระทรวงมหาดไทยกอนกรมตองแนะนาการสาธารณปโภคและผงเมองโดยดวน (6) ควรแบงเทศบาลออกเปน 3 ชนโดยอาศยหลกรายไดและจำานวนของราษฎรใหมบทบญญตยกฐานะหรอลดฐานะของเทศบาลไดในเมอรายไดและราษฎรของเทศบาลนนมากขนหรอลดลง (7) ควรใหมการเลอกตงสมาชกทไมไดเปนขาราชการกำาหนดคณสมบตสำาหรบผทมสทธออกเสยง โดยจะตองอยในเขตเทศบาลไมนอยกวา 1 ป และเสยภาษถงจำานวนทกำาหนดไว (8) ประเภทของเทศบาล แบงเปน 3 ชนคอ เทศบาลชนท 1 ตองมรายได 30,000 บาทขนไป และมราษฎร 8,000 คน เทศบาลชนท 2 ตองมรายได 15,000 บาทขนไป และมราษฎร 4,000 คน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 62

เทศบาลชนท 3 ตองมรายได 5,000 บาทขนไป และมราษฎร 2,000 คนสวนทองถนทมรายไดนอยกวา 5,000 บาท เหนสมควรใหการบรหารสวนทองถนอยภายใตการบรหารของราชการเชนเดม (9) ใหสภาเทศบาลประกอบดวยผวาราชการจงหวดเปนประธาน ปลดจงหวด สาธารณสขจงหวด นายอำาเภอและสมาชกอก 4 คนซงเลอกตงขนเปนกรรมการ เทศบาลชน 2 และ 3 ใหมสมาชกเลอกตงรวมดวยเพยง 1-2 คน

อยางไรกดจากขอเสนอแนะของคณะกรรมการศกษาความเปนไปได ไดนำาไปสการรางพระราชบญญตเทศบาลซงมหมอมเจาสกลวรรณากร วรวรรณ เปนประธาน ซงทประชมเสนาบดไดใหความเหนชอบเมอวนท 19 มกราคม พ.ศ.2473 หลงจากนนไดสงไปใหกรมรางกฎหมายพจารณาอกครงหนงแตยงไมไดประกาศใชกเกดการปฏวต พ.ศ.2475 โดยคณะราษฎรเสยกอน

พฒนาการการปกครองทองถนหลงการเปลยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475

ภายหลงจากการจดตงสขาภบาลกรงเทพและสขาภบาลทาฉลอม ตลอดมาจนถงการจดตงสขาภบาลตามหวเมองและสขาภบาลทองทตามลำาดบ แตจำานวนของสขาภบาลกยงมไมมากนก อกทงความพยายามปรบเปลยนรปแบบของสขาภบาลมาเปนรปแบบเทศบาลกถกลดความสำาคญลงไป แมคณะแนวคดหนงในการพฒนาประเทศของคณะราษฎรจะกลาวถงการจดตงเทศบาลใหครอบคลมทวประเทศนน แตในความเปนจรงกลบพบวา จำานวนของเทศบาลทไดรบการยกฐานะจากสขาภบาลเดมและจดตงขนใหมกมเพยงจำานวนนอย กลาวคอ หลงการประกาศใชพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ.2476 ซงเปนองคกรปกครองสวนทองถนเพยงรปแบบเดยวทปรากฏอยในพระราชบญญตวาดวยระเบยบราชการบรหารแหงราชอาณาจกรสยาม พ.ศ.2476 โดยพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ.2476 ไดกำาหนดใหมเทศบาล 3 ประเภทคอ เทศบาลตำาบล เทศบาลเมอง และเทศบาลนคร โดยเรยงลำาดบจากทองททมความเจรญนอย ไปสทองททมความเจรญมากขนตามลำาดบ โดยกำาหนดใหเทศบาลทกประเภทมฐานะเปนนตบคคล และรฐบาลมนโยบายเบองตนทจะจดตง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 63

เทศบาลใหครบทกตำาบลในราชอาณาจกรซงมอย 4,800 ตำาบลแตในทสดกไมสามารถดำาเนนการไดตามเปาหมาย คงมทองทตางๆ ทไดรบการจดตงเปนเทศบาลไมมากนก เชนในชวงป พ.ศ.2478-2480 สามารถจดตงไดเพยง 95 แหงเทานน เพราะเทศบาลแตละแหงมสภาพสงคม เศรษฐกจแตกตางกนอยางมาก บางเทศบาลมรายไดนอยมากไมพอกบการบรหารกจการของเทศบาลไดอยางมประสทธภาพ นอกจากนนปญหาสำาคญอกประการกคอ ประชาชนขาดความรความเขาใจอยางเพยงพอในเรองการปกครองและการบรหารทองถนดวยตนเอง จงทำาใหการบรหารงานปกครองสวนทองถนรปแบบเทศบาลไมประสบความสำาเรจ และหลงจากนนจงไดมการปรบปรงพระราชบญญตเทศบาลอกหลายครง กระทงจอมพล ป. พบลสงคราม เปนนายกรฐมนตรจงไดมการประกาศใชพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 ซงเปนพระราชบญญตเทศบาลทยงคงใชมาจนถงปจจบนแตกไดมการปรบปรงแกไขเพมเตมใหมความเหมาะสมสอดคลองกบสถานการณบานเมองทเปลยนแปลงเปนระยะๆ จนถงปจจบน

อยางไรกดชวงกอนหนาไมนานนน ป พ.ศ.2495 รฐบาลจอมพล ป. พบลสงคราม เหนวาการพยายามจดตงเทศบาลใหเปนองคกรปกครองสวนทองถนหลกของประเทศและใหมเทศบาลทกตำาบลไมประสบผลสำาเรจ จงรอฟ นองคกรปกครองสวนทองถนรปแบบสขาภบาลขนมาใหม เพราะเหนวาการจดตงสขาภบาลนนเกดไดงาย ใชงบประมาณไมมาก มความคลองตวทางการบรหารตามสมควร สามารถทำางานรวมกบหนวยราชการสวนภมภาคได เนองจากมขาราชการสวนภมภาคเปนผบรหารและคณะกรรมการในสขาภบาลอยแลว รฐบาลในขณะนนจงไดมการประกาศใช พระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2495 ซงมโครงสรางการบรหารงานแบงออกเปน 3 สวน คอ 1) กรรมการโดยตำาแหนง ไดแก นายอำาเภอ แหงทองทซงเปนทตงของสขาภบาล เปนประธานกรรมการ หวหนาสถานตารวจภธร สาธารณสขอำาเภอ และสมหบญชอำาเภอทสขาภบาลนนตงอย 2) กำานนและผใหญบานของตำาบลและหมบานทตงอยในเขตสขาภบาล 3) กรรมการซงมาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตสขาภบาลจำานวน 4 คน มวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ 5 ป

ทงนพระราชบญญตสขาภบาลฉบบ พ.ศ.2495 มผลใชบงคบเปนเวลานานถง 33 ป จนกระทงถงป พ.ศ.2528 จงไดมการพจารณาทบทวนหลกการ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 64

และความเหมาะสมกบสภาพแวดลอมของบรบททางสงคมและการเมองใหม กลาวคอ ขาราชการเรมมบทบาทในการชนำาการบรหารมากเกนไป ไมสอดคลองกบหลกประชาธปไตยและการปกครองทองถนมากนก ในทสดไดมการแกไขปรบปรงพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2495 และประกาศใชพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ.2528 แทน ในสวนทแกไขปรบปรงมประเดนสำาคญดงน

ประการแรก สขาภบาลทมรายไดไมเกน 5 ลานบาท จะมกรรมการโดยตำาแหนงของสขาภบาลไดแกนายอำาเภอ หรอปลดอำาเภอผเปนหวหนาประจำากงอำาเภอทสขาภบาลตงอยเปนประธาน กำานนตำาบลทอยในเขตสขาภบาล และปลดอำาเภอทผวาราชการจงหวดแตงตงคนหนงเปนกรรมการโดยการแตงตง และมคณะกรรมการสขาภบาลซงมาจากการเลอกตงจำานวน 9 คน มวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ 4 ป ซงในจำานวน 9 คนนใหทประชมคณะกรรมการเลอกสมาชกคนหนงทำาหนาทเปนรองประธานมวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ 1 ป

ประการทสอง สขาภบาลทมรายไดเกน 5 ลานบาท เมอสขาภบาลใดมฐานะทางการคลงเพยงพอทจะบรหารงานของตนได โดยมรายไดไมรวมเงนอดหนน ไมตำากวา 5 ลานบาท ใหกระทรวงมหาดไทยประกาศรายชอสขาภบาลนนในราชกจจานเบกษา แลวใหนายอำาเภอพนจากตำาแหนงประธานกรรมการสขาภบาลไปทำาหนาทเปนทปรกษาและใหเลอกกรรมการทมาจากการเลอกตงคนหนงทำาหนาทเปนประธานสขาภบาล กรณดงกลาวนบวาเปนกฎหมายททำาใหกระทรวงมหาดไทยสญเสยอำานาจในการควบคมทองถนไปมาก

จากขางตนยอมสะทอนใหเหนวาสขาภบาลในระยะหลงมความเปนประชาธปไตยมากขนกลาวคอ ประชาชนสามารถดำารงตำาแหนงประธานสขาภบาลไดแทนนายอำาเภอ ซงแตเดมอยในฐานะทงขาราชสวนภมภาคและขาราชการการเมอง

อยางไรกตาม การเปลยนแปลงทางการเมอง พ.ศ.2475 ทเกดขนในขณะนน ยงไดกอกำาเนดองคกรปกครองสวนทองถนในเชงโครงสรางสวนบนขนมาพรอมๆ กบเทศบาลดวย ในรปแบบองคการบรหารสวนจงหวดในปจจบน ซงเรมตนจากสวนทเรยกวา สภาจงหวด ตามทปรากฏในพระราชบญญตจดระเบยบเทศบาล พ.ศ.2476 โดยสมาชกสภาจงหวดจะมาจากการเลอกตงของราษฎรในเขตจงหวดมอำานาจในการทำาหนาทใหคำาปรกษาแกรฐบาลแบงสรรเงน

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 65

อดหนนใหแกเทศบาลในเขตจงหวด รวมถงตรวจสอบการทำางานของเทศบาลในเขตจงหวด และทำาหนาทเปนทปรกษาของผวาราชการจงหวดในกจการเกยวกบองคกรปกครองสวนทองถน แตมขอสงเกตสำาคญกคอองคกรนยงไมไดมฐานะเปนองคกรบรหารหรอนตบคคลแตอยางใด กระทงใน พ.ศ.2481 ไดมการตรา พระราชบญญตสภาจงหวด พ.ศ.2481 ขนเพอแยกสภาจงหวดออกจากเทศบาลสมาชกสภาจงหวดมาจากการเลอกตงของประชาชนในเขตจงหวดทำาหนาทเปนสภาทปรกษาคณะกรมการจงหวด ซงตอมาเมอ พ.ศ.2495 ไดโอนอำานาจของคณะกรมการจงหวดเปนของผวาราชการจงหวด สภาจงหวดจงทำาหนาทเปนสภาทปรกษาของผวาราชการจงหวดแตกมไดมฐานะเปนนตบคคลเชนเดม

ตอมาใน พ.ศ.2498 จงไดประกาศใช พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2498 ซงมสาระสำาคญคอไดมการจดตงองคการบรหารสวนจงหวดเปนองคกรปกครองสวนทองถนทมฐานะเปนนตบคคล มงบประมาณ บคลากร และสามารถตรากฎหมายของทองถนขนบงคบใชภายในทองถนของตนตามทกฎหมายใหอำานาจไว ตลอดจนรบผดชอบดแลพนทนอกเขตเทศบาลและสขาภบาลภายในจงหวดหนงๆ โดยมโครงสรางประกอบดวย 2 สวนคอสภาจงหวดและฝายบรหารองคการบรหารสวนจงหวด

สวนแรก สภาจงหวด ประกอบดวยสมาชกสภาจงหวด (ส.จ.) ซงมาจากการเลอกตงของประชาชน มจำานวน 18 - 36 คน ขนอยกบจำานวนประชากรในจงหวดนน มวาระดำารงตำาแหนงคราวละ 5 ป ทำาหนาทในการออกกฎหมายทอยในเขตอำานาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวด นอกจากนนทำาหนาทควบคมและตรวจสอบการทำางานของฝายบรหารโดยการตงกระทถาม การเปนกรรมการสภาจงหวดชดตางๆ เปนตน

สวนทสอง ฝายบรหารองคการบรหารสวนจงหวด จะมผวาราชการจงหวดทำาหนาทเสมอนเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด ปลดจงหวดทำาหนาทเสมอนเปนปลดองคการบรหารสวนจงหวดโดยตำาแหนง นายอำาเภอทกอำาเภอทาหนาเสมอนเปนทเปนหวหนาสวนอำาเภอ และมผปฏบตงานประจำาเรยกวา ขาราชการสวนจงหวด เปนทนาสงเกตวา แมวาจะมแนวคดเกยวกบการกระ“ ”จายอำานาจทางการปกครองใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแบบประเทศ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 66

ตะวนตก แตตำาแหนงสำาคญขององคการบรหารสวนจงหวดกลบมไดมาจากการเลอกตงของประชาชนตามหลกการปกครองทองถนแบบสากล แตมาจากการแตงตงหรอเปนโดยตำาแหนง เชน ผวาราชการจงหวดทำาหนาทเสมอนเปนนายกองคการบรหารสวนจงหวด ปลดจงหวดทำาหนาทเสมอนเปนปลดองคการบรหารสวนจงหวดและนายอำาเภอทกอำาเภอทำาหนาทเสมอนเปนหวหนาสวนอำาเภอ ซงเทากบขาราชการสวนภมภาคทเปนตวแทนของรฐบาลทำาหนาท สวมหมวก “ 2 ใบ คอ เปนทงขาราชการสวนภมภาค ” (ตวแทนรฐบาล) และพนกงานสวนทองถน (ตวแทนของทองถน) ในเวลาเดยวกนดงนนจงถกวพากษวจารณวาไมเปนไปตามหลกการของการปกครองทองถนอยางแทจรงและในทางปฏบตองคการบรหารสวนจงหวดกแสดงบทบาทเชนเดยวกบสวนราชการภมภาคทวๆ ไป เนองจากผบรหารทกระดบขององคการบรหารสวนจงหวดเปนขาราชการสวนภมภาคนนเอง

การเปลยนแปลงทางการเมองในชวงรฐบาลของ จอมพล ป.พบลสงคราม ในชวงหลงสงครามโลกครงท 2 นน ยงไดกอใหเกดองคกรปกครองสวนถนอกรปแบบหนงขนมาในพนทนอกเหนอจากสขาภบาลและเทศบาล ซงรฐบาลเหนวาเปนการปกครองทองถนทเหมาะสมกบชนบทระดบตำาบลและหมบานในขณะนน กลาวคอในป พ.ศ.2499 หลงจากกลบจากการศกษาดงานในยโรปของ จอมพล ป.พบลสงคราม จงมแนวความคดวาควรจดระบบการปกครองทองถนในระดบตำาบลและหมบานใหเหมาะสมดงเชนในตางประเทศ โดยมการพฒนาระบบปกครองทองถนระดบตำาบลและหมบานทสำาคญดงน

มการจดระบบการบรหารตำาบลตามคาสงกระทรวงมหาดไทยท 222/2499 ใหทกตำาบลจดตงสภาตำาบลและคณะกรรมการตำาบลขน ซงสภาตำาบลประกอบดวยสมาชกซงมาจากการเลอกตงของราษฎร หมบานละ 2 คน หรอจากการคดเลอกของนายอำาเภอโดยการปรกษากรรมการหมบานหรอกรรมการตำาบล โดยมนายอำาเภอทองทหรอผทนายอำาเภอมอบหมายทำาหนาทเปนประธานสภาตำาบลและใหคดเลอกครประชาบาลหรอราษฎรคนหนงทำาหนาทเปนเลขานการสภาตำาบล และคณะกรรมการตำาบลประกอบดวย กำานนทองท แพทยประจำาตำาบล ครประชาบาลในตำาบล 1 คน ราษฎรผทรงคณวฒในตำาบลไม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 67

นอยกวา 2 คน ซงนายอำาเภอคดเลอกครใหญทกโรงเรยนทตงอยในอำาเภอ หวหนาหนวยงานทตงอยในตำาบลและผใหญบานทกคน

ตอมารฐบาลพจารณาเหนวาตำาบลบางตำาบลทมความเจรญทางเศรษฐกจ สงคมคอนขางสงแตไมถงระดบทจะตงเปนสขาภบาลหรอเทศบาลตำาบลได ควรจะไดมรปแบบซงสามารถดำาเนนการบรหารทองถนไดคลองตวกวารปแบบของสภาตำาบล จงไดมการประกาศใชพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนตำาบล พ.ศ.2499

นอกจากนยงมการจดระบบการบรหารตำาบลตามพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนตำาบล พ.ศ.2499 ซงสาระสำาคญของพระราชบญญตคอใหมการจดตงองคการบรหารสวนตำาบล มฐานะเปนนตบคคล มรายไดและรายจายตลอดจนบคลากรเปนของตนเองมความคลองตวทางการบรหารตามสมควร อยภายใตการควบคมดแลใหมการปฏบตตามกฎหมายของนายอำาเภอ ทงนองคการบรหารสวนตำาบลประกอบดวยสภาตำาบลและคณะกรรมการตำาบลเชนเดยวกบสภาตำาบลแตมความแตกตางกนในรปแบบของบคคลทเปนกรรมการ กลาวคอ สภาตำาบล ประกอบดวยกำานนและผใหญบานทกคน ในตำาบลเปนกรรมการโดยตำาแหนง และสมาชกสภาตำาบลหมบานละ 1 คนซงราษฎรเลอกตงมวาระการดำารงตำาแหนงคราวละ 5 ป สวนคณะกรรมการตำาบล ประกอบดวย กำานนทองทเปนประธาน แพทยประจำาตำาบล ผใหญบานทกคนในตำาบล และกรรมการซงนายอำาเภอแตงตงจากครใหญของโรงเรยน หรอผทรงคณวฒ อกไมเกน 5 คน

ขอสงเกตสำาคญกคอ ผบรหารและคณะกรรมการขององคการบรหารสวนทองถนรปแบบองคการบรหารสวนตำาบลน แมวาจะมการแบงโครงสรางการบรหารออกเปน 2 สวน คอ สภา และฝายบรหาร (คณะกรรมการตำาบล) แตหากพจารณาจากตวบคคลแลวกลบพบวาเปนคนกลมเดยวกนเปนสวนใหญ กลาวคอกำานนและผใหญบานเปนสมาชกสภาตำาบลโดยตำาแหนง ซงโดยหลกการอาจถอเปนฝายนตบญญต ในเวลาเดยวกนกำานนกเปนประธานกรรมการโดยตำาแหนงโดยหลกถอวาเปนฝายบรหาร นอกจากนนผใหญบานกเปนสมาชสภาตำาบล และเปนคณะกรรมการตำาบลดวยเชนเดยวกนดงนนในทางปฏบตจงไมอาจตรวจสอบการใชอำานาจทางการบรหารซงกนและกนได กระทงในป

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 68

พ.ศ.2511 จงไดมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตฉบบนเลกนอยเพอใหเกดความคลองตวในการทำางานยงขน และในป พ.ศ.2515 ไดมประกาศคณะปฏวต ฉบบท 326/2515 ลงวนท 13 ธนวาคม 2515 สงใหยกเลกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนตำาบลแบบ สภาตำาบล ซงมการปรบโครงสรางใหม โดยมเพยงสวนการบรหารเรยกวา คณะกรรมการสภาตำาบล ซงประกอบดวย 1) กำานน เปน ประธานคณะกรรมการสภาตำาบลโดยตำาแหนง 2) ผใหญบานทกหมบานในตำาบล เปนกรรมการโดยตำาแหนง 3) แพทยประจำาตำาบล เปนกรรมการโดยตำาแหนง 4) กรรมการผทรงคณวฒ ซงเลอกจากราษฎรหมบานละ 1 คน เปนกรรมการโดยการเลอกตง 5) ปลดอำาเภอหรอพฒนากร เปนทปรกษา 6) ครประชาบาลทไดรบการคดเลอก เปน เลขานการ สภาตำาบล ตามโครงสรางนไดประกาศใชทกตำาบลทวประเทศและใชตอมาจนถงป พ.ศ.2537 กอนทจะมการประกาศใชพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537

การเปลยนแปลงรปแบบองคกรปกครองสวนทองถนใหเปนประชาธปไตย

หลงป พ.ศ.2530 เปนตนมา กระแสแนวความคดเรองการกระจายอำานาจเปนประเดนทไดรบการกลาวถงกนอยางกวางขวางทงในวงวชาการ สอมวลชนและพรรคการเมองในการรณรงคหาเสยงเลอกตงสมาชกสภาผแทนราษฎรเมอป พ.ศ.2535 เกอบทกพรรคการเมองทรณรงคหาเสยงเลอกตงในขณะนนตางนาเสนอประเดนในเรองของการกระจายอำานาจสทองถนตลอดจนการเลอกตงผวาราชการจงหวดเปนนโยบายสำาคญของพรรคทามกลางเสยงคดคานจากขาราชการระดบสงบางสวนในกระทรวงมหาดไทย ตอประเดนการเลอกตงผวาราชการจงหวด

เมอพรรคประชาธปตยซงมนายชวน หลกภยเปนหวหนาพรรค ไดเปนรฐบาล ในการแถลงนโยบายตอรฐสภาเมอวนท 21 ตลาคม พ.ศ.2535 ไดกลาวถงประเดนทจะมการกระจายอำานาจการปกครองสทองถนอยางเปนรปธรรมโดยเรวและมการจดตงคณะกรรมการศกษาและปรบปรง การปกครองทองถนในวนท 28 ตลาคม 2535 เพอนำาไปสการยกรางพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล และในเดอนพฤศจกายน พ.ศ.2536 จงได

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 69

มการเสนอรางพระราชบญญตเกยวกบการจดระบบการบรหารราชการสวนตำาบลเขาสการพจารณาของสภาผแทนราษฎรจำานวน 8 ฉบบ ซงมหลกการทคลายคลงกนในสาระสำาคญคอตองการกระจายอำานาจการปกครองและการบรหารราชการสวนทองถน ใหแกองคกรปกครองสวนทองถนตามแบบทเปนสากล จากนนวนท 2 ธนวาคม พ.ศ.2537 ไดมการประกาศใชพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537 ซงกำาหนดใหสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบลเปนองคกรปกครองสวนทองถนและมฐานะเปนนตบคคล

นอกจากนเมอวนท 12 ตลาคม พ.ศ.2540 กไดมการยกเลกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการสวนจงหวด พ.ศ.2498 และทแกไขเพมเตมทงหมดและประกาศใช พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 โดยใหเหตผลวา องคการบรหารสวนจงหวดทจดตงขนตามพระราชบญญตระเบยบ บรหาราชการสวนจงหวด พ.ศ.2498 นนเปนองคกรปกครองสวนทองถนทรบผดชอบในพนททงจงหวดทอยนอกเขตสขาภบาลและเขตเทศบาล เมอไดมพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537 ออกใชบงคบเพอกระจายอำานาจการปกครองใหแกองคการบรหารสวนตำาบลแลว จงสมควรปรบปรงบทบาทและอำานาจหนาทขององคการบรหารสวนจงหวดใหสอดคลองกนและปรบปรงโครงสรางขององคการบรหารสวนจงหวดใหเหมาะสมยงขน กลาวคอ มการเปลยนแปลงโครงสรางการบรหารขององคการบรหารสวนจงหวดมดงน

ประการแรก ดานจำานวนสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวดแตละจงหวดขนอยกบจำานวนประชากรในเขตจงหวดนนซงมหลกเกณฑดงน (1) ราษฎรไมเกน 500,000 คน มจำานวนสมาชกได 24 คน (2) ราษฎรเกน 500,000 คน แตไมเกน 1,000,000 มสมาชกได 30 คน (3) ราษฎรเกน 1,000,000 คน แตไมเกน 1,500,000 มสมาชก ได 36 คน (4) ราษฎรเกน 1,500,000 คน แตไมเกน 2,000,000 มสมาชก ได 42 คน (5) ราษฎรเกน 2,000,000 คน มสมาชกได 48 คน

ประการทสอง ดานสภาองคการบรหารสวนจงหวดมวาระ 4 ป นบจากวนเลอกตง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 70

ประการทสาม ใหนายกองคการบรหารสวนจงหวดมาจากสมาชกสภาองคการบรหารสวนจงหวด (สจ.) คนหนงซงสภาเลอกใหดำารงตำาแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวด

และประการทส ใหผวาราชการจงหวดพนจากตำาแหนงนายกองคการบรหารสวนจงหวด ปลดจงหวดพนจากตำาแหนงปลดองคการบรหารสวนจงหวดและนายอำาเภอพนจากตำาแหนงหวหนาสวนอำาเภอ รวมตลอดถงขาราชการสวนกลางและสวนภมภาคทกตำาแหนงใหพนจากหนาทในองคการบรหารสวนจงหวด

จากขางตนจะเหนวา ภายหลงพรรคการเมองตางๆ ไดเสนอนโยบายหาเสยงวาจะกระจายอำานาจไปสทองถน รวมทงพรรคการเมองบางพรรคทเสนอนโยบายเลอกตงผวาราชการจงหวด ไดทำาใหสงคมไทยไดเกดการตนตวในนโยบายการปรบปรงการปกครองทองถนอยางไมเคยมมากอน และเพอเปนการลดกระแสเรยกรองใหมการเลอกตงผวาราชการจงหวด รฐบาลและกระทรวงมหาดไทยจงไดดำาเนนการสำาคญ 2 ประการ กลาวคอ

ประการแรกมการพจารณาปรบปรงองคการบรหารสวนจงหวดดวยการใหนายกองคการบรหารสวนจงหวด มาจากสมาชกองคการบรหารสวนจงหวดแทนผวาราชการจงหวด

ประการทสอง รฐบาลเสนอรางพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบลผานสภาในเดอนพฤศจกายน พ.ศ.2537 และมผลบงคบใชตงแตเดอนมนาคม พ.ศ.2538 เปนตนไป รวมทงในป พ.ศ.2540 รฐบาลกมการออกพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 ซงมการเปลยนแปลง โครงสรางองคการบรหารสวนจงหวด อำานาจหนาทความรบผดชอบ ซงทำาใหองคการบรหารสวนจงหวดมความเปนองคการปกครองทองถนระดบจงหวดทมความสอดคลองกบหลกการกระจายอำานาจมากทสดรปหนง เพราะเปดโอกาสใหประชาชนเขามามสวนรวมในการปกครองทองถนของตนเองมากขน

นอกจากนในชวงป พ.ศ.2539 – 2540 จากผลของการตนตวทางการเมองยงสงผลใหมการออกพระราชบญญตยกเลกพระราชบญญตสขาภบาล พ.ศ. 2495 โดยมสาระใหยกฐานะสขาภบาลทงหมดจำานวน 981 แหง เปนเทศบาลตำาบล และมการออกพระราชบญญตเปลยนแปลงฐานะของสขาภบาล

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 71

เปนเทศบาล พ.ศ.2542 โดยมผลบงคบใชเมอวนท 25 พฤษภาคม พ.ศ.2542 ขณะเดยวกนกมการแกไขเพมเตม พระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537 แกไขเพมเตม (ฉบบท 3) พ.ศ.2542 โดยเฉพาะโครงสรางสมาชกสภาองคการบรหารสวนตำาบลใหมาจากการเลอกตงทงหมด และคณะกรรมการมาจากความเหนชอบของสภาองคการบรหารสวนตำาบล และพรอมกนนนยงมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ. 2540 ดวยการเพมอำานาจหนาทองคการบรหารสวนจงหวดใหมการแกไขเพมเตมพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 และมการออกพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 10) พ.ศ.2542 ซงมผลบงคบใชเมอวนท 11 มนาคม พ.ศ.2542 และพระราชบญญตเทศบาล (ฉบบท 11) พ.ศ.2543 เพอใหเทศบาลเมอง และเทศบาลนคร มการเลอกตงนายกเทศมนตรโดยตรงหลงจากครบวาระของสมาชกสภาเทศบาล รวมทงยงใหมการออกพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2542 โดยใหสมาชกสภาเมองพทยามาจากการเลอกตงโดยตรงจากประชาชน กบใหมนายกเมองพทยามาจากการเลอกตงดวยเชนกน

การเปลยนแปลงทนำาไปสการพฒนาองคกรปกครองสวนทองถนนน ยงมการออกกฎหมายทสำาคญตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ.2540 อกหลายฉบบ เชน 1) พระราชบญญตกำาหนดแผนและขนตอนการกระจายอำานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถน พ.ศ.2542 มผลบงคบใชวนท 18 พฤศจกายน พ.ศ.2542 2) พระราชบญญตระเบยบบรหารงานบคคลสวนทองถน พ.ศ.2542 มผลบงคบใชวนท 30 พฤศจกายน พ.ศ.2542 3) พระราชบญญตวาดวยการเขาชอเสนอขอบญญตทองถน พ.ศ.2542 มผลบงคบใช 27 ตลาคม พ.ศ.2543 4) พระราชบญญตวาดวยการลงคะแนนเสยงเพอถอดถอนสมาชกสภาทองถนหรอผบรหารทองถน พ.ศ.2542 มผลบงคบใชวนท 27 ตลาคม พ.ศ.2542 5) พระราชบญญตการเลอกตงสมาชกสภาทองถนและผบรหารทองถน พ.ศ.2545 6) มการแกไขพระราชบญญตองคการบรหารสวนตำาบล (ฉบบท 3) พ.ศ.2546 มผลบงคบใชตงแตวนท 5 พฤศจกายน พ.ศ.2546 มการแกไขพระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล (ฉบบท 5) พ.ศ.2546 มผลบงคบใชตงแต 23 ธนวาคม พ.ศ.2546 สาระ

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 72

สำาคญของการแกไขเพมเตมกฎหมายทง 3 ฉบบดงกลาวน เปนการกำาหนดใหผบรหารทองถน เพอใหนายกองคการบรหารสวนจงหวด นายกองคการบรหารสวนตำาบล และนายกเทศมนตรใหมาจากการเลอกตงโดยประชาชนในแตละทองถน เปนตน

บรรณานกรม

ภาษาไทยกองบรรณาธการ บรษท เอกซเปอรเนท จำากด. 2551. กลยทธการวางแผน

พฒนาพนททองถนเชงบรณาการ. กรงเทพฯ: เอกซเปอรเนทโกวท วงศสรวฒน. 2546 . รฐศาสตรกบการเมอง. กรงเทพฯ : สำานกพมพ

ตะเกยงโกวทย พวงงาม. 2546 . การปกครองทองถนไทย. กรงเทพฯ : เดอนตลาโกวทย พวงงาม. 2550 . การปกครองทองถนวาดวยทฤษฎ แนวคด และ

หลกการ. กรงเทพฯ : บรษท ส.เอเซยเพรส (1989) จำากดคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต. 2544. บทความพเศษ

ชมชนเขมแขงทางเลอกใหมของการพฒนา. [อนเตอรเนต] สบคนจาก : http://www.ryt9.com/news/2001-04-19/23653522/

จรส สวรรณมาลา และคณะ. 2548. รายงานวจยฉบบสมบรณ โครงการวถใหมขององคกรปกครองสวนทองถนในประเทศไทย. กรงเทพฯ: สำานกงานงานสนบสนนกองทนงานวจย (สกว.)

จรส สวรรณมาลา และคณะ. 2549. ขอเสนอเชงนโยบายเพอสงเสรมนวตกรรมทองถนในประเทศไทย. กรงเทพฯ: สำานกงานงานสนบสนนกองทนงานวจย (สกว.)

จำานง อดวฒนสทธและคณะ. 2545. สงคมวทยา. กรงเทพ: สำานกพมพมหาวทยาลยเกษตรศาสตร

ชชวาลย ทองดเลศ. 2549. องคกรชมชนกบการปฏรปสงคมและการเมอง. กรงเทพฯ: วทยาลยการจดการทางสงคม

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 73

ชยอนนต สมทวณช. 2538. กระบวนทศนใหมในการศกษารฐ - สงคม , สยาม ทามกลางกระแสโลกานวตร , เมองไทยในสบปหนา . กรงเทพฯ: สถาบนนโยบายศกษา

ชยอนนต สมทวณช. 2544. จากรฐชาตสรฐตลาด. กรงเทพฯ: สำานกพมพบานพระอาทตย

ธเนศวร เจรญเมอง. 2550. การปกครองทองถนกบการบรหารจดการทองถน อกมตหนงของอารยธรรมโลก ภาคแรก จากยคกรกถงยคทนนยมตะวนตก. กรงเทพฯ : โครงการจดพมพคบไฟ

บฆอร ยหมะ. 2550. ความรเบองตนทางรฐศาสตร. สงขลา : หางหนสวนจำากดสามลดา

ปธาน สวรรณมงคล. 2547. การปกครองทองถนไทยในบรบทของรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2540 . นนทบร:โรงพมพมหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช

ประทาน คงฤทธศกษากร. 2535.การปกครองทองถน. กรงเทพฯ: สถาบนบณฑตพฒนบรหารศาสตร. โครงการสงเสรมเอกสารวชาการ

พฤธสาณ ชมพล. 2546. “civil society ประชาสงคม ” คำาและควาคดในรฐศาสตรรวมสมย. กรงเทพฯ: สำานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย

วชชกร นาคธน. 2549 . ระบบการปกครองทองถนของประเทศไทย. พระนครศรอยธยา : คณะมนษยศาสตรและสงคมศาสตร มหาวทยาลยราชภฎพระนครศรอยธยา

วระศกด เครอเทพ. 2550. เครอขาย : นวตกรรมการทำางานขององคกร ปกครองสวนทองถน. กรงเทพฯ:หางหนสวนจำากด ซโน ดไซน

สนท จรอนนต. 2549. ความเขาใจเรองการปกครองทองถน.กรงเทพฯ : บรษท สขมและบตร จำากด

สพจน ทรายแกว. 2551. ขอบขาย แนวคดและทฤษฎรฐประศาสนศาสตรรวมสมย. ปทมธาน: หลกสตรรฐประศาสนศาสตรมหาบณฑต มหาวทยาลยราชภฏวไลยอลงกรณ ในพระบรมราชปถมภ

สรพงษ โสธนะเสถยร. 2546. รฐในแนวระนาบ : กลไกประชา สงคม.กรงเทพฯ:ประสทธภณฑแอนดพรนตง

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 74

สำานกนโยบายและมาตรฐาน กรมตรวจบญชสหกรณ. 2551. การบรหารการจดการบานเมองทดหรอหลกธรรมาภบาล (Good Governance) . [อนเตอรเนต] สบคนจาก:http://generalplan.cad.go.th/tanmapiban.html?PHPSESSID=53b2e06b55c71ecc3d7936f95a48a81c

เสาวณย สกขาบณฑต. 2528. เทคโนโลยทางการศกษา. กรงเทพฯ: สถาบนเทคโนโลยพระจอมเกลาพระนครเหนอ

อนสรณ ลมมณ. 2542. รฐ สงคม และการเปลยนแปลง : การพจารณาในเชง อำานาจนโยบาย และเครอขายวามสมพนธ. กรงเทพฯ: บรษท โรงพมพ เดอนตลา จำากด

เอก ตงทรพยวฒนา. 2546. “globalisation โลกาภวตน ” คำาและความคดในรฐศาสตรรวมสมย. กรงเทพฯ: สำานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย

เอก ตงทรพยวฒนา. 2548. โลกาภวตน บรรษทขามชาต บรรษทภบาล และความรบผดชอบตอสงคมของบรรษท. กรงเทพฯ: สำานกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย

เอนก เหลาธรรมทศน. 2540. อนทนการเดนทางของความคด : จาก รฐ ส “ ” อารยสงคม และ พลเมอง“ ” “ ”. กรงเทพฯ: บรษท เคลดไทย จำากด

กฎหมายพระราชบญญตเทศบาล พ.ศ.2496 แกไขเพมเตมถง พ.ศ.2546พระราชบญญตสภาตำาบลและองคการบรหารสวนตำาบล พ.ศ.2537 ฉบบแกไข

เพมเตมถง พ.ศ.2546พระราชบญญตองคการบรหารสวนจงหวด พ.ศ.2540 แกไขเพมเตมถง

พ.ศ.2546พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการกรงเทพมหานคร พ.ศ.2528พระราชบญญตระเบยบบรหารราชการเมองพทยา พ.ศ.2542

ภาษาองกฤษClarke, J. 1957. Outline of Local Government of the United

Kingdom. London: Sir Isaac Pitman & Sons, Ltd

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 75

Everett, R. 1983. Diffusion of Innovations. New York: The Free Press

Giddens, A. 1998. The Third Way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge: Polity

Giddens, A. 1999. Runaway World: How Globalisation is Reshaping Our Lives. London: Profile Books

Krishna A. 2004. Changing Policy and Practice from Below: Community Experiences in Poverty Reduction. [Online] Available at: www.undp.org/governance /marrakechcdrom/concepts/rabinvitch.pdf

Holaway, W. 1951. State and Local Government in the United States. New York: McGraw-Hill Book Company, Inc.

Hughes, T.1971. Title Elmer Sperry : inventor and engineer. Baltimore: Johns Hopkins Press

Riggs, F. 1967. Bureaucracy and Political Development. Princeton: Princeton University Press

Robson, W. 1953. “Local Government”, Encyclopedia of Social Sciences. Vol. x. The Macmillan Co., N.Y.

Middleton R. 1996. The Idea of the City. Massachusetts: MIT PressMongtagu, H. 1984. Comparative Local Government. Great

Britain: William Brendon and Son Ltd. Riggs, F. 1967. Bureaucracy and Political Development.

Princeton: Princeton University PressRipley, R. and Frankin G. Congress, the Bureaucracy and

Public Policy. Homewood: The Dorsey PressRobson, W. 1953. “Local Government”, Encyclopedia of

Social Sciences. Vol. x. The Macmillan Co., N.Y. Wit, D. 1967. A Comparative Survey of Local Govt. and

Administration. Bangkok: Kurusapha Press

POL 341 การเมองการปกครองทองถนไทย : แนวคดและทฤษฎการปกครองสวนทองถน 76