T.C.İSTANBULÜNİVERSİTESİ

SOSYALBİLİMLERENSTİTÜSÜ-AVRUPABİRLİĞİANABİLİMDALI

AVRUPASINIRGÜVENLİĞİAJANSI,FRONTEX’İNAMAÇVEUYGULAMALARININ

DEĞERLENDİRİLMESİ

İlkerGirit

23.06.2017

1

İÇİNDEKİLER

Giriş 2

AvrupaBirliği,DeğerlerTopluluğu 3

AvrupaBirliğiveFrontexTarafındanKucaklananDeğerler 4

Frontex’inKuruluşu 5

AvrupaBirliğiÜyeÜlkeleriArasındaUzlaşmanınOrtayaÇıkışı 6

Frontex’inKuruluşundakiHedeflerveDeğerler 9

Frontex’inGözetimveYönetimi 13

HERAIveIIOperasyonları,İnsanHaklarıTartışmaları 16

TarihiGelişmelerveTemelHaklaraGeçiş 21

2

Giriş

Liberal demokrasilerde politikacılar, normatif gerekçeler ve ampirik

analizleredayananpolitikaönerilerinihaklıgöstermeeğilimindedirler (Fischer

2006).1 Dolayısıyla, ahlâkî akıl yürütme ile argümanlarını desteklemek için

normatif ve ampirik varsayımlar yapmaktadırlar. (Kagan 1998)2Politikaları

yürüten uzmanların, sınırmuhafızları da dahil olmak üzere ahlaki gerekçelere

başvurdukları görülmüştür. Yakın tarihli bir araştırmada ortaya çıkmıştır ki

Frontex çalışanları faaliyetlerinin ahlaki bir değer taşıdığına inanıyorlar; ve

göçmenkaçakçılığıylamücadeleetmek,AB’deekonomikçöküntüyüengellemek,

AB vatandaşlarının güvenliğini arttırmak ve daha da önemlisi göçmenlerin

hayatını kurtarmak gibi büyük hedefleri ima ederek uygulamalarını haklı

gösteriyorlar.(IoannidesandTondini2010:101)3

Normatif gerekçelendirmenin, sınır güvenliği çalışanlarının davranışları ve

kamuoyu üzerinde etkisi vardır, ayrıca sosyal uygulamaları da etkilerler. Bu

gerekçelendirmeler ‘söylemleri’ oluşturur; söylemler ile sosyal uygulamalar

arasında da diyalektik bir ilişki vardır. (Fairclough 2005)4 Bu diyalektik ilişki

dinamiği, uluslararası ilişkilerde normların ortaya çıkışına etki ettiği

keşfedilmiştir. (Finnemore and Sikkink 1998)5Yeni bir normönce ‘söz eylemi’

olarak ortaya çıkar, ardındandevletler bu norma atıf yapmaya başlarlar ve bu

normun kurumsallaştığı görülür. Sonrasında, diğer devletler, STK’lar ve

uluslararası örgütler, ‘sosyalleştirme’ yoluyla, bu yeni normun kabul edilmesi

içindiğerdevletleriteşvikederler,ennihayetindebunormbirçokyerdekendini

gösterir.Sonaşamada,buyeninormuluslararasıpolitikalardadominantbirhale

gelirvekabuledendevletlerbunuiçselleştirir.(Perkowski2012)6

1FISCHER,F.(2006)HandbookofPublicPolicyAnalysis:Theory,Politics,andMethods.BocaRaton:Taylor&Francis.2KAGAN,S.(1998)NormativeEthics,Colorado,WestviewPress.3IOANNIDES,I.&TONDINI,M.(2010)EthicalSecurityinEurope?EmpiricalFindingsonValueShiftsandDilemmasacrossEuropeanInternal-ExternalSecurityPolicies.INEXResearchProject.4FAIRCLOUGH,N.(2005)'CriticalDiscourseAnalysisinTransdisciplinaryResearch',53-70inWodak,R.&Chilton,P.(eds.)ANewAgendain(Critical)DiscourseAnalysis.Amsterdam,JohnBenjaminsPublishingCo.5FINNEMORE,M.&SIKKINK,K.(1998)'InternationalNormDynamicsandPoliticalChange'.InternationalOrganization,52(4):887-917.6PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.5,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre

3

AvrupaBirliği,DeğerlerTopluluğu

1957'de Avrupa Ekonomik Topluluğu kurulurken, ‘insan hakları’

belgelerdevesiyasi tartışmalardamarjinalbirroloynamıştır.Fakat,Komisyon,

KonseyveAvrupaAdaletDivanıtarafından,bugün,Birliğinkurulmasındatemel

değerler oldukları iddiaları doğru değildir. (Williams 2010: 110)7Hatta, insan

hakları, büyük oranda ulusal mahkemelerdeki zorluklardan kaçınmak için,

topluluk düzeyinde araçsal olarak tanınmaya başlandı. (Williams 2009: 564)8

Bununla birlikte, AB günümüzde kendini bir ‘değerler topluluğu’ olarak

tanımlıyorvekurucuantlaşmalarında temeldeğerleripaylaşmayabüyükönem

vermektedir. (Pace 2007: 668) 9 Bu, 1990'lı yıllardan beri egemen olan,

paylaşılan inançlaradayananortakbirABkimliğinibeslemek içinalgılananbir

ihtiyacın bir sonucudur. 2003 yılında, AB Dönem Başkanlığı resmi olarak

Avrupa'yı'BirDeğerlerTopluluğu'olaraknitelendirdi.(Wagnsson2010:1098)10

Normatif ilkeleringelişimiLizbonAntlaşması'ndaki ‘anayasallaştırmayla’

zirve yapmıştır. (Manners 2002: 48).11AB'nin bir Değerler Topluluğu olarak

gerçekliği ile ilgili bilimsel tartışmalar olsa da, yalnızca kendi kendini temsil

etmeninaksine,bugünekadarsöylemselyapısıoldukçagelişmiştir.(Heit2005)12

Konsey, Komisyon ve Parlamento’daki veya üye devletler seviyesindeki AB

politikacılarının çoğu,bunormatif söylemihareketegeçirir. (Diez2005:620)13

Busöylem,ortakbirkimliğingeliştirilmesi,ortakbiretnikkimliğinyokluğunda

siyasitoplulukduygusuiçinsonderecedeönemlidir.

7WILLIAMS,A.(2010)TheEthosofEurope:Values,LawandJusticeintheEU,Cambridge,CambridgeUniversityPress.8WILLIAMS,A.T.(2009)'TakingValuesSeriously:TowardsaPhilosophyofEULaw.'OxfordJournalofLegalStudies,29(3):549-578.9PACE,M.(2007)'NormShiftingfromEMPtoENP:TheEUasaNormEntrepreneurintheSouth?'CambridgeReviewofInternationalAffairs,20(4):659-675.10WAGNSSON,C.(2010)‘DividedPowerEurope:NormativeDivergencesamongtheEU‘BigThree.’’JournalofEuropeanPublicPolicy,17(8):1089-1105.11MANNERS,I.(2002)European[Security]Union:FromExistentialThreattoOntologicalSecurity,Copenhagen,CopenhagenPeaceResearchInstituteCOPRI.12HEIT,H.(2005)DieWerteEuropas:VerfassungspatriotismusUndWertegemeinschaftinDerEU?,Münster,LITVerlag.13DIEZ,T.(2005)'ConstructingtheSelfandChangingOthers:ReconsideringNormativePowerEurope'.Millennium-JournalofInternationalStudies,33(3):613-636.

4

AB'nindayandığıiddiaedilentemeldeğerler,AvrupakimliğiniveAvrupa

meşruiyeti için önemlidir, çünkü bunları AB politikalarında uygulamamak, AB

vatandaşlarının gözünde ve de üçüncü ülke vatandaşlarının algısında, güçlü

olumsuz etkilere neden olabilir ve Avrupa projesinin meşruluğunu tehdit

edebilir.(Canivez2010:864)14

AvrupaBirliğiveFrontexTarafındanKucaklananDeğerler

Birliğin kendisini Bir Değerler Topluluğu olarak temsil ettiği saptanmış

olmakla birlikte, benimsenen değerlerin niteliğine ilişkin daha fazla araştırma

yapılması gerekmektedir. AB vatandaşlarının büyük çoğunluğuna göre insan

hakları,barışvedemokrasiBirliğinençoktemsilcisiolduğudeğerlerdir.(Balfour

2008: 165)15Ayrıca, temel olarak kabul edilen değerler, Lizbon Anlaşması ile

değiştirilenAvrupaBirliğiAntlaşmasıKonsolideVersiyonu'ndaaçıklanmaktadır.

Madde2:Birlik,insanonurunasaygı,özgürlük,demokrasi,eşitlik,hukukun

üstünlüğü ve azınlıklara mensup kişilerin hakları da dahil olmak üzere insan

haklarınasaygıdeğerleriüzerinekuruludur.

Madde 3.5 ve 21.1'de AB, dış dünya ile ilişkilerinde de, dayanışma ve

eşitlik değerlerine, insan haklarının korunmasına, demokrasi, hukukun

üstünlüğüveuluslararasıhukukasıkısıkıyabağlıkalacağınıtaahhütetmektedir.

Madde 6.1’de Madde 6.1'de, Avrupa Birliği Temel Haklar Bildirgesi'nin yasal

olarakbağlayıcıolduğubelirtilmiştir.Tüzükte,birdizitemelhaklarbenimsenmiş

olupbunlarınbirçoğudışsınırkontrolüyleilgilidir. Enönemlisi,insanlıkonuru

üzerine maddeler (Madde 1), işkence ve insanlık dışı muamele veya cezanın

yasaklanması(Madde3),özgürlükvegüvenlikhakkı(Madde6),kişiselverilerin

korunması (Madde 18), kişilerin sınır dışı edilmesi veya iadesi durumunda

korunma (Madde19) ve etkili başvuruhakkı ve adil yargılanmahakkı (Madde

47). Kopenhag Kriterlerine bakıldığında, yine demokrasi, hukukun üstünlüğü,

insanhaklarınasaygıveazınlıklarasaygıkorumaaltındadır.14CANIVEZ,P.(2010)'ReviewEssay:UnderConsideration:FurioCeruttiandSoniaLucarelli(eds.),theSearchforaEuropeanIdentity:Values,PoliciesandLegitimacyoftheEuropeanUnion’.Philosophy&SocialCriticism,36(7):857-870.15BALFOUR,R.(2008)'HumanRightsPromotion',159-175inCerutti,F.&Lucarelli,S.(eds.)TheSearchforaEuropeanIdentity:Values,PoliciesandLegitimacyoftheEuropeanUnion.NewYork,Taylor&Francis.

5

Dış sınırlarınkontrolündeuygulanandeğerleri incelemek için ‘Schengen

Sınır Kuralları’ (Schengen Borders Code) çok önemlidir. İçinde, geri gönderme

yasağı(Madde3(b)),sığınmabaşvurusundabulunmahakkı(Madde13(1))ve

insan onuruna saygı (Madde 6 (1)) önemli olarak kabul edilen prensipler. Bu

kurallar,Nisan2010'daFrontex'indenizdekifaaliyetleriileilgiliolarak,Frontex

misyonlarını temelhaklaravegerigöndermemeilkesinesaygıgöstermeyeaynı

zamandauluslararasıkorumayıgerektirenkişilerinspesifik ihtiyaçlarınaaçıkça

belirtenbirKonseyKararıiledesteklenmiştir.

Frontex'inKuruluşYönetmeliği başlangıcında temeldeğerleri vehakları

açıkbirşekildetanır:

BuTüzük,AvrupaBirliğiAntlaşması'nın6(2)Maddesitarafındantanınan

veAvrupaBirliğiTemelHaklarBildirgesi'ndebelirtilentemelhaklarınasaygılıdır

veilkelerigözetir.(AvrupaBirliğiKonseyi2004:s22)16

Üstelik, bir AB ajansı olarak, Frontex yasal olarak Avrupa Birliği Temel

HaklarŞartı’nabağlıdırveAvrupaAdaletDivanı'nınyetkisinetabidir.

Frontex’inKuruluşu

Tarihsel bağlamında Frontex incelendiğinde ajansın, 'güvenlik'

gerekçeleriyle 'akıllı' kontrol, teknoloji ve özellikle biyometrik verilerin artan

kullanımı da dahil olmak üzere, daha fazla gözetim yolunda daha büyük bir

değişiminsadecebirparçasıolduğuortayaçıkıyor.(Bigo2011,Baldaccini2008,

Walters2011)171819

Kurulması, AB dış sınır kontrolünde artan işbirliğine duyulan ihtiyaca

cevap olarak gelmiştir; üç temel neden gösterilebilir. Öncelikle, medyanın ve

16COUNCILOFTHEEUROPEANUNION(2004)CouncilRegulation(EC)No2007/2004EstablishingaEuropeanAgencyfortheManagementofOperationalCooperationattheExternalBordersoftheMemberStatesoftheEuropeanUnion.17BIGO,D.(2011)'FreedomandSpeedinEnlargedBorderzones',31-50inSquire,V.(ed.)TheContestedPoliticsofMobility:BorderzonesandIrregularity.NewYork,Routledge.18BALDACCINI,A.(2008)'Counter-TerrorismandtheEUStrategyforBorderSecuirty:FramingSuspectswithBiometricDocumentsandDatabases'.EuropeanJournalofMigrationandLaw,10(1):31-49.19WALTERS,W.(2011)'RezoningtheGlobal:TechnologicalZones,TechnologicalWorkandthe(Un-)MakingofBiometricBorders',51-73inSquire,V.(ed.)TheContestedPoliticsofMobility:BorderzonesandIrregularity.NewYork,Routledge.

6

halkın yüksek düzeyde ilgisini çeken göç, Soğuk Savaş'ın sona ermesi ve göç

biçimlerinin değiştiği 1990'larda tartışmalı bir konu haline gelmiştir. İkinci

olarak,Birliğindoğugenişlemesisınıryönetimikonusundayenizorluklargetirdi.

Üçüncüsüde, 11Eylül, terörle göçün giderek artanbir şekilde bütünleşmesine

yol açtı vebudadevletlerin sınırlarını korumakararlılığını artırdı. (Perkowski

2012)20

Bazı kişiler, 1970'lerden beri göçün güvenlikleştirildiğini savunsa da,

2000'lerin başında daha yoğun bir güvenlikleştirme olmuştur ve göç ‘tehdit’

olarak görülmeye başlanmıştır. Fakat, bir meseleyi tehdit olarak yükseltmek

iktidar ve meşruiyet mücadelesinde bir araçtır. Bununla birlikte,

güvenlikleştirme, daha güvenli bir toplum değil, gerçek ya da algılanan

tehditlerden kaynaklanan sürekli korku içinde yaşayan bir toplum

yaratmaktadır. (Huysmans 2006)21Diğer yandan, güvenlikleştirme, onu ortaya

çıkaran seçkinler için uzun vadede zararlı olmaktadır çünkü sınır kontrolü ve

sınırların kapanması için gerçekçi olmayanbir talep yaratıyor ve siyasetçilerin

uzun vadede hareket alanını kısıtlıyor. (Karyotis 2011: 23) 22 Bu, özellikle

düzensiz göçün güvenlikleştirilmesi sonuçlarında görülebilir: düzensiz göçmen

olarak nitelendirilen kişilerin durdurulmasındaki herhangi bir açık başarısızlık

siyasiaktörlerinmeşruluğunutehditedeneder.

AvrupaBirliğiÜyeÜlkeleriArasındaUzlaşmanınOrtayaÇıkışı

Schengenanlaşmasınınbirparçasıolarak,göçvesığınmaileilgiliişbirliği,

1980'lerden itibaren sadece bazıÜyeDevletler arasında devletlerarası işbirliği

olarakgelişti.1992MaastrichtAntlaşmasıileABçerçevesindegöçkonusundaki

işbirliği başladı. 1997 Amsterdam Antlaşması, 'Özgürlük, Güvenlik ve Adalet

Alanı'(AFSJ)kavramınıgetirdivegöçkonularındadahaileribir‘topluluklaşma’

20PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.10,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre21HUYSMANS,J.(2006)ThePoliticsofInsecurity:Fear,MigrationandAsylumintheEU.Abingdon,Oxon,Routledge.22KARYOTIS,G.(2011)'TheFallacyofSecuritizingMigration:EliteRationalityandUnintendedConsequences',13-30inLazardis,G.(ed.)Security,InsecurityandMigrationinEurope.Surrey,AshgatePublishingLimited.

7

sergilendi.(Pellerin2005)23ABvevatandaşlarıarasındakiilişkiyevurguyapıldı;

Birlik, vatandaşlarla olan bağlarını derinleştirmeye ve meşruiyetini artırmaya

çalıştı. Dahası Amsterdam, göçün güvenlikleştirilmesinin devamı niteliğini

taşıyordu. (Lavenex 2001, Lavenex 2005) 24 25 1999 Tampere’deki Avrupa

Konseyitoplantısıilesığınmavegöçpolitikalarınındışaaçılmasıresmiolarakilk

defakabuledildi:

İnsanları menşe ülkelerinden ayrılmalarına yol açan faktörlere yönelik

önleyicikapsamlıbiryaklaşımıntersine,Avrupapolitikalarıdışsallaştırmayoluyla

istenmeyengirdilerinbastırılmasınaodaklandı.(Lavenex2007)26

2001'de Almanya ve İtalya, bir Avrupa Sınır Polisi kurma girişimi

sundular ve Topluluk sınır kontrolü konusunda bir fizibilite çalışması yapıldı.

(Léonard 2009: 377) 27 Almanya, İtalya, Komisyon ve Parlamento bu fikri

desteklerken, İngiltereve İskandinavülkeleriegemengüçlerindenferagatetme

konusunda daha az hevesliydiler. (Neal 2009: 340, Jorry 2007: 8, Monar

2005)282930Bu ülkelerin isteksizlikleri, Laeken Avrupa Konseyi Kararları'nda

'sınırmuhafızı'terimininkabuledilmemesineyolaçtı.Ancakkısasüresonra,11

Eylülsaldırıları,güvenlikkaygılarınayenimeşruiyetveönceliksağladı.(Pellerin

2005)31

23PELLERIN,H.(2005)'MigrationandBorderControlintheEU:EconomicandSecurityFactors',inDeBardeleben,J.(ed.)SoftorHardBorders?ManagingtheDivideinanEnlargedEurope.Ashgate,Aldershot.24LAVENEX,S.(2001)TheEuropeanisationofRefugeePolicies:BetweenHumanRightsandInternalSecurity,Aldershot,Ashgate.25LAVENEX,S.(2005)'ThePoliticsofExclusionandInclusionin'WiderEurope’’,inDeBardeleben,J.(ed.)SoftorHardBorders?ManagingtheDivideinanEnlargedEurope.Aldershot,Ashgate.26LAVENEX,S.(2007)'ShiftingUpandOut:TheForeignPolicyofEuropeanImmigrationControl',129-150inGuiraudon,V.&Lahav,G.(eds.)ImmigrationPolicyinEurope:ThePoliticsofControl.London,Routledge.27LÉONARD,S.(2009)'TheCreationofFrontexandthePoliticsofInstitutionalisationintheEUExternalBordersPolicy'.JournalofContemporaryEuropeanResearch,5(3):371-388.28NEAL,A.W.(2009)'SecuritizationandRiskattheEUBorder:TheOriginsofFrontex.'JCMS:JournalofCommonMarketStudies,47(2):333-356.29JORRY,H.(2007)ConstructionofaEuropeanInstitutionalModelforManagingOperationalCooperationattheEu'sExternalBorders:IstheFrontexAgencyaDecisiveStepForward?,CEPS.30MONAR,J.(2005)'TheEuropeanUnion's'IntegratedManagement'ofExternalBorders',inDeBardeleben,J.(ed.)SoftorHardBorders?ManagingtheDivideinanEnlargedEurope.Aldershot,Ashgate.31PELLERIN,H.(2005)'MigrationandBorderControlintheEU:EconomicandSecurityFactors',inDeBardeleben,J.(ed.)SoftorHardBorders?ManagingtheDivideinanEnlargedEurope.Ashgate,Aldershot.

8

Komisyon başlangıçta operasyonel bir Avrupa Sınır Güvenliği fikrini ele

alırken, Konsey bu fikri Haziran 2002'de etkin bir şekilde düşürdü. Sınır

denetiminde işbirliğinin geliştirilmesine duyulan ihtiyaç basmakalıp zorlandığı

için, halihazırda var olan Göç, Sınırlar ve Sığınma Stratejik Komitesi (SCIFA)

çalışmagrubununaltında,biruzlaşmaolarak,ÜyeDevletlerinkoordinasyonunda

görevli bir Dış Sınır Uygulayıcı Ortak Birimi kuruldu. Ancak bu Ortak Birim,

Komisyon ve birkaç Üye Devlet tarafından ‘etkisiz’ olarak algılanmıştır. (Neal

2009:342,Léonard2009:377)3233

Konsey, 2003 yılında Selanik toplantısında, “dış sınırların yönetimi için

operasyonel işbirliğinin artırılması amacıyla, Topluluk operasyonel yapısının

oluşturulması da dahil olmak üzere yeni kurumsal mekanizmaların

oluşturulması gerekliliğinin” incelenmesini yönünde çağrıda bulundu. (Avrupa

BirliğiKonseyi2003:§14).34Komisyon,bufırsatıdeğerlendirdivesınıryönetimi

faaliyetlerinidahasistematikvekalıcıbirşekildetakipedebilenbirAvrupaSınır

Yönetimi Ajansı önerdi ve ajansın kurulması bir yıldan az sürdü. Sürecin hızlı

olmasınınnedeni,AvrupaParlamentosu'nunFrontex'inkurulmasınaaktifolarak

dahilolmayışıdır.(Neal2009)32

AvrupaKonseyi,Komisyonunteklifiüzerindebüyükorandaanlaşmışolsa

da,yenibirönerigetirerek,herbirÜyeDevlet'inajansınYönetimKurulundabir

temsilciliği olmasını sağlamıştır. Sadece öneri sunma yetkisi olan Avrupa

Parlamentosu, özellikle temel haklar açısından ajansın topluluk karakterini ve

hesap verebilirliğini güçlendirecek bir takım değişiklik önerdiyse de bunlar

dikkate alınmamıştır. (Léonard 2009)33 Komisyon bu süreçte ciddi bir rol

almıştır ve topluluk odaklı yaklaşım ile Üye Devletlerin egemenliğinden

vazgeçme konusundaki isteksizliği arasında bir uzlaşma sağlamıştır. (Léonard

2009:381,Kasparek2010)3335Yasalolarak,Frontex,AmsterdamAntlaşmasıile

32NEAL,A.W.(2009)'SecuritizationandRiskattheEUBorder:TheOriginsofFrontex.'JCMS:JournalofCommonMarketStudies,47(2):333-35633LÉONARD,S.(2009)'TheCreationofFrontexandthePoliticsofInstitutionalisationintheEUExternalBordersPolicy'.JournalofContemporaryEuropeanResearch,5(3):371-388.34COUNCILOFTHEEUROPEANUNION(2003a)11638/03,ThessalonikiEuropeanCouncilPresidencyConclusions.35

9

teklif edilerek, Avrupa Birliği Antlaşması'nın 62 (2a) Maddesi ve 66. Maddesi

temelindekurulmuştur.

Frontex’inKuruluşundakiHedeflerveDeğerler

GöçünAvrupalılaşmasıbiryandanevrensel insanhakları ilediğeryanda

iç güvenlik ve egemenlikle ilgili endişeler arasındaki mücadeleyle karakterize

edilmiştir. (Lavenex 2001).36Bunu nedenselleştirmenin ana unsurlarından biri,

özgürlüğünkorunmasıargümanıolduğusöylenebilir.Özgürlükdeğeriyle ilişkili

olarakortayaçıkanönermelervesonuçlarşuşekildedir:(Perkowski2012)37

1.Özgürlük,AB'nintemelbirdeğeridir.Birtaraftandolaşımözgürlüğünü

veöteyandanyasalarasaygılıbirçevredeyaşamaözgürlüğünükapsar.

2.Özgürlük,güvenlikveadaletolmaksızınanlamsızdır.

3.Güvenlik,11Eylül’densonraaciliyethalinegeldi.

4. Dış sınır yönetimi, güvenliği arttırır; terör, yasadışı göç ve insan

kaçakçılığıylamücadeleeder.

Özgürlük, AFSJ'nin temel bir değeri olarak adlandırılır; söylemin daha

yakından incelenmesiyle birlikte, özgürlük değerinin güvenliği altına alındığı

anlaşılır. (Bigo 2006)38Özgürlük, güvenlik ve adalet arasında 1970'li yıllardan

beri süregelen,bağımsızbir serbestpazarhareketinindoğuştangelengüvenlik

sorunlarına yol açtığı düşünülmektedir. (Kostakopoulou 2009) 39 Dahası

özgürlük, ‘bizim’, bilinmeyen ‘diğerlerinden’ korunmamız şeklinde yeniden

tanımlanmıştır.Ampirikbireleştiriolarakda,'bizim'özgürlükvegüvenliğimizin

için 'kendihaklarımızı' sınırlandırmayıhaklı çıkaracağını iddia ederek, "onları"

36LAVENEX,S.(2001)TheEuropeanisationofRefugeePolicies:BetweenHumanRightsandInternalSecurity,Aldershot,Ashgate.37PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.13,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre38BIGO,D.(2006)'Liberty,WhoseLiberty?TheHagueProgrammeandtheConceptionofFreedom',35-44inBalzaqc,T.&Carrera,S.(eds.)SecurityVersusFreedom?Aldershot,England,Ashgate.39KOSTAKOPOULOU,D.(2009)'TheAreaofFreedom,SecurityandJusticeandthePoliticalMoralityofMigrationandIntegration',65-92inLindahl,H.(ed.)ARighttoInclusionandExclusion?NormativeFaultLinesoftheEU'sAreaofFreedom,SecurityandJustice.Oxford,HartPublishing.

10

günah keçisi olarak kullanılmakta ve "bizim" toplumlarımızdan dışlamaktayız.

(Karyotis 2011)40Özgürlük adına korku ortamı oluştururken, AB hükümetleri

ayrımcıtutumlarıteşvikediyorvegöçmenlerininsanhaklarınagölgedüşürüyor.

(Chebeld'Appollonia2008:204)41

Sınırlarımızda yer alan göçmenlerin dışlanması ve marjinalleştirilmesi,

toplumlarımızdayaşayanveyabancı,tehditveyasuçluolaraketiketlenmelerinin

sonucu olarak hayal kırıklığı ve kızgınlık hissedecek olanlar ayrı olarak

düşünülemez, ve kendi "ev sahibi" toplumlarına karşı tavır alabilirler. Bu

durumda daha fazla güvenlik, daha fazla güvensizliğe yol açabilir. Korku ve

güvensizlik büyüdükçe ve gözetim arttıkça, göçmenlerin sürekli

güvenlikleştirilmesi, sonuçta, vatandaşların özgürlüklerini bile zayıflatabilir.

(Bosworth2008)42

Frontex'in kurulması için ikinci önemli gerekçelendirme de, göçmenleri

koruma ve yaşamlarını kurtarma argümanları olduğu söylenebilir: (Perkowski

2012)43

1.İlticaaramahakkıve1951CenevreSözleşmesiAB'nintemel

değerleridir.

2.Yasadışıgöç,varışülkelerindesosyal,ekonomikvepolitiketkilere

sahiptir.

3.Avrupakamuoyundasadeceyasadışıgöçdurdurulduğunda

sığınmacılarıtolereedebilir.

4.Yasadışıgöçartmaktadır.

5.Dışsınıryönetimiyasadışıgöçlemücadeleyekatkıdabulunur.

6.AB,enbaştavatandaşlarınahizmetetmektedir(gizliöncül).

40KARYOTIS,G.(2011)'TheFallacyofSecuritizingMigration:EliteRationalityandUnintendedConsequences',13-30inLazardis,G.(ed.)Security,InsecurityandMigrationinEurope.Surrey,AshgatePublishingLimited.41CHEBELD'APPOLLONIA,A.(2008)'Immigration,Security,andIntegrationintheEuropeanUnion',203-228inChebelD'Appollonia,A.&Reich,S.(eds.)Immigration,Integration,andSecurity:AmericaandEuropeinComparativePerspective.PittsburghPA,UniversityofPittsburghPress.42BOSWORTH,M.(2008)'BorderControlandtheLimitsoftheSovereignState'.Social&LegalStudies,17(2):199-215.43PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.14,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre

11

7.Yetersizyönetilengöçakımlarıinsanifelaketlere,insantrajedilerineve

cankaybınanedenolur.

Sığınmayıkorumakveinsanhayatınıkurtarmakiçinyasadışıgöçlemücadele

edilmelidir.Bu,kısmensınırkontrolleriylesağlanabilir.

Kavramsal olarak, analiz edilen kilit politika belgelerinin hiçbirinde

"yasadışı göç" tanımlanmamıştır ve sonuçlarının ne olduğu açıklanmadığı gibi

onun durdurulması gerektiği varsayımı ortaya atılmaktadır. Bu durum,

kavramsal netlik eksikliğinin bir göstergesidir. (Challenge 2005) 44 Avrupa

Mülteci ve Sürgün Konseyi (ECRE)’ne göre,mültecilerin%90'ı AB'ye düzensiz

şekildegirmiştir.

Giderekdahakısıtlayıcı sınırkontrolleri,mültecileri süreçteprofesyonel

'kaçakçılara' güvenmeye zorlamaktadır. Aslında, mültecilerin Avrupa

topraklarınagirmelerininbugibitedbirlerledahadaazaltıldığıdurumlarda,dış

sınırlarıkontroledereksığınmahakkınınkorunduğunuiddiaetmeksaçmalıktır.

(Black2003)45Bunaekolarak,ABvatandaşlarınınsadecedüzensizgöçkontrolü

olduğu sürece sığınmayı desteklediği varsayılmaktadır fakat kamuoyu desteği,

medyanın konuyu ele alış şekli ve göçün güvenlikleştirilmesi gibi durumlara

doğrudan bağlıdır. (Pugh 2004)46 Diğer yandan, Frontex’i kurmanın bir amacı

iltica hakkını korumak ise, geri göndermeme ilkesinin, ajansın kuruluş

yönetmeliğinden çıkarılmış olması sorunludur ve mantıksal tutarsızlıklar

içermektedir. (Papastavridis 2010)47Bir başka kavramsal eleştiri olarak, hem

'savaş' hem de ‘mücadele’ kavramlarının sık sık ‘yasadışı’ göçle birlikte

kullanılmasıAvrupa’yı kaotik, tehditkar yabancılar tarafındankuşatılmış sınırlı

birbölgeolarakresmedilmesioldukçadikkatedeğerdir.(Walters2010)48

44CHALLENGE(2005)AResponsetotheHagueProgramme:ProtectingtheRuleofLawandFundamentalRightsintheNextFiveYearsofanEUAreaofFreedom,SecurityandJustice45BLACK,R.(2003)'BreakingtheConvention:Researchingthe'Illegal'MigrationofRefugeestoEurope'.Antipode,35(1):34-54.46PUGH,M.(2004)'DrowningNotWaving:BoatPeopleandHumanitarianismatSea'.JournalofRefugeeStudies,17(1):50–69.47PAPASTAVRIDIS,E.(2010)''FortressEurope'andFrontex:WithinorwithoutInternationalLaw?'NordicJournalofInternationalLaw,79(1):105-10648WALTERS,W.(2010)'ImaginedMigrationWorld:TheEuropeanUnion'sAnti-IllegalImmigrationDiscourse',73-95inGeiger,M.&Pécoud,A.(eds.)ThePoliticsofInternationalMigrationManagement.NewYork,PalgraveMacmillan.

12

Karyotis, göçle ilgili tehditunsuruolarakhakimolan inançların ampirik

incelemeleredayanmadığınısöylüyor.Göçündil,kültürveulusalkimlikiçinbir

tehdit olduğu sıkça iddia ediliyor olsa da, bunlar asla statik veya monolitik

yapılar değildir. Ekonomik olarak, AB'de gerçekten göçmenlere ihtiyaç var ve

göçün Avrupa toplumları üzerinde net pozitif etkileri olmaktadır. Toplumsal

güvenliğe ilişkin olarak, göçün suç oranları üzerindeki etkisi, aşırı derecede

abartılmıştır.Ampirikolarak,düzensizgöçübirtehditolarakinşaetmekgerçekçi

değildir. Diğer yandan, Birliğin ticaret anlaşmaları, silah ticareti, sermaye

yatırımı,turizmvesömürgegeçmişibasitçegözardıedilmektedir.(Cholewinksi

2004,Castles2003,Peers2004)495051

Düzensiz göçün sınır kontrolüyle durdurulabileceği iddiası, benzer

şekildeampirikolaraktartışılabilirniteliktedir.AB’ninkaravedenizsınırlarının

genişliği insanların geçişlerini engellemeyi neredeyse imkansız kılıyor ve sınır

kontrolleri önemli ölçüde genişletilmiş olsa bile göçmenlerin daha tehlikeli

rotalar denemesine neden olmaktadır. (De Haas 2008: 1311)52Sonuçta ölüm

sayılarındaortayaçıkanartış,dahafazlasınırkontrolüiçinhaklıgerekçeolarak

kullanılmayabaşlanacakvebuda"sınır inşasıdöngüsününkalıcıolmasına"yol

açacaktır.(Hernández-Carretero2009).53

Sonolarak,enzayıfhalkaargümanıolarakadlandırılabilecek,Frontexiçin

diğerbelirgingerekçeleriseşöylesunulabilir:(Perkowski)54

1.AFSJ'dekigüvenlik,enzayıfhalkasıkadargüçlüdür.

49CHOLEWINKSI,R.(2004)'EuropeanUnionPolicyonIrregularMigration:HumanRightsLost?',159-192inBogusz,B.,Cholewinski,R.,Cygan,A.&Szyszczak,E.(eds.)IrregularMigrationandHumanRights:Theoretical,EuropeanandInternationalPerspectives.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.50CASTLES,S.(2003)'TowardsaSociologyofForcedMigrationandSocialTransformation'.Sociology-theJournaloftheBritishSociologicalAssociation,37(1):13-34.51PEERS,S.(2004)'IrregularImmigrationandEUExternalRelations',193-220inBogusz,B.,Cholewinski,R.,Cygan,A.&Szyszczak,E.(eds.)IrregularMigrationandHumanRights:Theoretical,EuropeanandInternationalPerspectives.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.52DEHAAS,H.(2008)'TheMythofInvasion:TheInconvenientRealitiesofAfricanMigrationtoEurope'.ThirdWorldQuarterly,29(7):1305-1322.53HERNÁNDEZ-CARRETERO,M.(2009)'ReconcilingBorderControlwiththeHumanAspectsofUnauthorizedMigration'.PolicyBrief.Oslo,InternationalPeaceResearchInstitute.54PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.16,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre

13

2.Tümüyedevletlerdışsınırkontrolüneilgiduyuyor,ancakbazılarıdaha

fazlayüküstleniyor.

3.AFSJ'ningüveneihtiyacıvardır.Güveneancakdışsınırlartümüye

devletlertarafındangüvenliolarakalgılanırsaortayaçıkabilir.

4.AFSJ,tümüyedevletlerdenortakkuralları,standartlarıveprosedürleri

uygulamasınıister;yoksadevletlerarasındagüvenlikfarklarıoluşur.

5.Dışsınırlarıkorumakiçindayanışma,operasyonelişbirliğiveyük

paylaşımıgerekmektedir.

6.‘OrtakBirim’(Sayfa8’ebknz.)bunlarıoluşturmadaetkilideğildi.

Operasyonelişbirliğinikoordineetmek,böylelikledışsınırkontrolünüarttırmakve

dayanışmavegüvenyaratmakiçinoperasyonelbiryapıyaihtiyaçduyulmaktadır.

Frontex'inçalışmalarınınilkbirkaçyılınıdeğerlendirilirken,"dayanışma"

kavramıileilgiliampirikbireleştiriortayaçıkmıştırveFrontex'inkurulmasının

dayanışmayıartıracağıiddiaediliyor.Fakat,dayanışmanınartması,üyeülkelerin

yalnızca gönüllü katkılarına dayanan bir ajans oluşturulmasıyla ortaya

çıkamazdı.Budurum,Frontex faaliyetegeçtiktensonradahada iyianlaşıldıve

HızlıSınırMüdahaleEkiplerikurulmasıyla'zorunludayanışma'fikriortayaçıktı.

Yine de, Frontex'in oluşturulmasına rağmen, üye devletler ortak çözümler

bulmaya çalışmak yerine, kendi çıkarlarına göre hareket ediyorlardı. (Wolff

2008:266)55

Frontex’inGözetimveYönetimi

Kuruluşyönetmeliğinegöre,Frontex'inaltıanagörevivardır:

1. Dış sınırların yönetimi alanında üye devletler arasında operasyonel

işbirliğinikoordineetmek.

2. Ortak eğitim standartlarını da içeren ulusal sınır muhafızlarının eğitimi

konusundaüyedevletlereyardımcıolmak.

3.Riskanalizleriyapmak.

55WOLFF,S.(2008)'BorderManagementintheMediterranean:Internal,ExternalandEthicalChallenges'.CambridgeReviewofInternationalAffairs,21(2):253-271.

14

4. Dışsınırlarındenetimivegözetimiileilgiliaraştırmalarıngelişiminitakip

etmek.

5. Dış sınırlarda artan teknik ve operasyonel yardım isteyen koşullarda üye

devletleridesteklemek.

6. Üye Ülkelere ortak iade işlemlerinin düzenlenmesinde gerekli desteği

sağlamak.

Frontexoperasyonlarının‘hesapverebilirliği’içingeliştirilmişbirçerçeve

yoktur.(Baldaccini2010:236)56Frontexiçinde,kararalmasürecinintemelinde,

her bir AB üyesi devletin temsilcisi ve Komisyonun iki temsilcisinden oluşan

Yönetim Kurulu vardır ve İcra Direktörüne karşı sorumludur. Üye devletler,

Frontex'ikuruluştaslağıüzerindeçokhızlıanlaşmayavarmışlardıçünküajansın

yönetim yapıları üye devletler tarafından domine edilmektedir. (Léonard

2009)57Yönetim Kurulu, Komisyon’dan öneri aldıktan sonra İcra Direktörü’nü

atar. Yukarıda belirtildiği gibi, Avrupa Parlamentosu, Frontex'in kurulma

sürecini etkileyememiştir ve Frontex'in mevcut işleyişindeki faaliyetlerini

denetlemek için yetkileri sınırlı kalmıştır. Frontex'in bütçesi üzerinde kontrol

sahibi olmasına rağmen, mülteci ve insan hakları hukukuna uyumu da dahil

olmaküzere,Frontex'ingörevlerininyerinegetirilmesindehesapverebilirliğinin

sağlanmasıiçinçokazşeyyapabilir.(Baldaccini2010:236)58

Frontex, Operasyonlar, Kapasite Geliştirme ve Yönetim olmak üzere üç

bölüme ayrılmıştır. Faaliyetleri çoğunlukla Üye Devletlerin değil, Operasyon

Bölümü tarafından yapılan risk analizleri temelinde planlanmaktadır. Bu

operasyonel karakter, 2007 yılında yapılan Hızlı Sınır Müdahale Ekiplerinin

(RABIT) konuşlandırılmasına yönelik bir mekanizma oluşturan ‘Kurucu

Yönetmelikte’ yapılan değişikliklerle daha da güçlendirilmiştir. Değişiklikler,

‘zorunlu dayanışma' olarak adlandırılan ve üye devletlerin RABIT görevlerine

56BALDACCINI,A.(2010)'ExtraterritorialBorderControlsintheEU:TheRoleofFrontexinOperationsatSea',229-257inRyan,B.&Mitsilegas,V.(eds.)ExtraterritorialImmigrationControl:LegalChallenges.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.57LÉONARD,S.(2009)'TheCreationofFrontexandthePoliticsofInstitutionalisationintheEUExternalBordersPolicy'.JournalofContemporaryEuropeanResearch,5(3):371-388.58BALDACCINI,A.(2010)'ExtraterritorialBorderControlsintheEU:TheRoleofFrontexinOperationsatSea',229-257inRyan,B.&Mitsilegas,V.(eds.)ExtraterritorialImmigrationControl:LegalChallenges.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.

15

kaynak ve personel katkısında bulunmalarını zorunlu kılan; özellikle de üye

devletin topraklarına yasa dışı olarak girmeye çalışan üçüncü ülke

vatandaşlarının hareketlerine "acil ve istisnai bir baskı” oluşturan

düzenlemelerdir.ÜyedevletlerbirRABITgörevininbaşlatılmasınıtalepederken,

talep sadece kararının nedenlerini YönetimKurulu ile paylaşan İcra Direktörü

tarafındanverilmektedir.

Frontex'inyönetimvegözetimmekanizmalarıylailgiliçoksayıdaeleştiri

yapılmıştır. (Léonard2009:383)57Ajans’ın,ABgöçpolitikalarındanuzaklaştığı

yönündeveözellikleAvrupakamuoyunahesapverebilirliğikonusundaendişeler

vardır. (Gibbs 2010: 135-136)59Kurucu yönetmelik, Frontex'in 'halka ve ilgili

taraflara, çalışmalarıyla ilgili olarak objektif, güvenilir ve kolayca anlaşılabilir

bilgi vermesi’ gerektiğini söylese de, web sitesinde sınırlı ölçüde bilgi vardır.

Yıllık raporlar ve çalışma programımevcut en ayrıntılı belgelerdir ve Frontex

faaliyetlerinin, görevlerinin yüzeysel bir görüntüsünü sunarak okuyucuyu yarı

bilgilendirilmişhaldebırakırlar.Buerişimeksikliği,ajansın,örneğinsiviltoplum

örgütleri aracılığıyla, tarafsız kontrol imkânlarını engellemektedir. Göçmenlik

Yasası Uygulayıcıları Derneği (Immigration Law Practitioners’ Association)'nin

belirttiği gibi, Frontex Yönetim Kurulu zayıf bir incelemeye tabidir ve dış

değerlendirmelersadecebeşyıldabiryapılabilmektedir.(Léonard2009:383)57

Hesapvermesorumluluğununbirdiğereksikliği,

FrontexçalışanlarınıngüçkullanımınaizinverenKuruluşYönetmeliğinin

2007yılı değişikliğinden sonradaha güçlübir şekildeortaya çıkmıştır.Kurucu

düzenlemenin18.maddesiFrontexpersonelinedokunulmazlıktanımaktadırve

personelinRABITgörevleriçerçevesindesilahkullanımınıda içerenbaskıgücü

kullanmalarınaizinvermektedir.(Jorry2007:21)60Olumlutaraftanise,ABajansı

olarak Frontex, Lizbon Antlaşması'nın yürürlüğe girmesinden bu yana Avrupa

AdaletDivanı'nayasalolarakhesapverebilirniteliktedir.ABveFrontex,hesap

verebilirlik ve şeffaflık içeren demokrasi değerini taahhüt ederken; Konsey,

59GIBBS,A.H.(2011)'Reasoned‘Balance’InEurope'sAreaofFreedom,SecurityandJustice'.EuropeanLawJournal,17(1):121-137.60JORRY,H.(2007)ConstructionofaEuropeanInstitutionalModelforManagingOperationalCooperationattheEu'sExternalBorders:IstheFrontexAgencyaDecisiveStepForward?,CEPS.

16

özgürlük, güvenlik ve adalet alanının şeffaflık ve demokratik kontrol ilkelerine

dayanmasıgerektiğinivurgularken,Frontex’inyönetimyapılarıveuygulamaları

bu tür değerleri desteklemiyor. Buna göre, örneğin Avrupa Parlamentosu'nun

artan katılımı ve aynı zamanda halkla ilişkilerle ilgili daha kapsamlı ve

zamanındabilgilerlegeliştirilmişdemokratikkontrollereihtiyaçvardır.(Balzacq

veCarrera2006:28)61

Frontex'in çalışmalarının tüm kısımlarında olduğu gibi, operasyonlar

yalnızca Yönetim Kurulu ve İcra Direktörü tarafından onaylanır. İlk güdü, bir

FrontexriskdeğerlendirmesiyadaBirOrtakOperasyoniçinüyedevletinönerisi

olabilir. Herhangi bir operasyonel fikir için, İcra Direktörü operasyon yürütüp

yürütmeyeceğine karar vermeden önce Yönetim Kurulu ile görüşür. Ayrıntılı

operasyonel plan, operasyon birimi tarafından geliştirilmektedir, yönetim

toplantısındatartışılmaktaveİcraDirektörütarafındanonaylanmaktadır.

HERAIveIIOperasyonları,İnsanHaklarıTartışmaları

HERAIveIIOperasyonları,muhtemelenşimdiyekadargerçekleştirileneniyi

halka açık operasyonlar olarak tanımlanmıştır. HERA II, ajansın kuruluşundan

sonrayapılanilkbüyükölçeklioperasyonduveherikimisyondabaşarılıolarak

değerlendirildi. (Kasparek 2010: 128)62HERA I, Mayıs 2006'da İspanya'dan

gelentalepüzere,17Temmuz'dabaşlamıştıveikiuzatmanınardından31Ekim

2006 tarihine kadar sürmüştür. Düzensiz göçmenleri tespit etmek ve dönüş

uçuşlarını koordine etmek için İspanyol polisini destekleyen Frontex

uzmanlarının görevlendirilmesinden oluşuyordu. Operasyon süresince, 18,987

düzensiz göçmen Kanarya Adaları'na indi ve 6,076'sı geri gönderildi. (Frontex

2007a: 12). 63 HERA I büyük oranda bilgi toplama operasyonuydu, görevli

memurlar göçmenler üzerinde menşe ülkeleriyle, seyahat ettikleri rotaları

sorguluyorlardı.

61BALZACQ,T.&CARRERA,S.(2006)SecurityVersusFreedom?:AChallengeforEurope'sFuture,Aldershot,England,Ashgate.62KASPAREK,B.(2010)'BordersandPopulationsinFlux:Frontex'PlaceintheEuropeanUnion'sMigrationManagement',119-140inGeiger,M.&Pécoud,A.(eds.)ThePoliticsofInternationalMigrationManagement.NewYork,PalgraveMacmillan.63FRONTEX(2007a)AnnualReport2006

17

HERA II, İspanya'nınHaziran2006'dayaptığı ikincibir isteği temelaldı.11

Ağustos'tabaşladı veAralık2006'yakadar sürenve3.5milyonlukAvrolukbir

bütçeye tamamlandı. Denizde gözetim operasyonu, Senegal, Cape Verde ve

Moritanya'dan gelen göçmenlerin Kanarya Adaları’na doğru gelişinemüdahale

edilmesini ve onları Afrika'nın karasularından çıkmadan durdurmasını sağladı.

Yasalolarak,bu,İspanyailebuülkelerarasındakiikilianlaşmalarabağlıykenve

operasyon içerisinde koşullar açıklanmadı. (Papastavridis 2010: 88, Guild and

Bigo2010:269).6465

Görev, KanaryaAdaları’na doğru yola çıkan gemileri tespit etmek ve onları

neredeyse ayrılış noktalarına yönlendirmek; böylece insani bir misyon olan

denizde yaşamını yitirmiş kişilerin sayısını azaltmayı amaçladığı söyleniyordu.

Spesifik olarak bu operasyonun gerekçelendirilmesi Frontex belgelerinde iki

argümanadayandırılıyordu.Bunlardanbirincisi,KanaryaAdaları’ndamevcutbir

krizinolduğu:

1.KanaryaAdaları’nadüzensizgöç,AB'yegidendörtanayolunbiridir.

2.KanaryaAdaları’ndagöçdurumukontroldışıydı,yardımgerekiyordu.

3.Düzensizgöç,gözetimvemüdahaleylekontrolaltınaalınabilir(gizliöncül).

AB'ye düzensiz göçü kontrol etmek ve Kanaryalardaki düzensiz durumu çözmek

içinbirFrontexgözetimvemüdahaleoperasyonunaihtiyaçduyuldu.

Görevlerinargümantasyonundaveamacında,düzensizgöçünazaltılması

ve bunun tekneleri durdurarak göçmenlerin Batı Afrika'dan ayrılmalarını

önleyeceği düşünülmekteydi.Bu varsayımlar ve sonuçta ortaya çıkan işlemler,

binlerce kilometrelik güneye doğru itilen Avrupa sınırının dışsallaştırılmasına

yolaçmıştır. (Kasparek2010:129-130)66KanaryaAdaları'ndakidurum,acilbir

Avrupaçözümününgerekliolduğuve‘tümAvrupa'dagörülmemişbirinsanikriz’64PAPASTAVRIDIS,E.(2010)''FortressEurope'andFrontex:WithinorwithoutInternationalLaw?'NordicJournalofInternationalLaw,79(1):75-111.65GUILD,E.&BIGO,D.(2010)'TheTransformationofEuropeanBorderControls',257-278inRyan,B.&Mitsilegas,V.(eds.)ExtraterritorialImmigrationControl:LegalChallenges.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.66KASPAREK,B.(2010)'BordersandPopulationsinFlux:Frontex'PlaceintheEuropeanUnion'sMigrationManagement',119-140inGeiger,M.&Pécoud,A.(eds.)ThePoliticsofInternationalMigrationManagement.NewYork,PalgraveMacmillan.

18

olarak sunuldu.Bu, gerçeklerin abartısı vedurumundramatizasyonuydu. ‘Hızlı

birçözüm’olarakyükseksiyasibaskınedeniyleoperasyonlarınbaşlatılmıştıve

göçmenlerin durumuyla ilgili bilgi eksikliği bulunuyordu. (Carrera 2008:12)67

İlginç bir şekilde, HERA'nın kapatmaya teşebbüs ettiği göç yolu, İspanyol

makamlarınınCebelitarıkboğazınıgeçendüzensizgöçüdurdurmagirişimlerinin

birsonucuolarakkurulmuştu.(Kasparek2010:129)66

Düzensiz göçü engellemek kısa vadede başarılı olsa dahi, artan sınır

kontrollerinindüzensizgöçüuzunvadedeazaltmasıtartışmalıdır.Diğeryandan,

deniz devriyelerinin doğal nedenlerle yapılmaması, göçmenlerin yolculuklarını

fark edilmeden tamamlama ihtimaline karşı iyimserliklerini beslemeye devam

edecektir. (Hernández-Carretero 2009:4)68Öte yandan, düzensiz göçü önlemek

için sınır kontrollerini güçleştirmek yanıltıcı sonuçlar doğurabilir: göçmenleri

yolculukları için profesyonellere daha fazla bağımlı hale getirebilir, böylece

onları şiddetten daha savunmasız bırakabilir ve kaçakçıların gelirlerini

artırabilir. (Andrijasevic2010:160)69Dahası,göçmenlerinAfrikakıyılarını terk

etmelerini önlemeyi amaçlamak; herhangi bir kişinin ülkeden ayrılmasını

engellemeye çalışmak, Kişisel ve Siyasal Haklar Uluslararası Sözleşmesi’nin 12

(2) maddesi ve İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin

Sözleşme'nin IV. Protokolünün 3. Maddesine göre insan hakları ihlalidir.

(Trevisanut2009)70Ayrıca,İnsanHaklarıKomitesi,GenelYorum27’de(Human

Rights Committee, General Comment 27) bu hakkın sadece ayrılış devletleri

tarafından değil, aynı zamanda potansiyel varış ülkeleri tarafından da ihlal

edilebileceğini belirtmiştir. (Papastavridis 2010: 109)71Bir başka eleştiri de,

Kuruluş Yönetmeliğine göre, Frontex'in Birliğin dış sınırlarının ötesinde bir

görevdebulunabileceğinitanımlamamasıdır.(Papastavridis2010:88)

67CARRERA,S.(2008)TheEUBorderManagementStrategy:FrontexandtheChallengesofIrregularImmigrationintheCanaryIslands,CEPS.68HERNÁNDEZ-CARRETERO,M.(2009)'ReconcilingBorderControlwiththeHumanAspectsofUnauthorizedMigration'.PolicyBrief.Oslo,InternationalPeaceResearchInstitute69ANDRIJASEVIC,R.(2010)'Deported:TheRighttoAsylumatEu'sExternalBorderofItalyandLibya'.InternationalMigration,48(1):148-174.70TREVISANUT,S.(2009)'MaritimeBorderControlandtheProtectionofAsylum-SeekersintheEuropeanUnion'.TouroInternationalLawReview,12:157-161.71PAPASTAVRIDIS,E.(2010)''FortressEurope'andFrontex:WithinorwithoutInternationalLaw?'NordicJournalofInternationalLaw,79(1):75-111.

19

Frontex operasyonlarını haklı gösteren ikinci bir argüman dizisi de şu

şekildedir:

1. Göçmenler, kıyıdan uzak teknelerde Kanarya Adaları’na tehlikeli bir

yolculukyapacaklarıiçinölüyorlar.Tespitedilerekkurtarılabilirler.

2. Kaçakçılar göçmen ölümleri nedeniyle sorumlu kişilerdir ve gözaltına

alınmalılardır(gizliöncül)-düzensizgöçmenlerlekonuşaraktoplananbilgilerbu

konuyuilerletmeyeyardımcıolabilir.

Frontex uzmanlarının, kaçakçıları gözaltına almaya yardımcı olan bilgileri

toplamakiçindüzensizgöçmenlerleröportajyapmalarıgerekiyordu.Göçmenlerin

hayatlarını Afrika kıyılarında bırakmalarını önleyerek onları kurtarmak için bir

Frontexmüdahaleoperasyonugerekiyordu.

Frontex görevlerinin gerekçelendirilmesinde çarpıcı bir şekilde insani

argümanlar ön plana çıkarılmaktadır. Göçmenlerin hayatlarının kurtarılması

iddiası, ajansın dokümanlarında da fazlasıyla yer almaktadır: Göçmenler

“hayatlarına mal olacak tehlikeli bir yolculuğa çıkmadan önce durduruldular”

(Frontex 2007a:12) 72 ve “denize açılmaya elverişsiz botlarla Batı Afrika

kıyılarından Kanarya Adalarına tehlikeli bir seyahat yapmaya kalkışan

göçmenlercaydırıldı,şüphesizsayısızölümemaniolundu.”(Frontex2011d:1)73

Fakat , böyle bir yaklaşımda büyük yetersizlikler bulunmaktadır. İnsanların

yasadışıyollarlaseyahatetmeleriniengelleme,müdahaleedilenkişininsığınma

talebinde bulunmayı umduğu gerçeğini görmezden gelir: (Carrera 2008: 25-

26) 74 Öte yandan, 'yasadışılık' öngörmek, yasal işlem hakları ve geri

göndermeme hakkı da dahil olmak üzere, müdahale sırasında temel haklara

saygısızlıklara yol açar. Eski Frontex İcra Direktörü Laitinen, dışsallaştırmanın

yasalolarakbelirsizliğiveüyedevletlerinfarklıyorumlarasahipolduğunuitiraf

etmiştir: “Tekne insanlarının [üyedevletlerin]karasularıdışındasığınmahakkı

veya diğer koruma biçimleri talep etme hakkı Avrupa çapında henüz kabul

edilmemiştir.”(Tondini2010:17)75

72FRONTEX(2007a)AnnualReport200673FRONTEX(2011d)JointOperationsBackground,FrontexPressKit74CARRERA,S.(2008)TheEUBorderManagementStrategy:FrontexandtheChallengesofIrregularImmigrationintheCanaryIslands,CEPS.75TONDINI,M.(2010)FishersofMen?TheInterceptionofMigrantsintheMediterraneanSeaandTheirForcedReturntoLibya.INEXResearchProject.

20

Bu insanların hayatlarının, mülteci statüsü talep edebilecekleri AB'ye

gitmelerini önleyerek, kurtarılmış olduğunu iddia etmek mantıksal olarak

savunulamaz. Geri göndermeme ilkesini zayıflatma riski taşımanın yanı sıra

HERA I ve II'de ortaya çıkan sınır kontrolünün dışsallaştırılması, yasal olarak

bağlayıcıolanveTemelHaklarŞartı’ndayeralanetkilihukukiçözümhakkıiçin

şüphelietkileresahiptir.AvrupaAdaletDivanıda, ilticaveyasığınmakararının

alınmasının, bireysel hakların uygulanmasını aşırı derecede zorlaştırmaması

gerektiğine ve etkili hukuki yolları uygulama yükümlülüğününne olursa olsun

korunmasına karar vermiştir. Avrupa topraklarına girme izni verilmediğinde,

bireylerin böyle bir karara itiraz hakkının olduğu konusunda bilgilendirilmesi

gerekir.76(Perkowski 2012:24) Bu bilgilerin HERAmisyonları kapsamında ele

geçirilen insanlara sağlanıp sağlanmadığı belirsiz olsa da, her halükarda,

devletlerin kararın etkilerini askıya almasını gerektirmez; yinede göçmenlerin

itiraz hakkını kullanmaksızın girişleri AB karasuları dışında reddedilmiştir.

(Hernandez-Carretero2009)77

Operasyonların belgelendirilmesinde, Frontex, göçmenleri boğulma ve

kaçakçılardan kurtarılan ‘kurbanlar’ olarak tasvir ederek, düzensiz göçü bir

tehditolarakgöstermektedir.Örneğin‘BatıAfrika’dangelenyasadışıgöçakışıyla

mücadele’ gibi ifadeler kullanmaktadır. Benzer şekilde, düzensiz göçmenleri

mağdurolarakgöstermektutarsızdırçünkübirçoğuoldukçaiyigeçmişesahipve

göreceliolarakiyieğitilmişolanlardanoluşmaktadır.(DeHaas2008:1308)78

TarihiGelişmelerveTemelHaklaraGeçiş

Artan insan hakları tepkileri üzerine, bir insan hakları söylemi ajans

içinde büyümeye başlamıştır. 2008'den önce, Frontex'in yayınlarındaki temel

haklar,sığınmayadakorumakonularınahiçatıfyapılmamışken,2008ve2009

76PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.24,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre77HERNÁNDEZ-CARRETERO,M.(2009)'ReconcilingBorderControlwiththeHumanAspectsofUnauthorizedMigration'.PolicyBrief.Oslo,InternationalPeaceResearchInstitute78DEHAAS,H.(2008)'TheMythofInvasion:TheInconvenientRealitiesofAfricanMigrationtoEurope'.ThirdWorldQuarterly,29(7):1305-1322.

21

çalışmaprogramlarında, insanhaklarıkonusundabirkezatıftabulunulmuştur.

2010yılından6referansyapılmışve2011yılınakadariseinsanhaklarına13kez

atıfta bulunulmuştur. Fakat, geri göndermeme yükümlülüğüne herhangi bir

belgesinde söz edilmemiştir. (Perkowski 2012:26)79Ayrıca, Frontex Haziran

2008'deBirleşmişMilletlerİnsanHaklarıKonseyiileveMayıs2010'daABTemel

HaklarAjansı (EuropeanUnionAgency forFundamentalRights) ilebir çalışma

anlaşması imzaladıve insanhaklarıkonusunu ‘sınırmuhafızeğitimine’entegre

etti.

Frontex, 2010 çalışma programında, ‘insaniyet’ (humanity) kavramını

çalışmalarınıntemelbirilkesiolaraktanımlıyor;vebunaaitolantemelhakların

korunması ve geliştirilmesi, modern Avrupa sınır yönetiminin en önemli köşe

taşı olarak ifade ediliyor. (Frontex 2009c: 30)80Dışarıdan eleştirilere tepki

olarak, sonyıllardaAjans’ta insanhaklarıdilikullanımıartmıştır. İnsanhakları

konusundaki kurum içi söylemi büyürken, Frontex'in insan hakları, geri

göndermeme ve denizde arama kurtarma konularındaki yükümlülükleri AB

mevzuatıileaçıklığakavuşturulmuştur.Nisan2010'da,KonseyKararı,Frontex'in

denizdeki faaliyetlerinin bu ilkelere her zaman saygı göstermesi ve sınır

muhafızlarınınbunagöreeğitilmesigerektiğiniaçıkçaortayakoymuştur.Avrupa

Komisyonu ise, göç politikasını belirleme konusunda sığınmacıların

güvenlikleştirilmesiniengellemeyeveAjans’ınçalışmalarını1951tarihliMülteci

Statüsüne İlişkin Sözleşmeye dayandırmaya dönük girişimlerde bulunmuştur.

(Kaunert2009)81Görünüşegöre,ABkurumlarıFrontex'ekarşıeleştirilerecevap

vermeihtiyacınıhissediyorveajansıinsanhaklarıvemültecihukukununtemel

ilkelerine saygı duymaya zorluyorlar. Söylemdeki bu değişim, sadece yıllık

raporlarda ve mevzuatta değil; devam eden operasyonların kapsamına da

işleniyor. Kasım 2010'dan Mart 2011'e kadar Yunanistan'a konuşlandırılan

RABITmisyonuyla ilgilihaberlerekarşılıkolarak, insanhaklarıterminolojisinin

artankullanımıaynızamandayayınlananbasınbültenlerindegörüldüveFrontex

79PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.26,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre80FRONTEX(2009c)ProgrammeofWork2010.81KAUNERT,C.(2009)'LibertyVersusSecurity?EUAsylumPolicyandtheEuropeanCommission'.JournalofContemporaryEuropeanResearch,5(2):148-170.

22

burada her çalışanı için insan hakları eğitiminin zorunlu olduğunu defalarca

vurguladı.(Perkowski2012)82

Frontex, uzun yıllar 'düzensiz göçmenler', 'mülteciler' ve 'sığınmacılar’

terimleri arasında ayrım yapmamakla, bu kavramların kamusal söylemde

bulanıklaşmasınakatkıdabulunmuştur.Ayrıca,düzensizgöçütehditedenolarak

gösteren bir basın bülteninde, İtalya’nın Frontex’ten yardım talebi şöyle ifade

edilmiştir: İtalya “Orta Akdeniz'de daha ileri bir ‘göç cephesinin’ (migratory

front) açılması ihtimali" konusunda inceleme başlatılması gerektiğini duyurdu.

(Frontex 2011) 83 Bu cephenin açık denizlerde çok savunmasız insanlarla

savaşacağıdüşüncesindendolayırahatsızedicibirmetaforolarakyorumlandı.

Düzensiz göçmenlerin, göçmenlerin, mültecilerin belli alt grupları

arasındaayrımyapılmamasıvegöçüngüvenlikleştirilmesi,sığınmacılarıntehdit

unsurları haline getirilmesine ve böylece korunmaya muhtaç kişilere yönelik

uluslararasıyükümlülüklerinyerinegetirilmemesinenedenolabilir.(Perkowski

2012)82Düzensizgöçüengelleme,göçmenleritespitederekulaşılabilirbirhedef

olarakgözükebilir fakat ‘göçetmehakkı’ve ‘gerigöndermemeyasağı’değerleri

çerçevesindebuduruminsanhaklarıboyutundaaçıkçatartışmalıdır.Frontex'in

kurulmasında kullanılan kusurlu ampirikmuhakeme, Ajansın operasyonlarının

gerekçelendirilmesinde tekrarlanmıştır. Frontex operasyonları, kısa vadede

endişeyiarttırmadavegöçbaskısınıazaltmadabiretkiyesahipolabilir,ancakbu

etkioperasyonsonaerdirildiğindeazalmaktadır.(Baldaccini2010:243)84

Frontex'indışdeğerlendirmelerinegöre,denizoperasyonları göçakışını

hızlandırabilmektedir çünkü göçmenler kendilerinin kurtarılacağını bildikleri

içinyolculuktansağçıkmalarınıdahaolasıgörmektedirlervegerigöndermeme

82PERKOWSKI,N.(2012)AnormativeassessmentoftheaimsandpracticesoftheEuropeanbordermanagementagencyFrontex,s.27-29,UniversityofOxford,RefugeeStudiesCentre83FRONTEX(2011),(Çevrimiçi)http://frontex.europa.eu/news/request-for-help-over-migratory-pressure-in-lampedusa-0H2ukS01.06.2017tarihindeulaşıldı84BALDACCINI,A.(2010)'ExtraterritorialBorderControlsintheEU:TheRoleofFrontexinOperationsatSea',229-257inRyan,B.&Mitsilegas,V.(eds.)ExtraterritorialImmigrationControl:LegalChallenges.Leiden,TheNetherlands,MartinusNijhoffPublishers.

23

kuralınedeniyleoperasyonlarsırasındageçişlerartmaktadır.(COWI2009:43)85

Sınırlarda engelleme önlemleri gibi kısıtlayıcı politikalar göçmenleri geçici

ikametten, AB içerisinde kalıcı yerleşime itmektedir. Diğer yandan, gelen

göçmenleri tehditolarakyada istenmeyenolaraktasvirederekyaratılmışolan

korku iklimi, sosyal uyum için olumsuz sonuçlar doğurmaktadır. Mevcut

politikalar ve uygulamalar, tüm göçmenleri potansiyel yasa çiğneyici olarak

genelleştirmekte ve güvensizlik oluşturmaktadır. (Gonzalez Fuster 2009)86Bu

uygulamalar,politikayapıcılarvemedyanındüzensizgöçüzerinedahakapsamlı

dışlayıcısöylemivesınırlardaçözülmesigerekenbir'kriz'olarakdurumutasvir

ederek yabancı düşmanlığı ve hoşgörüsüzlüğe neden olmaktadır. Dahası, bu

türden olumsuz söylemler, Avrupa toplumlarında yaşayan, toplumdaki yeri

sorgulanan, yasal statüsünü aşağılanan ve dışlanmış hissettirilen göçmenleri

etkilemektedir. Bu durum, sadece göçmenler için değil, aynı zamanda Avrupa

toplumuiçindesorunludur:

Göçmen politikasının kısıtlayıcı ve yasa uygulama karakteri nedeniyle

yabancılara uygulanan herhangi bir hasar ya da sıkıntı bir maliyettir,

çünkü politikayı destekleyen ilkelerin kapsamını ve niteliğini olumsuz

etkilemektedir. Bu normatif indirgemeler, yalnızca yabancılar üzerinde

aşırı derecede hasar ve zorluk çıkarmakla kalmayıp aynı zamanda

demokratik siyasi toplulukların temeldeğerlerinide tehlikeyeatmaktadır.

(Kostakopoulou2009:207)87

85COWI(2009)ExternalEvaluationoftheEuropeanAgencyfortheManagementofOperationalCooperationattheExternalBordersoftheMemberStatesoftheEuropeanUnion.86GONZALEZFUSTER,G.,GUTWIRTH,S.&DEHERT,P.(2009)AnalysisoftheValueDimensionofEuropeanLawRelevanttoCurrentandAnticipatedChallengesoftheInternal/ExternalSecurityContinuum.INEXResearchProject.87KOSTAKOPOULOU,D.(2009)'TheAreaofFreedom,SecurityandJusticeandthePoliticalMoralityofMigrationandIntegration',65-92inLindahl,H.(ed.)ARighttoInclusionandExclusion?NormativeFaultLinesoftheEU'sAreaofFreedom,SecurityandJustice.Oxford,HartPublishing.