PARLAMENTO EUROPEU

DOCUMENTO DE TRABALHO

EDIÇÃO PROVISÓRIA

GESTÃO DA PESCA ATRAVÉS DE REGIMES

DE DIREITOS TRANSFERÍVEIS

FISH 111 PT

Direcção-Geral de Estudos

Série Pescas

PARLAMENTO EUROPEU

DOCUMENTO DE TRABALHO

EDIÇÃO PROVISÓRIA

GESTÃO DA PESCA ATRAVÉS DE REGIMES

DE DIREITOS TRANSFERÍVEIS

FISH 111 PT 04-2003

Direcção-Geral de Estudos

Série Pescas

O presente estudo foi realizado na sequência de um pedido apresentado pela Comissão das Pescas do Parlamento Europeu no âmbito do programa anual de investigação. Este documento é publicado nas seguintes línguas: ES, DA, DE, EL, EN (original), FR, IT, NL, PT Autores : LEI, Países Baixos Erik Buisman, Ellen Hoefnagel, Luc Van Hoof, Jos Smit PHAROS Fisheries Consultants Ltd, RU Dominique Rommel Ásgeir Danielson, Islândia Funcionária Responsável: Beatriz OLIVEIRA-GOUMAS Direcção-Geral de Estudos Divisão da Agricultura, da Política Regional, dos Transportes e do Desenvolvimento Tel: (32) 02.284.29.36 Fax: (32) 02 284 69 29 E-mail: dg4-agriculture@europarl.eu.int O manuscrito foi concluído em Novembro de 2002. Obtenção de exemplares em suporte de papel: Serviço de Publicações Tel: (352) 43 00-24053/20347 Fax: (352) 43 00-27722 E-mail: dg4-Publications@europarl.eu.int Poderá obter mais informação sobre as publicações da DG4 em: www.europarl.ep.ec./studies Luxemburgo, Parlamento Europeu, 2003 As opiniões expressas no presente documento são da exclusiva responsabilidade do autor e não correspondem necessariamente à posição oficial do Parlamento Europeu. É permitida a reprodução e tradução para fins não comerciais, desde que a fonte seja indicada e desde que o editor seja previamente notificado e lhe seja enviado um exemplar.

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Síntese

O presente relatório examina a possibilidade de gerir a pesca mediante regimes de direitos de pesca transferíveis, bem como a possibilidade de aplicar um regime desse tipo à política comum da pesca da UE. Embora, em princípio, o estudo de direitos de pesca transferíveis devesse incluir todos os tipos de direitos de pesca passíveis de transferência, o presente estudo irá debruçar-se exclusivamente sobre as quotas individuais transferíveis (individual transferable quotas, ITQ). A capacidade de pesca da UE não leva em conta a necessidade de restringir as capturas ao que as unidades populacionais conseguem produzir. Nos últimos anos, tem-se vindo a compreender progressivamente que parte da solução deste problema de gestão consiste em conceber direitos de acesso adequados. O controlo do volume total desses direitos (total admissível de capturas, TAC, ou número total de dias de pesca) deverá permitir que se evite a sobrepesca e que se criem condições para que a indústria da pesca funcione com base nos mesmos princípios que outras indústrias. A teoria das quotas individuais transferíveis A prática adoptada na UE (excluindo o mar Mediterrâneo e o mar Báltico) consiste em atribuir quotas fixas de TAC aos Estados-Membros (estabilidade relativa) e em os Estados-Membros utilizarem regimes específicos de repartição que garantam a cada organização de produtores e a cada empresa de pesca uma parcela mais ou menos fixa da quota nacional. O facto de se poderem negociar os direitos de pesca oferece aos pescadores a possibilidade de ajustarem os seus direitos de captura aos seus volumes de captura potenciais. Quando existe a possibilidade de vender ou comprar os direitos de pesca retroactivamente, é possível até ajustar esses direitos às capturas reais. Isto torna o sistema de gestão mais flexível e reduz os incentivos para se proceder a desembarques de capturas e a devoluções ao mar ilegais. A diferença entre as ITQ e as IQ (quotas individuais) é que as primeiras são negociáveis, ao passo que as últimas não são. Na prática, as ITQ e as IQ não são pólos opostos, já que por vezes existem algumas restrições à negociação de ITQ. No outro extremo, temos os casos em que as IQ não transferíveis podem ser transferidas entre navios pertencentes à mesma empresa. Em teoria, uma vantagens frequentemente apontada relativamente aos regimes de ITQ é o facto de permitirem que empresas rentáveis em expansão adquiram, mais facilmente, quotas detidas por empresas marginais. As quotas individuais (IQ e ITQ) criam incentivos para se maximizar o valor dos desembarques das espécies abrangidas pela quota, em particular, nos casos em que os preços de categorias diversas da mesma espécie à saída do navio diferem significativamente. Qualquer política que se pretenda válida depende, fundamentalmente, da variabilidade da dimensão e possibilidade de captura das diferentes unidades populacionais e da capacidade dos pescadores para influenciarem a composição das suas capturas. A pesca envolve, em grande parte dos casos, a captura de múltiplas espécies. Isto levanta numerosos problemas para a gestão da pesca. Se a rendibilidade da pesca for diferente para espécies diferentes e os pescadores conseguirem, em certa medida, orientar a sua actividade para espécies específicas, poderá haver o perigo de sobrepesca das espécies mais lucrativas. Por outro lado, os TAC e as quotas podem incentivar as devoluções ao mar, quando os pescadores não têm uma quota para capturas acessórias que não conseguem evitar. Como os regimes de quotas de capturas incentivam as devoluções ao mar, poderiam considerar-se como alternativa os regimes de quotas de esforço. Este tipo de regime poderá ser uma solução nas

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pescarias multiespécies, quando os pescadores não conseguem influenciar a composição das suas capturas, ou se a pesca de espécies diferentes for igualmente lucrativa. O regime de quotas de esforço tem algumas desvantagens, tais como a dificuldade de prever a mortalidade por pesca provocada por uma frota com uma determinada capacidade, a dificuldade de controlar o esforço total quando são feitos novos investimentos e são introduzidas novas tecnologias e a falta de incentivos para aumentar o valor das capturas através da movimentação, armazenamento e transformação a bordo. É importante referir que a gestão eficaz das ITQ/IQ de algumas espécies pode ter efeitos indirectos noutras zonas de pesca de acesso livre ou restrito, ou noutras espécies. Além disso, os sistemas de gestão da pesca baseados em direitos há muito estabelecidos, tais como os regimes de ITQ/IQ, revelam-se por vezes difíceis de alterar. A eficácia, concepção, impacto e custos de um regime de ITQ em comparação com outras opções de gestão dependem das características da actividade de pesca, do enquadramento institucional, do modelo específico de regime de ITQ adoptado e do quadro jurídico subjacente. Os custos da aplicação de um regime de ITQ serão mais elevados ou menos elevados do que os de outros modelos de gestão alternativos, consoante as características da actividade de pesca e as alternativas consideradas. Um regime de ITQ pode ter muitas modalidades diferentes, com muitos atributos jurídicos diferentes. O bom funcionamento das ITQ exige que todos os direitos, privilégios e responsabilidades sejam minuciosamente definidos. Isto aplica-se, em particular, à eventual introdução de ITQ na Europa, porque os vários Estados-Membros têm sistemas jurídicos muito diversos e poderão não definir os direitos patrimoniais da mesma maneira. Os regimes de ITQ existentes surgem todos em sistemas jurídicos homogéneos, pelo que o problema dos quadros jurídicos diferentes é um novo elemento. A prática dos regimes de quotas individuais transferíveis Os estudos de casos descrevem a gestão da pesca em quatro países: Islândia, Países Baixos, Nova Zelândia e Reino Unido. A actividade de pesca nestes quatro países difere quanto à sua dimensão e importância nacional, bem como no que se refere à concepção do sistema de gestão de quotas. Na Nova Zelândia, as ITQ são direitos patrimoniais muito semelhantes a outros tipos de direitos patrimoniais. Na Islândia e nos Países Baixos, os pescadores não têm quaisquer garantias constitucionais que os protejam contra alterações ao regime. A negociação de quotas é explicitamente permitida, mas está sujeita a algumas restrições. No Reino Unido, a negociação de quotas não é explicitamente permitida, mas também não é ilegal. Por conseguinte, neste país, não se aplicam quaisquer restrições à negociação de quotas. Nos quatro países referidos, a gestão da pesca tem visado a limitação das capturas e do esforço de pesca, de modo a permitir que as unidades populacionais recuperem e a transferir recursos da indústria da pesca para outras indústrias. No três países europeus, o emprego na pesca e na transformação dos produtos de pesca tem vindo a diminuir, bem como o peso relativo da indústria da pesca na economia nacional. Na Nova Zelândia, o regime de ITQ foi introduzido logo à partida como um novo sistema permanente de gestão da pesca. A Nova Zelândia também foi mais longe do que outros países em termos da delegação de tarefas de gestão nos detentores de quotas. São estes últimos que pagam grande parte dos custos de gerir o sistema, e o Governo deseja que sejam eles a assumir a responsabilidade pela fixação dos TAC. Na Islândia, o regime de ITQ foi introduzido como uma medida temporária destinada a evitar uma crise no importante sector da pesca do bacalhau. O regime tem vindo gradualmente a ganhar aceitação entre os pescadores. Nos Países Baixos, os pescadores mostraram-se, de início, insatisfeitos com o regime de ITQ, mas vieram mais tarde a assumir uma atitude bastante positiva em relação ao sistema, em parte graças à introdução de instituições eficazes de co-gestão. Na Islândia, no Reino Unido e nos Países Baixos, a prática e aceitação do regime de ITQ atingiram já um ponto em que se pode dizer que a insuficiência do enquadramento jurídico das ITQ como direitos patrimoniais e da negociação de ITQ representa um obstáculo ao funcionamento eficaz do regime. O indicador mais claro dos benefícios que advêm de autorizar a negociação de quotas é o grande

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volume de quotas que são negociadas nos casos em que isso é permitido. A negociação de quotas gera uma flexibilidade que facilita a reestruturação da frota de pesca. Além disso, permite que o pescador ajuste a sua quota à sua actividade de pesca que é, por natureza, imprevisível. Não existem provas claras de que o regime de ITQ tenha um impacto positivo nas unidades populacionais. No Reino Unido e nos Países Baixos, a actividade de pesca baseia-se em unidades populacionais comuns e os TAC são fixados pela Comissão Europeia. Na Islândia, na Nova Zelândia e nos Países Baixos, as diferenças entre as capturas desembarcadas e os TAC têm vindo a diminuir gradualmente, bem como as diferenças entre os TAC e os pareceres científicos. Isto, aliado ao facto de os gestores terem conseguido impor grandes reduções aos TAC, revela que aqueles países possuem, efectivamente, instrumentos poderosos para controlar os volumes de pesca das várias espécies. Nos Países Baixos, a dimensão da frota diminuiu desde que foram introduzidas ITQ. Na Nova Zelândia, a frota e o emprego no sector da pesca têm aumentado à medida que a produção tem vindo a crescer. Na Islândia e no Reino Unido, a dimensão da frota aumentou desde que o regime de ITQ foi introduzido. Na Islândia, Nova Zelândia e Países Baixos, e na frota pelágica do Reino Unido, o nível de produtividade e o valor acrescentado por trabalhador são elevados. Os rendimentos dos pescadores são elevados em comparação com os dos trabalhadores de muitas outras indústrias, especialmente, a mão-de-obra não especializada. A introdução de ITQ não parece ter levado a aumentos significativos da rendibilidade da pesca, o que é de certa maneira surpreendente. A devolução ao mar de espécies de reduzido valor é vantajosa quando a actividade de pesca se baseia em quotas de capturas. Mesmo que os pescadores, como detentores de quotas, e por esperarem continuar a dedicar-se à pesca a longo prazo, estejam interessados na conservação dos recursos, essa prática socialmente indesejável é-lhes vantajosa a título individual, se conseguirem utilizá-la impunemente. A Islândia e a Nova Zelândia têm um regime de quotas mais flexível do que a UE, que permite aos pescadores excederem as suas quotas num ano em troca de uma redução igual nas quotas do ano seguinte. No Reino Unido, Países Baixos e Islândia, e na pesca costeira da Nova Zelândia, existem provas claras de que a concentração de quotas aumentou após a introdução das ITQ. Poderá discutir-se a concentração das actividades de pesca teria sido menor se a pesca tivesse sido gerida duma maneira diferente. É muito difícil determinar se o declínio da actividade de pesca em algumas regiões terá sido causado pela transferibilidade das quotas. Os estudos sobre os Países Baixos, o Reino Unido e a Islândia evidenciam os preços muito elevados das ITQ. Esses preços são tão elevados que o valor de locação das quotas é muito superior aos lucros da pesca. O nível elevadíssimo dos preços das ITQ revela alguma relutância por parte dos pescadores existentes em abandonarem a actividade, possivelmente, devido à falta de alternativas de emprego ou ao seu apego à indústria da pesca. A PCP e as quotas individuais transferíveis O objectivo da PCP é o de gerir as unidades populacionais, e não a indústria da pesca. Infelizmente, um sistema de gestão baseado em prova biológicas bastante inseguras não pode assegurar uma gestão estrutural das unidades populacionais a longo prazo. Apesar de a PCP existir há 25 anos, as unidades populacionais têm registado um declínio progressivo. As capturas parecem ser superiores aos níveis que as unidades populacionais podem suportar. A única forma como a PCP tem procurado resolver o problemas das devoluções ao mar tem consistido em introduzir medidas técnicas que permitem que os peixes mais pequenos escapem. O actual regime de

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quotas da UE não só não consegue controlar as devoluções, como chega mesmo a incentivar a triagem comercial (high grading). Embora a PCP incida principalmente na gestão da produção, já foram feitas algumas tentativas de gerir os recursos de pesca através do POP (programa de orientação plurianual). Neste momento, porém, é impossível saber qual é a capacidade óptima, ou seja, a capacidade que permite que a captura corresponda ao TAC. Além disso, os POP são definidos para cada Estado-Membro, ao passo que as quotas são fixadas por unidade populacional e por zona marítima – e não por país. As tentativas no sentido de controlar o esforço de pesca têm-se revelado infrutíferas. A frota da UE apresenta um excesso de capacidade e a rendibilidade é insatisfatória em muitos segmentos da frota. Os incentivos para reestruturar a indústria são insuficientes e ineficazes. Os pescadores estão insatisfeitos com a PCP e existe um clima geral de desconfiança entre os vários parceiros. De momento, os TAC são fixados por um período de um ano, e as variações acentuadas das quotas que daí resultam levam a que seja difícil os armadores planearem a sua actividade. Parece haver uma contradição entre a estabilidade que é necessária para gerir uma actividade e a flexibilidade que é necessária para gerir as oscilações das unidades populacionais. A actual PCP dá aos Estados-Membros uma margem mais do que suficiente para definirem os seus próprios sistemas de gestão de quotas, o que, por um lado, tem permitido a introdução de regimes que se adaptam às circunstâncias sociais, económicas e políticas locais, e, por outro lado, leva a que cada Estado-Membro tenha um sistema de gestão ligeiramente diferente dos restantes. Um outro problema é o facto de os sistemas jurídicos subjacentes serem muito diferentes. Alguns Estados-Membros continuam a subsidiar a modernização da frota ou a redução dos custos de exploração. A concessão de subsídios e a diversidade ao nível da aplicação geram desigualdades entre os pescadores europeus. O mar Mediterrâneo, que se caracteriza pela existência de uma enorme diversidade de espécies, tem um sistema de gestão totalmente diferente e não está abrangido pela PCP. Na realidade, todos os regimes de quotas evoluem no sentido de se tornarem regimes de quotas transferíveis. Actualmente, as quotas mudam de detentores entre Estados-Membros, mediante as práticas de cedência de quotas (quota hopping) e de troca de quotas (swaps). Dadas as maiores oportunidades de livre circulação de produtos, pessoas e capital em toda a UE, começar a negociar quotas a nível internacional é apenas uma questão de tempo. A estabilidade relativa constitui uma excepção aos princípios da livre circulação de capital e de trabalho. No que se refere à aplicação de um regime de ITQ no contexto da PCP, pensa-se que a introdução de um regime desse tipo na UE iria constituir uma base jurídica para essas práticas, regular o comércio internacional de direitos de pesca e, como tal, tornar a situação mais transparente. A flexibilidade de qualquer regime de ITQ depende, principalmente, das regras que forem estabelecidas em matéria de transferência e de divisibilidade. Os benefícios económicos esperados das ITQ relacionam-se, em grande medida, com a flexibilidade que proporcionam aos pescadores e aos responsáveis pela gestão de recursos. Há, pelo menos, duas formas possíveis de introduzir um regime de ITQ na UE:

1. Emissão e gestão das ITQ pela União Europeia. Neste caso, as ITQ devem ser determinadas como uma parcela do TAC da espécie em causa.

2. A Comissão impõe a introdução de ITQ nacionais pelas autoridades nacionais dos Estados-Membros e exige que as mesmas sejam negociáveis a nível internacional. Neste caso, as ITQ corresponderiam a uma parcela da quota nacional.

Embora o conceito de estabilidade relativa deixe de ter significado depois de serem introduzidas ITQ na UE, poderá mesmo assim desempenhar um papel quando da atribuição inicial de ITQ.

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A introdução de ITQ na UE é uma situação que não tem precedentes, já que seria a primeira vez que se iriam aplicar ITQ em países com sistemas jurídicos diferentes. A fim de evitar contradições entre o conceito de ITQ europeias e as várias legislações nacionais dos Estados-Membros, será necessário circunscrever claramente o direito de transferir quotas individuais. O registo e aplicação das quotas terão de ser centralizados, já que as autoridades nacionais deixarão de ter um fundamento natural para garantir a aplicação quando o conceito de “quota nacional” deixar de existir. Por outro lado, a propriedade das quotas servirá de base à co-gestão regional por parte dos parceiros. A escala regional da co-gestão será então determinada pelos limites das unidades populacionais. Dum modo geral, quanto mais forem as condições a que estiver sujeita a propriedade, menos força terá o direito patrimonial. Por outro lado, a imposição de um número elevado de condições à propriedade e negociação de direitos de pesca limitará o ganho de eficiência que a introdução de um regime de ITQ pode representar. Quaisquer que sejam as escolhas que se venham a fazer, a definição e regulamentação das ITQ devem ser tão claras e transparentes quanto possível. As ITQ serão definidas como uma parcela do TAC de uma só espécie, que diz respeito a uma determinada unidade populacional de uma determinada zona. No caso de espécies que são capturadas simultaneamente sem que haja a possibilidade de orientar a captura para apenas uma dessas espécies, pode levar-se esse facto em conta ao fixarem-se os TAC. Em algumas pescarias multiespécies, particularmente nos casos em que não seja possível orientar a pesca para espécies determinadas, a solução será talvez adoptar quotas para múltiplas espécies. Nestes casos, será necessário especificar a relação entre as espécies em causa e o TAC de uma só espécie. Nos casos em que seja possível orientar principalmente a pesca para uma determinada espécie, uma melhor solução será estabelecer quotas parcialmente de uma só espécie e prever a possibilidade de troca de quotas com base em determinados rácios previamente especificados. Qualquer tipo de gestão da capacidade por segmento da frota irá gerar dificuldades em termos da liberdade de negociação de quotas. Ao introduzir-se um regime europeu de ITQ, parece lógico substituir as licenças nacionais por licenças de pesca da UE, de modo a assegurar uma gestão coerente. O direito de pesca também deve ficar directamente ligado à posse de ITQ, pois isso permitirá que a gestão da capacidade fique subordinada às forças do mercado e que haja uma maximização dos ganhos de eficiência decorrentes da possibilidade de negociar os direitos de pesca. Um efeito possível da eventual introdução de ITQ europeias será o de que a negociação de direitos de pesca tenderá a estabelecer um equilíbrio entre as quotas detidas e a capacidade, tanto a nível individual como ao nível da frota. Mais tarde ou mais cedo, os direitos de pesca acabarão por ficar na posse dos pescadores mais eficientes. A aplicação de um regime de ITQ na UE no contexto da PCP implicará a existência de TAC e a concepção de um regime de atribuição inicial de TAC a cada pescador, e, em termos práticos, será necessário que as ITQ se restrinjam a um número limitado de espécies, que serão as principais espécies comerciais ou às espécies com interesse ecológico específico. A aplicação eficaz de um regime de ITQ implica que seja criada uma série de condições práticas e institucionais a fim de se poderem realizar todos os benefícios potenciais de um regime desse tipo. É necessário assegurar a liberdade de transferência de ITQ. O carácter pan-europeu das ITQ irá exigir um quadro jurídico para regular os direitos patrimoniais individuais no sector da pesca da UE. A aplicação eficaz, a existência de uma base de dados adequada e de um mercado livre das ITQ permitirão assegurar a transparência do regime e gerar confiança no mesmo. A gestão com base em ITQ de uma só espécie em pescarias mistas exige que haja regras aplicáveis a combinações de ITQ de uma única unidade populacional. Os pescadores devem deter sempre conjuntos de ITQ que correspondam à composição das suas capturas. O regime de ITQ poderá ser gerido pela Comissão, mas seria talvez mais eficaz entregar a gestão a comissões de gestão regionais organizadas por zona de pesca, em que poderia estar representado o sector da pesca.

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Tal como se referiu anteriormente, poder-se-ão introduzir ITQ para qualquer unidade populacional para a qual tenham sido definidos TAC e quotas. A introdução de um sistema de gestão baseado em ITQ irá beneficiar não só os segmentos eficientes da frota, mas também outros segmentos menos eficientes. Os segmentos mais eficientes terão oportunidade de expandir a sua actividade; os menos eficientes terão a possibilidade de vender os seus direitos de pesca e de ser compensados por abandonarem a actividade. Mar Báltico No mar Báltico, é possível gerir eficazmente a pesca do bacalhau mediante ITQ que possam ser negociadas entre as frotas de arrastões demersais e outros segmentos das frotas da Dinamarca, Alemanha e Suécia. A partir de 2004, a gestão das ITQ irá abranger também as frotas dos novos Estados-Membros – Polónia, Letónia e Lituânia. A pesca do arenque e da espadilha é realizada por segmentos da frota de actuais Estados-Membros da UE – Alemanha, Dinamarca, Suécia e Finlândia – e por segmentos da frota de países candidatos à adesão – Polónia, Estónia e Letónia. Como o arenque e a espadilha são pescados simultaneamente pela maioria dos segmentos das frotas em causa, talvez se possa considerar a possibilidade de definir ITQ multiespécies para aquelas espécies. Mar do Norte, canal da Mancha, Skagerrak e Norte da Escócia A pesca de espécies de carne branca no mar do Norte é uma pescaria mista; as unidades populacionais podem ser geridas com um regime de quotas de uma só espécie, desde que os pescadores obtenham as quotas para todas as espécies que compõem as suas capturas. No caso dos arrastões de retrancas da Holanda e da Bélgica, o bacalhau e o badejo são capturas acessórias. A pesca da solha e do linguado no mar do Norte pode ser gerida como uma pescaria mista, com base num regime de quotas de uma só espécie para a solha e o linguado. Para poderem participar na pescaria, os pescadores devem possuir quotas para o bacalhau, o badejo e outras capturas acessórias. Na pesca do lagostim são necessárias quotas para a captura acessória de bacalhau e de outras espécies. A pesca pelágica do arenque, da sarda, do carapau e do verdinho e a pesca industrial da galeota, da espadilha, da faneca da Noruega, do carapau e do verdinho poderiam ambas ser geridas utilizando ITQ de uma só espécie, já que é possível pescar estas espécies separadamente. Southern Shelf É sobretudo nesta zona que se dá a pesca da pescada do Norte, uma unidade populacional muito dispersa. Esta unidade populacional poderia ser gerida como uma pescaria mista com base numa quota de uma só espécie para a pescada, devendo os pescadores deter quotas para todas as capturas acessórias da espécie visada. A gestão da pesca das espécies de carne branca no mar da Irlanda e no mar Celta poderia basear-se numa quota de uma só espécie para as unidades populacionais do bacalhau, da arinca e dos peixes chatos. A pesca de outras unidades demersais, como, por exemplo, o areeiro e o tamboril, poderia, também, ser gerida mediante ITQ de uma só espécie, para além das quotas necessárias para as capturas acessórias pertinentes. Península Ibérica A pesca de espécies demersais nas águas ao largo da península Ibérica poderia ser gerida como uma pescaria mista baseada numa quota de uma só espécie para a pescada, o areeiro e o tamboril. A pesca da sardinha e da anchova é realizada principalmente por cercadores espanhóis, portugueses e franceses. A introdução da gestão da pesca destas espécies com base em ITQ traria benefícios a estes segmentos.

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Mediterrâneo É duvidoso que se possam aplicar TAC nesta zona devido ao elevado número de espécies que compõem as capturas. Por conseguinte, a introdução de um regime de ITQ não representaria quaisquer benefícios para a zona do Mediterrâneo, excepto, talvez, no caso da pesca do atum. Gestão de pescarias mistas com um regime de ITQ Ao conceber-se um regime de ITQ é necessário ter presente que, na UE, quase todas as pescarias são pescarias mistas. O regime de ITQ mais comum é um regime baseado na atribuição de ITQ de uma só espécie para todas as unidas populacionais da pescaria em causa: cada ITQ é definida como uma parcela de todas as unidades populacionais para as quais foram estabelecidos TAC. Se as capturas abrangerem um número limitado de espécies-alvo e tiverem uma composição relativamente estável, pode aplicar-se o método de “equivalente bacalhau”. Neste caso, é estabelecida uma ITQ para o total da principal espécie-alvo e as ITQ de espécies específicas são calculadas com base na ITQ total, utilizando coeficientes de equivalente bacalhau. Um segundo método, particularmente adequado para situações em que é possível definir uma espécie-alvo dominante, consiste em estabelecer uma ITQ apenas para a principal espécie-alvo, sendo o resto da captura considerado uma captura acessória. Nos casos em que não é possível orientar a pesca para espécies específicas e a pesca não envolve um conjunto principal de unidades populacionais, como acontece, por exemplo, no Mediterrâneo, poderá estabelecer-se uma quota multiespécies realista. O regime que mais se aproxima da natureza essencial dos direitos transferíveis é um regime baseado em quotas para uma única espécie. Considera-se que promover este conceito geral constitui um primeiro passo importante no sentido da introdução de ITQ em todas as pescarias da UE, sempre que isso seja viável. Os estudos de casos mostram que o sistema final de gestão baseado em ITQ para cada pescaria deve ser concebido gradualmente pelos principais interessados. Conclusão A gestão baseada em ITQ inclui incentivos tendentes a promover uma repartição óptima dos recursos (trabalho, capital e unidades populacionais) e leva a uma situação em que a escassez do produto se reflecte no preço do mesmo. Reconhece-se que as ITQ apresentam desvantagens, na medida em que podem incentivar as devoluções ao mar e levar as comunidades piscatórias a perderem os seus direitos de pesca. São de prever, também, dificuldades ao nível do controlo e da aplicação. Teoricamente, os direitos de pesca negociáveis deixam antever uma tendência para a concentração dos direitos de pesca, o que significa que o número de detentores de quotas diminuirá. No entanto, a informação contida nos estudos de casos não permite inferir que irá efectivamente surgir uma tendência nesse sentido. As regiões que mais dependem da pesca poderão não ser sempre aquelas em que as operações de pesca são mais eficientes. Por conseguinte, a possibilidade de negociar quotas poderá levar algumas comunidades piscatórias a venderem todas as suas quotas, dando origem a eventuais problemas de desemprego. Há que sublinhar, porém, que se trata de um efeito que também poderá surgir sem que haja direitos de pesca (oficialmente) negociáveis. Há a possibilidade de investidores não pertencentes ao sector da pesca (por exemplo, empresas de transformação, cadeias de supermercados) investirem em ITQ. Isso dependerá das condições que se aplicarem à propriedade de ITQ. Se as ITQ estiverem ligadas a um navio, é menos provável que essa possibilidade se concretize.

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No entanto, é importante sublinhar que muitos benefícios e inconvenientes também surgiriam com outros tipos de sistemas de gestão correctamente aplicados, baseados na atribuição de quotas de pesca individuais. Além disso, a maioria das desvantagens associadas à gestão baseada em ITQ também se aplica a outros sistemas de gestão. Os benefícios que um regime de ITQ apresenta em comparação com um regime de direitos individuais não transferíveis semelhante ao que existe no âmbito da actual PCP relacionam-se, em grande medida, com a flexibilidade que proporciona aos pescadores. Todos os casos analisados demonstram que as ITQ podem ter como resultado um sistema de gestão prático e funcional. O funcionamento do sistema melhorou sempre à medida que os pescadores foram aprendendo gradualmente a funcionar com ele e a aceitá-lo. O indicador mais claro dos benefícios de se permitir a negociação de quotas é o grande volume de quotas negociadas nas pescarias em que isso é permitido. No caso da Europa, a prática e a aceitação do regime de ITQ atingiram já um ponto em que se pode dizer que a regulamentação insuficiente das ITQ como direitos patrimoniais e da negociação de ITQ constitui um obstáculo ao funcionamento eficaz do regime. Em alguns casos, a dimensão da frota diminuiu depois da introdução de ITQ. Contudo, há casos em que o regime de quotas se encontra tão bem estabelecido que o excesso de capacidade não ajudará os pescadores a obterem mais quotas gratuitamente. Não é fácil encontrar provas claras de que o regime de ITQ tem tido um impacto positivo nas unidades populacionais, em particular nos casos em que a pesca se baseia em unidades populacionais comuns. No entanto, na maior parte dos casos, as diferenças entre as capturas desembarcadas e os TAC têm vindo gradualmente a diminuir. Existem provas irrefutáveis de que os regimes de ITQ não têm resolvido o problema das devoluções ao mar. No entanto, se o objectivo da negociação de quotas era, principalmente, ajustar a composição das quotas, pode concluir-se que as ITQ deram origem a um maior equilíbrio entre os direitos individuais e as capturas reais. A informação disponível confirma que se tem dado uma certa concentração da detenção de quotas, o que se deverá traduzir em melhores condições económicas. É discutível que os resultados económicos positivos e a tendência para a concentração de quotas teriam sido menores se a pesca tivesse sido gerida de uma maneira diferente. A maioria dos casos analisados revela que os preços de compra e locação das ITQ são relativamente elevados. Tal inibe o ingresso de novos operadores no sector e impede as regiões que perderam as suas quotas de inverterem a situação. Com efeito, os regimes de quotas parecem todos evoluir no sentido de regimes de quotas transferíveis. Actualmente, as quotas mudam de detentor entre Estados-Membros através da apropriação e troca de quotas. Apesar de a PCP existir há 25 anos, tem-se verificado uma deterioração progressiva das unidades populacionais. Não só o actual regime de quotas da UE não consegue controlar as devoluções, como oferece incentivos para a triagem comercial. A introdução de um regime de ITQ a nível da UE teria grandes repercussões no enquadramento institucional, jurídico e político da PCP. A concessão e gestão de quotas individuais transferíveis na UE poderiam ficar a cargo da própria União ou ser delegadas nos Estados-Membros. Em qualquer caso, parece óbvio que a atribuição inicial se deveria basear nos critérios de repartição definidas de acordo com o princípio da estabilidade relativa e as quotas nacionais nos registos de capturas históricas individuais ou nas actuais ITQ nacionais. As ITQ deverão dizer respeito a unidades

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populacionais específicas e não se deverá permitir a transferência de ITQ relativas a uma espécie de uma unidade populacional para outra. A fim de evitar contradições entre o conceito de ITQ europeias e as diferentes legislações nacionais dos Estados-Membros, o direito inerente a uma ITQ não deve ser explicitamente definido como um direito patrimonial. Um regime de ITQ abrangendo toda a UE irá alterar o alcance dos interesses dos gestores nacionais e regionais, já que os interesses em unidades populacionais locais passarão a estar inseridos num contexto internacional, deixando de estar ligados a interesses locais nacionais. Num regime desse tipo, a detenção de quotas poderia servir de base à co-gestão regional por operadores internacionais. A introdução de ITQ abrangendo toda a UE exigirá um sistema seguro de registo, controlo e aplicação das quotas a nível da UE. A introdução de um regime de ITQ na UE constituiria uma base jurídica para a actual negociação internacional de direitos de pesca e traria, portanto, mais segurança e transparência. A questão de saber quais as pescarias que se adaptam a regimes de ITQ não tem a ver com mares nem com pesqueiros, mas sim com o facto de a pescaria envolver ou não múltiplas espécies. Quanto a este aspecto, não existe uma divisão clara entre pescarias específicas e pescarias multiespécies, já que na UE quase toda a actividade de pesca envolve a captura de mais de uma espécie. O que é essencial é saber se os pescadores conseguem ou não orientar a sua actividade para espécies específicas, uma condição que não se verifica no Mediterrâneo, onde existe uma grande diversidade de espécies, nem em algumas pescarias multiespécies do Atlântico em que são utilizadas múltiplas artes de pesca. Será necessário, inevitavelmente, procurar soluções próprias para cada caso, tal como demonstram os casos analisados. Os possíveis efeitos da introdução de ITQ abrangendo toda a UE são os que se referem nas conclusões da análise teórica e dos estudos de casos. A negociação de direitos de pesca tenderá a gerar uma maior flexibilidade e um maior equilíbrio entre as quotas e a capacidade, tanto a nível individual como ao nível das frotas. As ITQ poderão acarretar mudanças para as pessoas que dependem da pesca. No entanto, há que sublinhar que muitos desses efeitos também surgiriam com sistemas de gestão diferentes baseados na atribuição de quotas de pesca individuais. A transferência inter-regional e internacional de quotas poderá influenciar a distribuição geográfica dos desembarques e, portanto, o fornecimento de matérias-primas aos operadores locais da indústria de transformação. A concepção de um regime de ITQ específico depende das pescarias em causa e, portanto, das unidades populacionais, da zona de pesca e da composição das frotas em causa. No caso de pescarias multiespécies, existem várias opções possíveis para a concepção do regime de quotas, que vão desde múltiplas quotas de uma só espécie a quotas multiespécies agregadas. No mar Báltico, é possível gerir eficazmente a pesca do bacalhau com ITQ. Como o arenque e a espadilha são pescados simultaneamente pela maior parte dos segmentos de frota pertinentes, poder-se-ão considerar ITQ multiespécies para essas espécies. A pesca de espécies de carne branca no mar do Norte pode ser gerida com base em quotas de uma só espécie, desde que os pescadores se assegurem de que possuem quotas para todas as espécies que compõem as suas capturas. A pesca de solha pode ser gerida com base em quotas de uma só espécie. No caso da pesca do lagostim, é necessário prever quotas para capturas acessórias. A pesca pelágica do arenque, sarda, carapau e verdinho e a pesca industria da galeota, da espadilha, da faneca da Noruega, do carapau e do verdinho podem ambas ser geridas mediante ITQ de uma só espécie, já que é possível pescar essas espécies separadamente.

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A unidade populacional de pescada do Southern shelf pode ser gerida com base em quotas de uma só espécie para a pescada, devendo os pescadores deter quotas para todas as capturas acessórias daquela espécie. A gestão da pesca das espécies de carne branca no mar da Irlanda e no mar Celta poderia basear-se numa quota de uma só espécie para as unidades populacionais do bacalhau, da arinca e dos peixes chatos. A pesca de outras unidades demersais pode também ser gerida mediante ITQ de uma só espécie para além das quotas necessárias para as capturas acessórias pertinentes. A pesca de espécies demersais nas águas ao largo da península Ibérica pode ser gerida como uma pescaria mista baseada numa quota de uma só espécie para a pescada, o areeiro e o tamboril. É duvidoso que seja possível aplicar TAC no Mediterrâneo devido ao elevado número de espécies que compõem as capturas. Por conseguinte, a introdução de um regime de ITQ não traria quaisquer benefícios à zona do Mediterrâneo, excepto, talvez, no caso da pesca do atum. Ao conceber-se um regime de ITQ é necessário ter presente que, na UE, quase todas as pescarias são pescarias mistas. Entre todas as formas possíveis de gerir as pescarias mistas, o regime de quotas de uma única unidade populacional para as principais espécies-alvo é o que mais se aproxima da natureza essencial dos direitos transferíveis. Considera-se que promover este conceito geral constitui um primeiro passo importante no sentido da introdução de ITQ em todas as pescarias da UE, sempre que isso seja viável. Os estudos de casos mostram que o sistema final de gestão baseada em ITQ para cada pescaria deve ser concebido gradualmente pelos principais interessados. Plano do documento O Capítulo 1 contém uma breve introdução do tema do estudo e dos seus antecedentes. O Capítulo 2 ocupa-se dos aspectos teóricos dos direitos patrimoniais na gestão da pesca, em particular, as ITQ e o enquadramento jurídico dos direitos patrimoniais. No Capítulo 3 apresenta-se uma descrição de quatro casos em que estão a ser aplicados regimes de ITQ: o regime de ITQ neerlandês, o regime de quotas individuais transferíveis por navio da Islândia, o regime de quotas de pesca do Reino Unido, e o regime de ITQ da Nova Zelândia. No Capítulo 4 estabelece-se uma comparação entre os quatro sistemas de gestão de quotas referidos, tal como são descritos nos estudos de casos. O Capítulo 5 contém uma análise das ineficiências da actual política comum da pesca da UE, nomeadamente, o impacto dessa política nas unidades populacionais, o facto de prevalecerem a biologia e a gestão da produção em vez da gestão dos recursos, o ponto de vista dos interessados sobre a PCP, os prazos de planeamento no âmbito da PCP, os aspectos nacionais da PCP, a posição especial do mar Mediterrâneo e aspectos relacionados com a estabilidade relativa. No Capítulo 6 examina-se a possibilidade de aplicar um regime de ITQ no contexto da PCP. Entre os aspectos analisados referem-se o princípio da estabilidade relativa, a subsidiariedade, as consequências jurídicas e a concepção, e os efeitos de um regime de ITQ. O relatório termina com o Capítulo 7, em que se apresentam as principais ilações e conclusões.

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Índice de Quadros Quadro 3.1. Evolução do regime neerlandês de gestão de quotas de pesca de linguado e solha 22 Quadro 3.2. Evolução do regime neerlandês de gestão de quotas de pesca de bacalhau e badejo 23 Quadro 3.3. Evolução do regime neerlandês de gestão de quotas de pesca de arenque 23 Quadro 3.4. Organizações Nacionais das Pescas dos Países Baixos 26 Quadro 3.5. Repartição dos titulares de ITQ por tamanho de ITQ, expresso em percentagem da quota total nacional de linguado neerlandesa nos anos 1988, 1994, 1997 e 2001 30 Quadro 3.6. Proporção de empresas proprietárias de mais de um navio, relativamente ao Conjunto da frota e aos direitos de pesca (%) 31 Quadro 3.7. Dimensão das reservas capturáveis de bacalhau, TAC e desembarques, em milhares de toneladas 36 Quadro 3.8. Desembarques de algumas espécies relevantes das águas islandesas, em milhares de toneladas 37 Quadro 3.9. Dimensão da frota de pesca islandesa (com exclusão das embarcações de boca aberta) 38 Quadro 3.10. Número médio de dias de pesca 39 Quadro 3.11. Valor acrescentado por homem/ano. Unidade: milhares de coroas islandesas 40 Quadro 3.12. Receita, lucros líquidos 41 Quadro 3.13. Transferências de quotas de pesca de todas as espécies. Unidade: toneladas de

“equivalentes bacalhau” 42 Quadro 3.14. Transferências de quotas entre navios - Unidade: toneladas 43 Quadro 3.15. Distribuição geográfica da titularidade de quotas, agregadas a preços correntes 44 Quadro 3.16. Repartição regional dos desembarques 44 Quadro 3.17. Repartição dos desembarques por dimensão do centro piscatório em 1993 44 Quadro 3.18. Repartição das quotas, a preços correntes, por dimensão do centro piscatório 45 Quadro 3.19. Distribuição da titularidade das quotas das principais espécies sujeitas a quotas –

Agregação a preços correntes 45 Quadro 3.20. Distribuição da titularidade de quotas das principais espécies sujeitas a quotas –

Agregação a preços correntes, tendo em conta as fusões 46 Quadro 3.21. Número de empresas em cada escalão de dimensão (em termos de total de quota atribuída – a agregação das quotas é feita recorrendo aos preços médios do ano-quota) – Só empresas titulares de quotas 46

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Quadro 3.22. Proporção do valor das capturas (preços no desembarque), em milhões de coroas

islandesas 47 Quadro 3.23. Desembarques no Reino Unido (1996-2000) 48 Quadro 3.24. Frota do Reino Unido 1991-2000 49 Quadro 3.25. Frota do Reino Unido por segmentos 1999-2000 49 Quadro 3.26. Emprego; número de pescadores no Reino Unido (1994-2000) 49 Quadro 3.27. Portos de pesca de demersais do Reino Unido (1996-2000) 50 Quadro 3.28. Principais desembarques da frota do Reino Unido em portos de pelágicas (1996-2000) 50 Quadro 3.29. A pesca em proporção do PIB do Reino Unido (1991-2000) 51 Quadro 3.30. Extracto da tabela “Valor em pescado de 100 unidades de FQA”, referente a pelágicas - Reino Unido 2002 53 Quadro 3.31. Extracto da tabela “Valor em pescado de 100 unidades de FQA”, referente a demersais - Reino Unido 2002 53 Quadro 3.32. Extracto do quadro de atribuição pelágica do Reino Unido, relativo a três unidades

populacionais em 2002 55 Quadro 3.33. Extracto do quadro de atribuição de quotas demersais no Reino Unido, relativo a três unidades populacionais 56 Quadro 3.34. Funções das QOA e do Governo ao abrigo da co-gestão 72 Quadro 3.35. TAC iniciais comparados com as capturas de 1983 74 Quadro 3.36. Volume e valor das exportações de peixe e marisco da Nova Zelândia entre 1985 e 2000 74 Quadro 3.37. Evolução dos preços das quotas de espécies seleccionadas 75 Quadro 3.38. Propriedade de quotas 75 Quadro 3.39. Estrutura da frota no período 1984-1995 76 Quadro 3.40. Emprego no sector da pesca - 1986 –1995 76 Quadro 6.1. Principais categorias de unidades populacionais adequadas à gestão por meio de ITQ e as principais frotas de pesca que beneficiarão da gestão por meio de ITQ 96 Quadro 6.2. Espécies industriais adequadas à gestão por meio de ITQ 97 Quadro I.1. Principais unidades populacionais adequadas à gestão por meio de ITQ e principais

frotas pesqueiras envolvidas 111

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Índice dos Gráficos Gráfico 3.1. Produtividade da pesca, volume global das reservas e capturas. Índices 1973-1995 39 Gráfico 3.2. Repartição da pesca das principais espécies de peixes ósseos de fundo 40 Gráfico 3.3. Rendimentos brutos após depreciação, mas antes de juros (e de todos os encargos

relativos a quotas) em percentagem do valor acrescentado (1973-1998) 41 Gráfico 3.4. Rácio do valor de locação das quotas/preço de mercado (lota) do pescado (Jan.1992-Dez.2001) 42 Figura 3.5. Custo do leasing de quotas de bacalhau no Reino Unido 2001-2002 60

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Lista de Acrónimos AID Serviço de Inspecção Geral (Algemene Inspectie Dienst LNV) BMSY biomassa que permite obter uma captura máxima de equilíbrio (Biomass Yielding Maximum Sustainable Yield) PCP política comum da pesca PSV Organismo Profissional do Sector da Pesca (NL - Productschap Vis) FMA zonas de gestão da pesca (Fisheries Management Areas) FQA atribuição de quotas fixas (Fixed Quota Allocation) IQ quota individual (Individual Quota) ITQ quota individual transferível (Individual Transferable Quota) LNV Ministério da Agricultura, Gestão da Natureza e Pesca dos Países Baixos MAP Ministério da Agricultura e da Pesca POP programa de orientação plurianual MFC Comissão da Pesca Maori (Maori Fisheries Commission) EM Estado-Membro MSY captura máxima de equilíbrio (Maximum Sustainable Yield) NEAFC Comissão das Pescarias do Nordeste do Atlântico (North East Atlantic Fisheries Commission) NRLMG Grupo Nacional de Gestão da Lagosta da Nova Zelândia (National Rock Lobster Management Group) NVB Associação de Pescadores dos Países Baixos (Nederlandse Vissersbond) NZLRIC Conselho da Indústria da Lagosta da Nova Zelândia (New Zealand Rock Lobster Industry Council) OP organização de produtores TAC total admissível de capturas TACC total admissível de capturas comercial VMS sistema de localização de navios por satélite (Vessel Monitoring System) QOA Associação de pescadores que detêm uma quota de pesca (Quota Owner Association) QMS sistema de gestão de quotas (Quota Management System, Nova Zelândia) QTE Bolsa de transacção de quotas (Quota Trading Exchange) SFC Comissão de Pesca Marítima (Sea Fisheries Committee) TOKM Te Ohu Kai Moana (Tratado da Comissão de Pesca de Waitingi)

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Lista de espécies da Nova Zelândia abrangidas pelo regime QMS

Código de espécie do QMS Nome comum

TACC 1998 (Toneladas)

Espécies de peixe de barbatana da zona costeira BCO Nedopa da Nova Zelândia 2,665 BNS Blue nose 2,490 BYX Imperador 2,727 ELE Peixe-elefante 715 FLA Peixe chato 6,670 GMU Tainha 1,086 GUR Cabra vermelha 5,143 HPB Cherne 2,181 JDO Peixe-galo 1,107 JMA Trompete da Nova Zelândia 604 JMA Carapau negrão 60,546 RCO Abrótea da Nova Zelândia 16,066 SCH Perna-de-moça 3,106 SNA Luciano 6,495 SPO Cação-antárctico 1,888 STA Cabeçudo 4,972 TAR Peixe-bobo “taraki” 5,992 TRE Xaréu bicudo 3,932 Espécies de lagosta da Nova Zelândia CRA Lagosta da Nova Zelândia 2,927 Outros invertebrados PAU Orelha 1,254 SQU Lula 123,332 Espécies de peixe de barbatana de águas de profundidade intermédia BAR Foguete 34,233 HAK Pescada 13,997 HOK “Hoki” 250,010 LIN Maruca 22,113 SKI Escolar real 2,211 SWA Seriolella punctata (Silver

warehou) 9,512

WAR Seriolella brama (Blue warehou)

4,512

Espécies de peixe de barbatana de alto-mar OEO Falsos pimpins 25,654 ORH Olho-de-vidro laranja 21,330

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Índice Síntese iii Índice dos Quadros xiii Índice dos Gráficos xv Lista de Acrónimos xvi Lista de espécies da Nova Zelândia abrangidas pelo QMS xvii

1. Introdução 1 1.1. Antecedentes do estudo 1 1.2. Objectivos 1 1.3. Considerações prévias sobre a metodologia 1 1.4. Critérios de avaliação 2 2. Análise teórica 3 2.1. Os direitos patrimoniais na gestão da pesca 3 2.2. ITQ 4 3. Práticas de regimes de Quotas Individuais Transferíveis 17 3.1. O regime neerlandês de quotas individuais transferíveis 17 3.2. O regime islandês de quotas individuais transferíveis 32 3.3. As quotas de pesca no Reino Unido 48 3.4. Quotas individuais transferíveis na Nova Zelândia 64 4. Comparação das Práticas dos Regimes de Quotas Individuais Transferíveis 79 5. Avaliação das insuficiências da actual PCP 83 5.1. Insuficiência da PCP: decréscimo dos recursos haliêuticos 83 5.2. Insuficiências no âmbito da PCP 84 5.3. Os princípios da PCP enfermam de defeitos sistemáticos 87 5.4. Novos objectivos para a PCP 90 6. Análise da possível aplicação de um regime de ITQ no contexto da PCP 91 6.1. ITQ e estabilidade relativa 91 6.2. ITQ europeias ou ITQ nacionais 91 6.3. Repartição inicial das ITQ 92 6.4. Consequências jurídicas 92 6.5. ITQ e gestão regional 92 6.6. ITQ e aplicação 92 6.7. Definição de ITQ 93 6.8. As ITQ na pesca de múltiplas espécies 93 6.9. ITQ e gestão da capacidade 93 6.10. Possíveis efeitos das ITQ europeias 94 6.11. Aplicação de ITQ a nível da UE no âmbito da PCP 94

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7. Conclusões 101

Bibliografia sobre os Direitos de Pesca 107

Anexo I: Principais unidades populacionais de peixe adequadas à gestão por meio de ITQ 111

Anexo II: Organizações ligadas à gestão por meio de quotas nos estudos de casos 113

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1. Introdução O presente relatório examina a possibilidade de gerir a pesca mediante regimes de direitos de pesca transferíveis, bem como a possibilidade de aplicar um regime desse tipo à política comum da pesca da UE. Com essa análise, pretende-se compreender as práticas actualmente utilizadas na UE e fora da mesma, bem como avaliar a compatibilidade de um regime de direitos de pesca transferíveis com a política comum da pesca. O estudo foi realizado, em conjunto pela LEI (Países Baixos), pelo Dr. Ásgeir Daníelsson (Islândia) e pela PHAROS Fisheries Consultants Ltd. (Reino Unido). 1.1. Antecedentes do estudo Uma das principais características do sector da pesca é o facto de os recursos serem limitados, mas renováveis. Uma gestão eficiente da pesca tem de levar em conta os interesses das comunidades piscatórias, dos armadores e dos consumidores, procurando simultaneamente assegurar que as unidades populacionais se mantenham a níveis adequados.

Um sistema de gestão da pesca funciona dentro de um contexto bioecológico e socioeconómico inserido num enquadramento institucional, e proporciona processos de decisão, um quadro regulamentar e um sistema de acompanhamento e controlo. O Parlamento Europeu encomendou o presente estudo a fim de poder determinar em que medida se deve modificar o sistema de gestão da pesca no contexto da política comum da pesca, possivelmente, mediante a introdução de direitos de pesca transferíveis. 1.2. Objectivos A finalidade do presente estudo é apresentar à Comissão das Pescas do Parlamento Europeu argumentos sólidos e coerentes que permitam determinar se será aconselhável ou não modificar o sistema de gestão da pesca no contexto da actual reforma da política comum da pesca, possivelmente, mediante a introdução de direitos de pesca transferíveis. 1.3. Considerações prévias sobre a metodologia Embora o estudo dos direitos de pesca transferíveis deva incluir, em princípio, todos os tipos de direitos de pesca passíveis de transferência, o presente estudo irá restringir-se ao estudo das quotas individuais transferíveis (individual transferable quotas, ITQ). Encontramos exemplos de sistemas de gestão da pesca baseados em ITQ na Nova Zelândia e na Islândia. Na União Europeia, os Países Baixos têm um regime de ITQ integrado no seu sistema de co-gestão, e o Reino Unido tem vindo a avançar, nos últimos anos, no sentido de um regime de ITQ em consequência de iniciativas do sector. Em Espanha está a ser aplicado um regime de quotas de esforço, baseado na atribuição de dias de pesca transferíveis. O estudo reconhece as diferenças entre os principais pesqueiros da UE, nomeadamente: o Báltico, o Atlântico Oriental e o Mediterrâneo. O presente estudo irá examinar os regimes de ITQ de três países europeus: Islândia, Países Baixos e Reino Unido. Apresenta-se, também, o caso da Nova Zelândia para efeito de comparação.

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A introdução de um regime de ITQ a nível da UE, no contexto da PCP, iria alterar a estrutura institucional da gestão da pesca na UE em aspectos fundamentais. Um regime desse tipo irá afectar o princípio de gestão da estabilidade relativa, que garante a cada Estado-Membro uma parcela constante de cada TAC. Esse princípio é incompatível com a introdução de ITQ a nível da UE. Por outro lado, a introdução de ITQ permitirá que a PCP passe a estar em conformidade com o princípio da livre circulação do capital e do trabalho no sector da pesca europeu. Isso poderá aumentar a eficiência económica, mas, ao mesmo tempo, poderá ter consequências em termos do nível de concentração na indústria da pesca da UE, o que irá levantar várias questões de equidade. Estas questões serão analisadas no contexto dos quatro estudos de casos realizados. Com base nas experiências examinadas nesses estudos, analisar-se-á a possibilidade de aplicar ITQ ao nível da UE. Essa análise levará em conta medidas transitórias e de acompanhamento. 1.4. Critérios de avaliação A gestão comum da pesca na Europa, ou seja, a gestão nos Estados-Membros da UE, é norteada por múltiplos objectivos, nomeadamente, a conservação das unidades populacionais, a melhoria do rendimento dos pescadores e a manutenção do emprego em regiões que dependem da pesca. Admite-se como pressuposto que o principal objectivo é o da conservação e, em particular, do ajustamento das capturas aos TAC. A avaliação do sistema de gestão da pesca incide no seguinte:

- Enquadramento institucional - Impacto ecológico - Impacto social e económico - Efeitos secundários e efeitos imprevistos.

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2. Análise teórica 2.1. Os direitos patrimoniais na gestão da pesca A capacidade de pesca da UE não leva em conta a necessidade de restringir as capturas àquilo que as unidades populacionais conseguem produzir. Os economistas sabem, desde a década de 1950, que o acesso livre conduz à sobrepesca, ao declínio das unidades populacionais, a capturas inferiores aos níveis óptimos e ao excesso de capacidade. Nos últimos anos, tem-se vindo a compreender progressivamente que parte da solução deste problema de gestão consiste em conceber direitos de acesso adequados (FAO, 2000a). O controlo adequado do volume total desses direitos (totais admissíveis de captura, TAC, ou número total de dias de pesca) deverá permitir que se evite a sobrepesca e se criem condições para que a indústria da pesca funcione com base nos mesmos princípios que outras indústrias. Isto significa que, se os direitos patrimoniais forem correctamente definidos e se for estabelecido um volume total adequado desses direitos (e se houver alguns regulamentos sobre as artes de pesca e o encerramento de zonas de pesca), se pode esperar que as forças do mercado regulem o investimento e a distribuição da produção e do emprego no sector da pesca, tal como acontece noutros sectores. O excesso de capacidade não continuará a ser um problema para o sector, já que não levará a capturas excessivas. O excesso de capacidade acaba por representar um encargo financeiro para as várias empresas de pesca. Se os direitos de acesso forem claramente definidos, os armadores não esperarão que lhes sejam atribuídos direitos de pesca com base na sua capacidade. Isto constitui um incentivo para reduzirem a sua capacidade ou para adquirirem mais direitos de pesca, se estes forem negociáveis. Os sistemas de gestão da pesca baseados em direitos podem assentar no controlo dos recursos (quotas de esforços transferíveis, ou seja, dias de pesca), ou na afectação dos recursos de pesca ou de determinadas unidades populacionais a comunidades específicas. Os outros direitos patrimoniais decorrem das quotas individuais de captura (individual quotas, IQ) ou das ITQ. Existe uma extensa bibliografia sobre a teoria dos direitos patrimoniais e a experiência dos vários países. Esta análise teórica não inclui muitas referências a essa bibliografia. Parece-nos, contudo, importante chamar a atenção para um documento apresentado à CE que resume os mais recentes avanços da teoria e a experiência em matéria de direitos do utilizador no sector da pesca (Frost, 2002). A FAO organizou uma conferência sobre direitos de pesca em Perth, em 1999 (FAO, 2000b), que permitiu reunir as experiências em matéria de direitos de pesca de 50 Estados. O presente estudo irá incidir nas quotas individuais transferíveis, ITQ. O que se pretende é analisar as experiências de ITQ de Estados-Membros da UE e de outros país, mas com a finalidade de introduzir um regime comum desse tipo a nível da UE. Após 20 anos de experiência da PCP, acesso livro deixou de ser uma opção séria a considerar na Europa, o que se aplica também ao chamado “sistema olímpico” (liberdade de acesso, número limitado de dias de pesca autorizados). A prática habitualmente adoptada na UE (excluindo o mar Mediterrâneo e o Báltico) consiste na atribuição de parcelas fixas dos TAC aos Estados-Membros (princípio da estabilidade relativa) e em regimes de repartição específicos dos Estados-Membros que garantem a cada organização de pescadores (OP) e a cada empresa de pesca uma parcela mais ou menos fixa da quota nacional. Ao nível dos Estados-Membros, o actual sistema de gestão da pesca da UE apresenta características de um regime de IQ, em que o elemento fundamental é a estabilidade relativa. A análise irá, portanto, concentrar-se nas IQ (o actual sistema) e nas ITQ.

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2.2. ITQ A diferença entre as ITQ e as IQ é que as primeiras são negociáveis, ao passo que as últimas não o são. O quadro jurídico das ITQ assemelha-se em muitos aspectos ao das IQ, excepto no que se refere à possibilidade de negociação. Na prática, as ITQ e as IQ não são pólos opostos, já que por vezes existem algumas restrições à negociação de ITQ. Em alguns casos, é permitida a locação de quotas (transferência das quotas anuais), mas não a venda dos direitos inerentes às mesmas. Noutros casos, aplica-se um limite máximo ao volume de transferência permitido no ano da quota, ou ao volume das quotas que uma empresa pode deter. São também frequentes as restrições à negociação de quotas entre regiões e entre tipos de navios. No outro extremo, temos os casos em que IQ não transferíveis podem ser transferidas entre navios pertencentes à mesma empresa. As ITQ, tal como as IQ, oferecem uma solução para a “tragédia das zonas comuns”. Mas as ITQ são um mecanismo melhor para aumentar a eficiência da pesca e um instrumento que permite eliminar o excesso de capacidade. As ITQ são criticadas por várias razões, em particular, por incentivarem as devoluções, por gerarem ganhos “pouco equitativos” para aqueles a quem a quota foi inicialmente atribuída, por criarem desequilíbrios regionais e por promoverem o declínio de regiões que dependem da pesca. 2.2.1. Mecanismo de reestruturação das frotas As quotas individuais transferíveis podem ser negociadas entre empresas de pesca o que significa que cada empresa pode ajustar as quotas que detém de modo a corresponderem às suas operações de pesca. Com o decorrer do tempo, a transferibilidade torna-se um mecanismo de reestruturação do sector. Uma das vantagens dos regimes de ITQ frequentemente mencionadas na teoria é o facto de permitirem que empresas rentáveis em expansão adquiram, mais facilmente, quotas detidas por empresas marginais. Com o decorrer do tempo, isso leva a uma redução progressiva do excesso de capacidade improdutiva do sector da pesca. O desempenho económico geral tenderá a melhorar porque as unidades de pesca mais eficientes passarão a capturar uma parcela maior do total admissível de captura. Há, contudo, casos em que as IQ são transferidas para empresas em expansão quando estas compram os navios das empresas marginais. O valor do direito do utilizador fica, então, diluído no preço do navio. Na UE, a prática de cedências de quotas é um exemplo disso. Há vários factores que influenciam a decisão de abandonar a actividade. Em termos financeiros, as receitas da transferência de quotas, mais o produto da venda do navio, mais um eventual subsídio pelo abate do navio, menos os impostos devem equivaler, pelo menos, aos rendimentos que o operador obteria se continuasse a desenvolver a sua actividade de pesca. Por exemplo, as incertezas quanto ao verdadeiro valor das ITQ, o capital e o trabalho já investidos no sector (preços baixos dos navios e inexistência de emprego alternativo) poderão explicar a lentidão com que se dá a transição para uma frota com uma estrutura mais eficiente em termos de custos. Estes factores podem explicar, também, os níveis de preços muito elevados das quotas revelados pelos estudos de casos aqui analisados. 2.2.2. Devoluções ao mar As quotas individuais (IQ e ITQ) criam incentivos para se maximizar o valor das capturas desembarcadas das espécies abrangidas pela quota, em particular nos casos em que os preços de categorias diferentes da mesma espécie à saída do navio diferem significativamente. Tal pode levar a uma pesca mais selectiva ou à triagem comercial através da devolução ao mar das categorias de baixo valor das espécies abrangidas pela quota. Na maior parte dos casos, os peixes devolvidos ao mar não sobrevivem e devem ser levados em conta ao determinar-se a mortalidade por pesca. Para efeito da conservação de recursos, o que importa é a mortalidade total por pesca, e não apenas a parte que é incluída no cálculo dos desembarques.

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Quando a actividade de pesca se baseia num regime de quotas, é lucrativo para os pescadores (mas não para a sociedade, que leva em conta os efeitos totais nos recursos) devolverem ao mar os peixes de baixo valor, de modo a poderem desembarcar uma maior quantidade de peixe de elevado valor por conta da sua quota. Como as ITQ tendem a promover uma pesca mais eficiente (e lucrativa) do que as IQ, irão incentivar mais as devoluções. Por outro lado, as ITQ também proporcionam aos pescadores uma maior flexibilidade, o que lhes permite ajustarem-se mais facilmente às condições permanentemente variáveis da pesca e para ajustarem a composição das suas capturas. Permitir a transferência de quotas reduz a devolução ao mar de espécies de capturas acessórias. Há indícios de que grande parte (a maioria) dos elevados volumes de transferência de quotas que se verificam quando a pesca se baseia num regime de ITQ se dão para ajustar as quotas detidas às mudanças que se verificam na actividade de pesca ao longo do ano a que as quotas dizem respeito. 2.2.3. Receitas provenientes das quotas inicialmente atribuídas Muitas pessoas não concordam com que os pescadores obtenham lucros vendendo quotas que lhes foram inicialmente atribuídas gratuitamente. Este tipo de objecção tem-se vindo a acentuar, uma vez que os preços das quotas tendem a ser muito elevados, a ponto de esses preços tenderem a exceder o lucro unitário e a tornarem negativos os lucros puros dos novos operadores (Daníelsson, 2001b e Davidse et al., 1997). As ITQ podem ainda agravar os problemas financeiros da sucessão em empresas familiares, e muitas empresas de pesca são ainda empresas familiares. O aumento de capital com base em direitos do utilizador não é uma característica exclusiva das ITQ. Existem outros modelos de gestão que são utilizados para reduzir o esforço de pesca que geram ganhos transitórios, embora isso seja mais explícito no caso das ITQ. Por exemplo, no caso das IQ, o valor do direito ficará diluído no preço do navio, gerando vantagens e desvantagens semelhantes às que já foram referidas no caso das ITQ. 2.2.4. As ITQ e questões regionais Mesmo que a pesca não seja importante à escala nacional, há cidades e regiões em todos os países da UE para as quais é muito importante. Num regime de ITQ, existe uma correlação quase perfeita entre as mudanças verificadas ao nível da actividade de pesca e os movimentos de ITQ, o que dá a impressão de que o declínio da actividade de pesca em algumas comunidades se deve à transferência de ITQ. Na maioria desses casos, uma análise económica revela que os movimentos de ITQ surgiram devido a mudanças das condições económicas das empresas, e a movimentação de grandes quantidades de quotas deve-se normalmente à falência de empresas. São estes mesmos factores que têm estado na origem das vicissitudes das comunidades piscatórias há décadas, ou até séculos, mesmo antes de existirem as ITQ. Ao falar-se sobre a gestão da pesca e as questões regionais é importante reconhecer que, na Europa, a indústria da pesca não é, nem será, uma indústria que se caracteriza por um grande crescimento. Mesmo depois de as unidades populacionais terem recuperado e de estarem a ser geridas em condições óptimas de modo a permitirem capturas superiores às que se verificam hoje, os avanços tecnológicos irão levar a reduções do emprego no sector da pesca. A pesca nunca será, portanto, a pedra angular de uma comunidade em crescimento, a não ser que essa comunidade consiga aumentar a quantidade de quotas que detém. Como o volume total das quotas tem de ser limitado, isso significa obviamente que outras comunidades piscatórias irão, forçosamente, ficar em situação de desvantagem. Por conseguinte, é necessário que nessas comunidades – e nas comunidades piscatórias em geral – as políticas regionais sejam orientadas para a criação de oportunidades de emprego em sectores que não o da pesca. A análise económica e a experiência de alguns países revelam que a imposição de restrições à transferibilidade das quotas e a subvenção da aquisição de quotas em algumas regiões apenas irão dificultar o desenvolvimento da actividade de pesca nas comunidades mais vocacionadas para esta actividade. Num regime de ITQ, esse tipo de práticas levam os preços das quotas a aumentar, tornando mais oneroso o processo de crescimento das empresas de pesca eficientes e tornando a pesca em geral mais dispendiosa.

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2.2.5. As ITQ em pescarias multiespécies A pesca envolve, em grande parte dos casos, a captura de múltiplas espécies. Em alguns casos, o número de espécies em causa chega a ser bastante elevado. Isto levanta numerosos problemas para a gestão da pesca. Por um lado, os gestores poderão querer influenciar a orientação (selectividade) da actividade dos pescadores. Se a rendibilidade da pesca for diferente para espécies diferentes e os pescadores conseguirem, em certa medida, orientar a sua actividade para espécies específicas, poderá haver o perigo de sobrepesca das espécies mais lucrativas. Este problema pode resolver-se introduzindo TAC e quotas para as várias espécies. Por outro lado, os TAC e as quotas podem incentivar as devoluções ao mar, quando os pescadores não têm uma quota para capturas acessórias que não conseguem evitar. Permitir a transferência de quotas de captura é uma maneira óbvia de reduzir essas devoluções. Em alguns casos, a variabilidade da composição das capturas é de tal ordem que a transferência de quotas entre navios não é suficiente para resolver o problema. Nesses casos, a solução poderá consistir num tipo qualquer de quotas agregadas ou “baseadas no valor”. Tanto a Islândia como a Nova Zelândia têm permitido que os pescadores troquem parte das suas quotas de uma espécie por quotas de outras espécies com base em rácios de troca oficiais. Estes rácios de troca têm sido definidos com base nos preços relativos dos desembarques num período recente específico. Esses preços relativos divergem frequentemente dos preços relativos das quotas, que reflectem a rendibilidade da pesca de cada espécie. Aqueles dois países constataram que este regime pode levar à sobrepesca de algumas espécies, pelo que restringiram o âmbito do regime. O que acabamos de dizer revela que qualquer política que se pretenda válida depende, fundamentalmente, da variabilidade da dimensão e possibilidade de captura das diferentes unidades populacionais e da capacidade dos pescadores para influenciarem a composição das suas capturas. Se a variabilidade das unidades populacionais e a possibilidade de captura das várias espécies forem relativamente reduzidas e a capacidade dos pescadores para influenciarem a composição das suas capturas for considerável, permitir a negociação de quotas poderá ser suficiente para evitar as devoluções das espécies das capturas acessórias. Se a variabilidade das unidades populacionais e a possibilidade de captura forem grandes e os pescadores não conseguirem influenciar a composição das suas capturas, a solução poderá passar pela introdução de quotas agregadas. Se os pescadores não conseguirem influenciar a composição das suas capturas, não tem muita importância decidir quais os rácios de troca a adoptar. Mas se conseguirem influenciar a composição das suas capturas, os rácios de troca das quotas agregadas devem reflectir a rendibilidade da pesca das diferentes espécies. Isto significa que esses rácios se devem basear nos preços relativos das quotas, e não nos preços de desembarque relativos. A adopção de outras medidas, como, por exemplo, o encerramento de zonas de pesca e a regulamentação das artes de pesca também é, evidentemente, pertinente no caso de pescarias multiespécies imprevisíveis. A devolução ao mar das espécies capturadas acessoriamente é apenas um aspecto do problema das devoluções. Uma outra prática nociva é a triagem comercial, que consiste na devolução de peixes de baixo valor (muitas vezes, juvenis com grande probabilidade de se virem a tornar valiosos se os deixarem ficar no mar), e a pesca de peixes mais valiosos por conta de uma determinada quota. A subvenção do desembarque de espécies pouco valiosas contando apenas uma parte do volume para efeito da quota é uma medida que já se tentou aplicar na Islândia e na Nova Zelândia. Tal como no caso das quotas agregadas, o perigo dessa prática é poder levar à sobrepesca e reduzir os incentivos para os pescadores evitarem pescar peixes de reduzido valor. Como os regimes de quotas de captura incentivam as devoluções, uma alternativa possível são as quotas de esforço (incluindo a autorização de negociar essas quotas). Este regime poderá ser uma solução no caso de pescarias multiespécies se os pescadores não conseguirem influenciar a composição das suas capturas, ou se a pesca de espécies diferentes for igualmente lucrativa. Mas se a rendibilidade for diferente, talvez seja preferível os gestores restringirem as capturas de determinadas espécies, o que exige a imposição de um tipo qualquer de limites às capturas.

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O regime de quotas de esforço tem outras desvantagens em comparação com o regime de quotas de captura. As mais importantes são a dificuldade em prever a mortalidade por pesca (captura) com uma frota de uma determinada capacidade, e a dificuldade em controlar o esforço total quando são feitos novos investimentos e introduzidas novas tecnologias, bem como o facto de haver menos incentivos para aumentar o valor da captura através da movimentação, armazenamento (levando em conta a duração da saída para o mar) e transformação a bordo. 2.2.6. As ITQ e outras ferramentas de gestão As ITQ são apenas uma de múltiplas ferramentas que se podem utilizar para controlar o esforço de pesca. É um facto reconhecido que não há uma estratégia única de gestão da pesca que resolva todos os problemas da pesca. Normalmente, procura-se conjugar as ITQ com outras ferramentas de gestão disponíveis e com os direitos inerentes às mesas. Os benefícios e desvantagens económicos potenciais das ITQ são bem conhecidos. No entanto, nem todos esses benefícios e desvantagens se aplicam apenas às ITQ, existindo também no caso de outros direitos patrimoniais individuais transferíveis ou de outros modelos de gestão adoptados para reduzir o esforço de pesca. É importante referir que a gestão eficaz das ITQ/IQ de algumas espécies, que torna supérflua alguma capacidade, pode ter efeitos indirectos noutras zonas de pesca de acesso livre ou restrito, ou noutras espécies. Os sistemas de gestão da pesca baseados em direitos, como os regimes de ITQ/IQ, são difíceis de modificar. Os titulares de direitos (por exemplo, ITQ/IQ) exigem, normalmente, uma compensação por eventuais mudanças que lhes sejam desfavoráveis. Os custos de aplicação de um regime de ITQ serão mais elevados do que os de outros modelos alternativos de gestão, consoante as características da pescaria e as alternativas consideradas. Controlar um regime de ITQ é relativamente fácil no caso da pesca ao largo (colocação de observadores a bordo dos navios) e quando a pescaria envolve poucos navios e poucos portos. Muitos dos custos de controlo e verificação da aplicação são estáveis ou fixos independentemente do número de espécies abrangidas pelo regime de ITQ. Nada indica que os custos de aplicação de sistemas de gestão baseados em ITQ e IQ sejam diferentes dos de outros regimes. Uma pescaria específica, ou uma pescaria multiespécies mas como um número limitado de espécies (ou apenas algumas espécies económica e biologicamente significativas) em que haja uma separação (temporal ou espacial) bastante distinta entre unidades populacionais estáveis e sejam utilizadas artes de pesca altamente selectivas, poderá ser o enquadramento mais favorável para um regime de ITQ. Por outro lado, uma pescaria multiespécies envolvendo numerosas espécies sem que nenhum delas seja dominante, em que o recrutamento e as unidades populacionais sejam instáveis e imprevisíveis e em que as artes de pesca não sejam selectivas não oferece condições favoráveis a programas eficazes de ITQ. No entanto, este tipo de pescarias são difíceis de gerir qualquer que seja o sistema de gestão que se queira adoptar. A eficácia, concepção, impacto e custos de um regime de ITQ em comparação com outras opções de gestão dependem do seguinte:

o Características das pescarias o Enquadramento institucional o Concepção do regime ITQ o Quadro jurídico subjacente.

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2.2.7. Características das pescarias Os principais indicadores do bom funcionamento das ITQ são o número de espécies(-alvo), o número de espécies abrangidas pelas ITQ e o número de navios e de portos. A concepção de sistemas de gestão para pescarias que envolvem múltiplas artes de pesca e/ou múltiplas espécies representa um desafio para muitos gestores de recursos. Além disso, é normalmente muito mais difícil aplicar ITQ a pescarias multiespécies do que a pescarias específicas, devido às interacções complexas que se verificam no caso de múltiplas espécies e à reduzida capacidade dos pescadores para orientarem as capturas para espécies específicas. Como se deve gerir uma combinação de espécies quando a captura acidental de espécies não visadas é frequente, ou quando a pesca visa várias espécies mas não é possível determinar as proporções das várias espécies que compõem a captura? Há vários tipos possíveis de interacção técnica entre as diferentes espécies da captura e os diferentes tipos de recursos económicos. A questão fundamental que se põe é se os pescadores conseguem controlar as taxas de captura e a composição das capturas e se têm capacidade para substituir as espécies-alvo (Squires et al, 1998). Quando os pescadores conseguem orientar a pesca para uma ou mais espécies, as ITQ poderão ser uma opção a considerar. A capacidade para orientar a pesca para espécies específicas é maior se houver um número relativamente reduzido de espécies e se houver unidades populacionais relativamente distintas em termos de zona e profundidade. Um outro factor é a utilização ou não de artes de pesca diferentes para espécies diferentes. No caso das pescarias multiespécies, se as proporções das espécies que compõem as capturas forem fixas, podem estabelecer-se ITQ para espécies específicas. Pode também simplificar-se a gestão da pesca agregando as espécies (ITQ multiespécies). No entanto, mesmo que as condições económicas justifiquem esse tipo de simplificações, há considerações biológicas e ecológicas que nos levam a duvidar que seja possível gerir as espécies como um agregado. Nas pescarias multiespécies, é um desafio conseguir que as várias capturas e a taxa de captura total das várias espécies fixada para o sector correspondam aos TAC. Dum modo geral, é necessário transferir quotas. Isso poderá levantar problemas ao nível do sector, porque poderá não ser possível combinar as capturas reais de cada espécie nas mesmas proporções relativas que os respectivos TAC separados. Neste tipo de situações, há o risco de surgirem práticas como exceder os limites dos TAC e fazer devoluções ao mar. No entanto, argumenta-se que este tipo de comportamentos irão diminuir com o decorrer do tempo, porque os pescadores tenderão a restabelecer o equilíbrio entre as capturas e as ITQ que detêm, por exemplo, mediante a transferência de quotas, a modificação de modalidades de pesca ou inovações ao nível das artes de pesca (Squires et al., 1998). Têm sido criadas várias soluções para a falta de correspondência entre as capturas e as quotas (por exemplo, ajustamento das capturas no ano seguinte quando se excede o TAC num determinado ano, locação de quotas). No entanto, qualquer que seja o instrumento utilizado, não existe nenhum mecanismo perfeito que permita fazer corresponder as capturas às quotas atribuídas. Se a selectividade dos pescadores for nula, a possibilidade de transferir quotas de esforço poderá ser uma alternativa. 2.2.8. Enquadramento institucional Fixar os TAC parece ser uma condição necessária óbvia das ITQ (e IQ). A introdução de direitos patrimoniais exige avaliações biológicas sólidas das unidades populacionais susceptíveis de servirem de base ao estabelecimento dos volumes totais de direitos (TAC) e à atribuição desses direitos aos pescadores. Até à data, a aplicação de ITQ na UE tem sido da responsabilidade dos Estados-Membros. As ITQ são um instrumento que permite aos Estados-Membros ajustarem os desembarques nacionais às quotas que lhes são atribuídas. Isto implica um enquadramento jurídico e uma concepção, atribuição, controlo e aplicação específicos para cada Estado-Membro.

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A quase impossibilidade de gerir a pesca sem a participação e empenhamento dos interessados é um facto que todos reconhecem. Isto aplica-se em particular aos direitos do utilizador. Os pescadores que possuem quotas são detentores de direitos valiosos, o que cria condições favoráveis à co-gestão. 2.2.9. Concepção do regime de ITQ O bom funcionamento de um regime de ITQ exige que todos os direitos, privilégios e responsabilidades sejam pormenorizadamente definidos. Definição Na maioria dos casos, as ITQ são definidas como uma parcela fixa da quota nacional (TAC), mas, na Nova Zelândia, existiam quotas de volume fixo durante um breve período de tempo. As parcelas das quotas são utilizadas para calcular o volume das quotas para o período a que dizem respeito. As quotas podem ser definidas como o direito de desembarcar um volume específico de peixe, ou de capturar um volume específico de peixe (incluindo devoluções). Podem, também, fixar-se quotas para espécies específicas (prática mais habitual) ou agregar-se quotas para várias espécies. Titularidade Quem tem direito a deter ITQ? As ITQ são muitas vezes atribuídas a empresas de pesca que têm uma licença de pesca nacional. Há muitas outras opções: por exemplo, as ITQ podem ser atribuídas a pescadores de comunidades específicas, aos titulares de licenças de pesca da UE ou a uma pessoa qualquer. Podem definir-se as ITQ independentemente de empresas, navios, armadores ou outras entidades. Na prática, os direitos inerentes às ITQ são normalmente definidos em termos dos direitos inerentes a um navio. Haverá restrições aplicáveis a navios a que correspondem ITQ registadas mas que não são utilizadas na actividade de pesca pelos navios em causa? Segurança e exclusividade Em que medida são seguras as ITQ? Poderão elas ser revogadas pelo encerramento de zonas de pesca se as capturas reais excederem a quota nacional ou os TAC porque alguns pescadores (Estados) excederam as suas quotas? Neste aspecto, o bom funcionamento das ITQ depende da existência de um sistema adequado de controlo e aplicação. Pode dar-se ainda o caso de os pescadores não poderem utilizar a quota que lhes foi atribuída devido à interferência de outros instrumentos de gestão, tais como medidas técnicas, encerramento de zonas de pesca ou períodos de defeso, como acontece, por exemplo, actualmente, devido aos planos de recuperação propostos pela UE. Duração Durante quanto tempo pode o titular exercer o seu direito? A titularidade corresponde, tradicionalmente, a um direito de duração indefinida, ao passo que a locação corresponde a um direito de duração limitada. Há muitas opções possíveis: os direitos de pesca podem ser privatizados, deixando o Estado de poder interferir na pesca (neste caso, os TAC serão determinados pelos accionistas da empresa titular dos direitos de acesso); o titular do direito é uma entidade privada (ou o Estado, como acontece actualmente e irá, provavelmente, continuar a acontecer no futuro próximo) e pode locar a quota durante um ano, dois anos ou mais. Transferibilidade Existirão limitações à transferência de quotas? Por exemplo, poderá aplicar-se um limite à quantidade de quotas detidas por uma empresa. Podem os titulares de ITQ locar as suas quotas ou uma parcela das mesmas a outros pescadores sem quaisquer restrições (por exemplo, região, tipo de navio)?

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Divisibilidade Será que o regime permite a transferência e a consolidação de pequenas parcelas de ITQ? Flexibilidade A flexibilidade de um regime de ITQ depende, principalmente, das regras que se aplicam à transferência e à divisibilidade. Nas pescarias multiespécies, em particular, a transferibilidade deve ser flexível, de modo a permitir que seja mais fácil assegurar a correspondência entre as quotas, as taxas de captura reais e a composição das unidades populacionais. Permitir a locação de quotas anuais proporciona uma maior flexibilidade do que permitir apenas a transferência permanente (venda) dos direitos inerentes às quotas. Os benefícios económicos esperados das ITQ relacionam-se, em grande medida, com a flexibilidade que proporcionam aos pescadores e aos gestores de recursos. A imposição de limitações à propriedade, transferibilidade, divisibilidade ou duração das quotas (dum modo geral, em prol da equidade e de considerações relacionadas com a distribuição) e os atrasos administrativos reduzirão a flexibilidade proporcionada pelo regime e, como tal, os ganhos económicos potenciais em termos de eficiência que decorrem de um sistema de gestão baseado em ITQ. Atribuição inicial Quais os critérios que nortearam a atribuição inicial de quotas? As quotas são, dum modo geral, atribuídas gratuitamente aos participantes históricos na pesca. Existem várias alternativas à atribuição gratuita de ITQ. Entre elas referem-se as seguintes: hasta pública, encargos de aluguer, programas de resgate de quotas financiados pelo sector ou recuperação de custos de gestão (taxa de concessão de licença). Mercado das quotas Como está organizada a transferência de quotas? Uma consideração importante nas pescarias multiespécies é a necessidade de reduzir ao mínimo os regulamentos a que os pescadores têm de obedecer ao negociarem os direitos inerentes às suas quotas ou ao locarem quotas, de modo a reduzir os custos de transacção da transferência de quotas. Haverá indícios de que a negociação de quotas tem outras repercussões no sector, por exemplo, ao nível da percentagem auferida pelas tripulações e do emprego? 2.2.10. Quadro jurídico 2.2.10.1. As ITQ como um direito patrimonial ou como um direito sui generis As ITQ como fenómeno da vida Uma breve análise da bibliografia sobre pesca poderá dar ao leitor a impressão de que a natureza jurídica das quotas é tão indefinível – e, em certa medida, talvez, tão irrelevante – como era o sexo dos anjos no antigo Império Bizantino. As diferenças fundamentais entre os sistemas jurídicos dos Estados-Membros da União Europeia não facilitam de modo algum este problema, já que a definição dos direitos patrimoniais varia enormemente entre os sistema anglo-saxónicos baseados na Common Law e os sistemas baseados no Direito Romano. Se acrescentarmos a isto as diferentes concepções de propriedade das sociedades capitalistas e comunistas, teremos de concluir que definir a natureza das ITQ poderá ser obra para uma vida inteira. Não importa se, neste momento, a lei diz que as quotas são direitos patrimoniais ou não – as leis podem e devem ser adaptadas de modo a corresponderem às opiniões da sociedade. O papel das leis não consiste apenas em prescrever o que os indivíduos e a

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sociedade devem fazer; as leis devem exprimir em palavras e em normas aquilo que a sociedade deseja. Embora seja sem dúvida importante determinar a natureza jurídica das ITQ, não podemos negar que, enquanto os juristas debatem a questão, os pescadores e os gestores da pesca têm de prosseguir a sua actividade e de utilizar as ITQ - qualquer que seja a sua natureza – de uma série de maneiras criativas. Não obstante estas reservas, iremos tentar descrever alguns aspectos legais das ITQ. Em que medida é que um direito patrimonial é absoluto? Os antigos Romanos consideravam que os direitos patrimoniais eram aqueles que maior alcance tinham; a propriedade caracterizava-se pelo facto de o proprietário poder alienar o seu bem da forma que entendesse. Podia vendê-lo, dá-lo, legá-lo por testamento, destruí-lo, alugá-lo ou decidir não fazer absolutamente nada com ele. Muitos sistemas jurídicos continuam a atribuir o mesmo alcance aos direitos patrimoniais. A sociedade ocidental do século XXI aceita, efectivamente, que os direitos patrimoniais não são tão absolutos como os Romanos os consideravam. Mas, intuitivamente, todos continuamos a pensar que ser proprietário de um objecto significa, essencialmente, que podemos fazer com ele o que entendermos. Não existe uma definição única e uniforme de direitos patrimoniais. O alcance dos direitos patrimoniais tem evoluído ao longo do tempo e varia consoante a sociedade em que se vive. Podemos dizer que os direitos patrimoniais variam consideravelmente, indo desde direitos patrimoniais absolutos e ilimitados até direitos patrimoniais restritos. Podemos descrever o leque de direitos patrimoniais com base nas suas características. Em vez de discutirmos se as ITQ são direitos patrimoniais ou não, iremos examinar os seus atributos. Há muitas modalidades de regimes de ITQ, com atributos jurídicos diferentes. Algumas características jurídicas das ITQ parecem ser inerentes à sua natureza essencial, ao passo que outras são variáveis e dependem das escolhas feitas pelo legislador. Podemos acrescentar, neste contexto, que as quotas individuais (IQ) apresentam muitas características idênticas às das ITQ, e que apenas a transferibilidade torna as ITQ direitos mais absolutos do que as IQ. À primeira vista, não parece que as ITQ possam ser, verdadeiramente, consideradas direitos patrimoniais reais. Os regimes existentes mostram que as ITQ estão sujeitas as várias limitações. O titular não as pode utilizar nem aliená-las como entender. Em França, o parlamento assumiu a posição clara de que as quotas de pesca não podem ser consideradas direitos patrimoniais. A Islândia também estabelece na sua legislação em matéria de gestão da pesca que as unidades populacionais são propriedade da nação islandesa. IQ por oposição a ITQ A maioria das características das ITQ aplicam-se, também, às IQ, sendo a única diferença óbvia o facto de estas últimas não serem transferíveis. Como o objecto do presente estudo são as ITQ e não as IQ, não iremos deter-nos mais sobre a questão das IQ. A importância de definir as ITQ num contexto europeu diverso Tal como iremos ver adiante, as ITQ assumem muitas formas diversas. O bom funcionamento das ITQ exige que todos os direitos, privilégios e responsabilidades que delas decorrem sejam pormenorizadamente definidos. Isto aplica-se, em particular, no caso de se introduzirem ITQ na União Europeia, porque os vários Estados-Membros têm sistemas jurídicos muito diferentes e poderão não definir os direitos patrimoniais da mesma maneira. Os regimes de ITQ existentes estão inseridos

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em sistemas jurídicos homogéneos (Islândia, Nova Zelândia), pelo que o problema de quadros jurídicos diferentes é um novo elemento. 2.2.10.2. As ITQ são imateriais – não são peixe A maioria das pessoas concordará que o titular de uma ITQ tem o direito imaterial de pescar e desembarcar peixe. Não é proprietário do peixe que existe no mar. A quem pertence um peixe antes de ser pescado? A maior parte das sociedades responderá de uma de duas maneiras. A primeira é que os peixes – tal como os Romanos o entendiam – são res nullius, ou seja, traduzindo, são “coisas que não têm dono”. Depois de apanhado, o peixe pertence a quem o pescou. Uma outra resposta à questão de saber a quem pertencem os peixes que existem no mar é que os recursos naturais pertencem à comunidade ou à nação, e não a ninguém. É o que se passa na Islândia. A teoria de que é a comunidade que detém a propriedade é aquilo que justifica a gestão sustentável, e significa, nomeadamente, que a nação deseja assegurar que o recurso em causa não desapareça. Não existe qualquer obstáculo teórico que impeça o exercício de direitos patrimoniais relativamente a coisas imateriais; os direitos de propriedade intelectual são um bom exemplo de direitos patrimoniais imateriais. 2.2.10.3. Atributos jurídicos variáveis das ITQ Apresenta-se, a seguir, uma lista de atributos jurídicos que as ITQ poderão ter ou não, já que o tipo de sistema escolhido depende do legislador que cria o regime de ITQ. Embora esses atributos sejam variáveis, não deixam de ser importantes e de ter consequências significativas. Tal como se disse anteriormente, existe uma grande diversidade de ITQ, que vão desde ITQ caracterizadas por uma grande flexibilidade e direitos patrimoniais irrestritos até ITQ inflexíveis e altamente regulamentadas. É aconselhável que o legislador escolha explicitamente os atributos, de modo a evitar confusões e litígios. Não se podem considerar estes aspectos jurídicos fora do contexto do sistema de gestão da pesca; o grau de descentralização da gestão da pesca terá repercussões ao nível do alcance das ITQ. Atribuição inicial de ITQ a título oneroso ou gratuito O legislador terá de decidir a que título irão ser inicialmente atribuídas as quotas. Dum modo geral, as quotas têm sido atribuídas gratuitamente aos participantes históricos na pesca. Existem várias alternativas à atribuição gratuita de ITQ. Entre elas referem-se as seguintes: hasta pública, encargos de aluguer, programas de resgate de quotas financiados pelo sector e recuperação de custos de gestão (taxa de concessão de licença). ITQ para espécies específicas ou para um agregado de espécies É possível que, no caso de pescarias multiespécies, os participantes prefiram quotas multiespécies negociáveis às ITQ habituais para uma só espécie. Nesse caso, as autoridades têm de decidir quais as espécies a incluir e quais os coeficientes a utilizar para efeito da agregação. As ITQ podem corresponder a uma parcela da quota total ou ao peso nominal das capturas De início, na Nova Zelândia, as ITQ correspondiam a uma quantidade absoluta em peso, expressa em toneladas. A Nova Zelândia alterou posteriormente o regime e, normalmente, as ITQ correspondem a uma parcela do total de capturas. Na UE, as quotas são as parcelas do TAC europeu que os Estados-Membros detêm. A quota confere a um determinado Estado-Membro (ou navio) o direito muito claro de desembarcar uma determinada quantidade de peixe durante um período de um ano.

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Como os direitos inerentes às quotas são definidos como uma parcela do TAC em causa, o volume de peixe representado pelas quotas alterar-se-á se os TAC forem alterados.

Exemplo de uma quota: suponhamos que um Estado-Membro tem direito a ¼ do total admissível de captura do bacalhau no mar do Norte. Se o TAC para o ano de 2001 for fixado em 4 000 toneladas de bacalhau, então a quota do Estado em causa corresponderá a 4 000 x ¼ = 1 000 toneladas de bacalhau. Se os cientistas insistirem numa redução do TAC em 2002 e este for, portanto, fixado em 1 000 toneladas, então o Estado-Membro em causa terá uma quota de 1 000 x ¼ = 250 toneladas, no ano de 2002.

O facto de as ITQ serem uma parcela não é contrário à natureza dos direitos patrimoniais. Acontece frequentemente um direito patrimonial recair sobre uma parcela de qualquer coisa. Por exemplo, uma pessoa pode ser proprietária de uma casa em conjunto com um irmão ou uma irmã, sendo cada um deles proprietário de metade da casa. O método de determinação das ITQ pode ser especificado na íntegra antecipadamente ou não Um outro aspecto – aparentemente óbvio – dos direitos patrimoniais é que o seu titular deve saber efectivamente sobre o que é que esses direitos recaem exactamente. No entanto, os detentores de ITQ não sabem antecipadamente quanto peixe as ITQ representam porque, na maioria dos casos, as quotas são uma parcela de uma quantidade indeterminada e variável (o TAC), que apenas pode ser especificada com menos de um ano de antecedência. Contudo, na maioria dos casos, sabe-se antecipadamente qual a fórmula que irá utilizada para calcular as ITQ (parcelas da quota). Quaisquer que sejam os TAC estabelecidos no princípio do ano, na maior parte dos casos, continua a ser possível alterar os TAC - e, portanto, as ITQ, que representam parcelas do TAC – no caso de se verificarem alterações súbitas nas unidades populacionais. Na Islândia, nem sequer no princípio do ano se sabe ao certo qual a tonelagem precisa a que as ITQ corresponderão. Há outros tipos de direitos patrimoniais que não são previamente especificados com precisão. Um deles é o direito de propriedade que recai sobre a futura colheita de um determinado campo, independentemente do volume dessa colheita. Não é contrário à natureza intrínseca de um direito patrimonial não se saber antecipadamente qual é o seu conteúdo específico. O que não é vulgar é não saber exactamente qual o método que irá ser utilizado para determinar o alcance do direito e o facto de esse método ser independente da vontade dos proprietários (os detentores das quotas). As ITQ podem ser permanentes ou temporárias Durante quanto tempo pode o titular exercer o seu direito? A titularidade corresponde, tradicionalmente, a um direito patrimonial de duração indefinida, ao passo que a locação corresponde a um direito de duração finita. Há muitas opções possíveis: os direitos de pesca podem ser privatizados, o que significa que o Estado deixa de poder interferir na pesca. Por outro lado, é possível conceber um regime de ITQ em que os direitos inerentes às quotas caducam após um período previamente determinado (por exemplo, 20 anos, 99 anos). Pode estabelecer-se uma comparação com os direitos de exploração mineira (licenças de mineração) que são muitas vezes concedidos por um período longo mas de duração determinada, como, por exemplo, 99 anos. No actual regime da UE, não há efectivamente qualquer garantia de que o regime de quotas irá sequer continuar a existir. Por conseguinte, tal como diz Symes, as quotas existem porque o Estado as atribui. Um outro aspecto pertinente neste contexto é que, em muitos sistemas jurídicos, se podem adquirir direitos patrimoniais por virtude do exercício contínuo, visível e incontestado dos mesmos. Se um regime de ITQ criar, aparentemente, direitos permanentes, há a possibilidade de os detentores exigirem uma indemnização em caso de expropriação. Nos Países Baixos, as ITQ não são

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oficialmente permanentes. Por outro lado, também não são oficialmente temporárias, e são renovadas anualmente. As ITQ podem ser transferíveis temporária ou permanentemente, em parte ou na íntegra Por definição, o detentor de uma ITQ pode transferi-la para outra pessoa. A transferência pode ter um carácter permanente – constituindo uma espécie de venda – ou temporário. São possíveis muitas modalidades de transferência temporária: utilização temporária, troca, locação a curto prazo ou locação a longo prazo. Mas é possível estabelecer alguns limites ou restrições. Por exemplo, na Islândia, os navios cujas capturas não correspondam a pelo menos 50% das quotas que lhes foram atribuídas em um de dois anos consecutivos perdem as suas quotas. Podem também impor-se restrições quer o titular possa transferir as suas quotas na íntegra ou apenas em parte. Mercado das ITQ regulamentado ou livre, com ou sem valores fixos Embora as ITQ sejam por definição negociáveis, podem impor-se restrições legais ao valor de transferência, em vez de deixar que sejam as forças do mercado a determinar esse valor. No entanto, poderá ser extremamente difícil aplicar essas restrições. Uma consideração importante no caso das pescarias multiespécies é minimizar os regulamentos aplicáveis à negociação ou locação de quotas pelos pescadores, de modo a reduzir os custos de transacção das transferências de quotas. Só podem deter ITQ legalmente determinados grupos de pessoas Quem tem direito a deter ITQ? As ITQ são muitas vezes atribuídas a empresas de pesca que têm uma licença de pesca nacional. Há muitas outras opções: por exemplo, as ITQ podem ser atribuídas a pescadores de comunidades específicas, aos titulares de licenças de pesca da UE ou a uma pessoa qualquer. As ITQ podem, inclusivamente, ser propriedade colectiva de comunidades através de uma entidade legal adequada (trust, sociedade de responsabilidade limitada, etc.). As comunidades que dependem da pesca poderão desejar investir em ITQ para bem de toda a sua comunidade. As ITQ podem estar ligadas a uma licença de pesca ou a um navio É possível conceber as ITQ de modo que estas não representem direitos independentes e estejam ligadas a uma licença de pesca ou a um navio. Uma das razões para o fazer é impedir que investidores externos possuam ITQ. As ITQ podem ser exclusivas e exequíveis ou precárias e passíveis de expropriação sem indemnização Que tipo de protecção têm os detentores de ITQ contra uma eventual reivindicação por terceiros? As ITQ devem ser exclusivas, no sentido de pertencerem aos detentores de modo que mais ninguém tenha o direito de explorar as unidades populacionais. Isto poderá também significar que os detentores têm a possibilidade de fazer respeitar o seu direito e proceder judicialmente contra as pessoas que ameacem as suas ITQ. Uma situação deste tipo poderá ter grandes repercussões. Permitirá até que os detentores de ITQ interponham uma acção contra poluidores que provoquem uma mortalidade significativa de peixes. As ITQ também podem ser postas em causa pela interferência de outros instrumentos de gestão, tais como medidas técnicas, encerramento de zonas de pesca e períodos de defeso, como acontece, por exemplo, com os actuais planos de recuperação propostos pela UE.

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Dum modo geral, o Estado só pode retirar direitos patrimoniais após um processo de expropriação legítimo e mediante o pagamento de uma indemnização. Há muitos tratados e constituições que protegem explicitamente o direito de propriedade. Ao introduzir ITQ, o legislador deve acautelar-se, de modo que as medidas de conservação ou de emergência destinadas a proteger as unidades populacionais não dêem azo a pedidos de indemnização. Para evitar esse tipo de pedidos, é necessário criar procedimentos adequados para as medidas de emergência. O que acontecerá no caso de se esgotar o TAC europeu e se encerrar uma zona de pesca pelo facto de os pescadores de um Estado-Membro terem pescado demais? Irá isso permitir que os pescadores de outros Estados-Membros exijam uma indemnização? As ITQ podem ficar sujeitas à condição de serem correctamente utilizadas É possível sujeitar a utilização de ITQ a condições. Uma dessas condições poderá ser a obrigação de prestar informações precisas sobre os desembarques ou não exceder as ITQ ano após ano. Se as condições impostas não forem satisfeitas, poderão aplicar-se sanções, como, por exemplo, a perda das ITQ. No entanto, isto poderá ser considerado uma forma de expropriação sem indemnização, o que constitui fundamento para uma acção judicial por parte do detentor da ITQ. É preferível que as sanções apenas sejam aplicadas após um julgamento imparcial, e não mediante uma medida administrativa unilateral. As ITQ podem ser divisíveis Tanto se podem constituir as ITQ como uma unidade, como permitir que sejam parcialmente transferíveis. Deverá o regime permitir a transferência e a consolidação de pequenas parcelas das ITQ? As ITQ podem aplicar-se exclusivamente a uma zona É possível criar um regime de ITQ com diferentes categorias de ITQ. Poder-se-á, por exemplo, fazer corresponder as quotas a uma região, de modo que algumas quotas apenas possam ser atribuídas a navios registados nessa região. Isto contribuiria em certa medida para proteger as zonas frágeis que dependem da pesca e que necessitam de uma parte permanente das oportunidades de pesca na sua região, independentemente dos seus recursos financeiros. Actualmente, os Estados-Membros podem dividir as quotas entre segmentos da sua frota. Os critérios em que se baseia a divisão de quotas, por exemplo, entre a frota costeira e a frota de alto mar podem ser utilizados para conceder tratamento preferencial às zonas menos favorecidas, com uma frota costeira menos competitiva.

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3. Práticas de regimes de quotas individuais transferíveis 3.1. O regime neerlandês de quotas individuais transferíveis 3.1.1. Descrição geral da actividade de pesca A frota neerlandesa pratica a pesca nas águas costeiras (zona de 12 milhas), em águas a uma distância intermédia (mar do Norte) e no alto mar. Neste estudo iremos apenas considerar a actividade da frota de cúteres no mar do Norte, por ser essa a principal pescaria dos Países Baixos e por estar sujeita a regulamentos aplicáveis às quotas. A frota de cúteres pesca principalmente espécies demersais como o linguado, a solha, o bacalhau e o badejo, bem como espécies pelágicas como o arenque. Trata-se de uma pescaria multiespécies. As limitações físicas são as dimensões variáveis das unidades populacionais pescadas em águas europeias, especialmente, no mar do Norte. Estas unidades populacionais do mar do Norte são partilhadas com alguns dos Estados-Membros da União Europeia que confinam com o mar do Norte, nomeadamente, a Bélgica, a Alemanha, a Grã-Bretanha e a Dinamarca, e, em certa medida, com um país que não pertence à União Europeia, a Noruega, no caso da solha. Desde 1977, os pescadores de países que não são Estados-Membros da União Europeia estão excluídos da parte do mar do Norte que pertence à União Europeia (zona das 200 milhas/Zona Económica Exclusiva). Os pescadores da UE são por vezes proibidos de pescar temporariamente em determinados pesqueiros, que funcionam como zonas de reprodução. Os pescadores holandeses apenas estão autorizados a desembarcar as suas captura em catorze portos. Em 2000, havia 402 cúteres neerlandeses a pescar no mar do Norte, com 1 831 pescadores a bordo. A potência total em cavalos-vapor, em 2000, era de 428 000 CV. As empresas de pesca neerlandesas são empresas familiares, e os pescadores são remunerados em percentagem. A actividade de pesca neerlandesa tem importância económica, especialmente, a nível local e regional. Em termos do PIB, é pouco significativa. Desde 1960, o arrastão de retrancas é o tipo de cúter utilizado na pesca. Dado que havia um desequilíbrio entre os recursos e a capacidade, desde 1975 têm vindo a ser adoptados vários tipos de medidas para restabelecer o equilíbrio. Algumas dessas medidas são de carácter técnico e destinam-se a reduzir a capacidade, e consistem em programas de abate de navios, regimes de licenciamento e medidas aplicáveis às artes de pesca. Uma outra medida importante destinada a reduzir as capturas é a regulamentação das quotas, que evoluíram no sentido de um regime de ITQ. 3.1.2. Descrição do sistema de gestão das quotas de pesca e da reacção dos pescadores Gestão das quotas nos Países Baixos e acções por parte dos pescadores O sistema neerlandês de gestão das quotas de pesca tem vindo a evoluir ao longo dos últimos 27 anos. Têm sido introduzidos métodos diferentes para gerir as quotas nacionais de diferentes grupos de espécies (por exemplo, solha e linguado, bacalhau e badejo, arenque [e sarda]). Os pescadores reagiram de diversas maneiras às regras e regulamentos. Começamos por descrever o sistema de gestão por espécie(s) e, depois, examinamos as reacções dos pescadores.

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Gestão das quotas de solha e linguado Em Novembro de 1974, a Comissão das Pescarias do Nordeste do Atlântico (NEAFC) estabeleceu TAC para 1975, para várias espécies, incluindo a solha e o linguado. As quotas neerlandesas de peixes chatos foram fixadas em níveis consideravelmente inferiores aos dos desembarques desse tipo de peixes em 1973 e 1974. As capturas de solha e de linguado sofreram reduções de 10% e 40%, respectivamente. O Governo neerlandês delegou oficialmente a gestão da quota nacional no sector de pesca, e foi pedido ao organismo profissional do sector da pesca (PSV, Productschap Vis) que desempenhasse essa tarefa. O PCV elaborou um regulamento1 destinado a limitar o esforço de pesca e os desembarques de peixes chatos. Com base nesse regulamento, o presidente do PSV emitiu vários decretos. No entanto, em 22 de Novembro de 1975, a pesca do linguado foi suspensa por se ter esgotado a quota nacional dessa espécie. No princípio de 1976, o PSV devolveu ao governo a responsabilidade pela gestão da quota. Em 1976, o governo introduziu quotas individuais para a pesca da solha e do linguado. O Ministro da Agricultura e da pesca declarou, no parlamento, que o regime de quotas individuais iria aumentar a certeza operacional. A regulamentação dos desembarques permitiria que os pescadores maximizassem os seus lucros, planeassem antecipadamente a sua actividade de pesca e discutissem os seus planos com as entidades que os financiavam. Uma pequena parcela da quota nacional não foi atribuída, e foi utilizada para constituir uma “reserva nacional”. Esta reserva destinava-se a compensar eventuais desembarques excessivos. A quota foi repartida com base nas capturas históricas e/ou potência dos motores. As quotas individuais recebidas por pescadores que já estavam a utilizar os seus navios na pesca antes de 1 de Janeiro de 1974 foram calculadas com base nos maiores volumes de solha e linguado desembarcados em 1972, 1973 e 1974 (princípio da anterioridade). No caso dos navios com menos de 1 250 CV. cuja actividade teve início depois dessa data, as quotas foram calculadas com base no desempenho médio de navios incluídos no mesmo grupo de potência. No caso de navios com potência superior a 1 250 CV., as quotas foram fixadas pelo ministério. Este regime deparou com grande resistência por parte de alguns segmentos do sector, pelo facto de originar diferenças consideráveis entre as quotas de navios com capacidade semelhante. Assim, em 1977, o regime foi revisto e as quotas individuais foram ajustadas à potência dos motores e ao desempenho histórico. As quotas atribuídas em 1977 continuam a servir de base ao actual regime de quotas. No regime de 1977, as quotas de capturas acessórias por grupo de CV estabelecidas para traineiras sem retrancas com mais de 250 CV. foram congeladas ao mesmo nível que as do grupo de 250 CV. Isto deu origem a um número relativamente grande de quotas pequenas. Devido à sua reduzida dimensão, essas quotas são frequentemente denominadas “miniquotas”. Quando o regime de quotas foi introduzido em 1976, as quotas de peixes chatos só podiam ser formalmente transferidas juntamente com um navio. No entanto, em breve se verificou que era possível contornar essa regra mediante artifícios jurídicos. Em 1985, as quotas passaram a ser oficialmente transferíveis sem um navio. A venda de quotas passou a estar sujeita às seguintes regras:

- as quotas só podiam ser compradas pelos proprietários de uma embarcação de pesca que estivesse registada numa lista da UE e possuísse uma licença;

- os pescadores só podiam vender a totalidade das suas quotas de solha ou de linguado, embora fosse permitido comprar parcelas dessas quotas;

- a venda tinha de ser aprovada e registada pela Direcção da Pesca.

1 Regulamento destinado a limitar as capturas de linguado e solha, Pesca, 1975.

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Estas regras foram gradualmente evoluindo. Por exemplo, as quotas passaram a só poder ser transferidas para detentores de quotas. E, mais tarde, passou a ser possível também transferir partes do total de ITQ. Em finais da década de 1980, surgiu um mercado da locação de quotas. Desde 1993, existem regras que só permitem a transferência de quotas em determinados períodos do ano. Esta medida foi introduzida para impedir transferências duvidosas no final do ano, altura em que as quotas estão praticamente esgotadas. Quando 90% das quotas nacionais estão esgotados, já não são permitidas transferências. A quota do linguado e da solha é gerida, desde 1993, pelos pescadores e pelo governo no âmbito de uma instituição de co-gestão. Três anos antes, o ministro da Agricultura, da Gestão da Natureza e da Pesca fora obrigado a demitir-se devido à sobrepesca descontrolada do linguado. Reacções dos pescadores à gestão das quotas do linguado e da solha Os pescadores reagiram com grande fúria em finais da década de 1970. Ultrapassaram a sua quota de pesca e iniciou-se uma corrida ao peixe, devido ao receio de a sua actividade vir a ser suspensa no caso de se esgotar a quota nacional. Os preços elevados do linguado e da solha significaram que o abate navios passou a ter menos interesse. Os pescadores intentaram acções judiciais relacionadas com a gestão das quotas, mas não tiveram êxito. Os pescadores tinham problemas devido às capturas acessórias do bacalhau e recusavam-se a deitá-las fora. Com a ajuda de um regulamento relativo ao investimento (WIR), os pescadores investiram em navios modernos com capacidade elevada. Entre 1975 e 1980, a capacidade aumentou 60%. A partir dessa altura, vários pescadores aperceberam-se de que necessitavam de mais quotas (IQ) e surgiu um mercado não oficial das quotas. Os investimentos no período de 1979-1987 levaram a um aumento da capacidade dos arrastões de retranca da ordem dos 90%. Em 1985, as IQ tornaram-se ITQ. Surgiu, também, um mercado da locação. O investimento em quotas aumentou. Mesmo assim, alguns pescadores continuavam a exceder a sua quota. No período de 1989-1992, a frota diminuiu 13%, devido a um programa de abate de navios da CE e do Governo neerlandês (POP). Os pescadores que tinham mais de um navio e não tinham quotas suficientes registavam os seus navios sob uma outra bandeira (apropriação de quotas). O número de empresas diminuiu. Devido aos investimentos feitos em quotas, os pescadores começaram a interessar-se mais pelo controlo da utilização de quotas. Em 1993, os pescadores e o governo começaram a partilhar responsabilidades relativamente à gestão das quotas. Os pescadores formaram grupos, elaboraram planos de pesca, aceitaram uma taxa voluntária aplicável às hastas públicas e facilitaram a locação de quotas. Concordaram, também, com a introdução de um sistema de penalidades. O governo continua a ser responsável por assegurar que o total das capturas não exceda a quota nacional. Gestão da quota do bacalhau e do badejo As quotas do bacalhau, do badejo e da arinca estabelecidas pela NEAFC em 1975 eram relativamente elevadas em relação aos desembarques holandeses de anos anteriores, pelo que, de início, foram necessárias medidas nacionais para assegurar o cumprimento dessas quotas. Em 1979, o Governo neerlandês passou a ser novamente responsável pela gestão da quota. Nesse ano, houve muito bacalhau no mar do Norte e as capturas foram elevadas, e, em 3 de Setembro, a quota nacional do bacalhau estava esgotada e foi necessário suspender a pesca dessa espécie. Para impedir o encerramento prematuro da pesca orientada para o bacalhau, em 1981 foi introduzido um sistema de licenças (‘K-dokumenten’) para essa pescaria. De acordo com o novo sistema, parte da quota nacional do bacalhau ficava reservada para os titulares de 'K-dokument' (20 navios com uma longa tradição de pesca do bacalhau). Essa parte da quota correspondia a 200 toneladas por navio. No princípio da década de 1980, a frota holandesa de arrastões de retranca aumentou consideravelmente. Isto levou a um aumento das capturas acessórias de bacalhau e a parte da quota

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nacional reservada para a frota de peixes redondos ficou sujeita a pressões. A fim de reduzir os desembarques de bacalhau da frota de arrastões de retrancas, em Agosto de 1985 os desembarques desses arrastões passaram a estar sujeitos a um limite de 200 kg (5 caixas) por semana. Esta medida não conseguiu impedir o encerramento prematuro da pesca do bacalhau em 1985. Em 30 de Dezembro de 1987, o sistema de gestão da pesca de peixes redondos foi revisto2. Para além dos 'K-dokument', foram introduzidas licenças para peixes redondos (‘R-dokument’) e para peixes redondos sazonais (‘SR-dokument’). Um pescador podia obter um R-dokument se pelo menos 65% do seu rendimento em 1984, 1985 e 1986 tivesse sido proveniente dos desembarques de bacalhau, badejo e arinca. Foi criado um S-document para os pescadores que conseguissem provar que pelo menos 25% do rendimento obtido em 1987 fora proveniente dos desembarques de bacalhau, badejo e arinca e que tivessem pescado pelo menos 6 semanas consecutivas com redes de arrasto ou com artes de pesca fixas. A quota nacional do bacalhau foi dividida entre os três grupos de titulares de licenças e os pescadores sem licenças (na sua maioria, arrastões de retrancas). A fim de regular a utilização dessas quotas e impedir encerramentos prematuros, foi fixado um limite máximo semanal para os desembarques de bacalhau e de badejo. Os pescadores viam-se obrigados a devolver peixe ao mar quando as capturas eram demasiado elevadas, ao passo que as semanas em os níveis das capturas eram baixos não eram compensadas. Até 1 de Janeiro de 1994, não foi permitido transferir K- dokumenten, R-dokumenten ou S-dokumenten sem um navio. Quando um navio era vendido, era necessário pedir ao ministério que emitisse uma nova licença em nome do novo armador. Quando um navio era retirado da frota, o documento perdia a validade. Estava explicitamente estipulado que as licenças não eram cumulativas. Em 1 de Janeiro de 1994, o regime foi novamente revisto. Actualmente, as licenças podem ser transferidas sem que haja transferência do navio. É também permitido acumular licenças. Isto levou a uma grande movimentação de licenças (direitos de pesca) na frota de arrastões de retrancas. Reacções dos pescadores Entre1975 e 1980, a frota de arrastões de retrancas debateu-se com problemas relacionados com as capturas acessórias de bacalhau. No período de 1980-1994, o limite máximo semanal aplicável aos desembarques da pesca regular do bacalhau tornou-se problemático por ser demasiado inflexível, e surgiu um problema em termos de devoluções ao mar. Surgiram, igualmente, litígios legais relacionados com indemnizações pela perda de capturas. Muitos pescadores fecharam as suas empresas porque as capturas eram demasiado pequenas. Os pescadores dos arrastões de retrancas compraram ITQ do bacalhau e, no período de 1994-2000, a frota de peixes redondos diminuiu. Gestão da quota do arenque Em 1974, foi estabelecido um TAC para o arenque. Foi necessário proibir a pesca entre 1977 e 1981 devido ao estado daquela unidade populacional. Em 1981, foi autorizada a pesca do arenque de Outono na zona meridional do mar do Norte. Em 1983, foi novamente permitida a pesca do arenque maatjes noutras zonas do mar do Norte e a quota aumentou rapidamente. No entanto, a frota do arenque também diminuiu rapidamente: o número de cúteres que se dedicavam à pesca do arenque maatjes em 1983 era 28, em 1984 diminuiu para 14, em 1985 para 4 e em 1986 aumentou para 6. Em 1985 era de 42 o número de cúteres que se dedicavam à pesca (sazonal) do arenque de Outono e de Inverno. Em 1993-1994, o regime de licenciamento (‘haring document’) para os poucos navios que se dedicavam à pesca sazonal do arenque evoluiu no sentido de um regime de quotas de grupo (OP), quotas essas que, na prática, funcionavam como ITQ.

2 Decreto ministerial sobre a regulamentação da limitação das capturas, 30 de Dezembro de 1987, Staatscourant n° 253.

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Há 10-14 arrastões a pescar arenque no âmbito da quota do arenque da UE e, também, a pescar arenque (bem como sarda, badejo e bacalhau) fora das águas da UE. Na década de 1990, as quotas foram reduzidas. Em 1996, as quotas do arenque (IQ) tornaram-se oficialmente ITQ. A locação de ITQ do arenque é permitida até 1 de Dezembro. Reacções dos pescadores Devido à proibição da pesca, o desemprego aumentou. Apenas um pequeno grupo de pescadores de arenque neerlandeses voltou ao mar do Norte. Os arrastões da pesca do arenque formaram um grupo para cooperar entre si (mas que não é um grupo de co-gestão). Em 1994, foi estabelecido um acordo sobre as quotas do arenque (IQ) e, em 1996, um acordo sobre as ITQ. Os arrastões compram ITQ aos cúteres. Há apenas um número relativamente reduzido de cúteres (cerca de 10) que se dedica à pesca sazonal do arenque, e os restantes direitos foram atribuídos aos arrastões. 3.1.3. Características das ITQ nos Países Baixos3: Atribuição: Inicialmente, a atribuição de IQ foi feita segundo o princípio da anterioridade, sem

qualquer contrapartida pecuniária. Mais tarde, com o surgimento de um mercado, as quotas passaram a ser transaccionadas a preços consideravelmente elevados.

Exclusividade: Quantidades atribuídas, exclusivamente, ao armador. Segurança: As ITQ dependem do regime de TAC, da PCP, e do regime nacional de quotas.

Quando esses regimes são revistos, gera-se a incerteza. Assim, a segurança é limitada a um horizonte que se estende até 31/12/2002. Os investidores em ITQ protestarão vigorosamente contra quaisquer revisões que resultem na abolição das mesmas.

Teor do título: Direito a pescar até uma quantidade máxima (% da quota nacional) num dado ano. Transferibilidade: Transferível separadamente do navio Divisibilidade: Podem ser divididos ou agregados. Duração: Atribuição anual de uma quantidade. Período de validade do direito limitado só no

caso das ITQ não vinculadas a um navio: dois anos. Flexibilidade: Única limitação: não são admitidas vendas de partes de ITQ a não titulares. É

permitida a locação de ITQ. 3.1.4. Síntese da evolução do sistema neerlandês de gestão de quotas Nos quadros infra, apresenta-se a evolução sofrida pelos sistemas de gestão de quotas de pesca de solha e linguado, de bacalhau e badejo e de arenque. O processo divide-se em três fases; da inexistência de quotas à atribuição de quotas pelo mercado, passando por um regime administrativo de atribuição das mesmas.

3 Davidse (1997).

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Quadro 3.1.- Evolução do sistema neerlandês de gestão de quotas de pesca de linguado e solha

Circunstâncias Desenvolvimentos Atribuição De quotas

1975: UE fixa TAC para conservação, imposta a redução das capturas de solha e linguado em, respectivamente, 10 e 40%

Inexistência de quotas

Sobrepesca. Abate de navios, contudo o interesse suscitado pelo abate é afectado pelos preços elevados do linguado e da solha. Ainda assim, redução de 11% da potência total da frota, por via do abate. [Foram abatidos 165 barcos]. Batalhas judiciais.

1975/6: Aplicação de quotas semanais e quotas mensais com base na potência do motor. Transitoriamente, só é permitida a pesca em semanas alternadas, ora às embarcações com matrícula ímpar, ora às embarcações com matrícula par. Governo delega gestão de quotas no Productschap Vis (PSV). Criado regime administrativo de quotas, restrição da pesca. O PSV não tem êxito. Governo chama a si a questão. Pesca é encerrada por esgotamento da quota nacional, em 1975. Programa de abate de embarcações.

Corrida ao peixe devida ao receio de uma suspensão de actividade por esgotamento da quota nacional. TAC mais baixas, conjugadas com grandes dívidas de investimento e baixos lucros. Batalhas judiciais.

1976: Quotas individuais não transferíveis (na prática, transferíveis apenas com o navio). Atribuição segundo ‘princípio da anterioridade’. Uma parte limitada da quota fica a constituir uma reserva nacional, para compensar eventuais excessos de desembarques. Aplicação e controlo deficientes.

Problemas de capturas acessórias. Em 1980 a frota de cúteres dobrou de dimensão, tendo a respectiva capacidade aumentado 60%

1977: reatribuição de quotas (sem transferibilidade)

Atribuição administrativa

de quotas

Pescadores ainda ultrapassam limites, mas tentam adquirir quotas. Ou, em alternativa, tomá-las de renda. Explosão do investimento antes da imposição do congelamento da capacidade. Em 1979-87, investimento leva a aumento de 90% da capacidade da frota de arrastões de retranca. Aumento foi estimulado, ainda, pelo regime jurídico de investimento aplicável às empresas neerlandesas (WIR). Tem início o comércio de licenças. Problema de capturas acessórias de bacalhau.

1985: Quotas tornam-se oficialmente transferíveis. Dificuldades em aplicar as quotas e em controlar a faina. Em 1985, é introduzido um regime de licenças para limitar a capacidade (potência total). Para reduzir o esforço de pesca, os cúteres são obrigados a parar 10 semanas/ano em 1986. Em 1987, é adoptado um regime de limitação do número de dias de pesca, baseado no tamanho da quota e na potência do navio. Limitação da máxima boca do navio e da capacidade individual, a 2000 HP, em 1987. Os pescadores de linguado e solha são autorizados a pescar 20% da quota nacional de bacalhau

Cresce o investimento em quotas. Mercado de locação de quotas. Alguns pescadores continuam a ultrapassar as suas quotas.

1988: Controlo sistemático dos desembarques de espécies sujeitas a quotas. 1990: O Ministro das Pescas, Braks, demite-se por a quota de linguado ter sido ultrapassada. 1990: Elevado o TAC

1989-1992: redução da frota em 13%, devida a programa de abate de embarcações da CE e do Governo holandês (POP) e, também, a trocas de bandeira. Diminui o número de empresas. Devido ao investimento em quotas, aumenta interesse dos pescadores no controlo da utilização das quotas.

Redução do esforço de pesca e da capacidade. Aperfeiçoamento da aplicação e do controlo.

1993: co-gestão. Pescadores formam grupos, elaboram planos de pesca, sujeitam-se voluntariamente a uma taxa aplicável às hastas públicas e facilitam a locação de quotas. Acordam, ainda, num regime de sanções.

Gestão conjunta das quotas pelo Governo e pela indústria. Governo mantém a responsabilidade pela observância da quota nacional. Governo com função de controlo. Novo agente: as administrações dos grupos, também com funções de controlo.

Quota é cumprida (1993-2002). Devolução ao mar de pescado sem o tamanho mínimo (não provada)? Triagem comercial (não provada)?

Governo satisfeito.

Alguns pescadores sem dias de pesca suficientes para preencher a sua quota. À vista o comércio de dias de pesca?

1998/1999: Discrepância entre a quota e os dias de pesca, devida à UE. POP cumprido para os holandeses, não cumprido para a UE.

Representantes dos pescadores participam no Novo Grupo Consultivo (Commissie Nijpels)

2002: Novo Grupo Consultivo, para apurar da viabilidade de alargar as responsabilidades dos grupos.

Atribuição de quotas

pelo mercado

Fonte: LEI 2002

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Quadro 3.2. – Evolução do sistema neerlandês de gestão de quotas de pesca de bacalhau e badejo

Circunstâncias Desenvolvimentos Atribuição de

quotas 1975: TAC Problemas de capturas acessórias de bacalhau. A pesca de arrasto de retranca (linguado e solha), em expansão acelerada, faz capturas acessórias de bacalhau

Inexistência de quotas

Anos 80: 20% da quota nacional de bacalhau atribuída aos arrastões de retranca para capturas acessórias.

1981: regime de licenças (documentos–K), que reserva 80% da quota nacional para os respectivos titulares. Entre estes, a distribuição é equitativa. O acesso é limitado.

Devolução. Batalhas judiciais entre pescadores e governo. Pescadores reclamam indemnização, quando as capturas caem abaixo do limite semanal. (Governo sai vencedor)

1985: Encerramento prematuro da pesca. Limites de desembarque para os arrastões de retranca (200kg/semana)

Redução da frota, devida à escassez de capturas.

1987: Documentos para a pesca do peixe redondo e para a pesca sazonal do peixe redondo. Limites semanais para a captura de bacalhau e badejo. Regime de limitação do número de dias de pesca

Atribuição administrativa

de quotas

Unidades populacionais depauperadas, dificuldade em capturar bacalhau. Redução da frota. Arrastões de retranca compram ITQ

1994: Licenças dão lugar a ITQ

Atribuição De quotas

Pelo mercado (ITQ)

Fonte: LEI 2002

Quadro 3.3. - Evolução do sistema neerlandês de gestão de quotas de pesca de arenque

Circunstâncias Desenvolvimentos Atribuição De quotas

1974: TAC (abaixo da capacidade)

Problemas sociais/ desemprego 1979 – 1982: Encerramento total da faina neerlandesa do arenque no mar do Norte, devido a problemas populacionais

Inexistência De quotas

Pequeno número de pescadores de arenque

Criado organismo profissional do sector da pesca. regime de licenças para vedar o acesso de novos operadores à actividade

Atribuição administrativa de quotas (IQ)

Cooperação entre pescadores de arenque 1993: Governo atribui quotas a pescadores das OP. Quotas tornam-se transferíveis com a licença de pesca do arenque.

Atribuição De quotas

Pelo mercado (ITQ)

Fonte: LEI 2002

3.1.5. Enquadramento institucional da gestão de quotas A gestão de quotas é assegurada por diversas instituições/entidades: Nível da CE Fixa anualmente TAC por espécie e área e divide-os em quotas nacionais, de acordo com a fórmula da estabilidade relativa. Nível governamental A gestão de quotas evoluiu de um modelo centralizado para um modelo de co-gestão. Os intuitos que mais pesaram no sentido de levar o Governo a modificar o regime vigente foram:

1. Melhorar a sua relação com a indústria; 2. Assegurar uma gestão eficiente das quotas; 3. Reduzir o custo das transacções.

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O excesso de capturas foi fonte de problemas no passado, tendo levado à introdução de uma multiplicidade de fórmulas de gestão, em que se inclui a fórmula de co-gestão. Em Novembro de 1991, o Ministro da Agricultura, da Gestão da Natureza e da Pesca criou um grupo de trabalho encarregado de tornar a pesca neerlandesa mais sensível às oportunidades oferecidas pelo mercado. A criação do chamado 'Stuurgroep Biesheuvel' foi uma resposta à relação conturbada que existia entre pescadores e Governo, fruto, do lado dos pescadores, de falta de confiança no governo e de aceitação da política das pescas e, do lado do Governo, de falta de confiança na conduta dos pescadores e comerciantes. Um ano antes, o anterior titular do ministério da Agricultura, da Gestão da Natureza e das Pescas fora forçado a apresentar a sua demissão em resultado da sobrepesca descontrolada de linguado. Após esse episódio, a tensão entre a indústria e o Governo tornou-se manifesta. Em Junho de 1992, o Stuurgroep, que era composto por representantes do Governo e da indústria da pesca, advogados, consultores organizacionais e um presidente independente, o antigo Primeiro-ministro B.W. Biesheuvel, emitiu um relatório4. No referido relatório eram apresentadas diversas ideias com o objectivo de tornar a política de pescas mais aceitável para a indústria. As ideias essenciais eram: 1) repartição das responsabilidades entre o Governo e a indústria da pesca e 2) cooperação entre os pescadores: co-gestão. O sistema de co-gestão teria de melhorar os resultados económicos no quadro dos apertados limites de capturas vigentes. Em Fevereiro de 1993, como é fácil de depreender, era adoptado o sistema de co-gestão e (superando as expectativas) uma parcela do sector dos cúteres correspondente a 95% da respectiva potência total associou-se em 'grupos'. A verificar-se um fracasso da fórmula na gestão das quotas e do desempenho das pescas, proceder-se-ia a uma redução forçada da capacidade três anos após o arranque da fórmula de co-gestão. Na perspectiva de uma política de pesca restritiva velha de 20 anos, três anos é um período de adaptação à cooperação bastante curto. Nos vinte anos precedentes, os pescadores que agora tinham de cooperar haviam travado entre si uma dura competição pelo pescado e, especialmente, pelos direitos de pesca. Os respectivos efeitos ainda se fazem sentir. Na realidade, a política da pesca e a regulação das quotas eram mais susceptíveis de dar azo a divergências do que um processo que conduzia automaticamente à cooperação. Com o desenvolvimento da política de pesca, pescadores e Governo aprenderam com a experiência e hoje assistimos a processos de convergência, que resultam numa co-gestão bem sucedida. Aspectos institucionais do sistema de grupos/ sistema de co-gestão No novo sistema, a responsabilidade da gestão das quotas individuais foi cometida a grupos de pescadores. Os referidos grupos são entidades jurídicas formalmente independentes. O respectivo presidente tem, obrigatoriamente, de ser uma pessoa sem interesses no sector da pesca. Todos os membros do grupo têm de ser filiados na mesma organização de produtores [OP]. No dia-a-dia, as funções da OP e dos grupos são amiúde desempenhadas por um mesmo quadro de pessoal. O trabalho de secretariado dos grupos é assegurado pelo, ou em nome do, Productschap Vis. A filiação num grupo não tem carácter obrigatório. Para induzir os pescadores a filiar-se, os grupos oferecem aos seus membros um tratamento ligeiramente mais favorável que o concedido aos não filiados (dias de pesca suplementares e um leque mais vasto de modalidades de locação de quotas). Isso levou a um elevado grau de adesão aos grupos dos pescadores. Os objectivos dos grupos são5: maximizar os resultados económicos através da gestão coordenada das quotas individuais dos respectivos membros; garantir a coerência da política de pesca e melhorar a gestão dos recursos haliêuticos, tendo em vista a sua exploração sustentável a longo prazo em moldes responsáveis do ponto de vista económico; instalar regimes de pesca maleáveis; velar pelo cumprimento pelos membros da regulamentação de direito privado e de direito público aplicável; assegurar a gestão das quotas de linguado e solha e, eventualmente, de outras espécies de peixes.

4 "Limitação do Esforço de Pesca"; Relatório do Biesheuvel-Comité Consultivo, Junho de 1992. 5 Protocolo de associação Productschap Vis OP Oost, 5 de Janeiro de 1993.

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O grupo prossegue os seus objectivos pelos seguintes meios: elaboração de planos de pesca; adopção e fiscalização do cumprimento de regulamentos; promoção de arbitragem; imposição de sanções e organização de mecanismos expeditos de intercâmbio de ITQ no interior do grupo. Todo o membro do grupo é obrigado a subscrever um contrato, que lhe impõe os seguintes deveres: de elaborar anualmente um plano de pesca; de vender a sua safra em lotas devidamente aprovadas; de facultar à administração do grupo os dados estatísticos e de vendas de peixe do seu diário de bordo VIRIS; de depositar a sua quota individual para gestão pelo grupo; de garantir o pagamento das penalidades; de autorizar a administração do grupo, a Productschap Vis e o Serviço de Inspecção-Geral (AID) a inspeccionar o seu registo individual de capturas; de pagar as penalidades impostas pela administração do grupo, e, na eventualidade de ultrapassar a sua quota individual (quota locada incluída), de fazer reverter para o grupo as receitas brutas obtidas por essa via. A administração do grupo é responsável pela gestão do fundo comum de quotas. A administração tem o poder de impor penalidades/multas e outras sanções, incluindo o encerramento da pesca, ao grupo ou a um membro do grupo. As multas devem ser graduadas de modo a garantir que o infractor nunca saia favorecido. O Governo mantém a responsabilidade de fazer cumprir a quota nacional e as funções inerentes à PCP. O organismo do Governo central ligado à gestão da pesca é a Directie Visserijen, Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Direcção de Pescas, do Ministério da Agricultura, da Gestão da Natureza e das Pescas). No âmbito do referido ministério funciona o Algemene Inspectie Dienst (Serviço de Inspecção-Geral), que fiscaliza a actividade das pescas e tem poderes legais para perseguir judicialmente os infractores6. Organizações de produtores, OP Originalmente, as atribuições das OP confinavam-se à instauração de uma organização comum do mercado de produtos da pesca, uma missão muito limitada na prática. Hoje, elas participam na co-gestão. Um pescador pode adquirir a condição de membro de um grupo de co-gestão através da participação numa OP. Na maioria dos casos, a administração da OP é parcialmente constituída pelos mesmos membros que a administração do grupo. Esse encargo adicional confere às OP neerlandesas outra razão de ser e outras perspectivas. Productschap Vis, PSV7 O PSV desempenha funções de gestão, cabendo-lhe defender os interesses do sector. Desde o arranque do sistema de 'co-gestão', estão-lhe cometidas cinco novas tarefas:

- Secretariar os diversos grupos; - Aprovar os planos de pesca dos mesmos; - Aprovar os presidentes independentes indigitados para os grupos; - Participar no controlo da aplicação da taxa aplicável às hastas públicas; - Informar o ministério dos assuntos relativos à co-gestão.

6 No mesmo ministério foi criado um fundo para o financiamento de subsídios governamentais ao sector da pesca: o Ontwikkelings- en Sanerings Fonds voor de Visserij (Fundo de Desenvolvimento e Abate das Pescas). O referido fundo recebe todos os anos dotações, uma pequena parte das quais foi até à data afectada ao financiamento de projectos especiais (i.e. desenvolvimento de artes de pesca selectivas, pesca e fomento do consumo de espécies subaproveitadas.). Uma parte mais substancial do fundo é aplicada em subsídios no âmbito de programas de abate de efectivos. A Scheepvaart Inspectie, Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Inspecção Naval do Ministério das Obras Públicas e dos Transportes) tem funções de gestão atinentes aos aspectos técnicos da frota pesqueira. Para além da segurança, é da sua competência, entre outras funções, determinar a potência do motor dos navios.

7 Grupo Biesheuvel: "Quo-vadis?", Productschap Vis, 1995.

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Organizações (Nacionais) do Sector da Pesca As organizações do sector da pesca (Nederlandse Vissersbond e Federatie van Visserijverenigingen) representam os pescadores. Na maior parte dos casos, como já foi dito, a administração da OP é parcialmente composta pelas mesmas pessoas que integram a administração do grupo. No que se refere às duas organizações nacionais da pesca relevantes, pode afirmar-se que a OP-Vissersbond e a FO Nederlandse Vissersbond (NVB) representam universos parcialmente coincidentes, o mesmo sucedendo, em certa medida, com a Federatie van Visserijverenigingen e a OP-Oost. As organizações da pesca de âmbito nacional têm um papel muito activo no sistema de co-gestão, papel que não está, no entanto, formalmente consagrado. O seu móbil para cooperarem e darem o seu contributo radica no facto de existirem para zelar pelos interesses dos pescadores e não quererem ser preteridas, pelas OP ou pelos Grupos. A solução seguida pela NVB foi reactivar a sua OP (fundada em 1987, suspendera a actividade) e criar três grupos. Parte dos membros da OP-Oeste aderiram à OP-Vissersbond. A OP-West criou dois grupos e a OP-Wieringen um, estando a maioria dos membros dessas duas OP ligados à Federatie. A OP-Texel é uma OP/grupo nova, cujos membros são, na sua maioria, filiados na Federatie. Numa representação esquemática: Quadro 3.4. - Organizações Nacionais das Pescas dos Países Baixos VISSERSBOND FEDERATIE

OP-Vissersbond - grupo I - grupo II - grupo III

OP-Oost - grupo OP-Oost OP-West - grupo Delta/Zuid - grupo Nieuwe Diep OP-Wieringen - grupo Wieringen OP-Texel - grupo Texel

Fonte: LEI 2002

3.1.6. Antecedentes da actual legislação 3.1.6.1. Introdução geral ao quadro de regulamentação8 O direito das pescas é um exemplo clássico de direito da regulamentação (‘ordeningsrecht’). Nos Países Baixos, este pode ser definido como a área do direito que tem por objecto a regulação pública da actividade económica. Podem distinguir-se três fontes do direito das pescas nos Países Baixos. A principal fonte do direito das pescas nos Países Baixos é a Lei da Pesca, de 1963. A referida lei foi alterada em 1977 de modo a fornecer uma base legal para o cumprimento de obrigações decorrentes de tratados internacionais, como o Tratado CE. Ao abrigo dos artigos 2.º a 5.º e 9.º da Lei da Pesca, é possível adoptar medidas nacionais de execução dos regulamentos europeus de pesca no domínio da gestão de quotas. O n.º 1 do artigo 3.º-A dispõe que, por ou ao abrigo de decretos administrativos de carácter geral, ("Algemene Maatregel van bestuur"), uma forma de legislação delegada, podem ser tomadas medidas destinadas a dar cumprimento a obrigações derivadas de acordos internacionais ou de decisões de organizações internacionais, no interesse da pesca.' O n.º 2 do art. 3.º-A constitui uma base legal para a adopção de medidas dirigidas a garantir o cumprimento dos preceitos a que se refere o n.º 1 do mesmo artigo. A base legal para a aplicação de medidas de conservação dos recursos pesqueiros pode ser encontrada no artigo 4.º da Lei da Pesca, de 1963, que estatui que, `por ou ao abrigo de legislação secundária, poderão ser tomadas medidas relativas à conservação ou fomento dos recursos haliêuticos ou medidas de redução de capacidade'. O artigo 9.º da Lei da Pesca habilita o Ministro da Agricultura e das Pescas a elaborar regulamentos relativos à conservação haliêuticos. É nele que assenta a aplicação de todas as medidas relativas à pesca costeira.

8 Sobre o processo holandês de aplicação do direito comunitário e suas implicações constitucionais, em geral, ver V. Bekkers et

al., 1995.

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A segunda fonte do direito da pesca, adoptada nos termos do n.º 1 do art. 3.º-A da Lei da Pesca, é o Decreto sobre Pesca de Mar e Pesca Costeira, de 1977 (‘Reglement Zee- en Kustvisserij 1977’)9. Este decreto administrativo de carácter geral, ("Algemene Maatregel van bestuur") reveste-se da maior importância para a pesca marítima, na medida em que autoriza o Ministro a adoptar ‘no interesse da pesca’, regulamentos que visem dar cumprimento às obrigações e poderes assumidos através de tratados internacionais ou no âmbito de organizações internacionais. De acordo com o n.º 2 do mesmo artigo 3.º-A, o Ministro tem o poder de estabelecer regulamentos dirigidos a garantir o cumprimento das normas adoptadas ao abrigo do n.º1. Para além disso, o Ministro pode adoptar disposições tendo em vista garantir a conservação ou a extensão dos recursos pesqueiros (artigo 4.º). Essas disposições podem ter por objecto: o encerramento de zonas de pesca; a interdição de pescar durante certas alturas do ano; os TAC e a sua repartição pelos pescadores neerlandeses; a interdição da pesca com determinadas artes e malhagens. Ao abrigo do Decreto de execução do Regulamento da CE sobre medidas técnicas de conservação, de 1983 (‘Beschikking uitvoering EEG verordening technische maatregelen’), o âmbito de aplicação de medidas nacionais independentes é muito limitado10. A terceira fonte de direito da pesca consiste num vasto rol de decretos ministeriais (‘ministeriële regelingen’), exarados ao abrigo do Decreto sobre Pesca de Mar e Pesca Costeira, de 1977. Tais decretos têm por principal objecto a atribuição de quotas. O estabelecimento de medidas nacionais inscreve-se no âmbito das normas detalhadas para a exploração das reservas de pescado previstas no n.º2 do art. 9.º do Regulamento 3760/92. Temos, assim, o Decreto de Limitação de Capturas (Regeling vangstbeperking), que inclui a atribuição anual por faina e por área. Até 1997, eram publicados anualmente decretos individuais para cada uma das categorias de peixe de mar relevantes. No que toca aos peixes chatos, avulta o Decreto que estabelece Quotas de Linguado e Solha, de 1987 ("Beschikking regeling Tong en Schol") e, para o peixe redondo, o Decreto sobre a Pesca de Bacalhau e Badejo do mesmo ano ("Beschikking Regeling Kabeljauw en Wijting"). A esses há a acrescentar, ainda, os decretos relativos à pesca do arenque e da sarda. Estes decretos foram sujeitos a uma revisão radical em 1993, com a introdução do sistema sectorial de gestão de quotas, tendo sido derrogados pelo regime (consolidado) do Decreto sobre quotas de pesca11, de 1997. Nos Países Baixos existe um regime bastante avançado de atribuição de quotas no sector dos peixes chatos, baseado em direitos patrimoniais. Tal regime assenta na capacidade de reacção dos titulares dos referidos direitos aos estímulos do mercado, na utilização e gestão dos recursos. Constitui uma abordagem distinta da das formas mais tradicionais de regulação, com muitas restrições à pesca, tais como épocas de defeso e restrições ao uso de determinadas artes. Desde 1993, a gestão de uma importante parte da quota nacional foi devolvida ao sector. Em 1985, foi publicado o Decreto sobre Licenciamento da Pesca ("Beschikking visserijlicentie"), tendo em vista estabilizar a capacidade da frota12. Ao abrigo do referido decreto, apenas os navios de pesca titulares de uma licença de pesca estão autorizados a pescar as espécies sujeitas a quotas. Desde então, não foram emitidas quaisquer novas licenças. Uma vez que as medidas de redução de capacidade não são medidas de conservação independentes, o artigo 4.º da Lei da Pesca de 1963 foi alterado para passar a incluir as medidas de limitação da capacidade de pesca. Alteração idêntica foi introduzida no artigo 9.º da Lei da Pesca de 1963. Ulteriores medidas de limitação da capacidade adoptadas ao abrigo dos artigos 4.º e 9.º nas suas novas redacções incluem requisitos relativos às artes de pesca, i.e. o comprimento dos arrastões de retranca (que não pode exceder os 12 metros), uma medida que se reputa eficaz para reduzir o sobredimensionamento da frota de pesca de peixes chatos.

9 Koninklijk Besluit (Decreto Real) de 25 de Novembro de 1977, Staatscourant, 1977, n°666. 10 Staatscourant, 1983, n°31. 11 Decreto de 24 de Dezembro de 1996, revisto em 24 de Dezembro de 1997, Staatscourant n°250. 12 Decreto sobre Licenciamento da Pesca, Staatscourant, 27 de Dezembro de 1985, revisto.

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De grande importância foi a introdução do regime de limitação dos dias passados no mar, em 1987 (Zeedagen-regeling)13. Tal regime visa restringir a pesca por meio da limitação do número de dias que os navios de pesca podem passar na faina. Os dias de pesca são calculados com base no tamanho das quotas atribuídas. O número máximo de dias de pesca é fixado por períodos de três meses. Fora dessas categorias é proibido pescar. No que diz respeito ao número trimestral de dias de pesca, o regulamento dos dias passados no mar distingue diferentes categorias de titulares de direitos de pesca. 3.1.6.2. Medidas de controlo O modelo de controlo neerlandês, concebido em conformidade com o regime comunitário, assenta no registo das capturas, em verificações físicas e no controlo contabilístico e de documentos comerciais, bem como das instalações das empresas. No processamento e controlo cruzado dos dados constantes dos diários de bordo e das declarações de desembarque e de vendas em lota são utilizados sistemas informáticos. O regime VIRIS é usado para controlar tanto as quotas nacionais como as ITQ. O regime COVIS armazena os dados relativos ao registo de capturas e notas de venda. O Decreto sobre o Diário de bordo da CE e o regime de comunicação de capturas14 impõe aos capitães dos navios de pesca a obrigação de manter um diário de bordo. O diário de bordo deve conter os dados relativos às zonas de pesca exploradas; as artes utilizadas e as quantidades capturadas e desembarcadas. Desde a introdução da taxa voluntária aplicável à respectiva venda, em 1993, todo o pescado deve ser pesado e vendido nas lotas; o registo das capturas e a informação relativa às vendas davam entrada no regime de registo de capturas VIRIS, sendo controlados pelo AID. Não obstante esses requisitos administrativos adicionais, a AID procedia, por vezes, ao levantamento de autos escritos, quando a pesagem final do pescado sujeito a leilão e o volume final de capturas participado, no prazo de meia hora após o desembarque, não coincidiam. Assim, em 1994 a legislação foi alterada, estabelecendo-se que, no prazo de meia hora após o desembarque, o duplicado cor-de-rosa do diário de bordo deveria ser remetido às autoridades. A informação deve ser registada no espaço de 24 horas ou, o mais tardar, à chegada ao porto de destino. A margem de erro tolerada nas estimativas é de 20%15. O diário de bordo original completo e final e o registo das capturas devem ser apresentados no prazo de 48 horas após o desembarque. Além disso, os produtores de peixe têm a obrigação de manter um registo das transacções de peixe de mar. Um decreto ministerial de 1984 fixa requisitos respeitantes às transacções de peixe de mar (‘Regeling eisen aan administraties van transacties inzake zeevis, REATZ’)16, impondo aos produtores de peixe um dever de registo relativo à venda e armazenamento de pescado, com vista a permitir o controlo da observância das medidas de limitação das capturas, bem como o dever de se absterem de vender em lota produtos da pesca sem a identificação do navio e a área em que o mesmo foi capturado17. Em 1994, e em execução do Regulamento 2847/93, a venda de pescado passou a estar sujeita a um regime mais severo. Na REATZ foi introduzido um novo preceito, o artigo 4.º-A, que determina a notificação ao AID pelas lotas responsáveis da primeira venda de produtos da pesca ou o depósito da respectiva nota numa caixa especial no lapso de 48 horas. Quando a primeira venda de produtos da pesca não for efectuada em lota, o comprador não é autorizado a levantá-los enquanto uma nota de venda não tiver sido apresentada a um agente do AID ou depositada numa caixa especial18.

13 Dias de pesca 1987 (Staatscourant, 1987, n°32; 1988, n°253). 14 Staatscourant, 1987, n°194. 15 O Regulamento foi, assim, harmonizado com o n.º 2 do artigo 5.º do Regulamento 2807/83, que prevê uma margem de

tolerância de 20% para as estimativas de quantidades, em quilogramas, do pescado sujeito a TAC retido a bordo. 16 Staatscourant, 1984, n°219. Com a última redacção que lhe foi dada pelo Decreto de 27 de Dezembro de 1993, Staatscourant

n°252. 17 Ver alteração de 29 de Março de 1985, Staatscourant n°64. 18 O artigo 4.º-A fixa a informação a incluir na nota de vendas, designadamente, a identificação externa do navio, o nome do

armador ou do capitão; porto e data de desembarque; nome do vendedor e do comprador dos produtos da pesca; local e data da venda; nos casos em que se justifique, o tamanho ou peso individual, classe, apresentação e grau de frescura das capturas de todas as espécies; o preço e, quando se justifique, a apresentação e a frescura com base no tamanho ou peso individual, para todas as espécies; o destino dos produtos retirados do mercado.

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As inspecções físicas são levadas a cabo, sobretudo, pelo AID (54 inspectores em 1996). No ano de 1996, foram inspeccionados no mar 382 navios19. O AID é coadjuvado pela polícia, agentes alfandegários, guarda costeira, marinha e, por vezes, por agentes de segurança privada. O número total de inspecções físicas foi de 489; o número de "avistamentos" ("zichtcontroles"), de 633. Foi elaborado um total de 270 participações (no mar e no porto, respeitantes a infracções cometidas por embarcações quer neerlandesas, quer estrangeiras). Para permitir a inspecção de um número tão grande quanto possível de desembarques de pescado sujeito a quotas, o Regulamento de Inspecções Sistemáticas de Desembarque ("Regeling Stelselmatige controle bij aanlanding 1987")20 torna obrigatória o desembarque das capturas em portos designados21. Além disso, o desembarque do pescado nesses portos tem de ser feito nas áreas designadas para o efeito. Os pescadores são obrigados a anunciar previamente o desembarque do pescado. As inspecções de desembarque são realizadas pela AID e incluem:

1. Inspecções a realizar nos portos de desembarque designados durante as horas de desembarque;

2 Inspecções fora das horas de desembarque; 3. Inspecções fora dos portos de desembarque designados.

Ao abrigo do sistema de gestão sectorial, os Grupos (autonomamente constituídos, no quadro do sistema comunitário de organizações de produtores (OP)) têm responsabilidades de controlo. São importantes objectos de controlo: os diários de bordos relativos a saídas para o mar de membros do Grupo, o acervo de informação recolhida semanalmente nas lotas e proveniente dos Grupos, para estabelecer uma estatística das capturas realizadas em cada saída para o mar individual e para a processar informaticamente. A introdução da gestão sectorial teve, também, importantes implicações para as autoridades públicas. As funções de controlo do AID, até aí exercidas fundamentalmente através de inspecções físicas no desembarque, passaram a incidir sobretudo num controlo mais selectivo do circuito seguido pelo pescado, do desembarque até à venda em lota. Para além disso, o AID intensificou o seu papel de fiscalização nas lotas. No que toca às inspecções no desembarque de carácter não físico, incidem sobre o controlo cruzado dos diários de bordo e dos registos de capturas e de vendas22. O AID não dispõe de poderes legais para a fiscalização do sistema de gestão sectorial. O Ministério da Agricultura, da Gestão da Natureza e das Pescas continua a ser o responsável último pela supervisão do regime nacional de quotas. Embora tanto o controlo como a imposição de sanções por infracções ao sistema de co-gestão sejam, em larga medida, deixadas a cargo dos próprios pescadores (auto-regulação), o ministro pode, no início do ano, negar a sua aprovação a um plano de pesca. É de notar que não estão previstos poderes de dissolução nem de controlo intercalar dos Grupos/OPs. No que respeita a pescadores individuais, o Ministro pode impor uma redução de quota sempre que a respectiva quota ou a quota do grupo seja ultrapassada; ou sempre que o respectivo número de dias de pesca autorizados seja ultrapassado23. Não existe responsabilidade financeira das OP no caso de violação das quotas do Grupo. Assim, desde a instituição do sistema de co-gestão, passaram a coexistir dois sistemas jurídicos: algumas disposições pertencem, agora, à esfera do direito privado, enquanto outras permanecem na esfera do direito público.

19 Ver Relatório de Controlo neerlandês de 1996. Número total de inspecções em portos não publicado. 20 Staatscourant, 1987, n°253. 21 Trata-se dos portos de: Breskens, Vlissingen, Colijnsplaat, Stellendam, Scheveningen, IJmuiden, Den Helder, Den Oever,

Harlingen, Lauwersoog, Delfzijl, Termunterzijl, Eemshaven e Urk. 22 Ver Actas da Tweede Kamer (Câmara Baixa do Parlamento), 1993-1994, 23400, n° 36, p. 20. 23 Ver igualmente Decisões Administrativas, 21 de Janeiro de 1988, TBS 1988, n°8, M.J. Sluijs (anotador).

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3.1.6.3. Disposições de direito privado Implantado o sistema, cabe aos grupos fazer cumprir as regras de gestão. As administrações tentam desempenhar-se desse encargo através de práticas de fiscalização e controlo como as já descritas. As administrações têm, ainda, de multar os membros que transgridem as regras das lotas, ou a respectiva quota individual ou de grupo ou o respectivo limite de dias de pesca autorizados. Para serem admitidos no grupo, os pescadores têm de dar o seu consentimento às multas cominadas para as diferentes transgressões. As sanções em causa variam em função da gravidade e da frequência das infracções e visam suprimir os benefícios auferidos por via das mesmas. Em caso de desacordo, os litígios podem ser levados à Fundação de Arbitragem das Pescas. A referida fundação foi criada expressamente para esse fim. Não obstante, é de evitar a discussão do mérito da autuação, para que seja possível pôr em prática uma estratégia de “olho por olho”. Isso significa que, imediatamente após a detecção de uma violação de uma norma do grupo, deve haver lugar à imposição de uma multa. Ocasionalmente, verificaram-se colisões entre as normas de direito público e de direito privado, o que deu origem a problemas24. As funções de controlo têm grande tendência a entrecruzar-se, tendo alguns pescadores sido autuados a dobrar no início. Aconteceu juizes dos tribunais criminais imporem multas já depois de administrações de grupos o terem feito. Bem vistas as coisas, parece estar a assistir-se a uma melhoria da qualidade da inspecção e a um decréscimo do número de infracções, que são, predominantemente, de carácter técnico. 3.1.7. Avaliação Tendência no sentido da concentração As ITQ de peixes chatos encontram-se bastante bem distribuídas. Em 1994 era de 289 o número de titulares, individuais/empresas, a maioria dos quais (75%) com 0,5% ou menos das quotas nacionais de linguado e solha. Atendendo às quotas desse ano, uma ITQ dessa dimensão correspondia então a uma safra anual de 110 toneladas de linguado e de 330 toneladas de solha25. Em 2001 os titulares de quotas eram 279, continuando a maioria (75%) a deter um quinhão de 0,5% ou menos da quota total de linguado. Quadro 3.5. - Repartição dos titulares de ITQ por tamanho de ITQ, expresso em percentagem da quota total nacional de linguado neerlandesa nos anos 1988, 1994, 1997 e 200126

Percentagem dos titulares de ITQ Proporção (%) da ITQ relativamente à quota

nacional

1988 (n=387)

1994 (n=289)

1997 (n=276)

2001 (n=279)

0,005 (mini-ITQ) 0,005-0,5 0,5-1,0 1,0-1,5 1,5-2,5 >2,5

20,2 65,4 9,8 3,9 0,8 0,0

17,3 57,7 17,0 4,5 3,5 0,0

14,9 59,7 17,8 3,6 3,6 0,4

17,2 57,3 17,9 4,7 2,2 0,7

100% 100% 100% 100% Fonte: Davidse 1997 e base de dados LEI.

O número total de titulares de ITQ de peixes chatos sofreu uma quebra significativa, de quase 30%, devido a venda de ITQ, em conjugação com o abate de navios, a cessação de exploração por outros motivos ou a cessação da pesca de arrasto de retranca, em exclusivo. Os grandes titulares são quase todos proprietários de mais de um navio.

24 Berg., A.J., "Vissen in troebel water. Comentário Jurídico ao Sistema Holandês de Co-gestão de Recursos Pesqueiros

Marinhos", comunicação a simpósio sobre co-gestão, Noordwijk, 9 de Junho de 1995. 25 Davidse, 1997. 26 Convém notar que o quadro respeita à atribuição de quotas de linguado e solha, exclusivamente; i.e. um navio com uma

miniquota de linguado pode deter uma grande quota de bacalhau.

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Quadro 3.6. – Proporção de empresas proprietárias de mais de um navio, relativamente ao conjunto da frota e aos direitos de pesca (%)

Proporção de empresas proprietárias de mais de um navio 1988 1993 1997 2001 Número total de navios 24% 25% 28% 30% Potência total da frota de cúteres 48% 50% 49% 58% Total da quota neerlandesa de linguado 43% 62% 53% 57% Total da quota neerlandesa de solha 38% 44% 51% 56% Fonte: Davidse 1997 e base de dados LEI

Estes números indicam que houve uma tendência no sentido da concentração no período 1988-1993. Nos últimos anos da década de 90, a titularidade de quotas manteve-se muito mais estável. O quinhão da quota total detido pela franja de 3% dos maiores titulares era de 17,4% em 1994. Ao longo de todo o período em apreço manteve-se nos 75% a percentagem dos titulares de quotas com um quinhão de 0,5% ou menos das quotas nacionais de linguado e de solha. Comércio Os preços das ITQ são muito elevados; p. ex., 60/70 euros, em 1993, pelo direito de pescar um quilo de linguado e um quilo de solha. O investimento total em ITQ atingiu montantes elevados no período 1988-1992. Em 1990 e 1991 os investimentos ascenderam a 41 milhões e a 52 milhões de euros, respectivamente. Nos anos referidos, os investimentos em ITQ superaram os investimentos em navios e em equipamento. O volume de transacções de ITQ no período 1988-1992 indica que mudaram de mãos cerca de 18% das quotas nacionais de linguado e de solha. Uma desvantagem deste comércio de ITQ é que o dinheiro abandona a indústria, juntamente com os capitães-armadores que vendem os respectivos navios com as correspondentes ITQ. As empresas remanescentes têm a possibilidade de pescar uma quantidade algo maior a preços muito superiores. A longo prazo, as empresas têm de passar para as mãos da próxima geração e a alta cotação das ITQ torna a sua aquisição muito onerosa, tendo os filhos, por conseguinte, de produzir a custos mais altos. Por força dos elevados preços praticados, é impossível a um novo operador lançar uma empresa de pesca ao abrigo do regime de quotas. Esta situação de acesso limitado constitui uma vantagem para os titulares de ITQ. As ITQ dos cúteres abatidos ao serviço foram adquiridas por armadores dos restantes navios, sobretudo pelos dos arrastões de retranca mais pequenos e maiores, de 300 CV e mais de 1500 CV, respectivamente. Os navios abatidos dedicavam-se, sobretudo, à faina do bacalhau e do badejo. Locação O mercado de locação de ITQ tornou-se mais transparente ao longo do período de co-gestão. A FO Nederlandse Vissersbond, por exemplo, tem um ‘banco de quotas’ no seu site da Internet. A cedência de quotas é possível, tanto no interior de um mesmo grupo como entre grupos distintos. As administrações dos grupos são responsáveis pela gestão das quotas, sem exclusão das arrendadas. Eficiência Ao abrigo do regime de ITQ, os pescadores sabem a quantidade exacta que lhes é permitido capturar no período em curso. Como rapidamente se tornou claro, nas décadas de 70 e 80 o acatamento do regime de quotas constituía um problema. Desde 1993, as quotas nacionais não mais foram ultrapassadas. Isso pode ser resultado de diversos factores: o sistema de co-gestão e o facto de ser do interesse dos pescadores cumprir, devido aos avultados investimentos que fizeram em ITQ. Os pescadores estão satisfeitos com o regime de quotas vigente, em certa medida, por considerarem as suas ITQ como propriedade sua. As capturas da frota no seu conjunto ficaram bem dentro da margem das quotas, e a frota logrou pôr em prática uma utilização mais racional das quotas (Hoefnagel, Smit 1997). Embora a aplicação do

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regime de quotas já não represente um problema, os pescadores não viraram santos. Alguns continuam a infringir as medidas técnicas, por exemplo. Emprego Paralelamente à redução da frota verificada nas últimas décadas, deu-se também uma quebra do número de tripulantes. Há vários anos que as empresas se debatem com dificuldades em recrutar tripulantes. As escolas de pesca sofrem de um défice de alunos. A profissão deixou de ser popular; os salários são bastante bons (percentagem da receita, deduzidos alguns custos), mas o trabalho é muito pesado. Ao longo da última década, não faltaram empregos em terra. Hoje em dia, o sector emprega vários tripulantes polacos. Impacto ecológico A Comissão Europeia determina, em cada ano, os totais admissíveis de capturas (TAC) por espécie e por área e, de acordo com o princípio da estabilidade relativa, divide os TAC em quotas nacionais. Contanto que os detentores das ITQ holandesas cumpram essa regulação, o impacto ecológico sobre os recursos pesqueiros é legítimo. Os pescadores devolvem ao mar peixe sujeito a quotas e outras espécies sem valor comercial, mas a devolução de pescado é permitida na UE. Triagem comercial é o nome dado à prática de devolver ao mar pescado sujeito a quota capturado para o substituir por outro pescado sujeito a quota de maior valor; não há provas da sua ocorrência. Talvez se verifique quando o linguado ou a solha abunda e a quota nacional é baixa. Efeitos secundários e efeitos imprevistos das ITQ Porque o sistema de gestão de quotas se articula com muitos outros, é difícil discernir os efeitos particulares das ITQ sobre a indústria. Desde a instauração das quotas, em 1975, das IQ em 1977 e das ITQ em 1985, muitas foram, porém, as transformações que tiveram lugar. 3.2. O regime islandês de quotas individuais transferíveis Na Islândia, a pesca é uma indústria de grande importância. Embora a sua relevância tenha declinado nos últimos anos, com a afirmação de novas indústrias, os produtos da pesca continuam a ser responsáveis por cerca de 40% das receitas do comércio externo e a pesca e a transformação de pescado contribuem com cerca de 11% do PIB e 9% do emprego. A dimensão relativa da indústria de pesca islandesa cria condições especiais, num estado independente com um sistema monetário próprio e onde não há outras indústrias capazes de amortecer o choque causado pelas respectivas oscilações. Na Islândia, as vicissitudes da indústria da pesca são sentidas a uma escala macroeconómica. A maioria das unidades populacionais de pescado das imediações da Islândia não são partilhadas, sendo geridas exclusivamente pelas autoridades islandesas. O presente estudo descreve, analisa e avalia o regime islandês de quotas individuais transferíveis (ITQ). A primeira secção descreve o referido regime nas suas grandes linhas e explica a sua génese. A segunda secção trata do modo como as quotas são fixadas. Dar-se-á especial atenção ao bacalhau, por ser de longe a espécie de maior relevância na ZEE islandesa, fornecendo de ⅓ a ½ do valor das capturas e por ser, actualmente, objecto de um regime especial de quotas. A parte remanescente do estudo trata da eficiência biológica e económica deste sistema, das respectivas consequências sociais e de algumas questões de equidade.

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3.2.1. O regime de ITQ O alargamento da ZEE islandesa para 50 milhas marítimas em 1972 e para 200 milhas em 1976 criou a base necessária para a gestão das pescas. Logo em 1977 foram desenvolvidos esforços para restringir as capturas das importantes reservas de bacalhau mediante a limitação do número de dias que os navios eram autorizados a dedicar à faina dessa espécie. Foram, ainda, tomadas medidas para limitar a entrada em actividade de novos navios de pesca. Nenhum desses esforços foi eficaz. As quotas individuais por navio começaram por ser introduzidas na pesca de espécies da fundura, arenque e capelim. Quando foi retomada a exploração das unidades populacionais de arenque das águas islandesas, em 1975, após uma moratória de três anos, a respectiva gestão passou a ser feita através de quotas individuais por navio. As quotas anuais foram tornadas transferíveis (negociáveis) em 1979. Na pesca do capelim, as quotas individuais por navio foram introduzidas em 1980, passando as quotas anuais a ser transferíveis em 1986. O passo mais significativo na introdução das ITQ nas pescas islandesas foi dado na Lei de Gestão da Pesca de 1983, de regulação da pesca na ZEE islandesa no ano de 1984. No referido diploma estabelecia-se que a pesca das espécies mais importantes de peixes de fundo (bacalhau, arinca, escamudo, peixe vermelho, solha, alabote da Gronelânia e peixe-lobo riscado), por navios com mais de 10 TAB, ficaria sujeita a quotas transferíveis por navio. A atribuição de quotas baseou-se, sobretudo, no registo de capturas do período 1 de Novembro de 1981-31 de Outubro de 1983. Juntamente com o arenque e o capelim, essas espécies contribuem com mais de 90% do valor das capturas dos navios de pesca islandeses. As ITQ de peixes ósseos de fundo foram introduzidas, inicialmente, a título de medida temporária para dar resposta à crise que a pesca do bacalhau atravessava. Em 1984 foi decidido mantê-las por mais um ano, o de 1985. Nesse ano deu-se aos navios a possibilidade de abandonar o regime de quotas por navio, sendo-lhes atribuído, em alternativa, um determinado número de dias de pesca (com algumas restrições à captura de bacalhau). Os navios que optaram por essa fórmula foram mais tarde readmitidos no regime de quotas por navio, tendo-lhe sido consentido tirar partido do registo de capturas referente ao período de pesca em regime de dias de pesca para aumentar as respectivas quotas. Em 1985, uma nova Lei de Gestão da Pesca prorrogou a gestão por ITQ por um período de dois anos (1986-1987), seguindo-se-lhe uma lei que prorrogou o regime pelo triénio 1988-1990. Em 1990, o Parlamento aprovou uma lei de gestão da pesca que não previa qualquer prazo de caducidade27. Essa lei veio introduzir no regime diversos novos elementos. Em primeiro lugar, o regime de ITQ passou a abarcar todos os navios com mais de 6 TAB. Isso significou que a opção dias de pesca foi cancelada para os navios em causa. Em segundo lugar, foi finalmente posto cobro à livre entrada em actividade de navios com menos de 10 TAB. Em terceiro lugar, passou a permitir-se a transferência de quotas, i.e. do direito de pescar anualmente uma certa percentagem da quota total, entre navios de empresas diferentes. As quotas estão afectas aos navios. Até 1991, só os proprietários de mais de um navio podiam transferir parte da quota afecta a um navio seu e sempre para outro navio da sua propriedade. Desde 1991 que o regime de ITQ é aplicado a mais de 90% da actividade da pesca na Islândia. Mas continuam a existir algumas excepções. Algumas embarcações com menos de 6 TAB, que usam apenas linha de mão e/ou aparelho de anzol, não são abrangidos pelo regime global de ITQ. E continua a haver algumas espécies não sujeitas à gestão por quotas. Nenhuma dessas espécies se reveste, contudo, de importância significativa à escala nacional. O regime islandês de ITQ prevê um direito de uso. Esse direito de uso não está consagrado na Constituição, ao invés da maioria dos demais direitos patrimoniais. O primeiro parágrafo da Lei de

27 Uma versão em Inglês do texto desta lei encontra-se disponível na página da Internet do Ministério das Pescas em

http://brunnur.stjr.is/interpro/sjavarutv/sjavarutv.nsf/pages/laws_english.html.

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gestão da pesca estabelece: “Os recursos marinhos que se encontrem em águas islandesas e sejam explorados constituem propriedade comum da Nação islandesa.” A lei sobre garantias de crédito interdita o uso de quotas de pesca como garantia, mas permite que os contratos de crédito em que sejam dados como garantia navios estabeleçam que o mutuante possa recusar o seu consentimento à transferência de quotas do navio. A Lei de Gestão da Pesca dispõe, ainda, que um navio que capture menos de 50% do total da sua quota global28 em dois anos consecutivos perde a respectiva quota. No debate político acerca do possível lançamento de um imposto sobre a pesca das espécies sujeitas a quotas, os partidários da medida alegam que não se trata de um imposto, mas sim de uma taxa de utilização que o proprietário do recurso (o país) deve cobrar29. Embora a Lei de Gestão da Pesca de 1990 permita o comércio tanto de partes de quota como de quotas anuais, há várias restrições. Todas as quotas devem estar registadas em nome de um navio e as partes de quota registadas num navio não podem exceder a sua capacidade. Se a transacção de uma quota implicar a sua transferência de um município para outro, a câmara municipal do concelho onde o vendedor está registado goza de direito de preferência. As empresas não podem deter quotas superiores a 12% da pesca do bacalhau, a 35% da pesca de peixe vermelho, e a 20% da pesca de arinca, escamudo, alabote da Gronelândia, arenque, capelim ou camarão do largo. Está-lhes, também, vedado acumular quotas globais superiores a 12%30. O comércio de quotas anuais está, também ele, sujeito a limitações. Não é permitido tomar de renda (líquido) num ano-quota um quinhão correspondente a mais de 50% da quota anual de que se é titular. Ao abrigo da Lei de Gestão da Pesca de 1990, a transferência de quotas anuais para um navio registado noutro município dependia de aprovação pelo Ministério das Pescas, após consulta à câmara municipal em questão e à direcção da associação de mareantes local. São praticamente inexistentes os casos em que este procedimento obstou à transacção de quotas anuais. O regime foi modificado em 2001. A actual lei impõe como requisito para a aprovação da transacção pela Direcção das Pescas a confirmação prévia pelo Conselho de Avaliação de Quotas (Verðlagsstofa skiptaverðs) da existência de acordo entre o armador e a tripulação do navio quanto aos preços de desembarque que devem servir de base à liquidação das verbas da tripulação. As quotas por navio constituem apenas uma parte da gestão da pesca na Islândia. A regulamentação das artes, o encerramento de áreas de pesca (quando a proporção de juvenis é muito elevada) e decisões de abertura e encerramento da pesca são outros instrumentos igualmente usados. Depois, existem regulamentos que visam promover a flexibilidade e prevenir a devolução. É permitido aos navios capturar até 5% mais do que a respectiva quota num ano, contra uma redução equivalente no ano imediato. Até 20% da quota anual de um navio podem ser transferidos de um ano para o outro. Para promover a flexibilidade no que diz respeito à composição das capturas, permite-se a ultrapassagem das quotas de algumas espécies de peixes ósseos de fundo em até 5%, contra uma redução das quotas de outras espécies de peixes ósseos de fundo. O cálculo da redução de quotas de outras espécies é feito com base nos coeficientes de “equivalente bacalhau”. Esta disposição não é aplicável ao bacalhau. A maioria das devoluções é interdita na ZEE islandesa31. Contudo, é reconhecido que se verifica alguma devolução e que o regime de quotas cria incentivos a esse fenómeno indesejável. Para diminuir a sua incidência, permite-se que apenas metade do volume do pescado que não apresenta o

28 A agregação é feita com recurso a coeficientes estabelecidos pelo Ministério das Pescas, que permitem calcular o volume

em “equivalente bacalhau” das capturas de outras espécies abrangidas por quotas. Os referidos coeficientes correspondem a valores próximos dos preços relativos de desembarque das diferentes espécies abrangidas por quotas no período de 12 meses a terminar em 30 de Abril do ano anterior ao ano-quota em causa.

29 Desde o ano-quota que teve início em 1 de Setembro de 1996 que as capturas de pescado abrangido por quotas estão sujeitas a um imposto na Islândia. A taxa aplicável tem rondado 1% do valor dos desembarques, destinando-se a receita arrecadada ao Instituto de Investigação Marinha e à Direcção das Pescas. Este ano, o Parlamento aprovou uma nova lei para a tributação das quotas. O novo imposto assenta na rendibilidade estimada da pesca em regime de quotas. No caso de a mesma sofrer um aumento bastante para o efeito, a receita do novo imposto suplantará a do anterior.

30 Esses limites foram elevados já este ano. 31 Está prevista uma excepção para o peixe vivo capturado com linhas de mão ou aparelhos de anzol. Exceptuava-se,

também, o pescado doente ou ferido, mas este ano foi aprovado um regime mais severo neste domínio.

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tamanho mínimo legal seja contabilizado para efeitos de preenchimento da quota. Esta disposição só é aplicável se a proporção de peixe sem o tamanho mínimo for inferior a determinadas percentagens. Desde 1 de Fevereiro de 2002, os armadores dos navios estão, ainda, autorizados a pôr de parte até 5% das suas capturas (i.e. capturas totais do ano), que não são contabilizados para efeitos de preenchimento das quotas. Essa parte da safra é vendida pela melhor oferta. 20% da receita revertem para o armador e tripulação e os restantes 80% para o Instituto de Investigação Marinha32. Para poder dedicar-se à pesca comercial na ZEE islandesa, para além de quotas correspondentes às capturas das espécies sujeitas a quotas, um navio necessita de dispor de uma licença especial. A exigência de tal requisito visava sujeitar a um condicionamento estrito a concessão de licenças de pesca. Os regulamentos diferiam um tanto entre si, mas tinham em comum o objectivo de limitar a capacidade da frota. Aquando da introdução do regime de quotas, os navios em actividade dispunham de licenças. A partir daí, a concessão de licenças a novos navios ficou dependente do abate de navios de capacidade similar. Em 1998, o Supremo Tribunal da Islândia declarou a inconstitucionalidade do regime de licenças vigente e condenou o Ministério das Pescas a conceder licenças de pesca ao queixoso que contra ele intentara uma acção judicial por lhe ter indeferido um pedido de licença. O tribunal alegou que o regime de licenças em questão violava o direito constitucional de todos os islandeses à igualdade de oportunidades na escolha da sua ocupação. À luz do texto do acórdão, afigura-se provável que o Tribunal tenha entendido que o regime restritivo de concessão de licenças em vigor na altura pudesse ser constitucional, em si, mas que o modo como fora posto em prática, atribuindo licenças de pesca àqueles que se dedicavam à pesca no início de 1984 era inconstitucional. O Tribunal sublinhou que atribuir licenças de pesca, em exclusivo, a um grupo de navios se poderia justificar como medida temporária para atingir um objectivo numa situação particular (p.ex., uma crise), mas que conferir carácter permanente a medidas dessa natureza era inconstitucional. Na sequência dessa decisão, o regime de licenciamento foi alterado, de modo que qualquer navio da propriedade de cidadãos islandeses que satisfaça determinados requisitos de higiene e segurança passasse a poder obter uma licença de pesca. A pesca de espécies sujeitas a quotas continua a depender da disponibilidade de quotas de pesca das espécies em causa. 3.2.2. Os TAC e a gestão bio-económica O ministro das Pescas fixa os TAC e as quotas, depois de receber a avaliação do estado das unidades populacionais e os valores aconselhados para TAC pelo Instituto de Investigação Marinha. De acordo com a Lei de Gestão da Pesca de 1990, o ano-quota corresponde ao período de doze meses que tem início em 1 de Setembro. O Instituto de Investigação Marinha publica a suas estimativas e recomendações até ao fim de Maio de cada ano. O ministro pode esperar até ao fim de Julho para tomar uma decisão, mas nos últimos anos a decisão sobre a matéria tem sido tornada pública no início de Junho. O ministro tem o poder de aumentar ou reduzir o TAC ao longo do ano a que a quota se refere. Os ministros têm feito um uso muito restrito de tal poder. Os TAC de algumas espécies de peixes ósseos de fundo (arinca, escamudo, peixe-lobo riscado) foram, no entanto, aumentados em Dezembro de 2001. Em alguns casos, o Ministro fixa um TAC provisório. É o que sempre acontece com o TAC de capelim, mas a gestão dessas reservas é objecto de um acordo entre a Islândia, a Noruega e a Gronelândia. A fixação de TAC provisórias foi utilizada também, nos últimos anos, para o camarão do oceano, devido à grande incerteza que se verifica a respeito dessa importante unidade populacional. Em 1995, o Governo decidiu submeter as unidades populacionais de bacalhau a um regime especial de TAC. Subjacentes à introdução desse regime especial, estiveram dois grandes motivos. Por um lado, a gestão de uma espécie de grande longevidade como o bacalhau deve obedecer a objectivos de longo prazo. Por outro, esses objectivos devem ser formulados em termos económicos, de máxima rendibilidade líquida. O bacalhau tinha sido sobrexplorado e era necessário reduzir a mortalidade por pesca, i.e. a proporção das unidades populacionais capturada em cada ano. Inicialmente, o regime especial de TAC prescrevia um TAC anual de 25% da biomassa estimada das reservas capturáveis

32 O sistema foi adoptado, a título experimental, até ao final do ano-quota que termina em 31 de Agosto de 2003.

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(indivíduos de idade igual ou superior a 4 anos), mas não inferior a 155 000 toneladas. Em 2000, o ministro das pescas alterou a referida regra, eliminando o limite inferior e estabelecendo um tecto de 30 000 toneladas para a variação do TAC relativamente ao valor do ano anterior. O regime de quotas por navio limita as capturas, reduzindo desse modo a sobrepesca que se verifica em regime de livre acesso. Mas esse regime não garante, por si só, uma gestão óptima das reservas. Desembarques acima do (bio)economicamente razoável constituem sobrepesca. Ela pode derivar, seja de desembarques acima dos TAC, atribuíveis à existência de algumas lacunas no sistema, seja de TAC superiores ao que seria economicamente razoável, seja de TAC recomendados incorrectos. O quadro 3.7. sintetiza a situação que se verifica no caso do bacalhau. Quadro 3.7. – Dimensão das reservas capturáveis de bacalhau, TAC e desembarques, em milhares de toneladas

Reservas capturáveis no início do ano civil,

segundo:

Ano-quota

Avaliação actual

Avaliação à época

TAC ideal (25% das reservas

capturáveis na actual avaliação)

TAC recomendados

TAC nacional

Total desem-barcado

1980 1548 1313 387 300 435 1981 1263 1541 316 400 469 1982 979 1601 245 450 388 1983 795 1238 199 350 300 1984 901 936 225 200 242 283 1985 921 850 230 200 263 326 1986 853 850 213 300 300 368 1987 1034 1050 259 300 330 392 1988 1055 1130 264 300 350 378 1989 1022 1070 255 300 325 356 1990 835 870 209 250 300 335

Jan. 91-Ago. 91 701 910 175 240 245 247 Set. 91-Ago. 92 701 910 175 250 265 275 Set. 92-Ago. 93 547 640 137 190 205 241 Set. 93-Ago. 94 581 630 145 150 165 197 Set. 94-Ago. 95 579 590 145 130 155 165 Set. 95-Ago. 96 557 560 139 155 155 170 Set. 96-Ago. 97 680 675 170 186 186 202 Set. 97-Ago. 98 795 889 199 218 218 227 Set. 98-Ago. 99 722 975 180 250 250 254 Set. 99-Ago. 00 717 1031 179 250 250 257 Set. 00-Ago. 01 547 756 137 220 220 221 Set. 01-Ago. 02 640 577 160 190 190 -

Fonte: Publicações do Instituto de Investigação Marinha.

O quadro apresenta dados relativos a reservas estimadas, TAC recomendados, TAC efectivamente fixados e total de desembarques. Para termo de comparação, na terceira coluna figura um TAC ‘ideal’, que é estimado em 25% da dimensão das reservas, de acordo com a actual avaliação33. O quadro indica que, na maior do tempo, os TAC foram superiores ao recomendado pelo Instituto de Investigação Marinha e que os desembarques ultrapassaram os TAC. Em muitos casos a sobrepesca atingiu proporções substanciais, mesmo após a introdução do regime de quotas por navio, em 1984. O quadro indica, também, que as discrepâncias entre os TAC recomendados, os TAC efectivamente

33 O actual regime de fixação de TAC para o bacalhau é um pouco mais complicado, dispondo que o TAC deve

corresponder a 25% da média das unidades populacionais estimadas no início e no final do ano civil. O Grupo de Trabalho que propôs a adopção desta norma recomendava 22%. Tal valor era considerado próximo do óptimo do ponto de vista económico, de acordo com um modelo bioeconómico desenvolvido pelo Grupo de Trabalho.

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fixados e os desembarques tendem a diminuir, tendo sido bastante pequenas nos últimos anos. As discrepâncias entre o total desembarcado e os TAC são, em grande parte, explicáveis pelo facto de as pequenas embarcações de boca aberta, com menos de 6 TAB, a pescar com linhas de mão ou aparelho de anzol em regime de dias de pesca terem vindo a conseguir capturar mais pescado do que o previsto. As normas que permitem aos navios ultrapassar as respectivas quotas e transferir parte das suas quotas para o ano de pesca seguinte geram, naturalmente, algumas discrepâncias entre os TAC e os totais efectivamente desembarcados em cada ano. A comparação entre as duas primeiras colunas do quadro 3.7. revela-nos que o Instituto de Investigação Marinha sobrestimou perigosamente as reservas no início da década de 80 e no final da de 90. No início da década de 80, período de considerável laxismo na gestão da pesca, é discutível a influência da sobreavaliação na sobrexploração das reservas, mas a sobreavaliação no final dos anos 90 levou à fixação de TAC de bacalhau demasiado elevados.

O quadro 3.7. mostra que o sistema islandês de gestão das pescas não logrou evitar a sobrexploração das reservas de bacalhau. O estado actual das reservas de bacalhau não é melhor do que era aquando das crises do início dos anos 80, que levaram à introdução do regime de quotas por navio. Há, porém, razões para crer que alguns dos problemas que conduziram à sobrepesca de bacalhau nos primórdios do regime de quotas foram resolvidos34. A respeito da maioria das restantes unidades populacionais da ZEE islandesa, existe um conhecimento menos aprofundado. Não é possível afirmar que a sua situação tenha melhorado desde a introdução do regime de ITQ. O quadro 3.8. apresenta-nos a evolução sofrida pelos desembarques das outras espécies de maior relevância. Quadro 3.8. – Desembarques de algumas espécies relevantes das águas islandesas, em milhares de toneladas

Espécies 1980-83 1984-87 1988-91 1992-95 1996-99 2000 2001 Arinca 60 46 59 53 46 42 40 Escamudo 57 64 87 65 34 33 32 Peixe vermelho 100 93 93 94 69 71 50 Peixe-lobo riscado 9 11 15 14 13 15 18 Alabote da Gronelândia 25 34 45 30 16 15 17 Solha 6 12 12 11 9 5 5 Capelim 387 892 629 802 988 892 925 Arenque (Islândia) 52 60 90 120 86 102 101 Camarão 10 31 31 63 58 24 26 Vieira 12 16 11 10 10 9 6 Fonte: Instituto Nacional de Economia.

Os aumentos registados nas capturas de camarão são explicáveis, em parte pelo facto de o camarão ser uma espécie subaproveitada no início dos anos 80, e em parte pelo facto de a sobrepesca do bacalhau, que se alimenta de camarão e de capelim, acarretar benefícios do ponto de vista da abundância destas espécies. O volume global das capturas dos navios de pesca islandeses (no interior e no exterior da ZEE islandesa) no período 1997-2000 foi igual ao do período 1980-1983.

34 As reservas islandesas de bacalhau conseguiram suportar capturas de 400-500 mil toneladas ao longo da década de 50.

Isso é explicável pelo baixo nível de capturas durante a II Guerra Mundial e por condições ambientais mais favoráveis. No período 1930-1965, em torno da Islândia, as águas do oceano registaram temperaturas significativamente mais amenas que as registadas posteriormente.

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3.2.3. Avaliação 3.2.3.1. Eficiência A eficiência da gestão de uma indústria pesqueira caracterizada pelo sobredimensionamento é mensurável pelo grau de redução da respectiva capacidade de pesca. O quadro 3.9. apresenta a evolução da capacidade de pesca expressa em número de navios, dimensão dos navios em Tonelagem de Arqueação Bruta (TAB) e potência do motor principal medida em quilowatts. Quadro 3.9. – Dimensão da frota de pesca islandesa (com exclusão das embarcações de boca aberta) Descrição 1980 1985 1990 1995 1998 1999 2000

Número 863 825 996 824 795 842 892

TAB35 105,228 110,599 119,801 121,103 120,743 116,076 115,691 kW 336,118 362,156 420,803 410,629 414,020 424,429 438,526 Fonte: Útvegur, publicado pelo Departamento de Estatística da Islândia.

O quadro 3.9. indica que a frota pesqueira cresceu 10% em TAB e 30% em termos de kW. Tendo em conta que o total de capturas não é maior hoje do que no início dos anos 80, parece ser de concluir que a (sobre)capacidade tem aumentado desde a introdução das ITQ. É sempre difícil avaliar a sobrecapacidade numa indústria sujeita a variações naturais imprevisíveis. É provável, contudo, que haja alguma sobrecapacidade da frota de pesca islandesa. Por outro lado, é questionável que os dados constantes do quadro 3.9 dêem a noção exacta da evolução dessa sobrecapacidade. Ao analisar os dados do quadro 3.9., é necessário ter em mente a grande transformação sofrida pela tecnologia. Em 1980 não existiam arrastões frigoríficos na Islândia. O primeiro, uma combinação de navio de pesca e de fábrica de transformação a bordo, chegou em 1982. Actualmente, os arrastões frigoríficos são responsáveis por, aproximadamente, ¼ do total das capturas. A movimentação do pescado, que é desembarcado em gelo, tanto no caso dos peixes ósseos de fundo como no das espécies pelágicas, foi aperfeiçoada, com recurso a métodos que requerem uma maior área de armazenamento e saídas de pesca de menor duração. Em contrapartida, pode observar-se que a tecnologia da pesca foi aperfeiçoada, utilizando redes de maior dimensão, cuja operação requer motores cada vez mais potentes. Estas considerações mostram as dificuldades que há em medir a capacidade e geram alguma dúvida sobre a relevância das informações constantes do quadro 3.9., enquanto índice da evolução da capacidade da frota pesqueira islandesa.

A consagração das quotas como direitos patrimoniais individuais fiáveis e a liberalização do regime de concessão de licenças de pesca eliminam toda e qualquer razão de ordem económica para a manutenção pelos armadores de capacidade excedentária dispendiosa. Assim que forem instituídos direitos patrimoniais fiáveis para todos os factores de produção nas pescas, deixará de haver qualquer diferença entre as empresas de pesca e as restantes empresas. Antes da liberalização do regime de concessão de licenças de pesca, os navios de pesca com licenças tinham um valor particular, na medida em que podiam ser usados para obter uma licença para um navio novo. Os referidos navios eram transaccionados a um preço mais alto por terem uma licença que podia ser transferida para um navio novo. O custo da licença chegava a ascender a 10% do valor do navio novo. Como tal, podia ser vantajoso manter um navio, mesmo sem lhe dar um uso imediato. Após o acórdão do Supremo Tribunal de 1998 e a liberalização do regime de concessão de licenças de pesca, deixaram de existir razões dessa natureza para manter navios excedentários.

35 Os valores referentes a 1999 e 2000 são extrapolados dos dados relativos à dimensão da frota em GT em 1998-2000,

assumindo-se que a evolução relativa verificada em matéria de TAB foi equivalente à verificada em matéria de GT (Tonelagem Bruta).

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O quadro 3.10. mostra a evolução do número médio de dias de pesca. A existir um grande excesso de capacidade da frota pesqueira islandesa, seria de esperar um grau de utilização da mesma consideravelmente menor, hoje, relativamente ao que se verificava antes da introdução do regime de quotas de captura, quando vigorava um regime de livre acesso. Quadro 3.10. – Número médio de dias de pesca Tipo de embar- cação

1977 1980 1984 1990 1993 1994 1995

Arrastões 290 318 302 307 314 278 274

Botes 195 195 205 219 204 191 185 Fonte: Útvegur, publicado pela Associação Islandesa da Pesca.

O quadro não acusa variações significativas no grau de utilização da frota pesqueira islandesa nos últimos anos, relativamente à situação no tempo em que vigorava um regime de livre acesso. Forma diferente de medir a eficiência do regime de ITQ é a apresentada na figura 3.1. Gráfico 3.1. - Produtividade da pesca, volume global das reservas e capturas. Índices 1973-1995

(1973=100)

80

100

120

140

160

180

200

1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995

Productivity

Aggregatestock

Catches

Fonte: Instituto Nacional de Economia

O gráfico representa a evolução da produtividade total do capital e do trabalho na pesca, das capturas globais e das reservas globais36. Há três pontos a notar na figura 3.1. Em primeiro lugar, verificou-se um incremento grande, ainda que irregular, da produtividade do trabalho e do capital na pesca. O referido incremento é, na realidade, superior ao registado na maior parte das demais indústrias islandesas. Em segundo lugar, a evolução da produtividade em 1976-1983 está estreitamente ligada a variações nas reservas. Em terceiro lugar, há um grande incremento da produtividade após 1984, que não é explicável por variações nas reservas. Isto poderá ser um efeito da alteração da gestão da pesca. Mas, naturalmente, também tiveram lugar transformações tecnológicas susceptíveis de poder explicar parte deste grande incremento da produtividade. A gestão por quotas de captura habilita os armadores a proceder a uma planificação da pesca para todo o período a que se refere a quota, tirando partido dos períodos em que se praticam preços mais altos e valorizando a safra por meio de uma melhor movimentação do pescado e de saídas de pesca de menor duração. Por esse motivo, o regime de quotas de captura cria condições propícias ao desenvolvimento do processamento, quer a bordo quer em terra, ao viabilizar um abastecimento mais 36 Agregaram-se as espécies mais importantes, utilizando o valor das capturas de cada espécie como factor de ponderação.

Devido ao grande volume das capturas do bacalhau e às grandes variações a que estão sujeitas as respectivas reservas, as variações globais reflectem as variações da pesca do bacalhau.

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regular de matéria-prima de alta qualidade. Tais desenvolvimentos são observáveis na pesca e na indústria de transformação de pescado islandesas ao longo dos últimos 20 anos. Infelizmente, é impossível determinar com precisão em que proporção eles se devem às inovações tecnológicas e ao aumento do grau de exigência dos consumidores, e não às alterações introduzidas na gestão da pesca. Há indicadores convincentes de que as quotas por navio levaram, na Islândia, a uma diminuição da variabilidade das capturas ao longo do ano, conforme se constata na figura 3.2. Recorrendo ao coeficiente de variação, que nos dá a amplitude da variação das capturas ao longo do ano, temos um valor de cerca de 40% ou mais para o período 1977-1983, antes da introdução do regime de quotas por navio na pesca de peixes ósseos de fundo. O dito coeficiente era em 1984 de 35%, e em 1997 caíra para 21%. Gráfico 3.2. – Repartição da pesca das principais espécies de peixes ósseos de fundo

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

18%

20%

Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez

1977

1981

1987 1997

Fonte: Útvegur, publicado pela Associação Islandesa de Pesca

3.2.3.2. Rendibilidade A pesca é, em termos relativos, uma indústria de alto rendimento na Islândia, como se vê pelo quadro 3.11. Quadro 3.11. – Valor acrescentado por homem/ano. Unidade: milhares de coroas islandesas

Ano Pesca Transformação

de pescado Pesca e

transformação Outras

indústrias Todas

as empresas

1973 11,9 10,5 11,1 8,1 10,4

1978 78,3 44,2 57,6 45,4 59,0

1983 504,1 277,7 359,2 432,3 575,7

1988 2 967,0 1 218,3 1 959,2 1 753,3 2 102,3

1993 4 674,9 2 531,4 3 594,3 2 580,4 3 093,9

1995 5 412,2 2 419,6 3 797,2 2 870,8 3 362 6 Fonte: LEI 2002

A rendibilidade sofreu variações enormes, conforme se verifica na figura 3.3.

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Gráfico 3.3. – Rendimentos brutos após depreciação, mas antes de juros (e de todos os encargos relativos a quotas) em percentagem do valor acrescentado (1973-1998)

Fonte: LEI 2002

A figura 3.3. ilustra a profunda crise que se abateu sobre a pesca islandesa em 1982 e 1983, antes da introdução do regime de ITQ. E indica, igualmente, um aumento da rendibilidade no período 1987-1995. Esse desenvolvimento parece prender-se com um aumento generalizado da rendibilidade das empresas islandesas, mais do que com factores endógenos da indústria. A figura 3.1. supra demonstra que a produtividade do trabalho e do capital na pesca estagnou após 1988. 3.2.3.3. O preço elevado das quotas O preço elevado das quotas é, provavelmente, causa de boa parte do descontentamento com o regime de ITQ vigente. Aparentemente, o que desagrada às pessoas é o facto de ele permitir aos armadores vender as suas quotas por quantias avultadas e abandonar as pescas. É essa a principal razão do apoio de que goza na Islândia a tributação do sector. Muitos dos que se declaram contrários ao actual regime não se opõem à gestão por quotas por navio transaccionáveis, mas queixam-se de que a atribuição das mesmas gera problemas de equidade. O problema do elevado preço das quotas é que excede largamente os valores que teriam justificação à luz da rendibilidade da indústria da pesca. O que é demonstrado pelo quadro 3.12. Quadro 3.12. - Receita, lucros líquidos (após depreciação e serviço da dívida, mas antes de todos os encargos relativos a quotas) e valor de locação das quotas de pesca de bacalhau, arinca, escamudo, peixe vermelho, alabote da Gronelândia, solha e camarão - Unidade: milhões de coroas islandesas Descrição 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Receita 48,345 50,923 51,698 53,592 57,523 56,643 59,483 60,729 60,858

Lucros líquidos 1,630 1,670 783 2,484 1,997 188 3,116 2,809 3,603

Vl. de locação

das quotas 14,837 12,072 14,462 20,645 21,951 23,429 24,516 30,287 30,615 Fonte: Instituto Nacional de Economia

Ensina a ciência económica que as empresas maximizadoras do lucro compram um factor de produção por um preço, que é determinado pelos ganhos de curto prazo antes da dedução dos custos fixos relativos ao período. A persistência de preços das quotas elevados parece desafiar tais explicações. Aparentemente, uma explicação adequada terá de tomar em consideração as resistências de carácter económico e não económico ao abandono da indústria da pesca, a despeito dos elevadíssimos incentivos pecuniários oferecidos.

-40%

-30%

-20%

-10%

0%

10%

20%

1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Pesca

Pesca e transformação

Outras indústrias, de energia não intensiva

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A figura 3.4. fornece alguns elementos adicionais acerca do elevado nível dos preços das quotas na Islândia. Gráfico 3.4. - Rácio do valor de locação das quotas/preço de mercado (lota) do pescado (Jan. 1992-Dez. 2001)

0%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

1992:01

1992:05

1992:09

1993:01

1993:05

1993:09

1994:01

1994:05

1994:09

1995:01

1995:05

1995:09

1996:01

1996:05

1996:09

1997:01

1997:05

1997:09

1998:01

1998:05

1998:09

1999:01

1999:05

1999:09

2000:01

2000:05

2000:09

2001:01

2001:05

2001:09

Cod

Haddock

Saith

Fonte: Instituto Nacional de Economia.

3.2.3.4. O grande volume de transferências de quotas Apesar do seu preço de locação elevado, o volume das transacções (transferência) de quotas é grande. Em alguns casos, ultrapassou o das quotas atribuídas, o que significa que terá havido quotas transferidas mais de uma vez. Algumas dessas transferências poderão ter tido um carácter especulativo. O quadro 3.13. apresenta os volumes de transferências registados. Quadro 3.13. - Transferências de quotas de pesca de todas as espécies. Unidade: toneladas de “equivalentes bacalhau” 1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 Classe A 90 931 65 863 124 118 93 464 99 495 127 381 Classe B 55 787 59 862 40 977 52 765 61 650 50 912 Classe C 34 639 28 292 36 144 20 610 32 118 29 552 Classe D 94 592 96 300 99 532 121 096 124 375 122 000 Total A-D 275 949 250 317 300 770 287 935 317 639 329 845 Quotas atribuidas

417 145 393 178 385 196 404 379 466 492 475 889

Proporção do total Classe A 33,0% 26,3% 41,3% 32,5% 31,3% 38,6% Classe B 20,2% 23,9% 13,6% 18,3% 19,4% 15,4% Classe C 12,6% 11,3% 12,0% 7,2% 10,1% 9,0% Classe D 34,3% 38,5% 33,1% 42,1% 39,2% 37,0% Total A-D 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Total/Q, Aloc. 66,2% 63,7% 78,1% 71,2% 68,1% 69,3% A= transferências de quotas entre navios da propriedade da mesma empresa B= transferências de quotas entre navios a operar a partir do mesmo porto, mas propriedade de empresas distintas C= transferências de quotas entre navios a operar a partir de portos distintos, mas correspondentes a trocas de quotas de igual valor D= outras transferências Fonte: Direcção das Pescas

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Após a instituição da Bolsa de Transacção de Quotas, com carácter obrigatório, em 199837, registou-se um decréscimo no volume das transferências. É possível que isso constituísse em certa medida um reflexo do desagrado com que os armadores receberam a introdução da Bolsa, mas, provavelmente, é também devido ao facto de a mesma implicar o pagamento de uma taxa de transferência. Por consequência, as transferências especulativas sofreram uma quebra e as pessoas que praticavam o comércio de quotas deixaram de transferi-las para os seus próprios navios antes de as transferirem para os compradores. O volume de transferências mantém-se, no entanto, elevado, como se pode inferir do quadro 3.14. (note-se que a classificação das transferências por tipos foi alterada). Quadro 3.14. - Transferências de quotas entre navios - Unidade: toneladas Bacalhau Arinca Escamudo Peixe vermelho Ano-quota: 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00

E 38 137 40 380 10 697 9 264 9 650 8 746 19 055 22 549 F 0 0 0 0 0 0 0 0 G 5 830 6 343 4 834 3 734 4 978 3 103 6 247 5 253 H 24 865 29 232 4 886 4 871 3 420 2 487 4 351 5 484 Total E-H 68 832 75 954 20 416 17 869 18 048 14 336 29 652 33 286 Quotas atribuidas 176 925 175 306 27 300 26 909 23 520 23 184 65 000 60 000

Capelim Arenque Camarão

Ano-quota: 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 1998/99 1999/00 E 141 523 76 855 32 767 36 030 21 963 14 275 F 28 193 76 703 0 0 0 0 G 57 690 43 241 18 140 19 494 6 101 6 596 H 42 089 10 266 4 802 10 039 5 271 5 468 Total E-H 269 495 207 065 55 709 65 563 33 335 26 339 Quotas atribuidas 900 000 844 000 70 000 100 000 60 000 20 000 E=Transferências entre navios da propriedade da mesma empresa F=Transferências à margem da Bolsa de transacção de quotas permitidas G=Transferências envolvendo permutas de quotas de igual valor H=Transferências processadas através da Bolsa de transacção de quotas Fonte: Direcção das Pescas.

O grande volume de transferências de quotas é, provavelmente, o melhor indicador dos ganhos obtidos através das mesmas, uma vez que as referidas transferências só são possíveis por ambas as partes alimentarem expectativas de ganho relativamente a elas. O grande volume de transacções indica, igualmente, que muitas das transferências anuais não são feitas de navios ineficientes com custos marginais elevados para navios eficientes com custos marginais reduzidos. A maioria dos navios participam em maior ou menor escala no comércio de quotas, como compradores ou vendedores. Isso indica que grande parte das transferências são realizadas para ajustar a quota disponível à evolução, sempre contingente, da faina dos navios individualmente considerados. 3.2.3.5. Questões regionais No quadro 3.15. apresenta-se a evolução da repartição regional das quotas de pesca ao longo da década de 90. Foram sobretudo os Westfjords que viram cair a sua proporção das quotas.

37 Instituição extinta em 2002.

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Quadro 3.15. – Distribuição geográfica da titularidade de quotas, agregadas a preços correntes

Área Set. 91 Set. 92 Set. 93 Set. 94 Set. 95 Set. 96 Set. 97 Set. 98 Ago. 99 Sul 13,8% 14,3% 14,1% 13,4% 11,0% 11,7% 12,3% 12,0% 13,3% Reykjanes 16,8% 16,5% 16,0% 16,8% 15,5% 16,4% 16,7% 16,0% 16,1% Reiquia- vique 11,8% 12,1% 12,8% 13,3% 12,6% 12,1% 12,5% 10,0% 9,9% Oeste 8,8% 8,8% 9,5% 9,5% 9,5% 9,8% 9,8% 11,3% 11,6% Westfjords 11,0% 10,7% 9,8% 9,5% 12,4% 11,9% 9,5% 8,4% 7,7% Noroeste 5,7% 5,6% 5,4% 5,1% 5,7% 6,3% 5,8% 5,9% 5,4% Nordeste 18,7% 18,6% 18,8% 19,2% 20,9% 21,1% 22,1% 24,0% 23,8% Leste 13,5% 13,4% 13,6% 13,2% 12,5% 10,6% 11,3% 12,4% 12,1% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Instituto Nacional de Economia

No quadro 3.16. apresenta-se a distribuição dos desembarques a partir de 1965. Os dados mostram que as variações das quotas relativas das diversas regiões constantes do quadro 3.15 não têm grande expressão, quando consideradas numa perspectiva de longo prazo.

Quadro 3.16. – Repartição regional dos desembarques

Reiquia-vique,

Sul Reykjanes Oeste Westfords Noroeste Nordeste Leste 1965 16,3% 35,5% 10,2% 9,8% 2,7% 10,0% 15,6% 1970 16,9% 36,5% 9,9% 12,6% 3,4% 9,8% 10,9% 1975 13,0% 29,2% 10,9% 13,6% 5,9% 13,0% 14,4% 1980 11,6% 28,2% 11,3% 14,9% 5,1% 17,1% 11,8% 1983 14,3% 26,0% 11,3% 13,9% 6,4% 14,6% 13,5% 1991 9,1% 27,1% 8,6% 15,0% 8,6% 18,2% 13,3% 1995 9,3% 25,5% 8,4% 14,5% 9,8% 18,5% 14,0% 1997 8,2% 28,5% 7,4% 11,7% 10,1% 17,9% 16,2%

Fonte: Útvegur, publicado pela Associação Islandesa de Pesca

A tecnologia e os navios de grande porte tornaram a pesca a partir das diferentes partes da Islândia menos dependente da localização do pescado, mas esta continua a ser determinante, de tal modo que as empresas de pesca das diferentes regiões mantêm a sua especialização nas espécies que podem ser capturadas nas respectivas proximidades. A importância relativa das regiões depende, portanto, da evolução da dimensão e da disponibilidade das reservas pesqueiras em causa. Há alguns indícios de que o factor dimensão da povoação tem alguma influência nos resultados obtidos na disputa por quotas de pesca, de acordo com os elementos do quadro 3.17., infra. Quadro 3.17. Repartição dos desembarques por dimensão do centro piscatório em 1993

N.º de habitantes 1993 Ano <500 <1500 <2000 <3000

1982 15,2% 46,1% 55,1% 63,5% 1985 17,1% 49,0% 60,7% 67,8% 1990 14,4% 41,3% 53,1% 61,6% 1995 11,6% 39,5% 50,5% 59,5% 1997 10,8% 38,8% 51,5% 61,5%

Fonte: Instituto Nacional de Economia.

O quadro 3.18. indica que as povoações com menos de 1500 habitantes em 1993 perderam uma parte significativa do seu quinhão das quotas. Isso pode constituir um indício de que parte das alterações na distribuição das quotas é devida a factores tecnológicos e a economias de escala. A actividade de transformação do pescado, por exemplo, deslocou-se para grandes unidades fabris de capital intensivo.

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Quadro 3.18. – Repartição das quotas, a preços correntes, por dimensão do centro piscatório Habitantes em 1993 Set. 91 Set. 92 Set. 93 Set. 94 Set. 95 Set. 96 Set. 97 Set. 98 Ago. 99

< 500 11,0% 10,4% 8,6% 8,3% 8,6% 9,6% 8,3% 8,5% 6,4% 500 – 1000 9,1% 8,9% 8,8% 8,4% 7,3% 8,5% 7,5% 8,6% 8,6% 1000 – 1500 16,3% 15,9% 16,3% 16,6% 17,8% 17,4% 18,3% 14,7% 13,8% 1500 – 2000 9,4% 9,3% 9,4% 9,4% 10,4% 8,6% 9,1% 10,7% 10,7% 2000 – 3000 8,9% 8,8% 9,3% 9,6% 10,3% 10,0% 10,7% 11,1% 11,1% 3000 – 4500 4,6% 4,6% 5,1% 5,2% 7,0% 6,1% 4,6% 5,4% 5,2% 4500 – 5000 10,1% 10,5% 10,5% 9,7% 8,3% 9,1% 9,5% 9,1% 11,2% > 5000 30,6% 31,7% 32,1% 32,7% 30,4% 30,6% 32,0% 32,0% 33,0% Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Instituto Nacional de Economia

Há quem afirme que o regime de ITQ ditou o declínio da pesca nalgumas povoações rurais da Islândia. É óbvio que as alterações na distribuição por regiões da actividade piscatória estão estreitamente associadas às alterações na titularidade das quotas de captura, em indústrias da pesca geridas por meio de quotas. Mas daí não se segue que seja a negociabilidade das quotas a causa do declínio das pescas nas localidades ou regiões em que ele se deu. Na maior parte dos casos, as empresas de pesca apenas vendem as suas quotas por se verem forçadas a isso pela acumulação de resultados negativos - a mesma razão que determinava os altos e baixos por que passavam os centros piscatórios antes da introdução das quotas e de outros instrumentos da moderna gestão das pescas. É indubitável que o declínio relativo das indústrias da pesca e da transformação de pescado na Islândia é uma das razões do declínio de muitas áreas fora da região de Reiquiavique, que têm na pesca a espinha dorsal da sua actividade económica. Mas o declínio relativo da pesca nessas regiões era inevitável, porque as reservas de peixe são recursos limitados. Mesmo que a gestão da pesca seja bem sucedida e que as reservas sejam capazes de comportar capturas maiores, é quase certo que o relativo declínio da pesca e da transformação de pescado, em termos de produção e emprego, prosseguirá. O único meio de uma região crescer com base na pesca é, pois, aumentar o seu quinhão do total das pescas. Assim, para terem sucesso, as políticas regionais devem ser dirigidas, não a contrariar o crescimento da pesca nas regiões com condições comparativamente mais favoráveis para o desenvolvimento de uma indústria de pesca, mas a criar alternativas a ela nas regiões menos aptas para a pesca. 3.2.3.6. Concentração dos direitos de pesca Tem-se verificado alguma evolução no sentido de uma concentração crescente da titularidade de quotas nas mãos das empresas de maior dimensão, como se constata no quadro 3.19. Quadro 3.19. – Distribuição da titularidade das quotas das principais espécies sujeitas a quotas – Agregação a preços correntes

Set. 91 Set. 92 Set. 93 Set. 94 Set. 95 Set. 96 Set. 97 Set. 98 Ago. 99 Maiores 10 24,8% 26,3% 26,7% 26,7% 24,2% 23,8% 28,0% 33,1% 35,8% Maiores 20 36,5% 38,0% 38,5% 39,1% 36,8% 36,1% 41,7% 46,7% 52,3% Maiores 30 44,2% 46,1% 47,4% 47,7% 45,1% 44,5% 50,7% 55,0% 61,0% Maiores 40 50,0% 51,8% 53,4% 53,8% 51,8% 51,2% 57,5% 61,3% 67,0% Maiores 50 54,8% 56,5% 58,2% 58,8% 57,6% 56,8% 63,1% 66,6% 71,7% Maiores 100 71,1% 73,1% 75,1% 76,0% 76,2% 74,7% 81,0% 82,5% 86,5% Maiores 150 80,0% 82,5% 84,6% 85,2% 86,5% 85,5% 89,8% 90,7% 92,9% Maiores 200 86,3% 88,6% 90,2% 90,7% 91,9% 91,0% 93,9% 94,6% 95,9%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Instituto Nacional de Economia.

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Parte deste fenómeno é resultado de fusões. No quadro 3.20. apresenta-se a distribuição da titularidade de quotas das principais espécies sujeitas a quotas, tendo em conta as fusões: nos casos em que houve fusões de empresas durante o período, trataram-se as empresas objecto das mesmas como uma só empresa para na totalidade do período em causa. Quadro 3.20. - Distribuição da titularidade de quotas das principais espécies sujeitas a quotas – Agregação a preços correntes, tendo em conta as fusões

Set. 91 Set. 92 Set. 93 Set. 94 Set. 95 Set. 96 Set. 97 Set. 98 Ago. 99 Maiores 10 29,7% 31,0% 32,5% 32,5% 30,0% 29,3% 31,3% 33,7% 36,4% Maiores 20 41,3% 42,9% 44,8% 45,2% 42,3% 41,7% 45,0% 47,3% 53,0% Maiores 30 48,3% 50,1% 52,6% 52,8% 50,0% 49,4% 53,6% 55,6% 61,6% Maiores 40 53,7% 55,4% 57,7% 58,2% 56,3% 55,6% 60,2% 61,9% 67,5% Maiores 50 58,2% 59,9% 62,0% 62,7% 61,6% 60,4% 65,3% 67,1% 72,1% Maiores 100 72,8% 74,9% 77,3% 78,1% 78,4% 76,8% 82,2% 82,8% 86,7% Maiores 150 81,1% 83,6% 85,7% 86,4% 87,7% 86,6% 90,3% 90,8% 93,0% Maiores 200 87,1% 89,3% 90,9% 91,5% 92,6% 91,7% 94,2% 94,7% 95,9%

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Instituto Nacional de Economia.

O quadro 3.21. demonstra que o número de empresas titulares de quotas tem caído de modo contínuo. Quadro 3.21. – Número de empresas em cada escalão de dimensão (em termos de total de quota atribuída – a agregação das quotas é feita recorrendo aos preços médios do ano-quota) – Só empresas titulares de quotas

% de quota-média

Set. 91 Set. 92 Set. 93 Set. 94 Set. 95 Set. 96 Set. 97 Set. 98 Ago. 99

0- 25% 704 685 592 553 455 428 419 379 366 25- 50% 89 86 71 74 59 68 54 52 50 50- 75% 36 35 37 35 37 40 35 30 24 75- 100% 32 28 27 32 26 29 12 17 19 100- 200% 90 73 67 61 55 56 46 58 39 200- 500% 73 79 74 67 63 64 56 40 39 500-1000% 27 26 21 22 22 20 18 14 11

>1000% 20 18 16 15 13 12 12 11 13 Total 1 071 1 030 905 859 730 717 652 601 561

Fonte: Instituto Nacional de Economia.

Ao analisar o aumento da concentração da titularidade de quotas, deve ter-se presente que, à margem do regime de ITQ, existe um largo número de pescadores independentes. No ano 2000 havia 848 embarcações, de boca aberta na sua maioria, a operar nesse regime. Algumas operam apenas durante uma parte do ano, já que os seus proprietários preferem dedicar-se a outras ocupações o resto do ano. Outras são embarcações altamente eficientes a operar o ano inteiro, que capturam até 700-800 toneladas de peixes por ano. Os proprietários dessas embarcações têm conseguido aumentar o seu quinhão do total das capturas, como se pode ver no quadro 3.22.

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Quadro 3.22. – Proporção do valor das capturas (preços no desembarque), em milhões de coroas islandesas

Tipo de embarcação 1982 1987 1990 1994 1995 Barcos de boca aberta 1,2% 2,4% 3,5% 4,5% 4,2% Barcos Total 49,5% 52,0% 50,5% 50,1% 46,4% 0-50 TAB 9,7% 8,5% 9,6% 8,8% 8,3% 50-200 TAB 27,8% 24,1% 22,6% 19,7% 23,3% 200-500 TAB 11,0% 16,1% 14,1% 16,2% 11,5% >500 TAB 1,1% 3,4% 4,2% 5,3% 3,2% Arrastões Total 49,2% 45,6% 46,0% 45,4% 49,4% 0-500 TAB 39,9% 33,4% 26,7% 21,2% 19,7% >500 TAB 9,4% 12,2% 19,3% 24,2% 29,7% Todas as embarcações 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% 100,0% Fonte: Útvegur, publicado pela Associação Islandesa de Pesca.

O quadro 3.22. mostra, também, que as quotas relativas das embarcações dos diferentes escalões de dimensão se têm mantido bastante estáveis desde a introdução do regime de ITQ. 3.2.3.7. O regime de ITQ e o quinhão da tripulação Na medida em que as quotas são transferíveis, a tripulação de um navio está sujeita a descobrir um dia que o armador vendeu todas as quotas, deixando-a sem trabalho. Seria natural, portanto, que os sindicatos do sector exigissem que fossem impostas algumas restrições ao comércio de quotas (p.ex., que o contrato entre o armador e a tripulação especificasse um volume mínimo de quotas) ou que o rendimento da tripulação ficasse menos dependente do valor da safra (e do volume de quotas). Tal aconteceu em certa medida na contratação individual, mas não nos contratos colectivos celebrados entre os sindicatos de tripulantes e os armadores. A posição oficial da Federação dos Pescadores é a de que preferiria um regime de quotas não transferíveis. Porém, concentra esforços, não na luta contra a transferibilidade enquanto tal, mas contra a participação da tripulação no pagamento da factura de quotas adicionais. Os sindicatos têm vindo a deparar com dificuldades nesta batalha, uma vez que as tripulações dão frequentemente o seu acordo a propostas dos armadores no sentido de adquirir quotas adicionais, na condição de o quinhão da tripulação ser calculado com base na receita de venda do pescado depois de deduzido o custo das quotas adicionais. Esta prática é contrária ao contrato celebrado entre a união dos armadores e os sindicatos de tripulantes, sendo, portanto, ilegal. Não é esse, porém, o principal motivo da frequência com que têm ocorrido greves na indústria da pesca islandesa nos últimos anos. O principal motivo das greves reside nas grandes diferenças entre os preços praticados na venda do pescado em gelo nas lotas e aqueles que são pagos quando o navio vende directamente ao transformador de pescado. Neste último caso o armador do navio e o proprietário da fábrica são geralmente uma e a mesma pessoa, o que significa que não há uma verdadeira venda. Mais de 50% do peixe de fundo desembarcado em gelo é transformado por empresas que são, igualmente, proprietárias do navio de pesca. Pelas lotas passam 15-20% do total das capturas, em valor. 3.2.3.8. Devoluções Conforme já se referiu, na ZEE islandesa, a devolução de pescado é ilegal na maioria dos casos. Reconhece-se, contudo, que há alguma prática de devolução por parte dos navios de pesca islandeses. Embora por vezes circulem rumores arrepiantes, a maioria das estimativas do volume total de devoluções de peixe de fundo apontam para percentagens a rondar os 5%, ficando-se as mais altas pelos 10% dos desembarques. A questão não tem sido suficientemente investigada. A negociabilidade das quotas dá aos pescadores a possibilidade de ajustarem as suas quotas ao volume de capturas acessórias que façam. Assim, as

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quotas negociáveis contribuem para a redução das devoluções por comparação com as quotas não negociáveis. Afirma-se por vezes que o alto preço das quotas cria incentivos à devolução. É, naturalmente, verdade que, se o alto preço das quotas é um reflexo de altos ganhos marginais da pesca, será compensador devolver o pescado de menor valor e investir tempo e dinheiro na captura de mais pescado de maior valor. Mas também é compensador devolver pescado de baixo valor quando as quotas não são negociáveis e a rendibilidade marginal da triagem comercial é superior ao preço do pescado de baixo valor. 3.3. As quotas de pesca no Reino Unido 3.3.1. Panorama geral das pescas no Reino Unido 3.3.1.1. Espécies Demersais As capturas de demersais correspondem a quase 2/3 do valor total de desembarques no Reino Unido. O valor dos desembarques de demersais caiu 21% entre 1996 e 2000; o respectivo volume sofreu uma queda ligeiramente maior, de 26%. Arinca, bacalhau, badejo e solha representaram 52 por cento das capturas de espécies demersais desembarcadas por navios do Reino Unido. Os desembarques de arinca e bacalhau sofreram uma quebra contínua desde 1996. Os desembarques de badejo e solha diminuíram entre 1996 e 1998, tendo-se mantido estáveis entre 1998 e 2000. Pelágicos As espécies pelágicas representam 14% do valor total dos desembarques de pescado no Reino Unido. O valor dos desembarques das referidas espécies varia de ano para ano, ora subindo, ora descendo. Arenque e sarda são as duas espécies pelágicas mais pescadas, correspondendo a 89 por cento do total de desembarques de pelágicas. Os desembarques de arenque têm caído desde 1996. Os desembarques de sarda tendem a sofrer flutuações de ano para ano. Crustáceos O volume de desembarques de crustáceos mantém-se bastante estável, mas o respectivo valor tem sofrido flutuações. As duas espécies principais de crustáceos são o caranguejo e o lagostim. A vieira é uma espécie importante do ponto de vista do seu valor. Quadro 3.23. – Desembarques no Reino Unido (1996-2000) Quan-tidade x1000 toneladas 1996 1997 1998 1999 2000

Demersais 407,7 426,1 456,7 398,6 301,0 Pelágicos 343,9 323,2 334,4 313,8 311,8 Crustáceos 140,6 132,6 132,7 123,9 135,4 Total pescado 892,3 881,9 923,8 836,2 748,1

Valor Milhões de £ 1996 1997 1998 1999 2000 Demersais 383,5 368,5 372,2 342,8 302,3 Pelágicos 90,0 88,4 113,8 64,4 78,5 Crustáceos 163,0 165,0 175,4 1804 169,5 Total pescado 636,5 621,9 661,5 587,6 550,3 Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

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3.3.1.2. Navios e artes de pesca No ano 2000 o número de embarcações de pesca registadas no Reino Unido era superior a 7800; isso representa um decréscimo de 33 % relativamente a 1991. A frota é divisível em vários segmentos distintos. Quase ¾ do número total das embarcações registadas têm menos de 10 metros. A grande maioria dos navios com mais de 10 metros é composta por navios de arrasto pela popa da pesca de demersais, cercadores e arrastões da pesca do lagostim. São mais de 1200, com a potência média bastante modesta de 295 kW. O sector da pesca dos crustáceos emprega mais de 500 embarcações, com uma potência média inferior à dos arrastões. Outro segmento, menor, da frota é o das embarcações de pesca à linha e de pesca com redes derivantes, que soma 165 embarcações. As frotas de águas remotas e de pesca de pelágicas são compostas por um número comparativamente muito pequeno (57) de navios de grande dimensão e potência, que representam ¼ da tonelagem registada total da frota de pesca do Reino Unido. Quadro 3.24. – Frota do Reino Unido 1991-2000 Reino Unido (excluindo as ilhas do Canal) 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Número de embarcações 10 862 10 979 11 108 10 297 9 174 8 073 7 812 7 639 7 448 7 242 Tonelagem registada 209 857 211 920 213 667 205 665 206 591 205 794 206 252 209 638 238 367 247 417 TR média por navio 19 19 19 20 23 25 26 27 32 34 Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido Quadro 3.25. – Frota do Reino Unido por segmentos 1999-2000 Frota do Reino Unido por segmentos (incluindo as ilhas do Canal e de Man)

Número Tonelagem registada Potência (kW) Média kW/navio 1999 2000 1999 2000 1999 2000 1999 2000

Águas remotas 12 13 16 664 17 331 25 015 26 895 2 085 2 069 Pesca de pelágicas 46 44 47 630 47 635 77 209 84 799 1 678 1 927 Arrasto de retranca 114 111 23 728 23 927 91 417 90 556 802 816 Demersais (cerco), lagostim 1 235 1 208 102 291 111 437 357 128 355 914 289 295 Linha & redes 172 165 14 172 13 883 43 698 41 404 254 251 Crustáceos; móvel 243 211 10 057 10 597 52 587 49 839 216 236 Crustáceos; fixa 301 297 5 578 5 992 43 353 42 844 144 144 Menos de 10m 5 916 5 796 20 463 20 247 288 237 288 386 49 50 Total (POP) 8 039 7 818 240 583 215 049 978 644 980 636 122 125 Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

3.3.1.3. Tripulações e proprietários Entre 1994 e 2000 o número de pescadores caiu 27 %, um decréscimo ligeiramente inferior ao registado no número de embarcações. A estrutura da propriedade das embarcações varia em função do tipo e dimensão da embarcação e da região. As pequenas embarcações são muitas vezes operadas solitariamente pelo proprietário, enquanto muitos arrastões são operados por pequenas sociedades ou empresas familiares. Nas Shetland perdura a tradição de as embarcações serem propriedade das tripulações, mesmo no caso dos grandes arrastões da pesca de pelágicas. Quadro 3.26. - Emprego; número de pescadores no Reino Unido (1994-2000) 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 N.º de pescadores 20 703 19 921 19 044 18 604 17 847 15 961 15 121 Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

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3.3.1.4. Portos Desembarques de demersais Embora as capturas de demersais sejam desembarcadas em mais de 50 portos de pesca, os 14 portos principais recebem à sua conta mais de 80 % dos desembarques. Esses grandes portos estão disseminados por todo o Reino Unido, à excepção das costas do mar da Irlanda. Os portos do Nordeste da Escócia e das Shetland, juntos, recebem quase 60 % dos desembarques no Reino Unido. Os maiores portos piscatórios da Inglaterra situam-se nas costas oriental (Hull, Lowestoft e Grimsby) e sudoeste. Quadro 3.27. – Portos de pesca de demersais do Reino Unido (1996-2000)

Quantidade (em milhares de toneladas) 2000

1996 1997 1998 1999 2000 % Acum%

1 Peterhead Esc-NE 85,4 82,5 83,4 66,9 55,3 24 24 2 Aberdeen Esc-NE 24,4 32,0 37,4 37,2 25,7 11 36 3 Lerwick Shetland 16,5 28,2 35,6 36,9 25,2 11 47 4 Scrabster Esc-N 21,4 15,4 13,5 12,6 14,3 6 53 5 Fraserburgh Esc-NE 18,5 16,8 13,6 12,6 10,7 5 58 6 Kinlochbervie Esc-NW 18,5 16,1 15,3 10,9 9,2 4 62 7 Hull Ingl-E 19,1 20,6 15,2 9,5 8,0 4 65 8 Lochinver Esc-NW 10,8 7,7 6,4 7,6 6,9 3 68 9 Newlyn Ingl-SW 9,4 8,7 7,7 6,8 6,3 3 71 10 Mallaig Esc-NW 7,7 6,3 4,7 8,4 5,4 2 74 11 Ullapool Esc-NW 6,2 4,8 4,0 5,2 5,2 2 76 12 Lowestoft Ingl-E 5,7 5,6 5,5 4,5 3,9 2 78 13 Brixham Ingl-SW 4,1 4,5 3,6 3,3 3,7 2 79 14 Grimsby Ingl-E 6,0 4,6 4,1 5,1 3,7 2 81

15 – 51 Todos os restantes portos 81,1 74,1 69,3 55,0 43,7 19 100 Total 334,8 327,9 319,3 282,5 22,7

Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

Desembarques de pelágicas A concentração dos desembarques que se verifica na frota de demersais assume proporções ainda maiores no sector da pesca de pelágicas. Três portos processam quase três quartos do total dos desembarques de pelágicas no Reino Unido. Todos eles ficam situados na Escócia: Shetland (Lerwick), Peterhead e Fraserburgh. Tal concentração está correlacionada com a localização das fábricas de transformação de pelágicas e com os portos de origem dos grandes arrastões da pesca de pelágicas. Quadro 3.28. – Principais desembarques da frota do Reino Unido em portos de pelágicas (1996-2000)

Quantidade (em milhares de toneladas) 2000

1996 1997 1998 1999 2000 % Acum%

Lerwick 25,8 27,5 30,2 29,4 30,8 28 28 Peterhead 30,0 31,2 26,4 28,2 30,7 28 56 Fraserburgh 15,0 12,0 11,2 14,5 17,1 16 71 Plymouth 13,9 9,5 13,4 10,1 10,1 9 80 Outros portos 84,8 59,1 27,7 25,0 21,6 20 100 Total 169,5 139,3 108,9 107,2 110,3 Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

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3.3.2. Importância económica No ano 2000, a frota do Reino Unido desembarcou 748 000 toneladas de peixe de mar com um valor total de 550 milhões de libras. À escala nacional o sector da pesca é muito pequeno, representando menos de 0,1 % do Produto Interno Bruto do Reino Unido. Este número esconde o facto de as pescas terem uma importância primordial em algumas zonas específicas, como as ilhas Shetland, onde a indústria da pesca é responsável por 1/3 do PIB. Quadro 3.29. – A pesca em proporção do PIB do Reino Unido (1991-2000)

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 PIB da pesca (=valor dos desembarques) a preços correntes, em milhões de libras

496 486 527 561 590 637 622 661 588 550

PIB do Reino Unido a preços correntes, em milhões de libras

496 253 518 132 547 870 580 135 608 090 642 895 678 105 707 648 nd Nd

Pesca em % do PIB 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1% 0,1%

Total de desembarques dos navios do R. Unido (milhares de toneladas)

787,2 811,4 857,6 874,9 911,8 892,3 891,3 923,8 836,2 748,1

Fonte: Estatísticas das Pescas do Reino Unido

3.3.2.1. Comunidades dependentes da pesca As principais comunidades dependentes da pesca no Reino Unido estão fortemente ligadas aos principais portos de pesca. Situam-se em: - Escócia:

o Nordeste: Peterhead, Aberdeen, Fraserburgh e Buckie o Ilhas: Shetland, Western Isles, Orkney o Highlands: Sutherland

- Inglaterra: o Humberside: Hull e Grimsby o Berwickshire

3.3.3. Historial e descrição do regime de quotas no Reino Unido 3.3.3.1. Dos totais admissíveis de capturas às quotas do Reino Unido O Conselho de Ministros da Pesca fixa anualmente totais admissíveis de capturas (TAC), precedendo parecer científico. As quotas nacionais correspondem a percentagens fixas dos TAC. A fórmula original para a repartição de quotas entre os Estados-Membros foi o corolário de longas e árduas negociações políticas, baseando-se no registo histórico de capturas dos Estados-Membros. Relativamente umas às outras, as quotas dos Estados-Membros são estáveis. As referidas percentagens fixas são geralmente conhecidas por estabilidade relativa. A repartição das quotas não se baseia unicamente no registo de pescas passadas, porém. Foram feitas adaptações que visam dar resposta às modificações sofridas pela pesca, bem como aos problemas enfrentados pelas regiões dependentes do sector. Os referidos ajustamentos são geralmente designados por Preferências de Haia. Resumindo, uma vez fixados os TAC por espécie e por área pelo Conselho “Pescas”, são os mesmos divididos entre os Estados-Membros, recorrendo a coeficientes de há muito estabelecidos. E assim se determinam as quotas nacionais.

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3.3.3.2. Do cadastro do navio à atribuição de quotas fixas As quotas nacionais do Reino Unido têm, em seguida, de ser repartidas pela frota de pesca britânica, tomando em consideração diferenças regionais e preferências de pesca. No passado, a repartição era feita com base nos registos dos navios; desde 1999, assenta na “atribuição de quotas fixas” ou FQA. No Reino Unido, há uma distinção clara entre as quotas de pesca de pelágicas e de demersais. Registo de navio e desembarques-fantasma Durante os primeiros anos de vigência do TAC Europeu, a distribuição de quotas baseou-se no padrão de pesca dos navios. Este era determinado a partir dos desembarques efectuados nos anos anteriores, pelo chamado cadastro de cada navio. O cadastro consistia na média, variável, dos desembarques dos três anos precedentes. O seu valor necessitava, por isso, de ser apurado anualmente. As quotas eram atribuídas com base nesse registo em constante mutação. Esse regime tinha muitas desvantagens. Em primeiro lugar, exigia o apuramento contínuo da média. Em segundo lugar, encorajava a falsificação dos registos de desembarque. Alguns pescadores sentiram-se tentados a participar desembarques fictícios de espécies desejáveis, forjando assim um cadastro de pesca dessas espécies; são os chamados desembarques-fantasma. Por esses motivos, o sistema de registos foi abandonado em favor de um período fixo de referência. Atribuição de quotas fixas (FQA) Desde 1998, é utilizado um processo de cálculo mais simples. Em lugar de uma média variável, os direitos de pesca um navio são calculados com base num período de referência fixo. Para determinar, a título definitivo, esses direitos, recorre-se aos desembarques do período de 1994 a 1996. Ao quinhão das quotas nacionais assim apurado dá-se o nome de quota fixa atribuída ou, abreviadamente, FQA. Cada navio de pesca do Reino Unido tem direito a determinada FQA. As FQA têm por objecto unidades populacionais específicas, como sejam o bacalhau do mar do Norte e a sarda da costa Ocidental. Os navios dispõem de FQA – não de quotas transferíveis individualmente. As FQA dos navios agrupam-se pelas Organizações de produtores respectivas. As quotas, que derivam das FQA, agrupam-se igualmente por OP, que as administram e gerem pelos navios membros. Quotas sectoriais e não sectoriais Ser membro de uma OP não é, contudo, requisito obrigatório para se ser titular de uma FQA e do direito a uma quota. Desenvolveu-se, assim, um regime híbrido, em que a maioria das quotas são geridas por OP e algumas outras são geridas directamente pelo Estado. As quotas geridas por OP são conhecidas por quotas sectoriais; as atribuídas a navios não integrados numa OP, por não sectoriais. As quotas não sectoriais são geridas pelo Estado. A par disso, as FQA e quotas das embarcações com menos de 10 metros são, também, geridas pelo Estado. Por esse motivo, no Reino Unido, as quotas são subdivisíveis em várias categorias distintas:

a. Quotas de pesca de pelágicas - Quotas sectoriais para embarcações com mais de 10 metros; - Quotas não sectoriais, para embarcações não integradas numa OP; - Quotas individuais de arrastões frigoríficos.

b. Quotas de pesca de demersais - Embarcações com mais de 10 metros integradas numa OP, com quota sectorial relativa a uma unidade populacional específica; - Quotas não sectoriais para embarcações com mais de 10 metros não integradas numa OP; - Embarcações com menos de 10 metros.

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Cálculo de FQA e de quotas em concreto A FQA de um navio não tem uma correspondência imediata em quotas. Porque as reservas de pescado e, consequentemente, os totais admissíveis de capturas estão sujeitas a flutuações, as quotas nacionais variam de ano para ano. A FQA é, portanto, apenas um coeficiente a aplicar às quotas anuais. Por exemplo, se as quotas do Reino Unido para 2002 forem fixadas em metade das quotas de 1998, os valores das FQA serão, também eles, de metade dos valores desse ano. As FQA de todos os membros de uma Organização de produtores são agrupadas nessa mesma OP. Das tabelas de FQA e de quotas emitidas pelo Governo consta o valor de todas as FQA e quotas por OP. O quadro infra é um extracto da informação fornecida pelo Governo às Organizações de produtores e apresenta o valor da FQA de algumas espécies escolhidas. Ele indica-nos, por exemplo, que o valor da FQA de arenque do mar do Norte para 2002 equivale a 75,25% do valor de 199938. O valor da FQA de bacalhau do mar do Norte equivale a 39,25% do valor de referência de 1999, o de arinca do mar do Norte a 82,81% e o de tamboril39 a 46,28%. Esta redução é, naturalmente, um reflexo da redução dos TAC, devida à rarefacção das populações. Quadro 3.30. - Extracto da tabela “Valor em pescado de 100 unidades de FQA”, referente a pelágicas - Reino Unido 2002

Arenque do

Mar do Norte Sarda da

Escócia Ocidental

Verdinho das águas ocidentais

SFO 7 525 9 743 5 244 Shetland 7 525 9 743 5 244 Lunar 7 525 9 743 5 244 FPO 7 525 9 743 5 244

Fonte: Organização de Produtores das Shetland

Quadro 3.31. – Extracto da tabela “Valor em pescado de 100 unidades de FQA”, referente a demersais - Reino Unido 2002

Mar do Norte Bacalhau Arinca Tamboril

2002 3 925 8 281 4 628 Fonte: Organização de Produtores das Shetland

3.3.3.3. O papel crescente das OP na gestão das quotas Em 2000, existiam no Reino Unido 20 OP. Originalmente, as quotas eram geridas pelo Estado. Nesta matéria, o papel das OP tem vindo a crescer gradualmente. As OP foram criadas inicialmente, no âmbito da PCP, para permitir aos pescadores, agrupados, comercializar o pescado que capturavam. Em 1985 foi oferecida às OP a oportunidade de gerir as quotas referentes a algumas unidades populacionais de espécies de carne branca no mar do Norte e a oeste da Escócia. Em 1991 a fórmula foi alargada às unidades populacionais de espécies de carne branca do canal da Mancha e das águas ocidentais, que eram reguladas por meio de TAC. Desde 1995, às OP interessadas na gestão de quotas de captura das unidades populacionais de espécies de carne branca das divisões CIEM IV, VI e VII foi imposto o encargo de assegurar a gestão da totalidade das mesmas unidades; obrigação similar no que se refere às unidades populacionais de espécies pelágicas foi introduzida em 1999. O objectivo declarado da atribuição às OP dessa responsabilidade de gestão é habilitá-las a planificar a utilização das quotas concretas, tendo em vista maximizar os ganhos dos respectivos membros.

38 O cálculo completo (não muito óbvio) é: 7 525/100 = 0,07525 toneladas ou uma FQA de 75,25 unidades (kg) por

comparação com 100 (unidades) kg no primeiro ano. 39 Também chamado peixe-diabo.

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3.3.4. O quadro institucional do Reino Unido 3.3.4.1. A Política Comum de Pescas Europeia O objectivo da Política Comum da Pesca (PCP) é a exploração sustentável das unidades populacionais de peixes através de políticas de conservação e gestão destinadas a proteger os recursos e a reflectir as necessidades da indústria da pesca. As políticas de conservação visam regular as quantidades de peixe capturado, mediante um regime de Totais Admissíveis de Capturas (TAC) baseado em pareceres científicos. Esses TAC são atribuídos sob a forma de quotas aos Estados-Membros de acordo com parâmetros fixos baseados no historial de direitos de pesca. São complementados por medidas técnicas de conservação com vista a alcançar uma pesca mais selectiva, por exemplo tamanhos mínimos de desembarque, malhagens mínimas e tipos de artes. Há ainda outras medidas, tais como os defesos sazonais e os métodos de pesca. 3.3.4.2. Departamentos governamentais do Reino Unido A gestão das pescas no Reino Unido obedece à transferência constitucional de competências, pelo que é dividida entre diferentes entidades regionais: Escócia, Gales, Irlanda do Norte, Ilha de Man, Jersey e Guernesey. Os Departamentos de Pescas do Reino Unido são os seguintes: Departamento do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais (DEFRA), Departamento de Ambiente e Assuntos Rurais do Executivo Escocês (SEERAD), Departamento de Agricultura da Assembleia Nacional de Gales (NAWAD) e Departamento de Agricultura e Desenvolvimento Rural da Irlanda do Norte (DARDNI). Os Departamentos da Ilha de Man, de Jersey e de Guernesey são competentes para a administração da actividade pesqueira nas suas áreas respectivas. 3.3.4.3. Estatísticas para a monitorização das pescas Desde 1984, a PCP exige que os barcos de pesca britânicos que representam a maior parte das capturas prestem informações sobre cada saída, incluindo espécies, zona de captura e quantidade. As estatísticas sobre capturas e desembarques proporcionam um sistema de monitorização do consumo do contingente britânico de unidades populacionais sujeitas a TAC anuais. Uma vez consumida a quota anual, a pescaria é encerrada. Essas estatísticas são mantidas pelo DEFRA, no caso de Inglaterra e de Gales, e pelo SEERAD, no caso da Escócia. 3.3.4.4. Comissões inglesas de Pescas Marinhas Há doze Comissões de Pesca Marítimas (SFC) que regulam as pescas marinhas locais em praticamente toda a costa de Inglaterra e Gales na zona das 6 milhas. Não há SFC na Escócia. As SFC foram instituídas no século passado. As SFC não desempenham qualquer papel na administração das quotas. 3.3.4.5. Gestão governamental das quotas não-sectoriais A inscrição em Organizações de Produtores (OP) é facultativa. Os barcos não pertencentes a OP tratam directamente com o Ministério nacional para efeitos da administração das suas chamadas quotas não-sectoriais e as FQA. As quotas e as FQA de barcos inferiores a 10 metros são também directamente administradas por departamentos governamentais. Como se mostra nos quadros a seguir apresentados, os barcos não-sectoriais e os barcos inferiores a 10 metros detêm uma parte marginal da quota do Reino Unido: no caso do bacalhau do Mar do Norte, as suas quotas são inferiores a 5%. 3.3.4.6. Organizações de Produtores e quotas No Reino Unido, a administração de quotas, regra geral, não é efectuada pelo governo, mas sim pela própria indústria pesqueira, através das OP. As OP constituem em grupo muito heterogéneo. Algumas agrupam regionalmente, em termos de sócios, todos os segmentos da frota (OP das Shetland),

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enquanto outras representam os interesses de uma frota especializada, como é o caso da OP da Escócia Ocidental, que é sobretudo uma frota de lagostim (Nephrops). O número de navios inscritos também varia muito. Há uma organização (Lunar) que não é uma verdadeira OP, mas sim uma organização que administra as quotas pelágicas de uma empresa familiar. OP e quotas pelágicas Há, no total, 20 OP. É manifesto que há uma forte concentração de quotas pelágicas nas mãos de quatro OP. Essa concentração está relacionada cm o facto de que há apenas 44 barcos pelágicos no Reino Unido e apenas três portos pelágicos. Relativamente às unidades populacionais referidas, verifica-se o seguinte: três OP gerem 89% da quota de verdinho da costa ocidental; quatro OP detêm 85% da sarda e cavala da costa ocidental e 86% da quota de arenque do Mar do Norte. Quadro 3.32. – Extracto do quadro de atribuição pelágica do Reino Unido, relativo a três unidades populacionais em 2002

Arenque

do Mar do Norte cum

Sardas e cavalas da Escócia Ocidental cum

Verdinho da Escócia Ocidental cum

SFO (Scottish fishermen’s Organisation40) 17 510 85 595 10 008 SFPO (Shetland Fish Producers’ Organisation41) 6 734 45 446 7 564 Lunar 42 3 145 18 609 7 052 0,89

FPO (Fish Producers’ Organisation43) 4 826 0,85 22 974 0,86 0

NIFPO 2 428 9 533 1 864

N Sea PO 1 712 8 469 0

ANIFPO44 944 6 772 0

YAFPO 1 0 1 144

NESFO 596 1 836 0

Cornish 0 36 0

Fife 0 15 0

S West FPO 0 17 0

Northern PO 0 12 1

West Scotland 0 3 0

Wales and West C 0 1 1

Anglo-Scottish 3 0 0

Não-sectoriais 5 5 0

Inferiores a 10 m 0 67 0

Pesca com cana 0 1 627 0

Total 37 904 201 017 27 634

Quota do Reino Unido 38 169 201 647 25 032 Fonte:Organização de Produtores das Shetland

OP e quotas demersais Como se pode verificar a partir do quadro anterior, as quotas das unidades populacionais demersais também estão bastante concentradas nas mãos de algumas organizações de produtores. Três OP detêm 72% da quota de tamboril do Mar do Norte para 2002. A arinca do Mar do Norte está um pouco mais bem distribuída, já que ¼ das OP detêm 82% da quota.

40 A SFO tem cerca de 400 barcos inscritos. 41 A SFPO inclui todos os barcos das Shetland acima de 10 metros. Os barcos das Shetland são propriedade das tripulações. 42 A Lunar representa os interesses da frota familiar Buchan, em Peterhead. Não é uma OP. 43 A FPO é principalmente inglesa e compreende uma grande parte dos melhores barcos. Tem um barco-congelador. 44 PO tem sede na Irlanda do Norte.

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O bacalhau do Mar do Norte tem interesse para um maior número de OP, sendo que quase metade das OP têm acesso a 82% da quota. O número de OP não indica, evidentemente, o número de barcos ou de pescadores. Este quadro pode, no entanto, indicar que algumas OP terão mais força nas negociações do que outras. Quadro 3.33. - Extracto do quadro de atribuição de quotas demersais no Reino Unido, relativo a três unidades populacionais

Bacalhau do Mar do Norte cum

Arinca do Mar do Norte cum

Tamboril do Mar do Norte cum

SFO 4 575 18 958 4 044 NESFO 2 865 12 657 922 Shetland 1 871 6 105 1 173 0,72 Anglo-Scottish 1 167 3 418 191 Aberdeen 1 985 7 670 0,82 206 Northern PO 826 2 828 401 Orkney 352 1 959 210 Fife 540 2 232 195 Grimsby 1 774 0,82 939 55 FPO 832 712 112 N Sea PO 687 440 431 NIFPO 196 683 70 ANIFPO 173 642 35 YAFPO 469 242 11 Fleetwood 45 111 237 S West FPO 59 23 160 Lowestoft 69 9 33 Cornish 27 27 26 West Scotland 19 27 11 Wales and West C 1 0 5 Não-sectoriais 135 21 12 Inferiores a 10 m 880 0,05 100 7 Total 19 547 59 803 8 547 Quota do Reino Unido 19 547 59 805 8 545

Fonte::Organização de Produtores das Shetland 3.3.4.7. Processo de decisão As OP representam mais de 50 % dos barcos com mais de 10 metros de comprimento total. Este número não é muito significativo. O que é mais notório, porém, é que as OP gerem mais de 95 % das quotas demersais de algumas espécies. Isto mostra que as OP desempenham um papel muito importante na gestão do regime de quotas. Tal como já foi referido, há uma grande diferença entre a quantidade de quotas gerida pelas diferentes OP. Se adicionarmos as quotas pelágicas às quotas demersais, há duas OP que sobressaem das restantes enquanto gestoras de uma grande parte das quotas do Reino Unido: a Organização de Pescadores Escoceses e a Organização de Produtores das Shetland. 3.3.5 Aspectos jurídicos das quotas no Reino Unido Sistema restritivo de licenciamento dos barcos de pesca Este sistema, operado pelo Governo, controla a actividade da frota pesqueira do Reino Unido. Todos os barcos a motor registados no Reino Unido ou de propriedade britânica que pescam com fins

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lucrativos peixes marinhos têm de ser detentores de uma licença emitida pelos Departamentos de Pescas do Reino Unido. Não são concedidas licenças adicionais. Ao adquirir um barco, os pescadores têm, por conseguinte, de transferir ou de agregar licenças. Há regras administrativas pormenorizadas que determinam o modo como tais operações devem efectuar-se. Comércio de licenças e de quotas: o Reino Unido tem ITQ? Há um comércio florescente de licenças de pesca e de quotas no Reino Unido. Não é um fenómeno novo. Desde há muito que as organizações de produtores permutam quotas para nivelar flutuações das unidades populacionais. Gradualmente, foi-se desenvolvendo um comércio privado de quotas e licenças. As quantias envolvidas são consideráveis: por exemplo, a licença pelágica do FV Silvery Sea, que naufragou em 1998, foi vendida por cerca de 6,5 milhões de libras esterlinas (cerca de 9,75 milhões de euros). Verifica-se que é fácil adquirir quotas no Reino Unido. Uma simples busca na Internet revela dois agentes que se oferecem para comprar e vender quotas de pesca e licenças de barcos45. Os mediadores anunciam quotas e licenças para peixes e para crustáceos e para diferentes zonas do CIEM. São possíveis o aluguer, o leasing por períodos fixos ou a venda. Os barcos podem até permutar quotas por intermédio dos mediadores. É permitido que os barcos desactivados aluguem as suas quotas por três anos. Estas transacções são, habitualmente, feitas com a assistência de um advogado; são acordos particulares entre as partes envolvidas. As OP gerem as quotas como “quotas colectivas transferíveis” ou como ITQ exclusivas As organizações de produtores são responsáveis pela gestão da maior parte das quotas do Reino Unido. Inclui-se nessa actividade a monitorização dos desembarques e a comparação destes com as quotas disponíveis. As quotas das OP são divididas ao longo dos doze meses do ano, tendo em conta padrões de pesca e condições meteorológicas. No final de cada mês, as quotas disponíveis são comparadas com o consumo. As OP têm grande margem de opção relativamente ao modo como gerem as quotas. Algumas OP não atribuem as quotas a sócios individualmente. As quotas são utilizadas como um bolo comum por todos os sócios, equitativamente, à medida que precisam delas todos os meses. Este sistema de bolo comum é utilizado para a maior parte dos barcos de águas profundas nas Shetland. O sistema das Shetland poderia ser caracterizado como sendo um regime de “quotas colectivas transferíveis”. A principal razão para esse agrupamento das quotas é que, numa pesca multiespécies, dá aos pescadores muita flexibilidade relativamente às espécies que efectivamente capturam. Apesar de poder haver quem sustente que o agrupamento de quotas resultará numa “corrida ao peixe”, isto é uma situação em que cada um corre para capturar o máximo possível antes de o bolo comum ser consumido, não há dados factuais que comprovem essa tese. Em outras OP, os barcos mantêm as suas quotas individuais e usam-nas de forma exclusiva. No sector pelágico, as quotas são, habitualmente, atribuídas para utilização exclusiva do barco, como se fossem ITQ puras. As OP gerem quotas antes e depois da transferência A situação actual, com a transferência particular de quotas, torna o papel de monitorização das OP bastante difícil. Constata-se a realização de uma quantidade espantosa de transacções de quotas. Uma OP escocesa de pequena dimensão registou 400 transacções de quotas no período 1999-2000-2001. Para tornar a situação verdadeiramente complicada para as OP, algumas FQA são transferidas várias vezes e até divididas. Não obstante, a OP originalmente detentora das FQA tem de manter a monitorização do uso destas. É muito importante ter em conta este aspecto das ITQ do Reino Unido.

45 http:// www.inter-quo.co.uk, baseado em Peterhead e http:// www.fishkey.com/quota.asp.

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Por exemplo, a OP das Shetland vende 200 toneladas da FQA de bacalhau à OP de Aberdeen. A OP de Aberdeen decide revender 100 toneladas da FQA de bacalhau à OP Fife e outras 100 toneladas da FQA de bacalhau à OP de Grimsby. Apesar de todas essas transferências, a OP das Shetland continua a ter de monitorizar se essas 200 toneladas foram capturadas ou não e se a pescaria deve ou não ser encerrada. Em Outubro de 2001, o Governo britânico introduziu um “período de consolidação” único, durante o qual todos os acordos de locação e transferência de FQA foram oficializados e tornados permanentes. A indústria não sabe quando é que a próxima consolidação terá lugar, mas algumas OP consideram que deveria haver consolidações todos os anos. Os utilizadores estrangeiros de quotas cedidas ameaçam a estabilidade relativa? Actualmente, alguns pescadores estrangeiros estão a utilizar quotas britânicas. Pescadores espanhóis e neerlandeses encontraram uma solução para a disponibilidade limitada de quotas para espécies que querem capturar. Compraram barcos britânicos, com as respectivas licenças e quotas britânicas. São transacções privadas, entre um vendedor britânico e um comprador estrangeiro da União Europeia, ambos agindo voluntariamente. Parte da tripulação, habitualmente o capitão, pode ser britânica e, desse modo, ser detentora das qualificações exigidas no Reino Unido. O barco pode ser propriedade de uma sociedade limitada britânica controlada por nacionais estrangeiros da União Europeia. Em especial nos casos em que o barco é propriedade de uma sociedade limitada, a transferência é muito fácil. O proprietário efectivo do barco não muda, quem muda são apenas os accionistas que controlam a sociedade. Este fenómeno, a que se chamou cedência de quotas, está generalizado em toda a UE. Muitos barcos belgas são propriedade de holandeses. A prática de cedência de quotas baseia-se num acordo voluntário entre um vendedor britânico e um comprador estrangeiro. É um fenómeno em grande medida não regulamentado. O vendedor actua em total legalidade, embora possa haver quem argumente que actua contra os interesses da sua comunidade. O motivo do vendedor pode ser uma vontade de realizar o seu activo. No processo Factortame, o Tribunal de Justiça Europeu confirmou a legalidade da prática de cedência de quotas na União Europeia. 3.3.6. Aspectos socioeconómicos das quotas do Reino Unido Os bancos consideram as quotas como um activo? O vazio jurídico em que o regime de quotas britânico funciona tem consequências de grande alcance. Uma vez que não há um verdadeiro título de propriedade das quotas, a maior parte dos bancos recusam considerar as quotas como garantia de empréstimos. Uma licença de barco e FQA podem custar mais do que o próprio barco. Alguns bancos estão a começar a aceitar as licenças e FQA como parte integrante da garantia e da viabilidade de um projecto. A avaliação desses activos é muito difícil; alguns mediadores oferecem esse serviço. Nesse processo tem-se em conta o comércio actual de licenças e quotas, as tendências e padrões de desenvolvimento das pescas, o consumo de espécies e as políticas da União Europeia em matéria de dimensões das frotas e de potência motriz, bem como as restrições europeias e britânicas em matéria de pescas. Compra de quotas colectivas nas Shetland: um futuro para a comunidade? Vimos anteriormente que os compradores de quotas cedidas tentaram assegurar as suas possibilidades de pesca através da compra de quotas no estrangeiro. Os pescadores britânicos também não ficaram passivos. Enquanto, ao longo dos anos, as quotas foram ficando mais caras e mais difíceis de adquirir,

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os pescadores das Shetland adquiriram quotas colectivamente. É um caso interessante de compra de quotas de iniciativa comunitária. As organizações de produtores de Orkney e da Cornualha tomaram medidas semelhantes no sentido de adquirir quotas colectivas. Logo desde os primeiros anos do regime de quotas britânico, a organização de produtores das Shetland adquiriu quotas. O objectivo era aumentar as possibilidades de pesca para os sócios da OP. Uma vez que a OP agrupa todos os barcos das Shetland com mais de 10 metros, essas compras beneficiam toda a frota das Shetland. Essas quotas são adicionadas ao bolo comum gerido pela OP para os barcos inscritos. Ao longo dos anos, isto permitiu que a frota das Shetland assegurasse uma quantidade razoável de possibilidades de pesca. Uma vez que a compra de quotas não está claramente caracterizada na lei, foi necessária uma construção complicada. As quotas colectivas foram atribuídas a um “barco-fantasma” inscrito na OP e não aos barcos efectivos inscritos. A razão de tal construção foi a colectivização das quotas, por forma a que, quando um pescador vendesse o seu barco, não pudesse vender também a sua parte das quotas colectivas. As quotas colectivas não podem deixar a OP das Shetland, a menos que esta decida nesse sentido. O objectivo de tais compras de quotas colectivas é assegurar que a frota das Shetland conserva quotas suficientes para se manter viável. Facilita ainda o acesso à indústria de jovens pescadores que podem utilizar as quotas colectivas. Devido às quotas agrupadas em bolo comum, poucos barcos de águas profundas das Shetland precisaram de adquirir quotas adicionais, apesar de se constatar que a situação poderá estar a mudar. Recentemente, a OP das Shetland foi um passo mais além. Dada a enorme importância da indústria pesqueira para a economia das Shetland, uma empresa de leasing das Shetland adquiriu quotas e alugou-as à OP das Shetland a uma taxa comercial. A OP gere-as do mesmo modo que gere as outras quotas que detém. Algumas outras OP do Reino Unido apresentaram queixas contra as compras colectivas das Shetland, alegando serem discriminatórias e violarem regras relativas às ajudas de Estado. A resposta das Shetland à primeira queixa foi que, uma vez que as quotas podem ser livremente vendidas e podem ser adquiridas por qualquer pessoa, seria discriminatório impedir uma empresa de leasing das Shetland de as adquirir. O argumento relativo às ajudas de Estado pode ser rejeitado pelo facto de essas quotas serem locadas à OP a taxas comerciais. O que se está a fazer nas Shetland não é diferente do que qualquer banco, investidor privado ou empresa de leasing está disposto a fazer. Independentemente da decisão última sobre a compra colectiva de quotas nas Shetland, é evidente que o actual vazio jurídico em torno do comércio de quotas no reino Unido é prejudicial. É difícil a qualquer pessoa – quanto mais a pescadores sem formação jurídica – saber qual é a melhor maneira de adquirir quotas colectivas. Avaliação das quotas: volátil e especulativa? O preço das quotas flutua imenso consoante a oferta e a procura. Por exemplo, em 2001, os barcos escoceses pretendiam adquirir quotas adicionais de bacalhau do Mar do Norte, de escamudo do Mar do Norte e de solha do Mar do Norte. Os pescadores consideravam as quotas insuficientes; podiam capturar mais peixe do que o que as quotas lhes permitiam Em 2002, há uma procura elevada de bacalhau e de tamboril. Logo, a procura varia de ano para ano, dependendo dos cortes nos TAC. O valor varia de mês para mês. A locação de quotas de bacalhau custava 250 libras esterlinas por tonelada no início de 2001 e alcançou 600 libras esterlinas por tonelada em Agosto de 2001. Com aumentos enormes como estes, não é de espantar que haja especulação. Alguns detentores de quotas esperam para arrendar as suas quotas, na esperança de que o preço aumente com um aumento da procura. Mas os preços tanto podem subir como cair. Em Janeiro de 2002, as quotas de bacalhau podiam ser arrendadas por 325 libras esterlinas por tonelada, tendo descido para 260 libras esterlinas por tonelada em Julho de 2002. Caso ainda mais notável, a arinca

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era arrendada por 180 libras esterlinas por FQA em 1999 e vale apenas 20 libras esterlinas por FQA em 2002. Gráfico 3.5 – Custo do leasing de quotas de bacalhau no Reino Unido 2001-2002

Jan-01

Mar-01

Mai-01

Jul-01

Set-01

Nov-01

Jan-02

Mar-02

Mai-02

Jul-02

250

600

325260

0

100

200

300

400

500

600£/tonne

Cost of leasing Cod Quota

Fonte: Organização de Produtores das Shetland

A volatilidade do valor dos activos transaccionados é uma característica negativa da situação no Reino Unido. É um aspecto raramente referido pelos autores. Poderíamos comparar a volatilidade do valor das quotas com as enormes flutuações do valor de outros derivados, tais como as opções. O comércio em causa não é de um bem corpóreo, como o peixe, mas de um derivado – neste caso, o direito de capturar um determinado volume de peixe num determinado ano de quotas ou o direito de capturar uma parte do TAC. Qualquer comércio flutuante como este atrai especuladores; no entanto, os grandes lucros são tão prováveis quanto os grandes prejuízos, como se verifica no caso da queda dos preços das quotas de arinca. Não são só os pescadores que podem ser tentados a especular; há investidores externos que aguardam entrar no comércio de quotas. Houve investidores privados que abordaram mediadores com a intenção de investir capitais substanciais em quotas de pesca. No entanto, retiraram-se quando souberam que os barcos não eram verdadeiramente detentores das suas próprias quotas. A incerteza em torno da situação jurídica das quotas impediu que os especuladores entrassem na indústria pesqueira; mas há, manifestamente, vontade de investir. 3.3.7. Avaliação 3.3.7.1. Impacto social e económico Pseudo-ITQ num vazio jurídico Chamamos conscientemente ao regime britânico um regime de “pseudo-ITQ”. Não achamos que se possa chamar ao actual regime de quotas no Reino Unido um verdadeiro regime de ITQ, já que evoluiu quase sub-repticiamente para uma espécie de situação ITQ sem o devido quadro jurídico e regulamentar. Há uma grande incerteza jurídica no Reino Unido quanto à natureza das quotas. Não achamos que esta abordagem ad hoc seja justa para a indústria. Muitas das desvantagens do regime de quotas britânico resultam das incertezas jurídicas.

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Necessidade de um título seguro É inegável que a actual abordagem ad hoc das ITQ no Reino Unido causa muita incerteza aos pescadores. Os pescadores são detentores de quotas sem nenhum título ou garantia legais. Nem sequer dispõem da habitual protecção contra processos de expropriação se as quotas lhes forem retiradas. Necessidade de propriedade colectiva A situação no Reino Unido mostra que há necessidade de autorizar a compra comunitária de quotas, com propriedade e gestão colectivas. A actual incerteza jurídica de tais compras coloca as comunidades numa posição arriscada e especulativa. A existência de um quadro jurídico justo para as compras colectivas seria favorável às comunidades que dependem da pesca, as quais atribuem grande valor às suas possibilidades de pesca. Falta de estabilidade relativa Os opositores a um verdadeiro regime ITQ alegam que tal regime poria em risco a estabilidade relativa, isto é iria alterar a distribuição proporcional de quotas entre Estados-Membros da União Europeia. Basta dizer que os pescadores estrangeiros já podem – e já o fazem – ter acesso a quotas no Reino Unido através da compra de barcos com licença e quotas. Apesar de haver a possibilidade de pescadores estrangeiros utilizarem quotas britânicas, a tão receada invasão de frotas estrangeiras não se deu. Necessidade de um comércio aberto de quotas à escala da UE: oculto ou aberto ? Alguns autores crêem que a prática de cedência de quotas deveria ser impedida através de um controlo rigoroso da propriedade das quotas. O problema não é tão simples como parece. Em primeiro lugar, desde o processo Factortame, os Estados-Membros não têm o direito de impedir os cidadãos ou as empresas de possuírem barcos e respectivas quotas. A segunda razão é muito pragmática: uma interdição da prática de cedência de quotas seria impossível de aplicar uma vez introduzido o comércio livre. Directa ou indirectamente, os compradores da União Europeia podem ter acesso a todas as quotas da UE. Podem ou adquirir quotas oficial e abertamente em seu nome ou fazê-lo por intermédio de empresas-fantasma registadas no Estado-alvo, ou – se tal não for permitido – pode ser possível adquirir quotas através de um intermediário que surge como proprietário oficial. O direito neerlandês tem uma designação para esses agentes secretos em transacções de propriedade; actuam dentro da lei e são designados por “stromannen”, ou “homens de palha” (de fachada). Perante qualquer pessoa de fora, surgem como proprietários legais, mas, na realidade, têm por trás alguém que os controla. Para impedir estrangeiros de ter acesso às quotas seriam necessárias modificações de grande alcance – e pouco prováveis – do direito das sociedades. Uma vez que o comércio à escala da União Europeia está efectivamente a ter lugar e não pode ser evitado, seria preferível ter um regime aberto e regulado de comércio livre, em vez do actual regime secretista, com intermediários e empresas fictícias, a funcionar num vazio jurídico. Necessidade de um processo de monitorização mais simples Mais uma vez, a actual abordagem ad hoc significa que as OP têm de monitorizar as quotas transaccionadas, divididas ou cedidas. Seria preferível uma abordagem mais formal da transferência de quotas, por forma a que o papel de monitorização fosse transferido juntamente com as quotas para a OP do novo detentor das quotas.

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Disparidades entre organizações de produtores A quase totalidade das quotas é gerida por OP. Há enormes disparidades entre as OP. Desenvolve-se forçosamente uma hierarquia informal entre estas, ficando o poder político nas mãos de um conjunto reduzido de OP de grande dimensão. Mais uma vez, a informalidade e a natureza não regulada desta situação pode levar a que OP mais pequenas percam qualquer sentimento de envolvimento ou de participação no processo de decisão. 3.3.7.2. Outros efeitos do regime de quotas britânico Concentração da propriedade Já se mostrou anteriormente que as quotas do Reino Unido estão concentradas nas mãos de poucas OP. No sector pelágico, a concentração foi até mais longe, já que um conjunto de poucos barcos detém a grande maioria das quotas. Esta concentração das quotas pelágicas deu-se ao mesmo tempo que grandes investimentos em capital em barcos e na modernização da frota. Alguma dessa concentração e desse investimento efectuaram-se certamente desde a introdução de “pseudo-ITQ” no Reino Unido. O sector demersal apresenta menor concentração. Utilização eficiente das possibilidades de pesca Em especial no caso de uma pesca mista, como acontece no caso do peixe redondo do Mar do Norte, as quotas flexíveis permitem uma utilização mais eficiente das possibilidades de pesca. No caso de quotas colectivas numa OP, que agrupa num bolo comum todas as suas FQA, os barcos inscritos podem conservar tudo o que capturam, desde que a OP tenha quotas para tanto. No caso das ITQ, a possibilidade de permutar quotas entre barcos a curto prazo oferece a vantagem de se poder conservar uma boa captura de uma espécie para a qual determinado barco não tem quota. Uma vantagem de se poder locar ITQ é que barcos desactivados – por avaria – ainda podem gerar alguma receita numa altura em que esta é mais necessária. Um comércio florescente mas volátil Existe no Reino Unido um comércio florescente de quotas e licenças. Mais uma vez, devido ao vazio jurídico, tal comércio não é muito transparente. O valor das quotas no Reino Unido tem sido extremamente volátil ao longo dos últimos três anos. Um comércio volátil significa que se podem realizar grandes lucros com a especulação – mas significa também que os negociantes podem sofrer enormes prejuízos num período de tempo muito curto. 3.3.7.3. Impacto ecológico O impacto ecológico das ITQ no Reino Unido é muito difícil de apreciar por diversas razões. Primeiro, não é possível indicar uma data precisa em que as ITQ tenham começado, já que o regime evoluiu gradual e informalmente. Segundo, a maior parte das unidades populacionais pescadas no Reino Unido são partilhadas com frotas de outros Estados-Membros, que podem ter ou não ITQ. No entanto, apresentar-se-á uma breve descrição do estado das principais unidades populacionais com base em pareceres do CIEM. Algumas unidades populacionais melhoraram, enquanto outras pioraram desde a introdução de pseudo-ITQ no Reino Unido. Espécies pelágicas Em geral, as espécies pelágicas encontram-se em melhor condição do que as espécies demersais. Tal situação pode dever-se ao facto de o sector pelágico ter tido um regime ITQ real durante vários anos, mas o comportamento reprodutivo diferente dos peixes pelágicos pode também desempenhar um papel nesse sentido. O arenque do Mar do Norte começou a aumentar devido aos bons anos de 1998 e

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1999. A unidade populacional de sardas e cavalas do Mar do Norte não recuperou do colapso dos anos 70, tendo a pescaria ficado encerrada em 2000. As sardas e cavalas ocidentais e meridionais têm estado estáveis ou a aumentar desde os anos 80. Espécies demersais Bacalhau : a mais gravemente afectada, tendo alcançado um mínimo histórico em 2000. Badejo : longo declínio, travado por melhores anos em 1998 e 1999, mas as unidades

populacionais que melhoraram são localizadas. Arinca : o óptimo ano de 1999 está actualmente a contribuir para as unidades populacionais. Escamudo : em melhor situação que as outras unidades populacionais de peixes redondos. Solha : os desembarques sofreram um declínio acentuado desde 1990. Linguado : os desembarques têm oscilado sem tendência. Tamboril : os desembarques estão a oscilar sem tendência. Peixe desembarcado, porém, é menor. Areeiro : estável desde 1990. Pescada : um declínio dos desembarques desde 1990 está a causar preocupação. Selecção de peixes grandes e devolução À medida que as quotas se tornam mais caras, a captura de peixes de maiores dimensões torna-se vantajosa. Os pescadores não se podem permitir ficar com peixes pequenos, que se vendem a baixo preço – precisam de um bom retorno sobre o seu investimento em quotas. ITQ caras podem, deste modo, encorajar a captura de peixes de maiores dimensões. Por outro lado, um regime de quotas agrupadas num bolo comum reduz as devoluções numa pesca multiespécies, já que oferece flexibilidade. Um determinado barco pode achar que é muito difícil fazer corresponder as suas capturas às quotas de que dispõe; no entanto, se esse barco tiver acesso a uma parte de quotas agrupadas no âmbito da respectiva OP, tem mais possibilidades de dispor de quotas para as espécies que efectivamente capturar. Não há indícios de que as quotas agrupadas no âmbito de uma OP resultem numa “corrida ao peixe”. Uma explicação possível desta situação é o facto de que o consumo de quotas agrupadas é monitorizado mensalmente, permitindo, desse modo, uma acção correctiva em tempo útil. 3.3.7.4. Efeitos colaterais e efeitos imprevistos Efeito dos subsídios anteriores na competitividade da frota Há quem sustente que as frotas dos diferentes Estados-Membros não são igualmente competitivas, já que alguns Estados-Membros – não o Reino Unido – concederam subsídios à construção de novos barcos até há muito pouco tempo. As frotas subvencionadas terão um encargo da dívida menor do que as frotas em que houve necessidade de contrair empréstimos para poder investir. A consequência deste facto é que essas frotas subvencionadas estarão em melhores condições para adquirir quotas do que as frotas não subvencionadas. Venda de quotas da UE fora da UE Há quem levante a objecção de que um regime de ITQ livremente transaccionáveis poderia resultar em que nacionais ou empresas exteriores à União Europeia detivessem quotas, enquanto os custos de gestão continuariam a cargo da UE. Por outro lado, os barcos da UE não podem adquirir facilmente quotas fora da UE. A resposta a esta objecção é que tal situação é muito diferente da aquisição por nacionais da UE. Com efeito, nada impede a UE de recusar o acesso a quotas a nacionais ou empresas

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exteriores à UE. A livre circulação de trabalhadores, da capitais e de mercadorias na União Europeia é um privilégio aberto apenas aos nacionais da UE46. Compras atempadas Uma vez que o regime ITQ foi introduzido de forma discreta e por não haver propriamente um título legal de propriedade das quotas, os pescadores mostraram-se muito hesitantes na aquisição de quotas. Poderão até ter sido aconselhados pelos seus bancos a não investir em quotas. Infelizmente, se o actual regime de quotas se mantiver tal como está, esses pescadores terão desperdiçado a oportunidade de comprar mais cedo e, eventualmente, mas barato. Houve outros pescadores que assumiram mais riscos e compraram quotas. 3.4. Quotas individuais transferíveis na Nova Zelândia 3.4.1. Introdução Apesar de a Nova Zelândia ser um país relativamente pouco importante em termos de pescas, com uma ZEE enorme mas não muito produtiva, o seu sistema de gestão das pescas tem sido amplamente estudado na bibliografia sobre gestão das pescas47. A Nova Zelândia foi um dos primeiros países a introduzir um sistema de gestão baseado em ITQ, em 1986, continuando, hoje em dia, a constituir um dos melhores exemplos de gestão por ITQ. No presente capítulo, apresenta-se a evolução histórica do regime de ITQ, bem como uma avaliação das respectivas consequências sociais, económicas e biológicas. Na primeira secção apresenta-se uma descrição resumida das pescas na Nova Zelândia. 3.4.2. Descrição geral das pescas A pesca comercial na Nova Zelândia pode dividir-se em pesca pelágica, pesca de águas profundas, pesca entre duas águas e pesca costeira. As pescas de águas profundas dizem respeito a espécies que se encontram entre os 600m e os 1 000m ou mais de profundidade. O método de pesca dominante é o arrasto. O olho-de-vidro laranja contribui actualmente com cerca de dois terços das receitas de exportação das pescas de águas profundas. Entre os métodos de pesca entre duas águas (200-600 metros) contam-se o arrasto, a pesca com palangre e a pesca com toneira. O granadeiro azul é, de longe, a espécie de entre duas águas mais importante, contribuindo actualmente com cerca de 60% das receitas de exportações das pescas de entre duas águas. Outras espécies importantes são as lulas, a pescada, a maruca e o foguete. As pescas costeiras baseiam-se em espécies que se encontram entre a margem e profundidades de 200 metros. Entre os métodos de pesca costeira incluem-se o arrasto, a barragem e a pesca com palangre. O luciano é a espécie costeira mais importante, constituindo actualmente um terço das receitas das exportações da pesca costeira. Outras espécies costeiras são a abrótea, a solha das pedras e o linguado, o liro, o tamboril e o peixe-galo. A pesca pelágica na Nova Zelândia divide-se em duas grandes categorias; espécies altamente migratórias, tais como o atum, e pequenos pelágicos, tais como as sardas e cavalas e o kahawai. Ambos os grupos têm uma importância económica aproximadamente idêntica. Entre os métodos de pesca contam-se a pesca com rede de cerco com retenida, a pesca oceânica à corrica e a pesca de superfície com palangre.

46 O Acordo relativo ao Espaço Económico Europeu (EEE) alarga o Mercado comum com a sua livre circulação de bens

(salvo para os produtos da pesca e agrícolas), trabalhadores e capital (excepto direitos de pesca) à Islândia, à Noruega e ao Liechtenstein.

47 Este estudo de caso baseou-se muito em Connor (2001) e Hersoug (2002).

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As pescas de crustáceos e moluscos gira em torno da apanha da lagosta, da paua (orelha-do-mar), das vieiras, das ostras, do clame, do berbigão e do caranguejo em águas pouco profundas e costeiras, bem como do camarão e do leque. Os métodos de apanha mais habituais são a draga, a pesca com covo e o mergulho. A frota de pesca da Nova Zelândia compreende cerca de 1 750 barcos, dos quais 1 450 com menos de 15 metros. O valor total das exportações de marisco ascendeu a 1 400 milhões de dólares neo-zelandeses (279 000 toneladas). As vendas nacionais são estimadas em cerca de 130 milhões de dólares neo-zelandeses48. A indústria pesqueira emprega cerca de 10 000 pessoas – repartidas em partes aproximadamente iguais entre o sector da captura e o sector transformador. Para lá da indústria da pesca comercial, a Nova Zelândia tem um forte sector recreativo (envolvendo cerca de 20% da população), bem como o sector da pesca tradicional maori, gerido separadamente da pesca comercial. 3.4.3. O regime ITQ 3.4.3.1. Evolução histórica e implementação do regime de ITQ O sistema de gestão de quotas (QMS) da Nova Zelândia foi introduzido em 1986. No entanto, a nível das pescas demersais, estava já em vigor uma abordagem preliminar de ITQ desde 1982. Quotas transaccionáveis das empresas nas pescas demersais Quando a Nova Zelândia introduziu a ZEE em 1976, tornou-se, de repente, responsável pela quinta maior ZEE do mundo, com 4,1 milhões de km2. Nessa altura, a pesca demersal era sobretudo levada a cabo por barcos estrangeiros. A nova competência por essa extensa área marítima deu origem à consciência do facto de que a Zona da Nova Zelândia tinha de ser bem gerida para se desenvolver plenamente no sentido de se tornar um recurso nacional. O Governo da Nova Zelândia adoptou uma política que visava expandir as pescas nacionais através:

- do encorajamento das empresas a dedicarem-se às pescas demersais, oferecendo-lhes um pacote de medidas de apoio;

- da autorização de as empresas neo-zelandesas constituírem joint ventures com empresas estrangeiras;

- da atribuição de recursos excedentários a frotas pesqueiras estrangeiras mediante acordos de licença ao abrigo de acordos bilaterais.

Tal política deu origem a investimentos substanciais em novos barcos. No entanto, a rendibilidade das pescas demersais continuou a ser marginal. Em 1982, as autoridades neo-zelandesas introduziram as quotas transferíveis de empresas a fim de facilitar a reestruturação e a racionalização das pescas nacionais. Foram atribuídas quotas a nove empresas relativas às sete espécies comercialmente mais interessantes, com base numa combinação de historial de capturas e de compromissos em termos de investimento na frota e/ou na transformação em terra. Uma pequena parte das quotas ficou reservada para alguns participantes mais pequenos. As quotas foram provisoriamente atribuídas por dez anos, com possibilidade de transferência parcial entre empresas com pelo menos 75% de propriedade nacional. As quotas eram pagas através de uma “taxa de recursos” anual, a fim de impedir a privatização dos “recursos da Coroa”. As transacções eram livres, na condição de nenhuma empresa poder, individualmente, obter mais de 35% da quota total.

48 Fonte: Conselho Neozelandês da Indústria do Marisco: www.seafood.co.nz.

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Em 1986 era evidente que o regime de quotas tinha sido um sucesso. No período 1982-1986, as capturas totais na pesca demersais aumentaram 83%, registando-se um aumento da parte de capturas nacionais e um decréscimo da parte de países estrangeiros licenciados. O emprego no sector pesqueiro da Nova Zelândia aumentou de 7 800 para 9 800 pessoas. O regime de quotas nas pescas demersais foi instituído por razões puramente económicas. O seu sucesso, porém, desempenhou, sem dúvida, um papel na opção por um regime de ITQ enquanto instrumento para resolver a crise nas pescas costeiras. 3.4.3.2. Introdução do regime de gestão de quotas Durante os anos 50, 60 e 70, a gestão das pescas baseava-se em boa parte em medidas a nível do registo, principalmente o licenciamento. Não havia restrições ao número de licenças disponíveis. O sistema de gestão desse período pode ser caracterizado como sendo de acesso aberto regulado. Em meados dos anos 70, as pescas costeiras sofreram um declínio muito acentuado devido a um aumento da pressão, provocado em parte pelo apoio do Governo ao desenvolvimento do sector das pescas durante os anos 60 e 70 e em parte pela introdução bem sucedida do luciano, do hapuka e de outras espécies comercialmente importantes nos mercados de exportação. Em 1977 foram introduzidas novas competências para declarar “pescas controladas”, o que significava que o Ministro podia regular as capturas, os métodos de pesca e as áreas de pesca. Em 1982, foi imposta uma moratória geral às novas licenças de pesca, a fim de limitar a sobrecapitalização da frota costeira. Nenhuma destas medidas se mostrou muito eficaz. Em 1984, foi proposto ao Ministério um regime de ITQ, em resposta à crise nas pescas costeiras, e, após consultas alargadas à indústria em 1984 e 1985, o Regime de Gestão de Quotas foi introduzido em 1986, integrando a gestão das pescas costeiras e de águas profundas. Os principais objectivos eram, segundo o documento de consulta pública do Ministério da Agricultura e da Pesca (MAP):

- alcançar de forma continuada e a longo prazo os máximos benefícios económicos dos recursos;

- preservar uma pesca recreativa satisfatória. Os objectivos directos da política eram:

- repor as unidades populacionais aos seus níveis anteriores; - assegurar que as capturas se limitavam ao níveis sustentáveis a longo prazo; - assegurar eficiência nessas capturas, com o máximo de benefícios para os pescadores e para o

país; - atribuir cada parte de direitos de forma equitativa, com base nos compromissos presentes dos

pescadores relativamente ao sector; - gerir as pescas por forma a que os pescadores mantivessem o máximo de segurança no acesso

ao peixe e flexibilidade nas capturas; - integrar o regime de ITQ das pescas costeiras e de águas profundas; - desenvolver uma estrutura de gestão susceptível de ser administrada a nível regional em cada

zona de gestão das pescas; - prestar apoio financeiro ao sector da pesca para reestruturar as suas operações, por forma a

atingir os objectivos atrás enunciados; - reforçar a pesca recreativa.

O regime de ITQ foi originalmente aplicado a 27 das espécies comercialmente mais importantes, entre as quais o luciano, o hoki e o olho-de-vidro laranja. A orelha-do-mar, a lula e as sardas e cavalas foram acrescentados em 1987 e a lagosta em 1989. Apresenta-se no anexo II uma lista completa das espécies do QMS.

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3.4.3.3. Implementação inicial do QMS A fim de implementar o QMS, a ZEE da Nova Zelândia foi repartida em dez Áreas de Gestão das Pescas (FMA, Fisheries Management Areas). As ITQ foram definidas como sendo o direito individual perpétuo a uma parte da recolha de peixe contabilizada em toneladas (e não em proporção do TAC) para um grupo de espécies específico a retirar de uma determinada área de gestão de quotas (QMA, Quota Management Area). Cada QMA compreendia uma ou mais Áreas de Gestão das Pescas (FMA), com base na distribuição biológica das unidades populacionais. Assim, cada espécie estava repartida por uma a dez unidades populacionais de quota a nível nacional. A combinação de 27 espécies sujeitas a quota e de dez QMA resultou em 179 unidades de gestão, representando 83% do peso das capturas totais de peixe de barbatana nas pescas comerciais em 1985. Subsequentemente, os TAC foram fixados por biólogos do MAF para cada unidade populacional e sub-unidade. As quotas começaram por ser atribuídas sem encargos aos intervenientes nas pescas, com base no historial de capturas nos três anos anteriores. As quotas de empresas para as pescas de águas profundas foram simplesmente convertidas em ITQ. As quotas individuais podem ser livremente transaccionadas e locadas e sublocadas. As transacções retroactivas dentro de um mesmo período de pesca e as transacções antecipadas também foram autorizadas desde o início do QMS. Todas as transacções têm de ser comunicadas ao Ministério. Nos dois primeiros anos, todo o comércio teve lugar através de um banco nacional de quotas, o Mercado de Transacção de Quotas nacional (QTE, Quota Trading Exchange), semelhante a um mercado de valores mobiliários ordinário. Com o aumento da concentração de quotas, porém, achou-se que o QTE era desnecessário. O QTE foi abandonado, tendo as transacções sido deixadas ao mercado informal e a alguns mediadores privados de quotas, que hoje em dia operam na Internet. A fim de impedir uma excessiva concentração de quotas, nenhum proprietário individual podia obter mais de 20% do TAC de uma espécie em determinada área (QMA), excepto para a lagosta e a orelha-do-mar (10%) e para algumas espécies de águas profundas (35%, mais tarde aumentado para 45%, no caso de algumas espécies). A propriedade ou a detenção de quotas é reservada a residentes e empresas da Nova Zelândia com pelo menos 75% de propriedade neozelandesa. O ITQ representa um direito de utilizar os recursos, mas a licença de pesca continuou a constituir o direito de acesso. Nos termos da legislação relativa ao QMS, era concedida uma licença de pesca a quem quer que satisfizesse o requisito mínimo de detenção de quotas de cinco toneladas no caso do peixe de barbatana. O recurso em si era considerado bem do Estado. Era essa a razão para cobrar a todos os detentores de quotas uma “renda de recursos” para o direito exclusivo de utilização de um bem público. Inicialmente, as rendas de recursos eram pouco elevadas e, nos termos da lei, não podiam ser aumentadas mais do que 20% por ano. No entanto, havia intenção de aumentar a taxa à medida que o sector se tornasse mais lucrativo. Para o sector, a renda de recursos não era, em princípio, legítima, já que a indústria sustentava que os recursos por si só não tinham qualquer valor e que o valor era criado pela actividade piscatória. O conflito acabou por ser resolvido graças ao questionamento, por parte dos maori, do princípio da “propriedade da Coroa”, como adiante veremos. A especificação das ITQ em toneladas implicava que o Governo tinha de entrar no mercado de quotas em caso de alteração dos TAC. Em caso de redução do TAC de uma espécie, o Governo teria de recomprar quotas individuais e, em caso de aumento do TAC, poderia vender as quotas adicionais. Foi também isto o que aconteceu aquando da introdução do QMS, quando a maior parte dos TAC foram fixados a níveis significativamente inferiores aos das médias das capturas nos anos anteriores. Foi introduzido um regime de recompra que compensava os pescadores costeiros pela perda de possibilidades de captura. Este aspecto do regime contribuiu muito para conseguir apoio do sector ao QMS. Por outro lado, pode-se dizer que deixou o Governo com os incentivos errados, no sentido em

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que uma redução dos TAC representaria um prejuízo financeiro para o Governo, enquanto um aumento dos TAC permitiria às autoridades vender quotas adicionais. 3.4.3.4. Evolução do QMS Já em 1990 se afirmava que 80% das quotas tinham mudado de mãos. Não obstante, achou-se que a falta de possibilidade de transferência era um problema muito importante, pelo que as transformações subsequentes do QMS visaram tornar os mercados de quotas mais operacionais (Hersoug 2002, p.34). Das toneladas às proporções A natureza do direito de ITQ foi alterada em 1990. Quando o Governo se viu perante um potencial colapso da unidade populacional de olho-de-vidro laranja e, consequentemente, perante a necessidade de reduzir drasticamente o TAC, o direito de ITQ foi alterado, por forma a deixar de ser especificado em toneladas, passando a ser especificado em termos de proporção do TAC, o que implicou o ajustamento proporcional de todas as ITQ a cada modificação do TAC. No novo sistema, o sector enfrentava o risco de flutuações das unidades populacionais, risco que, no antigo sistema, era suportado pelo Governo. Na prática, durante os quatro primeiros anos do QMS, nenhum dos TAC foi reduzido mediante a compra de quotas pelo Governo após o regime inicial de recompra. Por outro lado, foram vendidas nesses anos quotas adicionais de águas profundas, do que resultou uma receita de 84,2 milhões de dólares neozelandeses, o dobro dos custos do regime original de recompra. Direitos de pesca dos maori Imediatamente após a decisão do Executivo no sentido de implementar o QMS, o povo indígena da Nova Zelândia, os maori, questionou a legitimidade do sistema, com base na tese de que, por princípio, o Governo não poderia criar direitos exclusivos de acesso a recursos haliêuticos. Nos termos do Tratado de Waitangi (1840) e da Lei das Pescas de 1983, os maori alegaram que os recursos haliêuticos não eram propriedade da Coroa, mas sim propriedade sua, por serem os habitantes originais da Nova Zelândia. Em dois processos perante o High Court em 1987, a contestação dos maori acabou por triunfar, na medida em que o tribunal reconheceu que o regime de quotas contrariava o Tratado de Waitangi e a Lei das Pescas de 1983. Reconheceu-se explicitamente que, nos termos do Tratado de Waitangi, o Estado não era o proprietário dos recursos haliêuticos, mas sim o povo maori. Este facto impediu o desenvolvimento do QMS, até ao estabelecimento dos direitos dos maori, em 1992 (Lei de Estabelecimento de 1992). Os maori reclamaram parte das quotas existentes para as suas pescas comerciais e um direito de prioridade para a sua pesca tradicional. O Parlamento tinha já adoptado, em 1989, a Lei das Pescas Maori a título de acordo provisório para o estabelecimento dos direitos de pesca dos maori. Com base nessa lei, foi instituída a Comissão das Pescas Maori (MFC, Maori Fisheries Commission) , prevendo ainda a lei que 10% de todas as quotas existentes no âmbito do QMS deveriam ser atribuídas à MFC. Resultava daqui que o Governo era obrigado a recomprar quotas no mercado de quotas – operação muito dispendiosa que acabou por não ser inteiramente realizada. Os direitos de pesca comercial dos maori foram, finalmente, estabelecidos na Lei de Estabelecimento de 1992, que prometeu às pescas comerciais dos maori 20% dos TAC para todas as novas espécies incluídas no QMS. A Lei estabelecia ainda a pesca tradicional dos maori como um âmbito separado do sector das pescas, com um direito de prioridade com precedência sobre qualquer atribuição comercial e recreativa. A Lei prometia o desenvolvimento de regras para a pesca tradicional maori. Finalmente, foi concedido assento a representantes dos maori em órgãos ligados às pescas previstos na lei. Com a Lei de Estabelecimento, a MFC foi reconstituída sob a forma de Comissão das Pescas do Tratado de Waitangi (TOKM). Em 2001, a TOKM detinha 33% das quotas totais da Nova Zelândia e controlava empresas que dispunham de cerca de 50% das quotas49. A pesca tradicional é gerida

49 Os maori constituem 15% da população na Nova Zelândia.

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separadamente das pescas comerciais por guardiães locais, designados pelas tribos maori. São obrigados a fornecer informações sobre capturas ao Governo central, a fim de facilitar a avaliação de recursos. Do arrendamento de recursos à recuperação de custos O argumento que estava por trás do arrendamento de recursos era o de que o Estado, por ser proprietário do recurso, tinha direito à renda gerada pela restrição do acesso a um recurso comum. Com o reconhecimento de que o recurso não era propriedade do Estado, perdeu-se o fundamento do arrendamento do recurso. Tal dificuldade, no entanto, foi evitada através da transformação do arrendamento de recursos num regime de recuperação de custos. A nova filosofia por trás da taxa era a de que o sector deveria compensar o Estado pelos custos de gestão resultantes da regulação da exploração de recursos comuns. Foi desenvolvido um regime muito pormenorizado que especifica em pormenor quanto é que cada tipo de detentor de quotas e de pescador tem de pagar. Em 1999, o sector pagou 45% dos custos de gestão totais. Reacção dos pescadores Durante o processo de consulta de 1985, os pescadores manifestaram muitas preocupações. As mais importantes foram as seguintes:

- De que modo é possível atribuir as quotas de maneira justa e transparente? - Será que o regime de ITQ vai dar origem a uma concentração excessiva? - Será que o regime de ITQ vai dar origem a um aumento do das devoluções devido à selecção

de peixes grandes? - Até que ponto o regime vai implicar uma mudança completa de estilo de vida, passando do

que era essencialmente uma actividade com um grande grau de liberdade a uma actividade de gestão de cunho empresarial?

Não obstante, a atitude da maior parte dos pescadores relativamente à introdução do QMS foi bastante positiva. Tal facto pode-se explicar pelas seguintes razões:

- A experiência positiva com quotas transaccionáveis no sector não costeiro. - O programa inicial de recompras compensou os pescadores pela redução das possibilidades

de pesca. O regime de recompras pode ser encarado como um esforço deliberado do MAF para conquistar o apoio do sector ao QMS. Os custos agregados desse regime de recompras ascenderam a 42,4 milhões de dólares neozelandeses.

- A especificação inicial das ITQ em toneladas, em vez de em proporção dos TAC, deslocou o risco de flutuações das unidades populacionais do sector para o Governo.

3.4.4. Características das ITQ da Nova Zelândia Atribuição As quotas eram inicialmente atribuídas livres de encargos, com base no historial de capturas. Os pescadores podiam escolher os dois melhores anos entre os anos de 1982 e 1984. Resultaram daqui direitos de captura superiores aos TAC da maior parte das espécies. Foi então dada aos pescadores a oportunidade de venderem os seus direitos de captura à Coroa com base num procedimento de concurso. Esse regime de recompra compensou os pescadores pelos TAC inferiores ao historial de capturas, tendo sido crucial para conseguir o apoio dos pescadores ao novo regime. Segurança Ao fim de quatro anos, o direito de ITQ, que era um direito de capturar uma quantidade específica das espécies em causa, foi transformado num direito de capturar uma determinada parte do TAC. Essa

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modificação limitou a segurança do direito, já que os direitos anuais de captura oscilam com as oscilações dos TAC. Exclusividade As ITQ representam um direito exclusivo de capturar uma percentagem específica dos TAC comerciais. Houve quem questionasse a exclusividade do direito após a decisão judicial de 1987 que afirmava que a pesca tradicional maori tinha um direito de prioridade relativamente às pescas comerciais. No entanto, ainda que tal facto possa ter consequências para o estabelecimento dos TAC comerciais (TACC) e para as possibilidades de captura locais, não afecta a exclusividade do direito de capturar uma parte do TAC comercial. Duração As ITQ foram explicitamente lançadas a título de direitos de captura perpétuos, pelo que não há limite temporal da sua duração. Transferibilidade, divisibilidade, agregação As ITQ podem ser livremente transferidas, divididas e agregadas. No entanto, a fim de impedir uma concentração excessiva, nenhuma pessoa ou empresa pode possuir mais de 20% (35% para espécies demersais) do TAC de uma determinada área de gestão. A transferibilidade também é limitada pelo requisito de que os detentores de quotas devem ter nacionalidade neozelandesa e de que as empresas que possuem quotas devem ser em pelo menos 75% propriedade nacional. Flexibilidade Salvo no que diz respeito à concentração e às regras relativas à nacionalidade, não há limitações da transferibilidade. A flexibilidade é aumentada pela possibilidade de locar quotas, pela possibilidade de compras e vendas retroactivas e pelo mecanismo de negociação de capturas/quotas50. 3.4.5. Quadro institucional Tarefas do Governo A Lei das Pescas de 1983 confere total competência para a gestão das pescas ao Ministério da Agricultura e da Pesca. Durante os primeiros anos de funcionamento, o QMS podia ser caracterizado como um sistema de gestão centralizado com pouca participação dos interessados. Organizações de pescadores Na Nova Zelândia, há várias organizações de pescadores e, apesar de, como veremos a seguir, não haver verdadeiramente base jurídica para a co-gestão (por enquanto), os grupos de interessados desempenham algumas tarefas de gestão dentro dos limites estabelecidos pelo Governo central. Algumas organizações funcionam também como órgãos consultivos do Ministério. A SeaFic é a organização de cúpula no sector das pescas. Foi fundada em 1997 e actua como uma organização de serviço para todo o sector, concentrando-se nos aspectos de política empresarial e científicos. No nível seguinte, há algumas organizações tradicionais de defesa de interesses, tais como a Federação Neozelandesa dos Pescadores Comerciais e algumas outras que se concentram sobretudo em aspectos laborais.

50 O mecanismo de negociação capturas/quotas é explicado na secção 5.2.

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Mais importantes são as novas Associações de pescadores que detêm uma quota de pesca (QOA, Quota Owner Associations), uma vez que soa estas organizações que têm potencial para efeitos de co-gestão. Há cerca de 20 dessas QOA, que reúnem os proprietários de quotas para espécies específicas em áreas de gestão específicas. Essas organizações são muito diversificadas em termos de dimensão, constituição e potencial de gestão das suas pescas. As mais desenvolvidas dessas organizações já assumiram algumas das tarefas de gestão. A Sociedade Challenger de Incremento da Vieira (Challenger Scallop Enhancement Company), composta por 35 proprietários de quotas, elabora planos sazonais de pesca responsável, os quais são vinculativos para os seus sócios. Assumiu igualmente a responsabilidade pela investigação sobre avaliação de unidades populacionais. O Conselho da Indústria da Lagosta da Nova Zelândia (New Zealand Rock Lobster Industry Council, NZRLIC) reúne cerca de 700 proprietários de quotas em dez áreas de gestão. Através do Grupo Nacional de Gestão da Lagosta (National Rock Lobster Management Group, NRLMG), esta organização, juntamente com alguns elementos do Ministério e outras organizações interessadas, participa na elaboração do Plano Anual de Gestão da Lagosta. O NRLMG é oficialmente reconhecido pelo Ministério como órgão consultivo. Diversas outras QOA estão envolvidas em processos semelhantes, apesar de a maior parte das outras QOA estarem menos organizadas e terem menos potencial de co-gestão. Transferência de tarefas do Governo A Lei das Pescas de 1996 veio permitir uma maior participação dos interessados, através da inclusão de vários instrumentos destinados a envolver os interessados no processo de decisão. A legislação

- permite a transferência de serviços de gestão das pescas; - torna obrigatória a consulta dos interessados previamente à tomada de qualquer decisão por

parte do Ministro; - torna possível aos interessados elaborarem planos de pesca sem especificar quaisquer detalhes

sobre o que esses planos devem incluir; - prevê um processo de resolução de diferendos de modo a permitir a quem é afectado por

conflitos de utilizadores resolvê-los por si próprio. O processo de transferência de tarefas do Governo teve início com a entrega dos serviços de registo à Fish Serve, uma empresa inteiramente detida pela SeaFic em nome dos proprietários de quotas. Desde Outubro de 2001, a Fish Serve efectua os seguintes serviços, com base num contrato com o Ministério: atribuição de quotas, licenças de pesca, gestão da dívida da Coroa, aprovações especiais, acesso externo licenciado e gestão dos retornos do esforço de captura. Presentemente, o processo de passagem à co-gestão ainda está em debate. A estratégia de base tem sido definida pelo Ministério como sendo parte da alteração à Lei das Pescas de 1998. O Ministério considerou a possibilidade de uma transferência gradual de competências para Associações de Proprietários de Quotas aprovadas, dentro dos parâmetros de um plano de pescas aprovado. No quadro 3.34, especificam-se as funções das QOA e do Governo, ao abrigo da co-gestão tal como esta está prevista na estratégia.

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Quadro 3.34. – Funções das QOA e do Governo ao abrigo da co-gestão Funções das QOA Funções do Governo Desenvolver planos de co-gestão por forma a satisfazer requisitos impostos pelo Governo

Especificar objectivos e normas da gestão das pescas

Assegurar o apoio necessário ao plano por parte dos proprietários de quotas

Avaliar e aprovar planos de co-gestão

Consultar outros interessados Monitorizar o desempenho das QOA e apresentar relatórios sobre o mesmo, com base em critérios

Implementar o plano aprovado: assegurar que as regras relativas às capturas são cumpridas e oferecer serviços de apoio à gestão das pescas

Aplicar sanções em caso de mau desempenho das QOA e, se necessário, reassumir as competências de gestão

Autorizar o acesso à captura comercial de unidades populacionais

Estabelecer normas e especificações para serviços

Assegurar financiamento para implementar o plano de co-gestão

Assegurar procedimentos judiciais em caso de incumprimento e aconselhamento na definição da política

Assegurar a integridade da informação sobre pescas e dos sistemas de gestão destas

Fonte: Hersoug 2002

No entanto, a proposta de co-gestão foi suspensa pelo executivo e efectivamente abandonada pelo novo Governo em 1999. Uma razão para tal facto terá sido a resistência de outros grupos interessados, em especial o movimento ambientalista. Do ponto de vista dos ambientalistas, o sector da pesca comercial iria ganhar demasiada influência na gestão de recursos comuns. Além disso, e no entender do Ministério, as QOA não demonstraram as capacidades exigidas para desempenhar as tarefas complexas. Em 2001, foi lançada pelo Ministério uma nova iniciativa com vista à transferência de tarefas de gestão através do conceito de Planos de Pescas. Nos termos desta nova proposta, o plano de pescas incluirá objectivos de gestão para uma pescaria específica, incluindo procedimentos para fixação de TAC, monitorização e minimização do impacto ambiental, prestação da informação necessária (incluindo investigação) e estratégias de cumprimento. O plano teria também de incluir fórmulas de atribuição para a partilha dos TAC entre grupos interessados concorrentes. Foi enviado aos interessados, em Março de 2001, um manual provisório. Aguarda-se uma decisão ministerial no decurso de 2002. A administração espera que os planos de pescas ganhem forma ao longo dos próximos cinco anos. Duas QOA já elaboraram os seus primeiros projectos de plano de pesca.

3.4.6. Quadro Jurídico Legislação do sector das pescas A introdução do sistema de gestão de quotas (QMS) foi possível graças à integração de várias disposições na legislação de base do sector da pesca da Nova Zelândia – a Lei das Pescas de 1983. Esta lei faz uma súmula de toda a legislação anterior sobre pescas e cria um novo quadro de gestão. Atribui a responsabilidade pela gestão das pescas ao Ministério da Agricultura e da Pesca e estabelece um quadro de planeamento regional, dividindo a ZEE em 10 Zonas de Gestão da Pesca (FMA). A lei em causa introduziu igualmente o conceito de planos regionais de pesca, que deveriam ser preparados por meio de um processo consultivo, recorrendo a redes de comissões locais de ligação portuária e a uma Comissão Consultiva de Gestão da Pesca para cada plano regional. No entanto, depressa se verificou que os planos de pesca eram assaz pesados e burocráticos e não resolviam quaisquer problemas a curto prazo. O Ministério propôs o regime de quotas individuais transferíveis (ITQ) como alternativa para os planos de pesca.

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A secção 89 da Lei das Pescas de 1983 previa a existência de regulamentos por meio dos quais era conferida ao Ministério competência para fixar TAC e atribuir quotas a pescarias de natureza comercial. Foi esta a base legal para a gestão de quotas na Nova Zelândia. Desde 1983 a legislação relativa às pescas já foi revista diversas vezes. A Lei das Pescas de 1996 implicou várias modificações, como, por exemplo, as seguintes:

- A nova lei faz uma abordagem da utilização sustentável dos recursos da pesca como se de um ecossistema se tratasse, por oposição a um modelo de gestão por unidades populacionais;

- A lei de 1996 permite a participação acrescida das partes interessadas, através da inclusão de vários instrumentos que possibilitam a participação das partes interessadas nos processos de tomada de decisões.

As alterações de 1998 e 1999 à Lei das Pescas envolveram mais algumas alterações destinadas a aumentar a flexibilidade e a participação na tomada de decisões.

- Introdução de Planos de Pescas que permitem uma maior participação das partes interessadas.

- Descentralização de serviços ligados às pescas, em especial dos serviços de registo.

Controlo e aplicação Com a introdução do QMS, a gestão das pescas deixou, no essencial, de proceder ao controlo dos recursos da pesca para passar a controlar o produto da pesca, tendo o regime de aplicação de ser alterado em conformidade. O antigo regime colocava a tónica no controlo feito no mar, ao passo que no novo regime a aplicação passou a ser mais uma questão de controlo da papelada com vista a detectar a falsificação de informações, que passou a ser o delito mais grave no contexto do QMS. Esta modificação exigiu competências diferentes da parte do pessoal responsável pela aplicação da legislação e só pôde ser levada a efeito com uma reorganização fundamental do regime que lançou no desemprego metade desse pessoal. A aplicação da legislação nos termos do novo regime tem essencialmente a ver com a verificação e a contra-verificação de fichas de captura, relatórios financeiros e relatórios das transacções dos produtos à base de peixe. Os detentores de quotas de pesca têm de comunicar mensalmente o nível das quotas cuja propriedade detêm e os pormenores do navio. Os operadores dos navios têm de comunicar as capturas e os desembarques. Os receptores de peixe portadores de licença devem comunicar todo o peixe que compram e a quem. São efectuadas auditorias financeiras aleatórias a empresas de pesca para verificar a consistência daquelas comunicações. O controlo realizado no mar é objecto de menos atenção do que era dantes, mas os Inspectores das Pescas ainda procedem à inspecção de navios e todas as embarcações estrangeiras que naveguem em águas da Nova Zelândia são obrigadas a receber observadores a bordo. A Nova Zelândia possui um vasto Sistema de Localização de Navios por Satélite (VMS) que se encontra operacional desde 1994 e permite localizar os movimentos de todos os navios nacionais e estrangeiros com mais de 28 metros que tenham licença para pescar em águas neozelandesas. Os custos da aplicação da lei estão estimados em 17 milhões de dólares neozelandeses (1999/2000), o que constitui apenas 1,5% do valor total das exportações. O sector das pescas paga 55% dos custos de aplicação através do sistema de recuperação de custos.

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3.4.7. Avaliação do QMS 3.4.7.1. Impacto Social e Económico O objectivo inicial da introdução do QMS em 1986 foi resolver a crise da pesca costeira. Esta acção conseguiu reduzir as capturas das espécies costeiras mais importantes que na altura se encontravam em perigo. O quadro 3.35 compara os TAC propostos e os TAC reais de espécies seleccionadas com as capturas de 1983. É provável que o sector não tivesse considerado aceitáveis estas alterações drásticas sem a introdução do QMS e as compensações oferecidas pelo regime de reaquisição. Quadro 3.35. – TAC iniciais comparados com as capturas de 1983

Espécies Modificação do TAC de 1986/7 em comparação

com a captura de 1983 Trompete da Nova Zelândia -56% Peixe-elefante -42% Mero -27% Rig -62% School shark -42% Luciano -26% Xaréu -14% Cabra vermelha +38% Peixe-bobo “Taraki” +7% Fonte: Connor (2001)

A longo prazo, a evolução das capturas e das receitas depois da introdução do QMS foi bastante positiva (quadro 3.36.). O valor das exportações de peixe e marisco da Nova Zelândia aumentou para mais do dobro entre 1985 e 2000. No entanto, não é claro se esta evolução poderá ser atribuída ao QMS. Os primeiros anos de vigência do QMS coincidiram com a entrada da Nova Zelândia no sector da pesca de alto mar e a expansão das exportações refere-se principalmente à expansão das pescas de alto mar. As capturas foram razoavelmente constantes após 1992, mas obteve-se um aumento adicional do seu valor devido ao aumento do valor acrescentado. Quadro 3.36. - Volume e valor das exportações de peixe e marisco da Nova Zelândia entre 1985 e 2000

Ano Quantidade (1000 toneladas) Valor (milhões de dólares

neozelandeses) 1985 145,0 543 1986 158,2 657 1987 155,9 676 1988 209,9 722 1989 257,4 818 1990 210,7 744 1991 261,2 961 1992 292,8 1 217 1993 305,8 1 199 1994 289,6 1 167 1995 322,2 1 238 1996 328,4 1 179 1997 338,0 1 125 1998 350,4 1 237 1999 322,8 1 340 2000 279,2 1 431

Fonte: Hersoug (2002)

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Rendibilidade Os dados referentes ao período de 1986 a 1998 provenientes das Estatísticas da Nova Zelândia, com base no seu inquérito anual ao sector da pesca, revelam que os lucros líquidos da receita das vendas variam entre os 7 e os 14%, sem qualquer orientação específica. Estes números não constituem prova de uma rendibilidade acrescida do sector, que muitas vezes se afirmou ser um efeito das ITQ. No entanto, o regime de locação/aluguer de recursos e de taxas sobre a recuperação de custos constitui um incentivo para que o sector divulgue lucros inferiores à realidade, como forma de tentar apoiar a alegação de que essas taxas têm um impacto negativo sobre a rendibilidade. Preços das quotas Teoricamente o preço das quotas reflecte as receitas futuras previstas menos os custos de exploração resultantes da pesca das espécies em causa e, como tal, pode ser visto como um indicador do grau de confiança no sistema de gestão. Os preços das quotas de quatro espécies importantes registaram um aumento considerável entre 1986 e 1995 (quadro 3.37.). Quadro 3.37. – Evolução dos preços das quotas de espécies seleccionadas

Espécies Alteração do preço das quotas no período 1986 – 1995

Orelha-do-mar +290% Luciano +240% Hoki +84% Olho-de-vidro laranja +46% Fonte: Hersoug (2002)com base em dados do Ministério das Pescas

Concentração Contrariamente aos pressupostos habituais acerca dos efeitos das ITQ, o QMS não se traduziu numa forte tendência de concentração da propriedade de quotas. O número dos proprietários de quotas aumentou entre 1987 e 1998 e a percentagem de quotas detidas pelas dez principais empresas diminuiu de 83% para 79%. Somente nas espécies costeiras é que se pode constatar uma clara tendência para a concentração (quadro 3.38.). O cenário geral aponta para uma grande concentração da propriedade de quotas na Nova Zelândia logo desde o início do QMS, mas essa concentração pouco ou nada aumentou depois da introdução do novo regime. Quadro 3.38. – Propriedade de quotas 1987 1998

Total de quotas detidas Todas as unidades populacionais* 467 201 661 395

Nº de proprietários de quotas

Todas as unidades populacionais* 1 357 1 673 Todas as unidades populacionais* 83% 79% Espécies de alto mar 88% 92% Espécies pelágicas 91% 90%

% de quotas na posse das 10 principais empresas Espécies costeiras 44% 49% * Excepto paua, ostra e vieiras Fonte: Hersoug (2002)

Propriedade de quotas Quatro anos passados sobre a entrada em vigor do QMS, 80% das quotas mudaram de mãos. Em alguns casos as quotas foram vendidas a empresas de transformação de peixe e marisco em troca de contratos a longo prazo de abastecimento de peixe. As empresas de transformação conseguiam estabilizar as flutuações de capturas explorando em comum essas quotas (Davidse 1997).

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Estrutura das frotas No que diz respeito à estrutura das frotas, a introdução do QMS provocou uma redução drástica do número de pequenas embarcações, cujo número diminuiu 37,5% entre 1984 e 1987 (quadro 3.39.). O aumento do número de navios com mais de 30 metros reflecte o desenvolvimento da pesca de alto mar e não pode atribuir-se directamente ao QMS. O desenvolvimento da pesca de alto mar provocou também um aumento de 43% da capacidade total da frota, mas isso deve-se em parte a uma substituição de embarcações fretadas por navios de propriedade nacional. Continua a considerar-se que a frota da Nova Zelândia está sobrecapitalizada, mas isso é visto como um problema do sector e não do governo. Quadro 3.39. – Estrutura da frota no período 1984-1995

Comprimento do navio 1984 1987 1992 1995

15 m 2123 1326 1211 1444 15-30 m 242 175 257 272 30+ m 10 13 30 50 Total 2375 1553 1498 1766 Fonte: Hersoug 2002 com base em dados do Ministério da Pesca

Emprego O emprego no sector da pesca aumentou desde a introdução do QMS (quadro 6.6.). Contudo, esse aumento deve ser atribuído à expansão das pescas de alto mar, que ocorreu durante os primeiros anos do QMS. Não se pode, portanto, atribuir directamente a este sistema o mérito de ter aumentado o emprego.

Quadro 3.40. – Emprego no sector da pesca - 1986 –1995

Emprego 1986 1995 Variação em % Sector de captura 3 500 4 841 +38% Indústria transformadora 4 400 5 100 +16% Total 7 900 10 002 +27% Fonte: Hersoug (2002)

Equidade As questões relativas à equidade tiveram um papel bastante discreto no debate sobre as pescas na Nova Zelândia. Foram levados em conta os efeitos regionais da transferibilidade, mas sem que isso levasse a quaisquer restrições da mesma. A ideia que predominou foi a de que os limites à transferibilidade iriam penalizar os detentores de quotas que estivessem “encerrados” em regiões consideradas politicamente prioritárias, reduzindo o valor das suas ITQ. Isto não significa que o QMS não tenha causado problemas regionais. De acordo com Hawkey (citado em Hersoug (2002)) a perda da propriedade de quotas e a redução do número de navios locais afectou gravemente a economia local das comunidades Nórdicas. “Quando se pensa que os multiplicadores da pesca são de 3,1 por cada dólar de pescado e de 3,2 por todos os pescadores, e se pensa também na grande importância histórica que a pesca tem na região, conclui-se que a implementação do Sistema de Gestão de Quotas não foi nada mais nada menos do que uma catástrofe económica para muitas das pequenas comunidades da região Nórdica.” Aplicação e cumprimento Na literatura respeitante a ITQ afirma-se frequentemente que a propriedade de direitos de captura irá diminuir a tentação de intrujar e conduzirá a um comportamento mais responsável da parte dos pescadores. Contudo, na Nova Zelândia, a introdução do QMS foi acompanhada por um aumento dos delitos detectados e processados. Não foi só o número de delitos que aumentou, foi também a

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dimensão dos mesmos. Em meados dos anos 90 houve alguns casos de fraude. Hoje em dia continuam a ocorrer fraudes em matéria de quotas, particularmente no que respeita a espécies de valor elevado, como a lagosta da Nova Zelândia e a orelha-do-mar. 3.4.7.2. Impacto ecológico A Lei das Pescas de 1996 formula pela primeira vez um objectivo mais ou menos claro para a gestão da pesca: os recursos haliêuticos devem ser conservados a um nível que corresponda à Captura Máxima de Equilíbrio (MSY). Este nível dos recursos haliêuticos é designado como sendo a “biomassa que permite obter uma captura máxima de equilíbrio” (BMSY). Os efeitos do QMS em termos biológicos são difíceis de avaliar devido à falta de informações acerca do estado em que se encontram muitas das unidades populacionais. Segundo Annala, citado em Hersoug (2002), a situação dos recursos haliêuticos melhorou com o QMS. Até 1993, das 79 unidades populacionais abrangidas pelo QMS, 8,7% estavam, segundo os cálculos, abaixo da biomassa que permite obter uma captura máxima de equilíbrio, 8,7% estavam acima da BMSY e 32,2% estavam ao nível da BMSY ou próximo dele. A situação das restantes 75 unidades populacionais não era conhecida. A maior parte das unidades populacionais que sofreram grandes reduções dos níveis de captura em 1986 pertencem a esta última categoria, o que significa que é impossível avaliar a reconstituição dos recursos haliêuticos. Por outro lado, as unidades populacionais mais importantes do ponto de vista comercial encontram-se na categoria que está próxima do nível da BMSY ou mesmo a esse nível. Essas unidades populacionais representam 93% do volume de capturas desembarcadas e 76% do valor dessas mesmas capturas. Como fazer face aos problemas das capturas acessórias Logo desde o início do QMS, foram apresentadas diversas formas de remediação para responder aos problemas das capturas acessórias – um problema clássico da gestão de quotas. O objectivo dessa iniciativa era oferecer os incentivos capazes de fazer com que o peixe capturado fosse trazido para terra, limitando simultaneamente as capturas acessórias a um nível sustentável. O pescador tem quatro opções para as capturas que excedem os limites das quotas:

- Entregar o excesso capturado às autoridades sem receber qualquer pagamento. - Adquirir quotas extra através de operações de compra e venda com efeitos retroactivos dentro

do prazo de um ano. - Pescar em nome de outro proprietário de quotas. - Capturar um máximo de 10% para além da quota anual, sendo esse excesso deduzido na

quota do ano seguinte. Passado um ano, tornou-se evidente que estas disposições relativas às capturas acessórias eram inadequadas e em 1987 foi instituído um novo regime com vista a uma solução de compromisso entre quotas e capturas acessórias. De acordo com este mecanismo de compromisso entre capturas e quotas, os pescadores podem trocar certas espécies que fazem parte das capturas acessórias por espécies que têm uma quota normal no QMS. As chaves dessa troca têm por base o valor das espécies em causa. Esta solução de compromisso entre capturas e quotas implica, no entanto, muita papelada, o que leva os pescadores a preferirem, em muitos casos, o “dumping” à troca atrás referida. Para além disso, as disposições relativas às capturas acessórias trouxeram uma complexidade crescente ao sistema de gestão de quotas e aos processos administrativos a ele ligados. É provável que os problemas ligados às capturas acessórias tenham sido reduzidos pelas disposições especiais relativas a essas capturas, mas as disposições referidas também contribuíram para os excedentes relativamente aos limites dos TAC, em especial durante os primeiros anos do QMS. Em 1986-87 esses excedentes relativamente aos limites dos TAC oscilaram entre 1,7% e 80,5%, tendo sido causados em grande parte pelos 10% de excedentes das ITQ, a entrega de capturas à Coroa e as

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soluções de compromisso entre capturas e quotas. Durante este período foram trocadas 122 toneladas de quotas por capturas desembarcadas. 3.4.7.3. Efeitos sobre outros detentores de interesses Pesca tradicional maori Desde o início do QMS, este sistema foi rejeitado pelos maori, que afirmavam que a Coroa não podia distribuir direitos exclusivos de exploração de recursos haliêuticos, porque esses recursos não são propriedade do Estado. As reivindicações dos maori foram reconhecidas pelo tribunal em 1987. Segundo afirmou o tribunal, os maori tinham direito a 20% das ITQ para novas espécies integradas no regime de quotas e a 10% das ITQ para espécies já pertencentes ao QMS; afirmou ainda que a pesca tradicional maori tinha prioridade sobre a pesca comercial, conferindo dessa forma à pesca tradicional um direito ainda mais forte do que o do Sistema de Gestão de Quotas (QMS). Hersoug (2002) conclui que a criação do QMS desencadeou o restabelecimento dos direitos de pesca dos maori e que ficou provado que as ITQ foram a “moeda” que veio dar substância a esse direito aborígene. O sector recreativo A criação de fortes direitos para uma parte dos detentores de interesses cria problemas para os restantes. Com os fortes direitos de pesca criados pelo QMS para o sector comercial e os ainda mais fortes direitos tradicionais de pesca dos maori, o sector recreativo ficou submetido a uma pressão acrescida. A quota-parte do sector recreativo nunca foi fixada por lei; foi, sim, mantida segundo a discrição política de um Ministro, assumindo a forma de uma concessão. Ainda se encontra em fase de debate uma nova política de definição e afectação da quota-parte do sector recreativo.

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4. Comparação das Práticas dos Regimes de Quotas Individuais Transferíveis

Os estudos de caso descrevem a gestão das pescas em quatro países: Islândia, Países Baixos, Nova Zelândia e Reino Unido. A situação das pescas nesses quatro países é muito diferente. As pescas são muito importantes para a economia nacional da Islândia e são simultaneamente diminutas nos Países Baixos e no Reino Unido. A Islândia e a Nova Zelândia gerem a maior parte dos seus recursos haliêuticos, ao passo que os Países Baixos e o Reino Unido partilham recursos com outros países europeus. A Islândia, os Países Baixos e o Reino Unido instituíram a gestão das pescas para resolver uma crise do sector da pesca causada pelo facto de a capacidade de pesca exceder a produtividade das unidades populacionais. A gestão das pescas nestes países foi orientada para a limitação das capturas e do esforço de pesca, a fim de permitir o restabelecimento dos recursos e de transferir recursos da indústria da pesca para outras indústrias. Nestes três países, o emprego na pesca e na transformação do peixe tem vindo a diminuir e o peso relativo do sector da pesca na economia nacional tem decrescido. Os limites estabelecidos pela produtividade das unidades populacionais levam a que seja quase inevitável a manutenção desta tendência geral. A Nova Zelândia, por outro lado, instituiu a sua gestão de ITQ quando surgiram problemas nas pescas costeiras, mas como conseguiram ficar com a parte das pescas de alto mar da ZEE da Nova Zelândia, anteriormente exploradas por navios estrangeiros, o emprego e a produção no sector das pescas aumentou de facto significativamente desde a introdução do regime de ITQ. A gestão das pescas na Nova Zelândia também é diferente da gestão das pescas nos outros países, na medida em que em que a Nova Zelândia possui um regime especial para a pesca tradicional dos maori. Esse regime está separado do resto do sistema de gestão. Os regimes de ITQ nestes quatro países são muito diferentes. Na Nova Zelândia as ITQ são direitos de propriedade muito semelhantes a outros direitos de propriedade. São distribuídas a título perpétuo e livremente transaccionáveis no território da Nova Zelândia. A percentagem do total de quotas de que uma só empresa pode ser proprietária tem, porém, um limite máximo. Na Islândia e nos Países Baixos os pescadores não têm quaisquer garantias constitucionais contra modificações do regime. Espera-se, no entanto, que o regime se mantenha no futuro previsível. É explicitamente autorizado o comércio de quotas, mas com restrições. No Reino Unido o comércio de quotas não é explicitamente autorizado, mas também não é ilegal. Por consequência, não há restrições a esse comércio no Reino Unido. Na Nova Zelândia, o regime de ITQ foi instituído desde o início como o novo sistema permanente de gestão das pescas. No entanto, foi necessário introduzir algumas alterações no sistema original, criado em 1986. A Nova Zelândia também foi mais longe do que outros países na delegação de tarefas de gestão nos proprietários de quotas. Os proprietários de quotas pagam grande parte dos custos da gestão do regime e o Governo quer que eles assumam a responsabilidade pela fixação dos TAC. Na Islândia, o regime de ITQ foi instituído como medida temporária para evitar uma crise na importante actividade da pesca do bacalhau. Gradualmente, o regime foi ganhando aceitação por parte dos pescadores. A maior parte dos pescadores aceita a necessidade de haver uma certa gestão da pesca para impedir a sobrepesca. Nos Países Baixos, os pescadores ficaram insatisfeitos com o regime de ITQ a princípio, mas têm vindo a assumir uma atitude francamente positiva para com o sistema, em parte devido ao êxito das instituições de co-gestão que têm sido criadas. Em todos estes países o funcionamento do regime tem melhorado à medida que os pescadores aprendem gradualmente a funcionar no âmbito desse regime e a aceitá-lo. Na Islândia, no Reino Unido e nos Países Baixos, a prática e a aceitação do regime de ITQ desenvolveu-se ao ponto de se poder dizer que a insuficiência do quadro jurídico para as ITQ como direitos de propriedade e para o comércio de ITQ constitui uma barreira ao funcionamento eficiente do regime.

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A falta de um quadro jurídico claro para as quotas como direitos de propriedade cria uma incerteza que podia ser evitada. Também existe o risco de haver entidades particulares que consigam alterar as condições da gestão da pesca por meio de acções judiciais. Foi o que aconteceu na Islândia, onde o Supremo Tribunal de Justiça deliberou em 1998 que o regime de licenças, que tinha feito parte do sistema islandês de gestão da pesca, era inconstitucional e tinha de ser abolido. O indicador mais claro dos benefícios resultantes da autorização do comércio de quotas é o grande volume de quotas transaccionadas nos tipos de pescas em que essa prática é autorizada. O comércio de quotas gera uma flexibilidade que facilita a reestruturação da frota de pesca. Permite igualmente que qualquer pescador adapte as suas quotas ao curso imprevisível da sua actividade da pesca. A maior parte dos pescadores pratica um certo comércio de quotas. Grande parte do comércio de quotas destina-se a ajustar a composição das quotas, mais do que a aumentar ou a diminuir o volume agregado das quotas. Não é fácil encontrar provas claras de que o regime de ITQ tem um impacto positivo sobre os recursos haliêuticos. No Reino Unido e nos Países Baixos pesca-se a partir de unidades populacionais de interesse comum e os TAC são decididos pela Comissão Europeia. Na Islândia, na Nova Zelândia e nos Países Baixos as diferenças entre as capturas desembarcadas e os TAC têm vindo a diminuir gradualmente. As diferenças entre os TAC e o aconselhamento científico também diminuíram. Estes aspectos e ainda o facto de os responsáveis pela gestão terem conseguido implementar grandes reduções nos TAC demonstram que estes países possuem efectivamente instrumentos poderosos para controlar o volume das pescas das diferentes espécies. Mas apesar dos progressos realizados no domínio da biologia marinha, a incerteza biológica continua a ser um dos principais problemas e pode haver sobrepesca devido a erros de cálculo relativamente aos recursos biológicos, como aconteceu no caso das reservas de bacalhau da Islândia no final dos anos 90. Nos Países Baixos a dimensão da frota diminuiu desde a introdução das ITQ. Na Nova Zelândia, a frota e o emprego no sector das pescas aumentaram porque a produção aumentou. Na Islândia e no Reino Unido a dimensão da frota aumentou desde a introdução do regime de ITQ. Nesses países o regime de quotas está tão firmemente estabelecido que o excesso de capacidade não vai contribuir para que os pescadores obtenham gratuitamente quotas adicionais. O excesso de capacidade, que em princípio não deverá servir para nada, não passa, portanto, de um encargo financeiro para os proprietários. As medidas de capacidade são muito pouco fiáveis. O estudo realizado na Islândia argumenta que o excesso de capacidade nas pescas islandesas não é tão grande como indicam os números relativos ao CV agregado e à GT agregada. Na Islândia, na Nova Zelândia, nos Países Baixos e na frota pelágica do Reino Unido, a produtividade e o valor acrescentado por trabalhador são elevados. Os rendimentos dos pescadores são elevados em comparação com os rendimentos obtidos em muitos outros sectores de actividade, em especial no caso da mão-de-obra não especializada. É de notar que o trabalho no sector da pesca é duro e perigoso. Mesmo assim, é menos duro e perigoso hoje em dia do que era dantes. De certa forma, é surpreendente o facto de a instituição das ITQ não ter conduzido, ao que parece, a aumentos significativos da rendibilidade da pesca. O desenvolvimento da rendibilidade da pesca no caso da Islândia e da Nova Zelândia é discutido nos estudos de caso destes países. A teoria económica prevê que uma certa devolução indesejável de peixe de baixo valor é lucrativa nas pescas em que há quotas de captura. Isto é válido tanto quando as quotas são transaccionáveis como quando não são. Mesmo que os pescadores estejam interessados na conservação dos recursos enquanto detentores de quotas e por terem a expectativa de participar na pesca a longo prazo, a nível individual beneficiarão de devoluções socialmente indesejáveis se as puderem fazer impunemente. A Islândia proíbe a maior parte das devoluções ao mar. É, no entanto, muito difícil aplicar esta proibição. Apesar de uma aplicação bastante pouco rigorosa, as devoluções ao mar na pesca da Islândia são inferiores a 10%, segundo os cálculos, um valor muito inferior ao das pescas demersais da UE no mar do Norte, onde é permitida a devolução. Tanto a Islândia como a Nova Zelândia têm políticas que desincentivam as devoluções, autorizando desembarques que não contam para as quotas,

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ou só contam em parte. Em ambos os países estas disposições têm conduzido à sobrepesca de algumas espécies e têm sido alteradas a fim de diminuir a probabilidade da ocorrência dessa sobrepesca. A Islândia e a Nova Zelândia têm quotas mais flexíveis do que a UE, permitindo que os pescadores excedam as respectivas quotas num ano contra igual redução das quotas no ano seguinte. Permitem também algumas trocas de quotas de diferentes espécies com base em rácios fixos de troca. No Reino Unido, nos Países Baixos, na Islândia e na pesca costeira da Nova Zelândia, há provas evidentes de alguns aumentos da concentração de propriedade de quotas depois da introdução das ITQ. Os aumentos não foram elevados em nenhum destes casos e é discutível que esses aumentos da concentração de actividades de pesca tivessem sido menores no caso de as pescas serem geridas de modo diferente. Há quem afirme que a introdução de ITQ na Nova Zelândia e na Islândia provocou graves desequilíbrios regionais. A distribuição regional das actividades da pesca esteve sempre sujeita a mudanças causadas por variações naturais e pela sobrepesca. Num regime de quotas, estas mudanças são acompanhadas por alterações da distribuição regional das quotas. Portanto, é muito difícil determinar o que há de verdade nas afirmações segundo as quais o declínio da actividade piscatória numa determinada região é causado pela transferibilidade das quotas. Em qualquer dos quatro países aqui estudados há regiões extremamente dependentes da pesca. Os limites que os recursos haliêuticos colocam ao crescimento deste sector de actividade impossibilitam que uma região prospere e cresça com base na pesca a menos que seja autorizada a aumentar a sua quota-parte do total da pesca. Os estudos realizados acerca dos Países Baixos, do Reino Unido e da Islândia apontam para os preços muito elevados das ITQ. Esses preços são tão elevados que o valor de arrendamento das quotas excede de longe os lucros da pesca. Isto dificulta a entrada de novos operadores nestas pescas e torna igualmente difícil que as regiões que perderam as quotas invertam a situação. Os preços muito elevados de ITQ indiciam alguma relutância da parte dos actuais pescadores em abandonar a sua actividade, possivelmente devido à falta de oportunidades de emprego alternativo ou devido à ligação que sentem ao sector da pesca.

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5. Avaliação das insuficiências da actual PCP

A Política Comum da Pesca (PCP) assenta em quarto princípios: conservação dos recursos haliêuticos, política estrutural, comercialização do peixe e dos produtos da pesca e relações com países terceiros. Embora seja amplamente aceite, o regime baseado em totais admissíveis de capturas (TAC) e em quotas que assentam em provas científicas é também considerado ineficiente. A PCP não atingiu os resultados previstos, nomeadamente a conservação dos recursos haliêuticos. A crise que afecta os recursos não se limita à Comunidade, mas é observável a nível mundial. De facto, noutras partes do mundo ocorreram verdadeiras reduções drásticas dos recursos, uma situação que, graças a Deus, se conseguiu evitar em águas europeias. Muitas das insuficiências da actual PCP foram postas em destaque no Livro Verde sobre a Revisão da PCP. Vamos discutir aqui essas questões. 5.1. Insuficiência da PCP: decréscimo dos recursos haliêuticos Os recursos haliêuticos têm vindo a decrescer continuamente apesar dos 25 anos de existência da PCP; felizmente não houve recursos haliêuticos que se esgotassem de facto, ao contrário do que aconteceu noutras partes do mundo. Ainda assim, em 2002 parece registar-se um grave decréscimo de bacalhau e, de acordo com o CIEM (Conselho Internacional para a Exploração do Mar), se a pesca se mantiver aos níveis actuais, os recursos haliêuticos registarão uma redução drástica. David Griffith, Secretário Geral do CIEM, declarou o seguinte em Outubro de 2002: "Tivemos de recorrer à recomendação de interditar completamente estas pescas, como única forma de dar a estes recursos haliêuticos depauperados um período de tempo para recuperarem e, segundo esperamos, regressarem ao estado produtivo que anteriormente tinham. Os recursos haliêuticos de bacalhau no mar do Norte, no Skagerrak, no mar da Irlanda e nas águas que banham o Oeste da Escócia estão a diminuir há vários anos e encontram-se neste momento no nível mais baixo alguma vez registado, ou perto dele.” O estado dos recursos haliêuticos51 Mar do Norte Como atrás foi referido, o bacalhau regista um grave decréscimo. A situação das outras unidades populacionais no mar do Norte é muito variável. Há uma redução do número de grupos etários. Contudo, a regeneração da maior parte das unidades populacionais é muito variável. Para diversas espécies (bacalhau, badejo, solha) a regeneração na maior parte dos anos foi inferior à verificada em décadas anteriores. Ao mesmo tempo, observa-se que há várias espécies (bacalhau, arinca, badejo, linguado e solha) que demonstram simultaneamente uma redução do crescimento. Pelo contrário, outras espécies (meridionais) como o robalo e o salmonete aumentaram e tornaram-se por vezes espécies cobiçadas. Os recursos haliêuticos de badejo têm continuado a diminuir ao longo do tempo, mas parecem estar de novo em fase ascendente. Considera-se provável, porém, que as reservas de badejo ainda estejam fora dos limites biológicos tidos como seguros. A solha e o linguado estão fora desses limites. A componente do mar do Norte da unidade populacional de sarda do Atlântico Nordeste sofreu uma redução drástica no início da década de 1970 e não mostra sinais de recuperação.

51 A informação que se segue relativa a recursos haliêuticos é retirada do parecer do CGP do CIEM de Outubro de 2002.

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Os recursos haliêuticos de escamudo estão agora dentro dos limites biológicos considerados seguros. Os recursos haliêuticos de arinca beneficiam de uma boa classe anual de idades, mas a unidade populacional reprodutora deverá diminuir rapidamente, ao que se espera, devido aos aumentos extremamente reduzidos da população que se seguiram à forte classe anual de idades de 1999. A faneca-noruega e a galeota são espécies fugazes e as respectivas biomassas revelam grandes flutuações de acordo com uma grande variabilidade de regeneração. Considera-se que ambos os recursos haliêuticos mencionados estão dentro dos limites biológicos seguros. Os recursos haliêuticos de arenque do mar do Norte sofreram uma redução drástica em meados da década de 1970 devido à sobre-exploração, mas recuperaram depois da interdição das pescas entre 1977 e 1981. Estiveram fora dos limites biológicos seguros durante vários anos, mas recuperaram para valores acima da Bpa (abordagem cautelar da biomassa) e espera-se que continuem a aumentar. Os recursos haliêuticos de espadilha flutuam consideravelmente de uns anos para outros. Não se sabe ao certo qual é a situação actual dos recursos desta espécie, mas pensa-se que a biomassa é elevada neste momento. Costa Ocidental da Escócia As avaliações de recursos haliêuticos demersais e de arenque continuaram a ser afectadas pela má qualidade dos dados relativos às capturas, embora este problema tenha diminuído nos últimos anos para espécies de peixe redondo. É provável que os recursos haliêuticos de arinca, escamudo, tamboril e areeiro estejam estreitamente relacionados com os das mesmas espécies que habitam no mar do Norte. Todos os recursos haliêuticos de peixe redondo desta zona estão fora dos limites biológicos seguros e os pareceres do CIEM apontam para a necessidade de reduzir a mortalidade dos peixes. Mar da Irlanda Os recursos haliêuticos de bacalhau estão fora dos limites biológicos seguros. Considera-se que as unidades populacionais de lagostim do mar da Irlanda se encontram totalmente exploradas. Um fenómeno notável do mar da Irlanda e também do mar Celta durante a década de 1990 foi o crescimento registado nos recursos haliêuticos de arinca. Os recursos haliêuticos de solha estão dentro dos limites biológicos seguros e o mesmo se passa com os de linguado. Alterações ambientais afectam os recursos haliêuticos A pesca não pode ser totalmente responsabilizada pelo decréscimo dos recursos haliêuticos. Não se deve subestimar o impacto dos factores ambientais sobre esses recursos, embora esse impacto ainda não tenha sido quantificado. As águas europeias são poluídas por actividades industriais e humanas, não sendo bem conhecido o efeito destas actividades sobre a quantidade de peixe e sobre o êxito da respectiva reprodução. Para além disso, estão sob observação as modificações registadas na temperatura e na salinidade da água do mar; o efeito destes dois factores sobre o comportamento, as migrações e a reprodução dos peixes não tem sido objecto de uma avaliação de qualidade. 5.2. Insuficiências no âmbito da PCP As insuficiências da PCP são devidas a dois tipos de causas: em primeiro lugar, a PCP não funciona, de facto, como estava previsto que funcionasse; há regras que são violadas e princípios que nunca foram implementados. Começaremos por discutir esses problemas de implementação. Na secção seguinte discutiremos as causas mais profundas do mau funcionamento registado no seio da PCP, nomeadamente imperfeições sistemáticas nos conceitos da PCP.

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O Conselho “Pescas” estabelece TAC de valor superior ao do aconselhamento científico Os limites anuais de capturas, designados Totais Admissíveis de Capturas (TAC), são fixados anualmente no decurso de negociações políticas em sede de Conselho “Pescas”, ou seja a reunião dos Ministros das Pescas dos Estados-Membros. Os TAC são frequentemente estabelecidos a um nível superior ao que é recomendado pela Comissão com base no aconselhamento científico do CGP do CIEM. Os motivos que levam a que esse aconselhamento não seja seguido são numerosos e complicados. Durante as negociações políticas, cada Ministro desejará provavelmente obter as melhores condições possíveis para a sua frota pesqueira nacional, tentando, por isso, obter TAC mais elevados do que os propostos. Outro motivo poderá ser o facto de no estado actual dos conhecimentos científicos não ser possível afirmar que o aconselhamento relativo aos recursos haliêuticos são inteiramente exactos e definitivos; por conseguinte, poderão parecer credíveis os argumentos que os pescadores contrapõem, segundo os quais os recursos haliêuticos são muito superiores ao que se diz. Daí que possa parecer aceitável a decisão de fixar TAC superiores aos recomendados pelos cientistas. Grandes devoluções ao mar De uma maneira geral, as capturas parecem ser mais elevadas do que o que os recursos haliêuticos podem suportar. Na equação simples de

CAPTURAS = DESEMBARQUES + DEVOLUÇÕES

O que isso significa é que ou os desembarques (ou seja, os TAC) ou as devoluções, ou ambas as coisas, são demasiado elevadas. A PCP é um regime apenas baseado na gestão dos desembarques, nomeadamente através da fixação de TAC e quotas por espécie. A PCP não controla minimamente as devoluções ao mar; ora as pescas europeias caracterizam-se por elevadas devoluções ao mar. Podemos distinguir dois tipos de devoluções, consoante os motivos das mesmas. Em primeiro lugar, os pescadores europeus podem devolver ao mar peixe em perfeitas condições, espécies para as quais o navio não tem quotas no momento da captura. Em especial nas pescas de espécies múltiplas em que os pescadores têm dificuldade em limitar as suas capturas a uma espécie específica, é muito difícil fazer corresponder as capturas às quotas. É possível devolver ao mar uma grande quantidade de peixe por estar “acima da quota”. Em segundo lugar, os pescadores devolvem ao mar peixe cujas dimensões são inferiores às dimensões legais para desembarque ou que tem um valor muito baixo. Esta última prática designa-se por triagem comercial (“high grading”). A única forma como a PCP tenta tratar da questão das devoluções é introduzindo medidas técnicas que permitam que os peixes de pequena dimensão escapem das redes. No entanto, estas regras são, as mais das vezes, difíceis de compreender, de aplicar e de fazer cumprir. Por consequência, as medidas técnicas raramente têm êxito. O actual regime de quotas da UE não só não consegue controlar as devoluções como até apresenta incentivos para a prática da triagem comercial. É o que acontece quando os prejuízos em que se incorre deitando fora peixe de pouco valor são inferiores ao lucro obtido pescando continuamente e desembarcando peixe de grande valor. Capturas superiores aos TAC Por um lado, os TAC anuais são por vezes superiores aos recomendados pelo CIEM e pela Comissão; por outro lado, as próprias capturas são, de facto, mais elevadas do que os TAC. Isto fica a dever-se às elevadas devoluções ao mar – tal como foi discutido atrás – e também a desembarques ilegais acima das quotas estabelecidas – o chamado “peixe negro”. A equação “capturas = desembarques + devoluções”, atrás mencionada, é descrita com maior exactidão da seguinte forma:

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CAPTURAS = parcela desembarcada dos TAC + DESEMBARQUES ILEGAIS + DEVOLUÇÕES Não é possível quantificar a extensão destes desembarques ilegais, tal como não é possível determinar em que zonas é que estes desembarques atingem o seu nível mais elevado; basta dizer que poucos são os que negam a existência de desembarques ilegais. Esses desembarques acima das quotas são facilitados por compradores ou transformadores de pescado e constituem um sintoma da insuficiente aplicação da legislação por parte das autoridades competentes. Subutilização de medidas técnicas A PCP prevê a introdução de medidas técnicas de conservação e de uma variedade de medidas temporárias ou locais: painéis de malha quadrada, encerramentos sazonais ou de determinadas áreas, diversas espessuras de fio torcido para rede de pesca, diversas dimensões da malha, etc. Também seria possível aumentar as dimensões mínimas do peixe para poder ser desembarcado. Algumas destas medidas permitem a sobrevivência dos juvenis, quer deixando-os escapar das redes quer não permitindo, à partida, a sua captura. Os cientistas mostram-se muitas vezes cépticos quanto à eficácia das medidas técnicas. Infelizmente, estas medidas só raramente foram utilizadas. É provável que tivesse havido oportunidades para mais medidas de carácter técnico. Subsídios Nacionais geram Desigualdade Alguns Estados-Membros concedem subsídios para modernização da frota ou para a redução dos custos de exploração. Estes subsídios geram desigualdade entre as frotas dos Estados-Membros, uma vez que as frotas subsidiadas ficam numa posição financeira mais favorável do que as dos países onde não há subsídios há muitos anos. Isto causa ressentimentos entre os pescadores de diferentes Estados-Membros. Para além disso, se fossem introduzidas ITQ, essas frotas ficariam numa melhor posição financeira para adquirirem quotas do que as suas congéneres mais limitadas em termos de dinheiro. Acompanhamento Nacional não é eficaz Como o acompanhamento e a aplicação são da responsabilidade dos Estados-Membros, as regras podem ser aplicadas de modo diferente em países diferentes. Os pescadores têm a impressão de que os seus colegas estrangeiros podem violar as regras, ficando, dessa forma, numa posição de vantagem concorrencial. A diversidade de aplicação gera uma noção de desigualdade entre os pescadores europeus. A organização do acompanhamento e do controlo na PCP é fragmentada, sendo necessária uma melhor coordenação dos recursos de inspecção. Não se faz um acompanhamento satisfatório das infracções. Sobrecapacidade da frota A frota da UE tem uma capacidade superior à que é necessária para proceder a uma captura rentável do peixe disponível. Como é evidente, se existe um número demasiado grande de navios para capturarem o peixe disponível, haverá duas consequências inevitáveis. Em primeiro lugar, os navios não conseguirão ser rentáveis e, portanto, os pescadores e as comunidades a que pertencem passarão por dificuldades financeiras. Em segundo lugar, os pescadores sentir-se-ão extremamente pressionados a desembarcar mais peixe do que o legalmente permitido pelo nível do TAC. A desactivação da frota não ocorreu ao mesmo ritmo da redução dos TAC. Os Programas de Orientação Plurianuais (POP), que eram o instrumento de redução da capacidade da frota, não eram suficientemente ambiciosos, não foram aplicados devidamente e eram difíceis de administrar. Para além disso, como aconteceu em todos os sectores industriais, os progressos tecnológicos vieram aumentar a capacidade de captura dos navios de pesca, reduzindo desse modo os efeitos da desactivação.

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Por último, em alguns Estados-Membros, os subsídios para a construção e a modernização de navios interferiram nos programas de redução da frota. Declínio social e económico do sector das pescas A rentabilidade da frota está em declínio. Em alguns dos segmentos da frota tornou-se muito difícil encontrar tripulantes que estejam dispostos a trabalhar em navios de pesca. Noutros segmentos, os proprietários dos navios tentam manter as margens de lucro reduzindo os custos de funcionamento. Esta redução faz-se muitas vezes à custa da redução do número de tripulantes, que actualmente fica abaixo dos níveis de segurança, uma vez que as tripulações trabalham durante um número crescente de horas em condições cada vez mais intensivas. O emprego no sector da captura de peixe está a diminuir continuamente, a uma taxa de 2% ao ano. No período entre 1990 e 1998 registou-se uma perda de 66 000 postos de trabalho nesse sector, o equivalente a um decréscimo global de 22%. Isto afecta não só o tecido social e económico das regiões dependentes da pesca como tem também importantes repercussões em termos de segurança. Indústria transformadora A indústria transformadora europeia debate-se com problemas estruturais. O emprego teve uma quebra de 14% no sector, no período entre 1990 e 1998. As pequenas empresas que constituem a maior parte deste sector têm dificuldade em fazer face a abastecimentos irregulares e cada vez mais pequenos, regulamentos cada vez mais exigentes em matéria de higiene, concorrência do exterior da UE e a pressão económica dos grandes retalhistas. O sector tem sido subvencionado pela Comunidade. 5.3. Os princípios da PCP enfermam de defeitos sistemáticos A secção anterior discute os problemas que resultam do funcionamento imperfeito dos princípios da PCP. No entanto, na PCP existem também diversos problemas sistemáticos e conceptuais que discutiremos seguidamente. Conhecimentos científicos insuficientes Para se proceder à gestão das pescas por meio de TAC é necessário dispor de informações científicas exactas sobre populações de peixes e sobre interacções entre recursos haliêuticos. Este tipo de informações não existe. O ecossistema marinho é extremamente complexo; não pode ser reproduzido em laboratório e os cientistas tão pouco podem contar todos os peixes que há no mar. O funcionamento dos ecossistemas marinhos e os efeitos secundários da pesca não são bem conhecidos. Desconhece-se qual é a gravidade do impacto da pesca e, o que é ainda mais importante, não se sabe qual o tempo necessário para inverter os efeitos da pesca. Frequentemente, as interacções entre espécies do ecossistema marinho ainda são mal compreendidas. Partes envolvidas insatisfeitas com a PCP Os pescadores não estão satisfeitos com a PCP. Uma das razões desta insatisfação é a complexidade da tomada de decisões a nível da UE, a qual está demasiado distante das partes envolvidas. O Conselho “Pescas” pode mesmo adiar decisões necessárias por motivos que não são inerentes às pescas; por vezes são celebrados compromissos políticos que vão contra o aconselhamento científico. Alguns Estados-Membros poderão não estar dispostos a que os vejam renunciar à soberania nacional. Por último, o sector das pescas é alvo de baixa prioridade em termos políticos, porque representa uma

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pequena percentagem do PIB dos diferentes Estados-Membros. Entre as partes envolvidas reina uma desconfiança generalizada. Os biólogos não confiam nos pescadores. Alguns haverá que culpam os pescadores pela crise actual, chamando-lhes irresponsáveis e afirmando que estão apostados em capturar o máximo possível, antes que todo o peixe se esgote. Os pescadores, por outro lado, queixam-se de que a realidade que vêem não corresponde aos conselhos que recebem dos biólogos e de que os cientistas não levam em conta os conhecimentos profundos que os pescadores têm do ambiente marinho. Os pescadores ligados à pesca de espécies múltiplas também se queixam amargamente da obrigatoriedade de devolver ao mar as espécies cujas quotas esgotaram; consideram que se trata de um desperdício de bons recursos. Dificuldade de gerir pescas mistas com TAC Muitas das frotas que operam no mar do Norte não pescam uma espécie única, mas sim uma mistura de bacalhau, arinca e badejo ou uma mistura de linguado, solha e bacalhau. Os recursos haliêuticos das diferentes espécies não evoluem em sincronia. Por isso, o aconselhamento dado, independentemente das articulações entre espécies, poderá traduzir-se em TAC impossíveis de obter simultaneamente em pescas mistas. Daqui resultam preocupações relativas a recursos haliêuticos que necessitam de ser alvo de uma conservação especial. Por exemplo, para reduzir as capturas de bacalhau no mar do Norte, os cientistas recomendaram uma redução das capturas de todas as outras espécies que são apanhadas juntamente com o bacalhau, muito embora estas possam não necessitar, de facto, de protecção. Está a haver um ajustamento de carácter descendente dos TAC para algumas espécies que fazem parte do conjunto. Uma alternativa possível seria o ajustamento do esforço de pesca, algo que pode fazer-se de muitas maneiras diferentes: por exemplo, por meio de regulamentos relativos ao número de dias no mar, de redução da frota, de encerramento de determinadas zonas e/ou de encerramentos sazonais. Concentração da atenção em espécies fundamentais e falta de abordagem do ecossistema A PCP concentra a sua atenção sobre algumas espécies historicamente importantes como o bacalhau, a arinca, o linguado e o arenque, sendo provavelmente negligenciada a gestão de espécies menos conhecidas em termos biológicos, como é o caso do tamboril. Não existe abordagem do ecossistema. Falta de Planeamento Plurianual Neste momento os TAC são fixados para o período de um ano; daí resultam oscilações acentuadas e repentinas nas quotas que dificultam o planeamento das actividades por parte dos armadores. Não é certo que os biólogos consigam fazer previsões com mais de um ano de antecedência. Algumas espécies apresentam grandes flutuações de um ano para outro, enquanto outras são mais estáveis. Para recursos haliêuticos flutuantes os TAC a longo prazo não são adequados. Por outro lado, os recursos haliêuticos de longa duração exigem uma perspectiva de longo prazo. Parece haver uma contradição entre a necessidade de estabilidade com vista à gestão do sector e a necessidade de flexibilidade para gerir recursos haliêuticos flutuantes. Biologia e Gestão da Produção em vez de controlo dos recursos da pesca A PCP concentra-se mais na gestão dos recursos haliêuticos do que na gestão do sector. No entanto, neste momento a ciência das pescas não é – nem pretende ser – uma ciência exacta. É difícil avaliar recursos haliêuticos individualmente considerados e é quase impossível tentar proceder à gestão de um ecossistema que compreenda todas as espécies e a respectiva interacção. Infelizmente, um sistema de gestão assente em provas biológicas um tanto ou quanto incertas não fornece uma base que permita proceder à gestão estrutural e a longo prazo de recursos haliêuticos. Neste momento o edifício da PCP tem por alicerce o aconselhamento de carácter biológico; se esse alicerce começar a vacilar, todo o edifício ruirá. Para complicar ainda mais a situação, a avaliação biológica dos recursos haliêuticos não equivale aos TAC, uma vez que estes são fixados depois de negociações políticas.

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Embora a PCP se concentre na gestão da produção – ou seja, na fixação de quotas – tem havido tentativas de gerir os recursos da pesca através dos POP. Os POP são fixados para cada um dos Estados-Membros, enquanto as quotas são estabelecidas por unidade populacional e por zona marítima – não por país. As tentativas de controlar o esforço de pesca não deram resultado. A frota da UE revela excesso de capacidade e a rentabilidade é baixa em muitos dos segmentos dessa frota. Os incentivos à reestruturação do sector são insuficientes e demasiado fracos. Não integração da informação económica A PCP não dispõe de um mecanismo adequado para integrar a informação económica e socioeconómica nos seus procedimentos de gestão. Não integração dos princípios da boa governação A PCP foi concebida há várias décadas e gradualmente alterada sem sofrer revisões de fundo. À data da sua concepção, os princípios da boa governação não foram integrados na PCP. Hoje em dia esses princípios não podem ser ignorados. Abertura, participação, responsabilidade democrática, eficácia e coerência terão de ser plenamente aplicadas para se poder chegar a um consenso entre as partes interessadas. Mar Mediterrâneo O actual sistema de gestão é muito diferente no Atlântico e no Mediterrâneo; este último não se inscreve no âmbito da PCP. Esta é uma pesca de espécies múltiplas: alguns segmentos da frota estão direccionados para uma diversidade de espécies e participam em diferentes tipos de pesca em épocas diferentes do ano. O número demasiado elevado de espécies e de lugares de desembarque dificultam o controlo. Para além disso, cada frota pesca sobretudo nas suas próprias águas. A pesca mediterrânica não tem conseguido aplicar satisfatoriamente medidas técnicas; faltam dados sobre o sector e os progressos em matéria de cooperação internacional têm sido lentos. Chegaram as ITQ europeias: Cedência de Quotas versus Estabilidade Relativa No âmbito da presente PCP há muito espaço para os Estados-Membros desenvolverem o seu próprio sistema de gestão de quotas (cf. Reino Unido e Países Baixos), o que, por um lado, permitiu o desenvolvimento de sistemas adaptados a circunstâncias sociais, económicas e políticas locais. Por outro lado, daí resulta que cada Estado-Membro tenha um sistema de gestão ligeiramente diferente. O facto de os sistemas jurídicos subjacentes serem muito diferentes constitui uma dificuldade acrescida. De facto, todos os regimes de quotas acabam aparentemente por evoluir para regimes de quotas transferíveis. Actualmente as quotas mudam de mãos entre Estados-Membros sob a forma de cedência de quotas e troca de quotas. Estes regimes não são bem controlados nem transparentes, mas são legais. Trata-se de uma prática geralmente não regulamentada e que beneficiaria de uma abordagem mais aberta e livre. Os Estados-Membros tomam medidas para limitar a cedência de quotas. Atendendo às possibilidades acrescidas da livre transferência de produtos, pessoas e capitais em todo o território da UE, será apenas uma questão de tempo até chegarmos ao comércio internacional de quotas. A estabilidade relativa é uma excepção aos princípios da livre circulação de capitais e de trabalho. Embora existam ITQ em alguns Estados-Membros sem resultados catastróficos, há pescadores que atribuem grande importância à estabilidade relativa porque os preocupa o facto de as ITQ virem a permitir uma aquisição brutal de direitos de pesca por parte de pescadores estrangeiros. Sector da Aquicultura A aquicultura está a desempenhar um papel de importância crescente no sector das pescas, proporcionando abastecimentos constantes às indústrias transformadoras e criando emprego em

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sectores dependentes das pescas. Neste momento, o principal desafio para o sector da aquicultura é conseguir responder a preocupações relacionadas com o ambiente e com a protecção da saúde. Dimensão internacional da PCP As frotas da UE costumavam pescar em países terceiros. Essas oportunidades de pesca estão a desaparecer gradualmente num contexto de aspirações legítimas daqueles países a desenvolverem a sua própria indústria da pesca. Consequentemente, alguns segmentos da frota da UE perderam os seus pesqueiros tradicionais fora da Europa e agora precisam de encontrar oportunidades de pesca na Europa ou então de retirar os barcos da faina. 5.4. Novos objectivos para a PCP No seu Livro Verde, a Comissão afirmou que muitos dos problemas da PCP são causados pela sua falta de objectivos claros. No seu guia para a avaliação da PCP, a Comissão propôs um conjunto de novos objectivos, que aqui repetimos em breves palavras:

• Pescas responsáveis e sustentáveis e actividades no domínio da aquicultura que contribuam para a existência de ecossistemas marinhos saudáveis;

• Um sector das pescas e da aquicultura economicamente viável e competitivo que beneficie o consumidor;

• Um nível de vida condigno para aqueles que dependem das actividades da pesca. Os princípios da boa governação também têm de ser incorporados na nova PCP:

• Abertura e transparência, em especial melhorando a qualidade e a transparência do aconselhamento e dos dados científicos que servem de base à tomada de decisões em matéria de política;

• Participação, através de um envolvimento maior e mais amplo das entidades interessadas, desde a fase de concepção até à fase de aplicação da política, inclusivamente a nível local e regional;

• Responsabilidade democrática, através de uma definição mais clara das responsabilidades a nível europeu, nacional e local;

• Eficácia, através de processos de tomada de decisão cujos resultados sejam devidamente avaliados, controlados e respeitados; e

• Coerência com outras políticas comunitárias, em especial políticas ambientais e de desenvolvimento, através de uma abordagem intersectorial.

O Livro Verde sublinhou também a necessidade de a PCP se debruçar sobre alguns outros aspectos:

• Integrar normas sanitárias; • Coadunar a capacidade das frotas com os recursos; • Assegurar uma aplicação eficaz das normas; • Tratar das adaptações estruturais que resultem das transformações; • Promover a exploração responsável das águas internacionais; • Melhorar os dados com vista a apoiar a tomada de decisões.

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6. Análise da possível aplicação de um regime de ITQ no contexto da PCP

Muito embora neste momento os direitos de pesca não sejam oficialmente transaccionáveis, a nível individual, entre Estados-Membros, na prática muitos pescadores da UE pescam com base em quotas estrangeiras como resultado da cedência de quotas. Esta prática actual de comércio de quotas não regulamentado vem criar uma situação não transparente e provoca problemas de registo e de aplicação. A instauração de um regime de ITQ a nível da UE dotaria estas práticas de uma base jurídica, regulamentaria o comércio internacional dos direitos de pesca e criaria, desta forma, uma situação mais transparente. A flexibilidade de um regime de ITQ depende principalmente das normas estabelecidas para efeitos de transferência e de divisibilidade. Em especial nas pescas de múltiplas espécies, deveria haver flexibilidade de transferência, de modo a facilitar a equivalência entre quotas e as verdadeiras capturas e composição dos recursos haliêuticos. Um regime de transferência temporária (leasing) entre pescadores poderia oferecer mais flexibilidade do que a transferência permanente de quotas (venda). Os benefícios económicos que se espera que advenham das ITQ estão, em grande parte, relacionados com a flexibilidade que elas concedem a pescadores e gestores de recursos. A colocação de limitações à propriedade, transferibilidade, divisibilidade ou duração (geralmente no reconhecimento de interesses de equidade e de distribuição) e atrasos administrativos irão reduzir a flexibilidade que o regime proporciona e, por conseguinte, os potenciais ganhos em matéria de eficiência económica resultantes da gestão das ITQ. 6.1. ITQ e estabilidade relativa Uma das principais características da actual PCP é que cada Estado-Membro tem uma quota-parte constante das possibilidades de pesca em águas da UE. A introdução de um regime de ITQ a nível da UE seria o fim da estabilidade relativa, pois as ITQ serão transaccionadas a nível internacional. Nesse caso, o conceito de “quota nacional” não terá qualquer significado. 6.2. ITQ europeias ou ITQ nacionais Há pelo menos duas modalidades possíveis de introdução de um regime de ITQ a nível da União Europeia: • As ITQ podem ser emitidas e geridas pela União Europeia. Nesse caso, as ITQ serão definidas

como uma quota-parte do valor total do TAC para a espécie em causa. Os Estados-Membros não terão uma quota nacional e por consequência não desempenharão nenhum papel na gestão e na aplicação do regime de quotas.

• A Comissão pode impor a introdução de ITQ nacionais pelas autoridades nacionais dos Estados-Membros e exigir que elas sejam transaccionáveis a nível internacional. Nesse caso as ITQ seriam definidas como quotas-partes da quota nacional. A quota nacional para cada espécie seria determinada pela estabilidade relativa, como acontece na situação actual. De um ponto de vista político este sistema poderia ser mais fácil, pois os Estados-Membros não teriam de prescindir do seu papel na gestão das pescas. Por outro lado, a aplicação das quotas nacionais pelos Estados-Membros vai ser muito difícil, pois as quotas poderão estar disseminadas por toda a UE. O registo das quotas, pelo menos, deveria estar centralizado a nível europeu.

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6.3. Repartição inicial das ITQ Embora o conceito da estabilidade relativa vá perder o seu significado depois da instauração das ITQ na UE, ele pode desempenhar um determinado papel na repartição inicial das ITQ. Os TAC para cada unidade populacional seriam divididos em quotas nacionais com base no princípio da estabilidade relativa, para haver uma instauração tranquila do novo regime. Essas quotas nacionais podem ser divididas em ITQ com base nas capturas históricas registadas em cada caso. Nos Estados-Membros em que já vigora um regime de IQ ou de ITQ, as quotas individuais (IQ) nacionais podem transformar-se directamente em ITQ europeias. Nos casos dos Países Baixos, da Islândia e da Nova Zelândia, a repartição inicial também teve como base as capturas históricas. Em todos estes casos a repartição inicial suscitou protestos por parte de pescadores individuais e é de esperar que o mesmo aconteça no caso da UE. Ainda assim, as capturas históricas e as quotas nacionais em vigor parecem ser a base mais lógica para a repartição inicial das ITQ europeias. 6.4. Consequências jurídicas As ITQ a nível da União Europeia não têm precedentes, pois será a primeira vez que elas são aplicáveis em países com sistemas jurídicos diferentes. A fim de impedir contradições entre o conceito de ITQ europeias e as diferentes legislações nacionais dos Estados-Membros, o direito a ITQ não deverá ser definido explicitamente como um direito de propriedade. Por outro lado, as características do direito a ITQ e as condições para comércio e propriedade deverão ser devidamente definidas para impedir ambiguidades.

Um dos problemas dos regimes de ITQ é que, depois da criação de direitos, será difícil alterar o sistema de gestão porque o sector exigirá indemnizações por quaisquer alterações que afectem o valor dos seus direitos de pesca. Este problema será agravado quando o direito de pesca for definido explícita ou implicitamente como um direito de propriedade. 6.5. ITQ e gestão regional Num regime de ITQ europeu, será necessário que o registo e a aplicação das quotas estejam centralizados, pois as autoridades nacionais perderão a sua base natural de aplicação quando já não existir o conceito de “quota nacional”. As OP nacionais perderão igualmente o seu papel na co-gestão porque os interesses nos recursos haliêuticos e nas áreas de pesca ficarão dispersos a nível internacional. Por outro lado, a propriedade das quotas proporcionará uma base para a co-gestão regional por parte das entidades interessadas. As organizações representativas de proprietários de quotas podem desempenhar um papel no domínio da gestão, pois a propriedade de ITQ define muito claramente quem são as partes interessadas para cada TAC. A escala regional da co-gestão será então definida pelas fronteiras dos recursos haliêuticos. Será necessária uma estreita colaboração entre algumas destas Organizações representativas de Proprietários de Quotas, porque muitas espécies são capturadas nas mesmas pescas de múltiplas espécies, associando assim os interesses de proprietários de quotas relativas a espécies diferentes. 6.6. ITQ e aplicação O vasto comércio de quotas não regulamentado que actualmente se pratica no território da UE (cedência de quotas) causa problemas de aplicação, porque as quotas nacionais são objecto de pesca por pescadores de diferentes nacionalidades e desembarcadas em diferentes países, ao passo que os sistemas de aplicação continuam a estar organizados em termos nacionais. A instauração de um

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regime de ITQ a nível da UE vai exigir, como é evidente, um sistema fiável de registo, de controlo e de aplicação de quotas em todo o território da UE. 6.7. Definição de ITQ Como vimos nos estudos de caso, não existe uma definição única unânime de ITQ – são muitas as variações possíveis. Pode haver condições diferentes para a propriedade e o comércio de ITQ. As ITQ podem estar associadas a uma embarcação, podem ser especificadas normas para limitar a concentração e podem ser introduzidas disposições para lidar com os problemas das capturas acessórias e da pesca de múltiplas espécies. De uma maneira geral, quanto mais forem as condições relativas à propriedade menos forte será o direito de propriedade. Por outro lado, a imposição de mais condições à propriedade e ao comércio de direitos de pesca virá limitar os ganhos de eficiência que o regime de ITQ trará consigo. Sejam quais forem as opções que se façam, a definição e a regulamentação das ITQ deverão ser o mais claras e transparentes possível. 6.8. As ITQ na pesca de múltiplas espécies As ITQ serão definidas como uma quota-parte num TAC de uma única espécie, que está associado a uma unidade populacional numa determinada área. No entanto, algumas espécies são capturadas na pesca de múltiplas espécies e o regime de ITQ terá de lidar com as características específicas deste tipo de pesca. Para espécies que são capturadas em conjunto, sem a possibilidade de selecção de uma só dessas espécies, este facto pode ser levado em conta aquando da fixação dos TAC. É o que já está a ser feito presentemente, nos locais onde a arinca, por exemplo, é capturada juntamente com o bacalhau, e o TAC para a arinca é fixado a um nível relativamente baixo, a fim de proteger o bacalhau, que é uma unidade populacional vulnerável. Em algumas pescas de múltiplas espécies, especialmente em casos em que não é possível seleccionar cada uma das espécies, a solução pode residir nas quotas de múltiplas espécies. Nestes casos terá de ser especificada a relação com os TAC de espécie única das diferentes espécies envolvidas. Se as espécies puderem ser seleccionadas isoladamente (as espécies são sempre capturadas em conjunto, mas as proporções em que são capturadas podem ser influenciadas pela escolha do método de pesca ou da zona de pesca) a melhor solução será a das quotas de espécie única com a possibilidade de troca de quotas de acordo com determinados rácios especificados. 6.9. ITQ e gestão da capacidade Comércio internacional de quotas de pesca significa, como é evidente, que as quotas podem ser transaccionadas entre diferentes frotas. A propriedade de quotas de diferentes frotas varia com o tempo e, consequentemente, a existência de metas constantes de capacidade por segmento de frota, tal como especificado nos POP, constituirá um limite desnecessário e indesejável ao comércio livre de direitos de pesca. De facto, qualquer forma de gestão da capacidade por segmento de frota provocará tensões com a possibilidade de transaccionar livremente as quotas. Actualmente, na maior parte dos sistemas nacionais de gestão das pescas, o direito de pescar está dependente da propriedade de uma licença nacional de pesca. As licenças de pesca desempenham um papel importante como instrumento de limitação da capacidade e, desta forma, de observância das metas estabelecidas pelos POP. Aquando da introdução de um regime europeu de ITQ, parece lógico que, por motivos de coerência da gestão, as licenças nacionais sejam substituídas por licenças de pesca da UE. O direito de pescar também pode ficar directamente associado à posse de ITQ, fazendo

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depender, assim, do mercado a gestão da capacidade e maximizando os ganhos de eficiência dos direitos de pesca comercializáveis. 6.10. Possíveis efeitos das ITQ europeias Ganhos de eficiência O comércio de direitos de pesca tenderá a equilibrar a posse de quotas e a capacidade, tanto a nível individual como a nível de frotas. A posse de direitos de pesca acabará por ficar nas mãos dos pescadores mais eficientes. Redução dos incentivos às devoluções ao mar e aos desembarques ilegais Um dos principais motivos para a introdução de ITQ é tornar mais flexível o sistema de gestão. A possibilidade de comercialização dos direitos de pesca dá aos pescadores a hipótese de equilibrarem os seus direitos de captura e as suas capturas potenciais. Caso haja possibilidade de efectuar compras e vendas retrospectivas, como vimos em alguns dos estudos de caso, será mesmo possível ajustar os direitos de captura às capturas reais. Isto aumenta a flexibilidade do sistema de gestão e poderá diminuir os incentivos aos desembarques ilegais e às devoluções. Concentração dos direitos de pesca. A literatura teórica sobre os efeitos dos direitos de pesca comercializáveis prevê uma tendência para a concentração desses direitos de pesca, querendo com isso dizer que o número de proprietários de quotas irá diminuir. No entanto, os estudos de caso apresentados neste relatório não demonstram fortes tendências de concentração. Desemprego regional em (antigas) comunidades piscatórias. As regiões mais dependentes da pesca poderão não ser sempre aquelas onde as actividades da pesca são mais eficientes. Por consequência, a possibilidade de comercialização de quotas poderá levar à venda da totalidade das quotas de algumas comunidades piscatórias, originando dessa forma possíveis problemas de desemprego. É de sublinhar, no entanto, que esses efeitos também poderão ocorrer sem a existência de direitos de pesca (oficialmente) comercializáveis. Investimento no sector da pesca. Investidores não pertencentes ao sector da pesca (por exemplo, empresas transformadoras e cadeias de supermercados) poderão investir em ITQ. A maior ou menor possibilidade de isso vir a acontecer depende das condições de propriedade de ITQ. Se estas quotas estiverem associadas a uma embarcação, este efeito é menos provável. 6.11. Aplicação de ITQ a nível da UE no âmbito da PCP 6.11.1. Condições gerais para a aplicação de ITQ no âmbito da PCP Não são muitas as condições principais para a aplicação de um regime de ITQ: • As ITQ exigem a existência de TAC. Estes TAC podem ter como base o aconselhamento

científico ou acordos políticos. Esta condição implica a não aplicabilidade de um regime de ITQ à pesca mediterrânica actual.

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• As ITQ exigem chaves de repartição para repartir os TAC por pescadores individuais. Inicialmente, as chaves de repartição poderão incluir a existência de normas de estabilidade relativa entre Estados-Membros.

• De um ponto de vista prático, as ITQ têm de se restringir a um número limitado de espécies comerciais principais ou espécies de interesse ecológico específico. Um número demasiado elevado de espécies teria como resultado uma grande complexidade e conflitos de interesses entre recursos haliêuticos e entidades interessadas.

A aplicação bem sucedida de um regime de ITQ exige diversas condições práticas e institucionais para a concretização de todos os benefícios potenciais do regime. • As ITQ deverão ser livremente transferíveis. A flexibilidade não deverá ser reduzida por

restrições em termos de propriedade, condições de transferência ou outras regras. O cerne das ITQ é a possibilidade de comercialização sem limites, e só com uma transferibilidade sem restrições é que as ITQ proporcionarão a flexibilidade necessária à obtenção de todos os benefícios de um regime de ITQ.

• Quase todas as frotas da UE capturam mais do que uma só espécie, o que implica que os regimes de ITQ incluirão em geral diversas espécies. A gestão por ITQ de espécies isoladas na pesca de múltiplas espécies exige regras para combinações de ITQ de uma só unidade populacional. Os pescadores deverão, em qualquer momento, estar na posse de conjuntos de ITQ que correspondam à composição das suas capturas. Preferencialmente, o regime deverá permitir transferências durante a época da pesca a fim de se conseguir o maior ajustamento possível à composição actual das capturas. Em alguns tipos de pesca poderão ser necessárias regras para capturas acessórias de espécies específicas extra quota.

• Os Estados-Membros da UE deverão chegar a acordo acerca de todos os pormenores das especificações das ITQ a nível da UE. A Comissão deverá solicitar a elaboração de um quadro jurídico para direitos de propriedade individuais nas pescas da UE.

• As autoridades manterão uma base de dados actualizada tanto das ITQ como das capturas. Essa base de dados deverá ser acessível em linha a todas as entidades interessadas e autoridades ligadas a este processo.

• As autoridades deverão facilitar a transferência flexível de quotas e o leasing de quotas. Por exemplo, poderia organizar-se um mercado electrónico onde se pudessem reunir ofertas e pedidos de ITQ.

• A aplicação eficaz de quotas individuais à escala da UE é essencial para o funcionamento do regime de ITQ. Este é um dos principais desafios de um regime internacional de ITQ.

• Aplicação eficaz, uma base de dados adequada e um mercado aberto de ITQ deverão providenciar transparência e confiança no regime. Se as entidades interessadas não tiverem confiança, o regime não funcionará porque não haverá transferências.

• O regime de ITQ poderá ser gerido pela Comissão, mas será provavelmente mais eficaz delegar a responsabilidade da gestão em Comissões Regionais de Gestão organizadas por zonas de pesca. Nessas Comissões Regionais de Gestão poderá estar representada a indústria da pesca.

6.11.2. Gestão das ITQ por zonas de pesca Como anteriormente foi registado, podem ser instituídas ITQ para qualquer unidade populacional para a qual tenham sido definidos TAC e quotas. Nos quadros 1 e 2 são apresentadas, por zona de pesca, as principais categorias de unidades populacionais adequadas à gestão por meio de ITQ, juntamente com os segmentos de frota que beneficiarão da gestão por meio de ITQ. A relação entre unidades populacionais e segmentos de frota em diferentes áreas foi retirada de Lassen (1996). No anexo 1 é apresentado um quadro mais pormenorizado de unidades populacionais e segmentos de frotas envolvidos. Tanto os segmentos eficientes das frotas como os menos eficientes beneficiarão com a introdução da gestão por meio de ITQ. Os segmentos mais eficientes terão uma oportunidade de alargar a sua actividade. Os segmentos menos eficientes terão uma possibilidade de vender os seus direitos de

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pesca e de receber uma indemnização por abandonar a actividade da pesca. No entanto, só os proprietários de navios beneficiarão dessa indemnização. Os tripulantes poderão perder os seus postos de trabalho sem receberem indemnização nenhuma. Quadro 6.1. – Principais categorias de unidades populacionais adequadas à gestão por meio de ITQ e as principais frotas de pesca que beneficiarão da gestão por meio de ITQ

Unidades populacionais demersais Unidades populacionais pelágicas

Zona Unidades

populacionais

Principais segmentos de frota

envolvidos

Unidades populacionais

Principais segmentos de frota

envolvidos Mar Báltico Bacalhau do Báltico Arrastões de pesca

demersal da Alemanha, Suécia, Dinamarca e Estados candidatos

Arenque do Báltico e espadilha

Arrastões pelágicos da Finlândia, Suécia, Alemanha, Dinamarca e Estados candidatos.

Unidades populacionais de peixe redondo e de lagostins

Arrastões demersais, cercadores, navios de pesca com redes de emalhar e navios de pesca do lagostim do Reino Unido, da Irlanda, Dinamarca, Suécia, Alemanha e França

Mar do Norte, Div IIIa, VIId, Ocidente da Escócia

Unidades populacionais de peixe chato

Arrastões de retrancas e navios de pesca com rede de emalhar dos Países Baixos, da Alemanha, do Reino Unido e da Bélgica. Navios de pesca de camarão dos Países Baixos, da Alemanha e da França

Unidades populacionais de arenque, cavala, carapau e verdinho

Arrastões pelágicos e cercadores com rede de cerco com retenidas do Reino Unido, da Irlanda, dos Países Baixos, da França e da Alemanha. Arrastões da Dinamarca e da Suécia

Plataforma meridional: mar da Irlanda, mar Celta, zona ocidental do Canal da Mancha, zona norte do golfo da Biscaia

Unidades populacionais demersais Lagostins

Arrastões de pesca demersal, cercadores, navios de pesca com rede de emalhar e navios de pesca do lagostim do Reino Unido, da Irlanda, Bélgica, França e Espanha. Frota de atuneiros, navios de pesca com artes fixas de França e Espanha.

Unidades populacionais de arenque, cavala, carapau e verdinho

Arrastões pelágicos e cercadores com rede de cerco com retenidas do Reino Unido, dos Países Baixos, da Irlanda, França, Espanha e Portugal

Península Ibérica Unidades populacionais demersais e lagostins

Arrastões e arrastões em parelha, palangreiros e artes de pesca fixas de Espanha, Portugal e França. Navios de pesca com artes fixas, frota de atuneiros de França

Sardinha, anchova e carapau

Cercadores com rede de cerco com retenidas de Espanha, Portugal e França Arrastões pelágicos de França

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Unidades populacionais demersais Unidades populacionais pelágicas

Zona Unidades

populacionais

Principais segmentos de frota

envolvidos

Unidades populacionais

Principais segmentos de frota

envolvidos Mediterrâneo Atum Frota internacional

de atuneiros Fonte: LEI 2002

Quadro 6.2. - Espécies industriais adequadas à gestão por meio de ITQ

Zona Espécies industriais Segmentos de frota Mar Báltico Espadilha e arenque para fins industriais.

Mar do Norte Galeota, faneca-noruega, espadilha e outras unidades populacionais pescadas para fins

industriais.

Arrastões e cercadores com rede de cerco com retenidas dinamarqueses,

arrastões suecos

Fonte: LEI 2002

Mar Báltico Os mais importantes recursos haliêuticos do mar Báltico são as unidades populacionais de bacalhau para as pescas demersais e as de arenque e espadilha para as pescas pelágicas. São fixados anualmente TAC para estas unidades populacionais. É possível gerir de forma eficaz as pescas de bacalhau por meio de ITQ que podem ser transaccionadas entre as frotas de arrastões de pesca demersal e outros segmentos de frota da Dinamarca, Alemanha e Suécia. A partir de 2004, a gestão das ITQ abrangerá também as frotas dos novos Estados-Membros: Polónia, Letónia e Lituânia. A pesca do arenque e do espadilha envolve segmentos de frota de Estados-Membros actuais – Alemanha, Dinamarca, Suécia e Finlândia – e também segmentos de frota de Estados candidatos – Polónia, Estónia e Letónia. Como o arenque e o espadilha são capturados juntos pela maior parte dos segmentos de frota abrangidos, poder-se-á considerar a utilização de ITQ de múltiplas espécies para estas espécies. Mar do Norte, Canal da Mancha, Skagerrak e Ocidente da Escócia As pescarias de peixe de carne branca do mar do Norte são pescas mistas, em que se captura conjuntamente bacalhau, arinca, badejo e escamudo. Estes recursos podem ser geridos por meio de quotas para espécies isoladas, com a condição de os pescadores se certificarem de que estão na posse das quotas para todas as espécies de quota que capturam. É evidente que tem de ser assegurada a conservação de cada uma das espécies. Se um pescador esgotar a quota de uma determinada espécie, deverá comprar quotas adicionais, interromper a pesca ou passar para outras pescas ou outras zonas de pesca. A pesca de bacalhau, arinca, badejo e escamudo envolve segmentos de frotas do Reino Unido, da Irlanda, Alemanha, Dinamarca e França. Para os arrastões de retrancas dos Países Baixos e da Bélgica o bacalhau e o badejo são capturas acessórias. A pesca da solha e do linguado no mar do Norte é sobretudo realizada por arrastões de retrancas holandeses e belgas e por arrastões de pesca demersal do Reino Unido, da França e da Alemanha. A pesca pode ser gerida como pesca mista com base em quotas para espécies isoladas para a solha e o linguado. Os pescadores deverão estar na posse de quotas para bacalhau, badejo e outras espécies que constituam captura acessória para poderem participar na pesca. As principais frotas que vão beneficiar da introdução de ITQ na pesca de lagostins são as dos arrastões do Reino Unido, da Dinamarca e da Bélgica. As frotas necessitam de quotas para capturas acessórias para o bacalhau e outras capturas acessórias. As pescas pelágicas de arenque, cavala, carapau e verdinho têm a ver com as frotas do Reino Unido, da Irlanda, dos Países Baixos, da França, Alemanha, Dinamarca e Suécia. Essas pescas poderão ser geridas por meio de ITQ para espécies isoladas, porque podem ser seleccionadas separadamente. A pesca industrial de galeota, espadilha e faneca-noruega, carapau e verdinho é sobretudo efectuada por

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arrastões e cercadores com rede de cerco com retenidas dinamarqueses e pode ser gerida por meio de ITQ para espécies isoladas. Plataforma meridional A unidade populacional de pescada do Norte, que está distribuída por uma vasta área, é capturada sobretudo nesta zona. Esta unidade populacional pode ser gerida como pesca mista com base em quotas para espécies isoladas destinadas à pescada. As principais frotas envolvidas são os arrastões e os palangreiros espanhóis e os arrastões irlandeses e do Reino Unido. Os pescadores também deverão estar na posse de quotas para todas as capturas acessórias de espécies de quota. A gestão da pesca de peixe de carne branca no mar da Irlanda e no mar Celta, efectuada por arrastões do Reino Unido e arrastões de retrancas belgas, pode ter como base quotas para espécies isoladas para unidades populacionais de bacalhau, badejo e peixe chato. A pesca de outras unidades populacionais demersais, por exemplo o areeiro e o tamboril, também poderá ser gerida por meio de ITQ para espécies isoladas, para além de quotas para capturas acessórias relevantes. As principais frotas envolvidas são os arrastões espanhóis e franceses. Península Ibérica A pesca demersal nas águas ao largo da Península Ibérica poderão ser geridas como pesca mista com base em quotas de espécies isoladas para a pescada, o areeiro e o tamboril. As principais frotas que vão beneficiar da gestão por meio de ITQ para estas espécies são os arrastões espanhóis, franceses e portugueses. A pesca de sardinha e anchova é realizada sobretudo por cercadores espanhóis, portugueses e franceses. Estes segmentos podem beneficiar da introdução da gestão por meio de ITQ para estas espécies. Mediterrâneo Para o Mediterrâneo não foram especificadas TAC. Uma das razões é o facto de não se tratar de uma zona que faça parte do CIEM. As pescas do Mediterrâneo são sobretudo geridas por meio de limitações do esforço e da capacidade de pesca. A aplicabilidade dos TAC a esta zona é discutível devido ao grande número de espécies presentes nas capturas. Por consequência, a zona do Mediterrâneo não pode beneficiar de um regime de ITQ, excepção feita, talvez, ao caso da pesca do atum. 6.11.3. Tipos de gestão de espécies mistas por meio de ITQ Aquando da concepção de um regime de ITQ há que ter em conta que quase todas as pescarias na UE são pescarias mistas. A forma mais generalizada de ITQ é um conceito no qual foram atribuídas ITQ para espécies isoladas a todas as unidades populacionais relevantes numa pescaria: cada ITQ é definida como uma quota-parte em todas as unidades populacionais para as quais foram especificados TAC. Os pescadores têm necessariamente de gerir as quotas de que são proprietários de uma forma que reflicta a composição real das capturas. A transferência temporária de quotas terá sobretudo a função de fazer equivaler a propriedade das quotas à verdadeira composição das capturas. Esta abordagem é que mais se aproxima do cerne do regime de ITQ, regime que hoje em dia se pode encontrar em diversas pescarias e que funciona especialmente bem se o número de unidades populacionais incluídas nas pescas for limitado a algumas espécies principais. Conforme a natureza das pescas - e daí o equipamento, a zona onde se pesca e, em especial, a composição dos recursos haliêuticos e a conclusão da participação das entidades interessadas na

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concepção do regime -, a concepção geral poderá evoluir para três formas principais segundo as quais um regime de ITQ pode lidar com a natureza multiespécies de uma pescaria. Se for capturado um número limitado de espécies-alvo com uma composição relativamente estável de capturas, poder-se-á aplicar o método “equivalente ao bacalhau”. Neste caso, é fixada uma ITQ para a totalidade das principais espécies-alvo e as ITQ de cada uma das espécies são calculadas por referência à ITQ total utilizando coeficientes equivalentes ao bacalhau. Daí que a captura de espécies isoladas seja equilibrada por referência à ITQ de unidades populacionais múltiplas. Os coeficientes a acordar vão basear-se em critérios ecológicos ou económicos por parte das entidades interessadas envolvidas no processo. O peso relativo desses coeficientes depende, pois, das diferentes pescarias. Um segundo método, particularmente adequado para situações em que é possível definir uma espécie-alvo dominante, consiste em fixar a ITQ apenas para a principal espécie-alvo e considerar as restantes capturas como acessórias. Para espécies que sejam capturadas conjuntamente, sem a possibilidade de seleccionar uma dessas espécie como alvo, este facto pode ser tido em conta aquando da fixação dos TAC. É algo que já se faz na situação actual, em que, por exemplo para a pesca industrial, para além de TAC para as espécies-alvo, apenas foram especificadas regras relativas a capturas acessórias para as restantes espécies. Nos casos em que não é possível definir alvos para a pesca e em que não existe um conjunto principal de unidades populacionais envolvido, como é, por exemplo, o caso do Mediterrâneo, poderá fixar-se uma quota multiespécies factual. Por exemplo, a ITQ poderia especificar um número de quilos de espécies capturadas numa zona específica. Nesta situação todas as unidades populacionais são tratadas em pé de igualdade e de forma agregada. Entre todas as formas possíveis de lidar com as pescas mistas, o regime de quotas de uma só unidade populacional para espécies-alvo principais constitui a base do regime que mais se aproxima da essência dos direitos transferíveis. A promoção deste conceito geral é vista como uma medida inicial muito positiva para a introdução de ITQ em todas as pescas da UE em que tal regime seja exequível. Os estudos de caso indicaram que o modelo final de gestão das ITQ para cada zona de pesca deveria ser desenvolvido ao longo do tempo pelas entidades interessadas envolvidas no processo.

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7. Conclusões

Na literatura sobre esta matéria, são muitas as vantagens teóricas atribuídas às ITQ. Afirma-se que as ITQ irão resolver a tragédia das unidades populacionais de interesse comum, a corrida ao peixe, e isso proporcionará um mecanismo interno para eliminar a sobrecapacidade. Daí que da gestão das ITQ façam parte incentivos que permitam chegar a uma situação de repartição optimizada de recursos (mão-de-obra, capital e recursos haliêuticos) e dos quais resulte uma situação em que a escassez do produto se reflicta no respectivo preço. Reconhece-se que as ITQ têm desvantagens associadas ao incentivo que oferecem às devoluções ao mar e à possibilidade de as comunidades piscatórias poderem perder os seus direitos de pesca. Também são de esperar dificuldades em matéria de controlo e aplicação. Há que realçar, porém, que muitos destes benefícios e retrocessos surgiriam também com sistemas alternativos de gestão devidamente executados que assentam na repartição de quotas de pesca individuais. A maior parte das desvantagens associadas à gestão por meio das ITQ também se aplicam a sistemas de gestão alternativos. São de esperar dificuldades associadas com as devoluções ao mar e o controlo de desembarques em qualquer regime baseado em quotas individuais de capturas. Mesmo o aspecto da transferibilidade não está limitado às ITQ; é possível transferir com o navio direitos não transferíveis, como ficou demonstrado pela prática desenvolvida nos termos da actual PCP. Poder-se-á até concluir que diversas pescarias da UE nos termos da actual PCP apresentam características de pescarias regulamentadas por uma ITQ. Em comparação com um regime de direitos individuais não transferíveis, como o que existe nos termos da actual PCP, os benefícios económicos de uma ITQ estão de uma maneira geral associados à flexibilidade que oferecem aos pescadores. Os regimes de ITQ também podem melhorar a transparência das transferências de quotas. Em muitos casos, a situação aproximar-se-á mais daquilo que acontece na prática. Em algumas pescas de múltiplas espécies poderá haver uma redução das devoluções ao mar em comparação com os regimes de quotas não transferíveis. Uma maior flexibilidade e transparência poderão acelerar a reafectação de recursos. Os casos examinados neste estudo descrevem a gestão da pesca em quatro países: Islândia, Países Baixos, Nova Zelândia e Reino Unido. Embora muito diferentes em termos da situação das pescas, dos objectivos da gestão das pescas e da forma dos regimes de ITQ que foram desenvolvidos, todos os casos demonstram que das ITQ pode resultar um sistema de gestão prático e funcional. Em todos os casos, o funcionamento do sistema melhorou à medida que, depois de uma resistência inicial contra o regime de ITQ, os pescadores aprenderam gradualmente a funcionar no âmbito desse regime e a aceitá-lo. O indicador mais óbvio dos benefícios que advêm do facto de ser permitido o comércio de quotas é o grande número de quotas transaccionadas no âmbito das pescas em que tal é permitido. O comércio de quotas gera flexibilidade, a qual promove um melhor equilíbrio entre quotas individuais e capturas. Ainda assim, grande parte do comércio de quotas tem por objectivo ajustar a composição das quotas e não aumentar ou reduzir o volume agregado das quotas. Nos casos europeus, a prática e a aceitação do regime ITQ evoluiu ao ponto de se poder dizer que a insuficiência do quadro jurídico para as ITQ, enquanto direitos de propriedade, e para o comércio de ITQ constitui uma barreira ao funcionamento eficaz do regime. A falta de um quadro jurídico claro para as quotas, enquanto direitos de propriedade, e o risco de haver particulares que intentem acções em tribunal criam um clima de incerteza que poderia ser evitado.

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Nem em todos os casos a dimensão das frotas diminuiu desde a introdução das ITQ. No entanto, em alguns casos, o regime de quotas está tão bem montado que o excesso de capacidade não irá ajudar os pescadores a obterem graciosamente quotas adicionais. O excesso de capacidade que não se espera que venha a ser utilizado não passa, pois, de um encargo financeiro para os proprietários. Para além disso, considera-se que as medidas de capacidade são extremamente falíveis para muitas frotas. Não é fácil encontrar provas claras de que o regime de ITQ tenha tido um impacto positivo sobre os recursos haliêuticos, em particular se se pesca em unidades populacionais de interesse comum. No entanto, na maioria dos casos, as diferenças entre as capturas desembarcadas e os TAC diminuíram gradualmente. As diferenças entre os TAC e o aconselhamento científico também diminuíram. Isto demonstra que estes países possuem de facto instrumentos poderosos para controlar o volume da pesca das espécies em causa. Existem provas claras de que os regimes de ITQ não resolveram os problemas das devoluções ao mar. Ainda assim, se uma grande parte do comércio de quotas teve por objectivo o ajustamento da composição das quotas, é possível concluir que as ITQ se traduziram num melhor equilíbrio entre direitos individuais e capturas reais. Isso poderá ter reduzido as devoluções ao mar das capturas de determinadas espécies que ultrapassaram as quotas estabelecidas. Também é difícil avaliar o impacto das ITQ sobre os resultados económicos das frotas. Há provas claras de alguns aumentos da concentração da propriedade de quotas, do que deveria resultar uma melhoria das condições económicas. Na maior parte das frotas consideradas, a produtividade e o valor acrescentado por trabalhador são elevados. No entanto, é discutível se os resultados económicos positivos e as tendências de concentração teriam sido inferiores se acaso estas pescas tivessem sido geridas de modo diferente. A maior parte dos casos aponta o facto de os preços de compra e aluguer de ITQ serem relativamente elevados. Os preços são tão elevados que o valor de arrendamento das quotas excede amplamente os lucros obtidos na pesca. Isto impede a entrada de novos operadores nestas pescas e, para as regiões que perderam as suas quotas, torna proibitivo inverterem a situação. Muitas das faltas de eficiência da actual PCP foram postas em destaque no Livro Verde sobre a Revisão da PCP. Um dos motivos desta insatisfação é a complexidade do processo de tomada de decisão a nível da UE, que está muito afastado das partes interessadas. Alguns Estados-Membros não estarão provavelmente dispostos a que os vejam abrir mão da soberania nacional. Os pescadores não estão satisfeitos com a PCP e entre as partes interessadas reina um clima generalizado de desconfiança. Como os responsáveis pelo controlo e pela aplicação das regras são os Estados-Membros, estas podem ser aplicadas de modo diferente em diferentes países. Os pescadores têm a impressão de que os seus colegas estrangeiros são menos controlados pelas respectivas autoridades nacionais. De facto, todos os regimes de quotas parecem evoluir para regimes de quotas transferíveis. Actualmente as quotas mudam de mãos entre Estados-Membros, sob a forma de cedência de quotas ou troca de quotas. Estes regimes nem são bem controlados nem transparentes – mas são legais. Trata-se de uma prática que em grande parte não é regulamentada e que beneficiaria de uma abordagem mais aberta e mais livre. As tentativas de controlar o esforço de pesca não têm dado resultado. A frota da UE revela sobrecapacidade e em muitos segmentos dessa frota a rentabilidade é baixa. Os incentivos à reestruturação do sector são insuficientes. Alguns Estados-Membros continuam a conceder subsídios para a modernização da frota ou para a redução dos custos de exploração. Os recursos haliêuticos têm vindo a deteriorar-se continuamente, apesar dos 25 anos de PCP. O actual regime de quotas não só não consegue controlar as devoluções ao mar, como até oferece incentivos à triagem comercial.

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A introdução de um regime de ITQ a nível da UE teria muitas consequências para o enquadramento institucional, jurídico e político da PCP. Formalmente, a introdução de um regime de ITQ a nível de toda a União Europeia acabaria com a estabilidade relativa. As ITQ seriam transaccionadas internacionalmente e o conceito de “quota nacional” deixaria de ter significado. Parece haver pelo menos duas modalidades possíveis de introdução de um regime de ITQ no âmbito da UE. As quotas individuais transferíveis a nível da UE poderiam ser emitidas e geridas pela União Europeia ou esta competência poderia ser delegada nos Estados-Membros. Em ambos os casos parece óbvio que a repartição inicial se basearia nas chaves da estabilidade relativa e na atribuição de quotas nacionais com base em registos históricos individuais de capturas ou ITQ nacionais actuais. As ITQ deverão ser específicas para cada unidade populacional, não devendo ser permitida a transferência de ITQ de uma determinada espécie entre diferentes unidades populacionais. A fim de salvaguardar a manutenção de unidades populacionais sustentáveis e desenvolvimentos das capturas a longo prazo, o regime deverá ser edificado com base no mesmo aconselhamento científico (TAC, etc.) que o regime actual. As implicações jurídicas poderão ter um longo alcance. Não há precedentes para ITQ a nível da UE. Tendo em vista impedir que haja contradições entre o conceito de ITQ europeias e as diferentes legislações nacionais dos Estados-Membros, o direito a ITQ não deverá ser definido explicitamente como um direito de propriedade. Por outro lado, as características do direito a ITQ e as condições de comércio e propriedade deverão ser definidas de forma adequada, a fim de impedir que surjam ambiguidades. Note-se que é difícil modificar regimes de ITQ e outros sistemas de gestão que geram determinados direitos para os pescadores, porque o sector exigirá indemnizações para alterações que afectem os seus interesses. Um regime de ITQ que abranja toda a UE alteraria o âmbito dos interesses dos gestores nacionais e regionais, uma vez que o interesse em recursos haliêuticos locais seria colocado num contexto internacional e já não estaria ligado a interesses locais nacionais. Por exemplo, as políticas e licenças relativas às frotas nacionais criariam tensões com as quotas individuais de comercialização livre. Na nova situação, a propriedade de quotas poderá constituir uma base de co-gestão regional por parte de entidades internacionais interessadas. A introdução de ITQ a nível da UE exigiria um regime fiável de âmbito europeu para o registo, o controlo e a aplicação de quotas. A actual prática de comércio não regulamentado de quotas vem criar uma situação de insegurança e de falta de transparência. A introdução de um regime de ITQ a nível da UE forneceria uma base jurídica para o actual comércio internacional de direitos de pesca, criando assim uma situação mais segura e mais transparente. Um regime de ITQ a nível da UE teria de tratar de pescas de múltiplas espécies. Isto poderá ter implicações para o estabelecimento de TAC, a definição de ITQ e a especificação de regras de transferência. As pescas de múltiplas espécies poderão complicar a introdução de ITQ a nível de toda a UE, pois muitas pescas europeias são de tipo multiespécies e/ou de artes de pesca múltiplas. A questão de haver pescas adequadas para regimes de ITQ e outras que o não são não tem a ver com mares nem zonas de pesca, mas sim com a natureza multiespécies dessas pescas. Aqui não existe uma divisão clara entre pescarias específicas e pescarias multiespécies. Em quase todas as pescas da UE é capturada mais de uma espécie. O que é essencial é os pescadores serem ou não capazes de estabelecer como alvo espécies isoladas. Esta condição não é satisfeita nas pescarias multiespécies mediterrânicas e em algumas pescarias com artes de pesca múltiplas e pescarias multiespécies atlânticas. Consoante as características das pescarias específicas, são possíveis diversas situações. Pode haver uma espécie-alvo ou mais do que uma, podem ser ou não ser de valor diferente, a situação das unidades populacionais pode ser igual ou diferente, etc. É inevitável que tenham de ser criadas soluções específicas para determinados casos, como demonstram os casos analisados.

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Os efeitos possíveis que há a esperar de ITQ a nível da UE correspondem às conclusões retiradas da análise teórica e dos estudos de caso. O comércio de direitos de pesca trará tendencialmente mais flexibilidade e um maior equilíbrio de quotas e de capacidade, tanto a nível individual como a nível de frotas. As ITQ poderão acarretar mudanças para as pessoas que dependem da pesca. As condições de trabalho das tripulações poderão mudar de uma forma positiva ou negativa em casos em que o regime se traduza em profundas modificações de funcionamento a bordo dos navios. As condições de vida em regiões com um elevado grau de dependência da pesca poderão mudar, consoante as transferências de ITQ forem positivas ou negativas. Há que sublinhar, porém, que muitos destes efeitos surgiriam também com sistemas de gestão alternativos, baseados na repartição de quotas de pesca individuais. A transferência inter-regional e inter-nacional de quotas, seja num regime baseado em ITQ, seja num regime formal de quotas individuais, pode influenciar a distribuição geográfica de desembarques e, portanto, o abastecimento de matéria-prima para as indústrias transformadoras locais. No que diz respeito à aplicação de um regime de ITQ a nível da UE no contexto da PCP, as condições que têm de ser satisfeitas são a existência de TAC, a concepção de um regime de repartição inicial de TAC a pescadores individuais e, de uma perspectiva prática, as ITQ têm de se restringir a um número limitado de espécies – ou as principais espécies comerciais ou espécies de interesse ecológico específico. A execução bem sucedida de um regime de ITQ exige diversas condições práticas e institucionais tendo em vista a concretização de todos os benefícios potenciais do regime. As ITQ deveriam poder ser transferidas livremente. No que diz respeito à qualidade pan-europeia das ITQ, isso exige um quadro jurídico para direitos de propriedade individual nas pescas da UE. Uma aplicação eficaz, uma base de dados adequada e um mercado aberto de ITQ proporcionarão transparência e confiança no regime. A gestão efectuada por meio de ITQ de espécies isoladas no domínio das pescas mistas exige que haja regras para combinações de ITQ relativas a uma só unidade populacional. Em qualquer momento, os pescadores deverão estar na posse de conjuntos de ITQ que correspondam à composição das suas capturas. O regime de ITQ poderá ser gerido pela Comissão, mas será provavelmente mais eficaz delegar essa gestão em Comités Regionais de Gestão organizados por zonas de pesca. No mar Báltico, a pesca do bacalhau pode ser gerida com eficácia por meio de ITQ. Atendendo a que o arenque e o espadilha são capturados juntos pela maioria dos segmentos de frota envolvidos nesta captura, é provável que se coloque a hipótese de recorrer a ITQ multiespécies para estas espécies. A pesca no mar do Norte é uma pesca mista; os recursos haliêuticos podem ser geridos por quotas para espécies isoladas de peixes de carne branca ,com a condição de os pescadores terem o cuidado de estar na posse das quotas necessárias para todas as espécies de quota incluídas nas suas capturas. A pesca da solha e do linguado no mar do Norte pode ser gerida como pesca mista com base em quotas para espécies isoladas para a solha e o linguado. Na pesca do lagostim são necessárias quotas de capturas acessórias para o bacalhau e outras capturas acessórias. A pesca pelágica do arenque, cavala, carapau e verdinho, e a pesca industrial de galeota, espadilha, faneca-noruega, carapau e verdinho poderão ser ambas geridas por meio de ITQ para espécies isoladas, uma vez que as diferentes espécies podem constituir espécies-alvo separadas. A unidade populacional de pescada do Norte é capturada sobretudo na plataforma meridional (Southern shelf). Esta unidade populacional poderá ser gerida como pesca mista com base em quotas para espécies isoladas no caso da pescada, estando os pescadores na posse de quotas para todas as capturas acessórias de espécies de quota. A gestão da pesca do corégono no mar da Irlanda e no mar Celta poderá basear-se em quotas para espécies isoladas para unidades populacionais de bacalhau, arinca e peixe chato. A pesca de outros recursos haliêuticos demersais, como por exemplo o areeiro e

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o tamboril, também poderá ser gerida por meio de ITQ para espécies isoladas, para além de quotas para capturas acessórias relevantes. A pesca de espécies demersais nas águas ao largo da costa da Península Ibérica poderá ser gerida como pesca mista com base em quotas para espécies isoladas para a pescada, o areeiro e o tamboril. É discutível que os TAC sejam aplicáveis no Mediterrâneo, devido ao grande número de espécies que se juntam nas capturas. Por consequência, a zona do Mediterrâneo não pode beneficiar de um regime de ITQ, excepto, talvez, no caso da pesca do atum. Aquando da concepção de um regime de ITQ, há que considerar que quase todas as pescas da UE são pescas mistas. Entre todas as formas possíveis e disponíveis para tratar das pescas mistas, o regime de quotas para espécies isoladas para as espécies-alvo principais constitui a base de um regime que é o que mais se aproxima da essência dos direitos transferíveis. Considera-se que a promoção deste conceito geral é um primeiro passo sólido para a introdução de ITQ em todas as pescas da UE em que esse tipo de quotas seja exequível. Os estudos de casos indicaram que o modelo definitivo de gestão através de ITQ para cada pesca deverá ser desenvolvido ao longo do tempo pelas partes envolvidas.

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Anexo I: Principais unidades populacionais de peixes adequadas à gestão por meio de ITQ Quadro I.1 Principais unidades populacionais adequadas à gestão por meio de ITQ e principais frotas pesqueiras envolvidas

Unidades populacionais demersais Unidades populacionais pelágicas

Zona Unidade

populacional Principais segmentos de frota

envolvidos Unidade

populacional Principais segmentos de frota

envolvidos Arenque 25-29S, 32 Mar Báltico Bacalhau SD 25-34

Bacalhau SD 22-24 Arrastões alemães de pesca de espécies demersais, cúteres de pesca demersal, navios de pesca com rede de emalhar, cúteres de pesca pelágica alemães, arrastões de pesca demersal, cercadores e navios polivalentes suecos, arrastões de pesca demersal e navios de pesca com rede de emalhar polacos, letões e lituanos, navios de pesca com rede de emalhar e arrastões dinamarqueses

Espadilha 22-32 Arrastões pelágicos, arrastões de pesca demersal, navios de pesca com rede de emalhar e armadilhas finlandeses, arrastões polacos, estónios e letões, navios de pesca costeiros com rede de emalhar e cúteres demersais e pelágicos alemães, arrastões dinamarqueses e arrastões em parelha suecos

Bacalhau IV Skag, VIId

Arenque IV Div IIIa, VIId Arenque VI Arenque VIIg-k

Arinca IV Skag

Arenque VIIb Badejo IV VIId Cavala

Cercadores escoceses com rede de arrasto pelágico e com rede de cerco com retenidas, rede de arrasto pelágico holandesa, rede de arrasto pelágico e rede de arrasto pelo fundo francesas, cúteres alemães, cercadores com rede de cerco com retenidas e arrastões dinamarqueses, arrastões suecos e arrastões pelágicos irlandeses (RSW)

Escamudo IV Div IIIa

Arrastões de retrancas anglo-galeses >300hp, arrastões com portas anglo-galeses, navios de pesca com rede de emalhar anglo-galeses, navios de 110 metros anglo-galeses, arrastões de pesca demersal e cercadores de pesca demersal escoceses, arrastões de retrancas e arrastões com portas holandeses e belgas, cúteres demersais e pelágicos alemães, arrastões com redes de fundo franceses, cercadores, navios de pesca com rede de emalhar e arrastões dinamarqueses, navios polivalentes suecos

Espécies industriais

Bacalhau Via Galeota IV, IIIa Arinca Via Espadilha IV, IIIa Badejo Via Escamudo Via

Rede de arrasto demersal e rede envolvente-arrastante demersal escocesas, arrastões com rede de fundo franceses, navios polivalentes irlandeses

Faneca-noruega IV, IIIa

Arrastões e cercadores com rede de cerco com retenidas dinamarqueses, arrastões suecos

Lagostim IV Rede de arrastar para lagostim e rede de arrasto demersal anglo-galesas e escocesas, rede de arrasto com portas belga, arrastões dinamarqueses

Mar do Norte, Div IIIa, VIId, Ocidente da Escócia

Lagostim VI Navios de pesca do lagostim escoceses

Solha IV, VIId Arrastões de retrancas holandeses, belgas e anglo-galeses, navios de pesca do camarão e arrastões de pesca demersal alemães, rede de arrasto pelo fundo e navios de pesca com artes fixas franceses

Linguado IV, VIId Arrastões de retrancas holandeses, belgas e anglo-galeses, navios de pesca do camarão e arrastões de pesca demersal alemães, rede de arrasto pelo fundo e navios de pesca com artes fixas franceses

Solha VI

Bacalhau VIa

Arinca VIa

Badejo VIa

Rede de arrasto demersal escocesa

Plataforma meridional: mar da Irlanda, mar Celta, zona ocidental do Canal da Mancha, parte norte do golfo da Biscaia

Bacalhau VIIa Rede de arrasto pelágico anglo-galesa, arrastões com portas anglo-galeses, arrastões de retrancas belgas, arrastões com rede de arrasto pelo fundo franceses e navios polivalentes irlandeses

Arenque Cúteres alemães, navios de pesca pelágica holandeses e irlandeses (RSW)

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Unidades populacionais demersais Unidades populacionais pelágicas

Zona Unidade

populacional Principais segmentos de frota

envolvidos Unidade

populacional Principais segmentos de frota

envolvidos Badejo VIIa Solha VIIa Cavala do NE do

Atlântico Palangreiros, arrastões, arrastões em parelha, cercadores com rede de cerco com retenidas espanhóis, cercadores portugueses, navios de pesca pelágica holandeses e irlandeses (RSW)

Bacalhau VII b-k

Frota de atuneiros, navios de pesca com artes fixas e rede de arrasto pelo fundo franceses, navios polivalentes irlandeses

Verdinho de todas as zonas

Arrastões e arrastões em parelha espanhóis, arrastões pelágicos franceses, arrastões dinamarqueses, arrastões suecos, navios de pesca pelágica holandeses

Badejo VII e-k Arrastões com rede de arrasto pelo fundo e frota de atuneiros franceses, navios polivalentes irlandeses

Unidade populacional de carapau do Norte

Arrastões dinamarqueses, rede de chalavar e frota de atuneiros, cercadores, arrastões com rede de arrasto pelo fundo e arrastões pelágicos franceses, navios de pesca pelágica holandeses e irlandeses (RSW)

Solha VIIf,g Rede de arrasto de vara anglo-galesa >300hp, arrastões com rede de arrasto pelo fundo franceses

Unidade populacional de carapau do Sul

Arrastões e arrastões em parelha e cercadores com rede de cerco com retenidas espanhóis, cercadores, arrastões e navios polivalentes portugueses

Solha VIIe Linguado VIIfg

Linguado VIII a,b Arrastões com rede de arrasto pelo fundo e navios de pesca com artes fixas franceses e arrastões e arrastões em parelha espanhóis

Areeiro VIIIa,b,d,e Tamboril VIIb-k, VIIIa,b

Lagostim VIIa Lagostim VII b-k

Arrastões e arrastões em parelha espanhóis, arrastões com rede de arrasto pelo fundo franceses, navios polivalentes irlandeses, frota de atuneiros franceses, navios polivalentes irlandeses

Unidade populacional de pescada do Norte

Arrastões e palangreiros espanhóis, arrastões com portas e navios de pesca com rede de emalhar anglo-galeses, rede de arrasto demersal e rede envolvente-arrastante demersal escocesas, arrastões com rede de arrasto pelo fundo franceses, navios de pesca com rede de emalhar e arrastões dinamarqueses, navios polivalentes irlandeses

Unidade populacional de pescada do Sul VIIIc, IXa

Arrastões, arrastões em parelha, palangreiros e artes fixas de pesca espanhóis, arrastões e navios polivalentes portugueses, navios de pesca com artes fixas, arrastões pelágicos, frota de atuneiros e arrastões com rede de arrasto pelo fundo franceses

Sardinha VIIIc, IXa Cercadores com rede de cerco com retenidas espanhóis, cercadores e navios polivalentes portugueses

Areeiro VIIIc, IXa Arrastões e arrastões em parelha espanhóis

Anchova VIII, IXa Cercadores com rede de cerco com retenidas espanhóis, frota de atuneiros, cercadores, arrastões com rede de arrasto pelo fundo e arrastões pelágicos franceses

Península Ibérica

Lagostim VIIIc, IXa Arrastões com rede de arrsto pelo fundo franceses, palangreiros espanhóis

Mediterrâneo Atum Frota de atuneiros internacional * EW = Inglaterra Gales (anglo-galês) Mediterrâneo não adequado para gestão por meio de ITQ, excepto no caso das frotas de atuneiros.

Gestão da Pesca

DT\489797PT.doc 113 PE 315.748

Anexo II: Organizações ligadas à gestão por meio de quotas nos estudos de caso De uma maneira geral, as organizações abaixo indicadas desempenham um papel importante na fixação de TAC e de Quotas:

- CIEM: grupos de trabalho e CGP - STECF: Comité Científico, Técnico e Económico da Pesca da Comissão - Comissão Europeia - Conselho Europeu

Países Baixos

- Associação de Pescadores dos Países Baixos (Nederlandse Vissersbond) - Ministério da Agricultura, Gestão da Natureza e Pesca dos Países Baixos - Federação das Organizações dos Pescadores dos Países Baixos (Federatie van

Visserijverenigingen) - Organismo Profissional do Sector da Pesca dos Países Baixos (Productschap Vis) - Serviço Geral de Inspecção (Algemene Inspectie Dienst LNV) - Comissão das Pescarias do Nordeste do Atlântico - Organizações de Produtores

Islândia

- Direcção das Pescas - Federação de Marinheiros - Instituto de Investigação Marinha - Ministério da Pesca - Conselho de Fixação de Preços para o valor das quotas

Reino Unido

- Ministério do Ambiente, da Alimentação e dos Assuntos Rurais (DEFRA) - Ministério da Agricultura e do Desenvolvimento Rural para a Irlanda do Norte (DARDNI). - Os departamentos das ilhas de Man, Jersey e Guernsey são responsáveis pela administração

da actividade piscatória nas zonas respectivas. - Ministério da Agricultura, Alimentação e Pescas - Departamento da Agricultura da Assembleia Nacional de Gales (NAWAD) - Organizações de Produtores - Departamento do Ambiente e dos Assuntos Rurais do Executivo Escocês (SEERAD) - Comissões das Pescas Marítimas

Nova Zelândia

- Comissão da Pesca Maori - Ministério da Agricultura e da Pesca - Grupo Nacional de Gestão da Lagosta - Conselho da Indústria da Lagosta da Nova Zelândia - Associação de Pescadores que detêm uma Quota de Pesca - Bolsa de Transacção de Quotas - Organização Global das Pescas - SeaFic - Te Ohu Kai Moana (Tratado da Comissão de Pesca de Waitingi)