GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN MÉXICO: APUNTES PARA UNA DISCUSIÓN ABIERTA*

J O S É S O S A

I N T R O D U C C I Ó N

R E S U L T A P R Á C T I C A M E N T E I M P O S I B L E E N C O N T R A R D E N T R O D E L D E B A T E po­

l í t ico c o n t e m p o r á n e o sobre M é x i c o a l g ú n aná l i s i s en e l que el papel de l gob i e rno y de su a d m i n i s t r a c i ó n n o ocupen u n lugar central . Esta nueva "central idad" de l o p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o n o es p roduc to , lamentablemen­te, de l impac to de la c o m u n i d a d a c a d é m i c a dedicada al estudio de estos problemas, n i m u c h o menos. Se trata, en real idad, de l o que b ien p o d r í a denominarse la inevitable b ú s q u e d a de nuevas explicaciones a f e n ó m e n o s viejos que ya n o pueden ser atendidos desde u n a perspectiva puramente po­l í t ica . Es decir , u n a vez que las diferentes vertientes d e l cambio p o l í t i c o han i d o cub r i endo las fases de c o n s o l i d a c i ó n ins t i tuc iona l , tales como la cele­b r a c i ó n regular de elecciones transparentes y e l abandono de mecanismos extralegales para la o b t e n c i ó n de l poder , ha sido necesario poner la mira­da en otros aspectos y f e n ó m e n o s an te r io rmente considerados como poco sustanciales en la c o n s t r u c c i ó n de gobiernos d e m o c r á t i c o s o que, en e l me­j o r de los casos, d e b í a n esperar a u n a p r i m e r a m o d i f i c a c i ó n de "las reglas de l j u e g o " de l sistema p o l í t i c o mex icano . 1

De esta forma, la cada vez menos cuestionable transparencia y legalidad de las elecciones federales, estatales y munic ipa les y e l resultante incre-

* Este artículo fue recibido en marzo de 2000= El dictamen fue realizado en abril de 2000= 1 Me refiero principalmente a los argumentos e ideas de autores como Lorenzo Meyer,

Juan Molinar Hor casi tas y Enrique Krauze, quienes de muy diversas formas plantearon desde los años ochenta la necesidad de reformar el sistema político y las reglas de competencia elec­toral como un paso previo a la implantación de otro tipo de reformas, como la económica, la social o la administrativa. Para mayor detalle cito como referencias generales las siguientes obras: Lorenzo Meyer, Liberalismo autoritario, las contradicciones del sistema político mexicano, Mé­xico, Océano, 1995; Héctor Aguilar Camín y Lorenzo Meyer, A la sombra de la Revolución Mexi­cana, México, Cal y Arena, 1989; Juan Molinar Horcasitas, El tiempo de la legitimidad, México, Cal y Arena, 1991; Enrique Krauze, Por una democracia sin adjetivos, México, Joaquín Mortiz, 1986.

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m e n t ó en e l n ú m e r o y d u r a c i ó n de gobiernos de o p o s i c i ó n han dado paso al anál is is de las diversas capacidades de g e s t i ó n 2 y de los así llamados mo­delos de gob ie rno - " p r i i s m o t radicional" , "Así gob ie rna e l PAN", "En el D.F., desde 1997, u n gobierno diferente", etc. E n e l cent ro mismo de este cambio de enfoque se encuentra lo que Luis F. A g u i l a r y otros autores han deno­m i n a d o la " r e d e f i n i c i ó n de l o p ú b l i c o " , a pa r t i r de la idea de que los asun­tos p ú b l i c o s n o son necesaria n i ú n i c a m e n t e asuntos gubernamentales, y a par t i r de l p r i n c i p i o de que todo gobie rno debe ser responsable ante los c iu­dadanos. 3

M á s a l l á de las innegables transformaciones que e l poder p o l í t i c o en M é x i c o y su ejercicio h a n sufrido en los ú l t i m o s a ñ o s , p r o d u c t o justamente de la d e m o c r a t i z a c i ó n de los sistemas electorales y de part idos, una asigna­tura que parece necesario reconsiderar es aquella que se refiere al papel que representan las administraciones p ú b l i c a s , sean és tas definidas como u n en t ramado de organizaciones (e.g. dependencias, organismos, sistemas de po l í t i c a s y programas) o como u n con jun to de decisiones sobre lo que los gobiernos deben o n o deben hacer (arenas de po l í t i c a , á r e a s de inter­v e n c i ó n gubernamenta l , esquemas de r e l a c i ó n p ú b l i c o - p r i v a d o , etc.), en e l proceso de t r a n s i c i ó n po l í t i c a y en la c o n s t r u c c i ó n de u n nuevo r é g i m e n . L a r e c o n s i d e r a c i ó n es necesaria n o só lo p o r tratarse de u n e lemento funda­menta l de la nueva gobernab i l idad d e m o c r á t i c a , sino p r inc ipa lmente p o r los riesgos que parecen perfilarse en el f u tu ro cercano respecto de la su­puesta i d o n e i d a d y eficacia de ciertos ins t rumentos administrativos, como el servicio c iv i l de carrera o la p a r t i c i p a c i ó n social en las po l í t i c a s p ú b l i c a s , en el log ro de objetivos po l í t i co s como la equ idad social y la eficiencia guber­namenta l . E n f o r m a cada vez m á s frecuente, los actores p o l í t i c o s t i enden a emplear en sus discursos insti tucionales la referencia a ins t rumentos t écn i ­co-administrativos como medios que les p e r m i t i r á n , i n e q u í v o c a m e n t e , al­canzar las metas que ofrecen en sus respectivos proyectos y programas elec­torales. 4 Mas estas referencias se hacen sin establecer si dichos medios administrat ivos son adecuados a los fines que se buscan.

2 Enrique Cabrero Mendoza y Gabriela Nava Campos, Gerencia pública municipal. Concep­tos básicos y estudios de caso, México, CIDE-M.A. Porrúa, 1999, 575 pp.

3 Luis F. Aguilar V., "Current Challenges of the Mexican State and of Mexican Public Ad­ministra tion", International Journal qfPublic Administration, vol. 19, núm. 9,1996, pp. 1419-1434. Para un análisis detallado del impacto del concepto de responsabilidad gubernamental, véase OCDE, La transformación de la gestión pública. Las reformas en los países de la OCDE, Madrid, Minis­terio de Administraciones Públicas, 1997, 355 pp., en especial los capítulos 5 y 7.

4 Véanse, como ejemplos de esta tendencia, los planteamientos de los diferentes candi­datos presidenciales del 2000 contenidos en la obra coordinada por Federico Reyes Heroles, Hacia las elecciones del 2000, México, FCE, 2000, 60 pp.

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E l p r o p ó s i t o de l presente a r t í c u l o es ofrecer u n a breve d i s c u s i ó n sobre e l uso de algunos conceptos y t e o r í a s administrativas en el anál is is de los problemas de gobernabi l idad que M é x i c o enfrenta actualmente. Para e l lo , e l a r t í c u l o se divide en dos partes. E n la p r i m e r a se describen los pr inc ipa­les rasgos del cambio de paradigma en la d e f i n i c i ó n de l papel de las admi­nistraciones p ú b l i c a s . E n esta parte se hace u n a c o n t r a s t a c i ó n entre l o que s ignif icó la re forma de l Estado mexicano a t ravés de los a ñ o s que cubren los gobiernos de De la M a d r i d , Salinas de Gor t a r i y Zed i l lo . E n la segunda par­te, se ofrece una d i s c u s i ó n sobre los efectos que el cambio de paradigma ha imp l i cado en la d e f i n i c i ó n de los fines y los medios que las administraciones p ú b l i c a s deben buscar y ut i l izar para servir a la nueva gobernabi l idad de­m o c r á t i c a . E n esta parte, el trabajo aspira a demostrar c ó m o algunos de los planteamientos po l í t i cos hechos p o r los part idos de o p o s i c i ó n y po r algunos sectores de l gob ie rno federa l 5 v incu lan ins t rumentos de c a r á c t e r t é c n i c o -adminis t ra t ivo con objetivos gubernamentales de largo plazo sin que medie u n a clara r e l a c i ó n de causa-efecto; o, peor a ú n , sin la debida c o n s i d e r a c i ó n de los requer imientos que el uso de ciertas t é c n i c a s demanda antes de la o b t e n c i ó n de los resultados para los que supuestamente son empleadas.

I . E L C O N T E X T O D O M I N A N T E : A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A Y D E M O C R A C I A

a) Los conceptos del cambio

De la misma fo rma en que la his tor ia reciente d e l sistema po l í t i co mexica­n o se ha const ruido a t ravés de per iodos de mayor competencia electoral, la e v o l u c i ó n de las administraciones p ú b l i c a s mexicanas durante los ú l t i m o s 18 a ñ o s puede describirse como u n proceso que ha d iscurr ido en dos d i ­mensiones principales.

Por una parte, las administraciones p ú b l i c a s h a n dejado de ser def in i ­das y entendidas como u n cuerpo m o n o l í t i c o y e n d ó g e n o , dominado p o r u n a perspectiva de Estado, para ser consideradas c o m o u n a compleja r e d de actores y organizaciones afectada p o r m ú l t i p l e s intereses y centros de po­der, y cuyas decisiones n o dependen ya de esquemas preconcebidos, sino de la i n t e r a c c i ó n c o n dichos intereses y centros de poder .

5 Guillermo Haro Belchez, Servicio público de carrera: tradiáón y perspectivas, México, INAP-MÁ. Porrúa, 2000, 297 pp.; Esteban Moctezuma Barragán y Andrés Roemer, Por un gobierno con resultados, México, FCE, 1999.

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En otras palabras, los cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad han puesto en duda nuestra anteriormente clara visión "interna" de la admi­nistración pública. Esta visión consideraba a la administración pública como un conjunto de organizaciones y procesos de un "gobierno en acción" -quizás no autocrático, pero sí muy a u t ó n o m o - que se ve a sí mismo como líder inde­pendiente de una sociedad supuestamente inconsistente, desorganizada y con-flictiva; incapaz de definir sus intereses públicos - o como suele l lamársele- sus intereses "nacionales". Hasta hace poco, nuestra principal noc ión de la admi­nistración pública se reducía al estudio y gestión de los organismos, programas y personal gubernamentales (en el sentido de ser "internos al gobierno") . 6

Por o t ra parte, las administraciones p ú b l i c a s h a n dejado de ser estruc­turas "opacas" de procesamiento de demandas y necesidades sociales -es de­cir "cajas negras"- a las que se a t r i b u í a u n a capacidad t é c n i c a superior para interpretar dichas demandas y necesidades y ofrecer respuestas adecuadas en cant idad y ca l idad . 7 A h o r a , las administraciones p ú b l i c a s r equ ie ren jus­tificar sus acciones y los recursos que absorben haciendo "transparentes" y visibles sus decisiones y las diferentes formulaciones fines-medios y causa-efec­to que emplean . Es decir , se ha desplazado el énfas is de la a d o p c i ó n de ob­

jetivos y metas en las organizaciones p ú b l i c a s (fases decisionales en e l ciclo de las po l í t i c a s p ú b l i c a s ) hacia la c o n s t r u c c i ó n de los problemas p ú b l i c o s y hacia la d e f i n i c i ó n de los mecanismos de g e s t i ó n c o n que se h a b r á de re­solverlos (fases de i m p l a n t a c i ó n y e v a l u a c i ó n ) . 8

L a impor t anc i a de estos cambios es fundamenta lmente conceptual , aunque c o n alcances n o menos significativos en t é r m i n o s de l funciona­mien to co t id iano de las administraciones p ú b l i c a s . E n p r i m e r lugar, las m u ­taciones descritas h a n i m p l i c a d o e l r econoc imien to de m ú l t i p l e s fuentes de poder y au to r idad p ú b l i c a distintas de las de l Estado y de las d e l pode r pre­sidencial. E l r econoc imien to defacto de l pode r y la au to r idad p ú b l i c o s que se derivan, p o r e jemplo , de las elecciones estatales y municipales , ha lleva­do a que los gobiernos que emanan de estos procesos se enf renten al re to de legitimarse ante sus propias bases o comunidades po l í t i c a s . E n algunos casos, esta l e g i t i m a c i ó n ha deb ido p roven i r de programas de gob ie rno y propuestas i d e o l ó g i c a s opuestas a las de l gob ie rno federal , hasta hace poco

6 Luis F. Aguilar V., "Current Challenges of the Mexican State and of Mexican Public Ad-ministration", op. cit., p. 1425.

7 Un ejemplo clásico de esta concepción se puede encontrar en la obra de Ignacio Pi-chardo Pagaza, Introducción a la administración pública de México, 2 tomos, México, INAP-GONACYT, 1985.

8 E . Cabrero, Del administrador al gerente público, México, INAP, 1994,150 pp.; Luis Ortega, ME1 reto dogmático del principio de eficacia", Revista de Administración Pública, núm. 91,1996, pp. 197-206.

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el p r i n c i p a l - s i n o es que el ú n i c o - actor capaz de def in i r necesidades so­ciales y respuestas p ú b l i c a s . 9 Así t a m b i é n , este reconoc imien to ha impl ica­d o que las fuentes de l e g i t i m a c i ó n gubernamenta l se hayan diversificado en t é r m i n o s de u n ajuste que va de la l e g i t i m a c i ó n de t i po institucional-es de­c i r la que proviene exclusivamente de la observancia y c u m p l i m i e n t o d e l marco l e g a l - a la o b t e n c i ó n de legitimidad por rendimientos - en t end ida c o m o la v a l o r a c i ó n positiva de los gobiernos a pa r t i r de los beneficios tangibles que ofrecen a sus c iudadanos . 1 0

E n segundo lugar, y en r e l a c i ó n estrecha c o n el p u n t o anterior , la exis­tencia de centros alternativos de poder y au to r idad p ú b l i c o s ha significado u n replanteamiento total de l sentido y u t i l i d a d p r á c t i c a de dos conceptos esenciales en e l func ionamien to de l Estado mexicano: e l federalismo y e l bienestar general. E n el p r i m e r caso, la doc t r ina t rad ic ional de l federalismo mex icano se ha visto minada en sus bases m á s elementales p o r e l surgi­m i e n t o de visiones e interpretaciones alternativas que niegan la supuesta necesidad de que e l Estado federal requie ra de u n a elevada c e n t r a l i z a c i ó n p o l í t i c a y administrat iva para garantizar m í n i m o s de bienestar a toda la po­b l a c i ó n de l pa í s . Las concepciones alternativas han insistido, en contraste, en la necesidad de re tomar e l p r i n c i p i o de la subs id iar iedad 1 1 como u n c r i ­t e r io m á s adecuado a la d i s t r i b u c i ó n de recursos y funciones gubernamen­ta les . 1 2 E n ú l t i m a instancia, e l t ema d e l federal ismo parece ser, hoy en d í a , objeto de u n debate intenso que h a b r á de mantenerse abierto p o r a l g ú n t i e m p o m á s . E n todo caso, y p o r l o que se refiere a los v í n c u l o s entre fede­ra l i smo y a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a , en los ú l t i m o s a ñ o s ha surgido u n con­senso sobre la conveniencia de exp lora r nuevas vías p r á c t i c a s para la cons­t r u c c i ó n de u n federalismo en M é x i c o que se sustente en la c o o p e r a c i ó n , antes que en e l conf l ic to , y en la i n t e g r a c i ó n de redes in tergubernamenta-

9 Tonatiuh Guillen López, Gobiernos municipales en México: entre la modernización y la tradi­ción política, México, M.A. Porrúa, 1993; Peter Ward, 'Tendencias en los gobiernos municipa­les de México: del partidismo a la tecnocracia", en Carlos Garrocho y Jaime Sobrino, Desarrollo municipal, retos y posibilidades, Toluca, El Colegio Mexiquense, 1998, pp. 67-133.

1 0 Una discusión completa de los conceptos de legitimidad instituáonaly legitimidad por ren­dimientos se encuentra en Ernesto Carrillo, "La legitimidad de la administración pública", en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo, La nueva administración pública, Madrid, Alianza Universidad, 1997, pp. 51-76.

1 1 El principio de subsidiariedad es analizado en el trabajo de Roberto Breña que se in­cluye en este número de Foro Intemaáonal

1 2 Para una discusión más amplia de los efectos de la democratización en la definición del federalismo mexicano, se pueden consultar: Victoria Rodríguez, Descentralización en México, de Solidaridad al Nuevo Federalismo, México, FCE, 1999; y José Sosa, "Percepciones sobre el federa­lismo en México: la visión estatal", en Paz Consuelo Márquez (ed.), El federalismo en la región de América del Norte, México, CISAN-UNAM, 2000.

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les, antes que en la s e p a r a c i ó n precisa de competencias entre los niveles fe­dera l y estatal de g o b i e r n o . 1 3

Por lo que toca al concepto de bienestar general, su rei terada presencia e n el discurso p o l í t i c o mexicano a l o largo de este siglo ha servido c o m o ele­m e n t o de l e g i t i m a c i ó n a la m a y o r í a de las acciones y los programas guber­namentales. E n aras de l bienestar general se han llevado a cabo acciones de dis t inta í n d o l e y significado, muchas de las cuales han sido incluso contra­dictorias entre sí. E n la m a y o r í a de los casos, e l bienestar general fue defi­n i d o - c o m o en el caso d e l federa l i smo- desde u n a perspectiva ú n i c a y do­minan te : la de las autoridades federales. Duran te la fase d e m o c r á t i c a , de la que se ha venido hablando antes, este concepto ha sufrido t a m b i é n i m p o r ­tantes modificaciones, aunque en este caso n o son p roduc to de la alter­nancia d e m o c r á t i c a , sino de la a p l i c a c i ó n de las distintas estrategias de re­f o r m a de l Es tado . 1 4 De a l g ú n m o d o , se puede pensar que la r e fo rma de l Estado y su concomi tan te énfas is en e l mercado, como e l mecanismo m á s adecuado para d i s t r ibu i r la riqueza, h a n llevado a considerar que la b ú s ­queda de l bienestar general n o corresponde exclusivamente al sector p ú ­b l i co y que incluso é s t e e s t á obl igado a l im i t a r sus acciones a fin de evitar al­terar o afectar la a c c i ó n de otros actores de igual o mayor relevancia.

En lo que respecta a la economía , resulta evidente que no existe hoy en el mun­do una alternativa viable a la economía de mercado, asentada con creciente preponderancia en la empresa privada [ . . . ] El escenario así descrito no consti­tuye tampoco, como bien sabemos, garant ía de un desarrollo económico diná­mico y sostenido n i menos de un acuerdo generalizado respecto de las políticas económicas, el papel del Estado, la estrategia de desarrollo económico y una multiplicidad de variables que ofrecen un amplio espectro de disensos al inte­rior del sistema de mercado así como de diversas opciones de política econó­mico-social [ . . . ] El mayor desafío en este campo no es la plena identidad de las políticas a través del tiempo, lo que de hecho no ocurre en ninguna parte, sino lograr una continuidad suficiente compatible con las decisiones de largo plazo de los actores económicos , y una aceptación compartida y mantenida de forma responsable por los sucesivos gobiernos de algunas condiciones básicas, como son los equilibrios macroeconómicos y la estabilidad de las reglas del juego . 1 5

De lo que resulta que e l bienestar general ha de impl ica r u n a d e f i n i c i ó n a la que gobiernos y administraciones d e b e r á n ajustarse, pe ro sin tener la

1 3 Cfr. Luis F. Aguilar, op. cit; Victoria Rodríguez, op.cit. 1 4 Bernardo Kliksberg (comp.), El rediseño del Estado, México, FCE-INAP, 1994. 1 5 Edgardo Boeninger, "El papel del Estado en América Latina", en Rolf Lüders y Luis

Rubio, Estado y economía en América Latina. Por un gobierno efectivo en la época actual, México, MÁ. Porrúa-CIDAC-CINDE, 1999, pp. 36-37.

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pos ib i l idad de ser los ú n i c o s responsables de de f in i r lo y, m á s a ú n - c o m o se­ñ a l a Boeninger - , de verse sometidos a u n a v is ión de largo plazo en la que los actores e c o n ó m i c o s const i tuyen la fuerza m o t o r a m á s impor tan te . L a t r a d u c c i ó n de estos t é r m i n o s a l a nueva rea l idad d e m o c r á t i c a impl i ca , f un ­damen ta l aunque n o ú n i c a m e n t e , que los actores n o gubernamentales ( en e l sent ido de n o ser parte de la estructura de l gob ie rno n i de su adminis­t r a c i ó n ) cuentan con la posibi l idad de i m p o n e r a la parte gubernamental sus propias visiones sobre l o que debe ser la b ú s q u e d a de l bienestar general , así c o m o los medios que d e b e r á n emplearse para lograr lo . Las complicaciones se dan , n o obstante, cuando las visiones sociales n o son coincidentes y, co­m o consecuencia ú l t i m a , los par t idos y sus candidatos se convier ten en "re­colectores de votos" mediante e l i n t e rcambio de promesas de c a m p a ñ a y compromisos electorales, antes que creadores o configuradores de u n a idea de l bienestar general vá l ida para todos los actores.

T e n i e n d o presentes las transformaciones antes referidas, toca ahora analizar la s i t uac ión de l Estado mexicano y de sus administraciones p ú b l i c a s a l o largo de las ú l t i m a s dos d é c a d a s .

b) El cambio de paradigma gubernamental

Desde diversos puntos de vista, se ha a f i rmado que los gobiernos de De la M a d r i d (1982-1988), Salinas de G o r t a r i (1988-1994) y Zedi l lo (1994-2000) const i tuyen el pe r iodo de la r e fo rma d e l Estado m e x i c a n o . 1 6 Esta r e fo rma se in te rpre ta como u n a serie de cambios profundos que ha afectado p o r igua l las estructuras e c o n ó m i c a s , p o l í t i c a s y sociales, aunque con i m p o r t a n ­tes variaciones de u n á m b i t o a o t r o , debidas, sobre todo , al t ipo de actores involucrados y a las causas de los f e n ó m e n o s observados.

De esta manera, los cambios ocur r idos en el á m b i t o e c o n ó m i c o - p r o ­duc t ivo suelen ser in terpretados desde u n a perspectiva en la que "lo inevi­table" ocupa u n lugar centra l : la "inevitable" i n c o r p o r a c i ó n de M é x i c o a la g l o b a l i z a c i ó n , a los cambios p roduc idos p o r e l avance t e c n o l ó g i c o y p ro ­duc t ivo , a las nuevas tendencias comerciales y de i n t e g r a c i ó n regional , etc. L a f ó r m u l a explicativa que resulta de esta v is ión es que el p a í s o, si se quie­re, los factores product ivos reacc ionaron posi t ivamente ante una s i t u a c i ó n en la que las opciones resultaban ser escasas y, p o r ende, las decisiones n o p o d í a n ser otras m á s que las que f u e r o n adoptadas . 1 7 E n el á m b i t o social, la

1 6 Juan Rebolledo, La reforma del Estado en México, México, FCE. 1993; Pedro Aspe, El ca­mino mexicano de la transformaáón económica, México, FCE, 1993.

1 7 Ibid.

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r e fo rma de l Estado se suele entender c o m o u n a m o d i f i c a c i ó n de la r e l a c i ó n sociedad-Estado, en la que la p r i m e r a ha dejado de ser u n a mera receptora de decisiones y soluciones ofrecidas p o r e l segundo, y en que el l l amado "te­j i d o social" se ha for ta lecido p o r e l surg imien to y c o n s o l i d a c i ó n de u n ma­y o r n ú m e r o de organizaciones y movimien tos " a u t ó n o m o s " , sin v í n c u l o s de dependenc ia con respecto a la estructura de l Estado y a su a d m i n i s t r a c i ó n . E n e l á m b i t o p o l í t i c o , c o m o ya se a p u n t ó antes, la c e l e b r a c i ó n regular de elecciones transparentes, e l mayor peso que ha tomado la o p o s i c i ó n en las instancias de gobie rno y la p l u r a l i z a c i ó n de las decisiones p ú b l i c a s son los rasgos m á s significativos de esta parte de la r e fo rma de l Estado.

De todas las formulaciones anteriores resulta t a m b i é n u n cier to t i po de o r g a n i z a c i ó n de l gobierno, es decir, u n cier to tipo de a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i ­ca. Hasta 1982, tal y como se ha venido sustentando en este trabajo, la f o r m a de o r g a n i z a c i ó n de l gob ie rno mexicano p o d í a ser descrita como m o n o l í t i c a y altamente jerarquizada, en la que las diferencias j u r í d i c a s establecidas p o r e l r é g i m e n republ icano y federal eran diluidas p o r la p r á c t i c a p o l í t i c a de u n presidencialismo omnipo ten te que era capaz de ejercer u n f é r r e o c o n t r o l sobre cualquier pun to de l ent ramado inst i tucional , a fin de garantizar la fun­c iona l idad de l sistema p o l í t i c o - a d m i n i s t r a t i v o en su conjunto . E n esta lóg ica , las definiciones esenciales estaban a cargo de l p r o p i o presidente o, si se quie­re , de l g rupo en el poder que é s t e encabezaba y se t r a n s m i t í a n al resto de la estructura gubernamenta l y de a h í a la sociedad entera.

A pa r t i r de l gob ie rno de De la M a d r i d , la l ó g i c a de l func ionamien to gu­be rnamen ta l c o m e n z ó a alterarse de diversas formas, todas ellas en conso­nancia c o n los elementos de la r e fo rma d e l Estado previamente descritos. A t e n d i e n d o a una c lás ica d i s t i n c i ó n entre arenas de p o l í t i c a p ú b l i c a , 1 8 e l proceso de cambio gubernamenta l o c u r r i d o en M é x i c o a pa r t i r de 1982 se puede resumir de la siguiente fo rma:

i) Cambios en la arena de soberanía. A esta arena corresponden todas las actividades de los gobiernos relacionadas c o n la c o n s e r v a c i ó n de la in tegr i ­d a d t e r r i to r i a l , la defensa de la s o b e r a n í a nac ional , e l o r d e n y la seguridad in ter iores , y las relaciones c o n e l e x t e r i o r . 1 9 Duran te e l p e r i o d o 1982-2000, los ajustes de mayor relevancia ocur r idos en esta arena se r e f i r i e r o n a la

1 8 Me refiero a las distinciones hechas, para fines analíticos, en las actividades guberna­mentales. Siguiendo a Rafael Bañón y Manuel Tamayo ("Las relaciones intergubernamentales en España: el nuevo papel de la administración central en el modelo de relaciones interguber­namentales", Papeles de Trabajo del Instituto Universitario Ortega y Gasset, núm. 595, Madrid, 1995, 67 pp.), se pueden distinguir cuatro arenas de política pública: la arena de soberanía, la arena de integración horizontal, la arena de desarrollo económico y la arena de bienestar social.

1 9 Bañón y Tamayo, op.át., pp. 24 y ss.

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efectiva c o n c l u s i ó n d e l r e l a t ivo a i s l amien to de los mercados nacionales , mediante el ingreso en e l GATT y mediante la c e l e b r a c i ó n de acuerdos de l i ­bre comerc io con diversos pa í s e s . Sin embargo, y qu i zá s con el m i smo peso e impor tanc ia que la aper tura de los mercados nacionales, la i r r u p c i ó n de f e n ó m e n o s c o m o la i n t e r n a c i o n a l i z a c i ó n de la p r o d u c c i ó n y t rá f ico de estupefacientes y armas, la presencia de grupos armados y e l c o n t i n u o aumento en los í n d i c e s de c r i m i n a l i d a d ha alterado los equi l ibr ios preexis­tentes den t ro y fuera de las administraciones p ú b l i c a s . L a respuesta a estas nuevas condiciones ha consistido en la r e f o r m u l a c i ó n de los sistemas de po­l í t ica p ú b l i c a mediante mecanismos de mayor apertura y c o p a r t i c i p a c i ó n de todos los actores p ú b l i c o s y privados. Muestra de estos cambios es la inte­g r a c i ó n de nuevas redes (policy networks) de c o o p e r a c i ó n para la g e s t i ó n de los asuntos de la p o l í t i c a e x t e r i o r , 2 0 la p o l í t i c a de seguridad in t e rna - s iendo la c r e a c i ó n de l Consejo Nac iona l de Seguridad P ú b l i c a y la Po l i c í a Federal Preventiva los f e n ó m e n o s m á s significativos- y la a t e n c i ó n al n ú m e r o cada vez m á s n u t r i d o de organismos internacionales, de l d e n o m i n a d o sector n o gubernamenta l , que t i enen presencia en M é x i c o mediante representacio­nes directas o secciones mexicanas (Greenpeace, A m n i s t í a In te rnac iona l , etc .) . T a m b i é n , en este á m b i t o , e l mayor flujo de personas y m e r c a n c í a s en­tre las fronteras y los puertos ha llevado a reconocer la necesidad de dar u n t ra tamiento d i rec to a los problemas que se presentan e n estas zonas, y a i n c l u i r en la p o l í t i c a ex te r ior los actores y la p r o b l e m á t i c a que conf iguran l o que hace varios a ñ o s Jorge Bustamante b a u t i z ó como "la p o l í t i c a ex ter ior defacto"?1

ti) Cambios en la arena de integración horizontal. Las actividades propias de esta arena h a b í a n sido t rad ic iona lmente omit idas en la p r á c t i c a admi ­nistrativa mexicana p o r su evidente redundancia . A l ofrecer e l sistema p o l í ­t ico los e s t í m u l o s y sanciones suficientes para garantizar u n func ionamien­to h o m o g é n e o de todas las estructuras gubernamentales, la p r e o c u p a c i ó n p o r generar esquemas regulator ios o bases normativas para la o p e r a c i ó n de los sistemas de o r g a n i z a c i ó n , p l a n i f i c a c i ó n , con tab i l idad o de f o r m a c i ó n de recursos humanos era m í n i m a . A u n en los casos de la i m p l a n t a c i ó n de l Sistema de Cuentas Nacionales, los presupuestos p o r p rog rama y la planea-

2 0 En una investigación que el autor realiza con un grupo de académicos de la ciudad de México, se están valorando los efectos que sobre la doctrina mexicana en materia de política exterior tiene la participación de funcionarios y dependencias diferentes de la Secretaría de Relaciones Exteriores (e.g. Hacienda, Comercio, Energía, etc.).

2 1 J o r g e Bustamante, "Administración municipal y relación bilateral", en Tonatiuh Gui­llen y Gerardo Ordóñez (coords.), El municipio y el desarrollo social de la frontera norte, México, El Colegio de la Frontera Norte-Fundación Friedrich Ebert, 1995, pp. 295-308.

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c i ó n p o r obje t ivos , 2 2 todos ellos realizados p o r e l gob ie rno federal desde los a ñ o s setenta, los esquemas ofrecidos se aplicaban sin considerar las cond i ­ciones variables que ex i s t í an entre diferentes sectores de actividad (e.g. sa­l u d ante e d u c a c i ó n ) o entre las diversas regiones de l p a í s (sur t rop ica l f ren­te a no r t e d e s é r t i c o , etc.) . A l presentarse los cambios en el en to rno p o l í t i c o y e c o n ó m i c o a par t i r de 1982, la f o r m u l a c i ó n de estrategias de i n t e g r a c i ó n adminis t ra t iva ha tomado dos caminos distintos:

De u n lado, se tienen los esfuerzos realizados p o r e l gobierno federal en mate r ia de a c t u a l i z a c i ó n de l marco regula tor io de todas las organizaciones p ú b l i c a s , incluidas las estatales y las municipales . Estos esfuerzos se centra­r o n en dos estrategias bás icas : a) e l combate a la c o r r u p c i ó n y la r e d u c c i ó n d r á s t i c a de los m á r g e n e s discrecionales para e l manejo de los recursos p ú ­blicos, y b ) l a i n t r o m i s i ó n de l n ive l federal de gob ie rno en el ejercicio de las facultades reservadas a los gobiernos estatales y municipales . C o m o en e l ca­so de la arena de s o b e r a n í a , los esfuerzos federales han tratado de in tegrar redes de c o o p e r a c i ó n in te rgubernamenta l para la a p l i c a c i ó n y o p e r a c i ó n de los nuevos esquemas. Destacan, en este sentido, las actividades de l ó r g a n o de c o n t r o l i n t e r n o de l gob ie rno federal - o r i g i n a l m e n t e conoc ido c o m o Se­c r e t a r í a de la C o n t r a l o r í a General de la F e d e r a c i ó n y a pa r t i r de 1995 bajo l a d e n o m i n a c i ó n de S e c r e t a r í a de la C o n t r a l o r í a y Desarrol lo Admin i s t r a t i ­vo— median te la a p l i c a c i ó n de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores P ú b l i c o s 2 3 y m á s rec ientemente mediante e l Programa de M o ­d e r n i z a c i ó n de la A d m i n i s t r a c i ó n P ú b l i c a Federal (PROMAP); 2 4 las activida­des de la S e c r e t a r í a de Hac ienda y C r é d i t o P ú b l i c o en e l marco creado a p a r t i r de la ya var ías veces re formada Ley de C o o r d i n a c i ó n Fiscal ; 2 5 las de la S e c r e t a r í a de G o b e r n a c i ó n a pa r t i r de la r e fo rma m u n i c i p a l de 1983 y los su­cesivos ajustes a la p o l í t i c a de v i n c u l a c i ó n c o n los gobiernos estatales y m u ­nicipales a t ravés de organismos c o m o e l Cen t ro Nac iona l de Estudios Munic ipa les , cuya d e n o m i n a c i ó n c a m b i ó e n 1989 a Cen t ro Naciona l de De­sarrol lo M u n i c i p a l ; y las actividades de la S e c r e t a r í a de Desarrol lo Social

2 2 Para una descripción detallada de estos procesos, puede consultarse la magnífica An­tología de la planeación en México, editada por la extinta Secretaría de Programación y Presu­puesto y el Fondo de Cultura Económica, en 19 volúmenes.

2 3 Cabe recordar que esta ley y el órgano responsable de aplicarla fueron producto de la puesta en marcha de la estrategia conocida como "La renovación moral de la sociedad".

2 4 Guillermo M. Cejudo, "¿Lleva el Programa de Modernización de la Administración Pú­blica 1995-2000 hacia una estructuración diferente?", en Thalía D . Flandes, Javier González y Ernesto Velasco, Administración pública y política contemporánea, México, El Colegio de México, 1999, pp. 225-242.

2 5 Véase María Emilia Janetti y Ady P. Carrera, "Los ingresos de los estados en el marco de la política económica del gobierno federal mexicano (1970-1992)", Gestión y Política Públi­ca, vol. IV, núm. 2 (segundo semestre de 1995), pp. 349-^90.

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resultantes, p r i m e r o , de la c r e a c i ó n de l Programa Nac iona l de Sol idar idad en 1989 y, d e s p u é s , de la transferencia de recursos p ú b l i c o s de l r a m o X X V I al r a m o X X X I I I de l presupuesto de egresos de la f e d e r a c i ó n .

Por o t r o lado, la g ran m a y o r í a de los gobiernos estatales y municipales de o p o s i c i ó n surgidos a l o largo de este pe r iodo han desarrol lado estrate­gias de i n t e g r a c i ó n hor i zon ta l en r e a c c i ó n a las severas restricciones po l í t i ­cas y e c o n ó m i c a s que los gobiernos priistas les i m p u s i e r o n , 2 6 y como medios de l e g i t i m a c i ó n directa a l estar enfocados en el l og ro de l me jo r d e s e m p e ñ o t é c n i c o y e c o n ó m i c o . 2 7 Las estrategias empleadas en estos niveles d i e r o n cauce al desarrollo de nuevas modalidades de g e s t i ó n de las po l í t i cas de sue­lo u rbano , en especial para u n mejor aprovechamiento d e l impuesto pre­dia l c o m o generador de recursos p ú b l i c o s ; para la o p e r a c i ó n c o n cri terios de eficiencia y r en tab i l idad de los servicios p ú b l i c o s municipales , y para la a m p l i a c i ó n de los espacios de p a r t i c i p a c i ó n comuni t a r i a en las decisiones de g o b i e r n o . 2 8

E l efecto ú l t i m o de la existencia s i m u l t á n e a de estas dos corrientes de i n t e g r a c i ó n ho r i zon ta l ha sido u n a creciente d i f e r e n c i a c i ó n de los sistemas administrativos, antes que u n a mayor homogeneidad . C o m o se v e r á en la se­gunda par te de este trabajo, cada corr iente ha tratado de i m p o n e r a la o t ra sus visiones, empleando para e l lo formulaciones - p o r l o general adoptadas a par t i r de ejercicios de c o n s u l t o r í a p ro fes iona l - en las que nuevas t e o r í a s y modelos de g e s t i ó n d e s e m p e ñ a n u n papel fundamenta l (e.g. cal idad tota l , p l a n e a c i ó n e s t r a t é g i c a , ISO 9000, e v a l u a c i ó n de l r e n d i m i e n t o , benchmarking, e t c é t e r a ) .

iii) Cambios en la arena de desarrollo económico. T a n t o a la arena de de­sarrollo e c o n ó m i c o c o m o a la de bienestar social les corresponde con m á s fuerza l o descri to en p á r r a f o s precedentes sobre e l bienestar general . Son estas dos arenas en las que la idea de l "bien c o m ú n " cobra su sentido m á s inmed ia to y d i rec tamente re fe r ido a la cal idad de v ida de la p o b l a c i ó n . Es frecuente encon t ra r en la l i t e ra tu ra especializada la e x p r e s i ó n "agotamien­to de l m o d e l o de desa r ro l lo" , 2 9 s e g ú n la cual la estrategia e c o n ó m i c a segui-

2 6 Una descripción amplia de estos fenómenos, en Tonatiuh Guillen López, Frontera nor­te: una década de política electoral, México, El Colegio de México-El Colegio de la Frontera Nor­te, 1992; Tonatiuh Guillen y Gerardo Ordóñez (coords.), El municipio y el desarrollo social de la frontera norte, op.cit., y José Santos Zavala, "Estrategias innovadoras en la gestión financiera mu­nicipal: el caso de León, Guanajuato", México, CIDE, Documento de Trabajo SDTAP 41,1996.

2 7 Véanse los diversos trabajos contenidos en las obras de Enrique Cabrero citadas. 2 8 El lector interesado en profundizar en estos temas, puede consultar la muy amplia bi­

bliografía producida por autores como Enrique Cabrero, Alicia Ziccardi y Tonatiuh Guillen, entre otros.

2 9 Cfr. Pedro Aspe, op. cit, y Juan Rebolledo, op. cit.

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d a p o r M é x i c o d e s p u é s de la Segunda Guerra M u n d i a l tuvo u n p u n t o de sa­t u r a c i ó n hacia mediados de los a ñ o s setenta y, p o r razones diversas, se man­tuvo hasta 1982 con elevados costos product ivos y sociales. A l iniciarse el go­b i e r n o de De la M a d r i d , el lugar de la estrategia d i r i g ida p o r el Estado es t o m a d o p o r l o que se considera u n m o d e l o de desarrollo de i n s p i r a c i ó n neo l ibera l , en e l que el sector p ú b l i c o deja de ser e l p r i nc ipa l eje de ar t icu­l a c i ó n y d e c i s i ó n para dar paso al mercado y a la inicia t iva privada como los motores de l nuevo desarrollo. Este traslado hace que los sistemas de pol í t i ­ca p ú b l i c a abandonen su papel de "locomotoras de l desarrol lo" y se con­v ie r tan e n u n v a g ó n m á s de l largo y comple jo convoy que es la estrategia de c rec imien to en la era de la g l o b a l i z a c i ó n .

Siguiendo a B e c k , 3 0 la nueva a r t i c u l a c i ó n de las funciones guberna­mentales e n M é x i c o adopta todas las ca r ac t e r í s t i c a s de la "sociedad de ries­go", en la que la dependencia que existe respecto de la indus t r ia y de la ló­gica de a c u m u l a c i ó n de l capital, sustentada a su vez en el desarrollo de la ciencia y la t e c n o l o g í a , lleva a que las burocracias y los po l í t i cos traten de i n ­corpora r e l riesgo y la i nce r t i dumbre en sus decisiones y acciones median­te la c r e a c i ó n y perfeccionamiento c o n t i n u o de reglas "institucionales" o l o que ha ven ido a denominarse " i n g e n i e r í a i n s t i t u c i o n a l " . 3 1 Así, las medidas adoptadas para fortalecer la a u t o n o m í a de las inst i tuciones y las po l í t i cas moneta r ia , financiera y e c o n ó m i c a se pueden expl icar como u n doble es­fuerzo p o r establecer reglas claras, l o m á s adecuadas posible a los riesgos estructurales de los que habla B e c k , 3 2 y al m i smo t i empo para "aislar" estas á r e a s de la in f luenc ia de los p o l í t i c o s y de los pel igros que su manejo popu­lista o corpora t ivo pueden ocasionar a los flujos de i n v e r s i ó n y comercio . Y esto ú l t i m o parece ser par t icu larmente impor t an t e , pues, siguiendo a Ru-d o l f H o m m e s , 3 3 l a b ú s q u e d a de la eficiencia en A m é r i c a La t ina ha llevado a la f o r m a c i ó n de estructuras administrativas y sistemas de po l í t i c a p ú b l i c a de naturaleza dual : "La n o r m a es entonces u n Estado dual , con dos subsec-tores c laramente diferenciados: u n o relat ivamente eficiente, que es tá a car­go de las funciones m a c r o e c o n ó m i c a s , de la r e c a u d a c i ó n , de actividades comerciales clave para e l desarrollo d e l p a í s o de l comerc io exter ior (y en algunos p a í s e s de la defensa y seguridad i n t e r n a ) , y o t ro , que supuestamen-

3 0 Ulrich Beck, "La política de la sociedad de riesgo", Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 13, núm 3(39), pp. 501-515.

3 1 Tomo la idea de lo expresado por Alberto Díaz Cayeros en "Un análisis institucional del papel del Estado en América Latina", en Rolf Lüders y Luis Rubio, op. cit., pp. 111-156. La cita la extraje de la página 112.

3 2 Ibid., pp. 509-510. 3 3 Rudolf Hommes, "Problemas de la administración pública", en R. Lüders y L. Rubio,

op. cit., pp. 287-314.

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te e s t á a cargo de los d e m á s servicios que el Estado presta a la sociedad, y que n o f u n c i o n a . " 3 4

iv) Cambios en la arena de bienestar social. C o n t i n u a n d o el a rgumento precedente sobre la naturaleza dua l de los sistemas de p o l í t i c a p ú b l i c a , l o que ha ven ido quedando fuera de l ajuste " ins t i tuc ional" de l sector p ú b l i c o mexicano es l o que confo rma la arena de bienestar social. Es decir, todas las po l í t i ca s e ins t rumentos p ú b l i c o s cuyo objeto es la a t e n c i ó n y mejora de la calidad de vida de la p o b l a c i ó n . De acuerdo c o n R. H o m m e s , los sistemas de p o l í t i c a p ú b l i c a dedicados a l bienestar de la p o b l a c i ó n siguen en manos de los po l í t i cos ; ya que "dicha clase tiene que reservarse parte de l Estado co­m o b o t í n , escoge para el lo sectores que n o t i enen consecuencias inmedia­tas sobre el d e s e m p e ñ o de la e c o n o m í a [ . . . ] Esto ha l levado a que los sec­tores m á s poli t izados y menos t e c n o c r á t i c o s de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a sean p o r lo general los que proveen servicios sociales b á s i c o s de e d u c a c i ó n y de salud y en algunos casos los de la jus t ic ia y de inf raes t ruc tura" . 3 5

O t r o rasgo significativo de l sistema de ins t rumentos p ú b l i c o s en mate­r ia de bienestar social es e l de la con t inua a t o m i z a c i ó n de las acciones y p ro ­gramas p ú b l i c o s . Esta a t o m i z a c i ó n , def in ida en l o esencial c o m o la tenden­cia de funcionar ios y organizaciones a tratar de ident i f icar al m á x i m o posible sus " p ú b l i c o s objetivo", puede ser deudora de la " p a r c e l a c i ó n " que los p o l í t i c o s hacen de las po l í t i cas p ú b l i c a s , s e g ú n l o planteado po r R. H o m ­mes. N o obstante, n o pueden dejar de considerarse los efectos que la apl i ­c a c i ó n de los cri ter ios de austeridad en el gasto p ú b l i c o , impulsados po r e l mode lo de i n s p i r a c i ó n neol ibera l , tuv ie ron y que d i e r o n lugar, sin duda, a lo que Rafael B a ñ ó n d e n o m i n a "la g e s t i ó n de la escasez". 3 6 S e g ú n este p r i n ­cipio, las administraciones p ú b l i c a s deben pa r t i r de l reconoc imien to de que los recursos c o n que cuentan son l imi tados e, incluso, escasos. Por tal m o t i ­vo, las organizaciones p ú b l i c a s y sus funcionarios deben tratar de maximizar el r e n d i m i e n t o de sus recursos, ajustando para e l lo e l alcance de sus pro­gramas. L a t é c n i c a de p l a n e a c i ó n - p r o g r a m a c i ó n m á s c o m ú n m e n t e ut i l izada para e l lo es la " f o c a l i z a c i ó n " . 3 7

Existen, en e l caso mexicano, m ú l t i p l e s y variados ejemplos de l uso ex­tensivo de esta t é c n i c a para la e j e c u c i ó n de p o l í t i c a s p ú b l i c a s en mater ia de

3 4 IbUL, p. 289. 3 5 Rudolf Hommes, op.cit, p. 292. 3 6 Rafael Bañón, "Los enfoques para el estudio de la administración pública: orígenes y

tendencias actuales", en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo, op. át, pp. 17-50. 3 7 El artículo de Ernesto Velasco Sánchez incluido en este número de Faro Internacional

trata con detalle algunos de los problemas derivados del uso de la focalización en el combate a la pobreza y en la atención de situaciones de excepción, como el caso de Chiapas a partir de 1994.

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bienestar social. Por su a m p l i t u d , dos casos sobresalen de l c ú m u l o de po l í ­ticas y programas: la p o l í t i c a educa t iva 3 8 y la p o l í t i c a de combate a la po­breza . 3 9 E n ambos, e l gobierno federal ha impulsado una estrategia de aten­c i ó n en la que la a s i g n a c i ó n de recursos p r e s u p u é s t a l e s es dependiente de la d e t e r m i n a c i ó n de p ú b l i c o s objetivo que s e r á n los beneficiarios directos de las acciones gubernamentales. Cabe destacar, a d e m á s , que esta t é c n i c a h a sido u n ins t rumento de enorme poder de n e g o c i a c i ó n en manos de l go­b i e r n o federal frente a los gobiernos estatales y municipales , pues las dos p o l í t i c a s e n c u e s t i ó n h a n sido paulat inamente transferidas a estos ú l t i m o s median te programas de d e s c e n t r a l i z a c i ó n . L a foca l i zac ión permi te que e l n ive l de gob ie rno que cede los recursos - e n este caso e l gob ie rno federa l -se asegure que és tos se a p l i c a r á n en las comunidades o "focos" sociales pre­viamente identif icados y que el v o l u m e n de los mismos n o e x c e d e r á las ne­cesidades t a m b i é n predefinidas. D e l lado de los organismos receptores se conf igura u n a s i t u a c i ó n de rigidez, pues la a d o p c i ó n de l p rograma en los t é r m i n o s previstos les i m p i d e alterar e l uso o e l dest ino de cualquier recur­so duran te las fases de i m p l a n t a c i ó n , aun cuando se presenten cambios en la "imagen-objetivo", es decir , aun cuando p o r razones diversas la comun i ­d a d o sector "focalizado" modi f ique su s i t u a c i ó n . E l efecto ú l t i m o del uso de la " foca l i zac ión" se presenta en las comunidades o grupos sociales que ven nuevamente "parcelada" su s i t u a c i ó n , o b l i g á n d o l o s a establecer v í n c u l o s c o n las diferentes oficinas gubernamentales p o r separado, c o m o si sus con­diciones de v ida pudiesen desagregarse de la misma f o r m a e n que lo hacen las organizaciones y los programas p ú b l i c o s .

I I . L A N U E V A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A M E X I C A N A : P A R A D O J A S

Y C O N T R A D I C C I O N E S D E U N A B Ú S Q U E D A C O N T I N U A

Vistas c o m o u n todo , las transformaciones de las administraciones p ú b l i c a s mexicanas de los ú l t i m o s a ñ o s consti tuyen u n escenario de mayor diferen­c i a c i ó n y p l u r a l i d a d que abre nuevas vías para la i n n o v a c i ó n y la mejora per­manente d e l d e s e m p e ñ o de funcionar ios y organizaciones. Esto p o r sí solo

3 8 Garios Órnelas, "El ámbito sectorial. La descentralización de la educación en México. El federalismo difícil", en Enrique Cabrero, Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993), México, M Á . Porrúa-CIDE, 1998; pp. 281-348; y María del Carmen Pardo, Federalización e inno­vación educativa en México, México, El Colegio de México, 1999.

3 9 Claudio Jones y Guillermo Trejo (coords.), Contra la pobreza, por una estrategia de políti­ca social, México, Cal y Arena, 1993; Elizabeth Caro López, "El Programa Nacional de Solida­ridad como una alternativa para el combate internacional a la pobreza", tesis de licenciatura en relaciones internacionales, Universidad Femenina de México, marzo de 1994.

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es u n avance impor tan te , sobre t odo si se considera que, hasta antes de 1982, las posibilidades de cambio y mejora estaban circunscritas a l o que p u ­d ie ra o c u r r i r en e l n ivel federal de gob ie rno . L a experiencia demuestra, a d e m á s , que las innovaciones que se d i e r o n en ese á m b i t o durante las dos d é c a d a s que van de 1960 a 1980 estuvieron inspiradas p o r una filosofía en la que la p a r t i c i p a c i ó n de la p o b l a c i ó n y de los "otros" funcionarios y go­biernos no era u n e lemento relevante, al considerarse que las reformas ad­ministrativas c o n s i s t í a n en ajustes y mejoras de c a r á c t e r " t é c n i c o " que, si e ran debidamente implantadas, m e j o r a r í a n p o r sí mismas la s i t uac ión tan­to de "administrados" como de "adminis t radores" . 4 0

L a s i t u a c i ó n vigente dista m u c h o de parecerse a esa vis ión " t e c n o c r á t i -ca" d e l cambio administrat ivo. Si las consideraciones ofrecidas en la parte p r i m e r a de este trabajo son correctas, la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a mexicana se encuent ra hoy p o r hoy a m e d i o camino de u n a t r a n s f o r m a c i ó n comple­ta, aunque t o d a v í a m u y incierta. Parafraseando a D w i g h t W a l d o , 4 1 cualquier aná l i s i s de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a en M é x i c o es t a m b i é n u n anál is is de l a p o l í t i c a y la competencia electoral . Y al deci r esto se asume que es justa­mente la intensa competencia p o l í t i c a y electoral e l factor que con mayor fuerza influye e i n f lu i r á en los futuros desarrollos de la a d m i n i s t r a c i ó n y e l gob ie rno . Se t iene, p o r consiguiente, u n panorama en e l que a cada una de las fuerzas po l í t i c a s que a c t ú a n en e l p a í s corresponde u n mode lo relativa­mente b i en de f in ido de a d m i n i s t r a c i ó n y u n sistema de po l í t i c a p ú b l i c a p r o ­p io . A diferencia de lo que ocurre en la competenc ia i d e o l ó g i c a , las postu­ras visibles d i f í c i l m e n t e pueden clasificarse c o m o contradictorias u opuestas de l todo . Las distinciones entre modelos de a d m i n i s t r a c i ó n son, como se ve­r á a c o n t i n u a c i ó n , m á s b i en de grado y en la f o r m a en que cada u n o ar t icula los diferentes ins t rumentos de p o l í t i c a p ú b l i c a y de g e s t i ó n .

a) Posturas diversas, medios afines

El proceso electoral de l 2 de j u l i o de 2000 ha servido como u n escaparate para la p r e s e n t a c i ó n y anál i s i s de las posturas p o l í t i c a s y los modelos de ad­m i n i s t r a c i ó n gubernamenta l que cada u n o de los par t idos y sus candidatos p romueven . E n r e l a c i ó n e spec í f i ca c o n los modelos de a d m i n i s t r a c i ó n , se

4 0 María del Carmen Pardo, La modernización administrativa en México, México, El Colegio de México-INAP, 1991.

4 1 Dwight Waldo. "A Theory of Public Administration Means in Our Time a Theory of Politics Also", en Naomi Lynn y Aron Wildavsky, Public Administration, the State of the Discipline, New Jersey, Chatham House Publishers, 1990, pp. 73-83.

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pueden ident i f icar algunos elementos que son comunes a la m a y o r í a , así como otros en los que se muestran claras diferencias. Los p r imeros b i e n pueden catalogarse como "elementos c o n t e x t ú a l e s " ; es decir , se trata de factores d e l e n t o r n o respecto de los cuales resulta difícil manifestar una postura dist inta, sobre t odo p o r tratarse de hechos consumados. E n e l caso de los segundos, las diferencias son m á s o menos claras deb ido q u i zá s a que se trata de acciones que d e b e r á n llevarse a cabo en el fu tu ro , p o r lo que b ien puede d e n o m i n á r s e l e s c o m o "elementos p r o g r a m á t i c o s " .

Los elementos contextúales que constituyen u n p r i m e r n ú c l e o de factores que obl igan a la m a y o r í a de los partidos a asumir posturas cercanas se en­cuentran en el sector "insti tucionalizado" y m o d e r n o de l que habla R u d o l f H o m m e s 4 2 cuando s e ñ a l a la naturaleza dual de las administraciones p ú b l i c a s latinoamericanas. E n el caso de M é x i c o , este sector se conf igura con los sis­temas de p o l í t i c a p ú b l i c a relacionados con la vigencia y o p e r a c i ó n de los acuerdos comerciales — T L C A N y los acuerdos suscritos con Chi le y la U n i ó n Europea p o r s e ñ a l a r só lo los pr incipales- ; con la e j e c u c i ó n de las po l í t i cas monetaria, fiscal y e c o n ó m i c a ; y con los instrumentos de c o o p e r a c i ó n inter­gubernamental creados den t ro de la arena de s o b e r a n í a para las relaciones exteriores y para la a t e n c i ó n de l sector n o gubernamenta l . E n todos estos ca­sos, las posturas de los part idos se manifiestan en t é r m i n o s m u y semejantes y s e ñ a l a n la necesidad de dar con t inu idad a lo logrado hasta a h o r a . 4 3

U n segundo n ú c l e o de factores c o n t e x t ú a l e s se ubica en t o r n o a los te­mas de la arena de s o b e r a n í a relacionados con la p o l í t i c a de combate al nar­co t rá f ico y la de seguridad in t e rna y cuerpos policiacos. E n estos puntos, los partidos muest ran coincidencias en cuanto a los objetivos que se deben per­seguir, pero n o c o n respecto a los medios que deben utilizarse. Para u n gru­p o de par t idos ( P R I , P A N y P R D ) , los medios que deben ser empleados pasan po r u n i nc r emen to impor t an te de la p a r t i c i p a c i ó n ciudadana, bajo la f o rma de mecanismos de denunc ia y vigilancia; y p o r r ecu r r i r a medidas "mic ro" o sistemas de c o n t r o l de cuerpos y funcionar ios en cada u n o de los puntos de la p o l í t i c a p ú b l i c a y de l t e r r i t o r io donde a c t ú a n . Para o t r o g rupo de par­tidos ( P C D , P A R M y P D S ) , los mecanismos se ref ieren m á s a u n d i s e ñ o "ma-cro" o general de las po l í t i c a s en el que la idea de establecer u n "verdade-

4 2 Supra nota 35 y ss. 4 3 Si bien las fuentes de consulta para estos temas son más bien escasas, como se ha dicho,

la realización de campañas ofrece una importante cantidad de información para interpretar las posturas de cada partido y cada candidato. Los comentarios de esta parte del trabajo pro­vienen de la consulta a los documentos de campaña y, principalmente, a lo que cada uno de los candidatos presidenciales planteó en el texto de Federico Reyes Heroles ya citado. Supra nota 4.

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r o " Estado de derecho es la p ied ra angular de todo e l sistema adminis t ra t i ­vo y de po l í t i cas p ú b l i c a s . Si se analizan c o n cuidado estas posturas, n o re­sulta sorprendente constatar que e l p r i m e r g rupo concentra los par t idos que cuentan o que h a n contado en e l pasado reciente con exper iencia de gob ie rno , en tanto que el segundo e s t á fo rmado p o r part idos que p r á c t i c a ­men te n o la han t e n i d o . 4 4

Conforme las posturas de los par t idos se alejan de l n ú c l e o o sector "ins­titucionalizado " de l gob ie rno - e n el ya ci tado sentido que le da R. H o m -mes-, la c lasif icación de elementos requiere llevarse a l o que a q u í se ha de­n o m i n a d o como elementos programáticos. Estos elementos se ref ieren a los temas de po l í t i c a p ú b l i c a ubicables en las arenas de bienestar social y de i n ­t e g r a c i ó n hor izon ta l y que const i tuyen e l l l amado " b o t í n de los p o l í t i c o s " . 4 5

Dos po l í t i ca s son par t icu la rmente representativas de las diferencias ent re part idos: la de bienestar social y la de f u n c i ó n p ú b l i c a .

L a p o l í t i c a de bienestar social - t a m b i é n denominada de asistencia so­cia l o welfare- comprende los programas y actividades relacionadas c o n la e d u c a c i ó n , la salud, la vivienda, la a l i m e n t a c i ó n de la p o b l a c i ó n y la aten­c i ó n a grupos espec í f i cos c o m o n i ñ o s , ancianos, mujeres, i n d í g e n a s , m i -n u s v á l i d o s , e t c . 4 6 Para los par t idos en M é x i c o , dos modelos son aplicables a esta po l í t i c a . O b i en se conf iguran c o m o po l í t i c a s de corte asistencial p u r o , o son mecanismos de c a r á c t e r es t ructural vinculados con el resto de las po­l í t icas y programas de gob ie rno . E n e l caso de l m o d e l o asistencial p u r o , la p o l í t i c a de bienestar social opera bajo la premisa de que todos los habi tan-

4 4 Una posible crítica a este argumento se encuentra en el hecho de que una parte sus­tancial de los líderes y candidatos de los partidos del segundo grupo son, en realidad, ex fun­cionarios gubernamentales y ex dirigentes políticos de los partidos del primer grupo y que por ello no carecen de experiencia administrativa. Esta crítica, sin embargo, se diluye si se consi­dera que los nuevos partidos o los nuevos grupos políticos pretenden establecer una forma di­ferente de hacer gobierno y administración y, por tanto, aspiran a atraer votos y simpatizantes mediante posturas radicales que no han podido probarse en los hechos.

45Sw/>ranota 37. 4 6 Existe hoy día un debate intenso dentro de las organizaciones públicas mexicanas en

torno a la mejor forma de definir e identificar estos grupos de atención especial. Si bien se tra­ta de la fase más avanzada de los programas diseñados a partir del criterio de "focalización" del que ya se ha hablado, el lenguaje administrativo tiende a crear nuevos conceptos con la finali­dad de hacer más precisas las definiciones de los propios programas y servicios. Se tiene así un debate, que por momentos parece llegar al absurdo, sobre si conceptos como "grupos priori­tarios" o "grupos en desventaja" o "sectores en situación de riesgo" contribuyen a hacer más precisas las definiciones de política. Un documento que refleja con claridad esta preocupación es el denominado "Documento marco de la política social del gobierno del Distrito Federal", que la Secretaría de Desarrollo Social del gobierno del D.F. produjo en 1998 y que fue objeto de una amplia discusión y consulta pública.

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tes de l p a í s t ienen derecho a gozar de u n m í n i m o de satisfactores que ga­rant icen su supervivencia y desarrollo. L a p o l í t i c a se art icula, p o r consi­guiente, como u n á r e a de a c t u a c i ó n gubernamenta l i r renunciable en la que los objetivos e s t á n definidos en t é r m i n o s de las necesidades que los grupos sociales manifiestan. N o hay referencias a otros cri terios o a otros sistemas de po l í t i c a p ú b l i c a , c o m o los de t ipo financiero-presupuestal, que puedan l i m i t a r el acceso a los bienes y servicios que el sector p ú b l i c o debe p roduc i r . E n contraste, el m o d e l o de t ipo estructural asume que los ind iv iduos y los grupos sociales ob t i enen los satisfactores que requieren só lo en la med ida e n que e s t á n integrados en los sistemas product ivos y de mercado, los cua­les t ienen a su vez u n a estrecha r e l a c i ó n con el resto de los sistemas de po­l í t ica p ú b l i c a . E n este m o d e l o , los recursos p ú b l i c o s y privados que se desti­n a n al bienestar social guardan u n a r e l a c i ó n de equ i l i b r i o c o n respecto a o t ro t i po de necesidades y fines a los que las organizaciones gubernamen­tales deben prestar igua l o mayor a t e n c i ó n , c o m o pueden ser las obras de infraestructura product iva , la i n v e r s i ó n en ciencia y t e c n o l o g í a o e l desa­r r o l l o de recursos humanos calificados. Los sistemas de seguridad social y los fondos de a h o r r o para la vivienda, e l consumo y las pensiones consti tu­yen los ins t rumentos de p o l í t i c a p ú b l i c a m á s adecuados para gestionar en este m o d e l o el bienestar social de la p o b l a c i ó n .

Las posturas que sobre este asunto manifiestan los par t idos t i enen una relativa co inc idenc ia c o n las denominaciones i d e o l ó g i c a s . Los par t idos de izquierda y centro- izquierda (PRD, PDS, PCD y PARM) se inscr iben c o n mayor o menor c la r idad en el m o d e l o de p o l í t i c a de corte asistencial p u r o , al que a d e m á s a t r ibuyen u n a mayor capacidad para generar r iqueza bajo la pre­misa de que u n a sociedad en condiciones adecuadas de salud y e d u c a c i ó n cuenta con mejores posibil idades de lograr u n desarrol lo duradero .

Ante el panorama de empobrecimiento y exclusión social, requerimos un Esta­do que asuma su responsabilidad de garantizar los derechos sociales plasmados en nuestra Consti tución. La prioridad máxima es, por ello, tomar medidas fir­mes para acabar con la pobreza extrema y construir las condiciones necesarias para que todos los mexicanos tengan una vida digna y puedan participar plena y creativamente en la vida social. 4 7

Los par t idos de cent ro y centro-derecha (PRI y PAN) son p romotores de l m o d e l o estructural de p o l í t i c a social:

4 7 Respuesta de Cuauhtémoc Cárdenas S., candidato de la Alianza por México, a la pre­gunta "¿Qué medidas de desarrollo social propone el gobierno que usted pretende encabe­zar", en Federico Reyes Heroles, op. cit., p. 87.

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Vamos a implementar un nuevo enfoque para el desarrollo social; vamos a com­batir la pobreza, pero no con dádivas, sino con el esfuerzo productivo de los mexicanos. Por ello, he propuesto convertir la Secretaría de Desarrollo Social en la Secretaría de Economía Social. Esta propuesta representa: - Un cambio cualitativo. De programas de ataque a la pobreza orientados a man­

tener la dependencia de los mexicanos, a programas orientados a la genera­ción de oportunidades de producc ión y empleo, y

- Un cambio cuantitativo. Duplicando a lo largo del sexenio 2000-2006 los recur­sos asignados a la Secretaría de Economía Social. 4 8

L a f u n c i ó n p ú b l i c a , en otras palabras: la p o l í t i c a de o r g a n i z a c i ó n y fun ­c ionamien to de los gobiernos y las administraciones p ú b l i c a s , consiste en e l d i s e ñ o y a p l i c a c i ó n de cri ter ios espec í f i cos para la c r e a c i ó n , desarrol lo y e l i ­m i n a c i ó n de puestos de trabajo y de estructuras organizativas para e l cum­p l i m i e n t o de fines espec í f i cos . L a f u n c i ó n p ú b l i c a es esencialmente u n a po­l í t ica que ha de responder la p regun ta de c ó m o debe gestionar e l gob ie rno los recursos que recibe de la sociedad para e l logro de los fines que é s t a tam­b i é n le asigna. 4 9 Cualquier f o r m u l a c i ó n de u n a p o l í t i c a de esta naturaleza debe considerar, necesariamente, factores como el t i po de gob ie rno , las funciones que desarrolla, la m a g n i t u d de los recursos con que cuenta, e l en­t o r n o social que lo rodea y los mecanismos de p l a n e a c i ó n - e v a l u a c i ó n que ha de emp lea r . 5 0

E n M é x i c o , e l debate en t o r n o a la f u n c i ó n p ú b l i c a se ha centrado ex­clusivamente en las condiciones laborales de los funcionarios p ú b l i c o s 5 1 y, salvo contadas excepciones , 5 2 los planteamientos han asumido u n a r e l a c i ó n causal que no corresponde con la d e f i n i c i ó n ofrecida en e l p á r r a f o anter ior . Para la gran m a y o r í a de los actores po l í t i cos y administrativos interesados en el tema, la f u n c i ó n p ú b l i c a es "la s o l u c i ó n " a los problemas de inef ic iencia

4 8 Respuesta de Vicente Fox Q., candidato de la Alianza por el Cambio, a la pregunta "¿Qué medidas de desarrollo social propone el gobierno que usted pretende encabezar", en Federico Reyes Heroles, op. cit, p. 27. Las cursivas están en el original.

4 9 Manuel Villoría y Eloísa del Pino, Manual de gestión de recursos humanos en las adminis­traciones públicas, Madrid, Tecnos, 1997, passim.

5 0 Manuel Villoría, "La gestión de las personas en las administraciones públicas post-bu-rocráticas: un enfoque estratégico", en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo, op. cit., pp. 241-266.

5 1 Cfr. Las respuestas dadas por los candidatos presidenciales a la quinta pregunta del li­bro de Federico Reyes Heroles, op. cit; Guillermo Haro Belchez, op. cit; María del Carmen Par­do, "El servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización", Gestión y Polí­tica Pública, vol. IV, núrn. 2 (segundo semestre de 1995), pp. 277-304.

5 2 Me refiero a ios trabajos de María del Carmen Pardo, Luis F. Aguilar Villanueva y José Luis Méndez.

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b u r o c r á t i c a y c o r r u p c i ó n gubernamenta l , par t i endo de la idea de que la fal­ta de profesionalismo, la i n c e r t i d u m b r e labora l y la discrecional idad admi­nistrativa son las causas de dichos f e n ó m e n o s . Por consiguiente, si se crean cuerpos b u r o c r á t i c o s profesionalizados y permanentes en sus puestos se e l i ­m i n a r á n todas las desviaciones y compor tamien tos indebidos. S iguiendo a Fernando Escalante, 5 3 las explicaciones de l o r igen y persistencia de la co­r r u p c i ó n - y se p o d r í a agregar que de la ineficiencia gubernamenta l tam­b i é n - e s t á n en las condiciones sociales que rodean la a c t u a c i ó n de los fun ­cionarios y las organizaciones p ú b l i c a s .

Escalante dist ingue tres t ipos de condiciones que p rop i c i an la co r rup­c i ó n : formales, culturales y materiales. Las pr imeras se ref ieren propia­men te a la d e f i n i c i ó n t é c n i c a de l f e n ó m e n o de la c o r r u p c i ó n , p o r cuanto que cualquier acto que pueda ser ident i f icado como tal d e b e r á ser contra­r i o o distante con respecto al c ú m u l o de valores y p r inc ip ios que se def inan c o m o i n t r í n s e c o s a la a c t u a c i ó n p ú b l i c a . Las condiciones culturales t i enen que ver c o n e l grado de l e g i t i m i d a d social que pueda tener e l l uc ro o e l dis­f ru te de privilegios, el menosprecio p o r la legalidad, la vigencia de p r á c t i c a s pat r imoniales y la falta de sol idar idad social. Por ú l t i m o , las condiciones ma­teriales invo luc ran las opor tun idades de mejora i nd iv idua l o de g r u p o que surgen p o r la existencia de brechas entre las necesidades de c o n t r o l po l í t i ­co y las condiciones formales de ejercicio de l poder , entre la d i n á m i c a de l mercado y la eficacia de la i n t e r v e n c i ó n p ú b l i c a , entre e l poder social efec­t ivo y e l acceso f o r m a l a la in f luenc ia po l í t i ca , entre los recursos de las ad­ministraciones p ú b l i c a s y la d i n á m i c a social, y entre la i m p u n i d a d real y la responsabil idad f o r m a l de los funcionar ios .

E n consecuencia, la c o r r u p c i ó n t iene poco o nada que ver c o n la for­m a c i ó n y e s p e c i a l i z a c i ó n de los funcionar ios p ú b l i c o s - l a l lamada profesio-n a l i z a c i ó n - , n i m u c h o menos c o n la idea de que sean o n o permanentes e inamovibles. Dadas las condic iones sociales en que a c t ú a n los funcionar ios p ú b l i c o s mexicanos, caracterizadas p o r u n cier to desprecio p o r la legal idad, p o r la vigencia de p r á c t i c a s pa t r imonia les en e l manejo de recursos 5 4 y p o r brechas amplias y persistentes en t é r m i n o s de necesidades sociales insatis­fechas, instaurar sistemas que aseguren su permanenc ia y e s p e c i a l i z a c i ó n s e r í a igual a profesionalizar la c o r r u p c i ó n y a garantizar la vigencia de me­canismos clientelares y co rpo ra t i vos 5 5 den t ro de los gobiernos. Esta idea

5 3 Fernando Escalante, "La corrupción política: apuntes para un modelo teórico", Foro In­ternacional, vol. X X X , núm. 2 (octubre-diciembre de 1989), pp. 328-344.

5 4 José Octavio López Presa (coord.), Corrupción y cambio, México, FCE-SECODAM, 1999. 5 5 Rudolf Hommes, op. át.

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parece ser, sin embargo, ignorada p o r quienes p romueven la i n s t a u r a c i ó n a fortiori de sistemas de f u n c i ó n p ú b l i c a en M é x i c o . De u n lado, e s t á n las posturas que plantean la i m p l a n t a c i ó n de este mecanismo c o m o u n m e d i o para asegurar la c o n t i n u i d a d de los sistemas de p o l í t i c a p ú b l i c a de l sector m o d e r n o y eficiente de la a d m i n i s t r a c i ó n y de l gob ie rno . L a profesionali-z a c i ó n en este caso p e r m i t i r í a que, ante posibles cambios de m a y o r í a po­l í t ica en los gobiernos, se mantuvie ran los mismos objetivos y las mismas estructuras (y en alguna f o r m a los mismos funcionar ios) . De a h í que a la par de las propuestas de p r o f e s i o n a l i z a c i ó n de los funcionar ios se ofrezcan medidas de p r o t e c c i ó n de c a r á c t e r ins t i tuc ional ; esto es, la m u y conocida e x p r e s i ó n "garantizar la a u t o n o m í a de las dependencias y organismos" . 5 6

Por o t r o lado, e s t á n las propuestas que p re tenden hacer de la f u n c i ó n p ú ­bl ica u n mecanismo de d e p u r a c i ó n y p r o t e c c i ó n de los sistemas de p o l í t i c a p ú b l i c a . L a c r e a c i ó n de servicios civiles de carrera se rv i r ía para e l iminar a todos aquellos funcionar ios p ú b l i c o s que han estado involucrados en p r á c t i c a s de c o r r u p c i ó n o manejo indeb ido de los recursos. Los "nuevos" funcionar ios s e r í a n designados a pa r t i r de sus m é r i t o s y capacidad y, al con­tar c o n u n a expectativa clara de permanencia , c a r e c e r í a n de los e s t í m u l o s o presiones p o l í t i c a s que l levan a la c o r r u p c i ó n y a la i ne f i c i enc ia . 5 7

C o m o puede observarse, ambas posturas p re tenden en rea l idad asegu­rar la e x c l u s i ó n de sus compet idores de las arenas de p o l í t i c a p ú b l i c a que son de su i n t e r é s , así c o m o crear mecanismos de p r o t e c c i ó n ante la incer-t i d u m b r e constante que p r o d u c e n las elecciones competit ivas. E n ambos casos se observa t a m b i é n que las propuestas n o buscan i n c i d i r en las cond i ­ciones sociales que p rop i c i an la c o r r u p c i ó n y la ineficiencia . C o m o en otros t iempos, se asume i m p l í c i t a m e n t e que la sola d e t e r m i n a c i ó n de l l iderazgo gubernamenta l b a s t a r á para cambiar e l estado de las cosas. 5 8

5 6 Ejemplos claros de esta postura son los esfuerzos por asegurar la autonomía de las ins­tituciones financieras y monetarias, así como los procesos de profesionalización de los funcio­narios del Sistema de Administración Tributaria ( S A T ) y de la Policía Fiscal en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Servicio Profesional Electoral del Instituto Federal Electoral, las acciones aisladas en la Secretaría de Desarrollo Social en la Subsecretaría de Desarrollo Urba­no y Vivienda, entre otros. Para mayores detalles, véase Guillermo Haro Belchez, op. cit.

5 7 En especial, véanse las posturas de Cuauhtémoc Cárdenas y Vicente Fox en sus res­puestas contenidas en la obra de Federico Reyes Heroles varias veces citada.

5 8 Se podría decir que los promotores del servicio civil de carrera en México niegan lo que Crozier postuló cuando dijo que l a sociedad no se reforma por decreto". Gfr. Michel Cro= zier, La sociedad bloqueada, Buenos Aires, Amorrortu, 1972,197 pp. Al decir "otros tiempos" me refiero al periodo previo a 1982, del que ya se ha hablado en este trabajo.

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b) La confusión entre fines y medios

P o r l o planteado hasta ahora, e l panorama de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a me­x icana e s t a r í a dominado p o r la presencia e in f luenc ia de tres modelos de g o b i e r n o y a d m i n i s t r a c i ó n . E n p r i m e r lugar , p o r u n m o d e l o cuyas caracte­rísticas esenciales s e r í a n la c o n t i n u a c i ó n y p r o f u n d i z a c i ó n de las p o l í t i c a s iniciadas durante e l gob ie rno de De la M a d r i d y que responden a la co­r r i e n t e neol ibera l , de la que ya se ha hablado antes. Este m o d e l o g u a r d a r í a u n a gran semejanza con el de a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a la t inoamericana de R. H o m m e s , 5 9 p o r cuanto que establece c o n c la r idad dos á m b i t o s de desem­p e ñ o gubernamenta l , con la pa r t i cu la r idad adic ional de r e p r o d u c i r l o e n dos dimensiones, la sectorial y la t e r r i t o r i a l . L a d i m e n s i ó n sectorial de este m o d e l o se desenvuelve en la c o n s i d e r a c i ó n de las arenas de s o b e r a n í a y de desarrol lo e c o n ó m i c o c o m o las á r e a s de mayor impor t anc ia y en las cuales t o m a n f o r m a los procedimientos de p l a n i f i c a c i ó n y g e s t i ó n m á s profesio­nalizados -" inst i tucional izados" en e l sentido que le dan tanto R u d o l f H o m m e s como Díaz Cayeros . 6 0 Las arenas de i n t e g r a c i ó n ho r i zon ta l y de bienestar social confo rman e l sector n o inst i tucional izado de l gob ie rno y en ambas t i enen lugar p r á c t i c a s administrativas de t i po t rad ic ional apegadas a mecanismos clientelares y corporativos para la d i s t r i b u c i ó n de recursos y be­neficios. E n t é r m i n o s terr i toriales, l a d i s t i n c i ó n entre sectores modernos y sectores tradicionales se refiere a que al gob ie rno federal y a sus depen­dencias les corresponden las actividades p ú b l i c a s m á s desarrolladas e ins t i ­tucionalizadas, en tanto que a los gobiernos estatales y, en mayor medida , a los gobiernos municipales les cor responden las á r e a s que e s t á n m á s sujetas a liderazgos tradicionales, cacicazgos y esquemas corporativos. Esta d is t r i ­b u c i ó n t e r r i t o r i a l se refuerza p o r la p r o p i a f o r m a e n que las funciones p ú ­blicas y los recursos fiscales son repart idos: e l gob ie rno federal guarda para sí las funciones m á s d i n á m i c a s y modernas (una vez m á s las arenas de sobe­r a n í a y desarrol lo e c o n ó m i c o ) y las fuentes de recursos m á s abundantes y vinculadas al c rec imien to e c o n ó m i c o . 6 1 De l o que se puede conc lu i r que a este p r i m e r m o d e l o corresponde u n a idea de l gob ie rno c o m o r e d de orga­nizaciones en la que e l gob i e rno federal es e l p r i n c i p a l eje de a r t i c u l a c i ó n de demandas y recursos y e l mayor d i s t r i bu ido r de funciones. T a l y c o m o en su m o m e n t o l o d e f i n i ó la estrategia de r e f o r m u l a c i ó n de l federalismo que este m o d e l o p l a n t e ó , l a idea cent ra l es con fo rmar u n sistema in terguber-

5 9 Rudolf Hommes, op. cit. 6 0 Ibid. y Díaz Cayeros, op. cit. 6 1 Miguel Ortiz Ruiz, Evolución del sistema de participaciones 1980-1997, México, I N D E T E C ,

1998, 352 pp.

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namenta l y administrat ivo que re invidique "la f u n c i ó n compensatoria de l Pac­to Federal [y p romueva] u n federalismo que fortalezca la R e p ú b l i c a y el Estado de Derecho mediante gobiernos guiados por la ley, fiscalmente respon­sables y administrativamente eficientes".^

E n segundo lugar e s t a r í a e l mode lo estructurado a pa r t i r de una idea de la a d m i n i s t r a c i ó n p ú b l i c a como conjunto de actividades y organizaciones guiado p o r p r inc ip ios generales de g e s t i ó n . Es decir , p o r una c o n c e p c i ó n ins t rumenta l de la a d m i n i s t r a c i ó n en la que n o hay diferencias esenciales en cuanto a la u t i l i d a d y sentido de las t é c n i c a s de g e s t i ó n , sean és tas em­pleadas para fines p ú b l i c o s o privados. Es só lo en el á m b i t o de los objetivos y de las metas en donde puede plantearse u n a d i s t i n c i ó n entre l o p ú b l i c o y l o pr ivado. Las t é c n i c a s de g e s t i ó n y a d m i n i s t r a c i ó n son tan vá l idas en u n o como e n o t ro campo. Esta postura es la que expl ica con c lar idad p o r q u é ha sido este m o d e l o e l que c o n mayor énfasis y entusiasmo ha trasladado el uso de t é c n i c a s de g e s t i ó n pr ivada a las actividades gubernamentales (cal idad total , p l a n e a c i ó n e s t r a t é g i c a , ISO 9000, etc .) . E n contraste c o n el preceden­te, este segundo m o d e l o n o admite dist inciones en cuanto a la impor tanc ia de cada una de las cuatro arenas de p o l í t i c a p ú b l i c a . M u y al cont rar io , i n ­siste e n la necesidad de gestionar en f o r m a cada vez m á s efectiva cada u n a de estas arenas, para l o cual u n d i s e ñ o adecuado de po l í t i c a s resulta esen­cial y p o r l o que el t i po de acercamiento a cada p r o b l e m á t i c a d e b e r í a seguir los cr i ter ios de l enfoque estructural , al que se h izo referencia antes , 6 3 en cuanto a que la inevitable in te rdependencia ent re p o l í t i c a s y arenas de po­l í t ica p ú b l i c a ob l iga a que las administraciones consideren los impactos m u ­tuos que p r o d u c e n unas en otras.

F ina lmente , e l tercer m o d e l o se c o n f i g u r a r í a p o r u n a vis ión de corte t r ad ic iona l en la que e l papel de l Estado y de su a d m i n i s t r a c i ó n siguen sien­do def inidos p o r la necesidad de u n a i n t e r v e n c i ó n gubernamenta l activa y p r o f u n d a encaminada a satisfacer las necesidades sociales, a par t i r de crite­rios asistenciales puros . E n este mode lo , la i m p o r t a n c i a de las arenas de po­l í t ica p ú b l i c a se invier te , dando lugar a que las necesidades de bienestar social i m p o n g a n restricciones a l ejercicio d e l resto de las funciones de go­b ie rno . L a d i s t i n c i ó n ent re á r e a s modernas y á r e a s tradicionales de la ges­t i ó n p ú b l i c a es menos acusada que en e l p r i m e r m o d e l o , pero n o deja de existir. E l resultado final de la c o m b i n a c i ó n de cr i ter ios que este m o d e l o hace es la c o n f o r m a c i ó n de u n a a d m i n i s t r a c i ó n gubernamenta l al tamente

62 "Programa para un Nuevo Federalismo 1995-2000" ("2. Objetivos generales" y "3. Orientación estratégica"), publicado en Federalismo y Desarrollo, año 10, núm. 60, octubre-di­ciembre de 1997, pp. 112-113. Las cursivas son mías.

6 3 Es lo relativo a la forma de concebir la política de bienestar social, cfr. supra pp. 4 y ss.

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segmentada y sujeta a los diferentes "climas" que caracterizan a cada arena de p o l í t i c a p ú b l i c a . Recurr iendo u n a vez m á s a la d e f i n i c i ó n de R. Hommes , e n este m o d e l o los po l í t i cos son responsables de hacer que la administra­c i ó n p ú b l i c a funcione adecuadamente, para l o cual n o hay mejor estructu­r a f u n c i o n a l que la que se sustenta en acuerdos c o n los grupos interesados o afectados p o r las po l í t i cas p ú b l i c a s . E n otras palabras, se trata de a lguna de las formas de neocorporat ivismo y neopopu l i smo que han aparecido en los ú l t i m o s a ñ o s en A m é r i c a L a t i n a . 6 4

Los tres modelos referidos se p u e d e n ident i f icar en alguna medida c o n gobie rnos concretos de M é x i c o en e l pasado r ec i en t e . 6 5 E l p r i m e r m o d e l o cor responde a los gobiernos federales de Salinas de Gor t a r i (1988-1994) y Z e d i l l o (1994-2000) y, como consecuencia inevitable, a la m a y o r í a de las ad­minis t rac iones estatales y municipales de esos mismos periodos. E l segundo m o d e l o corresponde a las experiencias de i n n o v a c i ó n y cambio que h a n te­n i d o lugar e n los ayuntamientos de T i juana y Ensenada 6 6 (desde 1988), de L e ó n 6 7 (a pa r t i r de 1992), de Aguascal ientes 6 8 (entre 199 y 1999), en algu­nos m u n i c i p i o s de l Estado de M é x i c o que se ub ican en la zona col indante c o n el D.F. (a pa r t i r de 1997), y en algunos otros de las zonas met ropol i ta ­nas de Guadala jara 6 9 y M o n t e r r e y 7 0 , así c o m o en los gobiernos estatales de Baja C a l i f o r n i a 7 1 , C h i h u a h u a 7 2 (entre 1992 y 1998), Guanajuato (a pa r t i r de 1992) y Jalisco. E l ú l t i m o m o d e l o corresponde a las administraciones de l

6 4 Véase el texto de Rudolf Hommes varias veces citado, así como el texto introductorio de Luis Rubio en la misma compilación. Rolf Lüders y Luis Rubio (coords.), op. át

6 5 La identificación que se hace aquí no pretende ser exhaustiva. Los propios estudios que han analizado estas experiencias de gobierno señalan por igual avances y errores de las ad-ministraciones responsables. Sin embargo, puede pensarse que los casos señalados coinciden en lo general con los modelos arriba descritos.

6 6 Tonatiuh Guillen, Baja California, 1989-1992: alternancia política y transición democrática, México, El Colegio de la Frontera Norte, 1993, 155 pp.; Tonatiuh Guillen, Frontera norte: una década de política electoral, México, El Colegio de México, 1992, 281 pp.

6 7 José Santos Zavala, "Estrategias innovadoras en la gestión financiera municipal: el caso de León, Guanajuato", México, C I D E , Documento de Trabajo S D T A P 41,1996.

6 8 Manuel Díaz Flores y Rodolfo García del Castillo, "Innovación financiera en gobiernos locales: el caso del municipio de Aguascalientes", México, C I D E , Documento de Trabajo S D T A P

35,1996. 6 9Juan Manuel Ramírez Sáiz (coord.), ¿Cómogobiernan Guadalajara?Demandas ciudadanas

y respuestas de los ayuntamientos, México, M.A. Porrúa-Universidad de Guadalajara-UNAM, 1998, 294 pp.

7 0 Gustavo Garza, La gestión municipal en el área metropolitana de Monterrey 1989-1994, Mé­xico, MÁ. Porrúa, 1998, 473 pp.

7 1 Peter Ward y Victoria Rodríguez (eds.), Opposition Government in México, Albuquerque, N.M., University of New México, 1995, 255 pp.

7 2 Alberto Aziz, Chihuahua: historia de una alternativa, México, La Jornada, 1994.

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P R D e n algunos ayuntamientos de M i c h o a c á n (entre 1992 y 1998), en el m u ­n i c i p i o de N e z a h u a l c ó y o t l , Estado de M é x i c o (1997-2000), y m á s concreta­men te e n el gob ie rno de l Dis t r i to Federal a pa r t i r de d ic iembre de 1997.

E n estas experiencias de gobierno, los grupos responsables de llevar a ca­b o las po l í t i cas y programas han aplicado, probado, negado y replanteado los modelos de a d m i n i s t r a c i ó n , en u n a suerte de ejercicio d i a l éc t i co in te rmina­ble. E n esta d e s a r t i c u l a c i ó n y r e a r t i c u l a c i ó n continuas de los modelos se pue­d e n apreciar dos elementos que son constantes, n o en cuanto a su conten ido preciso, sino en cuanto a l o que M i g u e l B e l t r á n l l ama la " c o n s t r u c c i ó n admi­nistrativa de la r ea l idad" . 7 3 Se trata, p o r u n a parte, de l discurso i d e o l ó g i c o so­bre e l papel de l Estado y de su a d m i n i s t r a c i ó n , y p o r otra, de los ins t rumen­tos t é c n i c o s y de g e s t i ó n que emplean. Sobre la parte discursiva ya se ha ofrecido evidencia a q u í , po r l o que en l o que resta de este trabajo se analiza­r á brevemente c ó m o los modelos administrativos h a n empleado algunas de las t é c n i c a s de g e s t i ó n en boga - c o m o la cal idad tota l , l a p l a n e a c i ó n e s t r a t é ­gica y la a d o p c i ó n de e s t á n d a r e s c o m o e l ISO-9000- para la f o r m u l a c i ó n de soluciones a los principales problemas p ú b l i c o s .

Para comprende r adecuadamente e l sent ido y u t i l i d a d de las t é c n i c a s de g e s t i ó n en la f o r m u l a c i ó n de problemas y soluciones p ú b l i c a s , es nece­sario insist ir e n que estas art iculaciones se ref ieren a construcciones ana l í ­ticas y conceptuales de l t i p o fines-medios y d e l t i p o causa-efecto?* N o hacerlo así lleva, c o m o sucede en los tres modelos de a d m i n i s t r a c i ó n en M é x i c o an­tes descritos, a cont inuas confusiones y a considerar que e l med io es e l fin, y e l efecto la causa. L a f o r m u l a c i ó n de soluciones gubernamentales a los problemas p ú b l i c o s requiere que las organizaciones y sus funcionarios de­sarrol len dos capacidades: capacidad d i a g n ó s t i c a y capacidad ins t rumenta l . L a capacidad d i a g n ó s t i c a se refiere al uso de t é c n i c a s e instrumentos que p e r m i t e n dar fo rma , con ten ido y e x p r e s i ó n concre ta a l p rob l ema o proble­mas que requ ie ren a t e n c i ó n . Esta capacidad involucra , p o r igual , e l uso de m é t o d o s e s t a d í s t i c o s 7 5 y m é t o d o s discurs ivos. 7 6 L a capacidad ins t rumenta l consiste e n t ransformar los elementos de d i a g n ó s t i c o e n actividades y series de actividades que ofrecen u n a s o l u c i ó n a los problemas analizados, a las

7 3 Miguel Beltrán, "La construcción administrativa de la realidad social", en Miguel Bel­trán, La realidad social, Madrid, Tecnos, 1991, pp. 163-178.

7 4 Jesús Ibáñez, El regreso del sujeto, la investigación social de segundo orden, Madrid, Siglo XXI, 1994; Hugo Zemelman, Conocimiento y sujetos sociales: contribución al estudio del presente, México, el Colegio de México, 1987.

7 5 Charles A . Gallagher y Hugh J . Watson, Métodos cuantitativos para la toma de decisiones en administración, México, McGraw Hill, 1998, 612 pp.

7 6 Miguel Beltrán, op. cit.

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q u e suele d e n o m i n á r s e l e s "cursos de a c c i ó n a l ternat ivos" . 7 7 Estos cursos de a c c i ó n ofrecen combinaciones alternativas de medios que son, en fo rma i m ­p l í c i t a o e x p l í c i t a , relaciones causa-efectoy fines-medios.

Debe s e ñ a l a r s e que ambas capacidades suelen o c u r r i r duran te las fases de p l a n e a c i ó n gubernamental en las que e l p r o p ó s i t o centra l es determinar , c o n la mayor c lar idad posible, los objetivos y las metas concretas que debe­r á n alcanzar organizaciones, funcionarios, programas y p o l í t i c a s . 7 8 Sin em­bargo , en estas fases de p l a n e a c i ó n t a m b i é n t i enen lugar los intercambios en t re p o l í t i c o s electos, funcionarios y l í d e r e s sociales que i n t r o d u c e n inte­reses y distorsiones en la f o r m u l a c i ó n de los problemas y las soluciones.

Hoy en día, los administradores públicos no pueden ignorar el ambiente polí­tico de sus organizaciones. En primer lugar, estos administradores están invo­lucrados en la formulación y la implantación de la política pública. Debido a que las decisiones en materia de política pública determinan con enorme fuer­za qu ién obtiene qué , su involucramiento los lleva inevitablemente a participar en política. En segundo lugar, los administradores deben interactuar día tras día no sólo con sus supervisores o jefes inmediatos, sino con toda clase de gru­pos externos y con la sociedad. Como resultado de esto, los administradores pú­blicos se encuentran en una especie de campo de fuerzas pol í t icas . 7 9

Si se considera a d e m á s que, en ciertos entornos organizativos de l sector p ú b l i c o , e l func iona r io y e l p o l í t i c o son d i f í c i l m e n t e dist inguibles, po r la es­t recha r e l a c i ó n ent re la per tenencia a camarillas y e l o to rgamien to de pues­tos p ú b l i c o s , 8 0 e l resultado ú l t i m o de las interacciones de las influencias po­l í t icas y las actividades de p l a n e a c i ó n e n los gobiernos puede llegar a ser u n a i m p o s i c i ó n de cursos de a c c i ó n alternativos de la p o l í t i c a a la adminis­t r a c i ó n . D i c h a i m p o s i c i ó n , estructurada a pa r t i r de la l ó g i c a d e l discurso po­l í t i co , n o ofrece las mismas construcciones causa-efecto que r e s u l t a r í a n d e l desarrol lo de las capacidades d i a g n ó s t i c a e in s t rumen ta l y, p o r consiguien­te, se da l a c o n f u s i ó n a lud ida tres p á r r a f o s a r r iba y las propuestas de solu­c i ó n t i enden a enfatizar la u t i l i d a d per se de los mecanismos discursivamen­te ofrecidos, pe ro escasamente analizados s e g ú n su i done idad .

E n la s i t u a c i ó n que viven actualmente las administraciones p ú b l i c a s me­xicanas, existen algunos ejemplos de esta i m p o s i c i ó n de cursos de a c c i ó n al-

7 7 Grover Starling, Managing the Public Sector, Fort Worth, Harcourt Brace College Publish­ers, 1998, p. 209.

7 8 Ibid., pp. 208 y ss. 7 9 Ibid., p. 51. 8 0 Isabelle Rousseau, "La S P P y la dinamica de constitución de un equipo 1982-1988", Foro

Internacional, vol. X X X V I I I , núm. 2-3 (abril-septiembre de 1998), pp. 302-339.

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ternativos desde la p o l í t i c a y que const i tuyen, en ciertos casos, elementos centrales de los modelos de a d m i n i s t r a c i ó n . T a l es e l caso de las estrategias de m o d e r n i z a c i ó n que emplean o p r o p o n e n e l uso de l servicio c iv i l de ca­r re ra , la calidad total y la r e i n v e n c i ó n / r e i n g e n i e r í a de l g o b i e r n o . 8 1

C o m o se a p u n t ó antes, las propuestas discursivas en to rno al m a l l la­m a d o servicio c iv i l de c a r r e r a 8 2 h a n centrado sus anál i s i s en la c o n d i c i ó n de los funcionar ios p ú b l i c o s , o m i t i e n d o la necesaria c o n s i d e r a c i ó n de l resto de los elementos que pueden p rop ic i a r y hacer conveniente el uso de esta f o r m a de organizar y gestionar e l empleo p ú b l i c o . E n todo caso, l o que es necesario tener presente es la i m p o r t a n c i a que para e l fu turo cercano re­viste la p r o f e s i o n a l i z a c i ó n de los funcionar ios p ú b l i c o s , n o como u n a f o r m a de e l i m i n a r la c o r r u p c i ó n o las ineficiencias, sino fundamenta lmente c o m o u n mecanismo que p e r m i t i r í a i r e l i m i n a n d o las p r á c t i c a s de i m p r o v i s a c i ó n y la fal ta de experiencia y a c u m u l a c i ó n de aprendizaje en el i n t e r io r de las organizaciones de gob ie rno .

L a cal idad total - o "TQM-Total Qual i ty Management" - es una t é c n i c a de g e s t i ó n organizativa ideada y aplicada o r ig ina lmente en el sector pr ivado. Su u t i l i z a c i ó n en e l sector p ú b l i c o ha sido d iversa 8 3 y con resultados poco h o m o g é n e o s . L a idea central que subyace en las propuestas para u n uso am­p l i o de la cal idad total en e l sector p ú b l i c o consiste en s e ñ a l a r las ventajas de me jo ra con t inua que esta t é c n i c a ofrece. Si las administraciones p ú b l i c a s y sus funcionar ios son capaces de mejorar con t inua e i n i n t e r r u m p i d a m e n ­te su d e s e m p e ñ o , la p o s i c i ó n general de los gobiernos s e r á mejor y, c o m o consecuencia, su l eg i t imidad se i n c r e m e n t a r á t a m b i é n . N o obstante, esta idea par te de varios supuestos que n o son siempre corroborables en la rea­l i d a d . Los m á s impor tantes son tres: en p r i m e r lugar, se asume que las fun ­ciones y las actividades gubernamentales guardan u n a r e l a c i ó n clara y pre­cisa c o n respecto a las demandas y necesidades sociales. Las rut inas

8 1 Esteban Moctezuma y Andrés Roemer, op. cit.; Guillermo Haro Belchez, op. cit. 8 2 Se trata del uso de una traducción literal del inglés que no considera la expresión cas­

tellana que se utiliza para describir el mismo tipo de políticas y estructuras: función pública. Pa­ra una discusión completa^ véase Miguel Sánchez Morón, Derecho de la junción pública, Madrid, Tecnos, 1997, 319 pp.

8 3 Los casos que la literatura ofrece como más representativos suelen omitir un gran nú­mero de experiencias fallidas. Para una discusión más amplia, véanse Grover Starling, op. cit, capítulo 9; Wesley Bjur y Geraldo Caravantes, "La readministración en acción: la ejecución de cambios orientados al éxito", en Rafael Bañón y Ernesto Carrillo, op. cit., pp. 219-239; David Os-borne y Ted Gaebler, La reinvención del gobierno: un nuevo modelo de gobierno: cómo transforma el es­píritu empresarial al sector público, México, Gernika, 1994,502 pp.; yjerry W. Koheler y Joseph M. Pankowsky, Gobierno de calidad, diseñando, desarrollando e implementando la administración de cali­dad total, Guadalajara, Aldea Global Ediciones, 1999, 289 pp.

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b u r o c r á t i c a s e s t á n acordes con los problemas sociales y, p o r tanto, só lo es necesario hacer que se desarrollen mejor para garantizar la sa t is facción de los ciudadanos. E n segundo lugar, se cree o se piensa que en el i n t e r io r de las organizaciones p ú b l i c a s existe una d i s t r i b u c i ó n precisa y adecuada de las tareas y los recursos, las que a su vez n o muest ran duplicidades, vac íos o contradicciones excesivas p roduc to , p o r e jemplo, de h i p o t é t i c a s "parcelas" o "feudos de poder" entre funcionarios y p o l í t i c o s de distintas á r e a s y nive­les de responsabil idad. Y en tercer lugar, se considera que es factible que las l í n e a s de m a n d o y c o m u n i c a c i ó n b u r o c r á t i c a s , hasta ahora dominadas po r p r inc ip ios de j e r a r q u í a , lealtad y discipl ina, pueden alterarse para dar paso a la c r e a c i ó n de "c í rcu los de cal idad" o "c í r cu los de mejora" en los que su­bord inados y jefes, p o r igual , pueden hacer c r í t i cas al func ionamien to i n ­te rno y p r o p o n e r modificaciones.

L a r e i n v e n c i ó n de l gobie rno y la r e i n g e n i e r í a de procesos son, sin du­da, las dos formulaciones de cambio adminis t ra t ivo con mayor popu la r idad en los ú l t i m o s a ñ o s . L a p r i m e r a debe su o r igen al l i b r o de l mismo n o m b r e escrito p o r David Osoborne y T e d Gaeb le r . 8 4 E n esta obra, los autores plan­tean la existencia de u n nuevo paradigma en la g e s t i ó n gubernamenta l que ofrece mejores rendimientos en el empleo de los recursos p ú b l i c o s y que su­pera la m a y o r í a de los defectos e insuficiencias de l m o d e l o b u r o c r á t i c o tra­d ic iona l . L a inf luencia de las ideas de Osborne y Gaebler fue determinante a pa r t i r de su a d o p c i ó n p o r parte de l vicepresidente de los Estados Unidos , A l b e r t Gore , en su estrategia denominada " U n gob ie rno m á s eficiente y menos costoso", 8 5 que ha p re tend ido aplicar u n ajuste mayor al funciona­m i e n t o de la a d m i n i s t r a c i ó n federal de ese pa í s . E n sus t é r m i n o s m á s gene­rales, la r e i n v e n c i ó n de l gob ie rno parte de la idea de que las administra­ciones p ú b l i c a s se han distanciado de la p o b l a c i ó n a la que deben servir y han susti tuido el manda to popu la r po r rut inas y procedimientos que só lo satisfacen las necesidades internas de sus funcionarios . Así t a m b i é n , las ad­ministraciones se han vuel to insensibles a las nuevas demandas ciudadanas y a las innovaciones que los propios grupos sociales h a n generado para re­solver los problemas que enfrentan. T o d o el lo , a d e m á s , en u n ambiente ca­racterizado p o r recurrentes déf ic i t e insuficiencias operativas. De a h í que sea necesario "re-hacer" e l gob ie rno para que adopte, y adopten sus fun­cionarios, las nuevas condiciones de l e n t o r n o social y c u m p l a debidamente con su f u n c i ó n .

L a r e i n g e n i e r í a de procesos es u n a m o d a l i d a d de cambio in t e rno que parte d e l supuesto de que es posible encont ra r en cualquier o r g a n i z a c i ó n

David Osborne y Ted Gaebler, op. cit. Albert Gore, Un gobierno más eficiente y menos costoso, México, E D A M E X , 1994, 413 pp.

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á r e a s , funciones y procedimientos que pueden ser objeto de mejora me­diante su r e d i s e ñ o . 8 6 Esto impl i ca , p o r l o general , la r e d u c c i ó n d e l t a m a ñ o y de los costos de la o r g a n i z a c i ó n . E n contraste con la r e i n v e n c i ó n , la r e in ­g e n i e r í a n o considera o t r o t i po de mejoras o innovaciones sociales. Su p r i n ­c ipa l c r i t e r io es la r e l a c i ó n costo-beneficio y e l uso masivo de la t e c n o l o g í a para alcanzar una mayor eficiencia i n t e r n a . 8 7

De la misma f o r m a en que e l uso de la cal idad tota l en e l sector p ú b l i ­co parte de supuestos n o corroborables en la real idad, la r e i n v e n c i ó n de l gob i e rno y la r e i n g e n i e r í a asumen la existencia de elementos c o n t e x t ú a l e s que hacen p rop ic ia e, incluso, deseable su u t i l i z ac ión . E n e l caso de la r e in ­v e n c i ó n , se parte de l r econoc imien to de la existencia de u n te j ido social fuerte, a u t ó n o m o y con capacidades probadas de i n n o v a c i ó n . Si b i e n en e l contex to mexicano existen evidencias c o n respecto a ciertos desarrollos en este s en t i do , 8 8 t a m b i é n hay razones suficientes para pensar que la contra­parte social de la r e i n v e n c i ó n mexicana t iende a mostrar compor tamien tos de elevada dependencia y c l iente l ismo hacia las administraciones p ú b l i c a s . E n cuanto a la r e i n g e n i e r í a de procesos, e l rezago organizativo que la ma­y o r í a de las organizaciones p ú b l i c a s mexicanas t iene y la rigidez inheren te a las relaciones laborales en los g o b i e r n o s 8 9 hacen poco aplicable este en­foque, ya que requiere de abundante i n f o r m a c i ó n sobre e l func ionamien to i n t e r n o de cada estructura y establece cambios r á p i d o s en e l manejo de los recursos humanos.

C O N C L U S I O N E S

Las transformaciones de l sistema p o l í t i c o mexicano en los ú l t i m o s 18 a ñ o s han involucrado cambios e n las estructuras y formas en que las administra­ciones p ú b l i c a s desarrol lan sus funciones. Las nuevas condiciones de com­petencia electoral y la a l ternancia entre par t idos en los niveles estatales y municipales de gob ie rno h a n provocado que tanto funcionar ios p ú b l i c o s

8 6 Cfr. james Champy, Reingeniería en la gerencia: cómo modificar el trabajo gerencial para redi-señar con éxito, México, Norma, 1996, 244 pp.; Antonio Arguelles yjosé Antonio Gómez, Hacia la reingeniería educativa, México, Noriega-CONALEP-INAP,1999.

8 7 Merece la pena estudiar las observaciones de Wesley Bjur y Geraldo R. Caravantes a es­te enfoque en su trabajo ya citado.

8 8 José Luis Méndez (coord.), Políticas públicas y organizaciones civiles en México y Centroamé-rica, México» M A Porrúa, 1998.

8 9 j . Octavio Ábrego Avala y Silvano Barba Behrens, Corporaciones públicas, un diseño orga-nizaáonal para fortalecer su gestión, México, INAP, 1989, pp. 305 y ss.

JULTSEP 2000 G O B I E R N O Y A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A E N M É X I C O 551

como l í d e r e s po l í t i co s busquen otras fuentes de l eg i t im idad para llevar ade­lante sus propuestas y para obtener e l apoyo de la sociedad y sus organi­zaciones. Las innovaciones surgidas en este sentido h a n provocado que los esquemas tradicionales para e l d i s e ñ o y e j e c u c i ó n de po l í t i c a s p ú b l i c a s ha­yan sido p r á c t i c a m e n t e abandonados, y que t o m e n su lugar nuevas confi­guraciones. L a m u l t i p l i c a c i ó n de propuestas y la c o n f r o n t a c i ó n con t inua de modelos alternativos de s o l u c i ó n a los pr incipales problemas p ú b l i c o s son los rasgos m á s significativos de la his tor ia reciente de las administraciones p ú b l i c a s de M é x i c o .

E n este trabajo se ha in tentado ofrecer u n a vis ión ampl ia de los cambios ocurr idos ent re 1982 y 2000 en las posturas p o l í t i c a s e i d e o l ó g i c a s que do­m i n a n e l quehacer gube rnamen ta l e n M é x i c o . Se h a of rec ido a lguna evi­dencia sobre la c o n f o r m a c i ó n de tres modelos dominantes y sobre los efec­tos que en las diferentes arenas de po l í t i c a p ú b l i c a ha t en ido la a p a r i c i ó n de nuevos actores y nuevas ideas sobre l o p ú b l i c o y l o gubernamenta l . Sin em­bargo, p re tender que l o d i cho hasta ahora sea suficiente para entender la seriedad y p r o f u n d i d a d de los cambios y para tratar de perf i lar algunas ten­dencias futuras s e r í a inadecuado. De a h í que convenga conc lu i r que l o que hasta hoy se puede observar en el debate y en la disputa p o r e l poder y p o r e l manejo de las estructuras de gob ie rno nacionales n o es sino reflejo y con­secuencia de los conflictos que tienen lugar en p r á c t i c a m e n t e cualquier á m b i t o de l a v ida de l pa í s . Mayor p lu r a l i dad y mayor democracia n o hacen sino compl ica r y hacer m á s extensos los problemas de los aparatos de go­b i e rno y a d m i n i s t r a c i ó n . Pero, al mismo tiempo, la democracia y la par t ic i ­p a c i ó n acrecentada de los grupos sociales hacen que las administraciones sean u n m e d i o sirte qua non para e l logro de objetivos p o l í t i c o s y e c o n ó m i c o s particulares. Por todo el lo , la c o n d i c i ó n de l gob i e rno en M é x i c o no puede ser concebida sino c o m o u n a disputa c o n t i n u a que n o a c a b a r á de agotarse hasta que l a sociedad y los l í d e r e s p o l í t i c o s dec idan asumir u n compromiso que pueda hacer de la labor gubernamenta l u n ejercicio de i n t e r é s general, y n o u n o par t icu la r c o m o parece estar sucediendo en este cambio de siglo.