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Technische Universität Darmstadt FB 2 – Institut für Politikwissenschaften Semester Veranstaltungstitel Dozent/in: Titel Vorname Nachname
Hausarbeit
Problemlösungsfähigkeit von Verhandlungssystemen
28.02.2008
vorgelegt von Vorname Nachname
Anschrift
Matrikelnummer Studiengang
Fachsemester E-Mail-Adresse
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Gliederung
1. Einleitung – Problemaufriss……………………………………………………..
S. 2
2. Zur Theorie von Verhandlungssystemen………………………………….. 2.1 Der Maßstab…………………………………………………………………. 2.2 Forschungsstand und Schlussfolgerungen……………………… 2.3 Zentrale Hypothesen……………………………………………………..
S. 3 S. 3 S. 3 S. 7
3. Fallbeispiele…………………………………………………………………………….. 3.1 Das Fallbeispiel Gesundheitswesen……………………………….. 3.2 Das Fallbeispiel Verbundforschung…………………………………
S. 8 S. 8 S. 11
4. Schlussbemerkung…………………………………………………………………..
S. 13
5. Literatur…………………………………………………………………………………..
S. 15
6. Anhang: Formular "Förmliche Erklärung zur Anfertigung von Hausarbeiten"………………………………………………………………………….
S. 16
2
1. Einleitung - Problemaufriss
Nach dem Versagen des Steuerungsstaates und dem Erkennen des Steuerungsproblems des
Staates in den 70er-Jahren setzte sich in Theorie und Praxis das Konzept des kooperativen
Staates durch. Hierbei handelt es sich um ein von Verhandlungen geprägtes System, in dem
politische Entscheidungen nicht alleine parlamentarisch, d.h. hierarchisch, getroffen werden,
sondern auch innerhalb von Verhandlungen, wobei nicht-staatliche Akteure mit einbezogen
werden. Der Staat tritt in Kooperation und delegiert, um seine Handlungs- und
Steuerungsfähigkeit zurückzuerlangen. Bereits in den 70er Jahren beobachteten Scharpf
(1978, zit. nach Rabe 2000: 18) und andere Autoren eine zunehmende horizontale
Interaktion zwischen privaten nicht-staatlichen Akteuren auf der einen, sowie eine
zunehmende vertikale Interaktion zwischen verschiedenen Regierungsebenen auf der
anderen Seite.
Bei dieser Thematik drängen sich unterschiedlichste Fragen auf. Wenn im modernen
demokratischen Staat verbindliche politische Entscheidungen immer häufiger im Rahmen
von Verhandlungen getroffen werden, bei denen sowohl private als auch staatliche Akteure
beteiligt sind, ist die Frage nach der Problemlösungsfähigkeit von Verhandlungssystemen
höchst interessant und wichtig, in erster Linie um es möglich zu machen,
Rahmenbedingungen zu schaffen, unter denen eine problemadäquate Lösung mittels
Verhandlungen realisierbar wird. Ist es überhaupt möglich, in Verhandlungssystemen – im
konsensuellen Modus – genauso system- und gemeinwohlorientierte Lösungen hoher
Qualität zu erzielen, die eine ideale zentrale hierarchische Instanz anstreben würde? Wenn
dies der Fall ist, bleibt die Frage, welche Bedingungen gegeben sein müssen, um genau dies
zu erreichen. In der Literatur wird in diesem Zusammenhang häufig die Gefahr von
Minimallösungen, also die Gefahr von suboptimalen Kompromisslösungen (eine Einigung auf
den kleinsten gemeinsamen Nenner der an der Verhandlung beteiligten Akteure)
angesprochen (Mayntz 2004: 73; Benz 2000: 106; Eberlein/Grande 2003: 196). Hierauf
möchte ich mich im Folgenden konzentrieren. Genauer auf die Frage: Unter welchen
Bedingungen führen Verhandlungen zu suboptimalen Kompromisslösungen?
Zuallererst erörtere ich dabei einen Maßstab, an dem ich die Qualität eines
Verhandlungsergebnis messen werde (2.1 Der Maßstab), lege dann den aktuellen
Forschungsstand zum Thema dar und stelle anhand diesem eigene Überlegungen an (2.2
3
Forschungsstand und Schlussfolgerungen), kristallisiere dabei die zentralen Hypothesen
heraus (2.3 Zentrale Hypothesen) und wende diese exemplarisch und vergleichend an zwei
Fallbeispielen an (3. Fallbeispiele), um die aufgeführten Hypothesen empirisch zu testen. Bei
diesem Schritt erscheint es mir zunächst als wichtig, die anfänglichen Interessen,
Motivationen, Handlungsorientierungen und Ziele der einzelnen Akteure zu erkennen und zu
benennen, um daraufhin zu beurteilen, ob und inwieweit sich diese Akteure zu Gunsten
einer systemrationalen, also einer gemeinwohl- und problemorientierten Lösung von ihren
ursprünglichen Zielen entfernen oder ob sie lediglich darauf bedacht sind, ihren eigenen
Nutzen zu maximieren. Schlussendlich werde ich meine Ergebnisse in einer
Schlussbemerkung (4. Schlussbemerkung) zusammenfassen.
2. Zur Theorie von Verhandlungssystemen
2.1 Der Maßstab
Um meine eingangs gestellte Frage nach den Umständen, unter denen es in Verhandlungen
zu suboptimalen Kompromisslösungen kommt, zu beantworten, ist es zunächst von großer
Bedeutung, einen Maßstab zu definieren, an dem man die Qualität von Politikergebnissen
messen kann, um zu erkennen, wann überhaupt von einer suboptimalen Lösung zu sprechen
ist. Hierfür bietet sich das Kaldor-Kriterium (Kaldor 1939, zit. nach Scharpf 1992a: 15) an,
nach dem alle Vorhaben akzeptabel sind, bei denen der aufsummierte Netto-Nutzen aller
beteiligten Akteure gegenüber dem Nichteinigungspunkt, also dem Status quo, erhöht wird.
Genauer bedeutet dies, dass der Vorteil der einen ausreichen muss, den Nachteil der
anderen Seite auszugleichen, wodurch Ausgleichszahlungen möglich werden (Scharpf 1992b:
57). Das ebenfalls in der Literatur diskutierte Pareto-Kriterium, nach dem alle Vorhaben
akzeptabel sind, bei denen keiner der Beteiligten gegenüber dem Status quo schlechter
gestellt wird, mindestens einer jedoch besser (Scharpf 1992b: 57), ist an dieser Stelle
weniger sinnvoll, da seine Erfüllung lediglich Aussage über den Vorteil (wenigstens) eines
Akteurs trifft, was in seiner Aussagekraft jedoch weit entfernt ist von einem insgesamt
positiven Politikergebnis.
2.2 Forschungsstand und Schlussfolgerungen
Nachdem ich nun im vorherigen Abschnitt einen Maßstab aufgezeigt habe, an dem ich die
Qualität von Verhandlungsergebnissen messen möchte, lege ich nun den aktuellen
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Forschungsstand zum Thema – mit Blick auf die übergeordnete Fragestellung – dar. Zu
Beginn habe ich bereits erwähnt, dass Verhandlungssysteme in modernen Demokratien im
Zusammenhang mit der Erzeugung von Politikergebnissen stark an Bedeutung gewonnen
haben, wobei Politik oft in einem eine Vielzahl von öffentlichen und auch privaten Akteuren
einbindenden Prozess entsteht (Mayntz 1993: 241). Die Gründe hierfür sind für diese Arbeit
eher zweitrangig, weswegen ich auf eine Erläuterung an dieser Stelle verzichte.
Zunächst ist festzuhalten, dass es Unterschiede zwischen Verhandlungssystemen
entsprechend der Freiwilligkeit (oder Unfreiwilligkeit) der Verhandlungen, der
Handlungsorientierungen der Akteure, der Art der Konflikte und der Verhandlungsmodi gibt,
welche deren Problemlösungsfähigkeit bedingen (Gülker 1998, zit. nach Vetterlein 2000: 12)
und dass es in Verhandlungen einige Aufgaben zu bewältigen gilt, um eine problemadäquate
Lösung herbeizuführen. Dennoch ist es nach dem Coase-Theorem zumindest theoretisch
möglich, alle Wohlfahrtsgewinne, die durch ideale hierarchische Maßnahmen erreicht
werden können, auch mittels Verhandlungen zu erreichen, mit der Einschränkung, dass
Transaktionskosten1 vernachlässigt werden (Coase 1690, zit. nach Scharpf 1993b: 60). Dies
gilt auch, wenn man hierbei die Annahme von egoistisch-rational handelnden Akteuren zu
Grunde legt. Nun gilt es, genau diese Unterschiede und deren Auswirkungen auf den Verlauf
von Verhandlungen und ihre Ergebnisse aufzuzeigen.
Zu allererst muss zwischen freiwilligen und unfreiwilligen Verhandlungen
(Zwangsverhandlungen) unterschieden werden: Während bei Zwangsverhandlungen alle
Akteure auf eine Lösung angewiesen sind und daher eher zu einem Kompromiss bereit sind,
können bei freiwilligen Verhandlungen die Ziele der jeweiligen Akteure auch in Eigenregie
umgesetzt werden (Vetterlein 2000: 12). Hier liegt der Schluss nahe, dass freiwillige
Verhandlungen weitaus stärker die Überordnung einer systemrationalen Lösung über
Eigeninteressen der Akteure fordert, wenn es zu einer problemadäquaten Lösung im Sinne
eines gesamtwohlmaximierenden Ergebnisses kommen soll, als dies bei
Zwangsverhandlungen der Fall ist. Schneider und Janning (2006: 147) heben hierzu hervor,
dass Akteure in freiwilligen Verhandlungen bestenfalls zu einer pareto-effizienten Lösung
gelangen können.
1 Unter Transaktionskosten verstehe ich beispielsweise Kosten, die aus Warnstreiks entstehen.
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Weiter wird in der Literatur nach der Art des Konfliktes unterschieden, wobei das Konzept
der Spieltheorie zugrunde gelegt wird. Unterschieden wird in Koordinationsspiele,
Kooperationsspiele und Konfliktspiele (Raabe 2000: 45f). Ein Koordinationsspiel liegt vor,
wenn die Interessen der Akteure übereinstimmen, es also nur noch um eine Abstimmung des
Verhaltens geht, um das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Das Kooperationspiel ist
gegeben, wenn abgestimmtes Handeln der Betroffenen zwar für alle vorteilhaft wäre, jedoch
ein Konflikt über die Verteilung der Gewinne, die aus dem kooperativen Handeln entstehen,
besteht (Raabe 2000: 45f).2
Ein Konfliktspiel besteht, wenn vollkommen entgegengesetzte Interessen gegeben sind
und aus diesem Grund ein Gewinn des einen den Verlust des anderen impliziert. Jede Lösung
wird so zu einem Nullsummenspiel (Raabe 2000: 46). Es ist eindeutig, dass im Falle einer
reinen Koordinationssituation am ehesten eine problemadäquate Lösung erzielt werden
kann, während bei der Konfliktsituation eine Blockade wahrscheinlich wird, da kein Akteur
einem Lösungsvorschlag des anderen zustimmen wird, zumindest wenn man ein egoistisch-
rationales Verhalten unterstellt, wie es beispielweise beim akteurszentrieren
Institutionalismus (vgl. Scharpf 2000) getan wird, und kein Drohpotential vorhanden ist.
Schließlich bedeutet das Zustimmen zu diesem Lösungsvorschlag einen eigenen Verlust. In
der Praxis am häufigsten sind Kooperationssituationen vorzufinden, bei denen prinzipiell
eine systemrationale Lösung erzielt werden kann (von Prittwitz 1996: 119). Ob dies
geschieht, hängt in erster Linie davon ab, ob sich die Beteiligten über die Verteilung der
Gewinne und Verluste einigen können. Schwierigkeiten ergeben sich hierbei einerseits durch
die Unsicherheit, ob die Verhandlungspartner die Absprachen einhalten werden, was einen
Anreiz zur Nicht-Kooperation darstellen kann3 (Raabe 2000: 45f), andererseits dadurch, dass
Akteure, die bereitwillig zu einer insgesamt besseren Lösung beitragen möchten, Gefahr
laufen, in der Verteilungsfrage gegenüber Akteuren, die lediglich „bargaining“ (dazu später
mehr) betreiben, benachteiligt zu werden, worin der Kernpunkt des Verhandlungsdilemmas
liegt, das häufig zu suboptimalen Lösungen führt (Scharpf 1993b: 66; Scharpf 2000: 211).
Abhilfe für diese beiden Schwierigkeiten könnte Vertrauen zwischen den
Verhandlungspartnern darstellen (Mayntz 1997, zit. nach Braun 2000: 135), das sich häufig in
2 Das gängigste Beispiel für diese Situation ist das „Battle Of Sexes“. Die Situation ist folgende: Zwei Ehepartner möchten den Abend miteinander verbringen. Er möchte ins Stadion zu einem Fußballspiel; sie möchte einen Boxkampf ansehen. Zwar hätte weder sie noch er Gefallen an dem Vorschlag des jeweils anderen, dennoch wäre eine Abendgestaltung ohne den Ehepartner für beide die denkbar schlechteste Lösung (Raabe 2000:45f). 3 Das „Gefangenendilemma“ (Schneider/Janning 2006: 136) verhält sich hierzu kongruent.
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Netzwerken entwickelt, die lange bestehen. Die angeführten Schwierigkeiten können hierbei
überwunden werden, da durch Vertrauen die Angst vor der Ausbeutung seitens der anderen
Akteure abnimmt und so Verhandlungsteilnehmer eher bereit sind, Vorleistungen ohne
direkte Gegenleistung zu erbringen oder gar mehr zu investieren als andere Akteure (Braun
2000: 135). Verstärkt werden kann dies durch den „Schatten der Zukunft“ (Axelrod 1991, zit.
nach Vetterlein 2000: 16), der bedeutet, dass das Verhalten der Akteure durch die Angst vor
„Vergeltungsschlägen“ der Gegenüber oder durch die Hoffnung, dass ein jetziges eigenes
Entgegenkommen ein späteres der anderen Akteure hervorrufen könnte, positiv beeinflusst
wird.
Eine weitere Unterscheidung von Verhandlungen wird in der Literatur anhand der
Interaktions- bzw. Handlungsorientierung der Akteure vorgenommen. Unterschieden wird
hauptsächlich in kompetitive und kooperative Handlungsorientierungen. Bei erster wird der
Verlust der anderen Akteure als eigener Gewinn aufgefasst. Hier wird also das Ziel der
Akteure ein relativer Erfolg zum Abschneiden der anderen Akteure sein. Ist eine solche
Handlungsorientierung der Akteure innerhalb einer Verhandlung gegeben, wird das Kaldor-
Optimum nicht erreicht werden können (Scharpf 1992a: 20). Es käme somit höchstens zu
einer suboptimalen Lösung. Bei der kooperativen Handlungsorientierung ist das Abschneiden
aller Beteiligten für alle von Bedeutung, womit eine problemadäquate Lösung möglich wird
(Vetterlein 2000: 14).
Auch die unterschiedlichen Verhandlungsmodi der Akteure wirken sich auf die
Problemlösungskapazität eines Verhandlungssystems aus. Scharpf nennt „bargaining“,
„problem solving“ und „confrontation“ als drei mögliche Modi der Verhandlung (Scharpf
1985, zit. nach Vetterlein 2000: 14), wobei diese drei Modi mit den oben genannten
Interaktionsorientierungen korrespondieren. „Bargaining“ ist hierbei der am häufigsten
anzutreffende Modus, was sich aus dem bereits beschriebenen Verhandlungsdilemma
erklärt. Wenn ein Verteilungsvorteil eines Akteurs nicht hingenommen wird, kann der
Konflikt über die Verteilung des Kooperationsgewinnes zu Verhandlungsblockaden oder
suboptimalen Lösungen führen.
Es sollte jedoch nicht der Eindruck entstehen, als könnte man unterschiedlichen
Verhandlungssystemen bzw. Verhandlungen (oder auch Akteuren) die verschiedenen
Verhandlungsmodi und Handlungsorientierungen eindeutig zuordnen. Bei
Kooperationsspielen beispielsweise bestehen zwei Dimensionen der Verhandlung: einerseits
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die Produktionsdimension, bei der die Produktion eines Politikergebnisses im Fokus steht,
andererseits die Verteilungsdimension, in der die Kooperationsgewinne und –kosten
aufgeteilt werden müssen. Beide dieser Dimensionen erfordern gänzlich unterschiedliche
Interaktionsorientierungen und Verhandlungsmodi: die Produktionsdimension den
Verhandlungsmodus problem solving und eine kooperative Interaktionsorientierung, die
Verteilungsdimension den Verhandlungsmodus bargaining und eine kompetitive
Interaktionsorientierung (Scharpf 1992: 21). Scharpf bezeichnet den letzgenannten Fall als
„Positive Coordination“ (Scharpf 1993b: 143; Scharpf 2000: 212). Hier fallen die höchsten
Transaktionskosten an (Schneider/Janning 2006: 149). Es ist anschaulich, dass
Verhandlungen, bei denen die Teilnehmer zwar alle ein Interesse an einer Lösung haben,
vielleicht sogar alle eine ähnliche oder gar dieselbe Lösung präferieren, dennoch an der
Verteilungsfrage scheitern oder zu suboptimalen Kompromissen führen können. Letzteres
vor allem dann, wenn keine Einigkeit über die Verteilung von Nutzen und Kosten erzielt
werden kann und Akteure aus diesem Grund andere Ergebnisse anstreben, die für sie
niedrigere Kosten bzw. höhere Gewinne verursachten.
Zudem ist anzumerken, dass in der Realität – anders als beim Coase-Theorem –
Transaktionskosten auftreten und somit nicht vernachlässigbar sind. Diese steigen jedoch
exponentiell mit der Zahl der beteiligten Akteure. In der Folge steigt die Gefahr von
Minimallösungen bzw. Blockaden mit der Anzahl der beteiligten Akteure und es werden sich
in der Realität eher Situationen vorfinden lassen, bei denen die Anzahl der Teilnehmer einer
Verhandlung äußerst gering ist, wodurch diese ihren eigenen Nutzen auf Kosten der
Gesamtpopulation maximieren können (Scharpf 2000: 198). Diese Sachlage bezeichnet
Renate Mayntz (2004: 73) als „Einigung auf Kosten Dritter“.
Um die Problemlösungsfähigkeit von Verhandlungen insgesamt zu steigern, schlägt
Scharpf (1992a: 22) vor, die Problemlösung und die Verteilung von Kosten und Nutzen in
Verhandlungen prozedural zu trennen. Dies führte dazu, dass Akteure sich zunächst –
ungeachtet ihrer Kosten und Ihres Nutzens – auf eine Problemlösung konzentrierten, da sie
zum Zeitpunkt der Problemlösung diese nicht absehen könnten.
2.3 Zentrale Hypothesen
Im vorherigen Abschnitt wurde deutlich, dass eine Vielzahl von Bedingungen erfüllt sein
muss, damit Verhandlungen zu problemadäquaten Lösungen führen bzw. überhaupt die
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Möglichkeit hierzu besteht. Im Umkehrschluss gibt es ebenso eine Vielzahl von Einflüssen,
die eine suboptimale Lösung hervorrufen. Aus dem im vorherigen Abschnitt Dargestellten
lassen sich folgende für die im nächsten Abschnitt zu untersuchenden Fallbeispiele zentrale
Hypothesen zentralisieren:
1. Verhandlungen, bei denen die Teilnahme freiwillig erfolgt, führen eher zu
suboptimalen Lösungen als Zwangsverhandlungen.
2. Je stärker Verteilungskonflikte bestehen, desto wahrscheinlicher werden suboptimale
Lösungen.
3. Je kompetitiver die Handlungsorientierung der Akteure ist, desto wahrscheinlicher
werden suboptimale Ergebnisse.
4. Je stärker die Verhandlungsmodi „bargaining“ bzw. „confrontation“ (Scharpf 1985, zit.
nach Vetterlein 2000: 14) das Verhalten prägen, desto gewisser werden suboptimale
Lösungen.
5. Je mehr Akteure an einer Verhandlung beteiligt sind, desto wahrscheinlicher werden
suboptimale Lösungen bzw. Entscheidungsblockaden.
3. Fallbeispiele
Nachdem ich nun zentrale Hypothesen herauskristallisiert habe, möchte ich diese auf zwei
Beispiele anwenden. Beim ersten Beispiel handelt es sich um das Verhandlungssystem
innerhalb des Gesundheitssystems der Bundesrepublik Deutschland. Daraufhin widme ich
mich dem Fallbeispiel der Verhandlungen im Rahmen der Verbundforschung.
3.1 Das Fallbeispiel Gesundheitswesen
Beim deutschen Gesundheitswesen, das als Prototyp eines neokorporatistischen
Verhandlungssystems gesehen wird (Lembruch 1977, zit. nach Bandelow 2004: 1), reicht die
Beteiligung von Interessenverbänden bis ins 19. Jahrhundert zurück (Bandelow 2004: 1).
Institutionalisiert ist diese Beteiligung der Verbände der Leistungsanbieter – am wichtigsten
sind hierbei die kassenärztlichen Vereinigungen (KVen) – und der Krankenkassen unter
anderem im Bundesausschuss der Ärzte und Krankenkassen (Döhler/Manow-Borgwardt
1992: 573; Lütz 1995: 184). Entschieden wird hier vor allem darüber, „[…] welche Leistungen
von den gesetzlichen Krankenkassen übernommen werden, wie und von wem die Leistungen
erbracht und wie sie vergütet werden“ (Bandelow 2004: 1). An dieser Stelle wird bereits
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deutlich, dass Verteilungsfragen im Zentrum dieser Verhandlungen stehen. Im Folgenden
werde ich mich auf Verhandlungen innerhalb dieses Verhandlungssystems bis in die 1990er
Jahre beziehen, deren bis heute anhaltendes Ziel aus der Sicht des Staates sowie der
Gesellschaft in erster Linie eine Kostenreduktion war (Lütz 1995: 183). Eine systemrationale
Lösung wäre somit, eine Reduktion der Kosten bei einer hochwertigen Versorgung der
Patienten zu erreichen. Ich werde nun im Speziellen auf die wichtigsten Organisationen und
Interessen in diesem Konfliktfeld eingehen. Hierzu zählen zum einen die Kassenverbände, die
Kassenärztlichen Vereinigungen und die Ärztekammern.
Zu Beginn ist anzumerken, dass das Zwangsverhandlungssystem des deutschen
Gesundheitswesens stark von konfligierenden Interessen geprägt ist (Döhler 2002: 29).
Während die Krankenkassen und die sie vertretenden Verbände in erster Linie an eine
günstige Bereitstellung medizinischer Leistungen interessiert sind, verfolgen die Verbände
der Leistungsanbieter, hier im speziellen die der Ärzteschaft, vor allem die Sicherstellung
möglichst hoher Einkommen, wobei Ärzte zum einen durch die KVen und zum anderen durch
einen zweiten Typ von Zwangsverbänden vertreten sind: die Ärztekammern (Bandelow 2004:
3). Deutlich wird hierbei, dass es sich bei dieser Situation um ein „Nullsummenspiel“ handelt,
bei dem ein Gewinn der einen Seite, einen Verlust der anderen bedeutet, wenn
beispielsweise die Vergütung von Ärzten ausgehandelt wird (Lütz 1995: 185). Daraus
resultiert, dass eine alle Beteiligten zufriedenstellende Einigung äußerst schwierig wird und
dass eine Trennung der Produktions- und der Verteilungsdimension – wie Scharpf (1992a:
22) sie als Lösung vorschlägt – unmöglich erscheint. Es handelt sich daher um ein
„Konfliktspiel“ (Raabe 2000: 45f). Die Akteure haben jedoch nicht die Möglichkeit, sich aus
der Verhandlung zurückzuziehen, da es sich um ein Zwangsverhandlungssystem handelt.
Das hier behandelte Verhandlungssystem hat die Besonderheit inne, dass ein
Ungleichgewicht bezüglich des Kräfteverhältnisses der Akteure besteht. Während die
Vertretung der Ärzteseite den „Idealtypus eines Bundesverbandes mit einer vertikal
ausdifferenzierten Binnenstruktur“ (Lütz 1995: 186) verkörpert, verfügt die Kassenseite nicht
über einen Dachverband, der in der Lage wäre, die Interessen der unterschiedlichen
Krankenkassenarten zu vereinheitlichen4 (Döhler/Manow 1995: 143), was die Verbände der
Ärzteschaft dazu befähigt, die Krankenkassen z.B. bei Honorarverhandlungen gegeneinander
auszuspielen. Aufgrund der Kassenkonkurrenz führt dies im Endeffekt dazu, dass die
4 Aus historischen Gründen finden wir in der Bundesrepublik Deutschland acht unterschiedliche Kassenarten vor (Bandelow 2004: 6).
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Ärzteseite ihre Forderungen einfacher durchsetzen, also einen Verteilungsgewinn erzielen
kann, der gleichzeitig für das Gesamtsystem kostensteigernd wirkt (Lütz 1995: 186).
An dieser Stelle zeigt sich eine stark kompetitive Interaktionsorientierung vor allem auf
Seiten der Ärzteverbände, wobei die Kassenseite den Verteilungsvorteil der Gegenseite
hinnehmen muss. Das Kaldor-Optimum wird hier nicht erreicht.
Zwischenfazit Gesundheitswesen
Offensichtlich wird beim vorliegenden Fall das staatliche Ziel der Kostenreduktion bis in
die 1990er Jahre verfehlt5. Das Ergebnis der Verhandlungen kann als suboptimale Lösung
bezeichnet werden. Die Bezeichnung suboptimale Kompromisslösung ist an dieser Stelle
jedoch ungünstig, da bereits gezeigt wurde, dass nicht von einem Kompromiss gesprochen
werden kann. Zusammengefasst kann Folgendes festgehalten werden: Erstens handelt es
sich um ein Zwangsverhandlungssystem, was nach o.g. Hypothese eine optimale Lösung
wahrscheinlicher macht, als bei einem Verhandlungssystem, bei dem die Teilnahme freiwillig
erfolgt; Zweitens bestehen starke Verteilungskonflikte, die sogar den Kern der
Verhandlungen darstellen; Drittens sind die Verhandlungen maßgeblich von kompetitiven
Handlungsorientierungen geprägt; Viertens herrscht der Handlungsmodus „bargaining“ vor;
Fünftens sind bei den Verhandlungen vor allem Vertreter der Ärzteschaft und der
Krankenkassen vertreten. Es ist somit nicht anzunehmen, dass eine große Anzahl von
Akteuren und damit verbundene hohe Transaktionskosten die Einigung auf eine
problemadäquate Lösung erschweren. Es hat sich gezeigt, dass die unabhängigen Variablen
der Hypothesen zwei (Verteilungskonflikte), drei (kompetitive Handlungsorientierung) und
vier (Handlungsmodus „bargaining“) stark ausgeprägt sind. Es hat sich darüber hinaus
herausgestellt, dass in dem oben behandelten Fall neben den im Abschnitt 2.3
zusammengefassten Hypothesen das Ungleichgewicht der Kräfteverhältnisse der
Verhandlungsteilnehmer ebenfalls ausschlaggebend für das Nichterreichen des Kaldor-
Optimums war. Dies führt mich zu einer noch zu testenden sechsten Hypothese: Je stärker
ein Ungleichgewicht der Kräfteverhältnisse innerhalb einer Verhandlung vorherrscht, desto
wahrscheinlicher werden suboptimale Lösungen.
5 Hinweis hierfür sind auch die zwischen 1991 und 2001 von 12,26 auf 13,54 Prozent angestiegene durchschnittlichen Beitragssätze (Statistisches Taschenbuch Gesundheit 2001, zit. nach Döhler 2002: 34); zwischen 1980 und 1990 wurden diese von 11,38 auf 12,53 Prozent erhöht (Statistisches Taschenbuch Gesundheit 1992, zit. nach Döhler 2002: 34).
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3.2 Das Fallbeispiel Verbundforschung
Bei dem zweiten Fallbeispiel, auf das ich eingehen möchte, handelt es sich um
Verhandlungen im Rahmen des Forschungsverbundprojektes „Fertigungstechnologie
Kleben“, das zu grundlegenden Innovationen in zentralen Technologiefeldern führen sollte
(Lütz 1993: 141-143). Staatliches Ziel war, industrielle und wissenschaftliche Akteure zur
Kooperation anzuregen, dadurch die Innovationsfähigkeit heimischer Produzenten zu
erhöhen und somit die internationale Wettbewerbsfähigkeit zu steigern. Zudem sollten
Einsparungen bei staatlichen Forschungsgeldern erzielt werden (Lütz 1995: 178f). Das
konkrete Forschungsziel war hierbei, die vorherrschende Schweißtechnologie bei der
Verbindung tragender Teile im Kfz-Karosseriebau mit der Klebetechnologie zu substituieren,
was eine Zusammenarbeit zwischen wissenschaftlichen Instituten und praxisorientieren
Unternehmen erforderte, da sowohl Grundlagenwissen als auch das praktische Wissen der
Klebstoffanwendung und Stahlverarbeitung nötig war (Lütz 1993: 141; Lütz 1995: 179). An
den Verhandlungen nahmen konkurrierende Unternehmen aus dem Bereich der
Klebstoffherstellung, Automobilhersteller und Automobilzulieferer, insbesondere
Stahlhersteller, teil (Lütz 1995: 179). Eine kaldor-optimale Lösung wäre gegeben, wenn die
verhandelnden Partner zu einer Kooperation zu bewegen wären, die im Endeffekt zu einer
Stärkung der deutschen Industrie gegenüber ausländischen Unternehmen, einer Entlastung
der Staatsausgaben und in der Folge zu einer Gesamtwohlsteigerung führen würde.
Zwar bedeutete eine Kooperation für alle Beteiligten Vorteile, es bestand jedoch ein
Dissens über die Verteilung der Nutzen und Kosten dieser Zusammenarbeit (Lütz 1995: 180).
Anschaulich ist dies schon dadurch, dass konkurrierende Firmen an den Verhandlungsrunden
teilnahmen, die sicherlich darauf bedacht waren, fremdes Wissen zu erlangen, dabei jedoch
tunlichst vermeiden wollten, ihren Konkurrenten ihr Technikwissen preiszugeben, wodurch
die Gefahr eines Scheiterns des Projektes von Beginn an gegeben war. Zumal es sich
selbstverständlich um ein freiwilliges Unterfangen handelte. Daneben waren die
Automobilhersteller daran interessiert, ein Abhängigkeitsverhältnis in dem Sinne zu schaffen,
dass Zulieferer ihre Entwicklungstätigkeit entsprechend ihrer jeweiligen Bedürfnisse
ausrichten (Lütz 1995: 179f). Eine solche Abhängigkeit wäre allerdings einem
systemrationalen Ergebnis nicht zuträglich, weil sie die Innovationsfähigkeit schwächte. Es
handelte sich also um ein Kooperationsspiel, bei dem die Akteure gewiss in Versuch gebracht
wurden, kompetitive Interaktionsorientierungen und den Verhandlungsmodus „bargaining“
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an den Tag zu legen.
Es wird eindeutig, dass zu Beginn der Verhandlungen Interessensgegensätze bezüglich der
Verteilungsdimension gegeben waren und dass es erforderlich war, diese
Interessensgegensätze zu überwinden, um zu einem Ergebnis, zudem einem
problemlösenden, zu gelangen. Dennoch führten die Verhandlungen zu einem Erfolg. Die
Gründe hierfür werde ich im Folgenden erörtern.
Förderlich für die Zusammenarbeit der teilweise konkurrierenden Akteure war, dass es
durch staatliche Vorgaben gelang, die Produktionsdimension von der Verteilungsdimension
zu entkoppeln. Dies erfolgte dadurch, dass staatliche Fördermittel erst bereit gestellt
wurden, wenn der Arbeitsplan und der Kooperationsvertrag des Projektes festgelegt waren.
Wollten nun die Teilnehmer der Verhandlungen von den Fördergeldern profitieren, was
sicherlich in ihrem Sinn war, mussten die Konflikte zwischen ihnen beigelegt werden. Dienlich
für eine Einigung war darüber hinaus die Befürchtung, dass eigene oder potentielle
Abnehmer der Zulieferer und Klebemittelhersteller bei einem Ausstieg aus der
Zusammenarbeit auf mögliche Konkurrenten aufmerksam würden, was die Exit-Option
weniger lohnend, vielleicht sogar unmöglich erscheinen ließ (Lütz 1995: 182).
Zwischenfazit Verbundforschung
Zunächst bleibt zusammenzufassen, dass das Fallbeispiel der Verbundforschung von
anfänglichen Verteilungskonflikten geprägt war, obwohl eine Kooperation die Möglichkeit
bot, für alle Beteiligten einen Vorteil zu schaffen, was zu einer Kooperationssituation führte.
Wie ich bereits darlegte, führte das Projekt „Forschungstechnologie Kleben“ trotz dieser
Verteilungskonflikte und obwohl es sich um ein freiwilliges Projekt mit theoretischer Exit-
Option handelte zu einem Erfolg. Dies lässt sich wohl auf die Tatsache zurückführen, dass es
aufgrund staatlicher Vorgaben gelang, die Verteilungs- und die Produktionsdimension zu
trennen. Folge dessen war auch, dass die Akteure ihre anfänglichen kompetitiven
Handlungsorientierungen aufgaben und, zumindest teilweise, vom Verhandlungsmodus
„bargaining“ zum Verhandlungsmodus „problem solving“ wechselten.
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4. Schlussbemerkung
Ich habe in der vorliegenden Arbeit zunächst den Forschungsstand zusammengefasst und
dabei die zentralen Hypothesen herausgearbeitet. Diese habe ich an zwei sich bezüglich der
Aufgaben, Interessenkonstellationen und Ergebnisse unterscheidenden Verhandlungs-
systemen getestet. Als Resultat lässt sich hinsichtlich der Frage, unter welchen Bedingungen
Verhandlungen zu suboptimalen Kompromisslösungen führen, festhalten, dass die
Hypothesen zwei, drei und vier mittels des ersten Fallbeispiels bestätigt wurden. Weiter lässt
die Behandlung des Beispiels aus dem Gesundheitswesen darauf schließen, dass auch ein
Ungleichgewicht des Kräfteverhältnisses der Akteure dazu beitragen kann, dass lediglich eine
suboptimale Lösung erzielt wird. Es lässt sich in diesem Rahmen jedoch nicht feststellen,
welcher Umstand genau oder maßgeblich zu dem Nichterreichen des Optimums führt. Man
kann aufgrund meiner Ausführungen jedoch vermuten, dass gerade das ungleiche
Kräfteverhältnis und die Tatsache, dass es sich um ein s.g. Nullsummenspiel handelt, hier
einen starken Einfluss ausüben. Anschaulich wird aber, dass es eine Kombination von
unterschiedlichen Einflüssen ist, die eine nicht problemorientierte Lösung herbeiführt.
Das Fallbeispiel der Verbundforschung hat im Gegensatz gezeigt, dass
Verhandlungssysteme sehr wohl zu positiven Politikergebnissen führen können, obwohl
starke Verteilungskonflikte und kompetitive Orientierungen bestehen (Hypothesen zwei und
drei) und es sich um ein freiwilliges Verhandlungssystem handelt (Hypothese eins). Ich habe
dieses Beispiel vor allem deshalb gewählt, da konkurrierende Firmen miteinander
kooperieren, denen man sicherlich unterstellen kann, zunächst eine kompetitive
Interaktionsorientierung zu präferieren und in erster Linie auf Gewinnmaximierung bedacht
zu sein. Ausschlaggebend war hier einerseits, dass es durch staatliche Eingriffe gelang, die
Produktions- und die Verteilungsdimension prozedural zu trennen, andererseits aber auch
und wohl noch stärker, dass sich alle Beteiligten darüber bewusst waren, dass eine
Kooperation für alle positive Effekte hätte oder in der Umkehrung, eine Nichteinigung für alle
die schlechtmöglichste Option wäre („Battle of Sexes“).
Betrachtet man nun ausdrücklich die Unterschiede der beiden Verhandlungssysteme,
stellt man Folgendes fest: Während sich bei dem Fallbeispiel aus dem Gesundheitswesen
kompetitive Handlungsorientierungen, der Verhandlungsmodus „bargaining“ bzw.
„confrontation“, eine Konfliktsituation und ein Ungleichgewicht der Kräfteverhältnisse
erkennen lassen, ist bei dem Fallbeispiel aus der Verbundforschung auffällig, dass durch
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staatlichen Eingriff kompetitive Handlungsorientierungen abgebaut, die Akteure zumindest
teilweise zum Verhandlungsmodus „problem solving“ bewegt werden konnten und es sich
generell um eine Kooperationssituation handelt.
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6. Literatur
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