CAPACITÉ DE RESPONSABILITÉREMARQUES À LA 25ème CONFÉRENCE ANNUELLE D'ICGFM

18 mai 2011 MIAMI

Larry McDonaldSous-secrétaire adjoint pour la politique d'assistance technique

Département du Trésor américain

C'est un plaisir d'être ici pour la 25ème conférence annuelle d'ICGFM et de renouer avec un certain nombre d'amis de la famille ICGFM. La dernière fois que j'étais ici, c'était en mai 2006 pour le 20ème anniversaire de la conférence. Je suis heureux de voir qu'ICGFM est encore forte, et selon toutes les apparences plus forte que jamais. C'est une reconnaissance de votre équipe de direction, et témoigne de l'importance des questions que vous traitez.

Le thème que vous avez choisi pour la conférence de cette année : « Parvenir à la véritable responsabilité » est un sujet important et opportun. Et, comme la seconde partie du thème du colloque l'indique, l'émergence de multiples parties prenantes a suscité à la fois opportunités et défis.

Ce thème comprend plusieurs dimensions. D'autres présentations ont examiné, par exemple, l'importance de la transparence budgétaire, la sensibilisation du public, et l'interaction avec les médias. Dans mon allocution, je voudrais explorer la notion de « capacité de responsabilité » dans les finances publiques, que je pourrais définir comme la capacité de recevoir, de gérer,  de déployer, et de faire un rapport sur l'utilisation des fonds avec des pertes minimales et conformément à un plan légitime et convenu.

Le principe de base de mes observations est que la capacité est l'un des facteurs qui détermine si un gouvernement réalise une véritable responsabilité dans le domaine des finances publiques. Bien sûr, il existe d'autres éléments importants de la responsabilité, tels que l'accès opportun et égal à l'information, un système de contrôles internes et externes, des pénalités pour la non-responsabilité, et l'établissement d'une culture institutionnelle professionnelle dans laquelle la responsabilité devient la norme - presque une habitude. La capacité n'est pas la seule chose, mais c'est une chose importante.

La capacité est importante non pas seulement pour les institutions financières publiques elles-mêmes. Elle influence également la qualité de l'interaction entre un gouvernement et ses différentes parties prenantes - les citoyens, la société civile, les médias, les bailleurs de fonds - qui ont tous un intérêt légitime à la responsabilité des finances publiques. Rendre l'information disponible au public sur les finances publiques est nécessaire mais ne suffit pas pour une véritable responsabilité. Rencontre avec les différents groupes qui ont des actions dans les finances publiques est nécessaire mais ne suffit pour une véritable responsabilité. Les avantages de l'information et de l'interaction dépendent, en partie, de la capacité de toutes les parties prenantes à bien utiliser l'information et l'interaction.

Dans mon allocution, je vais d'abord faire quelques observations générales sur l'environnement international actuel et comment il affecte les attentes sur la responsabilité des finances publiques.

Ensuite, je vais me concentrer sur une dimension de l'équilibre de la responsabilité entre les gouvernements et les parties prenantes - les relations entre les gouvernements et les bailleurs de fonds. Enfin, je voudrais aborder brièvement les activités de l'organisation que je dirige en ce qui concerne la capacité de renforcer la responsabilité.

Observations générales

Je pense qu'il est juste de dire que la responsabilisation des finances publiques est toujours en vogue. Y-a-t-il jamais eu un moment où le trésor public était si plein que les gens étaient indifférents à la responsabilité? Mais pour un certain nombre de raisons, les attentes concernant la responsabilité sont maintenant plus élevées que jamais. Pourquoi ?

Tout d'abord, la crise financière internationale a conduit à un resserrement du crédit (à la fois public et privé), des budgets d'aide plus petits, un examen plus approfondi par les "watchdogs" (« organisme de surveillance ») formels et informels, et un sentiment général que les gestionnaires des finances publiques doivent faire que chaque dollar, dinar et peso compte - que l'argent ait été généré dans le pays ou se présente sous la forme d'une aide de l'étranger.

Deuxièmement, l'appel aux bailleurs de fonds pour qu'ils fournissent une plus grande aide extérieure à travers les systèmes des pays plutôt que de contourner les systèmes nationaux, comme prévu dans la Déclaration de Paris, a pris de l'ampleur. Il s'agit d'un développement très positif. Dans le même temps, ce développement a été accompagné par de plus grandes attentes de la part des bailleurs de fonds qui comptent voir les pays bénéficiaires de l'aide renforcer leurs capacités à bien gérer une telle assistance et de façon responsable. Je reviendrai sur ce sujet plus tard.

Troisièmement, l'émergence de nouvelles parties prenantes équipées de nouvelles technologies qui leur permettent d'interagir avec d'autres réseaux d'acteurs, même au niveau international, a, à certains égards fondamentalement changé le paysage des attentes en termes de finances publiques et même de gouvernance. Il ne suffit plus de simplement publier le budget et d'avoir de temps à autres une réunion de sensibilisation avec un groupe ou un autre. Maintenant, les parties prenantes s'attendent à une interaction significative et régulière. Parfois, comme les événements récents dans certaines régions du monde ont montré, elles veulent même un changement de gouvernement. Ces événements sont en rapport avec des questions qui vont au-delà de la question de la responsabilité des finances publiques, mais la responsabilité est une partie de l'histoire.

L'équilibre entre bailleur de fonds - bénéficiaire de l'aide

Pour les pays qui reçoivent de l'aide étrangère, l'une des dimensions les plus importantes de l'équilibre de la responsabilité est la relation entre le gouvernement et les bailleurs de fonds.

Ces dernières années, les discussions sur l'efficacité de l'aide ont consacré une plus grande attention sur les avantages de fournir une assistance par le biais des institutions gouvernementales des pays bénéficiaires. Ne pas passer par l'État peut affaiblir la capacité du gouvernement, l'efficacité et la légitimité, et peut favoriser la dépendance à l'aide. Dans le même

temps, les bailleurs de fonds ont des doutes sur la responsabilité des institutions gouvernementales homologues. Les bénéficiaires de l'aide, à leur tour, ont mis au défi les bailleurs de fonds à identifier les réformes spécifiques et l'amélioration des systèmes que les bailleurs de fonds ont besoin de voir, afin d'orienter davantage d'aide par les systèmes de gouvernement. Parfois, cela devient un peu une danse avec un côté disant « dites-nous dire ce que vous devez voir » et l'autre côté disant « nous le saurons quand nous le verrons ».

Un pays dans lequel les bailleurs de fond et le gouvernement font un effort concerté pour diriger davantage d'aide par les systèmes de gouvernement est l'Afghanistan. Lors de la Conférence de Londres en janvier 2010, les États-Unis et d'autres participants à la conférence ont indiqué qu'ils allaient augmenter la proportion de l'aide au développement fournie par le gouvernement de l'Afghanistan jusqu'à 50% au cours des deux prochaines années. Toutefois, les bailleurs de fonds ont indiqué que leur appui à l'objectif de 50% était à condition que le gouvernement afghan fasse des progrès dans le renforcement des systèmes publics de gestion financière, améliore l'exécution du budget, et réduise la corruption.

Dans un effort visant à accélérer ce processus, les autorités afghanes ont proposé la création d'une méthodologie normalisée pour évaluer et certifier la capacité de gestion financière des ministères afghans. La proposition afghane prévoyait que les bailleurs de fonds et les Afghans évalueraient et de certifieraient conjointement les ministères. Les ministères certifiés par ce processus auraient à démontrer leur capacité à entreprendre une solide gestion financière et  respecter des normes de responsabilité. En vertu de la proposition afghane, là où les ministères n'ont pas atteint les normes requises pour la certification, l'assistance technique serait fournie pour renforcer les capacités.

Qu'est-il advenu de cet effort? Globalement, la part de l'assistance des bailleurs de fonds par le biais des systèmes de gouvernement de l'Afghanistan a augmenté, mais la proposition visant à évaluer et certifier conjointement les ministères, a fait face à un certain nombre de questions. Trois questions ressortent.

Tout d'abord, il n'y a pas une compréhension commune de ce que l'on entend par fournir une assistance « par le gouvernement ». Les bailleurs de fonds et les homologues utilisent une série de termes assez librement et de façon interchangeable, comme « l'assistance par le biais des institutions gouvernementales », « l'aide reflétée dans le budget » et « l'appui direct au budget ». Chacun de ces termes a des nuances différentes et des interprétations possibles. En outre, ces termes recouvrent un large éventail d'interventions d'aide qui peut entraîner soit peu ou beaucoup d'interaction avec les systèmes du gouvernement. À une extrémité du spectre, un bailleur de fonds pourrait simplement rembourser un gouvernement homologue pour l’achat de biens par le gouvernement pour un projet qui était conçu par un bailleur de fonds et mis en œuvre par une ONG. Ce scénario implique une interaction minimale avec les systèmes de gouvernement. À l'autre extrémité du spectre est un appui de trésorerie au budget devant être utilisé exclusivement comme les autorités le jugent bon. Au milieu il y aurait, par exemple, 90 jours avant le financement d'un projet élaborés en commun par le bailleur de fonds et son homologue, dans lequel le gouvernement achète des biens et des services liés au projet en utilisant des systèmes d'acquisition du gouvernement propre.

Tous ces exemples devraient-ils compter également vers l'objectif d'accroître l'assistance des bailleurs de fonds par le biais du gouvernement?

Deuxièmement, il n'y a pas une compréhension commune sur les aspects de la gestion financière d'un gouvernement et d'un système responsabilité les plus pertinents pour fournir une assistance par le biais du gouvernement. Comme vous le savez, la gestion financière de l'État couvre un large éventail de systèmes et de processus pour générer des revenus, avec l'avantage d'une aide extérieure (financière ou en nature), l'élaboration et l'exécution du budget national et des plans de dépenses du ministère, l'acquisition de biens et de services, le suivi des résultats et l'efficacité des dépenses publiques, et ainsi de suite.

L'ensemble de ces systèmes et processus sont importants, mais sont-ils tout aussi importants pour garantir aux bailleurs de fonds qu'ils peuvent offrir leur aide en toute sécurité par le biais d'un système de gouvernement? À mon avis, et sur la base de l'expérience du programme d'assistance technique du Trésor, les aspects les plus importants du système de gestion financière du gouvernement pour parvenir à la responsabilité aux yeux de la communauté des bailleurs de fonds sont ceux qui entrent sous la rubrique des contrôles internes. Ces contrôles consistent en un certain nombre de principes de gestion - par exemple, la séparation des tâches, des politiques et procédures; autorisation et approbation, examen et surveillance - qui sont appliqués dans toute une série de zones de gestion financière, telles que le paiement des salaires et des achats.

Pris ensemble, ces contrôles constituent le « centre de gravité » du système de responsabilité financière d'un gouvernement. Ils devraient faire l'objet d'évaluations du ministère pour déterminer les forces, faiblesses, degrés de risques (matériels ou immatériels) dans le système, informer les décisions des bailleurs de fonds quant à savoir si et de quelle manière fournir une assistance « par le gouvernement ».

Troisièmement, les notions d'« évaluations conjointes des bailleurs de fonds/bénéficiaires » et « certification » sont de pleines de difficultés. Il s'est avéré impossible de mettre en place des équipes d'évaluation composées d'experts de divers bailleurs de fonds bilatéraux du fait que chaque bailleur de fonds a son propre ensemble de parties prenantes dans son pays avec ses propres attentes et le niveau de confort sur l'aide directe. Inclure les fonctionnaires du gouvernement bénéficiaire de l'aide dans les équipes d'évaluation pose des problèmes. De toute évidence, ils ont un intérêt direct dans le résultat.

La notion de « certification » est également problématique. Elle implique une détermination « tout ou rien ». À mon avis, il serait plus utile d'adopter une approche fondée sur les risques, tels que ceux utilisés par les auditeurs professionnels dont les résultats se concentrent sur l'identification des forces et des faiblesses dans un système, et de faire une distinction entre le risque acceptable et le matériel. Il y aura toujours un certain risque. Plutôt que de présenter un constat de « certifié » ou « non certifié », les évaluations doivent informer le jugement des bailleurs de fonds sur la façon de structurer leurs engagements avec un gouvernement ou un ministère. En outre, les évaluations basées sur le risque seraient d'aider les bailleurs de fonds et les homologues à planifier et donner la priorité aux efforts de renforcement des capacités.

Pour résumer, dans des circonstances où un gouvernement bénéficiaire de l'aide choisit de se soumettre de manière proactive à un processus d'évaluation de la capacité de ses systèmes de gestion financière afin d'encourager les bailleurs de fonds à diriger davantage d'aide par le biais du gouvernement, les considérations suivantes s'imposent :

(1) des évaluations du ministère devraient prendre la forme d'audits portés sur les contrôles internes;

(2) les audits devraient être effectuées par un tiers digne de confiance spécialisé dans les audits, par exemple une entreprise privée, une organisation internationale, ou un groupe professionnel par les pairs, et

(3) les audits ne devrait pas produire des « certifications », mais plutôt des analyses basée sur le risque des systèmes du ministère qui éclaireraient les décisions des bailleurs de fonds quant à savoir si et comment fournir une assistance par le biais du gouvernement.

Un exemple de modèle théorique de base qui pourrait être utilisé pour un audit des contrôles internes est joint à mes remarques.

Renforcer la capacité de responsabilité

Le renforcement des capacités pour atteindre une véritable responsabilité dans la gestion des finances publiques est un défi, même si l'accent est mis entièrement sur les gouvernements. Le défi est plus grand lorsque l'effort est élargi pour inclure de multiples parties prenantes.

Le programme du département du Trésor américain que je supervise fournit une assistance technique aux institutions financières publiques dans les pays en développement et en transition à travers le monde. Nos principaux partenaires sont les ministères des finances et les banques centrales. Nous fournissons une assistance dans un certain nombre de domaines directement liés à la gestion des finances publiques, telles que l'élaboration et l'exécution du budget, l'administration fiscale, gestion de la dette, gestion de la trésorerie, contrôles internes et audit interne. Dans nos engagements nous essayons d'aller au-delà des transferts de connaissances et des mises à niveau des systèmes. Une partie de notre objectif est d'aider nos homologues à développer une culture institutionnelle professionnelle, dans laquelle la responsabilité est la norme. Nous le faisons à travers des engagements pluriannuels dans lesquels nous travaillons côte à côte avec nos homologues.

Nous sommes très conscients de l'importance des autres parties prenantes dans les finances publiques saines - parlements, citoyens, groupes de la société civile, médias, universités - et d'encourager une interaction significative entre eux et le gouvernement. Il n'est pas rare que nous fournissions une assistance technique aux comités parlementaires qui sont responsables de budget et des finances. Nous croyons fermement qu'une interaction bien informé entre les branches exécutives et législatives du gouvernement est dans l'intérêt de tous. Nous soutenons des projets visant à rendre le budget plus transparent et plus compréhensible pour le public. Dans notre travail avec les banques centrales et des institutions spécialisées telles que les unités de

renseignement financier nous appuyons des projets qui renforcent la capacité des institutions financières privées à jouer leur rôle dans le renforcement du secteur financier.

Dans mes voyages, en plus de rencontres avec le ministère des Finances du Département du Trésor et des collaborateurs de la banque centrale, je rencontre généralement des groupes du secteur privé, think-tanks, médias, le parlement et le milieu universitaire. Il est instructif et parfois très révélateur d'entendre les points de vue différents sur la façon dont les finances publiques sont gérées. Le thème le plus commun, peu importe à quel groupe je parle, est « Ils ne comprennent pas ». La description du ministère des Finances des commissions compétentes du parlement est « Ils ne comprennent pas ». La description du secteur public par le secteur privé : « Ils ne comprennent pas ». La perspective que les groupes de la société civile ont à la fois des secteurs public et privé : « Ils ne comprennent pas.»

Parfois, la phrase « Ils ne comprennent pas» signifie vraiment « Ils ne sont pas d'accord avec moi ». Dans une certaine mesure, ce qui est normal quand vous avez affaire à des questions difficiles et complexes sur lesquelles les gens peuvent raisonnablement être en désaccord. Mais je crois aussi que le potentiel de désaccord non motivé est plus grand lorsque la capacité entre les différents acteurs est très différente. Comme notre matériel de conférence a dit : « Les gouvernements doivent s'efforcer d'écouter les voix des différents acteurs des finances publiques, même lorsque les messages ne sont pas compatibles, et atteindre une véritable responsabilité est une question d'équilibre entre les parties prenantes.» Réaliser cet équilibre est bien plus facile quand il existe des règles du jeu équitables quant à l'information et la compréhension entre les groupes de parties prenantes. Il y aura toujours des désaccords, mais ils seront plus sur la substance des problèmes réels et des compromis, et moins sur des hypothèses fausses ou compréhensions incomplètes.

Conclusion

En conclusion, je voudrais poser quelques questions sur lesquelles je souhaite recevoir vos avis.

Tout d'abord, êtes-vous d'accord pour dire que la capacité est une dimension importante de la responsabilité? Y-a-t-il quelque chose lié à la notion de « capacité de responsabilité »?

Deuxièmement, pensez-vous que le but de diriger davantage d'aide par les systèmes du gouvernement serait facilité par les gouvernements bénéficiaires de l'aide qui participent pro-activement aux évaluations de leurs systèmes de gestion financière par un tiers parti? Ces évaluations devraient-elles porter principalement sur les contrôles internes, comme je l'ai suggéré, ou sur d'autres choses? Comment les résultats de ces évaluations peuvent être utilisés au mieux?

Troisièmement, quel rôle pourrait jouer dans ICGFM un tel processus?

Modèle théorique pour l'audit des contrôles internes

Zones de gestion :

Principes de contrôle

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Système de comptabilitéSystème de budgetImmobilisationsMagasinsSalairesAcquisitionsCaissiers et revenusTechnologies de l'information

Pour chaque zone de gestion, il y a un certain nombre de principes que l'audit prendrait en considération. 1

Quelques exemples de ces principes sont les suivants :

Systèmes budgétaire et de comptabilité   Le personnel de la comptabilité ne doit pas être impliqué dans d'autres tâches opérationnelles

liées au financement Les procédures d'équilibre et de rapprochement sont effectuées pour s'assurer que les opérations

sont correctement enregistrées et traitées, et qu'il y a un accord entre le grand livre général et les registres auxiliaires

Immobilisations Les registres d'immobilisations doivent contenir une description identifiant, un détenteur de

budget responsable, une valeur, une date d'achat et une durée de vie prévue. Des contrôles physiques périodiques par rapport aux registres doivent être effectués.

Magasins Les pleins registres des magasins doivent être maintenus : commandes, recettes, émissions,

renvois, et radiations. Des contrôles périodiques des magasins physiques par rapport aux registres des magasins doivent

être effectués par des personnes autres que le magasinier.

Salaires Le contrôle devrait être exercé par les personnes désignées sur le nombre d'employés, leur

échelle, leurs fonctions, les heures travaillées, etc.

1 Ces principes sont conformes aux directives d'audit internationales établies par des organisations telles que le Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) et l'Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI),

Une vérification indépendante de l’existence des bénéficiaires doit être obtenue de temps en temps.

Acquisition (commandes de biens et paiement des factures) Seuls les agents autorisés peuvent commander des produits et les commandes de papeterie

doivent être contrôlées. Les modalités de paiement doivent prévoir des contrôles sur : les quantités livrées, la qualité, la

prestation des services, les commandes de pièces, les paiements en double, et la prise en compte des remises.

Caissiers et revenus Deux personnes doivent être présents lorsque le poste est ouvert et l'argent reçu et enregistré. Toutes les sommes versées doivent être autorisées par une personne autre que le caissier et

doivent être approuvées par signature.

Technologies de l'information (utilisation des ordinateurs dans la comptabilité et la budgétisation) Les systèmes de sécurité physique devraient couvrir l'hébergement sécurisé pour les ordinateurs,

le stockage séparé des fichiers de sauvegarde, et la formation du personnel. Les systèmes d'opération doivent enregistrer toutes les transactions effectuées par l'utilisateur et

le terminal et empêcher la destruction malveillante ou accidentelle/utilisation abusive des données.