lima, octubre 2011

Edgardo Cruzado [email protected]

Lima, Octubre 2011

2

I. Relevancia de los Recursos Naturales sobre la economía latinoamericana (la macro).

II. Recursos Naturales y Política Fiscal en América Latina (sostenibilidad)

III. Recursos naturales y arreglos institucionales en descentralización.

IV. Grandes preguntas, a manera de conclusión.

Productos Primarios Más del 50% De 20 a 49% De 10 a 19%

Bienes Energéticos (petróleo y gas)

Venezuela EcuadorColombiaBolivia

Argentina

Bienes Minerales (cobre,oro, plomo y otros)

ChilePerú

Bolivia Colombia

Fuente: Anuario CEPAL

Evolución de los precios y cambios en los Términos de

intercambio

Relevancia de las Exportaciones Asociadas a las Extractivas

En los paísesproductores dehidrocarburos ymetales los gobiernoshan tenido queresponder a laafluencias de divisasque, en la segundamitad de la bonanza,fueron comparables alas de los años setenta.

Exportaciones Latino Americanas – Efecto precios y cantidades (Tasas anualizadas)

Fuente: CEPAL, La revalorización de las materias primas y sus efectos en América Latina (2003 a 2006)

Altos precios atraen mayores inversiones y, por tanto, más producción. Los precios siguen subiendo y no se espera una caída.

Exportacionesprimarias respecto

al total (%)

Sector Primariocomo proporción

del PBI (%)

HHI Indice de concentración

exportaciones Bs primarios

Renta Bs Primarios comoproporción de

ingresos fiscales(%)

Renta de Bs primarios como

proporción del PBI (%)

Exportacionesprimarias como

proporción del PBI (%)

16.5

66.816.3

0.15

23.86.2

15.6

61.6

4.7

9.4

0.08

LAC

Developed

4.7

Fuente: Banco Mundial, Los recursos naturales en AL y C ¿Más allá de bonanzas y crisis?.

Diversificación Productiva y Fiscal América Latina

I. Acciones y dilemas con las Industrias Extractivas: En el nivel Macro (a)

1. Los gobiernos, con el apoyo interno y (últimamente) de los organismos internacionales, han buscado participar en una porción mayor de la renta generada por la explotación de los recursos naturales.

“fuentes recientes identifican más de 30 países que han revisado sus contratos o sistemas tributarios en relación al petróleo desde 1999. La mayoría de estos casos han ocurrido desde que los precios del petróleo volvieron a subir desde 2002“

“La estabilidad fiscal, al congelar las leyes de la fecha cuando se firmó el contrato petrolero o minero, puede dar a los contratistas beneficios insostenibles, cuando las circunstancias han cambiado o cuando la ley original es defectuosa”

Emil Sunley and Philip Daniel (FMI 2010)

I. Acciones y dilemas con las Industrias Extractivas: En el nivel Macro (b)

2. Existen diferentes opciones:a) Incremento de las tasas (caso

Bolivia 2006 y Chile 2010).b) Nuevas contribuciones o

tasas a las existentes (caso Perú 2004 y 2011).

c) Modificación en la propiedad del recursos extraído (contrato de servicios)…

d) Renegociación de contratos.e) Nuevas reglas para nuevas

inversiones.

“Existe un conflictofundamental entre el sectorprivado y el público. El interésdel sector privado es el demaximizar sus ganancias.Maximizar sus gananciassignifica minimizar lo que sepaga al gobierno, al Estado,por el recurso natural. Enconsecuencia, es verdad queposeen incentivos para sereficientes, pero también lostienen para minimizar lospagos al gobierno”(Stiglitz et al, 2008, p.12)

La Distribución de la renta es MUY diferente si existe la participación significativa de empresas públicas (México y Brasil en petróleo y Chile en la producción de Cobre).

Estudio realizado por Humberto Campodónico para CEPAL. “Renta

petrolera y minera en países seleccionados de América Latina “

Setiembre 2008.

Renta de Recursos naturales y los circuitos para la formación de ingresos fiscales

Existen cuatro grandes canales en base a los cuales los Estados obtienen renta fiscal por la exploración de los recursos naturales:

a) Ingresos Tributarios: constituida por el impuesto a la renta de las empresas, privadas y públicas. También se consideran los impuestos a los dividendos remesados al exterior y los impuestos a las exportaciones (dónde se apliquen).

b) Ingresos no Tributarios: Están constituidos por las regalías pagas por las empresas privadas o la empresa estatal. También los gravamenes y los dividendos o contribuciones que el Estado recauda de la empresa estatal.

c) Impuestos indirectos: establecidos a las ventas, el valor agregado y el consumo, que son parte de la política fiscal.

d) Renta de las empresas públicas que explotan recursos naturales.

Renta de Recursos naturales (ingresos fiscales) como proporción de las rentas totales (%)

Fuente: Banco Mundial, Los recursos naturales en AL y C ¿Más allá de bonanzas y crisis.

Los ingresos fiscales provenientes de los recursos naturales han ganado importancia para muchos exportadores de bienes primarios de ALC

El Impuesto a la Renta y las Regalías: ventajas y desventajas en su aplicación.

Regalías: Se basa en que el país posee el recurso natural y la compañía está pagando por ello al Estado (representan la participación del Estado en la propiedad del mineral). Las regalías se gravan sobre el valor de producción, no sobre las utilidades (excepción son Canada y Chile) y aporta un flujo de ingresos a los gobiernos desde el inicio de la producción.

•Tiene carácter regresivo, cuanto más baja es la rentabilidad del proyecto, es más alto el pago de regalías, con relación a los beneficio. En este sentido es una contribución que afecta el nivel de producción en el corto plazo. (la dificulta del precio sombra).• Según el requisito de Hartwick, la necesidad de compensar al Estado por el solo hecho de ser propietario, la regalía podría ser un buen instrumento en el caso que las empresas no generen ganancias

Impuesto a la renta no distorsiona, en el sentido de que no afecta el nivel de producción (en el corto lazo); se define sobre el resultado de la actividad empresarial en un periodo determinado (opción de tasa diferenciada por sector).

Para empresas públicas, estudio de Campodonico 2005

Saldos presupuestarios primarios y cíclicamente ajustados (% PBI)

Nota: Saldos presupuestario primario ajustado por desviaciones del PBI y por los precios de materias primas Fuente: OECD

Resultado Económico Estructural

Busca reflejar la situación de las finanzas públicas en un contexto de mediano y largo plazo. En ese sentido, para calcularlo es necesario inferir de los datos los factores que subyacen en las cuentas fiscales, eliminando aquellos componentes que por estar ligado a factores transitorios pueden dar una impresión errónea de la situación de las finanzas públicas.

Ingresos públicos (tributarios y no tributarios) asociados a materias primas (porcentaje del PBI)

Fuente: Centro de Desarrollo de la OCDE 2010

Fondos de Riqueza SoberanaUna respuesta institucional ha sido la creación de “Fondos de Riqueza Soberana”. Estos fondos soberanos se pueden definir como “vehículos del gobierno financiados por ingresos externos en divisas, pero separados de las reservas internacionales.

Acciones y dilemas con las Industrias Extractivas en la Política Fiscal

1. Estimar el resultado económico estructural y utilizar mecanismo para asegurar la sostenibilidad de los recursos en el mediano y largo plazo:

• Establecimiento de Reglas Fiscales relacionadas con una banda de precios (Chile)

• Definición de Fondos de Riqueza Soberana.• Generando restricciones al gasto público de las

instancias sub-nacionales (tipo Reglas fiscales en el Perú).

2. Definir un gasto del conjunto de los recursos: política pro-cíclica (no recomendable) LA PRESION.

¿Qué renta fiscal se distribuye?

Pistas sobre distribución: Industrias extractivas y Descentralización

1. Tasas y contribuciones directas. Existen reglas en la mayor parte de países, sobre el total de los recursos. Una distribución entre el gobierno nacional, incluidos organismos públicos especiales (como fondos de ciencia y tecnología) y los gobiernos sub-nacionales (en sus diferentes niveles, regionales, provinciales o locales)

3. Impuestos y tasas universales. En general son parte de los recursos nacionales y no tienen normas de distribución. En algunos casos han sido incluidos en la distribución a la falta de recursos asociados a 1 (caso impuesto a la renta en Perú)

4. Impuesto a la comercialización. En general consideran una parte importante de recursos fiscales y se tienen reglas en relación con la descentralización fiscal (subsidios frente a la inflación).

2. Ingresos provenientes de las empresas públicas. Su trasmisión hacia el gobiernos se realiza en la forma de liquidación de utilidades, una parte se queda en la empresa y la otra la tendencia es a ingresarla en su totalidad al presupuesto público con reglas de uso (capital). Flexible.

¿Cuál es el marco legal para la distribución?

Pistas sobre distribución: Industrias extractivas y Descentralización

1. Rol de la Constitución: En muchas Constituciones existe referencia expresa a la definición de una participación de la renta generada por la explotación de recursos naturales para las zonas (regiones o localidades) en dónde se realiza la extracción.

2. Los Sistemas Fiscales y la descentralización. En América Latina estamos teniendo una oleada de procesos de descentralización que incluyen el componente fiscal. Los recursos son escasos y se deben generar normas de reparto de esos recursos.

3. Descentralización fiscal e industrias extractivas. En general los sistemas de distribución corren por “pistas o carreteras” separadas; pero la tendencia es buscar modalidades adecuadas para asegurar que el conjunto de transferencias conversen en conjunto..

Experiencia de los vecinosDenominación FormaciónRegalías 10% del impuesto BrutoParticipaciones Especiales 10% a 40% de los ingresos netos grandes yacimientosCanon Petrolero 12.5% del ValorCanon Gasífero 50% impuesto renta y 50% RegalíasFOCAM 2 puntos de la RegalíaCanon Minero 50% del Impuesto a la RentaRegalías Mineras 100% de las RegalíasRegalías 18% del ValorImpuesto Directo a Hidrocarburos (IDH32% del ValorRegalías de Hidrocarburos De 8% a más en función a la producciónFondo Nacional de Regalías Una participación a partir de 180 mil barriles

Brasil

Peru

Bolivia

Colombia

1. Las Asignaciones a los Sub- Nacionales se hacen por “Derivación”, en relación con la recaudación realizada (caso particular petróleo Perú).2. Los recursos asignados a los Sub-nacionales corresponden a las contribuciones por la explotación de los recursos naturales, las regalías (caso Perú canon Minero)3. Para cada asignación se definen reglas específicas, criterios y funcionamiento

El “ideal” es un sistema detransferencias que equilibralas responsabilidades degastos (columna de laizquierda) con los ingresos(columna de la derecha), paracada nivel de gobierno, enrelación con las funciones ycompetencias (columna delcentro).

Gasto del Sector Público

Funciones del Sector Público

Ingresos del Sector Público

Ingresos Propios de los GSNs

Gasto del Gobierno Central

Gasto de los Gobiernos

Subncionales

Ingresos Propios del GC

Funciones Delegadas

Funciones Propias de los GSNs

Funciones Propias del GC

Transferencias

Las reglas de distribución debe relacionarse con los procesos de descentralización, la solides de las finanzas públicas, el sistema de formulación presupuestal, etc, etc….

Reposición del capital Natural

extraído

El caso de ColombiaPre Reforma

Colombia: Formas de Beneficio de las Regalías

• Participaciones: corresponde a recursos asignados a los departamentos y municipios en cuyo territorio se encuentran la explotación y los puertos fluviales y marítimos por donde se transporta el recurso. Es la más conocida y la que más recursos genera.

• Compensaciones: contraprestaciones económicas pactadas con las compañías dedicadas a explotar recursos no renovables y son generadas por el transporte y el impacto ambiental, social y cultural que causa el proceso de explotación de recursos Naturales

• Impuesto de transporte: corresponde a la compensación de los efectos causados por el paso de la tubería que transporta los hidrocarburos.

• Resguardos indígenas: Todo resguardo resguardo indígena ubicado a no más de cinco (5) kilómetros de explotación recibe 5% del valor de las regalías correspondientes al departamento y 20% de lo correspondiente al municipio.

Regalías del sector minero y de hidrocarburos

Año 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Regalías Distribuidas* 140 310 368 364 372 393

El ciclo de auge de la producción y los precios ha significado un crecimiento importante de las regalías y ello se ha dado especialmente por la contribución de la producción de crudo que representa el 82% del recaudo entre 2004 y 2009. El carbón sigue enimportancia con 12% y luego está el níquel con 3%.

Fuente. Ministerio de Minas y Energía- Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Estudios y Proyecciones.Millones de dólares

Recursos generados

Colombia: Mecanismos para corregir inequidades

Fuente: Presupuesto del TGN

Mecanismo 1Recursos de Escalamiento: Al pasar un determinado limite de asignación territorial el sistema asigna fondos para los vecinos o para un fondo nacional.

Mecanismo 2Fondos especiales con destino definido• Fondo Nacional de Regalías (FNR) que recibe la mayor parte de los recursos asignados de manera directa a los productores. Su objetivo es poner a disposición de las demás entidades territoriales recursos para que sean ejecutados mediante proyectos por concurso.• Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) cuyo propósito es crear colchones financieros para enfrentar épocas de escasa producción o anticipar el declive natural de los pozos.• Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET) que tiene la finalidad de aliviar el pasivo de pensiones de las entidades territoriales.

Liquidación para el pago de regalías de hidrocarburos

Distribución de las regalías de Hidrocarburos

La distribución de los recursos se modifica en función al nivel de producción. En tres rangos, hasta 10 mil barriles, de 10 a 20 mil y más de 20 mil. Con mayor participación del Fondo con el incremento de la producción.

17

21

26

31

36

36

57

66

96

169

169

482 899

0 200 400 600 800

Bolívar

Boyacá

Tolima

Santander

Sucre

Córdoba

Putumayo

César

Huila

Guajira

Meta

Arauca

Casanare

Concentración en pocos departamentos

Promedio anual de regalías per-capita 1995-2009. Dólares de

2010

Fuente: Información DNP-DANE Cálculos:DNP –DR. Tomado de la reforma a las regalías

Concentración en pocos departamentos

Fuente: Información DNP-DANE Cálculos:DNP –DR. Tomado de la reforma a las regalías

Colombia: El debate y los cambios.

1. Definir un sistema de reparto más equitativo, reduciendo la concentración (75% de los recursos se asignaron a menos de 1/3 de los departamentos). La propuesta es la formación de fondos nacionales, con recursos asignados a los productores, para destinos específicos.

2. Asegurar una mejora calidad es impacto de la inversión de las regalías. Como parte del proceso de negociación para el sistema de asignación actual se identifica que los departamentos con más regalas no tienen mejores indicadores sociales que los otros.

3. Las asignaciones previas, que aseguran recursos importantes para las zonas productoras ha generado pereza fiscal de los gobiernos sub-nacionales.

Estas semanas se esta cambiando el sistema, incluyendo los recursos en el presupuesto público y aumentando la participación del conjunto de territorios por el establecimiento de fondos específicos

• Se crea un sistema complejo. Fondos:• de Ahorro Pensional y Territorial = 10 por ciento [futuro]• de Ciencia Tecnología e Innovación = 10 por ciento• de Ahorro y Estabilización = hasta un 30 por ciento [contracíclico]• de Compensación Regional = 24 por ciento [Brechas regionales]• de Desarrollo Regional = 6 por ciento [Brechas regionales]• Departamentos y Municipios productores = 20 por ciento

• Un fondo para mejorar la vigilancia

• Pero: • No se tocan las regalías que pagan los empresas ni se corrige el problema de

escalonamiento. El precio del oro subió 5 veces en 10 años.• Deteriora la capacidad de pago de pasivos e inversiones comprometidas.• El 80% de los recursos serán asignados por el gobierno central, que definirá su uso.

Este es un aspecto que deteriora aún más el proceso de descentralización.

El caso de Perú

Recurso Fuente / Generado

1.Canon minero 50% del impuesto a la renta de las empresas mineras

2. Canon hidroenergético 50% del impuesto a la renta de las empresas hidroelectricas. 50% del impuesto a la renta de las empresas pesqueras50% de los derechos de pesca de empresas pesqueras

4. Canon forestal50% de los derechos de aprovechamiento de forestales y de fauna silvestre50% del impuesto a la renta de las empresas gasíferas. 50% de las regalías pagadas por las empresas gasíferas

6. Canon y sobrecanon petrolero

12.5% del valor de la producción de petróleo, gas natural asociado y condensados. Con una formula particular para cada dpto. en funcion al tipo de contrato, precio de la canasta y composición de la canasta.

7. Regalías minerasEntre 1% y 3% del valor del concentrado a precios internacionales

8. Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea (FOCAM)

25% de las regalías (lote 88 y 56) y 2.5% de las regalías para Ucayali

Norma Mayor

Ley 21678 (03/11/76); Ley 23350 (29/12/81); Ley 23538 (17/12/82); Ley 23630 (01/06/83); Ley 26385 (08/11/94); Ley 27763 (30/05/02); Ley 28277 (12/07/04); Ley 28699 (28/02/06)Ley 28258 (03/06/04) y Ley 28323 (23/07/04)

Ley 27506 (15/06/01); Ley 28077 (04/09/03); Ley 28322 (15/07/04)

Ley 28451 (14/12/04) y Ley 28622 (04/11/05)

DS 014-92EM (04/06/92); Ley 27506 (15/06/01); Ley 28077 (04/09/03); Ley 28322 (15/07/04)

3. Canon pesquero

5. Canon gasífero

El Crecimiento del canon 2003 a 2012 (Millones S/.)

En la última década, las transferencias de recursos asociados con las rentas fiscales generados por las industrias extractivas (canon, sobrecanon, regalías y Focam) aumentaron significativamente por el incremento de los precios internacionales de los commodities.

0100020003000400050006000700080009000

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Minero y regalías min. Gasifero y Focam Petrolero Otros Canon

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

Total de la Ley Gob. Regionales Gob. Locales

2007 2008 2009 2010 2011p

Menos del 10% del Total

En Gobiernos Locales la fuente canon se ubica sobre 30% y en

2009 superó el 40%Para 2011. En el proyecto la fuente canon es 6.8% del total, 14.5% del

presupuesto de gobierno regionales y 32% del presupuesto de los

gobiernos locales

Fuente: Ley de presupuesto 2007-2010 y Proyecto de Ley 2011Elaboración: Grupo Canon Congreso de la República

Se estima que 30% del Presupuesto corresponde a

renta de extractivas

Criterios para la Distribución Actual

1. Las transferencias, en sus diferentes componentes, son exclusivamente para las regiones en las que se ubican las empresas que extraen los recursos. En consecuencia, las regiones sin explotación formal de recursos naturales reciben poco o nada de transferencias.

2. Las transferencias son para los gobiernos regionales, gobiernos locales, universidades e institutos superiores en función a las normas asociadas con cada transferencia.

El criterio geográfico es el principal componente que explica los recursos

asignados a cada departamento.

-

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

Transferencia de canon por departamento (Miles de soles)

El monto transferido a Cusco, el que más recibe, es 8,500 veces de lo que

recibe Amazonas, el que menos recibe.

Las transferencias se realizan con criterios geográficos, solo para productores, en función a los ingresos fiscales que generan. Esto produce grandes disparidades que son, en el contexto actual de precios, “sobre transferencias”.

Fuente: transferencias 2010 MEF

-

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

1,800

2,000

Transferencia de canon por persona y departamento (Soles por persona)

Las “Sobre Transferencias” son mayores en los departamentos con industrias extractivas con mayor rentabilidad y más en los departamentos con poca población.

• La transferencia en Moquegua es S/.2,000 persona año, mientras en Lambayeque es S/.0.2 persona año. 11,000 veces más.


LA CONVENCION11%

HUARI6%

AREQUIPA4%

MARISCAL NIETO4%

CAJAMARCA4%

CALLAO3%

PASCO2%

JORGE BASADRE2%TACNA

2%SANTA

2%ESPINAR

2%CUSCO2%TALARA

2%SANCHEZ CARRION

2%

HUARAZ1%SANTIAGO DE CHUCO

1%

Otras 179 provincias50%

Transferencia de canon en gobierno locales (provincias)

75% corresponde a los gobiernos locales: 10% al distrito productor, 25% distritos de la provincia productora y 40% distritos del departamento.

16 provincias concentran 50% de las transferencias. El otro 50% es para 179 provincias.


Transferencia de canon en gobierno locales (provincias)

9 provincias reciben transferencias superiores a los S/1,000 persona año.


Departamento Provincia Transf / PersonaTacna Jorge Basadre 10.853 Ancash Huari 4.012 Cusco La Convención 2.972 Moquegua Mariscal Nieto 2.388 Moquegua Geneal Sanchez Cerro 1.613 Tumbes Contralmirante Villar 1.284 Purus Purus 1.193 Cusco Espinar 1.187 La Libertad Santiago de Chuco 1.067

35% del canon es para la provincia productora (10% más 25%). Sin importar el monto de recursos que representa, la población existente, el nivel de carencia o la disponibilidad de infraestructura.

Transferencia de canon en gobierno locales (distritos)


Departamento Muncipio Año Mes1 Tacna Ilabaya 13.880 1.157 2 Arequipa Yarabamba 9.527 794 3 Tacna Ite 9.079 757 4 Moquegua Torata 8.746 729 5 Tacna Locumba 8.669 722 6 Ancash San Marcos 7.273 606 7 Cusco Echarate 5.346 445 8 Arequipa Chilcaymarca 5.258 438 9 Puno Ajoyani 4.717 393

10 Moquegua Carumas 4.314 360

Canon / Perona

10% del canon es para el distrito donde se ubica la industria extractiva (unidad minera o pozo). Sin importar monto de recursos, población, nivel de carencia de servicios o conectividad.

Puntos de Consenso en el Diagnostico

1. Se requiere una re-distribución entre departamentos que enfrente las inequidades y transfiera recursos a los que menos tienen.

2. Es necesario perfeccionar la distribución al interior del departamento (entre gobiernos locales) para disminuir la concentración asegurando una participación mayor a los productores.

0

30,000

60,000

90,000

120,000

150,000

180,000

Alta Transferencia (más de S/.2 mil

persona)

Media Transferencia (entre S/700 y S/.2

mil persona)

Baja Transferencia (menos de S/.700

persona)

De 60% a más

pobreza

Pasco Huancavelica Apurímac

Cajamarca Ayacucho

Puno Huánuco

De 40% a 60%

pobreza

Ancash Ucayali Amazonas

Cusco Loreto San Martín

Piura Junín

Lambayeque

Menos de 40%

pobreza

Moquegua Arequipa Callao

Tacna La Libertad Madre de Dios

Tumbes Ica

Distribución de los recursos del sector extractivo por territorio y porcentaje de población en situación de

pobreza entre 2006 y 2010

No hay una relación entre el porcentaje de población en

situación de pobreza y el monto de las transferencias del sector

extractivo

Transferencia por kilómetro cuadrado (2006-2010)

EjerciciosAlternativa Posible

(no cambia la ley del canon)

Escenario:

Formación de un fondo con recursosnuevos. No se modifica la actualasignación de Regalías Mineras y CanonMinero

Metodología : Asignación entre departamentos

1. Se constituye un “Fondo de Compensación” para regiones con menos recursos.

a) El fondo se establece en 1,000 millones anuales (base 2010).

b) Financiamiento del Fondo es S/.400 millones remanente de Fondoempleo (monto actualmente repartido) y S/.600 millones del futuro impuesto a las sobre-ganancias (antes aporte voluntario).

2. Se asignan los recursos según necesidades departamentales y disponibilidad de recursos (utilizamos el índice 2010 del FONCOR).

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

AMAZONAS

SAN MARTIN

MADRE DE DIOS

LAMBAYEQUE

APURIMAC

HUANUCO

TUMBES

JUNIN

AYACUCHO

LORETO

UCAYALI

HUANCAVELICA

ICA

PASCO

LIMA

CALLAO

TACNA

PUNO

PIURA

MOQUEGUA

CAJAMARCA

AREQUIPA

LA LIBERTAD

ANCASH

CUSCO

Asignación Vigente Asignación Propuesta

0 200 400 600 800 1000 1200 1400

AMAZONAS

SAN MARTIN

MADRE DE DIOS

LAMBAYEQUE

APURIMAC

HUANUCO

TUMBES

JUNIN

AYACUCHO

LORETO

UCAYALI

HUANCAVELICA

ICA

PASCO

LIMA

CALLAO

TACNA

PUNO

PIURA

MOQUEGUA

CAJAMARCA

AREQUIPA

LA LIBERTAD

ANCASH

CUSCO

Coeficiente Gini 0.563

Coeficiente Gini 0.418

Incluye todos los canon, regalías, renta de aduanas, aporte voluntario y excedentes de fondo empleo transferido a las regiones.

0.2

.4.6

.81

Pro

porc

ión

de In

gres

os p

or c

anon

0 .2 .4 .6 .8 1Proporción de población

line_45° Actual

Propuesta

Curva de Lorenz

Gini coefficient 0.563 0.418

Theil entropy measure 0.583 0.316

relative mean deviation 0.405 0.297

coefficient of variation 1.209 0.951

standard deviation of logs 2.596 0.798

Mehran measure 0.737 0.543

Piesch measure 0.476 0.355

Kakwani measure 0.270 0.153

Theil mean log deviation measure 1.366 0.309

Actual Propuesta

Estadísticos de Evaluación (Departamentos)

Perú: Grandes Debates

1. Definición de la condición de “productor”.2. Altos niveles de concentración: alto valor en unidades

administrativas particulares. 15 provincias de 184 concentran 50%.

3. Asignación de recursos sin criterios de compensación fiscal, criterios sociales u otros (prima el criterio de zona productora).

4. Sistemas de compensación para no productores desde el gobierno nacional (discrecionalidad del MEF)

5. Condicionalidad de inversión en capital, en el mediano plazo se requiere gasto corriente.

6. Inversión en capital humano es escasa…LOS CAMBIOS

El caso Indonesia

Petróleo Gas MineríaGobierno central 85% 70% 20%Provincias productoras 3% 6% 16%Distritos productores 6% 12% 32%Distritos adyacentes a productores 6% 12% 32%Total 100 100 100

1) La distribución de los ingresos provenientes de los recursos naturales se regula como parte de la normatividad general de descentralización .

2) Los ingresos por regalías se distribuyen según el principio de origen del recurso. Los beneficiarios incluyen las provincias (regiones) los distritos productores y todos los distritos contiguos a los distritos productores.

Indonesia: Grandes Debates

1. La Distribución, aún con el mecanismo de igualación, sigue siendo el principal motor de la desigualdad interregional (5 de 33 provincias concentran la renta).

2. Un debate intenso sobre el gasto corriente (personal) en la formula de DAU, para incentivar una mejor asignación del gasto en cada provincia. Las presiones son de parte de las zonas productoras sobre el arreglo descentralista en materia fiscal.

El caso Bolivia

EVOLUCIÓN DEL IDH Y REGALÍAS


Regalías e IDH (millones de B/.)

Producción de GN (miles de pies cúbicos)

Precio de GN (Henry Hub) (US$ / /MMBTU)

-20%

-10%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

0

100,000,000

200,000,000

300,000,000

400,000,000

500,000,000

600,000,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009

volumen var% anual_eje_derecho

-60%

-40%

-20%

0%

20%

40%

60%

0

2

4

6

8

10

12

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Precio del GN var. % anual_eje_derecho

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010Regalias IDH

IDH, 47%

Regalias, 26%

IVA+IT+otros , 16%

IEHD, 12%

FONDOS DEL IDH Y REGALÍASRecursos Públicos en Bolivia

2007


Hidrocarburo 53%Resto, 47%

Recursos Públicos de Hidrocarburos(100%)

IDH, 25%

Regalias Hidrocarburos,

14%

IEHD, 6%

Otros hidrocarburos,

8%

Resto, 47%

39% de los Recursos Públicoscorresponden a IDH (25%) yRegalías (19%)

ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DEL IDH (esquema normativo)

56%

44%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Departamental

Nacional

71%

29%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Dptos.No productores

Dptos.Productores

Municipios, 66.9%

Prefecturas, 24.4%

Universidades8.6%

30 % Renta Dignidad

30 % Renta Dignidad

TGN Neto= (56%- FC*%)

FC%

TGN Neto (100%)

30 % Renta Dignidad

IDH Total (100%)

(*) FC / Fondo de compensación para el departamento productor con ingreso menor a no productor , se nivelará hasta el nivel de mayor ingreso por IDH de los no productores(**) Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Comunidades Campesinas(***) Se destina a La Paz (46.19%), Sta. Cruz (36.02%) y Cochabamba (17.79%)

Departamental (100%) Departamental (100%)

Otros (incluye el monto a las FF.AA.

y la Polcia Nacional), 51%

Renta Dignidad, 30%

FC Municipios y universidades***,

10%

Fondo para el Desarrollo Nacional,

5%

FDPIOCC**, 5%

56%

44%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Departamental

Nacional

71%

29%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

5 dptos.No productores

4 dptos.Productores

FC*

TGN Total (100%)

IDH Total (100%)

(*) FC / Fondo de compensación para el departamento productor con ingreso menor a no productor , se nivelará hasta el nivel de mayor ingreso por IDH de los no productor es(**) Fondo de Desarrollo para los Pueblos Indígenas y Comunidades Campesinas

Departamental (100%) Departamental (100%)

Municipios, 47%

Renta Dignidad, 27%

Prefecturas, 17%

Universidades, 8.6%

Otros (Incluye fondos de compensación)

64%

R.Dign._por_TGN26%

Fdo. para el Des. Nac.5%

FDPIOCC**3%

R.Dign._por_FDPIOC 2%

ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DEL IDH (esquema fáctico)

ESQUEMA DE DISTRIBUCIÓN DE REGALIAS

Regalía Total (100%)

61%

33%6%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Departamental

TGN

Regalía Nacional Compensatoria

Regalía Nacional Compensatoria(100%)

Dpto. Beni, 67%

Dpto. Pando, 33%

Dptos. ProductoresCochabambaChuquisacaSanta Cruz

Tarija

Ustedes utilizan 11% para el productor, 1% compensatorio y 6% para el tesoro (18%)

Distribución de IDH + regalía agregada2010

B/.

Distribución del IDH + regalía “per capita”2010

Millones de B/.0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400

Tarija

Sta. Cruz

Chuquisaca

Cochabamba

La Paz

Oruro

Potosi

Beni

Pando

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

Tarija

Sta. Cruz

Chuquisaca

Cochabamba

La Paz

Oruro

Potosi

Beni

Pando

ProductoresReceptores de regalía de compensación

2.5 DISTRIBUCIÓN EN PREFECTURAS DEL IDH Y REGALÍAS

% población en extrema pobreza (2001)

IDH + regalía transferida “per capita” (B/.)

IDH + regalía transferido agregado a(Millones de B/.)

% población en extrema pobreza (2001)

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

Pts.Chq.

Oru.

Pnd.Trj.

Stc.

Ben.Lpz.

Chb.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0 500 1,000 1,500

Pts.Chq.

Oru.Ben.

Pnd.

Lpz.

Stc.

Chb.

Trj.

Se esperaría que ha mayor pobreza extrema, se provea una mayor cantidad de recursos

2.6 DISTRIBUCIÓN DEL IDH Y REGALÍAS VS. POBREZA EXTREMA

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

Pts.Chq.

Oru.

Pnd.

Trj.Ben.

Lpz.Chb.Stc.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400

Tasa de termino de 8vo de primaria (2007) Tasa de termino de 8vo

de primaria (2007)

IDH + regalía transferida “per capita” (B/.)

IDH+ regalía transferida agregado (Millones de B/.)

Pts.Chb.

Chq.

Stc.Lpz.Oru.

Trj.

Ben.

Pnd.

Se esperaría que ha menor porcentaje de culminación de 8vo primario , se provea una mayor cantidad de recursos

2.6 DISTRIBUCIÓN DEL IDH Y REGALÍAS VS. EDUCACIÓN

IDH + regalía transferido “per capita” (B/.)


0

20

40

60

80

100

120

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

Pts.

Chq.

Oru.Pnd.

Trj.Stc.

Ben.

Lpz. Chb.

0

20

40

60

80

100

120

0 500 1,000 1,500

Pts.

Chb.

Stc.

Lpz.Oru.

Trj.

Ben.

Pnd.Chq.

Se esperaría que ha mayor tasa de mort. Infantil se provea una mayor cantidad de recursos

2.6 DISTRIBUCIÓN DEL IDH Y REGALÍAS VS. SALUD

Tasa de mort. Infantil x 100 nacidos vividos

(2008)

Tasa de mort. Infantil x 100 nacidos vividos

(2008)

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,4000

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000

IDH + regalía transferido “per capita” (B/.)

Se esperaría que ha menor densidad vial, se provea una mayor cantidad de recursos


2.6 DISTRIBUCIÓN DEL IDH Y REGALÍAS VS. INFRAESTRUCUTURA VIAL

Km. de camino /4km^2 (20007)

Km. de camino /4km^2 (20007)

El actual esquema de distribución no incorpora indicadores socio-económicos.Producto de esto los recursos no son distribuidos con un carácter progresivo endonde se entregue una mayor cantidad de recursos a los departamentos conmayores necesidades.

El esquema de distribución de regalías es el principal elemento de inequidadhorizontal (entre los departamentos)… Pero esta definido por la Constitución. Eneste aspecto el esquema distributivo del IDH tiene un menor impacto.

Una alternativa es el rediseño del sistema e transferencias intergubernamentalesreorientando los recursos de las regiones menos vulnerables hacia las regionesque presentan un bajo nivel en los indicadores socio económicos. región.

La aplicación de esta reforma debe aplicarse de forma gradual dividida enetapas con el objetivo de una correcta adecuación presupuestal general.

Grandes Temas en Bolivia

La Base Normativa

Multiplicidad de normas: El proceso de construcción de las estructuras normativas han generado un conjunto innumerable de leyes que en muchos casos generan resultados contrapuestos.

Perú Nigeria Bolivia Brasil Ghana Indonesia PNG México Colombia

Empleo del Principio de Origen de Recursos y transporte Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí SíRedistribución a regiones no productivas Sí Sí Sí Sí SíRedistribución por fórmula según características específicas. Sí Sí Sí Sí Sí

Proporción asignada (importante > 20%) Sí Sí Sí SíFondo para la investigación, tecnología y desarrollo Sí Sí Sí Sí Sí Sí SíProgramas de gastos sociales y desarrollo Sí SíFondo para generaciones futuras Sí

Mecanismo de Distribución de Ingresos

Asignación específica de ingresos

1. El Principio de Origen es utilizado en el 100%.2. La participación de regiones no productoras no es general.3. Los fondos para investigación son casi generales.

La renta es de todos, va al presupuesto nacional y se asigna vía el presupuesto

publico No hay consideración especial ni para

regiones productoras ni para sectores ni grupos específicos de interés

¿Quien garantiza que el gobierno central hace uso equitativo y estratégico de la renta? México Ecuador.

La renta va a compensar a las regiones y localidades productoras de las que se extrae

capital natural

¿Realmente se compensa? ¿Cómo se estima esta compensación? Su uso genera rentas sostenibles equivalentes al capital natural extraído? Perú, mecanismo del canon para IR y Regalías Colombia, mecanismo de regalías, ahora re-centralizada Bolivia, mecanismo de regalía y parte del IDH Brasil, nuevas reglas en discusión para Pre Sal Ecuador, solo muy parcialmente para la Amazonia

La renta se usa para objetivos estratégicos ¿Quién decide cuales son los objetivos?

estratégicos? ¿Cuál es su relación con visiones de largo plazo del país? Trinidad y Tobago, Fondo de estabilización y

futuras generaciones Chile, Fondo de ciencia y tecnología Brasil, fondo de educación e inversión social,

recién ahora con PreSal Ecuador, Fondo Yasuni (renta compensatoria por

no extracción), para cambio en matriz energética

La renta se usa para sectores vulnerables ¿Son sostenibles estos fondos? ¿Se dinamizan

procesos sostenibles de salida de la pobreza? Bolivia, los fondos▪ Dignidad; Juancito Pinto; Juana Azurduy de Padilla;

Fondo Indígena Ecuador, Fondo Indígena, para cuando existan

circunscripciones territoriales indígenas Colombia, Fondo Indígena para municipios, afro

colombiana y montubia. Perú, porcentaje para comunidades locales en la

zona de extracción.

La renta se usa para cerrar brechas de infraestructura y/o lograr objetivos pre-

programados o pre-establecidos. La renta se asigna en función de las

competencias y responsabilidades de los gobiernos subnacionales.

El debate: procesos de descentralización

Tres Factores interactúan en determinar la efectividad de cualquier mecanismo deredistribución.

• Proporción total de los ingresos asignados por redistribución y según origen derecursos. Esto es particularmente importante cuando la producción se concentra en unnúmero minoritario de regiones. En dichos casos, incluso una asignación relativamentepequeña de recursos por derivación puede causar fuertes desequilibrios regionales.

•La fórmula de distribución. Se requiere incorporar ponderaciones que corrigen lasdisparidades existentes para no generar inequidades no deseadas, la inclusión devariables depende del arreglo institucional y el sistema de financiamiento sub – nacional.

•El papel de otros mecanismos de compensación en la arquitectura fiscal del país. Elcontexto fiscal es de la mayor importancia. Por ejemplo, la centralización de recursospuede ser una manera efectiva de redistribuir fondos de manera equitativa y eficiente, siel gobierno central implementa una política fiscal y de gasto a favor de las regionesdesfavorecidas. Un ejemplo de este efecto de equilibrio es la fórmula de la asignaciónDAU vigente en Indonesia gracias a la cual las regiones no productoras recibenautomáticamente más fondos que las regiones productoras procedentes del fondogeneral de impuestos recaudados.

Lecciones de los Estudios de Caso

Acciones y dilemas con las Industrias Extractivas: En la Distribución Vertical y Uso

3. Debate 3, Alto nivel de descentralización amenaza la estabilidad fiscal. Los países requieren políticas fiscales activas para enfrentar los problemas de la inestabilidad internacional.

2. Debate 2, Uso de recursos debe ser para los grandes requerimientos (sociales y económicos) y no solo para gasto de capital. Es necesario definir que parte de las rentas generadas por la IE son específicas al capital natural y cuáles son parte de las finanzas como cualquier otra actividad.

1. Debate 1, distribución JUSTA equitativa. La participación no es para todos (extremo central con caja única y descentralizado al 100% para las regiones productoras). Se requiere una mayor participación de las regiones no productoras.

4. Debate 4, el impacto del gasto fiscal financiado por la renta de IE no genera cambios sustanciales en las condiciones sociales. Es menos desarrollado, pero muy utilizado cuando se quieren hacer modificaciones legales.

Edgardo Cruzado [email protected]

lima, octubre 2011

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