meld. st. 35 (2015–2016) - regjeringen.no...2015–2016 meld. st. 35 9 på rett kurs når det...

På rett kursForebyggende sjøsikkerhet og beredskap

mot akutt forurensning

Bestilling av publikasjoner

n

Meld. St. 35(2015–2016)

Melding til Stortinget

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjoInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: [email protected]: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: [email protected]: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Omslagsbilde: Kongsberg Norcontrol IT

Trykk: 07 Aurskog AS – 06/2016

MILJØ

MERKET

241 Trykksak 37

9

2 Meld. St. 35 2015–2016På rett kurs

Innhold

1 Innledning .................................... 7

2 Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning – mål og risikostyring ................................. 14

2.1 Sjøtransport og transportpolitiske rammer ........................................... 14

2.2 Mål for forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning ................................... 14

2.3 Sjøtransport og risiko .................... 152.4 Virkemidler innen forbyggende

sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning ......................... 18

3 Status og prognoser for skipstrafikken og ulykker til sjøs ............................................ 19

3.1 Teknologiutvikling og trender innen skipsfarten ............................ 19

3.2 Trafikkbildet ................................... 203.3 Utvikling i ulykker og akutt

forurensning siden 2005 ................ 253.4 Sannsynlighet for ulykker og

akutt forurensning ......................... 273.5 Risiko for liv og helse .................... 283.6 Årsaker til ulykker ......................... 303.7 Miljørisiko ved akutt forurensning 313.8 Oppsummering av utviklingstrekk

og utfordringer ............................... 34

4 Forebyggende sjøsikkerhet ...... 364.1 Ansvarsfordeling ............................ 364.2 Oppfølgingen av forrige Stortings-

melding ........................................... 374.3 Tiltak for sikker sjøtransport

i norske farvann ............................. 374.3.1 Sjøkart ............................................. 384.3.2 Navigasjonsinnretninger – fyr og

merker ............................................ 394.3.3 Farledsutbedringer ........................ 404.3.4 Trafikkseparasjonssystemer og

anbefalte seilingsleder ................... 404.3.5 Losordningen ................................. 404.3.6 Trafikkovervåking – sjøtrafikk-

sentraler .......................................... 414.3.7 Meldings- og informasjons-

tjenester .......................................... 424.3.8 Elektroniske navigasjons-

hjelpemidler .................................... 42

4.3.9 Trafikkregulering ........................... 424.3.10 Maritime overvåkingssystemer .... 434.4 Andre forebyggende tiltak ............ 454.4.1 Krav til skipets tilstand, operasjon

og mannskapets kompetanse ........ 454.4.2 Redningsselskapet ......................... 454.4.3 Kystradiotjenesten ......................... 464.4.4 Forsvarets overvåking ................... 464.4.5 Undersøkelse av sjøulykker .......... 464.5 Forebyggende sjøsikkerhet

i årene fremover ............................. 464.5.1 Utvide tjenesteområdet til

sjøtrafikksentralene ........................ 474.5.2 Bygge ut den maritime trafikk-

overvåkingen rundt Svalbard ........ 484.5.3 Modernisere maritim infrastruktur 484.5.4 Utvikle intelligente transport-

systemer (ITS) for sjøtransporten 494.5.5 Sjøkartlegging ................................. 49

5 Beredskap mot akutt forurensning ................................. 50

5.1 Ansvarsfordeling ............................ 515.2 Oppfølging av forrige stortings-

melding ............................................ 535.3 Statens beredskap mot akutt

forurensning ................................... 535.3.1 Statens oljevernberedskap –

virkemidler ...................................... 555.3.2 Statlige aksjoner – organisering

og prioriteringer ............................. 605.3.3 Akutt kjemikalieforurensning fra

skipstrafikken ................................. 665.3.4 Statens rolle under private og

kommunale aksjoner ..................... 675.4 Beredskap mot akutt forurensning

i årene fremover ............................. 685.4.1 Samordning og kompetanse ......... 685.4.2 Statlig dispergeringsberedskap .... 695.4.3 Beredskap mot akutt forurensning

på Svalbard og Jan Mayen ............. 705.4.4 Statlig depotstruktur ...................... 70

6 Skipsvrak ....................................... 716.1 Håndtering av skipsvrak ................ 716.1.1 Oppfølging av ubåtvraket U-864 ... 726.2 Håndtering av skipsvrak i årene

fremover .......................................... 73

7 Kystverkets organisering .......... 74

8 Forskning, utvikling og kunnskapsbehov ......................... 75

8.1 Forebyggende sjøsikkerhet .......... 768.2 Beredskap mot akutt

forurensning ................................... 768.3 Oljevern- og miljøsenter

i Lofoten/Vesterålen ...................... 808.4 Forskning og utvikling i årene

fremover .......................................... 80

9 Internasjonale ramme-betingelser, avtaler og samarbeid ..................................... 82

9.1 FNs sjøfartsorganisasjon (IMO) ... 829.2 Den europeiske unionen (EU) ...... 829.3 IALA ................................................. 839.4 Arktisk råd ...................................... 839.5 Internasjonale avtaler om

beredskap mot akutt forurensning 849.5.1 Erfaringer med internasjonal

assistanse ........................................ 849.6 Internasjonalt samarbeid i årene

fremover .......................................... 84

10 Økonomiske og administrative konsekvenser ............................... 86

Forkortelser

AIS Automatic Information SystemsDSB Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskapIMO International Maritime OrganizationIUA Interkommunalt utvalg mot akutt forurensningLNG Flytende naturgass (Liquefied Natural Gas)NOFO Norsk oljevernforening for operatørselskap

Ordforklaringer

AIS: Et antikollisjonssystem basert på utsendelse av radiosignaler fra fartøy.Lettere destillater: Fellesbetegnelse på drivstoff som er mer tyntflytende enn tungolje, med en

viskositet lavere enn 180 centiStoke (cSt). Betegnelsen omfatter mellomtunge drivstoff (Intermediate Fuel Oil – IFO) og lettere drivstoff som marin diesel og marin gassolje.

Kjemisk dispergering: Påføring av flytende kjemisk løsning (dispergeringsmiddel) som fremskynder oppdelingen av oljeflak og løser opp oljen til små dråper slik at den spres, fortynnes og brytes ned i vannmassene.

Oljetankere: Tankskip som transporterer råolje.Produkttankere: Tankskip som transporterer ulike raffinerte petroleumsprodukter.Tungolje: Tyktflytende drivstoff (Heavy Fuel Oil – HFO) med viskositet over 180 cSt.Utseilt distanse: Tilbakelagt distanse i nautiske mil for alle fartøy i et gitt tidsrom og geografisk

område.

Meld. St. 35(2015–2016)

Melding til Stortinget

På rett kursForebyggende sjøsikkerhet og beredskap

mot akutt forurensning

Tilråding fra Samferdselsdepartementet 3. juni 2016, godkjent i statsråd samme dag.

(Regjeringen Solberg)

1 Innledning

God maritim infrastruktur er viktig for effektivsjøtransport og for verdiskaping og bosettinglangs hele kysten. Regjeringen vil legge til rettefor utvikling av en konkurransedyktig, sikker ogmiljøvennlig sjøtransport.

Sjøveien vil spille en viktig rolle for fremtidigearbeidsplasser, og Norge skal forbli en viktig sjø-fartsnasjon. Norsk næringsliv står overfor kre-vende omstillinger. Regjeringen er opptatt av ålegge til rette for nødvendige omstillinger medgode rammevilkår som sikrer vekstmuligheter.

Høyt sikkerhetsnivå – ren kyst

En sentral del av regjeringens arbeid for å leggetil rette for sjøtransport er å bidra til et høyt sik-kerhetsnivå og en ren kyst gjennom forebyg-gende tiltak og beredskap mot akutt forurens-ning. Derfor har regjeringen valgt å legge fremfor Stortinget en oppdatering av St.meld. nr. 14(2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhet

og oljevernberedskap». Vi må sikre trygg ferdselfor skipsfarten, redusere risikoen for at ulykkerskjer og redusere omfanget av ulykken dersomden oppstår.

Infrastruktur og tjenester

Denne meldingen vil fokusere på utvikling avnasjonal infrastruktur og tjenester av betydningfor en sikker seilas langs norskekysten og en godberedskap mot akutt forurensning. Infrastrukturog tjenester omfatter blant annet fyr og merker,lostjenesten, sjøtrafikksentraler, statlig slepebe-redskap og utstyr for bekjempelse av akutt foru-rensning.

Regjeringen vil med denne meldingen gi Stor-tinget en oppdatert og helhetlig vurdering av detsamlede arbeidet med forebyggende sjøsikkerhetog beredskap mot akutt forurensning. Det er vik-tig å se beredskapen mot akutt forurensning i nærsammenheng med forebyggende sjøsikkerhet, slik


at vi får en riktig prioritering mellom de forebyg-gende og de konsekvensreduserende tiltakene.

Regjeringen mener at sjøtransport er en miljø-vennlig og sikker transportform, og at sjøsikker-heten i norske farvann gjennomgående er høy.Forebyggende tiltak er viktige forutsetninger fordet høye sikkerhetsnivået. Videre bidrar den stat-lige beredskapen mot akutt forurensning til åredusere risikoen forbundet med sjøtransportengjennom å sette oss i stand til å håndtere akutteforurensningshendelser. Siden forrige stortings-melding ble lagt frem i 2005, er det gjennomførten rekke forebyggende tiltak som har styrket sjø-sikkerheten ytterligere. I samme periode harberedskapen blitt betydelig styrket gjennom opp-gradering av materiell, mer effektiv organiseringog kompetanseheving. Regjeringen mener at denstatlige beredskapen er godt rustet til å håndteredagens miljørisikonivå.

Spørsmål knyttet til fritidsbåter omtales ikkenærmere i meldingen. Stortinget behandlet i 2015spørsmål om sikkerhet ved bruk av fritidsfartøyved behandlingen av Prop. 51 L (2014–2015)«Endringer i småbåtloven (påbud om bruk avflyteutstyr i fritidsbåter)». I den forbindelse tokStortinget stilling til blant annet flytevest og pro-millegrense til sjøs. Nærings- og fiskerideparte-mentet gjennomfører i 2016 en evaluering avpåbudet om flyteutstyr.

Miljøvennlig teknologi

Regjeringen forventer at overgangen til mer miljø-vennlig teknologi vil få stor betydning også i mari-tim næring, og at nye typer drivstoff vil bidra til ågjøre skipstrafikken mer miljøvennlig. Det viligjen påvirke risikobildet knyttet til skipsfarten.Globale klima- og miljøutfordringer krever omstil-ling, også innenfor arbeidet med forebyggendesjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurens-ning. Aktivitetsnivået i våre nærliggende havområ-der og i Arktis har økt de senere år, og endringer iaktivitetsnivå i nordområdene vil kunne bety nyeutfordringer med hensyn til sikkerhet for fartøysom ferdes i området og håndtering av eventuellakutt forurensning. Vi må være overbevist om atvi kan håndtere de fremtidige utfordringene på enadekvat måte.

For å styrke arbeidet med den overordnedetransportpolitikken, besluttet regjeringen å samleansvaret for de ulike transportformene i ett depar-tement. Ansvaret for blant annet havne- og sjø-transportpolitikken ble på denne bakgrunn over-ført fra tidligere Fiskeri- og kystdepartementet til

Samferdselsdepartementet fra og med 1. januar2014.

Ansvarsområder

Ansvaret for sikkerhet til sjøs og beredskap motakutt forurensning er delt mellom flere departe-menter og etater.

Samferdselsdepartementet har ansvar for ålegge til rette for sikker sjøtransport og god frem-kommelighet i norske farvann, samt statensberedskap mot akutt forurensning.

Nærings- og fiskeridepartementet har ansva-ret for sikkerhet til sjøs knyttet til skip og mann-skap. Gjennom Sjøfartsdirektoratet reguleres kon-troll og sertifisering av norskregistrerte skip ogmannskap, samt havnestatskontroll av fremmedeskip som anløper norske havner. Nærings- og fis-keridepartementet koordinerer blant annet Nor-ges arbeid i FNs internasjonale sjøfartsorganisa-sjon IMO og FNs internasjonale organisasjon forarbeidstakere ILO.

Klima- og miljødepartementet har ansvar for åstille krav til privat og kommunal beredskap motakutt forurensning, samt miljøregelverket for nor-skregistrerte skip. Kommunal- og modernise-ringsdepartementet har ansvar for den nasjonalekartproduksjonen i Norge. Justis- og beredskaps-departementet har ansvar for koordinering av red-ningstjenesten. Forsvarsdepartementet haransvar for den militære overvåkingen av havområ-dene og skipstrafikken. Kunnskapsdepartementethar ansvar for værvarsler til skip i norske kyst- oghavområder.

Denne meldingen fokuserer på tiltak innenforSamferdselsdepartements ansvarsområde.

Sammendrag

Oppsummering av kapittel 2 Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning – mål og risikostyring

Kapittel 2 presenterer sjøtransportens samfunns-messige betydning og de gjeldende transportpoli-tiske rammene. Deretter gjennomgås regjerin-gens mål for sjøtransport, forebyggende sjøsik-kerhet og beredskap mot akutt forurensning,samt regjeringens tilnærming til risiko innen sjø-transporten.

Regjeringen vil legge til rette for utvikling aven konkurransedyktig, sikker og miljøvennlig sjø-transport og en effektiv beredskap mot akutt foru-rensning som forhindrer og begrenser miljø-skade.

2015–2016 Meld. St. 35 9På rett kurs

Når det gjelder den forebyggende sjøsikker-heten, er regjeringens hovedmål å redusere trans-portulykkene i tråd med nullvisjonen. Nullvisjo-nen sier at det ikke skal forekomme ulykker meddrepte eller hardt skadde i transportsektoren.Regjeringen vil opprettholde og styrke det høyesikkerhetsnivået i sjøtransporten og unngå ulyk-ker med akutt forurensning.

Når det gjelder beredskap mot akutt forurens-ning, er hovedmålet å forhindre og begrense miljø-skade ved akutt forurensning, eller fare for akuttforurensning. Regjeringen vil oppnå dette ved ålegge til rette for en god og effektiv beredskap.

Risikoen forbundet med sjøtransport kanpåvirkes gjennom forebyggende sjøsikkerhetstil-tak og skadebegrensende tiltak (beredskap motakutt forurensning). Risikoanalyser er et viktigkunnskapsgrunnlag for arbeidet. Regjeringen villegge til rette for at det jevnlig gjennomføres ana-lyser for å vurdere risikonivået, og at analysenefølges opp med tiltak dersom de viser at risikoni-vået er endret eller vil endre seg. For å prioriteremellom ulike tiltak, vil regjeringen så langt sommulig ta utgangspunkt i samfunnsøkonomiskeanalyser.

Det vil ikke være mulig å eliminere all risikoforbundet med sjøtransport, selv med effektiverisikoreduserende tiltak. Hvor høy risiko vi er vil-lige til å akseptere, setter rammer for arbeidetmed forebyggende sjøsikkerhet og beredskapmot akutt forurensning. Regjeringen vil arbeidefor at risikoen forbundet med sjøtransporten ikkeøker sammenlignet med dagens nivå, og vil søke åredusere risikoen for liv, helse og miljø.

Oppsummering av kapittel 3 om status og prognoser for skipstrafikken og ulykker til sjøs

Risikoanalysene presentert i kapittel 3 gir etgrunnlag for å vurdere dagens risikonivå, forven-tet utvikling i risikoen og behov for å videreutvikleden forebyggende sjøsikkerheten og beredskapenmot akutt forurensning. Analysene bygger påprognoser for skipstrafikken frem mot 2040.Videre kan blant annet teknologiutvikling ogendrede krav til skipsfarten påvirke sannsynlighe-ten for ulykker og mulige konsekvenser.

Skipstrafikken i norske farvann har økt siden2005. I dag domineres trafikken av passasjerskip,stykkgodsskip og fiskefartøy. Målt i utseilt dis-tanse, har Vestlandet den mest omfattende trafik-ken. Prognosen for utvikling i skipstrafikken fremmot 2040 tilsier en samlet økning i utseilt distansepå 41 prosent.

Sannsynligheten for ulykker er beregnet ut fratrafikkmengde og foreliggende ulykkesstatistikk.De fleste ulykkene får begrensede konsekvenser,men enkelte ulykker resulterer i dødsfall ellerakutt forurensning. Den forventede økningen iskipstrafikken frem mot 2040 vil kunne føre tilflere ulykker, dersom det ikke iverksettes nyeforebyggende tiltak eller eksisterende tiltak utvi-des. Den beregnede ulykkesfrekvensen er høyestpå Vestlandet, både i 2013 og i 2040.

Analysen av årsaker til ulykker viser atmenneskelige feil, som feilhandlinger eller feilvur-deringer, ofte er den direkte årsaken til ulykker.Bildet av de bakenforliggende årsakene er kom-plekst. Det er flere faktorer som påvirker naviga-sjonsprosessen negativt, som mangelfull sam-handling og koordinering på fartøyenes bro, forlite bruk av tilgjengelig personell og mangelfullerutiner og prosedyrer. I tillegg forverres situasjo-nen ofte av vanskelige ytre forhold som dårlig værog sikt eller sterk strøm. De forebyggende sjøsik-kerhetstiltakene kan bidra til å motvirke en rekkeav faktorene som kan føre til menneskelige feil.

Miljørisiko er produktet av sannsynlighetenfor ulykker med akutt forurensning og mulige mil-jøkonsekvenser av forurensningen. Gjennomførtemiljørisikoanalyser vurderer miljørisikoen knyt-tet til skipstrafikken, og identifiserer flere områ-der langs kysten med forhøyet miljørisiko. Fordisannsynligheten for skipsulykker med akutt foru-rensning er høyere i Sør-Norge enn i Nord-Norge,er den beregnede miljørisikoen generelt høyest isør. De mulige miljøkonsekvensene av akutt foru-rensning er imidlertid beregnet å være høyere inord. Forventet frekvens av ulykker med akuttforurensning er langt lavere på Svalbard og JanMayen enn på fastlandskysten. Mulige miljøkon-sekvenser av akutt forurensning er imidlertidalvorlige på grunn av det sårbare naturmiljøet.

Miljørisikoen vil trolig endre seg frem mot2040. Økningen i skipstrafikken kan føre til flereulykker med akutt forurensning dersom det ikkeinnføres nye forebyggende tiltak eller eksis-terende tiltak utvides. Prognosene tar imidlertidikke høyde for teknologi- og regelverksutvikling,som kan påvirke sjøsikkerheten. Videre kan miljø-ets sårbarhet forandre seg betydelig i perioden,blant annet på grunn av økosystemendringer somfølger av temperaturøkning og forsuring av havet.Endringer i hva slags drivstoff fartøy bruker kanogså påvirke miljøkonsekvensene av akutte utslipp.


Oppsummering av kapittel 4 om forebyggende sjøsikkerhet

Nullvisjonen sier at det ikke skal forekomme ulyk-ker med drepte eller hardt skadde i transportsek-toren. For den forebyggende sjøsikkerheten harregjeringen lagt til grunn et hovedmål om at antalltransportulykker skal reduseres i tråd med nullvi-sjonen. Regjeringen vil oppnå dette gjennom åopprettholde og styrke det høye sikkerhetsnivåeti sjøtransporten, gjennom tiltakene som foreslås idenne meldingen.

Forebyggende sjøsikkerhetstiltak skal redu-sere sannsynligheten for ulykker til sjøs, ogbeskytte samfunnet mot hendelser som kan føretil tap av liv, personskade, miljøskader og økono-miske konsekvenser.

Eksisterende forebyggende sjøsikkerhetstiltak

Det er etablert en omfattende maritim infrastruk-tur og en rekke tjenester for å ivareta sjøsikkerhe-ten i norske farvann. Infrastrukturen består avnavigasjonsinnretninger, som er visuelle hjelpe-midler for posisjonsbestemmelse og sikker navi-gasjon, samt trafikkseparasjonssystemer somseparerer motgående trafikk og leder trafikken utfra kysten. Det gjøres også fysiske utbedringer ifarledene for å bedre fremkommeligheten og sik-kerheten.

Tjenestene omfatter losordningen, sjøtrafikk-sentralene, elektroniske navigasjonshjelpemidlerog ulike meldings- og informasjonstjenester. Deter videre fastsatt trafikkreguleringer som stillerkrav og vilkår til seilas i bestemte områder for åstyrke sikkerheten. For å gi relevante myndig-heter oversikt over skipstrafikken, og styrkemuligheten for kontroll og inngrep for å hindrefarlige situasjoner, er det også etablert maritimtrafikkovervåking.

I den forrige stortingsmeldingen om sjøsik-kerhet og beredskap mot akutt forurensning bledet foreslått en rekke tiltak som siden er fulgt opp,og som har bidratt til å styrke sjøsikkerheten.Overvåkingen av skipstrafikk i norske kyst- oghavområder er betydelig styrket, og vi har i dag etlangt mer detaljert situasjonsbilde enn tidligere.Dette gir bedre muligheter til å oppdage potensi-elt farlige situasjoner, gripe inn for å forhindreulykker og gjennomføre redningsaksjoner. Det eropprettet trafikkseparasjonssystemer og anbefalteseilingsruter som leder større fartøy ut fra land.Systemene reduserer sannsynligheten for grunn-støtinger og kollisjoner, og gir bedre tid til å rea-gere ved hendelser. Videre er den statlige slepe-

beredskapen bygd ut, og det er innført statlig los-tjeneste og losplikt på Svalbard.

Regjeringens forslag til tiltak for å styrke den forebyggende sjøsikkerheten

Risikoanalysen peker på at risikoen knyttet til sjø-transporten vil øke frem mot 2040 som følge avforventet trafikkøkning, dersom det ikke iverkset-tes tiltak. For å ivareta målene om å reduseretransportulykkene i tråd med nullvisjonen, og for-hindre akutt forurensning, vil regjeringen styrkeinnsatsen innen forebyggende sjøsikkerhet.

Regjeringen vil prioritere forebyggende sjøsik-kerhetstiltak i områder der skipstrafikken repre-senterer en relativt høy risiko. For å prioriteremellom ulike tiltak, vil regjeringen så langt sommulig ta utgangspunkt i samfunnsøkonomiskevurderinger.

Regjeringen vil vurdere å utvide tjenesteområ-det til sjøtrafikksentralene. I første omgang kanfarvannet mellom Fedje og Kristiansund bli inn-lemmet i tjenesteområdet til sjøtrafikksentralenepå Vestlandet. Driftskostnader som følge av eneventuell utvidelse på Vestlandet vil bli finansiertav sjøtransportnæringen gjennom sikkerhetsav-gifter.

Regjeringen vil bygge ut landbaserte AIS-base-stasjoner på Svalbard for å styrke den maritimetrafikkovervåkingen og gi Kystverkets sjøtrafikk-sentral i Vardø og andre etater et kontinuerlig opp-datert maritimt situasjonsbilde.

Regjeringen vil videreutvikle og modernisereden eksisterende infrastrukturen, slik at den risi-koreduserende effekten optimaliseres og drifts-og vedlikeholdskostnadene reduseres. Et aktueltmoderniseringstiltak er å oppgradere fyrlyktenemed LED-baserte lyskilder og utstyre dem medGSM-basert fjernovervåking. I tillegg til redu-serte drifts- og vedlikeholdskostnader, gir tiltaketbedre presisjon i navigasjonsveiledningen ogbedre driftssikkerhet.

Regjeringen vil legge til rette for utvikling ogimplementering av intelligente transportsystemer(ITS) for sjøfarten. Utvikling av dynamisk risi-koovervåking for å styrke sjøtrafikksentralenestrafikkovervåking er et aktuelt tiltak. Formåletmed systemet vil være å avdekke farlige situasjo-ner så tidlig som mulig, slik at ulykker kan avver-ges. Arbeidet i FNs sjøfartsorganisasjon IMO medmodernisering av maritime navigasjons-, kommu-nikasjons- og informasjonssystemer (e-naviga-sjon) vil også bli fulgt opp. Regjeringen vil støtteopp under samarbeid mellom norske maritimemyndigheter, rederier og utstyrs- og tjenesteleve-


randører med sikte på å utvikle nye tjenester somer tilpasset næringens behov og som øker sikker-heten til sjøs.

Oppsummering kapittel 5 om beredskap mot akutt forurensning

Hovedmålet for den statlige beredskapen er å for-hindre og begrense miljøskade ved akutt foru-rensning, eller fare for akutt forurensning. Regje-ringen vil oppnå dette ved å legge til rette for eneffektiv beredskap. Organisering og dimensjone-ring av beredskapen er viktige forutsetninger forå oppnå effektiv håndtering av akutt forurensning.

Samferdselsdepartementet har det overord-nede ansvaret for statens beredskap mot akutt for-urensning, mens Klima- og miljødepartementethar det overordnede ansvaret for å stille krav tilprivat og kommunal beredskap mot akutt foru-rensning. Ansvar og roller er fastsatt i forurens-ningsloven. Forurensningslovens grunnleggendeprinsipp er at den som driver virksomhet som kanmedføre akutt forurensning skal sørge for en nød-vendig beredskap for å hindre, oppdage, stanse,fjerne og begrense effektene av forurensningen.Kommunen har subsidiær tiltaksplikt. Staten førertilsyn med private og kommunale aksjoner motakutt forurensning, og kan overta aksjonsledelsendersom situasjonen ikke blir tilstrekkelig ivaretattav ansvarlig forurenser eller kommune. Kystver-ket kan kreve utgiftene tilknyttet aksjoner refun-dert fra ansvarlig forurenser.

Kystverket ivaretar statens beredskap motakutt forurensning og har personell og materiell iberedskap. Statens beredskap er innrettet mot åhåndtere fare for, og bekjempelse av, større tilfel-ler av akutt forurensning som ikke er dekket avprivat eller kommunal beredskap. Fartøy som sei-ler i norske farvann er ikke pålagt å holde egenberedskap mot akutt forurensning. Beredskapenmot akutt forurensning er derfor innrettet motakutt forurensning fra skipsfarten, særlig motakutte oljeutslipp. Statens beredskap følger ogsåopp risiko for akutte utslipp fra skipsvrak, jf.omtale i kapittel 6.

Dagens statlig beredskap mot akutt forurensning

Den statlige beredskapen mot akutt forurensninger dimensjonert og lokalisert på grunnlag avkunnskap om miljørisiko for akutte oljeutslipp fraskipstrafikken i norske farvann. For å innretteberedskapen på best mulig måte, blir det gjen-nomført miljørisiko- og beredskapsanalyser.

Beredskapen mot akutt forurensning omfatterflere ulike virkemidler, som alle har til hensikt åhindre eller begrense miljøskade. Under en statligaksjon, prioriteres tiltak som kan skjerme sårbaremiljøressurser. Virkemidlene omfatter blant annetstatlig slepeberedskap, utstyr for å tømme fartøyfor oljeprodukter (nødlosseutstyr), ulike typer len-ser, opptagere og strandrenseutstyr. Utstyret opp-bevares både på land og på fartøy til Kystverketog Kystvakten. I tillegg er organisering, kompe-tanse og utstyr for å sikre et godt situasjonsbildeviktig for beredskapen.

I den forrige stortingsmeldingen ble det pektpå flere tiltak innen beredskap mot akutt forurens-ning som i all hovedsak er blitt fulgt opp. Bered-skapen har de siste ti årene blitt betydelig oppgra-dert; statens oljevernmateriell er fornyet og sup-plert med blant annet nødlosseutstyr, oljevern-utstyr er utplassert på kystvaktfartøy og statensslepeberedskap er styrket med flere fartøy. Kyst-verkets overvåkingsfly er fornyet, flåten av olje-vernfartøy er utvidet med tre nye multifunksjons-fartøy og etatens beslutningsstøtteverktøy underaksjoner er videreutviklet. Videre har 29 inter-kommunale utvalg mot akutt forurensning fått til-ført statlig oljevernutstyr for å fremme kommune-nes kapasitet til å bistå under statlige aksjoner.Det er også inngått avtaler med 36 mindre fartøyom å bistå under statlige aksjoner.

Under en statlig aksjon vil flere aktører, somkommuner, Sivilforsvaret og private, bistå aksjons-ledelsen. For å legge til rette for god samhandling,blir det gjennomført felles øvelser og trening. Forå styrke samhandlingen, har Kystverket, Direkto-ratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)og Miljødirektoratet utformet og innført ensartetorganisering og ledelse av aksjoner. Det er ogsålaget en nasjonal læreplan for opplæring i å hånd-tere akutt forurensning.

Regjeringens forslag til tiltak for å styrke statens beredskap mot akutt forurensning

For å sikre at statens beredskap mot akutt foru-rensning er tilpasset det til enhver tid gjeldenderisikobildet, vil regjeringen sørge for at arbeidetmed beredskapen er basert på oppdatert kunn-skap om miljørisiko langs kysten.

I Kystverkets miljørisiko- og beredskapsana-lyse for fastlandet (2011) er det anbefalt at det eta-bleres en statlig dispergeringsberedskap. Meddispergering menes her påføring av et kjemiskmiddel som løser opp oljen i små dråper somspres, fortynnes og brytes ned i vannmassene. Enutredning, som bygger på resultater fra laboratori-


etester, viser at dispergering kan ha god effekt påutslipp av tyngre bunkersoljer, og kan være eteffektivt virkemiddel for å redusere omfanget avoljepåslag langs kysten. Virkningene på fisk, lar-ver og sjøfugl er også vurdert. Regjeringen vil pådenne bakgrunn vurdere å etablere en statlig dis-pergeringsberedskap for kystnære utslipp av bun-kersolje.

En miljørisiko- og beredskapsanalyse for Sval-bard og Jan Mayen viser at det er behov for merkunnskap om blant annet hvordan marin dieselforvitrer ved utslipp i kaldt vann. Det er ogsåbehov for å teste ut hvordan oljevernutstyr ogulike metoder, inkludert kjemisk dispergering ogbrenning av lettere destillater (drivstoff som ermer tyntflytende enn tungolje), virker under ark-tiske forhold. Analysen avdekker også behov fortilgang til mer utstyr og personell lokalt. Regjerin-gen vil på denne bakgrunn vurdere tiltak for åbedre beredskapen mot akutt forurensning iområdet.

Kystverket har utredet ulike alternativer fororganisering og lokalisering av de statlige depo-tene for lagring av oljevernmateriell. Utredningenviser at den statlige beredskapen kan styrkesgjennom å samle utstyret i færre og mer mobiledepotløsninger. Kystverket anslår at den mesteffektive løsningen vil oppnås gjennom å sette utlagring, drift og transport av det statlige oljevern-materiellet til private aktører. Regjeringen vil pådenne bakgrunn gi Kystverket i oppdrag å inn-hente anbud for lagring, drift og transport av detstatlige beredskapsmateriellet.

Oppsummering kapittel 6 om skipsvrak

Statens ansvar for beredskap mot akutt forurens-ning innebærer også å følge opp skipsvrak somutgjør en risiko for akutt forurensning. Kystverkethar videre myndighet til å treffe pålegg om fjer-ning eller opprydding av skipsvrak som faller innunder forurensningslovens forbud mot forsøpling.

De fem skipsvrakene fra annen verdenskrigsom var vurdert å utgjøre en fare for akutt oljeut-slipp, er blitt tømt for gjenværende olje. Dagensovervåking av skipsvrak med risiko for akutt foru-rensning vil videreføres. Avhengig av resultateneav pågående kartleggingsarbeid, vil regjeringenvurdere videre oppfølging.

Når det gjelder oppfølgingen av ubåtvraket U-864, er Kystverkets forprosjekter for miljøtiltakmot kvikksølvforurensning til vurdering i Sam-ferdselsdepartementet. Regjeringen vil komme til-bake til Stortinget om saken på egnet måte.

Oppsummering kapittel 7 om Kystverkets organisering

Kapittel 7 redegjør for omorganisering og effekti-visering av lostjenesten, som Stortinget sluttet segtil gjennom behandlingen av Prop 65 L. (2013–2014) «Lov om losordningen (lostjenesten)». Der-etter presenteres regjeringens vurdering av omor-ganisering av sjøtrafikksentralene. Det er gjen-nomført en analyse av kostnadseffektiviteten iulike alternativer til dagens organisering og lokali-sering. Dessuten har det vært konsultasjoner medberørte organisasjoner, næringsliv og andre inter-essenter. På denne bakgrunn har regjeringenkommet frem til at dagens organisering av sjøtra-fikksentralene vil videreføres.

Regjeringen vil gjennomføre en nærmere vur-dering av organiseringen av Kystverket, herunderKystverkets regionstruktur, i forbindelse med atomleggingen av lostjenesten skal evalueres.Regjeringen vil komme tilbake til saken i Nasjonaltransportplan (2018–2029).

Oppsummering kapittel 8 om forskning, utvikling og kunnskapsbehov

Det er behov for mer kunnskap innen forebyg-gende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt foru-rensning. Det er i dag ikke satt av ressurser sær-skilt til forskning og utvikling innenfor disseområdene. Når det gjelder forebyggende sjøsik-kerhet, er det behov for mer kunnskap om trafikk-og ulykkesutvikling, risikoreduserende effekt avforebyggende tiltak og om årsaker til ulykker. Detbør også legges vekt på å bidra til utvikling av tek-nologi som kan redusere sannsynligheten forulykker.

Skipsfarten går i retning av å benytte andredrivstofftyper enn tungolje, slik som marin diesel.Dette innebærer et behov for kunnskap om bered-skapsutfordringer knyttet til lettere oljetyper,inkludert særlige utfordringer i kaldt vann og sjø-områder med is. Videre er metoder og utstyr sombrukes i strandrenseoperasjoner kostnads- og tid-krevende, og de har utviklet seg lite sammenlig-net med metoder og utstyr for opptak av frittfly-tende olje på sjø. Det er blant annet behov for åutvikle bedre metoder for testing av ulike produk-ters egenskaper og effektivitet.

Regjeringen vil legge til rette for forskning ogutvikling innen forebyggende sjøsikkerhet ogberedskap mot akutt forurensning, og blant anneti samarbeid med Forskningsrådet se på innretnin-gen av eksisterende forskningsprogram.


Oppsummering kapittel 9 om internasjonale rammebetingelser, avtaler og samarbeid

Regelverk for internasjonal skipsfart blir utarbei-det i FNs sjøfartsorganisasjon IMO. Videre leggerEU føringer for drift av norske havner og trygg ogfremkommelig ferdsel i norske farvann. Arbeidetsom pågår i organisasjonen IALA (InternationalAssociation of Marine Aids to Navigation andLighthouse Authorities) og Arktisk råd er også avbetydning for Norges arbeid med forebyggendesjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurens-

ning. Hendelser til sjøs kan medføre så omfat-tende forurensning at det er behov for internasjo-nal assistanse. Norge har derfor flere avtaler mednaboland om bistand ved akutt forurensning.

Regjeringen vil føre en aktiv politikk for åfremme norske interesser i IMO, arbeide for atrelevante EU/EØS-beslutninger og regelverk utvi-kles i samsvar med norsk politikk og prioritereoppfølging av arbeidet som pågår innenfor ram-men av de internasjonale avtalene om beredskapmot akutt forurensning som Norge er part i.


2 Forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning – mål og risikostyring

2.1 Sjøtransport og transportpolitiske rammer

Sjøtransport omfatter all nyttetrafikk, så somlastefartøy, tankfartøy, supplyskip, fiskefartøy ogpassasjerfartøy. Bruk av fritidsbåt er i denne sam-menheng ikke en del av sjøtransporten. Sjøtrans-port betyr mye for norsk næringsliv og utenriks-handel, og er et viktig transportmiddel for befolk-ningen mange steder langs kysten.

Sjøtransporten står for omtrent 80 prosent avdet samlede godstransportarbeidet i Norge, og erofte eneste alternativ ved transport av store volu-mer over lange avstander. Norsk eksport av petro-leumsprodukter, malm, kull, mineraler og knuststein blir transportert på skip. Det samme gjelderoversjøisk import av gods til Norge. Målt i utseiltdistanse går i underkant av 70 prosent av trafik-ken mellom norske havner, i underkant av 20 pro-sent går mellom norske og utenlandske havner,mens gjennomgangstrafikken (transitt) utgjør ioverkant av 10 prosent av trafikken.

Skipstrafikken i norske farvann påvirkes avglobale og regionale konjunkturer. Konjunktu-rendringer kan føre til store svingninger i trans-portbehovet. Svingninger i råvaremarkeder påvir-ker også i stor grad transportbehovet. Etterspør-selen etter olje øker når oljeprisen går ned, mensaktiviteten offshore avtar. Fall i oljeprisen kan der-med føre til både økt oljetransport og redusertoffshore-rettet transport. Hvis situasjonen med lavoljepris vedvarer, vil dette påvirke den økono-miske aktiviteten i Norge generelt, noe som igjenvil ha betydning for utviklingen i skipstrafikken.Videre vil utbygging av rørledninger og valg avutskipningshavn kunne påvirke trafikkmønsteret inorske farvann.

Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvordanskipstrafikken vil utvikle seg, men sjøtransport vilfortsette å være en viktig transportform i Norge.Prognoser viser at sjøtransporten i norske far-vann vil øke med 41 prosent i utseilt distanse fra2013 til 2040, jf. kapittel 3.

Regjeringen vil legge til rette for utvikling aven konkurransedyktig, sikker og miljøvennlig sjø-transport, med effektive havner og transportkorri-dorer samt en god beredskap mot akutt forurens-ning. Miljøhensyn skal ivaretas i den løpendekystforvaltningen.

Regjeringen har bærekraftig vekst og verdi-skaping som et hovedmål i sin maritime strategi.Som en del av dette hovedmålet vil regjeringen sti-mulere til grønn vekst for norsk maritim næringmed økt bruk av miljøteknologiske løsninger ogmer miljøvennlig drivstoff for skip.

De overordnede transportpolitiske rammenefor sjøtransporten er forankret i Meld. St. 26(2012–2013) «Nasjonal transportplan 2014–2023».Nasjonal transportplan for perioden 2018–2029skal legges frem for Stortinget våren 2017.

2.2 Mål for forebyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning

Sjøtransporten er en relativt sikker transportform.Sannsynligheten for ulykker er lav og det skjer fåulykker. Konsekvensene av en ulykke kan imidler-tid være svært alvorlige, med tap av menneskeliv,skader på miljø og økonomiske konsekvenser.Forebyggende sjøsikkerhetstiltak og beredskapmot akutt forurensning er nødvendig for å holdesannsynligheten for ulykker lav og redusere milj-økonsekvensene ved akutt forurensning.

Regjeringen vil legge vekt på mål- og resul-tatstyring i statens arbeid med forebyggende sjø-sikkerhet og beredskap mot akutt forurensning.Målene er presentert i figur 2.1. Hovedmålenepeker fremover mot en ønsket tilstand uten åvære tidfestet, mens delmålene sier hvordanregjeringen vil nå hovedmålene. Hovedmålet ogdet første delmålet som gjelder forebyggende sjø-sikkerhet er behandlet av Stortinget i forbindelsemed Meld. St. 26 (2012–2013) «Nasjonal trans-portplan 2014–2023». De øvrige målene er nye,men bygger på målene uttrykt i St.meld. nr. 14


(2004–2005) «På den sikre siden – sjøsikkerhetog oljevernberedskap». Statens beredskap motakutt forurensning inngår ikke i Nasjonal trans-portplan.

For den forebyggende sjøsikkerheten harregjeringen lagt til grunn et hovedmål om at antalltransportulykker skal reduseres i tråd med nullvi-sjonen. Nullvisjonen sier at det ikke skal fore-komme ulykker med drepte eller hardt skadde itransportsektoren. For å nå dette målet, vil regje-ringen opprettholde og styrke det høye sikker-hetsnivået i sjøtransport gjennom tiltakene somforeslås i denne meldingen. Det er et mål å unngåde mest alvorlige ulykkene med tap av liv og alvor-lige personskader. Videre er det et mål å unngåulykker med akutt forurensning.

Selv med en rekke effektive forebyggende sjø-sikkerhetstiltak, vil vi aldri kunne forsikre oss motat det skjer ulykker med akutte utslipp. Uavhen-gig av dimensjoneringen av de forebyggende tilta-kene, må vi derfor ha en beredskap for å forhin-dre og begrense miljøskade ved akutt forurens-ning.

Det er ikke realistisk at beredskapen motakutt forurensning kan forhindre alle negativekonsekvenser som følge av utslipp. Hovedmåletfor den statlige beredskapen er å forhindre ogbegrense miljøskade ved akutt forurensning, ellerfare for akutt forurensning. Regjeringen vil oppnådette ved å legge til rette for en effektiv beredskapmot akutt forurensning. Organisering og dimen-sjonering av beredskapen er viktige forutsetnin-ger for en effektiv håndtering av akutte tilfeller avforurensning.

For å kunne vurdere måloppnåelse, må detutvikles indikatorer som hjelpemiddel til å vur-dere tilstand og å måle resultater. For etappemå-lene innen forebyggende sjøsikkerhet, vil indika-torer som omfatter antall omkomne, antall hardtskadde, antall ulykker med akutt forurensning ogantall grunnstøtinger og kollisjoner i sjøtranspor-ten være relevante. For målene innen beredskap

mot akutt forurensning vil antall avvergede ulyk-ker med akutt forurensning, andel av utslipp somer samlet opp og miljøskade som følge av akuttforurensning være blant de relevante indikato-rene.

Indikatorene innen forebyggende sjøsikkerhetutvikles gjennom arbeidet med Nasjonal trans-portplan. Parallelt med dette, vil det utformes indi-katorer innen beredskap mot akutt forurensing.Indikatorene vil brukes til rapportering ommåloppnåelse i de årlige budsjettproposisjonene.

2.3 Sjøtransport og risiko

Sjøtransport er, i likhet med all annen menneske-lig aktivitet, forbundet med risiko. Risiko handlerom forholdet mellom sannsynlighet for en uøn-sket hendelse og mulige konsekvenser av atdenne hendelsen inntreffer. Fordi risiko handlerom hva som kan skje i fremtiden, vil det alltidvære usikkerhet forbundet med beregninger avrisiko. Det er ofte usikkerhet knyttet til både sann-synligheten for at en uønsket hendelse inntrefferog til de mulige konsekvensene av hendelsen.

Med uønskede hendelser menes i denne mel-dingen skipsulykker, særlig grunnstøtinger, kolli-sjoner og skipsulykker med påfølgende akutt for-urensning.

Sannsynligheten for skipsulykker avhenger aven rekke forhold, blant annet trafikkmengde, tra-fikkmønster, fartøyenes design og utrustning ogmannskapenes kompetanse. Konsekvensene avskipsulykker kan være dødsfall, personskade, mil-jøskade og økonomiske tap. Konsekvensene erogså avhengig av en rekke faktorer, som foreksempel hvor mange passasjerer fartøyet har ombord, om ulykken medfører akutte utslipp og hvorsårbart naturmiljøet er i det aktuelle området.

Risiko forbundet med sjøtransport kan påvir-kes gjennom forebyggende og skadebegrensendetiltak. De forebyggende sjøsikkerhetstiltakene er

Figur 2.1 Målstruktur

HO

VE

D-

MÅ

L

FOREBYGGENDE SJØSIKKERHET BEREDSKAP MOT AKUTT FORURENSNING

Redusere transportulykkene i tråd

med nullvisjonen

Forhindre og begrense miljøskade ved akutt

forurensning, eller fare for akutt forurensning

DE

LMÅ

L

Opprettholde og styrke det høye

sikkerhetsnivået i sjøtransport

Effektiv håndtering av akutte

forurensningshendelser

Unngå ulykker med akutt forurensning

Forhindre og begrense miljøskadelige utslipp fra skipsvrak


Boks 2.1 Oppfølging av 22.-julikommisjonens anbefalinger

22.- julikommisjonen, som blant annet gjennom-gikk myndighetenes håndtering av terrorangre-pene på regjeringskvartalet og AUF-leiren påUtøya 22. juli 2011, leverte den mest omfattendegjennomgangen og vurderingen av forebygging,beredskap og krisehåndtering i Norge i nyeretid. Kommisjonens hovedkonklusjon har rele-vans for forebyggende arbeid og beredskap påalle samfunnsområder. Kommisjonen peker påholdninger, kultur og lederskap, og hvordanmennesker utøver den myndigheten de er gitt,som avgjørende for god håndtering av krisehen-delser og ulykker. På denne bakgrunn gis føl-gende generelle anbefaling:

«Kommisjonens viktigste anbefaling er atledere på alle nivåer i forvaltningen systema-tisk arbeider med å styrke sine egne og orga-nisasjonenes grunnleggende holdninger ogkultur knyttet til:– risikoerkjennelse,– gjennomføringsevne,– samhandling,– IKT-utnyttelse, og– resultatorientert lederskap»

Hovedkonklusjonen og den generelle anbefalin-gen har fått betydning for arbeidet med forebyg-gende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt for-urensning, og er lagt til grunn for regjeringensarbeid med denne stortingsmeldingen.

Det er lagt mer vekt på risiko- og sårbar-hetsanalyser for å vurdere risikoen forbundetmed sjøtransport og avdekke eventuelle svakhe-ter ved tiltakene som skal forebygge ogbegrense skadene. Oppdaterte risikoanalyserpresenteres i kapittel 3. Det gjennomføres flereøvelser av beredskapen mot akutt forurensningbasert på storulykkescenarioer. Det gjennomfø-res også øvelser med relevante aktører ogmyndigheter for å teste og utvikle samhandlingved akutte forurensningsaksjoner. Evalueringerav både øvelser og aksjoner brukes for fortlø-pende å forbedre planverk og styrke beredska-pen. Planverket for samhandling med myndig-heter, private aktører og andre stater er videre-utviklet og formalisert. Kystverket har videreut-viklet sine IKT-verktøy for å få bedre situasjons-oversikt ved ulykker og aksjoner og for å kunneformidle informasjon effektivt til aksjonsorgani-sasjonen.

Figur 2.2 Modell for hendelsesforløp ved skipsulykke (Bow tie-modell). Forebyggende tiltak på venstre side, skadebegrensende på høyre side.

Kilde: DNV GL/Menon Business Economics

Fare

Feilnavigering

Tap av liv

Oljeutslipp

Skips-ulykke

Forebyggende barrierefunksjonerSannsynlighetsreduserende tiltak

Reaktive barrierefunksjonerKonsekvensreduserende tiltak

Fyr og merking

Los og farledsbevis

Søk og redning

Oljevernberedskap


rettet inn mot å forhindre, og dermed reduseresannsynligheten for ulykker. Den samlede innsat-sen bygger på kunnskap om årsaker til ulykker,sannsynlighet for ulykker i ulike kystområder ogmulige konsekvenser for liv, helse og miljø.

De skadebegrensende tiltakene omfatter red-ningsberedskapen, som er rettet mot å unngå tapav liv og personskade ved ulykker, og beredska-pen mot akutt forurensning, som skal hindre ellerbegrense miljøskade.

Som på andre samfunnsområder er statensberedskap mot akutt forurensning risikobasert,og ikke dimensjonert med utgangspunkt i deverst tenkelige hendelser. Grunnlaget for dimen-sjoneringen er miljørisikoanalyser, som tarutgangspunkt i sannsynlighet for akutt forurens-ning, kunnskap om hvor sårbart miljøet i ulikekystområder er og vurderinger av mulige miljøko-nsekvenser. Beredskapen har begrensninger nårdet gjelder responstid og effektivitet under kre-vende operasjonelle forhold. For eksempel vilsterk vind, stor bølgehøyde og kulde hindre effek-tiv håndtering av akutt forurensning, og i noen til-feller gjøre det umulig å aksjonere.

Akseptert risiko

Det vil ikke være mulig å eliminere all risiko for-bundet med sjøtransport, selv om vi har effektivetiltak som reduserer risikoen. Samfunnet må medandre ord akseptere en viss grad av risiko. Hvorhøy risiko vi som samfunn er villige til å aksepteresetter rammer for arbeidet med forebyggende sjø-sikkerhet og beredskap mot akutt forurensning.Samfunnets risikoaksept endres over tid og er etspørsmål om ressursfordeling.

Målene for forebyggende sjøsikkerhet ogberedskap mot akutt forurensning, som er presen-tert over, setter rammer for hva regjeringen ansersom akseptabel risiko.

Hovedmålet og det første delmålet som gjelderforebyggende sjøsikkerhet innebærer at risikoenforbundet med sjøtransporten ikke skal øke i for-hold til dagens nivå, og at regjeringen vil søke åredusere risikoen.

Det er ikke realistisk å forhindre alle akutteutslipp til tross for de forebyggende sjøsikkerhets-tiltakene. Hovedmålet innen beredskap mot akuttforurensning innebærer at det sørges for at bered-skapen er organisert og dimensjonert slik at deneffektivt begrenser miljøskade.

Risikohåndtering og -styring

Grensene for hvor høy risiko samfunnet er villigetil å akseptere, er utgangspunktet for risikohånd-tering og -styring. For å kunne håndtere dette, mådet utarbeides risikoanalyser som sier noe om for-ventet utvikling i risikoen. Risikoanalyser girkunnskap om mulige ulykker, årsaker til ulyk-kene, sannsynlighet for ulykker og mulige konse-kvenser. Dersom risikoanalysen tyder på at risiko-nivået er eller vil bli høyere enn det samfunnet ervillige til å akseptere, bør det vurderes å iverk-sette nye forebyggende og skadebegrensende til-tak eller utvide eksisterende tiltak.

Sannsynligheten for en ulykkeshendelseberegnes som forholdet mellom ulykkesfrekvensog trafikkmengde. Ved å benytte prognoser fortrafikk- og ulykkesutvikling, kan fremtidig ulykkes-sannsynlighet beregnes. Risikoanalysene girgrunnlag for å vurdere dagens risiko og, ved brukav prognoser, forventet utvikling i risiko. Dettekan brukes som grunnlag for å vurdere dimensjo-nering og videreutvikling av tiltak som skal redu-sere risikoen. Regjeringen vil tilrettelegge for atdet jevnlig blir gjennomført analyser for å vurdererisikonivået og forventet utvikling i risiko. Der-som analysene tyder på at risikonivået har endretseg eller vil endre seg, vil regjeringen vurdereendringer i den forebyggende innsatsen og bered-skapen mot akutt forurensning.

Oppdaterte analyser av risiko for liv og helseog miljørisiko knyttet til sjøtransporten presente-res i kapittel 3. Regjeringen presenterer sine for-slag til tiltak for å håndtere risikoen i kapittel 4 og5.

Når vi vurderer å iverksette risikoreduserendetiltak, kan vi ikke basere vurderingen uteluk-kende på nytteeffekten (tiltakets beregnede risi-koreduserende effekt). Vi må også se på kostna-der ved innføring av tiltaket, medregnet investe-ringskostnader, driftskostnader og eventuelleulemper for berørte aktører, i første rekke sjø-transportnæringen. Samfunnsøkonomiske analy-ser er et sentralt verktøy for å systematisk vur-dere nytteeffekter og kostnader. Slike vurderingergir også mulighet for å sammenligne ulike tiltak,og å se forebyggende og skadebegrensende tiltaki sammenheng. For å prioritere mellom ulike til-tak, vil regjeringen så langt som mulig ta utgangs-punkt i nytte- og kostnadsvurderinger. Det inne-bærer at tiltakenes anslåtte risikoreduserendeeffekt skal vurderes opp mot kostnader og andrenyttevirkninger. Tiltak med stor risikoreduse-rende effekt og lav kostnad vil bli prioritert.


2.4 Virkemidler innen forbyggende sjøsikkerhet og beredskap mot akutt forurensning

Et høyt sjøsikkerhetsnivå og en god beredskapmot akutt forurensning avhenger av en rekke fak-torer. Samferdselsdepartementet, med Kystverketsom underliggende etat, forvalter følgende virke-midler:

Forebyggende tiltak:– navigasjonsinnretninger (fyr, lykter, staker)– farledsutbedringer– trafikkseparasjonssystemer og anbefalte seilings-

leder– losordningen– sjøtrafikksentraler– meldings- og informasjonstjenester– elektroniske navigasjons- og meldingstjenester

– trafikkregulering– maritime overvåkingssystemer

Konsekvensreduserende virkemidler:– statlig slepeberedskap– statens beredskapsorganisasjon med personell

og oljevernressurser i beredskap– samordning av kommunal, privat og statlig

beredskap mot akutt forurensning– samordning av internasjonal assistanse

Sammen med øvrige departementer, etater ogmyndigheter med ansvar for sjøsikkerhet ogberedskap mot akutt forurensning i Norge, bidrarSamferdselsdepartementet og Kystverket pådenne måten til å sikre trygg ferdsel i norske far-vann og en god beredskap mot akutt forurens-ning.


3 Status og prognoser for skipstrafikken og ulykker til sjøs

De forebyggende sjøsikkerhetstiltakene og denstatlige beredskapen mot akutt forurensning skalvære basert på kunnskap om risiko. Regjeringenhar innhentet et omfattende kunnskapsgrunnlagfor å kunne vurdere risiko for liv og helse og miljø-risiko knyttet til skipstrafikken i dag og i årenefremover.

Kystverket har i 2015, med bistand fra DNVGL, utarbeidet en analyse av forebyggende sjøsik-kerhet langs norskekysten (sjøsikkerhetsanaly-sen), med prognoser for skipstrafikken frem mot2040 og analyser av ulykkesstatistikk, årsaker tilulykker, sannsynlighet for ulykker og vurderingav effekten av ulike forebyggende sjøsikkerhets-tiltak. Det er videre utarbeidet miljørisiko- ogberedskapsanalyser for fastlandskysten (2011) ogfor Svalbard og Jan Mayen (2014). Disse analy-sene vurderer sannsynlighet for akutt forurens-ning fra skipstrafikken, miljøsårbarhet og muligemiljøkonsekvenser i ulike geografiske områdersamt beredskapstiltak for å håndtere risikoen.

De nye analysene skiller seg vesentlig fra risi-koanalysen som ble gjennomført i forbindelsemed forrige stortingsmelding. De nye analysenebygger på bedre og mer omfattende data for bådetrafikk og ulykker, og metodikken er videreutvi-klet. Resultatene fra den tidligere analysen kanderfor ikke sammenlignes direkte med de nyeanalysene. Samlet sett gir analysene et solid ogdetaljert grunnlag for å vurdere dagens risikonivåog å dimensjonere og videreutvikle både forebyg-gende tiltak og tiltak som reduserer konsekven-sene av en ulykke. De viktigste funnene er presen-tert under.

3.1 Teknologiutvikling og trender innen skipsfarten

Prognosene som presenteres i dette kapittelet tarikke høyde for eventuelle teknologiske endringerav betydning for sikkerheten til sjøs, nye krav tilskipsfarten eller økt bruk av ny fremdriftstekno-logi som gass og batteri. Slike endringer kan fåstor betydning for utviklingen i risikobildet i nor-ske farvann.

Utvikling av navigasjonshjelpemidler og andresystemer for å støtte brobesetningen, vil foreksempel kunne forenkle navigeringen av fartøyog dermed redusere sannsynligheten for ulykker.De siste 15 årene har næringen blant annet tatt ibruk antikollisjonssystemet Automatic Identifica-tion System (AIS), elektroniske sjøkart, elektro-niske kartmaskiner (Electronic Chart Display andInformation System, ECDIS) og brovaktalarm.Utvikling av navigasjonshjelpemidler og støtte-systemer vil fortsette i årene fremover, og nyehjelpemidler som tas i bruk av hele eller deler avnæringen vil kunne redusere sannsynligheten forulykker sammenlignet med i dag.

I regi av FNs sjøfartsorganisasjon (IMO)pågår det et løpende arbeid med å videreutviklede internasjonale regelverkene om sikkerhet forskip, mannskap, last og miljø. Arbeidet i IMO harbetydning for risikoen for skipsulykker i norskefarvann. For eksempel har kravet om dobbeltskrog for tankfartøy, som fra 2016 gjelder alletankfartøy, bidratt til å redusere sannsynlighetenfor akutte utslipp. Tilsvarende vil kravet om atskip fra 2010 eller nyere skal ha dobbel beskyt-telse av bunkerstanker, bidra til å redusere sann-synligheten. Av nye internasjonale regelverk ogprosesser som vil påvirke sikkerheten sjøs, kannevnes regelverket for skipsfart i polare strøk(Polarkoden), nytt regelverk for fartøy som benyt-ter LNG og andre lettantennelige drivstofftyper,IMO og EUs gjennomgang av stabilitetskrav tilpassasjerskip og EUs gjennomgang av sine sik-kerhetskrav til passasjerskip (REFIT).

For å redusere utslipp til luft av svovel, ble deti 2015 innført krav om redusert svovelinnhold ibunkersoljer i utpekte områder. Det er blant annetetablert slike områder i Østersjøen, Nordsjøen ogDen engelske kanal. Krav om redusert svovelinn-hold har ført til at flere fartøy har gått over tilmarin diesel som drivstoff. Bruk av lettere destil-later, slik som marin diesel, medfører lavere sann-synlighet for motorstopp. Tilsvarende vil kvalite-ten også på tyngre drivstofftyper ha betydning fordriftssikkerhet, fordi urenheter i drivstoffet kanmedføre tilstopping og stans i maskineriet. Driv-stoff av god kvalitet gir lavere sannsynlighet for


motorstopp. Dette reduserer også sannsynlighe-ten for ulykker. Videre vil akutte utslipp av marindiesel gi andre miljøkonsekvenser enn utslipp avtungolje, og det kan få betydning for innretningenav beredskapen mot akutt forurensning.

Økt bruk av annen fremdriftsteknologi, somgass og batteri, kan også få betydning for arbeidetmed forebyggende sjøsikkerhet og beredskapmot akutt forurensning. Utviklingen i dette mar-kedet vil avhenge av flere faktorer, som teknologi-utviklingen på området, kostnadsutviklingen påalternativ energi samt fremtidige reguleringer.Skip har forholdsvis lang levetid, hvilket harbetydning for tempoet i et eventuelt skifte.

Norge er i dag ledende i utvikling og bruk avblant annet gassdrevne skip og batteridrevne fer-ger. Miljøvennlig skipsfart er et av regjeringensprioriterte innsatsområder i klimapolitikken.Dette kommer klart til uttrykk i regjeringensmaritime strategi «Maritime muligheter – blåvekst for grønn fremtid», og i klimameldingenMeld. St. 13 (2014–2015) «Ny utslippsforpliktelsefor 2030 – en felles løsning med EU».

Vindkraft kan også bli et tema med betydningfor sikkerheten til sjøs. Norges vassdrags- ogenergidirektorat (NVE) har kartlagt hvilke områ-der som kan egne seg for vindkraft til havs, ogregjeringen tar sikte på å klargjøre hvilke områ-der det kan være aktuelt å åpne for søknader omkonsesjon. Ved en eventuell utbygging av vind-kraft til havs vil det måtte iverksettes nødvendigetiltak for å unngå økt risiko for skipstrafikken i deaktuelle områdene.

3.2 Trafikkbildet

Utvikling siden 2005

Den maritime aktiviteten i norske farvann eromfattende og variert. Omfanget av både gods- ogpersontransport har økt over tid, og dette gjen-speiles i økningen i skipstrafikken.

Antall havneanløp og det totale godsomslaget inorske havner har økt de siste ti årene. Antalletpersoner som er transportert med passasjerfartøyhar økt med 11 prosent fra 2004 til 2013, og antallpassasjerkilometer har økt med 19 prosent isamme periode.

St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikresiden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» pre-senterte prognoser som tilsa betydelig vekst i sjø-transport av råolje og petroleumsprodukter fraNordvest-Russland. Dette ble antatt å gi storøkning av transittrafikk med farlig gods utenforkysten av Norge. Økningen i transittrafikken ser

imidlertid ut til å ha stoppet noe opp og volumetav transport av petroleumsprodukter fra Nord-vest-Russland var i 2013 omtrent på samme nivåsom i 2005. Samtidig har råoljetransporten franorsk kontinentalsokkel til fastlandet blitt redu-sert med 17 prosent og samlet oljetransport langskysten er redusert med 55 prosent i løpet av desiste ti årene.

Statistikk fra Vardø sjøtrafikksentral viser enbetydelig økning både i antall tanktransporter og imengde transportert råolje fra Russland i 2015.Omlastingen av råolje fra oljefelt i Nordvest-Russ-land som nå foregår i Bøkfjorden ved Kirkenes,bidrar til økningen i antall seilaser med tankskiputenfor kysten av Troms og Finnmark. Nortermi-nal, som er ansvarlig for omlastingen, er på korttid blitt Norges nest største oljeterminal målt ioljemengde som håndteres, og det planlegges øktaktivitet i 2016. En ytterligere økning i antall tank-transporter i årene som kommer vurderes pådenne bakgrunn som sannsynlig. Erfaringenemed tidligere prognoser tilsier samtidig at det ervanskelig å forutse utviklingen i denne trafikkenover tid.

Skipstrafikken i dag

I Kystverkets sjøsikkerhetsanalyse er dagensskipstrafikk og trafikkmønstre analysert medutgangspunkt i AIS-data fra 2013. Kvaliteten på deinnsamlede AIS-dataene er gradvis blitt bedre desiste ti årene som følge av utbygging av AIS-base-stasjoner langs kysten og innfasing av AIS-satellit-ter fra 2010. Dette resulterer i langt mer presiseanalyser av trafikkbildet enn vi tidligere har hatttilgang til. Analysen av trafikkbildet i 2013 dannerutgangspunkt for prognosene og sannsynlighets-beregningene som presenteres nedenfor. Analyse-området omfatter norske farvann, som her define-res som alle farvann innenfor 200 nautiske mil fragrunnlinjen, samt farvannet innenfor grunnlinjen.Analysen er geografisk inndelt i regionene somfremgår av figur 3.1.

Figur 3.2 viser at skipstrafikken domineres avpassasjerskip, stykkgodsskip og fiskefartøy medhenholdsvis 21, 20 og 18 prosent av den totaleutseilte distansen i 2013. Passasjerfartøy er denfartøygruppen som har mest utseilt distanse nærkysten. Offshoreskip, råoljetankere og bulkskiputpeker seg med mest utseilt distanse i åpen sjø.Hovedtyngden av skip som seiler i norske farvannhar en størrelse på under 5 000 bruttotonn (BT).Fartøy over 50 000 BT utgjør bare tre prosent avskipstrafikken.


Figur 3.1 Analyseområdet oppdelt i regioner.

Kilde: Kystverket


Marin diesel er den typen drivstoff som harlengst utseilt distanse i norske farvann med enandel på 60 prosent, mens resten består av uliketyper oljer. Ved Svalbard gjennomføres en størreandel av den utseilte distansen med marin dieselsom drivstoff enn langs fastlandskysten.

Figur 3.3 og 3.4 viser hvordan den utseilte dis-tansen fordeler seg langs kysten. Målt i utseilt dis-

tanse, har Vestlandet størst trafikk. Sett i forholdtil de andre regionene, er trafikkmengden rundtSvalbard markant lavere, og trafikkmengdenrundt Jan Mayen er svært lav.

Trafikken av offshore supplyskip og skip somtransporterer petroleumsprodukter, råolje og gasser størst på Vestlandet. Transport av miljøfarlig,radioaktiv og eksplosjonsfarlig last foregår hoved-

Figur 3.2 Årlig utseilt distanse (nautiske mil) i norske farvann i 2013, etter fartøystype.

Kilde: Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000 7 000 000 8 000 000 9 000 000

Kjemikalietankere

Konteinerskip

Ro-Ro last

Andre offshore service

Råoljetankere

Gasstankere

Cruise

Kjøle-/fryseskip

Offshore supply skip

Bulkskip

Produkttankere

Ukjent skipskategori

Andre aktiviteter

Fiskefartøy

Stykkgodsskip

Passasjer

Figur 3.3 Årlig utseilt distanse (nautiske mil) i norske farvann i 2013, etter region.


0 2 000 000 4 000 000 6 000 000 8 000 000 10 000 000 12 000 000 14 000 000

Sørøst

Vest

Midt-Norge

Nordland

Troms og Finnmark

Jan Mayen

Svalbard


Figur 3.4 Tetthetsplott over skipstrafikken i norske farvann i 2013, basert på AIS-data.

Kilde: Kystverket

60°0'0"E50°0'0"E40°0'0"E30°0'0"E

20°0'0"E

20°0'0"E

10°0'0"E0°0'0"

0°0'0"10°0'0"W20°0'0"W30°0'0"W40°0'0"W50°0'0"W

70°0'0"N

70°0'0"N

60°0'0"N60°0'0"N

0 - 10

10 - 20

20 - 30

30 - 40

40 - 50

50 - 60

60 - 70

70 - 80

80 - 90

90 - 100

100 - 200

200 - 300

300 - 400

400 - 500

500 - 600

600 - 800

800 - 1 000

1 000 - 2 000

2 000 - 3 000

2 000 - 5 000

5 000 - 10 000

10 000 - 50 000

50 000 - 100 000

> 100 000

Tetthet av sporper arealenhet


sakelig i Oslofjorden, Grenland og langs vest-landskysten. Nord-Norge har større innslag avfiskefartøy enn Sør-Norge, og skipstrafikkenrundt Svalbard og Jan Mayen domineres av fiske-fartøy.

Vestlandet har den mest omfattende trafikkenmed passasjerfartøy, etterfulgt av Midt-Norge ogNordland. Cruiseskip har et annet seilingsmøn-ster enn bilferjer og hurtigbåter. Det er Vestlandetsom har den største andelen utseilt distanse, menSvalbard har også en betydelig andel på 18 pro-sent av den totale cruisetrafikken.

Skipstrafikken frem mot 2040

På bakgrunn av TØIs grunnprognoser for god-stransporten og analysen av sjøtrafikken i 2013,har DNV GL utarbeidet prognoser for skipstrafik-ken fram mot 2040. Trafikkprognosene anslårfremtidig utvikling i sjøtrafikken, og tilfører viktigkunnskap om mulig utvikling i ulykker og risikosamt et grunnlag for å vurdere behov for å iverk-sette risikoreduserende tiltak. Prognoser er imid-lertid alltid usikre fordi det ikke er mulig å ta hen-syn til alle faktorene som kan komme til å påvirkeutviklingen. Usikkerheten blir større jo lengertidshorisont prognosene har, og en prognose forutviklingen 25 år frem i tid er forbundet med storusikkerhet. Prognosene og sannsynlighetsbereg-ningene som presenteres nedenfor må derfor tol-kes med varsomhet.

DNV GLs prognoser tilsier en økning i utseiltdistanse på 41 prosent sammenlignet med 2013.Det er forventninger om økonomisk vekst ogbefolkningsvekst som i hovedsak forklarer denanslåtte transportvekst. Det er ventet økt aktivitetfor de fleste fartøystyper, med unntak av offshore-fartøy og fiskefartøy, som er ventet å få reduserttrafikk. Gasstankere og konteinerskip antas å fåden største prosentvise veksten. Dette er basertpå en forutsetning om at issmeltingen i Arktis vilfortsette, og at det på sikt vil bli kommersielt lønn-somt å gjøre større bruk av den nordlige sjøruteog tilstøtende områder. Trafikken øker i alle regio-ner bortsett fra Jan Mayen. Veksten vil være størsti Sørøst-Norge, med en økning på 57 prosent. Der-etter følger Midt-Norge, Nordland og Svalbard,med henholdsvis 47, 45 og 41 prosent vekst.

Figur 3.5 viser beregnede endringer i denutseilte distansen for norske farvann, fra 2013 til2040, fordelt på fartøytype. Beregningene viser atstykkgodsskip vil stå for den største økningen iutseilt distanse. Det ventes vekst i skipstrafikkenknyttet til eksport av petroleumsprodukter fraNordvest-Russland, og dette kan gi stor økning itanktrafikken utenfor kysten av Troms og Finn-mark. Det er imidlertid, som tidligere nevnt, storusikkerhet knyttet til utviklingen i petroleumsek-sporten fra Russland. I DNV GLs prognose er detantatt at skipstrafikken mellom Asia og Europagjennom Polhavet (transpolar trafikk), særlig medkonteiner- og bulkfartøy, vil øke. Også her erprognosene særlig usikre.

Figur 3.5 Forventet endring i den utseilte distansen i norske farvann fra 2013 til 2040, fordelt på fartøy-type.


-1 000 000 0 1 000 000 2 000 000 3 000 000 4 000 000 5 000 000 6 000 000

Stykkgodsskip

Produkttankere

Passasjer

Gasstankere

Andre aktiviteter

Cruise

Kjøle-/fryseskip

Konteinerskip

Ukjent skipskategori

Råoljetankere

Bulkskip

Ro-Ro last

Kjemikalietankere

Andre offshore service skip

Fiskefartøy

Offshore supply skip


Cruiseskiptrafikken forventes å øke betydelig,med 130 prosent økning i utseilt distanse. Cruise-trafikken til Norge har vært i vekst i lengre tid. Påglobalt nivå er det anslått en betydelig vekst ituristnæringen generelt, og innenfor cruisenærin-gen spesielt. Den utseilte distansen for øvrige pas-sasjerskip antas å øke med 25 prosent. Nedgan-gen i utseilt distanse for fiskeflåten skyldes blantannet en forventet omstrukturering til færre, menstørre, fiskefartøy.

3.3 Utvikling i ulykker og akutt forurensning siden 2005

I denne meldingen defineres ulykker som uøn-skede hendelser på skip som kan føre til tap av liv,personskade, akutt forurensning og materielleskader. Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabaseskiller mellom personulykker uten skade på skip,blant annet arbeidsulykker om bord på fartøy, ogskipsulykker med skade på skip. De forebyg-gende sjøsikkerhetstiltakene som Samferdselsde-partementet har ansvaret for, er rettet inn mot åredusere sannsynligheten for navigasjonsrela-terte skipsulykker, som grunnstøtinger, skipskol-lisjoner og kontaktulykker med kai, bro eller lig-nende. Gjennomgangen under fokuserer derforpå slike skipsulykker.

Ulykkesutvikling

Siden St.meld. nr. 14 (2004–2005) «På den sikresiden – sjøsikkerhet og oljevernberedskap» blelagt frem, er det innført flere nye tiltak for å styrkeden forebyggende sjøsikkerheten. Blant annet erdet innført trafikkseparasjonssystemer og anbe-falte seilingsleder som flytter risikotrafikk ut frakysten, økt overvåking av skipstrafikken i norskehavområder fra sjøtrafikksentralen i Vardø og enforbedret statlig slepeberedskap. Disse tiltakeneer særlig rettet inn mot å redusere sannsynlighe-ten for ulykker med større fartøy og fartøy somtransporterer farlig gods, det vil si større meng-der råolje, petroleumsprodukter, kjemikalier ogradioaktivt materiale. Samtidig har ikke transpor-ten av råolje og petroleumsprodukter fra Russlandøkt like raskt som det ble regnet med i 2005. Dettemedfører at sannsynligheten for ulykker med far-tøy som fører risikolast ikke har økt som forven-tet.

Statistikk fra Sjøfartsdirektoratet viser at ulyk-ker med alvorlig skade på fartøy har gått ned med56 prosent siden forrige stortingsmelding. Detteer en meget positiv utvikling, ettersom ulykkermed alvorlig skade på fartøy gjerne favner ulyk-ker med skade på personer, tap av menneskeliveller akutt forurensning. Statistikken viser samti-dig en tydelig økning i rapporterte hendelser medsmåskader på fartøy langs kysten. Antallet grunn-støtinger har gått opp 62 prosent siden 2004, antal-let kontaktulykker er mer enn doblet, mens antal-

Figur 3.6 Navigasjonsrelaterte skipsulykker i norske farvann de siste 30 årene (1984–2013).

Kilde: Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

0

50

100

150

200

250

300

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

An

tall

uly

kker

Sum Grunnstøting Kollisjon Kontaktskade

2005


let kollisjonsulykker har gått ned med 43 prosent.Økningen i antallet hendelser med mindre ska-deomfang kan ha sammenheng med økt rapporte-ringsgrad de siste ti årene. Statistikk fra havne-statskontroller tyder videre på en stadig forbe-dring av kvaliteten på skip som anløper norskehavner.

DNV GL har sammenlignet den norske ulyk-kesstatistikken for 2013 med tilsvarende statistikkfra Sverige, Danmark, Tyskland, Storbritannia,Canada og Australia. Landene er valgt ut blantannet på bakgrunn av at de har mye kystnær tra-fikk og mange av de samme forebyggende sjøsik-kerhetstiltakene som Norge.

Sammenligningen viser at Norge i 2013 hadde20–30 prosent flere navigasjonsulykker per utseiltdistanse enn Danmark og Sverige, og nesten treganger så mange som Storbritannia. Norge harvidere vesentlig flere grunnstøtingsulykker ennde andre landene, også når vi kontrollerer for tra-fikkmengde. Norges krevende kystlinje og detstore innslaget av innaskjærs seilas må antas åvære viktige årsaker til at sannsynligheten forulykker er høyere.

Utvikling i ulykker med akutt forurensning

Kystverkets beredskapsvaktlag mottar varsler omakutt forurensning på land og i sjøen. Antall vars-ler har de siste årene ligget mellom 1000–1300,og omtrent halvparten av disse gjelder faktiskeutslipp. I perioden 2011–2015 har Kystverketregistrert mellom 61 og 85 årlige utslipp fra skip.De aller fleste av utslippene er svært små, og erikke inkludert i datagrunnlaget for prognoseneover sannsynlighet for utslippene i årene frem-over, jf. kapittel 3.4.

Siden 2005 har det vært seks skipsulykkermed større omfang som har resultert i statligeaksjoner mot akutt forurensning:– Fartøyet MV «Fjord Champion» som havarerte

i mars 2005 (ikke akutt utslipp, men stor foru-rensningsfare).

– Lastefartøyet MV «Server» som grunnstøtteutenfor Fedje i Hordaland i januar 2007 (ca. 530tonn tungolje lekket ut).

– Fartøyet MV «Crete Cement» som grunnstøtteutenfor Nesodden i Oslofjorden i november2008 (mindre utslipp).

– Fartøyet MV «Petrozavodsk» som grunnstøtteutenfor Bjørnøya i mai 2009 (mindre utslipp).

Boks 3.1 Utvikling i akutt forurensning internasjonalt

The International Tanker Owners PollutionFederation Limited (ITOPF) har siden 1970-tal-let fulgt opp og registrert skipshendelser medtankskip og påfølgende akutte oljeutslipp inter-nasjonalt. Fra 1990-tallet er også hendelser medkonteinerfartøy og øvrige lastefartøy registrert.Totalt har ITOPF i denne perioden registrertnesten 10 000 skipsulykker med oljeutslipp.Antall hendelser fra 1970 til 2014, fordelt på

ulykker med utslipp mellom 7 til 700 tonn, ogulykker med utslipp over 700 tonn, er vist i tabell3.1. Ytre høyre kolonne viser periodens samledeutslippsvolum. Det er knyttet usikkerhet til opp-gitte utslippsmengder, men statistikken gir like-vel en tydelig indikasjon på at det i perioden harvært en markant nedgang i både antall ulykkermed utslipp og i utslippsvolum.

Kilde: ITOPF

Tabell 3.1 Oljeutslipp etter ulykker med tankskip og lastefartøy (lastefartøy fra 1990) globalt.

Periode

Antall hendelser i perioden med utslipp

Totalt utslippsvolum i periodenfor alle hendelser, også under 7 tonn

Utslipp mellom7 og 700 tonn

Utslipp størreenn 700 tonn

1970–1979 543 245 3 195 000 tonn

1980–1989 360 94 1 174 000 tonn

1990–1999 281 77 1 133 000 tonn

2000–2009 145 34 208 000 tonn

2010–2014 (kun fem år) 26 9 26 000 tonn


– Bulkskipet MV «Full City» som grunnstøtteutenfor Langesund i Telemark i juli 2009 (ca.300 tonn tungolje lekket ut).

– Lastefartøyet MV «Godafoss» som grunnstøttei Hvaler kommune i Østfold i februar 2011 (ca.112 tonn tungolje lekket ut).

3.4 Sannsynlighet for ulykker og akutt forurensning

Sannsynligheten for ulykker til sjøs påvirkes av enrekke faktorer, blant annet trafikkmengde, trafikk-bilde, fartøyenes tekniske stand og utrustning,mannskapets kompetanse og ulike forebyggendetiltak.

Sannsynligheten i dag

Skipsulykker, som grunnstøting, kollisjon, struk-turfeil og brann/eksplosjon, skjer med ujevnemellomrom. I 2013 ble det til sammen registrert149 ulykker i Sjøfartsdirektoratet sin ulykkesdata-base (SDU) i norske farvann. Bare en liten andelav ulykkene med skip fører til personskade, tap avliv eller akutt forurensning. Med utgangspunkt iblant annet SDU og AIS-data fra 2013, har DNVGL utviklet en analysemodell for å beregne for-ventet ulykkesfrekvens per år (figur 3.7).

Ulykker med akutt forurensning

Beregningene viser at vi med samme trafikk-mengde og trafikkbilde som i 2013 kan forvente4,8 skipsulykker med utslipp av olje eller petrole-umsprodukter per år langs kysten. Kystnæreutslipp av ulike typer bunkers utgjør hoveddelenav ulykkene. Utslipp av petroleumsprodukter(last) kan forventes hvert sjuende år, og utslipp avråoljelast kan forventes hvert 45. år. Kjemikalieut-slipp fra skip kan forventes omtrent hvert 100. år.Den beregnede utslippsfrekvensen er genereltstørst langs vestlandskysten, omtrent fra Stavan-ger til Trondheim. Dette er hovedsakelig pågrunn av mye trafikk i leden innenskjærs, som girstørre sannsynlighet for grunnstøtinger enn seilasi åpent farvann. Sannsynligheten for utslipp avpetroleumsprodukter og råolje er også høyest påVestlandet. Sannsynligheten for kjemikalieutslipper størst i farvannet ved Fredrikstad og Sarps-borg, i Grenland og på Vestlandet.

De fleste av utslippshendelsene vil være min-dre utslipp som blir håndtert lokalt av ansvarligforurenser eller kommunen, og vil ikke nødven-diggjøre en statlig aksjon. Utslipp på mindre enn200 tonn bunkers er de mest vanlige utslippshen-delsene.

Sannsynligheten fram mot 2040

Antall ulykker årlig er nært knyttet til omfanget avskipstrafikken, og en økning i skipstrafikken vil

Figur 3.7 Forventet årlig antall skipsulykker i norske farvann basert på trafikkdata fra 2013, etter region og ulykkestype.

Kilde: Kystverket/Sjøfartsdirektoratet, data bearbeidet av DNV GL

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Sørøst Vest Midt-Norge Nordland Troms og Jan Mayen Svalbard Finnmark

Grunnstøting Kollisjon Strukturfeil Brann/eksplosjon Is-relaterte ulykker


isolert sett medføre en økt forventet ulykkesfre-kvens. DNV GLs prognoser for 2040 viser totaltsett en økning i trafikken på 41 prosent, målt iutseilt distanse. Med utgangspunkt i prognosenefor 2040, er det beregnet at antallet årlige skipsu-lykker i norske farvann vil øke med 31 prosent.Dette innebærer at vi kan forvente omtrent 200skipsulykker årlig i 2040 dersom det ikke iverkset-tes nye forebyggende tiltak eller forbedringer ogutvidelser av eksisterende tiltak. De fleste av deforventede ulykkene vil ha begrensede konse-kvenser, og bare en liten andel vil føre til dødsfalleller akutte utslipp.

Fartøystypene stykkgodsskip, passasjerskipog oljeprodukttankere anslås å få den størsteøkningen i utseilt distanse frem mot 2040. Dissefartøystypene har også den største økningen i for-ventet antall ulykker per år. Stykkgodsskip og pas-sasjerskip har en relativt høy andel av sin utseiltedistanse nær kysten. Dette bidrar til en noe høy-ere sannsynlighet for ulykke for disse fartøyty-pene sammenliknet med de øvrige som seiler merutaskjærs. I og med at det er stor usikkerhet knyt-tet til utviklingen i transport av råolje, petroleums-produkter og gass fra Russland, er den beregnedeutviklingen i ulykker for tankfartøy usikker.

Som presentert i forrige delkapittel, vil forven-tet antall årlige skipsulykker variere fra region tilregion. Figur 3.8 viser utviklingen i antall skipsu-lykker fordelt på regioner fra 2013 til 2040. Bort-sett fra Jan Mayen, er det ventet at antallet ulyk-

ker vil øke i samtlige regioner. Den største øknin-gen kommer i Sørøst-Norge med 45 prosent. Vest-landet vil også i 2040 ha høyest forventet ulykkes-frekvens.

Sannsynligheten for skipsulykker med akutt forurensning i 2040

Figur 3.9 viser den forventede utviklingen i antallskipsulykker med akutt forurensning fra 2013 til2040. For 2013 er det beregnet 4,8 skipsulykkerårlig med akutt forurensning i norske farvann.For 2040 er det beregnet 6,4 ulykker årlig medakutt forurensning. Det er en økning på ca. 35prosent. En eventuell vekst i transport av petrole-umsprodukter fra Nordvest-Russland kan bety enøkning i beregnet frekvens av ulykker med storeoljeutslipp.

3.5 Risiko for liv og helse

Risiko for liv og helse kan defineres som produk-tet av sannsynligheten for ulykker og de muligekonsekvensene for liv og helse. Konsekvensenekan være personskade eller tap av liv. Risiko for livog helse påvirkes blant annet av trafikkmengde,særlig utvikling i trafikken med fartøy med mangepassasjerer (passasjer- og cruisefartøy), forebyg-gende tiltak og tiltak som skal redusere konse-kvensene av en ulykke. Tiltakene for å redusere

Figur 3.8 Forventet utvikling i årlig antall skipsulykker i norske farvann fra 2013 til 2040, uten nye fore-byggende tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak, fordelt på regioner.


-

10

20

30

40

50

60

70

Sørøst Vest Midt-Norge Nordland Troms og Finnmark

Jan Mayen Svalbard

2013 2040 (uten tiltak)


konsekvenser for liv og helse er blant annet kravtil mannskap, redningsdrakter, livbåter og røm-ningsveier og til søk og redning. Redningsselska-pets redningsskøyter, Kystvaktens fartøy og heli-koptre og redningshelikoptrene er viktige ressur-ser innen søk og redning til sjøs.

Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (SDU)har oversikt over ulykker med personskade ellertap av liv i norske farvann. Det skilles her mellomrene personulykker (blant annet arbeidsulykker)

og skipsulykker der skader eller dødsfall er etresultat av grunnstøting, kollisjon, kantring ellerandre ulykker som omfatter skipet. De ti sisteårene (2004–2013) er det registrert 21 skipsulyk-ker med næringsfartøy som har resultert i tap avmenneskeliv. Totalt antall dødsfall er 48. Forlisetmed MS «Rocknes» i 2004, hvor 18 personeromkom, bidrar sterkt til antall dødsfall. For øvrigdomineres statistikken over dødsfall av forlis medmindre fiskefartøy.

Figur 3.9 Forventet utvikling i årlig antall skipsulykker med akutt forurensning i norske farvann fra 2013 til 2040, fordelt på regioner.


0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

Sør-Øst Vest Midt-Norge Nordland Troms og Finnmark

Jan Mayen Svalbard

2013 2040

Figur 3.10 Forventet utvikling i årlig antall skipsulykker med dødsfall, fordelt på regioner.

Kilde: Sjøfartsdirektoratet/Kystverket, data bearbeidet av DNV GL

0,0

0,1

0,2

0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Sør-Øst Vest Midt-Norge Nordland Troms og Finnmark

Jan Mayen Svalbard

2013 2040


DNV GLs analyse viser at det med dagens tra-fikk kan forventes 2,1 skipsulykker med dødsfallhvert år. Vestlandet har høyest forventet frekvensav ulykker med tap av menneskeliv, blant annetsom følge av lang utseilt distanse og mye trafikkav fiskefartøy, passasjerfartøy og stykkgodsfartøy,se figur 3.10.

Passasjerfartøy, fiskefartøy og stykkgodsskiphar ifølge beregningene flest ulykker med tap avmenneskeliv. Passasjerfartøy har lang utseilt dis-tanse i norske farvann, og utseilt distanse har storpåvirkning på forventet antall ulykker. Passasjer-fartøy har videre mange mennesker ombord, sam-menlignet med lastefartøy og fiskefartøy, noe somgir en høyere sannsynlighet for dødsfall og ska-dede personer ved en skipsulykke.

Prognosen tilsier en ulykke omtrent hvert 50.år med cruiseskip. Vestlandet har høyest forven-tet ulykkesfrekvens for denne fartøystypen, menOslofjorden og Svalbard har også betydelig tra-fikk med cruiseskip. Selv om sannsynligheten foren ulykke med et cruiseskip er beregnet å værelavere enn for en rekke andre fartøystyper, er detviktig med forebyggende tiltak rettet mot cruise-skip. Det skyldes at ulykker med cruiseskip kanha store konsekvenser med hensyn til tap avmenneskeliv.

Som nevnt over, tilsier beregningene at det idag vil inntreffe ca. 2,1 skipsulykker årlig med tapav liv i norske farvann. For 2040 er det beregnet 2,7tilsvarende ulykker årlig, som gir en økning på ca.31 prosent. Det forventes en betydelig økning iutseilt distanse for cruiseskip, og dette innebærerøkt fare for ulykker med tap av mange menneskeliv.

3.6 Årsaker til ulykker

Forebyggende tiltak må påvirke årsakene til ulyk-ker for å kunne redusere sannsynligheten forulykker. Kunnskap om årsakene bak ulykker kanavdekke behov for endringer i eksisterende sjø-sikkerhetstiltak, og er nødvendig for å kunne iverk-sette nye forebyggende tiltak med god effekt.

Kvantitativ analyse

Sjøfartsdirektoratets ulykkesdatabase (SDU) giren omfattende oversikt over skipsulykker for peri-oden fra 1981 og frem til i dag. DNV GL har gjen-nomført en kvantitativ analyse av årsakene til navi-gasjonsulykker (grunnstøtinger og kollisjoner)basert på denne databasen.

Analysen viser at menneskelige feil langtoftere er oppgitt som en direkte årsak til de rap-porterte ulykkene de siste 15 årene, og at det harvært en betydelig reduksjon i andelen ulykker derytre faktorer oppgis som den direkte årsaken.Dette kan skyldes at oppmerksomheten om ogaksepten for å rapportere menneskelige feil harøkt. En annen mulig forklaring er at forbedringer ifartøyenes tekniske utrustning og ulike forebyg-gende sjøsikkerhetstiltak har redusert sannsyn-ligheten for at krevende ytre forhold og teknisksvikt fører til ulykker.

Om lag 70 prosent av rapportene om grunnstø-tinger og kollisjoner i perioden 1999–2013 inne-holder data om direkte årsak. Av ulykkene derdirekte årsak er rapportert, oppgis 68 prosent å hadirekte sammenheng med menneskelige feil.Dette peker i retning av at nærmere kunnskap ommenneskelig feil er viktig for det ulykkesforebyg-gende arbeidet.

«Sovnet på vakt», «feilnavigering», «feilvurde-ring» og «brudd på prosedyrer». Dette er demenneskelige feilene som hyppigst rapporteressom direkte årsaker til ulykker. De to hyppigstrapporterte indirekte årsakene er «mangelfullobservasjon» og «feilbedømmelse av fartøysbeve-gelse». De siste 15 år er «uoppmerksomhet» og«fatigue» (utmattelse, tretthet) hyppig rapporterteindirekte årsaker.

Sjøfartsdirektoratet har i 2016 satt fokus påbrudd på hviletidsregler og ugunstige arbeidsord-ninger. Dette er et resultat av arbeidet med Sjø-fartsdirektoratets årlige risikorapport, «Fokus pårisiko 2016».

Funnene som ble gjort gjennom å analyseredata i SDU-databasen, stemmer godt overens medsynspunktene som fremkom i en intervjuundersø-kelse gjennomført som en del av sjøsikker-hetsanalysen. Faktorene som de spurte oppgasom de viktigste årsakene til grunnstøting og kol-lisjon var tretthet, mangelfull erfaring/trening,mangelfull samhandling og koordinering på bro(Bridge Resource Management), personlige fak-torer og stress.

Kvalitativ analyse av årsakssammenhenger

I tillegg til den kvantitative årsaksanalysen, harDNV GL og Kystverket gjennomført en kvalitativanalyse av årsakssammenhenger ved ulykker.Analysen er basert på ti grunnstøtingsulykker ogåtte kollisjonsulykker i perioden 2009–2014. Rap-porter fra Statens havarikommisjon for transportsom omhandler kollisjoner og grunnstøtinger erbenyttet som datagrunnlag. I tillegg er det benyt-


tet rapporter fra Kystverket, Sjøfartsdirektoratetog utenlandske rapporter som omhandler grunn-støting eller kollisjon i norske farvann.

Den kvalitative analysen viser at det i hoved-sak er menneskelige feil, for eksempel feilhandlin-ger eller feilvurderinger, som er den direkte årsa-ken til grunnstøtinger og kollisjoner. Bildet av debakenforliggende årsakene er sammensatt, ogdreier seg om en rekke ulike faktorer. Faktorersom påvirker navigasjonsprosessen negativt ermangelfull samhandling og koordinering på far-tøyenes bro, for lite bruk av tilgjengelig personellog mangelfulle rutiner og prosedyrer. I tillegg for-verres situasjonen ofte av utfordrende ytre for-hold som dårlig vær og sikt eller sterk strøm.Eksempelvis kan kombinasjonen av dårlig sikt,begrenset kunnskap om lokale forhold og mangel-full samhandling og koordinering på broen føre tilat navigatøren får for dårlig oversikt over farvan-net og for liten tid til å vurdere situasjonen. Dettekan igjen føre til feilhandlinger som resulterer igrunnstøtinger eller kollisjoner.

Analysene av årsaker viser at forebyggendesjøsikkerhetstiltak kan bidra til å motvirke enrekke av de faktorene som kan føre til menneske-lige feil. Fyr og merker gir oversikt over farer ogbegrensinger i farvannet, og bidrar til posisjons-bestemmelse. Losene bidrar med kunnskap omfarleden og lokale forhold, og skal styrke brobe-setningen. Sjøtrafikksentralene bidrar med navi-gasjonsrelevant informasjon, veileder fartøy i sinetjenesteområder, og støtter dermed navigasjons-prosessen om bord. Trafikkseparasjonssystemerangir hvor fartøy skal seile, gir et mer forutsigbarttrafikkmønster og bidrar til å redusere sannsynlig-heten for kollisjoner og grunnstøtinger. Farledsut-bedringer fjerner grunner i leden slik at fartøy fårfærre retningsendringer og forenklet navigering.Analysen peker på at de forebyggende tiltakene ernødvendige for å opprettholde sikkerhetsnivået. Iarbeidet med å forebygge ul

meld. st. 35 (2015–2016) - regjeringen.no...2015–2016 meld. st. 35 9 på rett kurs når det...

Documents