mod1 aspect gener enfoq desarr snip (1)

8/16/2019 Mod1 Aspect Gener Enfoq Desarr SNIP (1)

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Gestión y evaluación de Proyectos

de Inversión Pública (SNIP)

Módulo:

Aspectos generales: marcoconceptual y el SNIP


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Contenido

MÓDULO: ASPECTOS GENERALES: MARCO CONCEPTUAL Y EL SNIP......................................................1

1. ESTADO E INVERSIÓN PÚBLICA ..........................................................................................................4

1.1. FUNCIONES DEL ESTADO..........................................................................................................................5

1.1.1. Crecimiento............................................................................................................................... 5

1.1.2. Estabilidad.................................................................................................................................5

1.1.3. Equidad ..................................................................................................................................... 6

1.1.4. Sustentabilidad .........................................................................................................................6

1.2. FUNCIONES DE LA HACIENDA PÚBLICA .......................................................................................................7

1.2.1. Asignación.................................................................................................................................7

1.2.2. Distribución............................................................................................................................... 7

1.2.3. Estabilidad.................................................................................................................................7

1.3. FUNCIONES DE PLANIFICACIÓN..................................................................................................................8

1.4. INSTITUCIONALIDAD PARA LA TRANSFERENCIA DE RECURSOS EN EL DESARROLLO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES.............9

1.5. NIVELES DECISIONALES DE LA ACCIÓN PÚBLICA ...........................................................................................101.5.1. Nivel estratégico .....................................................................................................................10

1.5.2. Nivel programático .................................................................................................................11

1.5.3. Nivel operativo........................................................................................................................ 11

1.6. RESUMEN...........................................................................................................................................11

2. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) ....................................................................13

2.1. GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA .........................................................................................................13

2.1.1 Objetivos de la gestión de la inversión pública ........................................................................ 13

2.1.2. Problemas usuales en la gestión de la inversión pública ........................................................ 14

2.1.2.1. Atrasos y sobrecostos en la ejecución de los proyectos............. ................... ............................... ... 14

2.1.2.2. Falta de financiamiento para la operación ................................ ............................ ................. ......... 152.1.2.3. Déficit de proyectos listos para su ejecución ............................... ................. ................. ................. 16

2.1.2.4. Sobreinversión en algunos sectores.............................. ................. .................. ............................... 16

2.1.2.5. Insuficiente inversión en los sectores sociales ............................ ................. ................... ................ 16

2.1.3. Limitantes a la programación y administración eficiente de la inversión pública ..................17

2.1.3.1. Falta de personal capacitado en preparación, evaluación y administración de proyectos ............. 18

2.1.3.2. Procedimientos no estandarizados ................................ ............................ ................. ................... . 19

2.1.3.3. Estructura institucional inadecuada.............................. ................. .................. ............................... 19

2.1.3.4. Falta de oportunidad de la información................................ ............................ ................. ............. 20

2.1.3.5. Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias ............................... ................. ................. ...... 20

2.1.3.6. Falta de apoyo político para un manejo eficiente de la inversión ............................. ................. ..... 20

2.2. LOS SISTEMAS NACIONALES DE INVERSIÓN PÚBLICA: SNIP................................ ............................................ 21

2.2.1. Función de administración de la inversión pública .................................................................21

2.2.2. Estructura general de los SNIP ................................................................................................ 23

2.3. EL SNIP EN EL PERÚ.............................................................................................................................24

2.3.1. Análisis de la inversión social .................................................................................................. 29

2.3.1.1. Priorización de políticas sociales ................................ ............................ ................. ................... ..... 31

2.3.1.2. Análisis sectorial ............................... ................. ................. ............................... .............................. 32

2.3.1.3. Análisis regional y local........................... ................. .................... .............................. ................. ..... 34

2.4. NORMATIVA DEL SNIP..........................................................................................................................34

2.4.1. Leyes........................................................................................................................................35

2.4.2. Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública..........................................................36

2.4.3. Directiva general del Sistema Nacional de Inversión Pública..................................................36

2.4.4. Incorporación de gobiernos locales al Sistema Nacional de Inversión Pública .......................37

2.4.5. Disposiciones por tipo de proyectos........................................................................................37


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2.4.6. Cooperación técnica no reembolsable ....................................................................................38

2.4.7. Sistema operativo de seguimiento y monitoreo .....................................................................38

3. SNIP NET ..........................................................................................................................................40

3.1. APLICATIVOS INFORMÁTICOS DEL SNIP NET ................................................................ ............................. 40

3.2. BANCO DE PROYECTOS..........................................................................................................................433.2.1. Acceso para público en general: consulta a base de datos.....................................................43

3.2.1.1. Consulta de Proyectos de Inversión Pública................................ .............................. ................. ..... 43

3.2.1.2. Consulta de conglomerados autorizados ............................. ................. .................. ........................ 49

3.2.1.3. Consulta de programas de inversión............................. ................. .................. ............................... 51

3.2.2. Acceso para operadores SNIP .................................................................................................53

3.2.3. Acceso para operadores SNIP: ingreso y modificación del PIP................................................54

3.2.3.1. Identificación del PIP ................................ ............................ ................. ................... ....................... 54

3.2.3.2. Los estudios......... ....................... ................................ ............................ ................. ................... ..... 56

3.2.3.3. La justificación del PIP ............................. ................. .................. ................................ ..................... 56

3.2.3.4. Las alternativas del PIP ................................ ............................. ................. .................. .................... 57

3.2.3.5. Los componentes del PIP (en la alternativa recomendada) ................................ ............................ 59

3.2.3.6. Aspectos complementarios sobre la viabilidad del PIP ................................ ................................ ... 60

3.2.3.7. Observaciones de la Unidad Formuladora ...................................... .......................... ...................... 60

3.2.3.8. Competencias en las que se enmarca el PIP.................. ................. ............................. .................... 60

3.2.4. Acceso para operadores SNIP: evaluación del PIP ..................................................................61

3.2.4.1. Evaluación de un Proyecto de Inversión Pública ............................. ................. .................. ............. 61

3.2.4.2. Registro de la Declaratoria de Viabilidad ......................................... ....................... ........................ 61

3.3. FORMULARIOS DEL SNIP.......................................................................................................................62

3.3.1. Anexos.....................................................................................................................................62

3.3.2. Formatos ................................................................................................................................. 63


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1. Estado e inversión Pública1

Para entender, en su verdadero contexto, los impactos que genera un proyectode inversión pública y las necesidades y requerimiento de información social,económica, técnica y legal; para la formulación y evaluación de los estudios depreinversión de dichos proyectos; es preciso presentar, primero, las ideascentrales sobre las funciones del Estado y sus principales herramientas deintervención, como es el gasto público; lo cual implica la identificación defunciones desde la perspectiva de la Hacienda Pública.

Asimismo, se explicita el rol de la planificación y sus funciones básicas en elmarco de la complementariedad entre mercado e intervención del Estado.

1

CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección deProyectos y Programación de Inversiones. Manual 24: Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobregerencia de proyectos y programas, abril 2003.


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1.1. Funciones del Estado

El Estado, considerado como un conjunto de instituciones que poseen losmedios y la autoridad legal para

intervenir sobre toda la sociedad,cumple, entre otras, variasfunciones:

• Crecimiento.• Estabilidad.• Equidad.• Sustentabilidad.

Veamos, en las líneas siguientes losdetalles de la enumeración.

1.1.1. Crecimiento

Para enfrentar los desafíos económicos y sociales, es imprescindible alcanzar uncrecimiento estable. Esta es una condición necesaria, aunque no suficiente,para generar empleo, utilizar los recursos disponibles, brindar bienestar y

aprovechar progresivamente los beneficios del comercio mundial.

1.1.2. Estabilidad

Además de garantizar el crecimiento para mejorar el bienestar de la población,lo cual significa aumentar no solo el ingreso total, sino también el de laspersonas, el Estado debe mantener estabilidad económica, tanto interna comoexterna:

• La estabilidad interna significa alcanzar altos niveles de empleo y unrazonable nivel de precios. Estos dos factores dependenconsiderablemente del nivel de la demanda agregada, y esta, a su vez,se encuentra influenciada por el nivel de gastos e ingresos públicos. Esen este ámbito en que el Estado, mediante su política fiscal, permitealcanzar un mayor o menor nivel de estabilidad interna.

• La estabilidad externa hace referencia al balance que debe existir

entre exportaciones e importaciones; estos dos componentes dependen


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fuertemente de la forma en que el Estado maneje su política fiscal,cambiaria y monetaria.

1.1.3. Equidad

La búsqueda de una mayor equidad requiere que la sociedad desarrollesistemas de protección y promoción de las oportunidades y de la calidad devida, con el fin de que todos los ciudadanos sean partícipes de los beneficios yactores del desarrollo.

Lo previo supone satisfacer las necesidades básicas y promover una sociedadmás justa y participativa. Dentrode un enfoque integrador, la

reasignación del gasto socialdebe recaer, en primerainstancia, sobre aquellas áreasde mayor efecto redistributivo:

• Educación primaria.• Educación secundaria.• Salud y nutrición.• Empleo.• Vivienda social.• Seguridad social.

1.1.4. Sustentabilidad

La incorporación de la dimensión ambiental presupone que el proceso dedesarrollo sea sustentable en el largo plazo y que logre, para distintasgeneraciones, un medio ambiente adecuado.

Las estrategias de desarrollo conllevan el uso intensivo de insumos y lageneración de residuos. Durante este ciclo, se agotan los recursos, se pierde lacapacidad de recuperación, se afecta el ecosistema y se impacta a la sociedadcomo un todo. Frente a este hecho, el Estado debe intervenir o proponeracciones que incorporen el costo ambiental o la desigual distribución de losafectados (economías externas)


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1.2. Funciones de la Hacienda Pública

Desde la perspectiva de la Hacienda Pública se destaca tres funciones básicas:estas son:

• Asignación.• Distribución.• Estabilidad.

Estas funciones se enmarcan en una adecuada complementariedad entreintervención y mercado. Es decir, existen algunas tareas que el mercado por sí solo no puede cumplir y que, por lo tanto, para garantizar la equidad y laeficiencia, dentro de un ámbito de integración y cohesión social, es necesaria la

acción del Estado a través de las políticas y un esquema de regulaciónapropiado.

1.2.1. Asignación

El Estado se preocupa de la provisión eficiente de bienes sociales; es decir, elEstado define una canasta de bienes y servicios sociales, que por motivos defallas del mercado o por ineficiencias que puedan producirse debido a las

características de estos bienes, no es factible que el mercado la provea; portanto, debe ser provista por el Estado.

1.2.2. Distribución

Dada la desigual e inequitativa distribución de la riqueza, es necesaria la accióndel Estado para atender a quienes quedan más perjudicados con estadesigualdad, de tal manera que se establezca mejores condiciones dedistribución.

1.2.3. Estabilidad

Esta función es de política macroeconómica. Tiene relación con el nivel deempleo, la estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores yuna aceptable tasa de crecimiento, objetivos que no resultan automáticamente:es necesaria la dirección de la política pública


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1.3. Funciones de planificación

Mediante la planificación económica y social, el Estado materializa susestrategias o promueve sus políticas. Se trata de recoger las experiencias,

consolidar lo avanzado, enmendar lo que se considere inconveniente y adoptarlos cambios necesarios.

En la planificación, se debe considerar lo siguiente:

• Visión a largo plazo. Esfuerzo de prospectiva para incorporarprevisión, coherencia, unidad y reducción de incertidumbre, todo estoacompañado de una asignación eficiente y equitativa de los recursosfiscales, con el fin de atender con prioridad los servicios, la

infraestructura y las obras que demanda la reducción de la pobreza y lasdesigualdades.

• Coordinación intersectorial.

Compatibilización entre presupuesto y programas y laregulación de los mercados, con el fin de darledirección al proceso social y orientación coherente alcambio, y asegurar una asignación eficiente yequitativa de los recursos, en consonancia con las

prioridades que demanda un Estado moderno ycompetitivo.

• Evaluación. El seguimiento, evaluación deplanes, programas y proyectos son laboresfundamentales de un modelo de gestión públicaorientada a resultados y al establecimiento de unsistema de indicadores.

De forma complementaria a las funciones deplanificación, se debe considerar aspectos relacionadoscon su ejecución. Lo previo tiene que ver con losdiseños institucionales y con los aspectos decisionales,para lo cual es necesaria la coordinación vertical entorno a objetivos y toma de decisiones en los

diferentes niveles jerárquicos.

• Concertación. Últimamente, el tema de la concertación o generación de

consensos se ha convertido en una condición necesaria para la ejecuciónde lo planificado. Esta cuarta función conformaría una agenda


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estratégica de gobierno para revitalizar la planificación económica ysocial.

1.4. Institucionalidad para la transferencia de recursos en el

desarrollo de las políticas sociales

Este proceso opera, fundamentalmente, a través del diseño de los fondospúblicos disponibles.

Las políticas sociales definen la oferta como una canasta de bienes y servicios(públicos) que serán otorgados asectores estratégicos deintervención sobre la base de

cambios planificados para laconstrucción de un futurodeseado, cuestión definida por laplanificación (visión a largo plazo).

Por otro lado, la provisión de losservicios y bienes públicos tienesus referentes presupuestales anivel de los gobiernos nacionales

y subnacionales en lasasignaciones correspondientes.

Estos bienes y servicios sefinancian y realizan dentro de unesquema de impuesto-transferencia, en el que el Estadoconsigue recursos (impuestos) ylos entrega, subsidiando o

proveyendo bienes de consumo oservicios (transferencia) a lasfamilias de menores ingresos.

La ejecución de las políticassociales debe, obligatoriamente,

realizarse por medio de la estructura organizacional, y adecuarse a losmecanismos y procedimientos de administración.

Las instituciones del Estado, concebidas en su conjunto como una estructura

divisional, son las encargadas de llevar a cabo este proceso de transferencia derecursos; son, por lo tanto, el vínculo entre el Estado y las personas.


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La eficiencia, eficacia y calidad en la entrega de estos recursos depende de laacción de estas instituciones, de la capacidad de los funcionarios y de losinstrumentos utilizados para ello. Esto, obviamente, definido a partir de lasfunciones que cada institución debe desarrollar y la pertinencia de la oferta

programática que estas deben cumplir, ajustada a las políticas que determinanesta oferta y las necesidades de la población.

1.5. Niveles decisionales de la acción pública

En la administración del Estado, podemos distinguir tres diferentes niveles deintervención que implican diferentes niveles de toma de decisiones:

•

Nivel estratégico.• Nivel programático (institucional).• Nivel operativo.

La visión que se tiene del Estado va desde los niveles más altos a los másbajos, los que siempre estánvinculados con la estructurainstitucional. Es decir, lasfunciones que se les encomienda a

las estructuras jerarquizadasdeben estar en una relación muydirecta con las decisiones que sedebe tomar.

La estructura jerárquica seidentifica tanto para toda laadministración del Estado, comopara estructuras diseñadas paraespacios subnacionales. Entérminos muy generales, hay queacotar que estos diseños pueden

estar más o menos descentralizados, dependiendo de las características quepresenten, ya sea como estados federales o estados unitarios.

1.5.1. Nivel estratégico

Para los niveles superiores, se identifica principalmente a las decisiones de

carácter estratégico, las cuales son decisiones políticas y legislativas, que porun lado orientan la acción pública y, por otro lado, la regulan.


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El nivel estratégico está relacionado con la administración del Estado en suconjunto, y se identifica con el gobierno nacional y su programa.

1.5.2. Nivel programático

Para los niveles intermedios (instituciones) o programáticos, se identificafunciones y decisionesrelacionadas con los objetivosfijados para las instituciones, lascuales deben desarrollar accionesen un sector determinado,(ministerios, servicios, etc.). Lasinstituciones pueden ser privadas,estar reguladas por el Estado oestar vinculadas con este(tercerización de servicios).

Este nivel obedece a objetivosinstitucionales, y lo relacionamos con objetivos programáticos, ya que en estaesfera se lleva a cabo los programas de los diferentes sectores (Salud,Educación o Vivienda), y están vinculados con las políticas y planes definidos enlos niveles estratégicos.

1.5.3. Nivel operativo

En este nivel se aplica directamente la intervención del Estado sobre lapoblación. Se expresa en recursos económicos, infraestructura construida,servicios directos, etc. Este nivel implica funciones, tareas, instrumentos,personal que labora y equipamiento empleado; en él, los desempeños estánsujetos a metas; los impactos de este accionar deben ajustarse a objetivos

definidos en los niveles estratégicos y programáticos (o institucionales)

1.6. Resumen

Sobre la base de las políticas, de los programas de gobierno y de los planes quese desprenden, hay que conservar la coherencia entre los lineamientosestratégicos, los objetivos programáticos y las acciones operacionales quesustentan el diseño de las políticas.

La acción de las instituciones públicas siempre va a tener resultados (objetivosde impacto), los cuales van a afectar a diferentes variables. Lo deseable es que


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estos se encuentren en relación con las orientaciones de niveles superiores(objetivos estratégicos e institucionales) y que al mismo tiempo seretroalimenten.

La inversión pública implica un flujo de recursos que se relaciona con unapolítica pública determinada, que parte por la fijación de objetivos de carácterestratégico, que utiliza recursos humanos, monetarios e institucionales, entreotros, para el cumplimiento de los programas, y que finalmente se expresa enproyectos ejecutados que redundan en bienes o servicios que son transferidos ala población.

NIVELES DECISIONALES DE LA ACCIÓN PÚBLICA

Fuente. ILPES, Dirección de Proyectos y Programación de Inversiones.

El anterior esquema destaca la importancia de una adecuada y oportunaarticulación entre los tres niveles con el fin de lograr, con eficiencia y equidad,el balance entre la oferta programática y las necesidades de la población.

Lo manifestado queda expresado, también, en una correcta preparación yevaluación de proyectos, con su correlato en la ejecución y operación de los

mismos.

Estado, gobierno (programa degobierno, políticas y planes)

Nivel estratégico Objetivos estratégicos

Instituciones públicas yprivadas, administradoras de

fondos o intermediariasro ramas de inversión

Unidades de ejecución detareas o proyectos

Nivel programático

Nivel operativo

Objetivosinstitucionales

Metas

Variables económicas,ambientales, sociales

Objetivos de impacto,implícitos, explícitos

INSTITUCIONES NIVELES OBJETIVOS


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2. El Sistema Nacional de Inversión

Pública (SNIP)

2.1. Gestión de la inversión pública

2.1.1 Objetivos de la gestión de la inversión pública2

La tasa de crecimiento de un país depende, entre otros factores, de una buena

asignación de la inversión pública. En consecuencia, si se desea alcanzar unmayor crecimiento económico, un paso necesario es el mejoramiento de laprogramación y administración de las inversiones del sector público.

Sin embargo, el crecimiento en sí mismo no tiene mayor sentido cuando este serealiza a expensas de la calidad de vida de los grupos sociales, mayoritarios o

2

CEPAL, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Dirección deProyectos y Programación de Inversiones. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia deproyectos y programas (resumen del capítulo III). Santiago de Chile, abril de 2003.


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minoritarios. Por ello, la inversión pública no solo debe asignarse con base ensu aporte al crecimiento económico, sino que debe considerar lo siguiente:

• El concepto más amplio de progreso social.

• La reducción de las desigualdades (socioeconómicas, de género, étnicaso etéreas).• El manejo sustentable del medio ambiente.

Para avanzar hacia el logro de estos fines, es necesario que la inversión públicasea administrada con eficacia y eficiencia:

• Por eficacia entendemos a la capacidad de lograr los objetivospropuestos; solo será posible saber si la inversión pública es eficaz

cuando los objetivos que esta persigue hayan sido definidos con claridad.

• Por eficiencia entendemos a realizar las acciones necesarias para ellogro de los objetivos con el mínimo necesario de recursos. Para saber sila inversión es eficiente se requerirá, entonces, algún punto decomparación (estándares usuales, experiencias previas o al menos unaprogramación inicial de recursos requeridos).

2.1.2. Problemas usuales en la gestión de la inversión pública

Alcanzar una mayor eficacia, eficiencia y transparencia en la programación yadministración de la inversión pública no es tarea fácil. Algunos problemastípicos que se presentan con el presupuesto de inversión son:

• Atrasos y sobrecostos en la ejecución de los proyectos.• Falta de financiamiento para la operación.• Déficit de proyectos listos para su ejecución.

• Sobreinversión en algunos sectores.• Baja inversión en los sectores sociales.

En las líneas sucesivas, abordaremos con detalle a la enumeración previa.

2.1.2.1. Atrasos y sobrecostos en la ejecución de los proyectos

Los atrasos y sobrecostos durante la ejecución son los problemas másfrecuentes en los proyectos de inversión pública. Se distinguen dos casos:


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• Desviaciones reales.• Desviaciones debido a una programación demasiado optimista.

Un proyecto puede presentar atrasos en su ejecución o sobrecostos debido a

diversos factores, tales como:

• Falta de financiamientooportuno.

• Mala planificación de laejecución.

• Huelgas.• Déficit de insumos.• Desastres naturales.

También ocurre que laprogramación inicial del proyecto ylas estimaciones de costos fuerondemasiado optimistas o fueronmanipulados para hacer el proyectomás atractivo. En tales casos, sepuede estar realizando de forma óptima y, sin embargo, aparecer el proyectocon sobrecosto o atraso.

2.1.2.2. Falta de financiamiento para la operación

Suele ocurrir que durante la etapa de evaluación de un proyecto no se tome encuenta los costos totales de la operación ni a quién los financiará. El proyectose aprueba y ejecuta con la sola preocupación de los costos de capital. Comoconsecuencia, la infraestructura no es mantenida adecuadamente, essubutilizada e, incluso, puede quedar abandonada.

Muchas razones explican (pero no justifican) esta situación:

• No considerar los costos de operación en la fase de preinversión.• Falta de coordinación entre las entidades encargadas de construir y de

operar el proyecto.• Y, eventualmente, el que es políticamente más atractivo para un

gobierno, inaugurar nuevas obras antes que mantener las existentes.


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2.1.2.3. Déficit de proyectos listos para su ejecución

Una situación típica, cuando una delegación de una entidad financiera visita unpaís, es ver a los funcionarios del

ministerio de planificación o deeconomía trabajando horas extraspara preparar una cartera deproyectos financiables. Ello esreflejo de un proceso depreinversión deficiente oinexistente. Los proyectos sonpreparados solo cuando hayposibilidades de financiamiento, y

no como una actividad rutinaria delgobierno. Como consecuencia,cuando hay financiamiento

disponible, este no necesariamente es destinado a los sectores prioritarios, sinoque a aquellos con proyectos listos o capaces de prepararlos en menor tiempo.

2.1.2.4. Sobreinversión en algunos sectores

El problema antes citado suele generar sobreinversión en algunos sectores o unénfasis en megaproyectos. Esta situación, común a muchos países, se originadebido a que las instituciones —que tradicionalmente han manejado un mayorvolumen de recursos— cuentan con buenos equipos de ingenieros yeconomistas con experiencia en la preparación y evaluación de proyectos; porlo tanto, cuando hay recursos disponibles, lo más probable es que estos seanasignados a dichas entidades, ya que tendrán proyectos listos para ser iniciadoso podrán prepararlos con mayor celeridad.

2.1.2.5. Insuficiente inversión en los sectores sociales

Una vez que se hay iniciado un megaproyecto —como por ejemplo una centralhidroeléctrica, un puerto o un aeropuerto— es muy poco probable que suejecución sea suspendida cuando se requiera efectuar recortes presupuestales.

Por cierto, la suspensión de un proyecto en ejecución puede no ser convenientedebido al alto costo incurrido (costo hundido); sin embargo, este no suele ser larazón principal:


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• El proyecto no se suspenderá debido a la existencia de grupos de presiónque se benefician con él y, por ende, al alto costo político involucrado.

• Tampoco son probables las reducciones al presupuesto corriente, ya queimplicaría la necesidad de despedir funcionarios públicos.

Por ello, la salida usual (dado que afortunadamente el financiamiento víaemisión con la consiguiente inflaciónestá suficientemente desacreditado)es postergar proyectos pequeños,tales como la mayoría de losproyectos sociales.

Otra posibilidad es recortar elfinanciamiento a programas deasistencia, nuevamente endetrimento de los sectores máspobres. En consecuencia, es comúnque en tiempos de crisis los sectoresmás afectados sean justamenteaquellos que deberían recibir mayorapoyo (salud, nutrición, previsión

social, educación).

2.1.3. Limitantes a la programación y administración eficiente de la

inversión pública

El origen de la ineficiencia observada en la programación y administración de lainversión pública suele encontrarse en deficiencias tales como:

• Falta de personal capacitado en la preparación, evaluación yadministración de proyectos.

• Procedimientos no estandarizados de recolección y análisis deinformación.

• Falta de oportunidad de la información.• Institucionalidad inadecuada para una buena gestión de la inversión.• Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias.• Falta de voluntad política para mejorar la eficiencia.


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2.1.3.1. Falta de personal capacitado en preparación, evaluación y

administración de proyectos

La necesidad de entregar capacitación en formulación, evaluación y

administración de proyectos ha sidoreconocida por años. Enconsecuencia, y considerando el grannúmero de cursos que se hadesarrollado en casi todos los paísesde la región, el problema ya nodebería existir. Sin embargo, elimpacto de estos cursos,mayoritariamente realizados con el

apoyo de entidades financierasmultilaterales, ha sido menor alesperado.

Ello debido a factores tales como:

• Algunos cursos han sido orientados a la preparación avanzada en laevaluación de proyectos (programas de seis meses a dos años). Elresultado es un pequeño grupo de funcionarios altamente capacitados.

Desafortunadamente, su nivel de conocimientos les abre las puertas delsector privado, por lo que no tardan en emigrar a este.

• Otros cursos se orientan a la capacitación en formulación y evaluación detipologías específicas de proyectos. Este caso es típico de las agencias delas Naciones Unidas que brindan cursos (de uno a tres meses) en temastales como:

Evaluación de proyectos agrícolas.

Evaluación de proyectos industriales. Evaluación de proyectos de salud.

Lamentablemente cada agencia tiene su propio enfoque y metodología.Por ello, los funcionarios que asistieron a distintos cursos difícilmentellegarán a un acuerdo sobre cómo evaluar un proyecto. Más aún, si unmismo funcionario asiste a cursos de distintas entidades, puede quetermine más confundido de lo que estaba al principio. De hecho, muchasveces las metodologías aplicadas apuntan más a satisfacer las

necesidades de información o de colocar recursos de la agencia, que a


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facilitar la decisión de ejecutar el proyecto según la conveniencia delpaís.

• Si no existe la estructura institucional y el apoyo político para la

evaluación de proyectos, un funcionario capacitado puede ver frustradosu deseo de aplicar los conocimientos adquiridos, y dejar de preocuparsepor evaluar proyectos o incluso alejarse del sector público.

2.1.3.2. Procedimientos no estandarizados

La falta de procedimientos y metodologías estandarizadas para la evaluación,selección y ejecución de proyectoses también un problema común. Entales casos no es posibleseleccionar los mejores proyectos,ni siquiera a nivel sectorial. Ello,debido a que los indicadoresdisponibles no serán comparables sihan sido determinados conmetodologías diferentes. Estasituación se dificulta, además, al nocontar con equipos de evaluaciónde proyectos debidamentecapacitados, pues sería necesarioentrenarlos en todos los diversos

procedimientos y metodologías en uso.

Una situación similar ocurre cuando no existen procedimientos establecidospara el seguimiento y control de los proyectos en ejecución; se hace imposiblecomparar la eficiencia de distintas entidades en la ejecución de sus programasde inversión.

2.1.3.3. Estructura institucional inadecuada

Por lo general, en el sector público, las tareas de planificar la inversión,financiarla y controlar su avance y resultados son responsabilidad de entidadeso unidades diferentes. En algunos casos, dos entidades tienen similaresresponsabilidades y traslapan su accionar. No se suele realizar una evaluaciónex post a los proyectos, por lo que no existe un aprendizaje institucional. La

descoordinación institucional hace que, a veces, cierta información crítica para


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una buena administración no esté disponible, mientras que otros datos sonsolicitados paralelamente por dos o más entidades.

2.1.3.4. Falta de oportunidad de la información

De nada sirve la información, si esta no es recibida a tiempo, especialmentedurante la ejecución de los proyectos.Con frecuencia, quienes tomandecisiones no saben de los problemasque se presentan con los proyectos enejecución hasta cuando es demasiadotarde (en ocasiones, incluso, puedenllegar a enterarse por la prensa).

Las consecuencias de la mayoría delos problemas que se presentan en laejecución de proyectos pueden sermínimas, si se adopta medidascorrectivas a tiempo. Sin embargo,ello no es posible, si no se dispone de

un sistema de seguimiento periódico, estandarizado, confiable y ágil del avancefísico y financiero de los proyectos. Proyectos altamente rentables,

socioeconómicamente, pueden resultar un desastre debido a problemasmenores que no fueron corregidos a tiempo.

2.1.3.5. Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias

El dinero del sector público es de todos; por lo tanto, no es de alguien enparticular. Por ello es frecuente que quienes administran dinero público no sepreocupen demasiado por usarlo eficientemente. Al fin y al cabo, los

funcionarios públicos no reciben bonos si son eficientes, ni son penalizados ensu salario si no usan bien los recursos. Se torna así, más importante, aumentarel volumen de recursos manejados, que preocuparse porque estos seanutilizados eficientemente. Sin duda, esta situación difiere mucho de la existenteen el sector privado.

2.1.3.6. Falta de apoyo político para un manejo eficiente de la

inversión

A veces hay resistencia, en los sectores políticos, al desarrollo de sistemaseficientes de administración de la inversión pública: si existen criterios técnicos


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que permitan recomendar programas de inversión, la libertad de lasautoridades para presionar por proyectos de su interés se ve disminuida.

2.2. Los sistemas nacionales de inversión pública: SNIP

2.2.1. Función de administración de la inversión pública3

La función de administración de la inversión pública puede ser conceptualizadacomo el sistema de control de un proceso a través del cual distintos insumosson transformados en bienes y servicios que provee el sector público. Porejemplo:

• La preinversión es un proceso que utiliza mano de obra calificada yrecursos financieros para producir estudios que permiten planificarinversiones futuras.

• La inversión de capitalse modela como unproceso que requieredinero para adquirir variosinsumos y produce

infraestructura (caminos,edificios, etc.).

• Análogamente, lainversión social,usualmente catalogadacomo gasto social, utilizarecursos públicos paraincrementar el capital humano del país.

La función de administración maneja información acerca de los recursosdisponibles y decide cómo serán asignados. Recibe, además, informaciónacerca del proceso de producción (inversión de capital y gasto social) paraconocer cómo se está empleando los recursos; y, de ser necesario, adoptamedidas correctivas.

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Para alcanzar el objetivo señalado, la función de administración debe contarcon ciertos componentes específicos:

• Un sistema de seguimiento y control que entregue información

acerca del uso de los recursos, y sobre si las metas están siendoalcanzadas en los plazos previstos y con el costo estimado. Los datosdeben ser recolectados de forma periódica y para todos los proyectos yprogramas del sector público. Con estos se prepara distintos reportespara ser distribuidos a quienes deben tomar decisiones.

• Un sistema de proyecciones económico-financieras para saber quédisponibilidad de recursos existirá el próximo año (y ojalá lossubsiguientes). Esta información es clave para evitar incluir en el

programa de inversiones másproyectos de los que esposible financiar, tanto durantela ejecución como durante laoperación.

Es necesario conocer quéentidades han sido eficientesen el uso de los recursos

asignados y cuáles no han sidocapaces de invertirlos según loplanificado. Esta informaciónpuede, entonces,retroalimentar el sistema,afectando la distribución derecursos entre entidades enfuturos períodos presupuestarios.

• Debe existir un sistema para la asignación del presupuestocorriente, así como un sistema de asignación del gasto social(inversión en capital humano). Este último debe permitir determinar silos recursos han sido bien empleados y han alcanzado a la poblaciónobjetivo.

• Por último, se requiere de un sistema de programación deinversiones. Este debe facilitar el estudio de programas de inversiónalternativos, permitiendo determinar cuál alcanza los objetivos deseados

con el mínimo de recursos.


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Todos estos sistemas constituyen lo que llamaremos la función deadministración de la inversión pública. En la práctica, la responsabilidadpor la operación de cada sistema puede recaer en distintas entidades. Sinembargo, es importante no perder de vista el esquema global, ya que asegura

la operación armónica del sistema como un todo.

FUNCIÓN DE ADIMISTRACIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA

Fuente. ILPES.

2.2.2. Estructura general de los SNIP4

Aun cuando los bancos de proyectos (BP) fueron concibieron inicialmente solo

como sistemas de información sobre proyectos propuestos y en desarrollo, lapráctica demostró la conveniencia de implementar Sistemas Nacionales deInversión Pública basados en el concepto de los bancos de proyectos. Laimplementación de un sistema de este tipo requiere desarrollar en formasimultánea cuatro aspectos, a saber:

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Estudios técnico-

económicos

Infraestructura

Recursos humanos


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• Metodologías.• Sistemas de información.• Reformas legales e institucionales.• Capacitación.

Estos aspectos dan origen a los cuatro componentes fundamentales que debeabordar cualquier proyecto de implantación de un BP, como son:

• El componente legal e institucional. Incluye la preparación yaprobación de leyes, decretos y reglamentos que definan, regulen yrespalden la operación del SNIP. También comprende la adecuación dela estructura institucional y de los procedimientos intrainstitucionales einterinstitucionales para responder a las demandas que genera la

administración y operación del sistema.

• El componente metodológico. Demanda la preparación de manualesmetodológicos de identificación, preparación y evaluación de proyectos,así como manuales de seguimiento y control de proyectos y de operaciónde los sistemas de información.

• El componente de sistemas de

información. Constituido por el

equipamiento (hardware) y losprogramas (software) quepermiten un manejo ágil y eficazde la gran cantidad deinformación que genera, registra yutiliza un SNIP.

• El componente de

capacitación. Indispensable para

cambiar la cultura de manejo de lainversión pública; incluye cursos, seminarios, convenios con entidades decapacitación, preparación de material docente y actividades de asistenciatécnica.

2.3. El SNIP en el Perú

Superar las debilidades que se presentaron en los procesos de inversión pública

en el país en el transcurso de las décadas pasadas, y apoyar una mejor yeficiente asignación de recursos a proyectos de inversión que estén bien


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formulados y evaluados, constituyeron debilidades de los gobiernos de turno; y,por lo tanto, una necesidad que se debía cubrir.

Lo expresando en las líneas previas hizo evidente la necesidad de diseñar yponer en marcha un Sistema Nacional deInversión Pública que estuvieratécnicamente sustentado en un marcoconceptual, con una organizaciónfuncional y operativa, definidaadecuadamente.

El Sistema Nacional de Inversión Pública(SNIP) surgió en el Perú en el año 2000con la promulgación y publicación de la

Ley N.o 272935, con la finalidad decontribuir al uso eficiente y racional delos limitados recursos del Estado.

El SNIP constituye un medio paragarantizar la eficiencia y sostenibilidad delos proyectos o programas de inversiónfinanciados con recursos públicos. ElSNIP promueve el mejor desempeño

técnico-financiero, la participación de lasociedad civil y fortalece el principio detransparencia en el gasto del Estado.

Como todo sistema, el SNIP es unconjunto de principios, procesos,procedimientos, metodologías y normastécnicas relacionados con las diversas

fases de los proyectos y/o programas de inversión pública. Elementos con unobjetivo común —concretar las opciones de inversión más rentables desde elpunto de vista económico y social, atendiendo los lineamientos de la política degobierno— y cuyas partes están relacionadas entre sí en el contexto de unEstado moderno. En general, el SNIP es un instrumento de gestión que permitetransformar las iniciativas de inversión en proyectos concretos, considerando el

5 Ley 27293: LEY QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA, publicada en el DiarioOficial El Peruano el 28 de junio del 2000; fue modificada por las Leyes N.º 28522 y 28802, publicadas en

el Diario Oficial El Peruano el 25 de mayo del 2005 y el 21 de julio del 2006, respectivamente, y por losDecretos Legislativos N.o 1005 y 1091, publicados en el Diario Oficial El Peruano el 3 de mayo del 2008 yel 21 de junio del 2008, respectivamente.


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ciclo de vida del proyecto. Su estructura se fundamenta en cuatro pilaresbásicos:

• Las normas e instrucciones.

• La capacitación y difusión.• Las metodologías de formulación y evaluación de proyectos.• El sistema de información de proyectos.

ESQUEMA. LA PROPUESTA DEL SNIP

El SNIP opera dentro de una organización que apoya la descentralización, en laque participan e interactúan todas las instituciones sectoriales y regionales quepromueven y ejecutan proyectos de inversión pública.

Está diseñado para captar los requerimientos de inversión desde la base,partiendo de una tipificación de proyectos municipales, departamentales,regionales y nacionales en el marco de las políticas macroeconómicas,sectoriales y regionales definidas por el gobierno, las cuales sirven de referenciapara la selección y priorización de proyectos. De esta forma, el SNIP canalizasus esfuerzos en la formulación y actualización de un Programa Multianual deInversiones Públicas (PMIP), que proporciona al sistema presupuestario la

Los Sistemas Administrativos Nacionales

son sistemas de gestión que actúancomo normas de calidad (certifican

conductas).

El SNIP busca certificar la calidadde los proyectos.


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DGIP mantiene una relación técnico-funcional y directa con las OPI y, a travésde estas, con la UF y la UE.

Fuente. Cuadernos PNUD. Series de desarrollo Humano N.o 12. Plan, presupuesto y proyecto un aporte para la gestión regional y local . Lima, 2007.

Los fondos para financiar la inversión pública provienen de recursos de origen

interno y externo.En el caso de las fuentes de origen interno estas son básicamente:

• El presupuesto del gobierno central proveniente de la recaudación fiscal.• El presupuesto de las entidades descentralizadas, proveniente de los

impuestos o ingresos percibidos por los servicios que estas prestan.• El aporte de las municipalidades, que son recursos captados a través de

los arbitrios por los servicios prestados y los recursos que el gobiernocentral les transfiere (10% constitucional).

• El aporte comunitario proveniente de la contribución de las comunidadesbeneficiarias para la ejecución de proyectos en dinero, materiales ymano de obra.

• Las donaciones de origen interno, provenientes de las organizaciones nogubernamentales, asociaciones, fundaciones y otras.

Por otro lado, los fondos de origen externo se clasifican básicamente en:

•

Reembolsables, que son préstamos realizados principalmente pororganismos de cooperación internacional.

Sector gobierno regional/gobierno local Ministerio de Economía y

Finanzas

Órgano Resolutivo

Dirección General de

Inversión Pública del MEF

Oficina de Programación e

Inversiones (OPI)

En cada

sector,

gobierno

regional o

local, la OPI

constituye el

máximo

órgano técnicodel SNIP.

Unidades Formuladoras

Relación institucional

Relación técnico-

funcional

Relación Funcional y/o Institucional


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• No reembolsables, que pueden ser provenientes de donaciones ycooperación técnica.

Los dos fondos también financian parcialmente el presupuesto nacional.Considerando la abundancia denecesidades de servicios sociales quepresenta la población y la escasez defondos de financiamiento con los quecuenta el gobierno para satisfacer estademanda de inversión, es necesaria lapriorización —en función de criteriostécnicos y no políticos— de la inversióndel Estado en proyectos de desarrollosocial. Lo que significa que debe dedarse una priorización de los proyectosque den respuesta a las necesidadesmás urgentes de la población, sobretodo que tengan un mayor índice de

pobreza.

2.3.1. Análisis de la inversión social

En el 2007 y mediante el Decreto Supremo N.o 027, la Presidencia del Consejode Ministros (PCM) estableció 12 políticas de carácter nacional y decumplimento obligatorio para todos y cada uno de los ministerios y demásentidades del Estado, las cuales se constituyen como base para el desarrollo delas políticas en el periodo 2007-2011. A continuación abordaremos los detallesde tales políticas.

• La primera área temática que se desarrolla en estas políticas es sobrela descentralización. Bajo la supervisión de la PCM se busca asegurarla pronta y adecuada transferencia de las competencias, funciones yrecursos de los gobiernos regionales y locales, delimitando con precisiónlas funciones, competencias y esquemas adecuados de coordinaciónentre los niveles de gobierno.

• La segunda se refiere a la igualdad de hombres y mujeres, la cualse encuentra bajo la supervisión del MIMP. Se busca promover laigualdad de oportunidades en las políticas públicas, planes nacionales y


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prácticas del Estado, impulsando en la sociedad la adopción de valores,prácticas, actitudes y comportamiento equitativos, garantizando elderecho a no sufrir discriminación, e impulsando la erradicación de laviolencia familiar y sexual.

• La tercera política está referida a la juventud y su participación enlos distintos espacios

políticos y sociales:promoción de planes,programas y proyectos decapacitación para el trabajoque contribuyan a suempleabilidad. Asimismo,

fomentar el accesouniversal a la educación,formación profesional ytécnica de calidad,vinculadas a laspotencialidades económicasregionales y locales, así como el acceso ypromoción del uso de nuevas tecnologías y comunicación.

• La cuarta política de Estado está referida a los pueblos andinos,amazónicos, afroperuanos y asiático-peruanos; tiene comoentidad supervisora al MIMP. La política está orientada al desarrollo eimplementación de programas y proyectos para su desarrollo integral, demanera coordinada con el gobierno regional y local.

• En la quinta política se hace referencia a las personas condiscapacidad, fomentando el respeto a sus derechos y su integración a

la sociedad en todos sus aspectos.

• La inclusión, sexta política de Estado, es supervisada por la PCM y elMIMP. La política busca promover la inclusión económica, social, políticay cultural de los grupos sociales tradicionalmente excluidos ymarginados. La política obliga a cada entidad del Estado a destinar unaparte de sus actividades y presupuesto a realizar obras y acciones afavor de los grupos sociales excluidos. También se propone reducir lamortalidad infantil, prevenir las enfermedades crónicas, mejorar la

nutrición de los menores de edad, erradicar el trabajo infantil, apoyar lapromoción de la paternidad responsable y garantizar el respeto de los


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derechos de grupos vulnerables, erradicando toda forma dediscriminación.

• La séptima política de Estado corresponde a la extensión

tecnológica, medioambiental y la competitividad, supervisada porel MED. Esta se encuentra orientada al desarrollo y difusión deactividades de investigación básica, aplicada y de innovación tecnológica,estableciendo incentivos para la participación en estas actividades.

• La octava política se refiere al aumento de las capacidadessociales, y se encuentra supervisada por la PCM y el MIMP. En estapolítica se considera a lasacciones que sirven para

apoyar las estrategiasnacionales, regionales ylocales de lucha contra lapobreza y la seguridadalimentaria, así como losplanes nacionalessectoriales.

• El empleo y lo

concerniente a lasMYPE se encuentran en

la novena política deEstado, y es supervisadapor el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y de la Producción.Busca desarrollar políticas que se enfocan en la generación de empleodigno; promueve e impulsa el fortalecimiento de las capacidadesempresariales de las MYPE y la promoción de la participación de estas enlas adquisiciones estatales.

• Las últimas tres políticas de gobierno están relacionadas con lasimplificación administrativa, la política anticorrupción y la

política de seguridad y defensa nacional.

2.3.1.1. Priorización de políticas sociales

En febrero del 2007, la Secretaria Técnica de la Comisión Interministerial de

Asuntos Sociales (CIAS) presentó el inventario de Programas Sociales y losLineamientos para la Fusión, Integración y/o Articulación de Programas


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Sociales. Se reportó 82, de los cuales el 60% se concentraba en nueveunidades ejecutoras. En consecuencia, se debió tomar como unidad de análisisa las unidades ejecutoras, además de los programas.

El proceso de fusiones se enmarca en dos normas fundamentales:

• La Ley N.° 27658: Ley Marco de la Modernización de la Gestión delEstado.

• El Decreto Supremo N.° 029-2007-PCM: Plan de Reforma de losProgramas Sociales.

A través del Plan de Reforma de los Programas Sociales se buscó aumentar laeficiencia del gasto y mejorar la calidad de la gestión. Por otro lado, se propuso

una estructura organizativa (la CIAS) para la rectoría, administración, ejecucióny supervisión de los programas sociales en el Perú. Dicho documento incluye losprincipales problemas detectados en los programas sociales, el proceso defusión es una de las herramientas para superar estas deficiencias.

Del reconocimiento de las urgencias por crear las condiciones para la igualdadde oportunidades para participar en el desarrollo nacional y lograr un nivel devida adecuado el Estado, es necesario efectuar fuertes inversiones en cincoáreas prioritarias:

• Educación.• Salud.• Infraestructura básica.• Justicia.• Seguridad.

2.3.1.2. Análisis sectorial

El análisis parte de reconocer loslineamientos de política; así, porejemplo, tenemos que en sectorescomo trabajo y salud se observaque estos se encuentran acordescon los lineamientos de política actual de gobierno.


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FUNCIONES BÁSICAS Y COMPLEMENTARIAS

Así, tenemos entre los lineamientos del sector trabajo y promoción delempleo:

• Promover el empleo digno y productivo.• Desarrollar competencias laborales.• Promover la inserción en el mercado de trabajo en un marco de igualdad

de oportunidades, especialmente para los grupos vulnerables de lapoblación.

En el sector salud, los lineamientos planteados se basan en lo siguiente:

• La promoción de la salud y prevención de las enfermedades.• Extensión y universalización del aseguramiento en la salud (Seguro

Integral de Salud [SIS, Essalud, etc.]); suministro y uso racional de losmedicamentos.

• Política andina de medicamentos.• Política de gestión y desarrollo de recursos humanos con respeto y

dignidad.

• Creación del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud.


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• Modernización del Ministerio de Salud (MINSA) y fortalecimiento de su rolde conducción sectorial.

• Financiamiento interno y externo orientado a los sectores más pobres dela sociedad.

2.3.1.3. Análisis regional y local

A nivel regional y local, los gobiernos se basan en lo estipulado en la Ley deGobiernos Regionales y Municipales. Es en base a esta que estructuran susprioridades.

En el caso de los gobiernos locales, la promoción del desarrollo es permanentee integral. Las municipalidades provinciales y locales promueven el desarrollo

en coordinación y asociación con los niveles de gobierno regional y nacional,facilitando la competitividad local, y propiciando las mejores condiciones de vidade su población.

En los últimos años, la inversión en los gobiernos regionales se ha realizado,sobre todo, en infraestructura, vías y accesos de comunicación, obrasde infraestructura, saneamiento y alumbrado, colegios, puestos de

salud, por citar algunos. En menor medida disponen de proyectos para eldesarrollo productivo, salvo algunas excepciones; en tal sentido, son las

municipalidades provinciales y locales las que ponen mayor énfasis en eldesarrollo de capacidades del sector productivo, así como en el desarrollo decadenas y territorios.

2.4. Normativa del SNIP

Las normas del SNIP constituyen el conjunto de procedimientos que permitenal Estado regular y ordenar el proceso de la inversión pública en el país, encualquiera de las etapas del ciclo de vida de sus proyectos, y en las que sepretenda solicitar recursos.

A través de estas normas se pretende lo siguiente:

• La orientación y ordenamiento del proceso de inversión pública, y así aprovechar las oportunidades de inversión más rentables, basadas encriterios de rentabilidad social.

• Establecer con claridad los procedimientos que serán utilizados en laformulación y evaluación de las iniciativas de inversión:


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Se debe señalar el procedimiento que se aplicará en materia deanálisis técnico y económico de estas iniciativas.

Se debe fijar una fecha de presentación de las iniciativas deinversión.

Establecer la cobertura institucional en el tema de la inversión.

Definir el procedimiento que se utilizará para darle el seguimientofísico y financiero a cada iniciativa.

Entre las directivas del SNIP tenemos leyes, decretos, resoluciones, directivas,reglamentos y modificatorias, relacionados con su estructura, funcionamiento,pautas para la elaboración de proyectos, seguimiento-evaluación, entre otrasnecesarias para que el sistema cumpla con sus objetivos establecidos.

A continuación se presenta un breve repaso de las normas del SNIP; podráacceder a sus contenidos completos al hacer clic en sus links correspondientes.

2.4.1. Leyes

Por medio de esta Ley se crea el SistemaNacional de Inversión Pública, con la finalidad deoptimizar el uso de los recursos públicosdestinados a la inversión, mediante elestablecimiento de principios, procesos,metodologías y normas técnicas relacionadoscon las diversas fases de los proyectos deinversión.

En sus modificatorias se contempla:

• La promoción de los servicios especializados en elaboración de estudiosde preinversión y evacuación de proyectos de inversión pública, y,además, la modificatoria de la Ley 27293.

• Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas a delegar susatribuciones de evaluación y declaración de viabilidad de los proyectos a

financiarse con operaciones de endeudamiento u otra que conlleve elaval o garantía del Estado.

Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública

Ley 27293 (actualizada) y sus modificatorias: Decreto Legislativo N.° 1091 (parte pertinente);Decreto Legislativo N.° 1005; Ley 28802; Ley 28522 (parte pertinente).


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• La Ley 28802 modifica los artículos 2, 3, 9 y 10 e incorpora el artículo 11y una nueva disposición complementaria a la Ley N.o 27293. Lamodificación se realiza en aspectos como el ámbito de aplicación de la

Ley y la incorporación de los gobiernos locales de forma progresiva, así como en las funciones y atribuciones de la DGIP y de las oficinas deprogramación e inversiones.

• La Ley 28522 modifica el Artículo 4 de la Ley del Sistema Nacional deInversión Pública. Y dispone:

2.4.2. Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública ymodificación de la Segunda Disposición Complementaria del Reglamento de laLey del Sistema Nacional de Inversión Pública.

2.4.3. Directiva general del Sistema Nacional de Inversión Pública

«Todos los proyectos que se ejecutan en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública serigen por las prioridades que establecen los planes estratégicos nacionales, sectoriales,

regionales y locales por los principios de economía, eficacia y eficiencia durante todas susfases, y por el adecuado mantenimiento en el caso de la infraestructura física para asegurar su

utilidad en el tiempo».

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública

Decreto Supremo N.° 102-2007-EF (actualizado) y sus modificatorias: Decreto Supremo N.°038-2009-EF.

Aprobación del nuevo reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública

Decreto Supremo N.° 102-2007-EF (actualizado) y sus modificatorias: Decreto Supremo N.°038-2009-EF.


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Resolución Directoral N.º 003-2011-EF/68.01 que aprueba la Directiva Generaldel SNIP, Directiva N.º 001-2011-EF/68.01.

Modificatorias:

• R. D. N.° 002-2011-EF/63.01 (23 de julio del 2011).• R. D. N.° 003-2012-EF/63.01 (23 de mayo del 2012).• R. D. N.° 008-2012-EF/63.01 (13 de diciembre del 2012).• R. D. N.° 003-2013-EF/63.01 (02 de mayo del 2013).• R. D. N.° 004-2013-EF/63.01 (07 de julio del 2013).• R. D. N.° 005-2013-EF/63.01 (27 de julio del 2013).• R. D. N.° 008-2013-EF/63.01 (31 de octubre del 2013).• R. D. N.° 005-2014-EF/63.01 (20 de mayo del 2014).

2.4.4. Incorporación de gobiernos locales al Sistema Nacional de

Inversión Pública

Incorporan a los gobiernos locales al Sistema Nacional de Inversión Pública,aprueban la Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública para losgobiernos regionales y gobiernos locales.

2.4.5. Disposiciones por tipo de proyectos

• Lineamientos básicos para la formulación deProyectos de Inversión Pública con enfoqueterritorial. Aprobados por R. D. N.º 003-2013-EF/63.01: aprueban CME para PIP derecuperación de servicios postdesastres y loslineamientos básicos para la formulación dePIP con enfoque territorial; establece

disposiciones para PIP mediante el mecanismode obras por impuestos (2 de mayo del 2013).• Lineamientos para la formulación de Proyectos

de Inversión Pública en materia deordenamiento territorial. Aprobados por R. D.N.° 007-2013-EF/63.01 (31 de octubre del2013).

Asimismo, se encuentran disponibles los contenidos mínimos, guías

simplificadas, pautas y lineamientos para los siguientes sectores:


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• Desarrollo urbano.• Educación y Cultura.• Salud, Desarrollo e Inclusión Social.• Energía.•

Producción.• Saneamiento.• Transportes y Comunicaciones.• Justicia.• Defensa.• Turismo.• Prevención de Desastres.• Seguridad Ciudadana.

2.4.6. Cooperación técnica no reembolsable

La Resolución Directoral Ejecutiva N.º 126-2004-APCI-DE aprueba laDirectiva para el tratamiento de los proyectos enmarcados en el SistemaNacional de Inversión Pública que involucran Cooperación TécnicaInternacional.

La Resolución Directoral Ejecutiva N.° 006-2005-APCI-DE incorporanuna Disposición Complementaria a la Directiva N.o 002-2004/APCI-DE sobreproyectos enmarcados en el Sistema Nacional de Inversión Pública queinvolucran Cooperación Técnica Internacional.

2.4.7. Sistema operativo de seguimiento y monitoreo

La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del

Ministerio de Economía y Finanzas emitirá las disposiciones que sean necesarias

Directiva para el tratamiento de los proyectos enmarcados en el Sistema Nacional de InversiónPública que involucran Cooperación Técnica Internacional, Resolución Directoral Ejecutiva N.º126-2004-APCI-DE y modificatorias: Resolución Directoral Ejecutiva N.° 006-2005-APCI-DE.

Resolución Ministerial N.° 251-2011-EF/15.


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para la implementación y funcionamiento del Sistema Operativo de Seguimientoy Monitoreo del Sistema Nacional de Inversión Pública.

También podemos encontrar instrumentos metodológicos, directivas y formatos

específicos:

• Aprobación de Instrumentos Metodológicos para la Evaluación de lasDeclaratorias de Viabilidad otorgadas en el Marco del Sistema Nacionalde Inversión Pública.

• Directiva que establece disposiciones para la elaboración del Inventariode Proyectos de Inversión Pública culminados y no culminados.

• Aprueban Formatos del Sistema Nacional de Inversión Pública para lasMancomunidades Municipales

• Aprobación de la directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública paraProyectos de Inversión Pública de influencia interregional.

• Aprobación de la directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública paramancomunidades regionales.

• Proyectos de Inversión Pública formulados por la UF PROINVERSIÓN enel marco de la 96.o Disposición Complementaria Final de la Ley N.°29951.

Además de la normativa antes mencionada existen otras que se encuentran

relacionadas con el Sistema Nacional de Inversión Pública, las cuales tambiéndebemos tener en cuenta; estas se encuentran a disposición del público engeneral en la página web del Ministerio de Economía:

• Programación Multianual de la Inversión Pública (PMIP).• Emergencia y Desastres.• Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local (FONIPREL).• Obras por Impuestos.• Asociaciones Público-Privadas (APP).• Normatividad Vinculada.• PROCOMPITE.


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3. SNIP NET

3.1. Aplicativos informáticos del SNIP NET

Los aplicativos informáticos SNIP NET son herramientas web que permiten a losusuarios el acceso a información de proyectos, programas, registros,información geográfica, etc., concernientes al Sistema Nacional de InversiónPública. El acceso a estos se realiza a través de la página web del Ministerio de

Economía y Finanzas: www.mef.gob.pe.

El acceso a algunos de los siete aplicativos SNIP NET es restringido, comoveremos más adelante.


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PORTAL DEL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS

INGRESO A APLICACIONES INFORMÁTICAS

Ingreso a Inversión

Ingreso a lasa licaciones


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APLICACIONES INFORMÁTICAS

BANCO DE PROYECTOS


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3.2. Banco de Proyectos

El Banco de Proyectos es un aplicativo informático que sirve para almacenar,actualizar, publicar y consultar

información resumida yestandarizada de los Proyectos deInversión Pública en su fase depreinversión e inversión. Estaherramienta del Sistema Nacionalde Inversión Pública (SNIP)permite al ciudadano en general laconsulta en línea y la interacciónentre las unidades formuladoras

(UF) de proyectos y susevaluadoras (OPI, DGIP, UF, encaso de delegación). Las fichas deregistro (formatos SNIP 03, SNIP

04 y SNIP 05 de la Directiva General de SNIP) son documentos mediante loscuales se resumen los estudios de preinversión de un PIP, PIP Menor oPrograma de Inversión respectivamente.

El Banco de Proyectos se encuentra dividido en dos partes:

• La primera es para la realización de consultas en la base de datos delSNIP; es de uso general.

• La segunda es para almacenar, actualizar, publicar y consultar lainformación resumida y estandarizada de un Proyecto de InversiónPública (PIP) en su fase de preinversión e inversión; es de uso exclusivode personal autorizado.

3.2.1. Acceso para público en general: consulta a base de datos

La consulta de la base de datos permite al público en general absolver susconsultas en cuanto a proyectos, conglomerados y programas específicos quese encuentren dentro del SNIP.

3.2.1.1. Consulta de Proyectos de Inversión Pública

La consulta a la base de datos de proyectos del SNIP se realiza de tres formas:


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CONSULTA DE BASE DE DATOS DE PIP POR SU CÓDIGO SNIP

FICHA RESUMEN DEL PIP

Fuente. http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/new-bp/operaciones-bp.php

b. Acceso por palabra clave

Otra opción de ingreso a la base de datos es mediante el ingreso dealguna palabra o palabras claves del nombre del proyecto. Debemosrecordar que no existe duplicidad de nombres dentro del SNIP. Todos losproyectos son únicos.

Al ingresar a la base de datos por esta forma, el sistema muestra unapantalla con la relación de PIP que contienen la palabra o palabras clavesbuscadas, lo cual nos da la posibilidad de visualizar otros campos de

interés (nivel de gobierno, código SNIP, monto, cadena funcional,


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unidades formuladoras, evaluadoras, ejecutoras, etc.) y exportar la listaen formato Excel. Es necesario que activemos el link que se encuentra enel código SNIP para poder acceder al resumen del proyecto que nosinteresa.

CONSULTA DE BASE DE DATOS DE PIP POR PALABRAS CONTENIDAS EN EL NOMBRE DEL PROYECTO

Fuente. http://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_publica/new-bp/operaciones-bp.php

LISTA DE PROYECTOS QUE CONTIENEN EN SU TÍTULO LA PALABRA BUSCADA

Fuente. http://ofi5.mef.gob.pe/wp/BusquedaAvanzada.aspx?nombre=PARQUE%20ZONAL


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AMPLIACIÓN DE LOS CAMPO DE INTERÉS EN LA LISTA DE PROYECTOS

AMPLIACIÓN DE LOS CAMPOS DE INTERÉS EN LA LISTA DE PROYECTOS

c. Acceso por búsqueda avanzada

La tercera forma de búsqueda de proyectos de inversión es a través de

la búsqueda avanzada. Para acceder a esta opción debemos activar ellink correspondiente.


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CONSULTA DE BASE DE DATOS DE PIP POR BÚSQUEDA AVANZADA

Al ingresar al link de búsqueda avanzada, el sistema nos mostrará unaficha en la cual podremosingresar informaciónconcerniente al proyectoque buscamos, datos

como la localización delproyecto, la cadenafuncional, la unidadformuladora, la situación,etc., estos nos permitenagilizar la búsqueda.

La búsqueda en el sistemanos da como resultado

una lista con los nombresde los PIP que tienensimilitud en losparámetros ingresados enel paso previo; entre ellos

encontraremos el PIP requerido.


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FICHA PARA EL INGRESO DE DATOS: BÚSQUEDA AVANZADA

3.2.1.2. Consulta de conglomerados autorizados

Cuando necesitamos realizar una consulta en la base de datos del SNIP sobrelos conglomerados7 autorizados, debemos realizarla activando el link asociadoal punto B de la aplicación. Debemos saber que un conglomerado en el sistema

de inversión pública es un proyecto que suma varios proyectos similares y que,en general, tiene la libertad de aprobar en su interior cada una de susiniciativas de inversión. En el SNIP existen más de 50 conglomeradosautorizados.

7 Se entiende por conglomerado al conjunto de PIP similares que tienen el mismo tratamiento que unúnico PIP. La DGIP autoriza los conglomerados y los codifica.


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CONSULTA DE BASE DE DATOS DE CONGLOMERADOS AUTORIZADOS

Como resultado de nuestra búsqueda, el sistema nos proporciona una lista delos conglomerados que se encuentran autorizados. De tal lista, debemosseleccionar el código correspondiente al conglomerado requerido; esta acciónnos dará la posibilidad de acceder a una lista de proyectos pertenecientes adicho conglomerado.

LISTA DE CONGLOMERADO AUTORIZADOS


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LISTA DE PROYECTOS DEL CONGLOMERADO

FICHA RESUMEN DEL PIP PERTENECIENTE AL CONGLOMERADO AUTORIZADO

3.2.1.3. Consulta de programas de inversión

Para consultas respecto a programas de inversión, tenemos que activar el link respectivo. Una vez realizado, el sistema nos presentará una lista que contienea todos los programas de inversión registrados. De estos, debemos seleccionarel que sea de nuestro interés, y luego activar el link del código del programa deinversión correspondiente. Esta acción nos permitirá obtener la ficha deresumen del programa y la posibilidad de ver su estado actual, así comoacceder a una impresión de la misma.


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CONSULTA DE BASE DE DATOS DE PROGRAMAS DE INVERSIÓN PÚBLICA

LISTA DE PROGRAMAS DE INVERSIÓN PÚBLICA


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FICHA DE RESUMEN DEL PROGRAMA DE INVERSION PÚBLICA

3.2.2. Acceso para operadores SNIP

A diferencia del acceso a la base de datos, que es de uso del público engeneral, esta aplicación solo tiene como usuarios a las unidades formuladoras y

las oficinas de programación e inversiones de los gobiernos locales, regionales ynacionales.

El acceso para operadores SNIP es un aplicativo WEB para el registro deProyectos de Inversión Pública, lo cual ayuda a hacer el seguimiento durante suformulación y evaluación. Se encuentra normado por la Resolución DirectoralN.° 002-2009-EF/68.

ACCESO PARA OPERADORES SNIP


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considerar que la función corresponde al nivel máximo de agregación delas acciones de gobierno para el cumplimiento de los deberesprimordiales del Estado.

El programa es el desagregado de la función que refleja accionesinterdependientes con la finalidad de alcanzar objetivos y metasfinales, mediante la combinación de recursos humanos, materialesy financieros.

El subprograma es el desagregado del programa que representalos objetivos parciales identificables dentro del producto final deun programa.

En los casos que corresponda, una vez seleccionado el subprograma semuestra la OPI responsable de la evaluación de los estudios.

• Pertenencia a un PIP. Deben indicar, además, si el PIP pertenece —ono— a un PIP; si pertenece —o no— a un conglomerado autorizado. Enel caso de pertenecer a uno, se seleccionará de la lista el código delconglomerado autorizadorespectivo. La UFsolamente registra los

proyectos que conformanel conglomerado, y no elconglomerado en sí.

• La localización

geográfica. Seleccionarla localización geográficadonde se ubica el PIP(departamento, provinciay distrito); se puedellegar hasta el detalle decentro poblado, si espertinente.

• La Unidad Formuladora del Proyecto de Inversión Pública. Estepunto está relacionado con el usuario conectado al sistema, quien deberegistrar obligatoriamente los datos de los responsables de laformulación del PIP y del responsable de la unidad formuladora. Por logeneral, esta información la proporciona la persona que encarga la

formulación de un proyecto, o la posee la UF. En muchos casos, laelaboración del proyecto también incluye la elaboración de la ficha SNIP


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de ingreso, por lo que es recomendable solicitar esta información aliniciar el proyecto.

• La Unidad Ejecutora recomendada del Proyecto de Inversión

Pública. Como su nombre lo indica, es la unidad que se va a encargarde la ejecución del proyecto. Esta debe ser elegidas de acuerdo con lanaturaleza del proyecto y con las competencias de cada una de lasinstituciones. En el caso de un gobierno local que se constituya comounidad ejecutora, se deberá consignar la ubicación geográfica de dichogobierno.

3.2.3.2. Los estudios

• Nivel de estudio del PIP. Incluye la siguiente información:

Fecha de elaboración del estudio. Autor. Costo de elaboración.

Para los estudios de preinversión de un proyecto, cabe resaltar que solose podrá ingresar/modificar la información del estudio actual del PIP.

• Nivel de estudio recomendado para declarar VIABILIDAD.

Consiste en seleccionar el nivel de estudio para que la UnidadFormuladora considere suficiente para que el PIP sea declarado VIABLE.En el caso de una DOBLE DELEGACIÓN, el sistema exigirá la aprobaciónde este estudio para pasar al estado PENDIENTE DE VIABILIDAD.

3.2.3.3. La justificación del PIP

• Planteamiento del problema. Es un resumen del problema que el PIPpretende resolver; se debe exponer sus principales causas y efectos,además de la información referente al número de beneficiarios directosen función del tipo de PIP.

• Número de beneficiarios directos.

• Características de los beneficiarios directos. Se refiere a lascaracterísticas de los beneficiarios directos en función del tipo de PIP.

•

Objetivo del proyecto. Resumen del objetivo del PIP.


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3.2.3.4. Las alternativas del PIP

• Descripciones. En teoría, se debería seleccionar a las tres mejoresalternativas de los estudios de preinversión para el PIP. En muchos

casos, los proyectos solo cuentan con dos alternativas. En los casos enque se justifica la ausencia de una o dos alternativas adicionales a larecomendada, se ingresa una frase que indique el hecho, por ejemplo:«No existe alternativa».

• Los indicadores. Por cada una de las alternativas, se señala el montode la inversión total (a precio de mercado y a precio social) en

Nuevos Soles, y el valor de losindicadores de rentabilidad del

PIP (COSTO/BENEFICIO oCOSTO/EFECTIVIDAD),dependiendo del análisis que sehaya realizado.

Si se opta por el primer análisis,se debe ingresar solo el VAN y elTIR; en el caso contrario se debeingresar el cociente de dividir el

valor actual neto de los costos (aprecio social) entre el valor delindicador de efectividad y el

nombre de dicho indicador del análisis COSTO/EFECTIVIDAD; en lasalternativas faltantes, se debe poner el valor de cero (0).

Para poder entender un poco más sobre este punto, podemos ver, amanera de ejemplo, la siguiente situación en la que se cuenta con dosalternativas; estas son susceptibles de ser medidas mediante un análisis

COSTO/BENEFICIO:

El monto de dichas alternativas a precios de mercado es de 1millón y 1.5 millones.

A precio social, las alternativas están valoradas en 0.8 millonesy 1.3 millones, con valores del VAN de 0.5 millones y 0.3 millones,y una TIR de 22% y 20%.

Dados estos datos, el ingreso seria de la forma expresada en la tabla que

sigue.


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TABLA 1. INDICADORES DE LAS ALTERNATIVAS SELECCIONADAS

En el caso de los indicadores de COSTO/EFECTIVIDAD se puedeconsiderar, también a manera de ejemplo, una situación en la que existeuna única alternativa en la cual el precio social del indicador de costo-efectividad es 450000, cuyo indicador COSTO/EFECTIVIDAD son los«pacientes atendidos».

En tal caso, el ingreso de indicadores sería como se indica:

Alternativa 1

(recomendada)

Alternativa 2

(no existe)

Alternativa 3

(no existe)Monto de la inversión

total

(Nuevos Soles)

Monto a precio de

mercado 1000000 0 0

Monto a precio social 800000 0 0

Costo-beneficio

(A precio social)

VAN

TIR

Costos/efectividad Precio social

COSTO/EFECTIVIDAD 450000 0 0

Indicador

COSTO/EFECTIVIDAD

Pacientes

atendidos

• Análisis de sostenibilidad de la alternativa recomendada.

Registra las conclusiones del análisis de la sostenibilidad del PIP: indicala demanda de gasto corriente que garantizará su sostenibilidad en eltiempo. Solo en el caso de que el PIP fuese autosostenible —si esgenerador de recursos propios— se realiza una evaluación económicaprivada de proyectos que determine el VAN y TIR privados.

• Gestión del riesgo de desastres en el PIP. En este punto se incluye

información relacionada con el nivel del peligro identificado en la zona

Alternativa 1

(recomendada)

Alternativa 2

(no existe)

Alternativa 3

(no existe)

Monto de la inversión

total(Nuevos Soles)

Monto a precio de

mercado

1000000 1500000 0

Monto a precio social 800000 1300000 0

Costo-beneficio

(a precio social)

VAN 500000 300000 0

TIR 22 20 0

Costos/efectividad Precio social

COSTO/EFECTIVIDAD

Indicador

COSTO/EFECTIVIDAD


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donde se ubica el proyecto, las medidas de reducción de riesgos dedesastres, así como los costos estimados de estas medidas.

3.2.3.5. Los componentes del PIP (en la alternativa recomendada)

• Declaración de metas y unidad de medida. La declaración de metasse realiza mediante lainscripción de losnombres de cada una delas metas y unidades demedida. El sistemaautomáticamente generauna tabla de cronogramade inversión —y otra deavance físico— con losdatos, y de acuerdo conel orden de ingreso de lainformación. A ello se leadiciona el tiempoprevisto para dar inicio a

la ejecución del proyecto (mes y año) y la forma en que estarádistribuido en periodos (meses, trimestres, semestres, años).

• Cronograma de inversión y cronograma de metas físicas. Una vezterminado el ingreso de los datos del proyecto, el sistema presenta dostablas similares, la primera es del cronograma de inversión, y la otra,el cronograma de metas físicas, ambas según las metas del PIP. Dosrecomendaciones en este punto:

Primero, el sistema tiene una limitación en el tiempo de acceso y

en la rapidez, por lo que se recomienda ir grabando la informacióna medida que se va ingresando, sobre todo al llegar a este punto.

Segundo, la información suministrada en ambos casos debe serexpresada en números enteros, sin comas ni puntos decimales.

• Operación y mantenimiento del PIP. Se realizan en función de lafecha de inicio de las operaciones del PIP ya terminado, por lo cual seselecciona el mes y año; estos no pueden ser menores que la fecha

prevista de ejecución. Para el ingreso de los costos de operación y


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mantenimiento, se debe considerar la situación con —y sin— proyecto,según se seleccione la cantidad de años.

• Inversiones por reposición. Hace referencia a los montos

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