G L A V A I

1. POJAM UPRAVE

Pojam uprave se može definisati sa dva aspekta, uprava u funkcionalnom i u organizacionom

smislu.

1) FUNKCIONALNI POJAM UPRAVE: Funkcionalni pojam uprave još se naziva

materijalni pojam. Sama reč "funkcionalan" znači da je reč o funkciji, akciji, poslu, delatnosti,

aktivnosti i u konkretnom slučaju misli se na funkciju sastavljenu iz više delatnosti koje vrše organi

javne uprave. Definisanje uprave u funkcionalnom ili materijalnom smislu u suštini je odgovor na

pitanje- šta radi javna uprava. Tako dolazimo do odgovora da ona upravlja javnim poslovima.

Javni poslovi su opšte-korisni poslovi ili dobra koja su korisna i potrebna za sve građane, za

celo društvo. Upravljanje sa javnim poslovima obuhvata u sebi:

a) Vršenje vlasti

b) Vršenje javne službe

Upravljanje predstavlja dinamičan pojam. U savremenom smislu reči, upravljanje

predstavlja zbir upravnih aktivnosti koji se generalno svode na efikasno vršenje javnih službi, pa

tako, ovaj pojam obuhvata: organizovanje; usmeravanje; vladanje; rukovođenje; koordiniranje

Funkcionalni pojam uprave sacinjavaju:

- Upravna funkcija - zbir radnji koje znače vršenje vlasti, a to uključuje:- autoritativne aktivnosti na izdavanju raznih dozvola i licenci; i- izricanje zabrana i nametanje obaveza građanima koje ako ne budu izvršenedobrovoljno, podrazumevaju i primenu prinude.

- Upravna delatnost – zbir autorititativne i neautoritativne aktivnosti koje se vrše zbog ostvarivanja socijalnih ili društvenih ciljeva, odnosno ciljeva koji su u zajedničkom interesu svih građana

2) ORGANIZACIONI POJAM UPRAVE: Organizacioni pojam uprave naziva se još

formalni pojam. Reč "organizacioni" navodi na činjenicu da se radi o organu, organizaciji. Pri tome,

misli se na upravni organ, upravnu organizaciju. Tako, uprava u drugom, organizacionom, značaju

predstavlja zbir organa, odnosno institucija kojima je povereno upravljanje javnim poslovima. Te

institucije, znači, mogu da budu javne (državne, jedinice lokalne samouprave), ali i privatne (kada

su im poverena javna ovlašćenja). Javna uprava sa organizacionog/formalnog aspekta (najširi smisao) obuhvata:• državnu upravu - ministrastva, organe u sastavu, upravne organizacije;• lokalnu samoupravu - gradonačelnik, skupština grada (opština);• javne ustanove (službe) - ustanove za obrazovanje, zdravstvo, nauka, kultura;• fondove - zdravstveni, penzijski, za puteve;• javna preduzeća;

• privredna društva sa javnim ovlašćenjima• nevladine organizacije sa javnim ovlašćenjima

Podela uprave na organizacionu i materijalnu, razume se nije jedina moguća podela koja

može da se izvrši u vezi sa pojavama koje proučavamo. U određenom društvu javlja se podela

uprave na javnu i privatnu. Javna uprava obuhvata delatnosti izvršnih organa koji se javljaju na

različitim nivoima političke i pravne organizacije, bez obzira na to da li se radi o nacionalnom,

državnom ili lokalnom nivou. Privatna uprava obuhvata procese upravljanja u privatnom sektoru

koji može da se odnosi na manji ili veći deo nacionalne privrede, zdravstva ili školstva.

2. TERMINOLOSKE RAZLIKE IZMEDJU POJMA ADMINISTRACIJE I UPRAVE

U državama bivše Jugoslavije u pravnim propisima je zastupljen termin uprava, dok se

udžbeničkoj literaturi sve više koristi termin administracija. Uprava kao formalni / organizacioni pojam - Pod pojmom uprave, u formalnom i organizacionom smislu, najčešće se podrazumeva državna uprava, shvaćena kao zbir državnih organa i organizacija koji vrše upravne poslove, određene ustavom i zakonom. U Republici Srbiji to bi bili: ministarstva; organi u sastavu ministarstava (uprave, inspektorati, biroi, saveti); samostalni državni organi (agencije, direkcije, komisije) i upravne organizacije (zavodi, centri, arhivi).

Uprava kao materijalni/funkcionalni pojam - Pod upravom u materijalnom smislu najčešće se podrazumeva vršenje vlasti, tj. vršenje upravne funkcije koja je sastavljena, pre svega, od delatnosti koje predstavljaju neposredno vršenje vlasti. Takve delatnosti su: izvršavanje zakona, rešavanje upravnih predmeta (stvari) i vršenje upravnog nadzora. Ali, ovakvo opredeljivanje uprave, iako je tačno, nije potpuno, odnosno ne obuhvata neautoritativne aktivnosti uprave koje u novije vreme, zauzimaju sve značajnije mesto u određivanju upravnih delatnosti.

3. POJAM UPRAVLJANJA

(preskociti)

4. ELEMENTI UPRAVNE DELATNOSTI

U skoro svim definicijama pod upravljanjem se podrazumeva izvršavanje ciljeva koje je

postavila jedna politička zajednica ili privatna organizacija.Definicije upravljanja mogle bi se podeliti na maksimalističke i minimalističke:

• Maksimalističke - traže elemente upravnog procesa u svakom sistemu ljudske interakcije počinjajući od primarne grupe i završavajući sa kompleksnim diferenciranim aktima života globalnog društva.

• Minimalističke - obuhvatju samo delatnosti jednog sistema pravno formalizovanih organa koji imaju izvršnu fukkciju.

Podnošenje predloga za donošenje opštih akata i preuzimanje konkretnih mera: *Na zahtev Skupštine i Vlade, ili po sopstvenoj inicijativi, pripremaju propise i druge opšte

akte shodno planovima i programima rada Skupštine i Vlade. Akte dostavljaju kao nacrt propisa ili

u kasnijoj fazi kao predlog propisa.

* Predhodno se pribavlja mišljenje zainteresovanih organa, odgovarajućih stručnih

organizacija i zainteresovanih organizacija i zajednica.

* Organi državne uprave su najčešći predlagač i inicijator za donošenje novih propisa i

drugih opštih akata. Odatle, upravni organi od izvršioca, postaju kreatori utvrđene politike.

Najpre, upravna delatnost obuhvata podnošenje predloga o preduzimanju određenih mera ili

utvrđivanje pravaca vođenja ekonomske, socijalne i kulturne politike čije izvršavanje je povereno

javnoj upravi. Proces predlaganja zakona i drugih opštih akata, najčešće se odvija na sledeći način:

UPRAVA ► VLADA ► PARLAMENT

Značenje ovog elementa upravne delatnosti postaje sve veće, naročito u novije vreme. Uloga

uprave u pripremi predloga za donošenje najrazličitijih ekonomskih, tehničkih i pravnih odluka

(zakona) je suštinska i nezamenljiva, pre svega zato što kadrovi u upravni predstavljaju neiscrpan

rezervoar tehničkog znanja.

Davanje informacija i obaveštenja: Davanje informacija, odnosno obaveštenja, predstavlja drugi

značajan elemenat u upravnoj delatnosti. I za ovaj elemenat može se reći da postaje izuzetno važan

u savremenim uslovima. Ovo proizilazi iz dramatičnog preokreta u procesu odlučivanja koji unosi

informatika, banke podataka itd.

Kao i predlozi za ostvarivanje raznih projekata, uprava dostavlja informacije predstavničkim

telima ili egzukativnim organima, ali isto tako i građanima. Eventualna moć uprave da vrši

zloupotrebe povezana je baš sa zabranama, odnosno sa dostavljanjem lažnih informacija.

Uprava može biti zainteresovana za davanje lažnih podataka da bi pokrila svoje neuspehe u

vršenju misije koja joj je poverena, odnosno nezakonitosti u njenom poslovanju. Sa druge strane,

ona raspolaže sa najvećim bogatstvom informacija zato što je u dodiru sa svakodnevnom realnošću

u sprovođenju politike koja joj je poverena.

Izvršavanje zakona i sprovođenje utvrđene politike: Izvršavanje, ili još, sprovođenje odnosno

ostvarivanje politike formulisane od zakonodavca (u čemu i ona sama ima mali udeo) predstavlja

delatnost koja je, možda najveći izazov u upravi. Izvršavanje predstavlja izvanredno važan element

u upravnoj delatnosti.

U konteksu ove operacije u upravi bi mogle da se smeste pojave koje Fejol definiše kao:* predviđanje,* organizovanje,* komandovanje

* koordinacija* kontrola.Isto tako, u okvirima ove delatnosti uprave mogle bi se obuhvatiti delatnosti koje Pusić opisuje

kao:• planiranje,• usmeravanje,• kontrolisanje,• ocenjivanje i• ponovno usmeravanjeTakvi su i elementi izvršne delatnosti koje je Gulik objedinio pod poznatom skraćenicom

POSDCORB koji obuhvata aktivnosti (prema početnom slovu tih reči na engleskom) na:• planiranje (planning)• organizovanje (organizing).• personalna politika (staffing),• rukovođenje (directing),• koordiniranje (coordinating),• izveštavanje (reporting) i• budžetiranje (budgeting).

5. UPRAVNI ORGANI I ORGANIZACIJE

Organi i organizacije koji vrše upravnu delatnost nazivaju se upravne organizacije. Svi oni

vrše određene društvene poslove koji su im povereni zakonom. Kao i sve moderne organizacije, oni

su funkcionalno definisani, što znači da u njima postoji određena podela rada (specijalizacija).

Organizacije raspolažu određenim budžetskim (državnim ili lokalnim) sredstvima za vršenje

svoje delatnosti. Državni karakter upravnih organizacija i usluga koje one vrše u određenom

vremenskom periodu, u zavisnosti od ideologije političke elite u određenoj državi, može da bude

izraženiji ili može biti relativiziran preko procesa privatizacije u većem broju upravnih delatnosti.

Podela vršilaca upravne delatnosti na organe i organizacije izražava jačanje uloge

neautoritativne ili nedržavne uprave. Uprava u klasičnom smislu reči nastupa iz autoritativnih

pozicija zato što predstavlja zbir organa državne vlasti (iako deluju više kao transmisioni organi).

Sve njihove odluke snabdevene su sa pravnim sankcijama i mogućnošću primene prinude i kao

takvi ne mogu da naiđu na ozbiljan otpor.

Međutim, niz upravnih intrevencija danas ne polazi od pozicije vlasti. U upravi mogu da

budu angažovani i angažuju se inžinjeri, lekari, pravnici i drugi stručnjaci. Odluke što oni donose

zasnivaju se na profesionalnoj kompetenciji i ne reflektuju se sa odnosom vlasti iza koje stoji

prinuda. Ovakva neautoritarna dimenzija upravljanja poslovima sve više dolazi do izražaja u

savremenoj upravi.

6. UPRAVA I POLITICKA VLAST

Upravne oganizacije vrše izvesne usluge koje imaju društveni karakter. Tačnije rečeno, one

vrše određene delatnosti u interesu celog duštva. U društvu se javljaju potrebe koje pojedinac treba

sam da zadovolji. On treba da se hrani i da se oblači, kao i da se brine za neke druge lične potrebe.

Na nivou tih potreba uopšte se ne postavlja pitanje za vođenje nekakve politike za zadovoljavanje

javnog intresa. Ovde se javni interes zadovoljava kroz niz pojedinačnih napora za zadovoljavanje

ličnih potreba, iako uticaj na socijalnu politiku i na tom ličnom planu nije zanemarljiv.

Međutim, postoji i jedna druga kategorija potreba za čije zadovoljavanje je potrebno, prema

koncepciji koja preovladava u određenom društvu, ulaganje javnih sredstva. Uprava se javlja u tom

slučaju kao instrument koordiniranja aktivnosti koje vode prema njihovom zadovoljavanju. Ali,

uprava nije vrednosno neutralna. Ona asimilira vrednosni sistem vladajuće elite u jednom društvu.

Uprava ostvaruje ekonomske, socijalne i kulturne koncepcije tih "upravljačkih kategorija". Zato,

raspon potreba koje jedno društvo zadovoljava je podložan najdrastičnijim varijacijama.

7. NAUKA O UPRAVI KAO POSEBNA NAUCNA DISCIPLINA

Nauka o upravi bavi se fenomenom upravljanja u njegovim različitim manifestacijama. Ona

analizira upravne delatnosti koje sačinjavaju upravnu funkciju, kao i ulogu upravnih organizacija u

okviru jednog određenog mehanizma na ekonomskom, političkom i pravnom kauzalitetu. Ona, isto

tako, ispituje interakciju između te organizacije i drugih institucija koje postoje u jednom društvu.

Ali, nauka o upravi usmerava svoj analitički napor prema proučavanju unutrašnjeg

funkionisanja upravnih organa i organizacija shvaćenh u najširem smislu kao ponašanje

kooperativnih ljudskih sistema. Ona izučava ponašanje ljudi u organizacijama, funkcije formalne i

neformalne organizacije, podelu rada i sistem vlasti i komunikacije. Zadatak nauke o upravi, u

ovom smislu je da realistički da deskripciju najrazličitijim upravnim situacijama kao i njihovom

potencijalu u rešavanju problema pred kojima stoji društvo. To je, razume se, minimalan uslov koji

ova diciplina treba da ispuni da bi mogla da pretenduje na naučni status.

8. NAUCNA TEORIJA I METODE

Teorija savremene nauke podrazumeva splet sistematski međusobno povezanih apstraktnih

postavki, ali koje se zasnivaju na iskusno proverenom saznanju. Da bi se ostvarilo naučno

kontrolisano sakupljanje takvih saznanja, mora da se upotrebi ceo niz tehničkih procedura kao što

su: posmatranje, inervjuisanje, priprema primerka, priprema nacrta istraživanja, analiza sadržine,

sakupljanje dokumenata itd.

Istraživačima stoje na raspolaganje različite vrste dokumenata kao što su zapisnici (oni što

opisuju tok sednice tela kao što su: parlament, vlada, sudovi, razne organizacije itd.) stenogrami (iz

istih sednica), izveštaji, zatim poslovna dokumenta (knjige inventara, bilansi, fakture) i pravna

dokumenta. Grupa poslovnih pravnih dokumenata sadrže različite materijale kao što su: formalne

povelje, legalna dokumenta, oficijalne publikacije, zapisnici sa sastanaka, korespondencija, upisani

kodeksi profesionalne etike, lista pravila i procedure i pregledi činjenica i brojevi. Korisnost

ovakvog materijala će zavisiti, međutim, u velikoj meri od veštine i brige koju će istraživač

primeniti u njihovom korišćenju, zašto sva ova dokumeta i bilansi ne mogu se koristiti bez rezerve

obzirom na činjenicu kako može iz jednog ili drugog razloga da se njima da kozmetički izgled.

Ponekad su itraživaču dostupna lična dokumenta sačinjena od učesnika u organizaciji. Tako

mogu da se nađu autobiografije, pisma, dnevnici i drugi pisani materijali zapisani po inicijativi

autora koji teži da zabeleži svoja lična iskustva i uveravanja. Takvi materijali moraju, kao i sva

druga dokumenta, da budu kritički ispitani s obzirom na njihov mogući pristrasni karakter, a ako se

savesno upotrebljavaju mogu dati korisna saznanja.

Istraživači mogu da koriste i obimne zapisnike i statistike - koje organizacije vode za njihove

lične potrebe. Veliki broj bilansa proizvoda, koji obično stoje na rspolaganju mogu delimično da

objasne popularnost produktivnosti kao zavisne varijabile u organizacijskom istraživanju, a

odsustvo sistematskih podataka o takvim oblastima kao što je konflikt može objasniti njegovo

relativno zanemarivanje. Bilansi sa kojima raspolažu organizacije mogu da budu korisni na različite

načine istraživačima. Tako, bilo bi moguće da se sakupe podaci o broju i profilu službenika u više

ornanizacije iz vremena njihovog osnivanja, da bi se ispitale njihove krivulje rasta u toku vremena.

Ili pak, bilansi organizacija mogu da se iskoriste kao baza o razlikama među radnim grupama sa

stalno visokom ili niskom produktivnošću koja se zatim eventualno povezuje sa razlikom u načinu

rukovođenja povezanom sa ove dve vrste grupe.

Nauka o upravi (javna uprava) i upravno pravo - Na kraju, trebalo bi da se razgraniči nauka o upravi (ili javna uprava) od upravnog prava.

Upravno pravo izučava pojave u javnoj upravi iz gledišta pravnih propisa. Ova grana nauke

je zainteresovana isključivo za normativni aspekt upravne organizacije i ponašanja ljudi u njima.

Nauka o upravi (ili javna uprava), naprotiv, zainteresovana je da dobije realnu, empirijsku

sliku o tome kakvo je stvarno ponašanje ljudi u ostvarivanju upravnih zadataka.

G L A V A II

3. KAMERALIZAM

Kameralisti predstavljaju grupu nemačkih i austrijskih profesora i upravih funkcionera koji

se prvi put javljaju negde polovinom 16. veka, dok svoju glavnu aktivnost predstavnici te škole

razvijaju u 18. veku u Pruskoj Fridrih Vilhelm I i u Austriji Marija Terezija.

Kameralizam predstavlja odgovarajuću sistematizaciju postupaka kojima su se služili

službenici u upravnim biroima u toku svog rada.

Kameralisti se upoređuju sa nekim drugim školama, kao sto su merkantilisti i fiziokrati. Ali,

njih ne interesuju samo pitanja aktivnog trgovačkog bilansa i bogatstvo jedne zemlje u plemenitim

metalima kao merkantiliste, niti pak problem produktivnosti odnosno neproduktivnosti posebnih

sektora u nacionalnoj ekonomiji kao fiziokrate. Njih interesuje, pored gore navedenih pitanja, i

pitanje sistematkog vršenja upravnih poslova. Jedan od kameralističkih autora nabraja više

aktivnosti u Prusiji iz 17. veka čiji uspeh pripisuju ugledu pruskog upravnog sistema: pomoć

siromašnim licima, medicinskim i sanitarnim ustanovama, osnivanje mnogih industrijskih grana i

regulisanje nekih od njih, pretvaranje pustoša u plodnu zemlju, izgradnja vodenih puteva itd. Dalje

on navodi selekciju sposobnih mladih ljudi kao personal u upravnim službama, reformu valute,

izvršavanje pravde, ubrzavanje upravnih postupaka i slično.

Među najznačajnije kameralistčke autorie ubrajamo Melhior Fon Ose, Georg Cinke i Johan

Fon Justi. Dosledno načinu izlaganja u ovoj glavi, ovde će biti izneti za ilustraciju mali fragmenti iz

dela poslednjih dva autora.

G L A V A III

1. JAVNA UPRAVA KAO FORMALNA ORGANIZACIJA

Pod formalnom organizacijom podrazumevaju se formalizovani sistemi uloga koje treba da

ispune članovi organizacije, da bi se ostvarili unapred postavljeni ciljevi. Ti ciljevi se ostvaruju

pomoću određenih formalno utvrđenih procedura koje ostaju zapisani u pravilnicima, statutima i u

drugim pravnim aktima organizacije. Organizacije koje se svesno osnivaju da ostvaruju utvrđene

ciljeve sadrže različite mehanizme pomoću kojih se koordiniraju napori pojedinca i grupe u njima.

Primer takve formalne organizacije su i upravne organizacije. One su definisane kao

organizacije koje vrše određene javne poslove utvrđene zakonom. U njima postoji relativno trajna

podela rada, a poslove vrše javni ili upravni službenici sa određenom stručnom spremom kao

njihovo doživotno zanimanje. Ciljevi upravnih organizacija i pravila delatnosti koje oni ostvaruju

definisani su ispred na bazi predhodnog planiranja, a ne nastupaju same od sebe kao spontan

proizvod socijalnih procesa. Kako bi ostvarivale svoje ciljeve upravne organizacije moraju

raspolagati ljudima i sredstvima .Specijalizacija u formalnoj organizaciji - Podela rada je pojava koja vodi prema specijalizaciji. Pod podelom rada podrazumevamo rasčlanjivanje jedne delatnosti na uža delovanja koja se poveravaju jednom ili više izvršilaca.

Specijalizacija u javnoj upravi najčešće se javlja kao specijalizacija na profesionalnom

nivou. Najbitniji uslov za zapošljavanje u modernu profesionalnu upravu je posedovanje određenih

stručnih kvalifikacija. Podela rada u upravi javlja se i u postojanju određenih organizacionih formi

za vršenje određenih delatnosti. U okviru tog procesa i standardizacije, tj, postojanje određenih

tehničkih postavki u vršenju određenih delatnosti. Proces, pomoću koga se takvo raščlanjene

delatnosti povezuju u jednu celinu, naziva se koordinacija. Osim toga organizacije uopšte, a

posebno organi državne uprave, imaju složenu unutrašnju funkcionalnu diferencijalnu,a posebno

organizacionu jedinicu.

Hijerarhija u formalnoj organizaciji - U skoro svakoj orgaizaciji a posebno u savremeno

kompleksnim organizacijama, kao što su upravne službe, postoji hijerarhija. Hijerarhijska piramida

se sastoji od jednog stratificiranog (slojevitog) sistema funkcija koje se kreću od posebnih

(specijaliziranijih) do opštih. Nosioci po opštih funkcija na taj način kontrolišu rad nosioca nižih-

posebnih funkcija. Hijerarhija je neophodno sredstvo za ostvarivanje koordinacije koje, kao što smo

kazali, različite organizacione podsisteme objedinjava u jednu celinu.

Postojanje hijerarhije manifestuje jedan od značajnih aspekta organizacione strukture, a to je

nejednakost vlasti, prestiž i prihodi u njoj. Neke uloge u organizaciji su cenjenije i nagrađenije od

drugih. Rukovodeće mesto je cenjenije od jednog početnika, intelektualni rad od fizičkog, više

kvalifikacije od nižih. Zato bi trebalo da se upoznamo sa kategorijama vlasti i moći kao jednim od

centralnih mehanizama organizacionog života.

Pojam moći i vlasti - Jedna od prvih definicija o moći kao i analitička distinkcija između

moći i vlasti potiče od Vebera. Veber definiše moć kao"verovatnost da jedna ličnost u okviru jednog

socijalnog odnosa biće u stanju da ostvari svoju volju i pored otpora, bez obzira na osnovu čega

počiva ta verovatnoća". Vlast, je sa svoje strane, "verovatnoća da određene specifične zapovesti (ili

sve zapovesti) iz datog izvora budu prihvaćene od date grupe ličnosti." Dok je moć povezana sa

ličnošću, vlast je povezana sa socijalnim pozicijama ili ulogama i to je osnova njene legitimnosti.

Dok je moć faktički odnos, vlast je legitiman odnos dominacije i uređenosti, tako što se može

definisati kao legitimna moć.

Ako prihvatimo pristup Vebera, tada odnosi nadređenosti i podređenosti u organizaciji koja

treba će da nazovemo odnosi vlasti, zato što proizilaze iz zakonitih iščekivanja različitih uloga u

organizaciji.

Ciljevi javne uprave - Uprava ne učestvuje samo u ostvarivanju glavnih strategijskih opcija jednog

društva koji daju formu njegovoj budućoj sudbini. Ciljevi koje formulišu predstavnici tela dati su na

najvišem nivou apstraktne opštosti. Opšte ciljeve treba rasčlaniti na niz užih konkretnih ciljeva.

2. NEFORMALNA ORGANIZACIJA

Kada bi se svi zaposleni u jednoj organizaciji, bez obzira na to da li je ona upravna ili ne,

odnosili potpuno onako kao što je predviđeno propisima, tada sociološka analiza organizacije ne bi

imala nikakav smisao. Ljudi bi se odnosili baš kako je predviđeno i bilo bi dovoljno da poznajemo

samo zakonske propise i norme odgovarajuće organizacione strukture da bi smo mogli sa

sigurnošću predvideti postupke zaposlenih u njoj. Ali, ljudi u svojoj radnoj sredini ne odnose se

uvek tako kako predviđaju propisi. U toku rada oni nalaze vreme da uspostave uzajamne socijalne

odnose, razvijaju prijateljstva i neprijateljstva, da budu u dobrim ili lošim odmosima sa

predpostavljenima, da se solidarušu sa onim članovima kolektiva koji su im slični po ekonomskom

položaju, poreklu, obrazovanju, običajima itd. Iz formalne organizacije proizilaze zejednički

običaji, norme, ideali za koje nema ni reči u oficijelnim aktima (pravilnicima) formalne

organizacije. Interesi koji utiču na ove neformalne društvene odnose u organizaciji ne moraju biti

samo materijalni, vec i razli vidovi licne satisfakcije.

Klike u javnoj upravi - postojanje neformalne organizacije može se učvrstiti socijalnom

kohezijom organizacije, da predstavlja socijalni cement njenog jedinstva. Ali, s druge strane,

neformalne grupe koje mogu da deluju i u formi klike mogu ozbiljno da blokiraju napor za

ostvarivanje ciljeva organizacije i da iskoriste energiju organizacije za druge, grupne ili privatne

ciljeve.

Pod klikom se podrazumevaju grupe organizacija čija se vrednost i ciljevi razlikuju od onih

ciljeva koje treba ostvariti formalna organizacija.

Dok političke partije, donekle i grupe za pritisak, (pod grupom za pritisak podrazumevamo

takve grupe koje žele da utiču na nosioce vlasti, za razliku od političkih partija, ne nastoje direktno

da osvoje tu vlast) mogu se računati kao normalna pojava u takmičenju ineresa raznih slojeva u

društvu, klika predstavlja pojavu koja se u okviru jedne organizacije računa kao nepoželjna. Klike

su česta pojava u organizacijama, ali ona dobija patološki intenzitet čak i kada takve ilegalne grupe

uspeju da zavladaju čitavom organizacijom, potiskujući njene profesionalne kriterijume i onaj

socijalno korisni cilj koji im je postavilo društvo.

Pod klikiom podrazumevamo neformalnu spregu dve ili više ličnosti koje nastoje da postižu

određene ciljeve, obično pravno i moralno nespojive sa pravilima formalne organizacije.

3. OSNOVNI PRINCIPI UPRAVLJANJA JAVNOM UPRAVOM

Svaka organizacija sadrži osnovne elemente: materijalni elemenat sastavljen iz sredstava sa

kojima raspolaže organizacija; i strukturalnog elementa organizacije koji označava organizacijsku

strukturu, odnosno povezivanje ciljeva, ljudi i sredstva zvog ostvarivanja željenog efekta. To se

postiže upotrebom određenih principa, kako pri formiranju upravnih organa, tako i u procesu

upravljanja u okvirima već formirane organizacije. Principi centralizacije i decentralizacije sa svim

njihovim pojavama, formama i oblicima predstavljaju jedne od osnovnih principa upravljanja, kao i

osnovne principe pri formiranju upravnih organa. Drugim rečima, oni predstavljaju dva značajna

principa organizacijske strukture, odnosno organizacijskog povezivanja.

Centralizam - Centralizacija u najopštijem smislu predstavlja svakojaki vid tendencije ka

jačanju nadzora u organizaciji iz jednog mesta na neku delatnost ili na više delatnosti. Ili, još

jednostavnije: centralizacija označava upravljanje sa organizacijom iz jednog centra.

Uprava, kaže se da je organizovana centralistički, ako se vrši iz centra, odnosno u potpunoj

zavisnosti od centra, pod neposrednom direktivom i kontrolom od strane najviših upravnih organa.

Centralizacija podrazumeva sistem u kome svi nalozi o izvršavanju poslova i zadataka

dolaze/proizilaze iz jednog centra koji u isto vreme vrši kontrolu nad tome kako su ti nalozi izvršeni

ili sprovedeni.

Centralizam se razlikuje od decentralizma u organizacionom i funkcionalnom smislu. Tako,

centralizam u upravu iz organizacionog aspekta, znači formiranje centralnih upravnih organa, ili

organa čija nadležnost se proteže na celoj teritoriji države, za razliku od lokalnih-opštinskih,

okružnih, gradskih i sl. upravnih organa koji u oranizacijskom smilu je karakteristika

decentralizacije. Dalje u funkcionalnom smislu centralizam se karakteriše snažnim uticajem i

kontrolom centralnih organa na necentralne(lokalne) upravne organe, za razliku od decentralizma u

kome takav uticaj je manje ili više ograničen.

Osnovne karakteristike centralizma - U jednom sistemu centralizacije u načelu ne može

postojati pravni život van centralnih organa. Država koncentriše u svoje ruke sva budžetska sredstva

i monopolizuje sve upravne inicijative. To ne sprečava centralne organe da podele teritorijalnu

upravu na više širih i užih oganizacionih jedinica (na primer u, oblasti, provincije, okruge). Ali

organi koji vrše upravne funkcije u tim jedinicana postavljeni su od centralnih organa i oni vrše nad

njima hijerarhijsku kontrolu. Jedino država poseduje status pravnog lica . U strogo centralizovanom

sistemu mogu da postoje, kao što smo rekli, oblasti, provincije ili okruzi kao jedinice upravne

organizacije koju nameće jedna centralna politička volja, ali ne i spontano istorijskim putem

nastanka organske strukture lokalne vlasti. Takve strukture obično služe kao politička podloga

decentralizacije, odnosno federalizma.

Odatle, osnovna karakteristika centalizma bila bi:♦ Jedino država ima svojstvo pravnog lica;♦ Koncentracija svih budžetskig sredstava je u rukama države;♦ Monopol nad upravnim inicijativama;

♦ Nepostojanje organa lokalne vlasti, već samo prestavnika centralnih organa koji

upravljaju teritorijalnim jedinicama;♦ Neučestvovanje građana pri odlučivanju o radu iz lokalnih interesa;♦ Strogo poštovanje principa hijerarhije i suboordinacije:

Centralizacija i decentralizacija se pojavljuju kao kombinacija delikatno doziranih

karakteristika koje se u različitim sistemima pojavljuju sa različitim intenzitetom. To jedinstvo nam

i daje pravo da pravimo razliku između centralizovanog i decentralizovanog društva.

Potpuna centralizaciaja bi paralizovala sposobnost države da vrši svoje funkcije, dok bi

potpuna decentralizacija vodila prema izumiranju države u opštem neredu. Zato i u jednoj

centralistički uređenoj državi, centralni organi ne mogu da obezbede izvršavanje odluka na celoj

teritoriji. Oni moraju imati lokalne predstavnike na licu mesta, koji će sprovoditi određene odluke iz

njihove nadležnosti. Ali, ovi lokalni organi nemaju nikava prava samostalnog odlučivanja. Oni su

samo jedna mreža releja koji dostavljaju informacije ministru u glavnom gradu, a dobijene odluke

obratnim putem dostavljaju zainteresovanom području.

Ipak, u nekim organizacijskim strukturama pod određenim uslovima, centralizam se

pokazuje kao efikasno načelo organizovanja i upravljanja. Ovaj princip, bez obzira na brojne

nedostatke koje ima ukoliko se primenjuje u njegovom čistom vidu, poseduje određene prednosti

koji vode prema većoj efikasnosti.

Prednosti centralizma:♦ Obezbeđuje se jedinstvo volje u organizaciji;♦ Olakšava se specijalizacija;♦ Brže se interveniše i izvršavju zadaci;♦ Jača se odgovotnost;♦ Jednostavnija i ekonomičnija organizacijska struktura;♦ Olakšava se vršenje kontrole

Vidovi centralizma - Polazeći od uloge i položaja lokalnih organa uprave u odnosu na centralne, centralizam se javlja u dva vida: strog centralizam i dekoncentracija.

A) Strog centralizam - postoji tamo gde je delokrug nadležnosti područnih lokalnih organa centralne administracije sveden na minimum, na račun centralnih tj. najviših upravnih organa. Pri ovakvom vidu centralizma, u suštini, područni lokalni predstavnici i nemaju svoje nadležnosti, već su samo izvršioci delatnosti centralnih organa uprave. Oni u svakom vremenu mogu lokalnim organima da oduzmu prenesene nadležnosti, i sami neposredno da izvršavaju, ili da im prenesu deo svojih nadležnosti. Pritom, područni odnosno lokalni organi uprave postavljaju se direktno iz centralane vlasti i u takvom slučaju ne postoji participacija lokalnog stanovništva u odlučivanju i upravljanju sa poslovima lokalnog interesa.B) Dekoncentrcija - Pod dekoncentracijom podrazumeva se određeno rasterećenje najviših upravnih organa (kao što je ministar) od obaveza da donose odluke o određenim pitanjima i prenošenja odgovarajuće moći odlučivanja na lokalne predstavnike centralne vlasti. Ona se još odlučuje, ali na licu mesta, a ne u glavnom gradu kao ranije. Dekoncentracija predstavlja blaži vid centralizma gde pravo odlučivanja što većeg broja upravnih predmeta je preneto na srednje i niže organizacione jedinice centralnih organa. Dekoncentracija predstavlja spuštanje vlasti za odlučivanje sa viših stepena uprave prema nižim.

Subordinacija - predstavlja dužnost potčinjenih da izvršavaju službene naredbe svojih pretpostavljenih. Ova dužnost je korelativ prava i njihovih pretpostavljenih da im izdaju konkretne naredbe. U svojem najstrožem vidu subordinacija bi značila obavezu bezuslovnog izvršavanja službene naredbe pretpostavnjenog nezavisno od toga da li je ona u saglasnosti sa zakonom ili ne. Naredba izdata od pretpostavljenog, kao i napomene potčinjenih mogu biti izdate u pisanoj i u usmenoj formi. Izuzetak od ovako definisanog poštovanja načela subordinacije, najčešće se sreće pri izvršavanju službenih naredbi izdatih od pretpostavnjenih organa policije i vojske. Uobičajeno, portčinjeni u ovim organima namaju pravo da ispituju službene naredbe svojih pretpostavljenih i dužni su da ih izvršavaju osim u slučajevima kada bi takvo izvršavanje značilo vršenje kažnjivog dela.

Decentralizam - Decentralizam je pojam suprotan centralizaciji. On označava mogućnost pripadnika jedne lokalne zajednice da sama upravljaju sa svojim poslovima. Decentralizaciju karakterišu nekoliko obeležja koji omogućavaju da se povuče jasna granica između centralizma, odnosno decentralizacije, kao jedan od njegovih ispoljenih oblika decentralizacije. Decentralizacija predstavlja prenošenje ovlašćenja, odnosno moći odlučivanja u određenom domenu lokalno izabranih organa.

Decentralizacija u upravi prestavlja zakonsko prenošenje ovlašćenja, odnosno moći u odlučivanju u određenim domenima iz centralnih na lokalne izabrane upravne organe koji izvršavaju samostalno i sa sopstvenim sredstvima, pri čemu samo nadzor nad zakonitim aktivnostima vrši se iz centra.

Kod decentralizacije određenih delatnosti uprave, za određene teritorije vrše posebni organi, samostalno i sa svojim sredstvima, ali pod nadzorom u pogledu zakonitosti od strane centralnog državnog aparata.

Decentralizacija rastrećuje centralne organe od jednog viška kompetencija koje mogu samo štetiti (tzv. dekongestija). Neki autori smatraju da se isti efekat može postići i sa dekocentracijom, ali takav efekat nije politički i psihološki ekvivalentan decentralizaciji, zato što se građani drugojačije ponašaju prema funkcionerima postavljenih od centralne vlasti, nego prema onima koje su same izabrali.

Lokalna smouprava je najčešći oblik decentralizacije. Ali, ona ne označava poslednju fazu u osamostaljivanju lokalnih od centralnih organa.

Osnovne karakteristike decentralizma - Prvo obeležje decentralizacije bilo bi izdvajanje lokalnih poslova u posebne grupe koje se zatim prepuštaju na rešavanje lokalno izabranih predstavnika.

Drugo obeležje decentralizacije sastojalo bi se dodeljivanju lokalnim zajednicama status pravnog lica. Na taj način takva zajednica dobija pravnu osnovu svog postojanja i određene finasijske autonomije bez koje ne bi mogli slobodnije da se adaptiraju upravni programi lokalnih potreba.

Treće, organi lokalne uprave ne postavljaju više centralne organe, inače bi ostali u uslovima čistog centralizma. Lokalne organe bira sama zajednica, odnosno lokalna predstavnička tela izabrana u zajednici. Sada postaje još jasnija razlika između dekoncentracije i decentralizacije. Kod dekoncentracije centralni organi prenose neka od ovlašćenja koja su do tada imali lokalni predstavnici koje ipak umenuje centralna vlast (kao što je slučaj sa francuskim prefektom). Pri decentralizaciji, naprotiv, upravljanje se vrši od strane upravnih struktura koje su nastale u samoj lokalnoj zajednici i koje su odgovorne pred lokalnim organima vlasti.

Vidovi decentralizma - Postoje dva vida decentralizacije i to teritorijalna i tehnička.

Teritoriijalna decentralizacija (gore opisana) predstavlja stvaranje autonomnih upravnih struktura koje su odgovorne pred stanovništvom lokalne zajednice kojoj pripadaju.

Tehnička (funkcionalna) decentalizacija vrši se na taj način što se jedna posebna služba izdvaja iz onih službi koje vrši država i dobija svojstvo pravnog lica.

Iako ova dva vida decentralizacije imaju dodirne tačke ipak između njih postoje i razlike. Teriotorijalna decentralizacija je povezana sa određenom demokratizacijom političkih struktura u jednom društvu, dok tehnička decentralizacija ima za cilj osamostaljivanje određenih javnih službi da napravi efikasnije njihovo funkionisanje.