NAF Norges Automobil-Forbund Februar 2011

Norske bilavgifter - NAFs innspill til et helhetlig avgiftssystem

2

2

Om NAF: Norges Automobil-Forbund er en medlemsorganisasjon styrt av medlemmer med NAFs Landsmøte som det øverste organ. Disse representerer NAFs landsdekkende nettverk med 73 lokalavdelinger. NAF har 530.000 medlemmer og er en viktig samfunnsaktør som jobber aktivt for å gjøre Norge til et tryggere og bedre land å være trafikant i. Kontaktinfo: NAF Gården (hovedkontor) Norges Automobil-Forbund Østensjøveien 14 Pb. 6682 Etterstad 0609 Oslo Telefon: 08505 Web: www.naf.no Dokumentdetaljer Tittel: Norske bilavgifter - NAFs innspill til et helhetlig avgiftssystem Forfattere: Jon Olav Alstad Christina Bu Line Lillebø Osfoss Dato: 21. februar 2011 Sider: 90

3

3

FORORD

Lite skaper så mye engasjement blant NAFs medlemmer som bilavgiftene. Hvordan de best bør utformes, og hvilket nivå de bør ha, diskuteres også ofte i politisk sammenheng. I statsbudsjettet for 2011 ble det varslet en helhetlig gjennomgang av avgiftene på drivstoff og kjøretøy. Denne rapporten er et innspill til denne gjennomgangen, men også en oppfordring til å gi den form av en offentlig utredning.

På NAFs landsmøte i 2008 ble det gjeldende politiske programmet vedtatt. Her står følgende:

”NAF er opptatt av at avgiftene utvikles til det beste for miljø og framkommelighet. Da er det viktig at alle avgifter knyttet til bil og bilbruk vurderes samlet og får en helhetlig utforming”.

Dette følges opp med denne rapporten som også gir et grundigere innspill til norsk avgiftspolitikk. Politisk komité i NAF har igangsatt arbeidet og vært en konstruktiv samarbeidspartner underveis.

Prosjektleder har vært Christina Bu, miljørådgiver i NAF. Rapporten er i tillegg forfattet av Jon Olav Alstad og Line Lillebø Osfoss, begge politiske rådgivere i NAF. En viktig del av arbeidet har vært en utredning om engangsavgiften utført av konsulentselskapet Econ Pöyry.

NAF v/Christina Bu, Jon Olav Alstad og Line Lillebø Osfoss

Oslo, januar 2011

4

4

SAMMENDRAG

NAFs mobilitetsvisjon sier ”Alle skal alltid kunne reise sikkert og miljøvennlig”. I denne rapporten har vi vist hvordan avgiftene kan utformes for bedre å nå målene NAF mener er viktigst. Vi har lagt til grunn at bilparken skal bli mer trafikksikker for å bringe oss nærmere visjonen om ingen drepte eller hardt skadde i trafikken, at de samlede utslippene av klimagasser fra persontrafikken skal ned, at de lokale utslippene skal ned og at transportkostnadene for husholdningene skal reduseres. Dagens avgiftssystem er ikke optimalt utformet for å klare dette.

Transportkostnadene i EU utgjør 12 prosent av europeernes forbruk, i Norge 18 prosent. Avgiftene er en vesentlig årsak til at forbruket er høyere her i landet. Fortsatt er statens behov for inntekter den viktigste begrunnelsen for de fleste avgiftene.

I 2010 omkom 210 personer i trafikken, den viktigste årsaken er møte- og utforkjøringsulykker. Statens vegvesen slår fast at nyere og sikrere biler vil gi det største bidraget til reduksjon i antall drepte og hardt skadde i årene framover. Likevel har Norge en bilpark som er langt eldre enn gjennomsnittet i Europa. Bilavgiftene gjør de nyeste og mest trafikksikre bilene veldig dyre.

CO2-utslippene fra nye biler har de siste årene gått kraftig ned fra hver enkelt bil. De totale utslippene øker likevel på grunn av økt transportmengde. Siden 1990 har det gjennomsnittlige utslippet fra nye biler gått ned fra 300 g/km til 141 g/km i 2010. I samme periode har de totale utslippene fra veitrafikken økt fra 7,7 til 10,3 millioner tonn CO2-ekvivalenter. Personbilene står for ca. halvparten av dette utslippet. De lokale utslippene øker i flere storbyområder, og avgiftssystemet forsterker denne effekten gjennom å fremme salg av dieselbiler. Antallet biler i Norge øker og 78 prosent av persontransporten utføres med bilen. På tross av høyere avgifter velger norske husholdninger å fortsette sitt grunnleggende mobilitetsmønster. Dette henger sammen med at folk trenger bilen for å fylle sitt transportbehov.

NAF anbefaler at det utvikles en helhetlig avgiftspolitikk der alle avgifter knyttet til bil, sees i sammenheng. Dette er ikke tilfelle i dag. Helheten bør utformes gjennom en offentlig utredning, der miljø, trafikksikkerhet og forbrukerøkonomi vektlegges.

De to siste regjeringserklæringene har begge slått fast at det samlede skatte- og avgiftstrykket ikke skal øke. Likevel har statens inntekter fra bilavgifter økt kraftig, og innbetalingene fra bomavgifter øker enda mer. Her forventer NAF en reduksjon slik at regjeringens proveny-nøytralitet ivaretas i tråd med tiltredelseserklæringene.

Econ Poyry har, på oppdrag for NAF, gjennomført en utredning som viser at det er stor variasjon mellom de ulike bilkategoriene i forhold til hvor mye persontransport de utfører per km. Engangsavgiften beregnes i dag ut fra vekt, effekt og CO2-utslipp. Dette favoriserer de små bilene med lavt CO2-utslipp, men samtidig utfører disse bilene minst persontransport per kjørte km. I tillegg er det stor variasjon mellom de enkelte produsentenes fokus på energieffektive motorer. I sum er derfor ikke engangsavgiften optimalt utformet, da den ikke har insentiver som sikrer at de totale utslippene av klimagasser går ned.

Gjennomsnittsalderen på biler i Norge er 10,4 år og øker. Det gjør at endringer i engangsavgiften bruker ca 20 år på å få full effekt på bilparken. Dette hindrer innfasing av mer miljøriktige og trafikksikre biler. Salget av nye biler viser at husholdningene velger bil ut

5

5

fra behov. Da blir det viktig å sikre at de bilene med lavest utslipp i hver behovskategori blir konkurransedyktige slik at forbrukerne velger de miljøriktige bilene.

I dag er avgiftssystemet utformet på en måte som gjør at de små bilene blir ilagt lavere avgift enn de større bilene. I tillegg er det innført avgiftsfritak for nullutslippsbiler for å gjøre disse konkurransedyktige. NAF er opptatt av at avgiftsfritaket sikres, og ikke svekkes ved en avgiftspolitikk som gjør andre små biler mer konkurransedyktige. Ved å basere CO2-komponenten på personkilometer fremfor kjørte km, vil nullutslippsbilene styrke sin konkurranseevne.

NAF mener vrakpanten bør økes til et nivå som sammen med lavere engangsavgifter kan bidra til en hurtigere utskiftning av dagens bilpark. Det er tre begrunnelser for å oppnå en høyere utskiftningstakt: trafikksikkerhet, klimautslipp og lokal forurensning

Årsavgiften er i dag utformet for å skulle gi insitament til å velge biler med lave lokale utslipp. NAF foreslår derfor at den fiskale avgiften fjernes og at miljøgebyret differensieres på en ny måte. Det bør også legges til rette for at kjøretøy kan registreres for en kortere periode med årsavgift tilpasset dette.

NAF foreslår at særavgiftsutvalgets forslag om endringer i omregistreringsavgiften gjennomføres. Det innebærer at avgiften erstattes av et gebyr som dekker de faktiske kostnadene ved å omregistrere en bil. Denne avgiften er i dag kun begrunnet med å skaffe staten inntekter, og er en kjøpsavgift som bør reduseres.

Drivstoffavgiftene skal dekke samfunnets kostnader ved biltrafikk. NAF mener at veibruksavgiften bør være lik for alle typer drivstoff. I dag betales én krone mer for bensin enn for diesel. Fornybare drivstoff bør derimot være fritatt avgifter inntil det er kommersielt tilgjengelig. CO2-avgiften er en del av drivstoffprisen, og skal dekke samfunnets kostnader ved klimautslipp. I dag har bensin en CO2-avgift som er langt høyere enn andre sektorer må betale for sine utslipp. NAF mener det bør betales lik CO2-avgift uavhengig av sektor.

Andre bruksavgifter som for eksempel bomavgifter må regnes inn i et helhetlig avgiftssystem. Det skal fortsatt være nytteprinsippet som ligger til grunn slik at de som betaler får faktisk nytte av tiltakene. Det er kun byggekostnadene som kan brukerfinansieres ved bomavgifter, og ikke mer enn det offentliges andel. Stortinget må fortsatt behandle alle bompengeprosjekter, slik at de kan vurderes i sammenheng med det øvrige skattenivået.

Køprising kan, under visse forutsetninger, innføres som et trafikkregulerende tiltak. NAF mener det må føre til tilsvarende reduksjoner i kjøps- eller eieavgiftene. I forkant av innføringen av slike avgifter må det være etablert tilfredsstillende kollektivtilbud, både for å gi et alternativ og for å få full effekt av tiltaket. Eventuell køprising bør innføres etter modell fra Stockholm.

NAFs forslag til omlegging av avgiftssystemet vil bidra til å redusere det totale utslippet av klimagasser på en bedre måte enn dagens avgiftssystem bidrar med. I tillegg vil det bidra til å styrke trafikksikkerheten og redusere antallet drepte i trafikken. Til sist vil det også redusere lokale utslipp gjennom å gi økonomiske insentiver til å velge drivstoff som er bedre. Forslaget vil også bidra til å oppfylle regjeringens tiltredelseserklæring fra Soria Moria om provenynøytralitet, samtidig som avgiftsnivået harmoneres mer med resten av Europa for forbrukerne.

6

6

INNHOLD

FORORD 3 SAMMENDRAG 4 INNHOLD 6

1. INNLEDNING 8

2. MOBILITETENS PRIS 9 Dyr mobilitet 9 Trafikkulykker 9 Forurensning fra veitrafikken 10 Bilens betydning 11

3. HELHETLIG AVGIFTSSYSTEM 13 NAF ønsker 13 Trafikksikkerhet, miljø og forbrukerøkonomi 13 Bilavgiftene 14 Spørsmålet om proveny 15 Hvorfor vurdere de ulike bilavgiftene samlet 16 Offentlig utredning og stortingsforlik 17

4. KJØPS- OG EIEAVGIFTER 18

Engangsavgift og vrakpant 18 NAF mener 18 Bakgrunn 18

Historikk 19 Dagens avgift og endringer fra 2007 20 Vrakpantavgiften 21 Inntekter fra engangsavgiften 22 Bilbestand 24 Hvilke biler kjøper vi og hvordan reiser vi? 25 Personbelegg 30

Utdyping av NAFs politikk 32 Nivå og formål 32 De ulike komponentene 33 CO2-komponenten 33 Effektkomponenten 37 Vektkomponenten 39 Grunnavgift 39 Nullutslippsbiler 40 Vrakpant 40 Tre begrunnelser for en raskere utskiftning av bilparken 41

Årsavgift 46 NAF mener 46 Bakgrunn 46

Historikk 46 Dagens avgift 47 Partikkelfilterdifferensieringen 48 Inntekter fra årsavgiften 50 Fordonsavgifter og fordonsskatt i Sverige 51

Utdyping av NAFs politikk 51 Nivå og formål 51 Miljødifferensiering 52 På- og avregistrering 52

7

7

Omregistreringsavgift 54 NAF mener 54 Bakgrunn 54

Historikk 54 Dagens avgift 55 Inntekter fra omregistreringsavgiften 56 Merverdiavgift i stedet? 57

Utdyping av NAFs politikk 57

5. BRUKSAVGIFTER 59

Drivstoffavgifter 59 NAF mener 59 Bakgrunn 59

Historikk 59 Dagens drivstoffavgifter 60 Samfunnskostnader 62 Biodrivstoff 63

Utdyping av NAFs politikk 65 Lik pris på klimautslipp 65 Øremerking 67 Forskjell på bensin og diesel 67 Alternative drivstoff 68

Bompenger 70 NAF mener 70 Bakgrunn 70

Historikk 70 Utviklingstrekk 71 Prosedyrer for bompengefinansiering 76

Utdyping av NAFs politikk 77

Køprising 79 NAF mener 79 Bakgrunn 79

Køprising eller veiprising – definisjoner 79 Historikk 80 Trengselsskatten i Stockholm 81

Utdyping av NAFs politikk 82 Formålet med køprising 82 Køprising = bruksavgift 83 Hva må på plass i forkant? 83 Fordeling og bruk av inntekter 84 Vilkår for innføring 84 Bompenger i samme område? 84 Avvikling 85 Forsøksordning med påfølgende folkeavstemning 85 Organisering 86

6. AVSLUTNING OG ANBEFALINGER 87

REFERANSER 88

8

8

1. INNLEDNING

NAF ønsker en trafikksikker, miljøvennlig og god mobilitet for våre medlemmer. Vår mobilitetsvisjon sier følgende: Alle skal alltid kunne reise sikkert og miljøvennlig. Dette er en visjon vi strekker oss etter på vegne av medlemmene våre. En trafikksikker og miljøvennlig mobilitet er hovedmålet, men visjonen legger også til grunn at slik transport skal være tilgjengelig for alle. Det betyr at den heller ikke skal være for dyr eller kun forbeholdes deler av befolkningen.

Bilen har en viktig plass i folks liv, samfunnet har rett og slett gjort seg avhengige av den. Dette er en realitet vi må ta innover oss når vi nå diskuterer hvordan utslippene fra personbiltransporten skal kuttes. Skal vi nå de nasjonale målene for utslippskutt, må utslippene reduseres samtidig som vår mulighet til mobilitet opprettholdes. Dette er en stor utfordring, men like fullt nødvendig.

Stortinget har vedtatt at de norske klimagassutslippene skal reduseres betraktelig, og at transportsektoren skal ta sin del av denne reduksjonen. Å redusere antallet drepte og hardt skadde i trafikken er også et viktig politisk mål.

Avgiftssystemet innehar en viktig rolle både når det gjelder klima- og trafikksikkerhetsutfordringer. Bilavgiftene må utformes på en måte som fremmer en mer miljøvennlig, trafikksikker og forbrukerøkonomisk mobilitet1. For å nå disse sammensatte målene er det viktig at alle avgifter knyttet til kjøp, eie og bruk av bil vurderes i sammenheng. Det bør utformes et helhetlig avgiftssystem2.

I Statsbudsjettet for 2011 varsler Regjeringen at den ønsker å gjøre en gjennomgang av avgiftene på drivstoff og kjøretøy. NAF tror dette både er fornuftig og høyst nødvendig. Vi mener derimot at gjennomgangen bør få form av en offentlig utredning. Utfordringene og spørsmålene knyttet til bilavgiftene er omfattende og komplekse, og derfor behøves en bred og grundig behandling.

Denne rapporten er et innspill til norsk avgiftspolitikk og den varslede gjennomgangen av bilavgiftene. Den gir en beskrivelse av de viktigste avgiftene knyttet til personbilen, og en utdyping av, og begrunnelse for, NAFs politikk.

1 Bilavgifter defineres, i denne rapporten, som alle avgifter knyttet til kjøp, eie og bruk av personbil. 2 Med helhetlig avgiftssystem mener vi å se alle avgifter knyttet til kjøp, eie og bruk av bil i sammenheng.

9

9

2. MOBILITETENS PRIS

Dyr mobilitet

I Norge prises mobilitet høyt. Nordmenn bruker mest på bil og transport i Europa. Mens i gjennomsnitt 12 prosent av europeernes forbruk går til transport, er det tilsvarende tallet 18 prosent i Norge. Forskjellen forklares, i følge Statistisk sentralbyrå, med vårt høye avgiftsnivå på biler, lange avstander, spredte bosetning og klimatiske forhold. En betydelig større del av nordmenns utgifter går til privatbil sammenliknet med befolkningen i EU3.

Hvorfor Norge har så høye avgifter på kjøp av bil kan delvis forklares med at vi ikke har hatt en egen bilindustri av betydning, det samme gjelder Danmark og Finland. Disse tre landene ligger på topp i Europa når det gjelder nivået på engangsavgiften. I Sverige har avgifter på kjøp av bil vært fraværende, noe som gjerne forklares med Volvo og Saabs eksistens.

I tillegg er det følelser og holdninger knyttet til bilen som kanskje kan forklare noe av iveren etter å ilegge den avgifter. Den trekkes gjerne fram som syndebukk nummer én i miljø- og klimasammenheng, den er trafikkfarlig og så trenger den veier! Selv om samfunnskostnadene knyttet til bilbruk er store er det jo også slik at bilen bidrar til produktivitet og verdiskaping. Utover de negative konsekvensene ved bilbruk er det kanskje også andre underliggende holdninger som spiller inn.

Privatbilen ga, etter hvert som den ble mer utbredt, fleksibilitet, status og mulighet for økt mobilitet. Den representerte ikke minst individuell frihet. Denne individuelle friheten sto i motsetning til etterkrigsårenes kollektive tankegang og fellesskapets samfunnsbygging. Det var ikke på grunn av trafikkulykker og miljøkonsekvenser bilen først ble avgiftsbelagt, men fordi den ble sett på som en unødvendig luksusvare og fordi staten hadde behov for økte inntekter, spesielt etter krigen. De historiske holdningene og tankene om bil og bilbruk henger igjen i våre dager. I dag er trafikkulykker og forurensing store utfordringer knyttet til biltrafikken, og bilavgiftene er verktøy som kan brukes til å begrense utslipp og skader i trafikken.

Trafikkulykker

I 1970 omkom 560 personer i veitrafikkulykker i Norge, det høyeste tallet registrert i Norge. Siden den gang har det vært en markant reduksjon i dødsulykkene. I 2009 og 2010 omkom henholdsvis 212 og 210 personer i veitrafikken.

Tallene for 2010 viser at møteulykkene sto for 41 prosent, og utforkjøringsulykkene for 32 prosent, av dødsulykkene. Nesten tre firedeler av alle som omkom i trafikken i 2010, omkom altså enten i en møteulykke eller utforkjøringsulykke4. Andelen som omkommer i møteulykker har vært uendret de siste årene. Antall drepte hver måned siden år 2001 framgår

3 SSB, 2009, http://www.ssb.no/ssp/utg/200904/02/ 4 SSB, 2011, http://www.ssb.no/vtu/tab-2011-01-14-06.html

10

10

av figur 1. Den viser årlige svingninger, men at reduksjonen er tydelig også de siste 10 årene. Utviklingen i antall hardt skadde har ikke vist samme positive utvikling.

Reduksjonen i antall omkomne skjer til tross for en stor økning i trafikkarbeidet. Trafikken er tredoblet siden 1970-tallet.

Figur 1. Antall drepte i trafikkulykker per år mellom 2001 og 2010.

Forurensning fra veitrafikken

Veitrafikken sto for 19 prosent av CO2-utslippene i Norge i 2007, av dette står personbilene for ca. halvparten. I 1990 var gjennomsnittlig utslipp fra nye biler ca 300 g/km5, mens tilsvarende tall i 2010 var 141 g/km, det betyr mer enn en halvering på 20 år. De totale utslippene fra veitransporten har derimot økt siden 1990, fordi transportmengden har økt. Økonomisk vekst og økt kjøpekraft har ført til at vi reiser mer og lenger.

Klimagassutslippene fra veitrafikk økte med 26 prosent i perioden 1990-2009, til tross for en reduksjon på 4 prosent fra 2007 til 2009. Salget av drivstoff har gått opp igjen i 2010, noe som kan indikere at det reduserte salget i de to foregående årene var en forbigående effekt på

5 BIL, 2010, Bilavgifter og miljø

11

11

grunn av lavere økonomisk aktivitet i denne perioden. Salget i 2010 indikerer at trenden med voksende forbruk innenfor veitrafikk siden 1990 fortsetter6.

Når det gjelder lokal luftforurensning fra biltrafikk gjelder dette avgassene karbonmonoksid (CO), nitrogenoksider (NOx), hydrokarboner (HC) og svevestøv/partikler (PM). Biltrafikken er en viktig bidragsyter til alle disse utslippene. Det er utslippene av NOx og svevestøv som er mest alvorlige med tanke på omfang og helseeffekter. Når det gjelder nivået på utslippene av svevestøv så går utviklingen i riktig retning, selv om utslippene i de største byene fortsatt ofte ligger langt over de nasjonale målene7.

Nitrogenoksidene (NOx) består av NO og NO2. Helseeffektene er knyttet til NO2. Flere storbyområder i Norge har et problem med NO2-forurensning, og disse utslippene øker. Økt andel dieselkjøretøy, tyngre kjøretøy og økt veitrafikk har redusert effekten av stadig bedre teknologi og strengere avgasskrav.

Bilens betydning

Like sikkert som at avgiftene knyttet til bil etter hvert økte utover 1900-tallet, økte også antallet biler i Norge. Bilen sto for 78 prosent av persontransporten målt i personkilometer i Norge i 20098, noe som viser at vi i veldig stor grad er avhengig av den for å dekke transportbehovet vårt. 90 prosent av husholdningene har tilgang til bil i Norge og majoriteten av barnefamiliene har tilgang til to biler. Fra nærmest å ha vært et eksotisk produkt har bilen nå blitt en hverdagsvare, og en praktisk nødvendighet i de fleste hushold.

Selv om politikerne har ønsket å begrense bilbruken ved hjelp av avgifter har dette i stor grad mislyktes. Hvorfor har folk så stor betalingsvillighet når det kommer til bil?

Rett og slett fordi folk har behov for bilen, og dette behovet er så viktig at bruken av den skjermes. Boka ”Bilens roll för mobiliteten – nu och i framtiden” sammenfatter resultater fra forskningsprogrammet BISEK, og inneholder forskning blant annet utført av Transportøkonomisk Institutt og NTNU i Norge. Boka understreker at bilen har en stor betydning i samfunnet.

Bilen spiller for eksempel en betydelig og stadig viktigere rolle for mobiliteten til eldre, barn og handikappede. Bilen er viktig for at menneskene i disse gruppene skal kunne delta på ulike aktiviteter og dermed være delaktige i ulike sosiale sammenhenger9.

Bilen er videre så viktig at husholdningenes bruk av bil i liten utstrekning minsker med økte brukskostnader. Det gjøres heller andre tilpasninger og kuttes ned på andre utgifter. En undersøkelse utført av Swedbank i Sverige viser også at det å selge bilen kommer langt ned på listen over hvilke tilpasninger en kunne tenke seg å gjøre med redusert inntekt, se figur 2.

6 SSB, 2011 http://www.ssb.no/klimagassn/ 7 Luftkvalitet.info, http://www.luftkvalitet.info/Default.aspx?pageid=1090 8 SSB, http://www.ssb.no/emner/10/12/transpinn/index.html 9 Swahn, 2009

12

12

Husholdningene har en sterk vilje til å skjerme om etablerte aktiviteter, og alternative reisemuligheter er ofte betydelig verre når det gjelder reisetid, bekvemmelighet og fleksibilitet i relasjon til kostnaden.

”En fortsatt økonomisk vekst og økende realinntekter kommer også til å gjøre det mulig å opprettholde mobiliteten med bil, selv om kostnadene stiger. I hvilken omfatning og takt endringen av bilparken skjer vil avhenge av hvordan omstillingens økonomiske insentiver konstrueres”.10

Figur 2.

10 Swahn, 2009, s. 12

13

13

3. HELHETLIG AVGIFTSSYSTEM

NAF ønsker

• En helhetlig avgiftspolitikk hvor alle avgifter knyttet til bil og bilbruk sees i sammenheng.

• At trafikksikkerhet, miljø og forbrukerøkonomi står i sentrum ved endring av avgiftene.

• Et avgiftssystem som bidrar til å redusere de totale CO2-utslippene fra biltrafikken og øke bilparkens sikkerhetsnivå.

• En reduksjon i det samlede avgiftsnivået for bil, med vekt på kjøps- og eieavgiftene.

Og anbefaler

• En regjeringsoppnevnt utredning som faktabasert grunnlag for et langsiktig og helhetlig avgiftssystem.

• Et stortingsforlik om avgiftene som gir forbrukere og markedet forutsigbarhet.

Trafikksikkerhet, miljø og forbrukerøkonomi

NAFs mobilitetsvisjon sier ”alle skal alltid kunne reise sikkert og miljøvennlig”. Det betyr at folk skal ha mulighet til å reise på en trygg måte uten å belaste miljøet, og at en slik mulighet betyr at mobilitet heller ikke skal være for dyrt eller vanskelig tilgjengelig. Målet der framme er et samfunn basert på bærekraftig mobilitet, hvor alle reiser miljøvennlig og trafikksikkert uten for store kostnader.

Mobilitetsvisjonen favner også de tre momentene som bør være sentrale ved utforming av avgiftssystemet; trafikksikkerhet, miljø og forbrukerøkonomi. Disse tre momentene kan mange ganger stå i motsetning til statens hovedbegrunnelse for bilavgiftene; fiskale inntekter.

Det er store utfordringer knyttet til vår mobilitet. CO2-utslippene fra veitransporten øker, avgasser gir helseplager i byene, og det er fortsatt for mange som dør eller skades i trafikkulykker. Samtidig skal vi ikke glemme at mobiliteten er en svært viktig og verdifull ressurs. Den er et gode og en nødvendighet i dagens samfunn som det er vanskelig å tenke seg uten. Personbilen er en veldig viktig del av denne mobiliteten, den står for fire femdeler av persontransporten målt i personkilometer.

Avgiftene bør brukes for å bedre trafikksikkerhet og miljø, samtidig bør ikke avgiftsnivået være så høyt at en trafikksikker og miljøvennlig bil forbeholdes de med ekstra god råd.

14

14

Bilavgiftene

Avgiftene knyttet til personbilen gjelder dels kjøp og eie av bilen, dels bruken av den, og kan dermed deles i to hovedgrupper; bruksavhengige og ikke-bruksavhengige avgifter.

Avgiftene på drivstoff er bruksavhengige, de skal i prinsippet stille bilføreren overfor veibruks-, kø, ulykkes- og miljøkostnader knyttet til bilkjøringen. Køprising retter seg spesielt mot køkostnadene. Bompenger betales også som følge av bruken av bilen, men her er målet å hente inn finansieringsmidler, ikke prise en kostnad.

Engangsavgiften, årsavgiften og omregistreringsavgiften er ikke-bruksavhengige. Disse avgiftene er i hovedsak fiskalt begrunnet, det vil si at de skal tilføre staten inntekter for å finansiere tiltak over statsbudsjettet.

Drivstoffavgiftene, engangsavgiften, årsavgiften og omregistreringsavgiften er såkalte særavgifter. Særavgifter vedtas gjennom de årlige skatte- og avgiftsvedtakene og kjennetegnes ved at inntektene går inn i statskassen uten noen form for øremerking. I tillegg finnes det også to andre typer bruksavgifter på bil, som i motsetning til særavgiftene er øremerket spesielle formål. Dette gjelder bompenger og køprising. Sett bort fra om avgiftene er øremerket eller ikke, kan alle avgiftene knyttet til personbilen grupperes i to:

Kjøps- og eieavgifter:

• engangsavgift

• årsavgift

• omregistreringsavgift.

Bruksavgifter:

• drivstoffavgifter

• bompenger

• køprising

”I Norge har bilavgiftene lenge vært brukt både for å korrigere for eksterne virkninger, for å skaffe det offentlige inntekter gjennom fiskale avgifter, og som virkemidler i fordelingspolitikken ved at særlig kostbare biler har vært ekstra hardt skattlagt. Oppfatningen har vært at biler har vært ”gode skatteobjekter”, blant annet fordi en har vurdert det slik at husholdningenes tilpasning i liten grad har vært påvirket av avgiftene.

Virkningene av alle avgiftene på husholdningenes tilpasning er imidlertid usikker, som følge av at samspillet mellom alle de ulike avgiftene gir kompliserte effekter. Avgifter på bruk, på omsetning, på eie og på nyanskaffelser virker sammen med husholdningenes behov for transportmidler og gir et sluttresultat som er vanskelig å evaluere”11.

11 Econ Pöyry, 2010, s. 6

15

15

Spørsmålet om proveny

Regjeringens tiltredelseserklæringer i 2005 og 2009 sier følgende om skatte- og avgiftsnivået.

Soria Moria I (2005 – 2009):

• Regjeringen vil videreføre det samlede skatte- og avgiftsnivået som gjaldt for 2004.

• Regjeringen vil gjennomgå skatte- og avgiftssystemet med sikte på å foreta endringer, for å fremme miljøvennlig atferd. Dette skal skje innenfor en provenynøytral ramme.

Soria Moria II (2009 – 2013)

• Regjeringen vil i kommende stortingsperiode videreføre det samlede skatte- og avgiftsnivået som i dag. Innenfor dette nivået er det rom for å skape en bedre fordeling.

Statens inntekter fra engangsavgiften, årsavgiften, omregistreringsavgiften, autodieselavgiften og bensinavgiften var på 42,4 milliarder kroner i 2009. Det tilsvarer en økning på nær 20 prosent siden år 2000. Tilsvarende budsjetterte tall for 2011 er 47,6 milliarder kroner, som tilsvarer en økning på over 13 prosent siden 2004.

Figur 3. Utvikling i statens inntekter fra ulike bilavgifter siden 1980.

0

5000

10000

15000

20000

25000

30000

35000

40000

45000

50000

1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008

Mil

l. k

r.

Statens inntekter fra bilavgifter m.m.

Autodieselavgift

Avgift på bensin

Omregistreringsavgift

Årsavgift på motorvogner

Engangsavgift på motorvogner m.m.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

16

16

Figur 3, ovenfor, viser utviklingen i statens inntekter fra ulike bilavgifter siden 1980. Tallene for 2010 vil øke fra nivået i 2009. Figuren viser at det er inntektene fra engangsavgiften som har økt mest12. I tillegg til avgiftene beskrevet over kommer inntekter fra CO2-avgiften. I 2009 var inntektene fra CO2-avgiften (som omfatter mineralolje, bensin og gass) på 4,8 milliarder kroner.

Trafikantene betaler også stadig mer i bompenger. I 2009 ble det betalt inn rundt 6,5 milliarder kroner i bompenger. Dette er en økning på over 70 prosent fra 2004, hvor innbetalingen var på 3, 8 milliarder.

Totalt sett har avgiftene knyttet til kjøp, eie og bruk av bil økt betraktelig siden 2004. Dette har skjedd selv om regjeringens politikk sier at endringer i skatte- og avgiftsnivået skal skje innenfor en provenynøytral ramme. Etter NAFs syn bør dette åpne for en samlet reduksjon i avgiftsnivået knyttet til bil.

Hvorfor vurdere de ulike bilavgiftene samlet?

Avgiftssystemet bør utvikles slik at det på best mulig måte håndterer miljø- og trafikksikkerhetsutfordringene knyttet til samferdsel, samtidig som at det oppleves som ryddig og ikke begrenser folks muligheter for en god mobilitet. Da er det viktig at alle avgifter knyttet til bil og bilbruk vurderes samlet og får en helhetlig utforming. Med helhetlig avgiftssystem mener vi å se alle avgifter knyttet til kjøp, eie og bruk av bil i sammenheng.

For en forbruker er det det totale kostnadsnivået som betyr noe. De ulike avgiftene er alle utgifter som til sammen har innvirkning på vår mobilitet, uavhengig om de er særavgifter eller ikke. Stadig flere bomprosjekter og eventuell køprising medfører økte bruksavgifter, som igjen gjør mobiliteten i Norge stadig dyrere.

Klimautfordringen innebærer at vi må fase inn biler med lavere utslipp, samtidig som de totale utslippene fra persontransporten med bil må reduseres. Reduksjon i alvorlige trafikkulykker er også et viktig politisk mål. Selv om antallet ulykker i trafikken er redusert siden 70-tallet er antallet drepte og hardt skadde altfor høyt. I Norge dør det 45 prosent flere i trafikken enn i Sverige13.

Avgiftene styrer i en viss grad folks valg av bil og bruken av den, dermed kan de også brukes til å redusere utslipp og alvorlige ulykker. Utformingen av avgiftene kan også få motsatt virkning. Samspillet mellom de ulike avgiftene gir kompliserte effekter. I dag gjøres det noen endringer her og andre der, totalt sett blir ikke endringene nødvendigvis optimale. De siste årene er det engangsavgiften som har vært gjenstand for de største endringene, med reduksjon av CO2-utslippene som formål. Selv om utslippene fra hver enkelt bil er redusert, har de totale utslippene imidlertid fortsatt å øke.

12 Engangsavgiften inkluderer også andre kjøretøy enn personbiler, slik at det må tas forbehold om feilkilder i tallmaterialet. 13 Aftenposten, 2011

17

17

Skal vi nå målene om en mer miljøvennlig, trafikksikker og forbrukervennlig mobilitet bør alle avgifter få en samlet gjennomgang og vurderes i sammenheng. Alternativet kan bli tilfeldig, lite effektivt og suboptimalt.

Tydelige begrunnelser

Bilavgiftene er en sentral del av statens inntektsgrunnlag. Samtidig begrunnes avgiftene i stadig større grad med miljø. På den ene siden skal dermed avgiftene begrense og styre folks kjøp og bruk av bil. På den annen side er bilen en viktig inntektskilde for staten. Utfordringen er at prinsippene for utforming av avgiftene kan stå i motsetning til hverandre, men at de ofte likevel blandes.

Fiskale avgifter har som mål å sikre en gitt inntekt (proveny) til staten, og skal dermed i minst mulig grad endre forbrukernes adferd. Miljøavgifter på den annen side har nettopp som mål å endre forbrukernes adferd, slik at aktivitet med negativ innvirkning på klima eller miljø reduseres.

Et klarere skille mellom fiskale og såkalte adferdsendrende avgifter bør være et mål. Spørsmål om provenyvirkninger bør knyttes til de fiskale avgiftene, og miljøavgiftene holdes utenfor eventuelle politiske mål om provenynøytralitet. Det vil gi større rom for langsiktighet i avgiftspolitikken, gi større treffsikkerhet i utformingen av avgifter som søker adferdsendring og gjøre avgiftene lettere å begrunne for forbrukeren.

Offentlig utredning og stortingsforlik

NAF ønsker en regjeringsoppnevnt offentlig utredning som grunnlag for et langsiktig og helhetlig avgiftssystem. Behovet for en utredning beror på utfordringen knyttet til økte klimautslipp fra veitrafikken, i tillegg til mange andre problemstillinger og spørsmål som bør avklares. Eksempler er:

• Virkninger av å endre CO2-avgiften i engangsavgiften til en avgift på CO2-utslipp per personkilometer.

• Negative virkninger av dagens avgiftssystem.

• Betydningen av hurtigere utskiftning av bilparken.

• Samfunnsøkonomiske gevinster av en mer sikker bilpark.

• Omregistreringsavgiftens betydning for valg av bil i bruktmarkedet.

• Økte NO2-utslipp og eventuell sammenheng med økt salg av dieselbiler.

En helhetlig gjennomgang av alle avgiftene med utgangspunkt i mål om et tydelig forbrukerhensyn, reduksjon av utslippene og økt sikkerhet er ønskelig. Utredningen bør i neste omgang resultere i et stortingsforlik om bilavgiftene, som en oppfølging etter klimaforliket i 2008. Det vil gi større forutsigbarhet for både forbrukere og markedsaktører, og større rom for å lykkes med utslippsreduksjoner.

18

18

4. KJØPS- OG EIEAVGIFTER

Engangsavgift og vrakpant

NAF mener

Engangsavgift

• Nivået på engangsavgiften bør reduseres med minimum 20 prosent for å stimulere en hurtigere utskiftning av bilparken.

• Bilparkens totale utslipp, ikke bare utslippet fra hver enkelt bil, bør få betydning.

• Det bør vurderes å legge om til en avgift på CO2-utslipp per personkilometer.

• Effektkomponenten bør reduseres betydelig eller fjernes i sin helhet.

• Innslaget for første økning av avgiftssatsen for vekt bør heves.

• Nullutslippsbiler bør ha fritak for avgifter inntil minst 50.000 elbiler og 50.000 hydrogenbiler, og minst til år 2020.

Vrakpantavgift og tilskudd til vrakpant

• En høyere pantutbetaling vil være en viktig del av et avgiftsregime som stimulerer til raskere utskiftning av bilparken.

• Kostnaden ved en høyere vrakpant kan fordeles mellom en høyere vrakpantavgift og et høyere tilskudd fra staten. Totalt bør summen komme opp i minimum 5000 kroner.

• Sammen med en lavere engangsavgift bør vrakpantutbetalingen legge til rette for at gjennomsnittsalderen på norske biler går ned mot 7-8 år.

• Ordningen bør være varig.

Bakgrunn

Engangsavgiften for personbiler har først og fremst til hensikt å skaffe inntekter til staten, dvs. at den har en fiskal begrunnelse. Hensynet til sikkerhet og særlig miljø skal også ivaretas, i tillegg tas det fordelingshensyn gjennom en progressiv satsstruktur. Siden 2007 ser vi spesielt at hensynet til klima har fått betydning ved at avgiften i økende grad er utformet ut fra klimahensyn. Vrakpantavgiften inngår i engangsavgiften.

19

19

Historikk

Engangsavgiften ble første gang etablert i 1955 som en midlertidig avgift på import av motorkjøretøyer og traktorer. Innføringen var et tiltak for å bremse valutaforbruket og satsen ble satt til 10 prosent av importavgiften.

Avgiften var en ren verdiavgift fram til 1982, da ble den omgjort for personbiler til en kombinert verdi- og vektavgift. Dette for å tilgodese bruk av mer sikre, miljøvennlige og ressurssparende biler. For første gang får dermed engangsavgiften en utvidet begrunnelse. Dette må ses i sammenheng med at de problematiske sidene knyttet til bilbruk kommer i fokus på 1970-tallet. Antallet trafikkulykker var da på sitt høyeste og forståelsen for at en sto ovenfor et voksende forurensningsproblem vokste fram.

Siden har sikkerhet og miljø blitt stadig viktigere begrunnelser for omgjøring av engangsavgiften, selv om inntekter til staten hele tiden har vært hovedmålet. For eksempel ble det i 1988 gitt

avgiftsreduksjon for bensindrevne personbiler som tilfredstilte krav til reduserte avgassutslipp, og på begynnelsen av 90-tallet ble det innført en fradragsordning for biler med airbags, ABS og ekstra bremselys.

I 1996 ble hele systemet lagt om. Engangsavgiften ble nå fastsatt på grunnlag av kjøretøyets egenvekt, motorens slagvolum og effekt målt i kilowatt. Fradragene for ABS, luftpute og ekstra bremselys ble fjernet. Omleggingen medførte en gjennomsnittlig avgiftsreduksjon på 15 prosent, men dette tas fort inn igjen ved økninger og endringer av satsene i 1998, 1999, 2000 og 2001.

I 2001 blir engangsavgiften lagt om fra å være en innførselsavgift til en avgift som betales ved førstegangsregistrering i det sentrale motorvognregisteret. Avgiften pålegges alle biler, unntatt lastebiler og busser med lengde over 6 meter og mer enn 17 seteplasser, og deles inn i 8 avgiftsgrupper med til dels store forskjeller i avgiftsnivået. Personbiler legges i gruppe a og avgiften beregnes fortsatt på grunnlag av kjøretøyets slagvolum, motoreffekt og egenvekt. I forbindelse med omleggingen ble merverdiavgiftsloven endret slik at det ikke oppsto merverdiavgift på engangsavgiften. Som erstatning for dette ble satsene økt med 23 prosent. Moms på verdien av kjøretøyet oppkreves fortsatt.

Den viktigste endringen med miljøbegrunnelse i engangsavgiften kom i 2007. Da ble slagvolum

byttet ut med en CO2-komponent som avgiftsgrunnlag. Målet var blant annet å motivere til kjøp av biler med lave CO2-utslipp. For de fleste kjøretøy beregnes dermed avgiften i dag ut fra vekt, effekt og utslipp av CO2. Denne omleggingen har ført til en betydelig reduksjon i

Navn på engangsavgiften

1955: Midlertidig avgift på motorkjøretøyer og traktorer. 1968: Avgift på motorkjøretøyer. 1974: Importavgift på motorvogner. 1979: Engangsavgift på motorvogner mv. 2001: Engangsavgift på motorvogner mv.

Null- og lavutslippsbiler

Allerede i 1989 ble det innført avgiftsfritak for kjøretøy som bare bruker elektrisitet til framdrift. Hydrogenbiler med forbrenningsmotor fikk avgiftsfritak i 2006. El- og hydrogenbiler har fortsatt fritak, og hybridbiler slipper avgift for vekten og effekten av el-motoren og batteripakken. Biler som kan bruke E85 som drivstoff (flexifuelbiler) gis et fradrag i engangsavgiften på 10.000 kroner.

20

20

gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye biler og dessuten en kraftig økning i salget av dieselbiler14.

CO2-komponenten har blitt ytterligere endret de siste årene, sammen med effektkomponenten. I 2009 ble det innført et fradrag på kr. 500 per g/km for CO2-utslipp under 120 gram, samtidig som nivået for biler med høye utslipp økes kraftig. I 2010 ble alle avgiftssatsene i CO2-komponenten økt, mens de laveste satsene i effektkomponenten ble redusert15.

Dagens avgift og endringer fra 2007

Endringene i engangsavgiften fra 2011 legger igjen vekt på reduksjon i klimautslipp. I følge Regjeringen for ”ytterligere å styrke motivasjonen til å anskaffe biler med lave CO2-utslipp”.16

Alle innslagspunktene i CO2-komponenten ble fra 2011 redusert med 5 g/km, noe som innebærer at det blir gitt fradrag i avgiften for biler med utslipp under 115 g/km, mot 120 g/km tidligere.

I tillegg ble det innført et nytt fradrag for biler med utslipp under 50 g/km. Reduksjon av alle innslagspunkter ble gjort for å sikre at statens inntekter ikke synker framover med stadig lavere CO2-utslipp fra nye biler. For å holde inntektene uendret i 2011 blir i tillegg det laveste trinnet i effektkomponenten fjernet, mens det nest laveste trinnet ble redusert med 5 prosent17.

Fra omleggingen i 2007 og fram til i dag er CO2-komponenten stadig blitt endret, mens effektkomponenten har blitt redusert i 2010 og 2011. Vektkomponenten har vært holdt uendret. Se tabell 1 for en oversikt over innslagspunkter og satser i engangsavgiften fra 2007 til 2011. Avgiftene betales for hver g/km, kilowatt og kilo opptil bilens gitte CO2-utslipp, effekt og vekt.

14 Toll- og avgiftsdirektoratet, 2009 15 Statsbudsjettet 2010, Finansdepartementet 16 Finansdepartementet, 2010 17 Statsbudsjettet 2011, Finansdepartementet

21

21

Tabell 1.

Vrakpantavgiften

Vrakpantavgiften er på 1300 kroner og betales ved førstegangsregistrering av bilen sammen med engangsavgiften. Ved levering av kjøretøy til vraking utbetales en vrakpant, som er på 1500 kroner per kjøretøy. Inkludert i denne summen er et tilskudd på 200 kroner fra staten. Utgiftene staten har til utbetaling av vrakpanten forutsettes over tid å samsvare med inntektene fra vrakpantavgiften.

Ordningen med et oppsamlingssystem for bilvrak startet i 1978 etter forslag fra miljøvernminister Gro Harlem Brundtland. Den skulle sørge for innsamling og gjenvinning av utrangerte kjøretøy, som tidligere ble hensatt i naturen eller bak en låve. Vrakpanten ble innført for å gi et økonomisk motivasjon til å levere inn bilene. I 1978 var avgiften på 450 kroner. Deretter har den blitt økt flere ganger, sist gang i år 2000 til 1300 kroner.

Vrakpantordningen var opprinnelig administrert av Statens forurensningstilsyn (SFT)18, men fra 1. januar 2007 ble det innført et produsentansvar for biler, som betyr at hver importør har ansvar for det antall biler som tilsvarer importørens markedsandel. Selskapet Autoretur AS overtok da administreringen av ordningen. Selskapet er eid av de norske bilimportørene og representerer til sammen 40 bilmerker.

I statsbudsjettet for 2007 sto det at Regjeringen tar sikte på at dagens statlige avgifts-/panteordning blir avviklet, men at den statlige vrakpanten vil bli videreført med samme sats i

18 Nå Klima- og forurensningsdirektoratet (KLIF)

22

22

en overgangsperiode før også dette virkemiddelet overføres til bilimportørene19. I Statsbudsjettet for 2011 er derimot dette tonet ned: ”Selv om ansvaret er lagt på produsenter og importører vil Regjeringen inntil annet er avgjort videreføre dagens statlige avgifts- og panteordning”20.

Det har blitt gitt et midlertidig statlig tilskudd til vrakpanten to ganger. I 1996 ble vrakpanten økt fra 1000 kroner til 6000 kroner og vel 220.000 biler ble vraket. Gjennomsnittsalderen ble redusert fra 10,4 til 9,9 år fra 1995 til 1996. Den var derimot tilbake på samme nivå få år etter, ettersom ordningen kun var midlertidig.

I 2008 ble det igjen innført et midlertidig tilskudd, denne gangen på 5000 kroner for en gruppe eldre dieselkjøretøy. Til sammen ble rundt 30 000 kjøretøy omfattet, inkludert busser og lastebiler. Personbilene det gjaldt var dieselbiler eldre enn 1990-modell med en vekt på mellom 2500 og 3500 kg. Målet var å redusere utslippene av partikler og nitrogenoksider og det ble satt av 50 millioner kroner til tiltaket.

De siste årene har dessverre antallet biler som vrakes blitt redusert. I 2009 var reduksjonen hele 12,2 prosent i forhold til året før21. I følge Autoretur skjer denne nedgangen til tross for at nettverket av oppsamlere nå er utviklet til et landsomfattende system og at det også er gjennomført landsdekkende kampanjer for økt skroting. Mye av forklaringen mener de dermed ligger i at vrakpanten ikke er justert i takt med den økonomiske utviklingen i samfunnet22.

Inntekter fra engangsavgiften

Statens inntekter fra engangsavgiften har økt kraftig siden begynnelsen av 1990-tallet, se figur 4. Økningen henger blant annet sammen med at engangsavgiften er konjunkturfølsom. Fram til 2001 fulgte inntektene i all hovedsak variasjonene i bilsalget.

I 2001 ble satsene i engangsavgiften økt med 23 prosent som kompensasjon for bortfallet av merverdiavgiften, og dermed øker naturlig nok inntektene fra engangsavgiften mer enn bilsalget. Denne utviklingen fortsetter imidlertid også de påfølgende årene. Noe av grunnen til dette er at avgiften reelt sett har økt for den typen biler norske husholdninger tradisjonelt kjøper, samt i noen grad at husholdningene i perioden gradvis har endret vaner i retning av å kjøpe større biler23.

Fra 2000 til 2007 økte engangsavgiften i faste priser (deflatert med konsumprisindeksen) med 100 prosent, mens antall førstegangsregistrerte personbiler økte med 29 prosent. I 2008 og 2009 reduseres inntektene. Dette henger sammen med en sterk nedgang i bilsalget i

19 Statsbudsjettet 2007, Miljøverndepartementet 20 Statsbudsjettet 2011, Miljøverndepartementet, s. 90

21 SSB, http://www.ssb.no/bilreg/

22 Autoretur.no

23 Econ Pöyry, 2010

23

23

forbindelse med finanskrisen, men også på grunn av avgiftsomleggingene. Avgiftsinntektene i 2009 var likevel 38 prosent høyere enn i 2000, mens bilsalget var 1 prosent lavere24,25.

Regnskapet for 2009 viser 15,9 milliarder i inntekter fra engangsavgiften, ned fra 21,7 milliarder i 2007. Bilsalget i 2010 økte betraktelig, totalt ble det registrert 127 754 nye personbiler i 2010, mens det tilsvarende tallet var 98 675 i 2009. Dette tilsier at inntektene fra engangsavgiften vil øke betraktelig fra 2009. Budsjettforslaget for 2011 legger også opp til en sterk økning, til 19,7 milliarder kroner.

I 2004 var inntektene fra engangsavgiften på 16, 4 milliarder kroner. Som påpekt i kapittel 3 står ikke et budsjettforslag på nesten 20 milliarder i samsvar med uttalelsene i regjeringserklæringene om å holde avgiftene på samme nivå.

Figur 4.

24 Engangsavgiften omfatter også avgifter på andre kjøretøy enn personbiler, derfor må det tas forbehold om feilkilder i tallmaterialet.

25 Econ Pöyry, 2010

24

24

Bilbestand

Totalt er det registrert rundt 2,2 millioner personbiler og oppunder 400 tusen varebiler i Norge. Ved utgangen av 2009 var gjennomsnittsalderen for personbiler 10,4 år, mens bilenes gjennomsnittsalder ved vraking var 18,5 år26. En gjennomsnittsalder på over 10 år plasserer Norge i øvre sjikt når det kommer til bilparkens levealder i vestlige land, gjennomsnittet i Europa er 8,2 år, se figur 5.

Det er verdt å understreke at det er flere årsaker til en bilparks gjennomsnittsalder. I tillegg til nybilpriser og vrakpantutbetaling spiller for eksempel befolkningens inntektsnivå og fordelingen av personbilmerker inn. Bilmerker som Volvo, Toyota, Saab og Mercedes Benz har alle en gjennomsnittsalder på over 20 år ved vraking, og disse bilmerkene står sterkt i Norge.

I gjennomsnitt har det blitt levert inn 95 000 biler til vraking årlig de siste 10 årene, mens årlig nybilsalg i gjennomsnitt har ligget på 105 000. Personbilbestanden har steget med ca 40 000 biler i året siden femti-tallet27, mens befolkningsveksten i gjennomsnitt har vært på oppunder 26 000 i året28.

Figur 5.

26 SSB, 2010: http://www.ssb.no/bilreg/main.html 27 OFV, 2010, s.17. 28 SSB, 2010: http://www.ssb.no/emner/02/02/folkendrhist/tabeller/tab/00.html

25

25

Hvilke biler kjøper vi og hvordan reiser vi?

Hva slags bil husholdningene velger å kjøpe påvirkes av en lang rekke faktorer. Hvordan avgiftene utformes er bare én av disse, og det kan se ut som nordmenns valg av bil skjer til tross for utformingen og nivået på avgiftene. Andre viktige faktorer som bestemmer valget er:

• Livsstil og samlet transportbehov.

• Kjønn og alder.

• Befolkningstetthet, avstand mellom hjem og arbeidsplass/skole/butikk.

• Husholdningenes størrelse, antall barn.

• Tilgang til parkeringsplasser.

• Om det er bil nr. 1, 2 eller 3 i husholdningen.

• Tilgang til kollektivtrafikk.

• Inntektsnivå og bilens pris.29

Å eie bil i det hele tatt, er viktig. Bilens betydning er så stor at kostnadsendringer har lite å si for om man har bil eller ikke, det er jo nettopp derfor engangsavgiften egner seg som en fiskal avgift. Folk kutter heller ned på andre utgifter enn å selge bilen30. En person med lite økonomisk armslag må derimot vente lenge før en bil med ønskede egenskaper blir tilgjengelig til en akseptabel pris, for eksempel en sikker bil med lavt forbruk31.

Hvordan reiser vi i Norge? Det er mye fokus på arbeidsreisene i diskusjoner rundt bilbruk, men sannheten er at reisene til/fra arbeid og i arbeid kun sto for 35 prosent av transportarbeidet i 1995. Fritid, helge- og feriekjøring sto derimot for 38 prosent, eller hele 47 prosent målt ved personkilometer, se figur 6 og 7, mens CO2-utslippene fra disse reisene utgjør så mye som 60 prosent per person32. Arbeidsreisenes betydning er redusert og andelen enda lavere i de siste reisevaneundersøkelsene33.

29 Econ Pöyry, 2010 / Swahn, 2009 30 Swahn, 2009, s. 100 31 Swahn, 2009, s 101 32 Holden, 2010 33 Denstadli, 2006

26

26

Figur 6.

Figur 7.

27

27

Det er ikke rart at en bilkjøper tar hensyn til helge- og fritidsreisene ved valg av bil, og velger ut fra behovet knyttet til denne kjøringen og ikke de daglige arbeidsreisene. Dermed blir en større bil viktigere enn om en kun skulle bruke den til og fra jobb. I tillegg til størrelse er trafikksikkerhet, pris og komfort gjerne regnet som de viktigste begrunnelser for valg av bil. Nordmenns fritidsaktiviteter bidrar nok til at valg av bil skiller seg fra gjennomsnittet i Europa. I Norge velges større biler, til tross for at avgiftsstrukturen i stor grad skulle stimulere til kjøp av små biler med små motorer og lavt drivstofforbruk.

Figurene under viser de ti mest solgte bilmodellene i hhv. Norge i 2009, i Norge de første syv månedene i 2010 og i Europa i 2009. Vanlige og store familiebiler dominerer salget i Norge, mens det i Europa kjennetegnes av vesentlig mindre biler. Toyota Yaris var den mest solgte småbilen i Norge i 2009 og lå på 16. plass totalt. De syv første månedene i 2010 kom VW Polo på en 7. plass, trolig fordi den nye modellen er større enn før34.

Figur 8.

34 Econ Pöyry, 2010

28

28

Figur 9.

Figur 10.

29

29

Gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye biler er redusert betraktelig etter omleggingen av engangsavgiften i 2007. I 2006 var gjennomsnittet 177 g/km, mens det i 2010 var helt nede i 141 g/km, se figur 11. Deler av reduksjonen i utslippet kommer av andre forhold enn endringene i avgiften. Spesielt bilprodusentenes sterke fokus på produksjon av biler med lavere utslipp, som igjen har sammenheng med EUs krav om et gjennomsnitt på 130 g/km fra hver produsent innen 201535. Regjeringens mål er at gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nybilparken skal være 120 g/km innen 2012. Det er fortsatt et godt stykke igjen til det målet.

Omleggingen av engangsavgiften i 2007 førte også til en kraftig økning i andelen dieselbiler. Dette kommer av at forbrukerne tilpasset seg avgiftsomleggingen ved å kjøpe dieselbiler, men utvikling av dieselmotoren og et økt tilbud av dieselbiler har også påvirket utviklingen. Denne endringen skjedde fra 2006 til 2007, se figur 12. Andelen dieselbiler var på 74,9 prosent i 2010, til sammenligning var dieselandelen på 48,3 prosent i 2006, Den økte dieselandelen er en utfordring for avgassutslippene, spesielt gjelder dette utslipp av NO2.

Når det gjelder det totale salget av personbiler er det ikke kun den enkelte forbrukers valg som påvirker sammensetningen av bilparken. Næringsandelen, det vil si andelen personbiler som er registrert på firmaer, var 41 prosent i 201036.

Figur 11.

35 Statsbudsjett 2011, Finansdepartementet 36 OFV, 2010

30

30

Figur 12.

Personbelegg

Persontransport vil si flytting av en person fra A til B, bilen eller bussen er transportmiddelet som benyttes. Persontransportarbeidet er et mål på omfanget av persontransporten, og betegner det arbeidet som blir utført når et transportmiddel transporterer et visst antall personer en bestemt reiselengde. Persontransportarbeidet måles i personkilometer37.

CO2-utslippet knyttet til persontransporten kan beregnes per bilkilometer eller per personkilometer. Hva er mest interessant i klimasammenheng? Det er de totale utslippene fra biltrafikken vi søker å gjøre noe med, og målet må da være at flest mulig personer fraktes fra et sted til et annet med lavest mulig CO2-utslipp. For buss- og flytrafikk er det også vanlig å oppgi forbruk per personkilometer. Selv om en buss gjerne slipper ut 10 ganger så mye som en bil oppfattes ikke det som negativt, det er fordi en buss vanligvis transporterer mange personer og dermed utfører et større transportarbeid enn en liten bil. Det relevante utslippet er CO2 per personkilometer og ikke per buss.

Personbelegget i buss er i gjennomsnitt 12,038, mens det er 1,7 i bil39. Men hva er forskjellen i personbelegg mellom en liten bil med to seter og en større med fem seter? Engangsavgiften er utformet på den måten at biler med lavt CO2-utslipp får lav avgift uavhengig av hvilket transportarbeid bilen kan utføre. Er dette riktig måte å legge opp engangsavgiften på, hvis målet er å redusere de totale utslippene?

37 Statens vegvesen 38 Tall fra 2007. Brunvoll, 2009, SSB 39 Tall fra 2005. Denstadli, 2006

31

31

Det finnes ikke noe statistikk som viser forskjellen i personbelegget for en liten bil versus en stor bil. For å vurdere de reelle miljøeffektene av ulike biltyper syntes NAF det var interessant å kartlegge dette. Konsulentselskapet Econ Pöyry har utført denne kartleggingen og resultatet viser nettopp at personbelegget i ulike biltyper varierer mye40.

Econ Pöyry gjennomførte en serie tellinger på ulike steder og tidspunkt i Oslo- og Stavangerregionen. Tellingene ble gjennomført ved at antall personer i norskregistrerte personbiler ble registrert i fem ulike biltyper:

• 2-setere.

• Småbiler (4-setere og meget små 5-setere) – kalt ”Polo-klassen”.

• Vanlige familiebiler/5-setere – kalt ”Golf-klassen”.

• Store familiebiler – kalt ”Passat-klassen og større”.

• Familiebusser – 7-setere og større.

I alt ble 13703 biler med 24467 personer opptalt og klassifisert41.

Undersøkelsen viser at gjennomsnittlig personbelegg stiger når bilen blir større, uavhengig av hvor/når tellingen er gjennomført. Gjennomsnittet ga totalt et personbelegg på 1,79, på linje med resultatene i reisevaneundersøkelsene i 1995 og 2005, og det varierer fra 1,29 i 2-seterne til 2,44 i 7-seterne. For de ulike biltypene var resultatene som vist i tabell 2.

Tabell 2.

40 Econ Pöyry, 2010 41 Econ Pöyry, 2010

32

32

Utdyping av NAFs politikk

NAF ønsker et avgiftssystem som samlet sett legger til rette for en raskere utskiftningstakt og en hurtigere innfasing av mer miljøvennlige og trafikksikre biler. Det kan i første rekke gjøres ved å senke engangsavgiften, mens en høyere vrakpantutbetaling vil sikre en hurtigere utfasing av utrangerte kjøretøy i den andre enden. Økt utskiftningstakt vil gi en mer trafikksikker og miljøvennlig bilpark. Det vil igjen redusere antallet ulykker med alvorlige personskader, samt klima- og miljøutslippene.

Det er de totale utslippene fra biltrafikken som er utfordringen, ikke det som slippes ut fra hver enkelt bil. Det betyr at forbrukerne bør gis insentiver til å velge de løsningene som minimerer det samlede CO2-utslippet. Nordmenn kjøper, som vist foran, andre biler enn i Europa. Ettersom dette skjer tross høye avgifter, er det ulike behov som i stor grad må forklare forskjellen. Målet med avgiftene bør være å stimulere forbrukerne til å kjøpe den mest miljøvennlige og trafikksikre bilen som tilfredsstiller behovene for bilkjøpet.

Større fleksibilitet knyttet til nivået på engangsavgiften vil også gi økte muligheter for reduksjon i utslippene fra biltrafikken, og ikke minst vil det gi flere mulighet til å kjøpe en mer trafikksikker bil.

Nivå og formål

Nivået på engangsavgiften i Norge er høyt for personbiler. Typiske næringskjøretøy skjermes helt eller delvis fra avgiften. Dette innebærer at eventuelle svakheter i utformingen kan gi store vridninger. ”Unntaksregler og særlige avgiftslettelser for ulike biltyper har historisk trolig bidratt til tilpasninger og særnorske bilvarianter, for eksempel kombinertbiler, minibusser og små varebiler med grønne skilt”42. I dag ser vi særlig at tilpassede motoralternativer med lav effekt er vanligere i Norge enn i andre land. Det høye avgiftsnivået

gjør dessuten at Norge har en av de eldste bilparkene i Europa, som vist ovenfor.

Hovedformålet med engangsavgiften er fiskale inntekter, med den tillegges også miljøformål. Dagens regjering har i begge regjeringserklæringene sagt at avgiftsnivået skal videreføres på samme nivå. Med stadig større vektlegging av klima som begrunnelse for avgiften, bør dette i praksis også bety at behovet for økte inntekter ikke alltid skal komme først. Faktisk har inntektene fra engangsavgiften økt med rundt 20 prosent siden 2004, satt opp mot budsjetterte inntekter i 2011. I tillegg har inntektene fra flere andre

bilavgifter steget. Å tillate en reduksjon i nivået fra engangsavgiften tilbake til 2004-nivå vil muliggjøre bruk av virkemidler som vil komme miljø og trafikksikkerhet til gode.

42 Econ Pöyry, 2010, s. 12

Hvor mye plass tar en bil på veien?

Biler tar omtrent like stor plass på veien, uavhengig av størrelse. Tre-sekunders regelen sier at det skal være tre sekunder mellom hver bil, i 50 km/t er dette over 40 meter pluss lengden av bilen. Om bilen er 3 eller 4 meter lang betyr dermed lite. I en fil er det plass til 3600 biler i en time.

33

33

De ulike komponentene

Alle de tre komponentene i engangsavgiften er progressive, som tabell 1 lenger opp viser. Dette medfører at avgiftsforskjellen mellom små, lette biler og større familiebiler blir svært stor, selv om ikke forskjellene i CO2-utslipp trenger være det. Grunnen til dette er at også vekt- og effektkomponentene er svært progressive. Engangsavgiften for 2-seteren Mazda MX5 er rundt halvparten av avgiften for familiebilen Ford S-Max, selv om utslippet er høyere43. Familiebilen er mer trafikksikker, har lavere CO2-utslipp og kan frakte flere personer. Likevel er altså avgiften nesten dobbelt så høy.

Fordelingshensyn trekkes også fram som en begrunnelse for progressiviteten i effekt- og vektkomponentene, men sammenhengen mellom kjøpekraft og disse elementene er i beste fall indirekte. Familier med barn, i en etableringsfase, har også behov for store familiebiler med tilstrekkelig motorkraft, så progressiviteten i engangsavgiften gir også uheldige fordelingsmessige utslag.

Dagens engangsavgift skaper overdrevent store prisforskjeller mellom små og store biler. Forbrukerne bør stimuleres til å bytte ut bil nr. 1 i et mer miljøvennlig og trafikksikkert alternativ, i stedet stimulerer dagens avgiftsregime oss til å kjøpe bil nr. 2 eller 3, noe som igjen gjerne fører til økt bilbruk og uthuler grunnlaget for kollektivtrafikken. Hvis målet er å finne en effektiv og miljøvennlig løsning på vårt faktiske transportbehov bør engangsavgiften legges om.

CO2-komponenten

I 2007 ble et viktig klimatiltak i transportsektoren innført, da engangsavgiften ble lagt om slik at CO2-utslippet fikk betydning for avgiftsnivået på bilene. I samarbeid med Bilimportørene og i dialog med Finansdepartementet bidro NAF aktivt til å få dette virkemiddelet på plass. Den norske nybilparken lå nær Europatoppen med et gjennomsnittlig CO2-utslipp nær 180 gram per kilomenter i årene før 2007. I 2010 var gjennomsnittet altså sunket til 141. Mye av begrunnelsen ligger i en stadig mer progressiv CO2-komponent, se figur 13.

Denne omleggingen har vært viktig og ikke minst virkningsfull. Likevel er det nå på tide å tenke nytt, fokuset bør framover ligge på reduksjon av de totale utslippene fra biltransporten i tillegg til en hurtigere innfasing av nullutslippsbiler44. Videre omlegging av CO2-komponenten blir da nødvendig i årene framover.

43 Ford S-Max har et utslipp på 159 g/km og Mazda MX5 på 167 g/km. Bilavgifter.org 44 Med nullutslippsbil mener vi en bil som kun drives av utslippsfrie engergibærere og ikke gir utslipp fra motorens drift.

34

34

Figur 13.

Econ Pöyry har på oppdrag fra NAF utført et forprosjekt for å vurdere hvordan engangsavgiften for personbiler kan utformes for å ta hensyn til CO2-utslipp justert for passasjerbelegg. Forslaget beskrives i rapporten ”En mer miljøvennlig engangsavgift”45, og gjengis kort her.

CO2-komponenten i engangsavgiften kan baseres på utslipp per personkilometer, og ikke per bilkilometer ved å ta utgangspunkt i en klassifisering av bilmodeller, slik som ble gjort foran. Grunnlaget for CO2-komponenten blir, som i dag, målt CO2-utslipp for ulike modeller, men justert for det gjennomsnittlige personbelegget for den biltypen den aktuelle bilmodellen tilhører. Econ Pöyrys tall for gjennomsnittlig personbelegg varierer som vist foran fra 1,29 for 2-setere til 2,44 for 7-setere.

Gjennomsnittlig utslipp fra de 20 mest solgte bilene de første 7 månedene i 2010 er på 121 g/km. Ved å justere for personbelegg blir gjennomsnittlig utslipp 68 g/personkm. Hvilke utslag gir det å lage en miljørangering basert på gram per personkm?

• Småbiler med lavt standardisert utslipp som Smart Fortwo, Toyota Urban Cruiser, Peugeot 107 og Ford Fiesta vil komme dårligere ut og få en høyere CO2-avgift.

• Noen vanlige familiebiler, som Toyota Auris og Opel Astra faller også mange plasser på en slik miljørangering.

• Noen storselgere blant de store familiebilene, som VW Passat, Volvo V70, Skoda Octavia og Audi A4 kommer noe bedre ut.

45 Econ Pöyry, 2010

35

35

• De moderne ”familiebussene” med miljøvennlige motorer i forhold til bilens størrelse, eksemplifisert med Citroën Grand C4 Picasso, Peugeot 5008 og Ford S-Max, er de store vinnerne, med en stor forbedring i miljørangeringen. Det er kun Toyota Prius som har et CO2-utslipp per gjennomsnittlig personkilometer som er lavere enn familiebussen til Citroën.

Nedenfor er ulike biler plottet inn i et diagram som viser tallene for CO2-utslipp per personkilometer mot CO2-komponenten i engangsavgiften, se figur 14. Her vises tydelig de store forskjellene i denne avgiftskomponenten for biler med reelt samme utslipp, og at biler som har samme CO2-komponent i engangsavgiften kan ha svært forskjellige CO2-utslipp per personkilomenter.

Basert på uendret satsstruktur og –nivå, men med nye utslippsgrenser basert på utslipp per personkilometer kan en omlegging av CO2-komponenten for eksempel se ut som i tabell 3.

Omleggingen innebærer at alle satsgrensene i dagens system divideres med 1,79 (anslag på gjennomsnittlig personbelegg), og at avgiftsgrunnlaget for ulike bilmodeller endres til å være beregnet CO2-utslipp per personkilometer.

Konsekvensene av å endre CO2-komponenten på denne måten vil bli at:

• Prisforskjellen mellom småbiler og store biler blir noe mindre, dvs. at CO2-komponenten i engangsavgiften er mer i samsvar med reelt CO2-utslipp (per personkilometer).

• Det blir mindre attraktivt å kjøpe en liten bil som ekstrabil/bil nr. 2 eller 3.

• Innenfor hver biltype (-størrelse) vil lavt CO2-utslipp premieres som i dag.

• Nullutslippsbiler vil komme bedre ut i konkurransen med små lavutslippsbiler.

Det er derimot viktig å være klar over at en slik endring ikke vil gi en svært stor effekt på totalprisen. I tabell 4 vises effekten for den endelige bilprisen for noen bilmodeller.

Ved å kombinere den skisserte omleggingen ovenfor med økte satser innen hver satsgruppe i CO2-komponenten, kan insentivet til å velge den mest miljøvennlige bilen innen hver bilklasse forsterkes.

36

36

Figur 14.

Tabell 3.

37

37

Tabell 4.

Effektkomponenten

Effektkomponenten måles i kr/kW og er delt i 4 sterkt progressive satser, se tabell 1 lenger opp. Hvorfor effektkomponenten brukes som grunnlag for engangsavgiften begrunnes gjerne med antakelsen om at økt effekt gir økt forbruk, og dermed økte CO2-utslipp. Det er imidlertid ikke en direkte sammenheng mellom motoreffekt og CO2-utslipp. De siste årene har utviklingen vist at forbruk ikke lenger er like avhengig av effekten på motoren. Det gjør at miljøargumentet for engangsavgiften svekkes, dessuten er det jo allerede en CO2-komponent i engangsavgiften, i tillegg til CO2-avgift på drivstoff. Dette er et eksempel på uklarhet og utydelighet i avgiftssystemet, som det bør ryddes opp i.

Sammenhengen mellom motoreffekt og CO2-utslipp er selvsagt til stede, men bildet er ikke entydig, se figur 15 og 16 under. Dette gjør at biler med samme utslipp fort kan ende opp med svært ulik avgift. Bilmotorer med en effekt på 75 kW kan for eksempel ha CO2-utslipp som varierer mellom 80 og 150 g/km46.

Et mulig argument for effektkomponenten kan likevel være at en vil unngå de mest ekstreme bilene med svært høy effekt i forhold til bilens størrelse, men det må kunne løses uten en så betydningsfull og progressiv effektkomponent. Det er ingen grunn til å opprettholde effektkomponenten på dagens nivå og NAF mener den bør reduseres betydelig eller fjernes i sin helhet.

46 Econ Pöyry, 2010

38

38

Figur 15.

Figur 16.

39

39

Vektkomponenten

Vektavgiften utgjør den største andelen av engangsavgiften. For å eksemplifisere dette kan vi ta utgangspunkt i en av landets mest vanlige familiebiler, Volkswagen Passat stasjonsvogn med dieselmotor. BlueMotion-varianten med 140 hk, veier ca 1500 kg og har et CO2-utslipp på 119 g/km. Det gir følgende avgifter:

• 76.739 kr i vektavgift

• 28.819 kr i effektavgift og

• 2.952 kr i CO2-avgift

• 108.510 kr til sammen47 (ekskludert moms)

Vektavgiften utgjør hele 70 prosent av den totale avgiftssummen, selv om den kun har vært prisjustert de siste årene.

Hvilken vekt bør den gjennomsnittlige bilparken i Norge ha? Med tanke på sikkerhet er det ønskelig med mest mulig lik vekt ved en eventuell kollisjon, og tyngre biler kan dermed være en ulempe for møtende trafikk. På veiene ferdes imidlertid også trailere, busser og andre tunge kjøretøy og kollisjoner involverer ikke alltid andre kjøretøy. Slik sett er det ikke selvfølgelig at så lette biler som mulig er det mest gunstige. På den annen side ønskes heller ikke et kappløp som ender opp i at alle kjører rundt i uforholdsmessige store biler.

Ekstrautstyr i bil som øker sikkerheten betyr gjerne høyere vekt, det samme gjør utstyr som skal redusere utslipp. Det betyr at utstyr som skal fremme sikkerhet og miljø avgiftsbelegges kraftig.

For å motvirke disse forholdene bør vektkomponenten etter NAFs syn få klart mindre betydning. Målet må være at vanlige familiebiler kan velge ekstra sikkerhetsutstyr uten å risikere et kraftig påslag i avgiften. Forskjellen i vektavgift mellom en bil på 1200 kg og 1500 kg er på over 30 000 kroner. Ved å heve innslaget for første økning av avgiftssatsen til anslagsvis 1500 kg vil vanlige familiebiler komme bedre ut, og avgiftssystemet i større grad stimulere til kjøp av mellomstore biler. Hvis målet er en gjennomsnittsbilpark som dekker et gjennomsnittlig behov hos forbrukerne vil et høyere innslagspunkt for vektavgiften understøtte dette.

Grunnavgift?

Ut fra et argument om å skille avgiftene ut fra fiskale hensyn og miljøhensyn, kunne det vurderes å innføres en grunnavgift for hver bil, uavhengig av hva slags bil det er. Grunnavgiften kunne være en fiskal avgift som betaling for tilgang på veien, med tanke på at biler opptar omtrent like stor plass i trafikken. I tillegg til grunnavgiften ville en CO2-avgift per personkilometer sikre miljøhensynet. For mer om dette, se side 10 i Econ Pöyrys rapport ”en mer miljøvennlig engangsavgift”.

47 Bilavgifter.org

40

40

Nullutslippsbiler

NAF er opptatt av at det innføres tiltak og virkemidler for å hjelpe innfasingen av nullutslippsbiler. Effektivisering av forbrenningsmotoren er ikke nok, skal vi ta ut det fulle potensialet for kutt i utslippene fra transportsektoren må vi ta i bruk ny teknologi og alternative drivstoff. Det er ikke bilen i seg selv som fører til store klimautslipp, men forbrenningen av fossilt drivstoff.

Utviklingen av et marked for nullutslippsbiler må være myndighetsdrevet. Norge er avhengig av EU når det gjelder å få fram utviklingen av ny teknologi. Det er imidlertid viktig at myndighetene følger opp med tilskudd til opprettelse av infrastruktur for nye typer drivstoff og tiltak for å gjøre nullutslippsbiler konkurransedyktige i det norske markedet. Forbrukerne må få insentiver til å endre sitt kjøpsmønster.

Skal vi lykkes med å redusere klimautslippene og luftforurensingen fra biltrafikken må vi bytte til elbiler, hydrogenbiler og ladbare hybrider. For å få til det er forutsigbare rammebetingelser viktig, og ny bilteknologi må favoriseres avgiftsmessig inntil vi når et modent marked. NAF mener nullutslippsbiler bør ha fritak fra avgifter inntil vi når et tilstrekkelig volum og markedet fungerer. Det er vanskelig å spå når en vil komme til en slik kommersiell fase, men handlingsplanen for elektrifisering av veitransport antyder et nivå på ca 50.000 ladbare biler48.

NAF mener at nullutslippsbiler bør være fritatt avgifter inntil Norge har minst 50.000 elbiler og 50.000 hydrogenbiler på veiene. I tillegg bør ladbare hybrider gis reduserte avgifter fram til kommersiell fase nås også her. Regjeringen varslet i Soria Moria II at den ”vil vedta en tiltaksplan for raskere innfasing av kjøretøyer med lave eller ingen utslipp”. Her bør det gis klare rammebetingelser for å sikre forutsigbarhet for både forbrukerne og de kommersielle aktørene.

Ny teknologi er dyrt. Dette gjør at nullutslippsbiler, tross fritak for avgifter, fort blir dyrere enn små lavutslippsbiler. Ved å basere CO2-komponenten på CO2-utslipp per personkilometer som beskrevet ovenfor, vil nullutslippsbiler komme bedre ut vis-à-vis ordinære småbiler.

Vrakpant

NAF mener det er viktig å videreføre den statlige avgifts- og panteordningen. En pantutbetaling vil være en viktig del av et avgiftsregime som stimulerer til en hurtigere fornying av bilparken. Sammen med en lavere engangsavgift bør vrakpantutbetalingen legge til rette for at gjennomsnittsalderen på norske biler går ned mot 7-8 år.

Skal vrakpanten være et egnet virkemiddel for å få de mest trafikkfarlige og forurensende bilene bort fra veiene må summen imidlertid økes. Størrelsen på vrakpanten har stått stille på 1500 kroner de siste ti årene, den er ikke engang prisjustert. Transport av et vrak til en bilopphugger kan fort koste flere tusen kroner, spesielt i grisgrendte strøk med lang avstand til et gjenvinningsmottak.

48 Handlingsplan for elektrifisering av veitransport, 2009.

41

41

En økt vrakpant bør ikke kun være resultat av en økt vrakpantavgift, men være et spleiselag mellom forbrukerne og staten. Kostnaden kan fordeles mellom en høyere vrakpantavgift og et høyere tilskudd fra staten. Totalt bør summen komme opp i minimum 5000 kroner.

Tidligere har ekstra statlige tilskudd til vrakpanten vært midlertidige ordninger som ikke har vært spesielt virkningsfulle på lengre sikt. I 1996 gikk snittalderen ned med 0,4 år, men var tilbake på samme nivå etter 2-3 år. En annen utfordring er at bransjen ikke er dimensjonert for å plutselig ta seg av et ekstra stort antall bilvrak. En vrakpantordning bør derfor være permanent og del av et helhetlig avgiftsregime med mål om en hurtigere utskiftning av bilparken.

Tre begrunnelser for en raskere utskiftning av bilparken

Trafikksikkerhet

Regjeringen videreførte målet om nullvisjonen i Nasjonal transportplan 2010-2019. Transportpolitikken skal bygge på en visjon om at det ikke skal forekomme ulykker i transportsektoren som fører til at personer blir drept eller hardt skadd. For å oppnå dette legger Regjeringen vekt på innsats over et bredt felt i arbeidet for et sikkert transportsystem: - ”Transportsystemet og transportmidlene må utformes slik at de fremmer riktig atferd hos trafikantene og i størst mulig grad bidrar til at menneskelige feilhandlinger ikke får alvorlige konsekvenser”49.

Fram til 2020 er Regjeringens konkrete mål å redusere antall drepte og hardt skadde med minst en tredel, fra 1200 til 800. Som bakgrunn for dette målet ligger Statens vegvesens anbefaling i etatenes forslag til Nasjonal transportplan, hvor det også legges en del forutsetninger til grunn (se tabell 5). Som det framgår av tabellen forutsettes det at det største bidraget til reduksjon i antall drepte og hardt skadde vil komme fra ”endringer som følge av en trendframskriving av kjøretøyutviklingen”.

Dette betyr at en nyere, og derav sikrere bilpark vil kunne bidra betydelig. Det slås også fast i forslaget til Nasjonal transportplan: ”Nye biler har vesentlig mer innebygd sikkerhet enn eldre biler. Etter hvert som eldre biler skiftes ut med nye, vil en stadig større andel av kjøretøyparken ha kollisjonsputer, elektronisk stabilitetskontroll (ESC), forbedret nakkeslengbeskyttelse, bilbeltepåminnere og fire eller fem stjerner på EuroNCAPs kollisjonstester av innebygd sikkerhet. Det ligger et betydelig trafikksikkerhetspotensial i å gjennomføre tiltak som framskynder utviklingen mot en sikrere kjøretøypark”50.

NAF stiller spørsmål ved hvorfor det ikke er regnet på hva en raskere utskiftning av bilparken, enn det som følger av trendframskrivingen, vil kunne bidra med. Faktum er at flere menneskeliv vil spares om man øker takten på utskiftningen av eldre biler. Dette konkluderer også SINTEF med i en artikkel fra 2006: ”Med dagens utskiftingstakt i personbilparken vil de aller fleste biler eldre enn 2000-modeller først være skiftet ut i 2017. Dersom man med ulike tiltak forserer denne utskiftingen med fem år, kan rundt 250 menneskeliv spares frem til 2020

49 Nasjonal transportplan, 2008, s. 267 50 Forslag til Nasjonal Transportplan, 2008, s. 163

42

42

bare på grunn av den bedringen vi har hatt i bilenes passive sikkerhet frem til og med 2004. I tillegg kommer effekten av fremtidige forbedringer i bilenes passive og ikke minst aktive sikkerhet”51.

Den gode effekten av å bytte ut gamle biler skyldes altså to forhold. For det første har nyere biler aktive støttesystemer som bidrar til å forebygge ulykker. For det andre er nyere biler sikrere dersom en ulykke skjer, ved at de i større grad beskytter personer både i og utenfor bilen.

Tabell 5. Forutsetninger lagt til grunn for å nå målet om at drepte eller hardt skadde skal reduseres med en tredel i enkeltåret 2020.

Kilde: Forslag til Nasjonal transportplan 2010 – 2019

51 Sakshaug, 2006

43

43

Klimautslipp

Hva er den optimale utskiftningstakten for biler hvis vi ønsker å redusere CO2-utslippet? Det er det delte meninger om. Noen hevder det ikke vil lønne seg å øke utskiftningstakten fordi utslippene knyttet til produksjon av bilen mer enn veier opp besparelsen ved å kjøre en bil som har lavere utslipp ved bruk. Men er det slik?

Klimakur slår fast at det er vanlig å anta at omtrent 85 prosent av klimagassutslippene til en bil med forbrenningsmotor skyldes bruk, mens produksjonen står for 15 prosent52. For å svare på spørsmålet om optimal utskiftningstakt for biler i et CO2-perspektiv, må utslippet knyttet til produksjon settes opp mot forskjellen i CO2-utslipp fra gamle versus nye biler.

Det er en regneøvelse53 Erling Holden gjør i boka ”Transport og miljø”54. Resultatene han kommer fram til vises i figur 17 under, grafene viser den forventede årlige reduksjonen i CO2-utslipp med utgangspunkt i to alternativer. Grafen ”ingen krav” viderefører de reduksjonene vi har hatt de seneste 20 årene fram til 2008, dvs. 0,81 prosent. Grafen ”strenge krav” følger utviklingen som må til dersom vi skal nå EUs mål om 95 gram CO2 per kilometer i 2020, dvs. 3,88 prosent. Grafene krysser null-linjen ved det årstallet der bilen bør byttes ut.

Figur 17.

52 Klimakur 2020, 2010, s. 114 53 Som forutsetninger i modellen legges følgende til grunn: Produksjonsutslippet for biler er 6 tonn CO2, Alle biler kjører like langt gjennom levetiden sin som gjennomstnittsbilen har gjort i de siste 30 år, nemlig 13300 km årlig, Det gjennomsnittlige utslippet i år 0 (2007) er 159 g/km. 54 Holden, 2009, kap 3

44

44

Figuren viser at hvis ikke CO2-utslippene reduseres raskere enn 0,81 prosent så er den optimale levealderen i et klimaperspektiv på 20 år, dvs. litt høyere enn i dag. Legger vi derimot til grunn en reduksjon i CO2-utslippene fra nye biler i tråd med EUs forordning om et gjennomsnittlig utslipp fra nye biler på 95 g/km i 2020, vil den optimale levealderen for biler ligge på rundt 10 år.

Hva som er den mest sannsynlige framskrivingen er vanskelig å spå, gjennomsnittlig årlig reduksjon framover vil avhenge av avgiftsnivå, innfasing av nullutslippsbiler og videre utvikling av teknologi.

Gjennomsnittlig reduksjon i utslipp har som Holden viser vært 0,81 i året de 20 årene fram til 2009. Selv om det var stadige forbedringer i motorteknologi ble reduksjonen i drivstofforbruk lenge spist opp av mer utstyr og høyere vekt. De siste årene har derimot utslippsreduksjonen skutt fart. De siste ti årene har gjennomsnittlig utslippsreduksjon vært på 2,57 prosent, mens tallet øker til 4,45 prosent hvis vi tar utgangspunkt i de siste fem årene. Hvis reduksjonen fortsetter i samme fart som de siste ti årene ender vi på et gjennomsnitt på 109 g/km i 2020, hvis vi legger de siste fem årene til grunn ender vi på 89,5 g/km. Hva som er sannsynlig er som sagt vanskelig å forutsi, men det er på det rene at optimal levealder på bilparken ut fra et klimahensyn er langt lavere enn i dag.

Lokale utslipp

Det blir stadig strengere krav til utslipp fra personbiler. For eksempel er kravet til utslipp av NOx fra bensinbiler redusert med 84 prosent fra 1992. De såkalte EURO-kravene setter standarder for akseptable grenser for utslipp av CO, HC, NOx og partikler fra nye biler, CO2-utslipp er ikke inkludert. Første krav, EURO I, trådte i kraft i 1992, mens EURO IV har virket siden 2005. EURO V-kravene har vært gjeldene siden slutten av 2009, mens EURO VI vil trå i kraft i 2014.

Siden kravet om katalysator i 1989 og de stadig strengere eurokravene har altså de lokale utslippene gradvis blitt redusert, men med en gjennomsnittsalder ved vraking på 18,5 år i 2009 er det klart at det fortsatt kjører mange tungt forurensende biler rundt på veiene. Dette gjelder spesielt dieselbiler med høye NOx- og partikkelutslipp. Det faktum at eldre dieselbiler slipper ut mer helseskadelig forurensning enn nye må riktignok modifiseres av at NO2-utslippet er høyere fra nye dieselbiler. Les mer om økte NO2-utslipp og partikkelfilter i delkapittelet om årsavgiften, under.

Figur 18 viser at det er til dels store forskjeller i gjennomsnittsalder på bilparken i de ulike fylkene. I tillegg vises at varebilene skiftes ut hurtigere enn personbilene.

En hurtigere fornying av bilparken vil få de eldste bilene raskere ut av trafikken, noe som vil ha betydelig helseeffekt. Så må det samtidig være fokus på å få faset inn de riktige bilene, noe en hensiktsmessig utforming av engangsavgiften vil bidra til.

45

45

Figur 18. Gjennomsnittalder på registrerte person- og varebiler, 2009.

Kilde: Statistisk sentralbyrå 2010

46

46

Årsavgift

NAF mener

• At årsavgiften bør reduseres og miljødifferensieres på en ny måte. Den fiskale delen av avgiften bør fjernes helt.

• Partikkelfilterdifferensieringen bør fjernes. Differensieringen bør i stedet gjøres på bakgrunn av avgassutslipp/lokale utslipp.

• Det bør legges til rette for at kjøretøy kan registreres i kortere perioder, for eksempel ved på- og avregistrering over internett.

Bakgrunn

Årsavgiften er som engangsavgiften også en fiskalt begrunnet avgift. Den har som hensikt å skaffe staten inntekter. I 2008 fikk avgiften imidlertid også en miljømessig begrunnelse. Det er den enkelte bileier som er ansvarlig for innbetaling av avgiften.

Historikk

Før årsavgiften ble innført i 1917 fantes det årlige veiavgifter. Disse ble innført i motorvognloven av 1912, på et tidspunkt hvor det fantes under 400 personbiler i Norge. Bestemmelsen om å innføre avgiftene var inspirert av Danmarks motorvognlov av 190655.

Veiavgiftene kan sies å være de første bilrelaterte avgiftene i Norge. De skulle betales for bruk av motorvogner fordi trafikken ville kreve økt vedlikehold av veiene. Avgiftene ble pålagt på grunnlag av motorvognens hestekrefter og fulgte denne skalaen:

• Biler inntil 6 hk. - kr 5,00 per hk.

• Biler inntil 12 hk. - kr 6,00 per hk.

• Biler over 12 hk. - kr 7,00 per hk.

Avgiftsinntektene fra disse avgiftene ble fordelt av Arbeidsdepartementet mellom fylkene, som igjen fordelte midlene mellom kommunene som vedlikeholdt veiene. Byene ble derimot ikke tildelt noe særlig av disse avgiftsinntektene56.

55 Knutsen, 2009, s. 278 56 Veiavgiftene ble avløst av andre typer avgifter fra 1926 som myndighetene mente var mer hensiktsmessige ut fra tankegangen om å oppnå overensstemmelse mellom avgiftsnivå og veislitasje; vektavgift, gummiavgift og bensinavgift (Bjørnland, 1989, s. 106 og s. 192).

47

47

Årsavgiften er den første bilavgiften som ble innført som et finanspolitisk tiltak. Det skjedde i 1917 og avgiften ble etablert under betegnelsen ”skat paa motorvogner og lystfartøier” som ledd i beskatning av ”luksus”.57

Innføringen skjedde ved midlertidig lov fremmet av Finansdepartementet og formålet var i motsetning til veiavgiftene å skaffe staten inntekter. Private personbiler og motorsykler blir gjort skattepliktige. I sammenheng med innføringen av luksusskatten uttalte Finansdepartementet dessuten at formålet også var ”…å motvirke de tendenser til overdådighet som har gjort seg merkbar innen visse kretser i vårt land i de siste år”58.

Det ble fastsatt et årlig beløp per vogn beregnet ut fra vognens innkjøpspris, med en årlig prisreduksjon på 10 prosent inntil 1/5 av opprinnelig pris. For vogner med en verdi under

2500 kroner var satsen 1 prosent, mellom 2500 og 5000 kroner 2 prosent, mellom 5000 og 10 000 kroner 3 prosent og for vogner med en verdi over 10 000 kroner var satsen 4 prosent. I starten var skatteinntektene ganske små, men etter hvert som bilbestanden økte, ble dette en betydelig inntektskilde for staten59.

I 1951 ble beregningsgrunnlaget omlagt. Motorvognene ble inndelt i 12 skatteklasser på grunnlag av pris, kvalitet og utstyr. Satsene varierte mellom 250 kroner i klasse 1 og 2400 kroner i klasse 12.

I årene som fulgte ble årsavgiften omlagt og satsene endret flere ganger. Andre avgifter blir også innlemmet i årsavgiften; avgift på prøvenummer i 1982 og personskadeavgiften i 2004. Personskadeavgiften ble tidligere innkrevd av forsikringsselskapene. Satsen for personbiler økes med dette fra 2360 til 2755 kroner.

I 2005 får el- og hydrogenbiler redusert avgift på 360 kroner, og i 2008 innføres det en miljødifferensiering av årsavgiften for kjøretøy under 7500 kilo. Bensinbiler og dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter fikk redusert årsavgiften med 255 kroner, fra 2.915 kroner til 2.660 kroner. For dieselbiler uten filter eller med ettermontert partikkelfilter økte årsavgiften med 175 kroner, fra 2.915 kroner til 3.090 kroner. Avgiftsforskjellen ble dermed 430 kroner.

Fram til 2011 har denne differansen økt noe. Hensikten med differensieringen var å stimulere til reduksjon av lokale utslipp, spesielt partikler.

Dagens avgift

Årsavgiften skrives ut på alle avgiftspliktige kjøretøy som i følge motorvognregisteret er registrert (har skilt) per 1. januar. Det er den enkelte eier av kjøretøyet som er ansvarlig for at avgiften blir betalt det gjeldende året. Betalt årsavgift er ett av kravene som må oppfylles for at det skal skrives ut kontrollmerker (oblater) fra veimyndighetene.

57 Toll- og avgiftsdirektoratet, 2009 58 Østby, 1998, s. 36 59 Bjørnland, 1989, s. 192

Navn på årsavgiften

1917: Skat paa motorvogner og lystfartøyer. 1930: Skatt på motorvogner. 1959: Årsavgift på personbiler og motorsykler. 1971: Årsavgift.

48

48

Avgiften pålegges i dag en rekke ulike kjøretøy med tillatt totalvekt inntil 7 500 kg. Kjøretøy med tillatt totalvekt over 7 500 kg ilegges vektårsavgift. Avgiften er delt inn i fire grupper:

• Personbiler, varebiler campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker.

• Campingtilhengere med egenvekt over 350 kg.

• Motorsykler.

• Traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv.

Satsene for 2011 vises i tabell 660.

Tabell 6.

Partikkelfilterdifferensieringen

I de fleste land, det er naturlig å sammenligne seg med, er årsavgiften differensiert etter drivstofftype eller andre egenskaper ved kjøretøyene. På den måten vil en gjennom avgiftens utforming stimulere bilparken i miljøvennlig retning. En arbeidsgruppe som vurderte bilavgiftene i 2003, anbefalte å innføre en miljødifferensiert årsavgift med utgangspunkt i hvilke avgasskrav de ulike kjøretøyene oppfyller61.

Med virkning fra 1. januar 2008 blir en miljødifferensiert avgift også innført, men på en forenklet måte. Avgiften økes for dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter.

Regjeringens begrunnelse for differensieringen var å gjøre noe med de lokale utslippene som dieselbilene bidrar mest til. Det ble slått fast at det særlig er ”dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter som står for de største lokale utslippene”, og at ”en redusert

60 http://www.statsbudsjettet.dep.no/Statsbudsjettet-2011/Artikler/Avgiftssatser-2011-/ 61 NOU 2007:8. http://www.regjeringen.no/nb/dep/fin/dok/nouer/2007/nou-2007-8/8/2.html?id=478076

49

49

avgiftssats for dieselkjøretøy med fabrikkmontert partikkelfilter vil derfor kunne gi kjøpere av nye biler et incentiv til å velge dieselkjøretøy med partikkelfilter framfor kjøretøy uten”62.

Den egentlige årsaken til at differensieringen ble gjort på denne måte var at det ikke fantes noen annen god måte å gjøre det på. Avgiften er basert på en maskinell utkjøring av innbetalingskrav beregnet etter opplysninger i det sentrale motorvognsystemet (Autosys). Eurokravene er for eksempel ikke (foreløpig) registrert der, men dieselbiler med fabrikkmontert partikkelfilter