NOU

07 PRINTMEDIA – 204

1 03

79

MIL

JØ

MERKET TRYKKERI

Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektorenUtredning nr. 30 fra Banklovkommisjonen

NO

U 2

01

6: 2

3

Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

Norges offentlige utredninger 2016: 23

Bestilling av publikasjoner

Offentlige institusjoner:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInternett: www.publikasjoner.dep.noE-post: publikasjonsbestilling@dss.dep.noTelefon: 22 24 00 00

Privat sektor:Internett: www.fagbokforlaget.no/offpubE-post: offpub@fagbokforlaget.noTelefon: 55 38 66 00

Publikasjonene er også tilgjengelige påwww.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia – 10/2016

Norges offentlige utredninger 2016

Seriens redaksjon:Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon

Informasjonsforvaltning

1. Arbeidstidsutvalget Arbeids- og sosialdepartementet

2. Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapportering

Finansdepartementet 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi Finansdepartementet

4. Ny kommunelov Kommunal- og moderniseringsdepartementet

5. Omgåelsesregel i skatteretten Finansdepartementet

6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 Arbeids- og sosialdepartementet

7. Norge i omstilling – karriereveiledning for individ og samfunn Kunnskapsdepartementet

8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet

9. Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning Justis- og beredskapsdepartementet

10. Evaluering av garantireglene i bustadoppføringslova

Justis- og beredskapsdepartementet

11. Regnskapslovens bestemmelser om årsberetning mv.

Finansdepartementet

12. Ideell opprydding Kulturdepartementet

13. Samvittighetsfrihet i arbeidslivet Arbeids- og sosialdepartementet

14. Mer å hente Kunnskapsdepartementet

15. Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske utviklingstrekk Finansdepartementet

16. Ny barnevernslov Barne- og likestillingsdepartementet

17. På lik linje Barne- og likestillingsdepartementet

18. Hjertespråket Kommunal- og moderniseringsdepartementet

19. Samhandling for sikkerhet Forsvarsdepartementet

20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland Finansdepartementet

21. Stiftelsesloven Nærings- og fiskeridepartementet

22. Aksjelovgivning for økt verdiskaping Nærings- og fiskeridepartementet

23. Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Finansdepartementet

Norges offentlige utredninger2015 og 2016

Statsministeren:

Arbeids- og sosialdepartementet:NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015NOU 2016: 1 ArbeidstidsutvalgetNOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet:NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap

Barne- og likestillingsdepartementet:NOU 2016: 16 Ny barnevernslovNOU 2016: 17 På lik linje

Finansdepartementet:NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og velferdNOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomiNOU 2015: 10 Lov om regnskapspliktNOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansieringNOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, bedre styringNOU 2015: 15 Sett pris på miljøetNOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven – flagging og periodisk rapporteringNOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomiNOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatterettenNOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om

årsberetning mv.NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye

økonomiske utviklingstrekkNOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens

pensjonsfond utlandNOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering

i banksektoren

Forsvarsdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet

Helse- og omsorgsdepartementet:NOU 2015: 11 Med åpne kortNOU 2015: 17 Først og fremst

Justis- og beredskapsdepartementet:NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnetNOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunnNOU: 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar

– voldsskadeerstatningNOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene

i bustadoppføringslova

Klima- og miljødepartementet:NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder

Kommunal- og moderniseringsdepartementet:NOU 2015: 7 Assimilering og motstandNOU 2016: 4 Ny kommunelovNOU 2016: 18 Hjertespråket

Kulturdepartementet:NOU 2016: 12 Ideell opprydding

Kunnskapsdepartementet:NOU 2015: 2 Å høre tilNOU 2015: 8 Fremtidens skoleNOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning

for individ og samfunnNOU 2016: 14 Mer å hente

Landbruks- og matdepartementet:

Nærings- og fiskeridepartementet:NOU 2016: 21 StiftelseslovenNOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping

Olje- og energidepartementet:

Samferdselsdepartementet:

Utenriksdepartementet:NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan

2001–2014

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 23

Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektorenUtredning nr. 30 fra Banklovkommisjonen

Utredning fra Banklovkommisjonen oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. april 1990.Avgitt til Finansdepartementet 26. oktober 2016.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjonInformasjonsforvaltning

Oslo 2016

ISSN 0333-2306ISBN 978-82-583-1303-5

07 PrintMedia AS

Til Finansdepartementet

Banklovkommisjonen legger med dette frem sin Utredning nr. 30, NOU 2016:23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren. Utredningen er del avkommisjonens arbeid med modernisering og samordning av lovgivningen påfinansområdet tilpasset relevante EU-direktiver. Lovutkastet i utredningen ertilpasset de krav til nasjonale lovregler som følger av EUs nye direktiver ominnskuddsgarantiordninger 2014/49/EU og om myndighetsstyrt krisehåndte-ring av foretak i banksektoren 2014/59/EU, og legger således til rette fornorsk gjennomføring av disse. Utkastet til ny lovgivning foreslås inntatt somnye kapitler 19 og 20 i finansforetaksloven. Det er lagt vekt på at hovedlinjene iregelverket i direktivene skal fremgå i lov, og i tilfelle suppleres med detaljre-gler i forskrift.

EUs krisehåndteringsdirektiv gjelder ikke for foretak i forsikringssektoren.Det er derfor behov for en egen utredning av behovet for ny lovgivning om kri-sehåndtering av forsikrings- og pensjonsforetak, og et utkast til et nytt kapittel21 i finansforetaksloven om slik krisehåndtering beregnes fremlagt i løpet avførste halvår 2017.

EUs nye innskuddsgarantidirektiv viderefører stort sett regler i tidligereEU-direktiver. Finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sikringsfond erallerede tilpasset kravene i disse direktivene. Banklovkommisjonen har likevelforetatt en redaksjonell omarbeiding ut fra systematikken i det nye EU-direkti-vet, og i samsvar med direktivet er innskytervernet til dels utbygget.

Krisehåndteringsdirektivets regler om soliditetssvikt og myndighetsstyrtadministrasjon av foretak i banksektoren er i hovedsak basert på prinsippersom også ligger til grunn for gjeldende lovregler i finansforetaksloven kapittel21. Direktivets regelverk fremtrer likevel – ikke minst i omfang og detalje-ringsgrad – som ganske forskjellig fra de forholdsvis knappe norske lovre-glene. Norsk tilpasning til direktivet krever derfor først og fremst en redaksjo-nell og systematisk omarbeiding og utbygging av lovverket, samt en tilpasningtil enkelte nye elementer i direktivet. Det vesentlige nye er 1) reglene omberedskaps- og krisetiltaksplaner, 2) regler om nedskrivning eller konverte-ring til egenkapital av ansvarlig kapital og vanlige fordringer («bail-in»), og 3)etablering av et nasjonalt krisefond.

Et mindretall i Banklovkommisjonen har fremmet enkelte alternative for-slag og uttalelser, særlig når det gjelder bankenes bidragsplikt til innskuddsga-rantifondet. For øvrig er utredningen enstemmig.

Oslo, 26. oktober 2016

Erling Selvig (leder)

Ottar Dalsøren Jan Digranes Eystein Gjelsvik

Maj Hines Grape Olav Heldal Øystein Løining

Stefi Kierulf Prytz Erling G. Rikheim Egil Rokhaug

Camilla Forgaard Rukin Marius Ryel Marita Skjæveland

Rolf A. Skomsvold Runa Kristiane Sæther Bente Øverli

Jørgen Keiserud(ansvarlig sekretær)

Lise Ljungmann Haugen(hovedsekretær)

Innhold

1 Sammendrag ................................ 91.1 Lovarbeidet ..................................... 91.2 Gjennomføring av innskudds-

garantidirektivet 2014/49/EU ...... 101.2.1 Innledning ...................................... 101.2.2 Oversikt over lovutkastet

kapittel 19 ....................................... 101.3 Gjennomføring av krise-

håndteringsdirektivet 2014/59/EU 111.3.1 Innledning ...................................... 111.3.2 Oversikt over lovutkastet

kapittel 20 ....................................... 131.4 Summary ......................................... 171.4.1 Legislative work ............................. 171.4.2 Implementation of Directive

2014/49/EU on deposit guarantee schemes .......................................... 18

1.4.3 Implementation of the Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU) ................................ 20

1.5 Banklovkommisjonens sammen-setning ............................................. 27

Del I Utgangspunkter i utrednings-arbeidet ......................................... 29

2 Rammer for utredningen .......... 312.1 Kort om gjeldende lovgivning ...... 312.2 Utredningsoppdraget .................... 322.3 Utgangspunkter for lovrevisjonen 332.3.1 Regelverket i finansforetaksloven 332.3.2 Innskuddsgarantidirektivet .......... 342.3.3 Krisehåndteringsdirektivet ........... 352.3.4 Et formelt skille mellom bank- og

forsikringsområdene ..................... 362.4 Soliditetssvikt og krisehåndtering

av forsikrings- og pensjonsforetak 372.4.1 Et nytt regelverk for forsikrings-

og pensjonsforetak ......................... 372.4.2 EUs arbeid med ny kriselov-

givning for forsikringsområdet .... 382.4.3 Nytt norsk regelverk om

soliditets- og solvenssvikt på forsikringsområdet ........................ 39

2.5 Et nytt systematisk opplegg ......... 402.6 Gjennomføringen av utrednings-

oppdraget ........................................ 41

3 Ny finanslovgivning i EU .......... 433.1 Den nye finanslovgivningen ......... 433.2 Nærmere om EUs finanstilsyn ..... 44

3.2.1 Tilsynsmyndighetenes arbeids-oppgaver .......................................... 44

3.2.2 Forholdet til nasjonalt banktilsyn .. 45

4 Forholdet til EØS-avtalen ......... 474.1 EUs nye finanstilsynssystem er

EØS-relevant ................................... 474.2 En midlertidig løsning ................... 484.3 Virkning for arbeidet

i Banklovkommisjonen .................. 49

5 Gjennomføringen av innskuddsgaranti- og krise-håndteringsdirektivene i norsk lovgivning ...................................... 50

5.1 Utgangspunkter .............................. 505.2 Behovet for ny lovgivning ............. 515.2.1 Innskuddsgarantidirektivet ........... 515.2.2 Krisehåndteringsdirektivet ........... 515.2.3 Aksjelovgivningen .......................... 525.2.4 Verdipapirforetak ........................... 525.3 Norsk gjennomføringslovgivning .. 525.3.1 Utgangspunkter .............................. 525.3.2 Gjennomføring av krise-

håndteringsdirektivet .................... 535.4 Norsk handlingsrom ...................... 545.4.1 Innskuddsgarantidirektivet ........... 555.4.2 Krisehåndteringsdirektivet ........... 555.5 Utfyllende regelverk ...................... 565.6 Sammenhengen mellom

direktivene ...................................... 575.7 Ikrafttreden, overgangs-

bestemmelser og endringer i finansforetaksloven ...................... 57

6 Finansierings- og bidrags-ordningene i de nye direktivene .................................... 59

6.1 Utgangspunkter .............................. 596.2 Finansieringsordningen for

innskuddsgarantiansvar ................ 616.2.1 Hovedpunkter ................................. 616.2.2 Krav til garantiordningens midler

og årlige bidrag fra medlems-bankene ........................................... 61

6.2.3 Bidrag fra eksisterende krisefond 636.2.4 Krav til bruk av innskuddsgaranti-

ordningens midler .......................... 636.2.5 Finansieringsordningene

i innskudds- og krisehåndterings-direktivene ...................................... 64

6.2.6 Videreføring av Bankenes sikringsfond .................................... 65

6.3 Finansieringsordning for krisehåndtering og krisetiltak ...... 66

6.3.1 Alminnelige krav ............................ 666.3.2 Organisatoriske forhold ................ 666.3.3 Krisefond for krisehåndterings-

myndigheten .................................. 676.3.4 Alternativ statlig finansierings-

ordning ............................................ 706.3.5 Norsk krisefinansieringsordning .. 726.4 De danske og svenske

finansieringsordningene ............... 736.4.1 Danske fondsordninger ................ 736.4.2 Svenske fondsordninger ............... 73

7 Norsk gjennomføring av innskuddsgaranti- og krise-fondsordningene ......................... 76

7.1 Nytt norsk krisefond ..................... 767.2 Bidragsplikten til innskudds-

garantifondet .................................. 787.3 Skal årlig bidragsplikt til

innskuddsgarantifondet lovfestes 817.3.1 Banklovkommisjonens flertall ...... 817.3.2 Særmerknad fra medlemmene

Digranes, Hines Grape, Heldal, Kierulf Prytz og Forgaard Rukin .. 84

7.4 Virkninger for enkeltinstitusjoner 867.5 Overføring av midler fra Bankenes

sikringsfond til krisefondet ........... 88

Del II Gjennomføring av innskudds-garantidirektivet 2014/49/EU 91

8 Innskuddsgarantiordningen i finansforetaksloven kapittel 19 .................................... 93

8.1 Innledning ...................................... 938.2 Virkeområde ................................... 968.3 Formål og selskapsrettslige

forhold ............................................. 978.4 Sikringsfondets ansvarlige kapital 988.5 Avgift og medlemmenes øvrige

plikter .............................................. 998.6 Innskuddsgarantiordningens

dekningsområde ............................ 1008.7 Oppgjør og regress ........................ 1028.8 Støttetiltak ....................................... 103

9 Oversikt over innskudds-garantidirektivet 2014/49/EU 106

9.1 Innledning ...................................... 1069.2 Organisatoriske krav ..................... 107

9.3 Krav til finansieringsordning og bruk av midlene .............................. 108

9.4 Nærmere om innskuddsgaranti.direktivet 2014/49/EU .................. 109

9.4.1 Virkeområde mv. ............................ 1099.4.2 Tilsyn og informasjonsbehandling 1109.4.3 Innskudd ......................................... 1109.4.4 Garantinivå ...................................... 1119.4.5 Oppgjør og utbetaling .................... 1139.4.6 Krav mot innskuddsgaranti-

ordningen og regress ..................... 1149.4.7 Finansieringsordning for

innskuddsgaranti ............................ 1149.4.8 Bidrag fra banknæringen .............. 1159.4.9 Bruk av fondets midler .................. 1179.4.10 Lån mellom innskuddsgaranti-

ordninger ......................................... 1189.4.11 Oppgjør og samarbeid innenfor

EU-området ..................................... 1189.4.12 Forholdet til banker i tredjestater 1209.4.13 Informasjonskrav til innskytere .... 120

10 Merknader til nytt kapittel 19 i finansforetaksloven. Innskuddsgaranti. Bankenes sikringsfond .................................. 122

10.1 Innskuddsgarantiordningen for banker .............................................. 123

10.2 Bankenes sikringsfond .................. 149

Del III Gjennomføring av krise-håndteringsdirektivet 2014/59/EU ................................ 157

11 Sikring og krisehåndtering i finansforetaksloven kapittel 21 ..................................... 159

11.1 Innledning ....................................... 15911.2 Tidligtiltak ved betalings- og

soliditetsvansker ............................. 16111.2.1 Innledning ....................................... 16111.2.2 Formål ............................................. 16111.2.3 Foretakets meldeplikt .................... 16211.2.4 Finanstilsynets myndighet ............ 16311.2.5 Revidert statusoppgjør ................... 16411.2.6 Innkalling til generalforsamling ... 16511.2.7 Nedskrivning av egenkapital og

ansvarlig lånekapital ...................... 16511.3 Offentlig administrasjon av

finansforetak ................................... 16611.3.1 Innledning ....................................... 16611.3.2 Formål ............................................. 16711.3.3 Vilkår ............................................... 16811.3.4 Virkninger ....................................... 16911.3.5 Administrasjonsstyre og revisor ... 171

11.3.6 Fri virksomhet ................................ 17211.3.7 Avvikling ......................................... 17311.3.8 Håndtering av transaksjoner for

banker under offentlig administrasjon ................................ 173

11.4 Forholdet mellom reglene i finansforetaksloven kapittel 21 ... 176

12 Hovedpunkter i krise-håndteringsdirektivet 2014/59/EU ............................... 178

12.1 Innledning ...................................... 17812.2 Virkeområde mv. ........................... 18312.3 Myndighetsstyrt krisehåndtering 18412.4 Forholdet til konkurslovgivningen 18712.5 Kriseforebyggende tiltak .............. 187

13 Behovet for lovendringer .......... 18913.1 Innledning ...................................... 18913.2 Utgangspunkter for lovarbeidet ... 19013.3 Nærmere om gjennomførings-

måten ............................................... 191

14 Opplegget i lovutkastet kapittel 20 .................................... 196

15 Merknader til nytt kapittel 20 i finansforetaksloven. Soliditets- og solvenssvikt i banker, kredittforetak og finanskonsern .............................. 198

15.1 Alminnelige bestemmelser ........... 19815.2 Beredskapstiltak ............................ 20815.3 Likviditets- og soliditetsvansker

mv. ................................................... 220

15.4 Offentlig administrasjon ................ 24015.5 Krisehåndtering og krisetiltak ...... 25015.6 Tilleggsbeføyelser .......................... 28015.7 Vern for eiere, kreditorer og

motparter ......................................... 28315.8 Finanskonsern med grense-

overskridende virksomhet ............ 29115.9 Finansieringsordning ..................... 297

Del IV Utkast til lovgivning .................... 307

16 Lovutkastet ................................... 30916.1 Lovutkastet kapittel 19. Innskudds-

garanti. Bankenes sikringsfond .... 30916.2 Lovutkastet kapittel 20. Soliditets-

og solvenssvikt i banker, kreditt-foretak og finanskonsern ............... 317

17 Administrative og økonomiske konsekvenser ............................... 348

17.1 Innledning ....................................... 34817.2 Likestillingsmessige

konsekvenser .................................. 35217.3 Økonomiske og administrative

konsekvenser for det offentlige .... 35217.4 Økonomiske og administrative

konsekvenser for det private ......... 35317.4.1 Konsekvenser for banker og

kredittforetak .................................. 35317.4.2 Konsekvenser for Bankenes

sikringsfond .................................... 35517.4.3 Konsekvenser for kundegrupper .. 355

NOU 2016: 23 9Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

Kapittel 1

Sammendrag

1.1 Lovarbeidet

Banklovkommisjonen ble oppnevnt ved kongeligresolusjon 6. april 1990 og gitt i oppdrag å foretaen full gjennomgang av gjeldende finanslovgiv-ning med sikte på modernisering, samordning ogrevisjon av lovverket. Utarbeidelsen av et utkast tilny konsolidert finanslovgivning i samsvar medoppdraget og senere endringer av dette, ble –etter flere delutredninger – endelig avgitt i mai2011, og senere vedtatt som lov om finansforetakog finanskonsern (finansforetaksloven).

Lovarbeidet medførte at flere lover på finans-området kunne oppheves, og bestemmelsenegjennomførte også nyere EU-/EØS-direktiv påfinansområdet. I påvente av nyere EU-direktiv ominnskuddsgaranti og krisehåndtering av bankerog finanskonsern mv., ble regelverket i bank-sikringsloven av 1996 i stor grad videreført ifinansforetaksloven (kapitlene 19 til 21). I oppdra-get fra departementet ble det lagt opp til at beho-vet for revisjon og modernisering av regelverket ibanksikringsloven av 1996, skulle baseres på rele-vante EU-direktiv når de var vedtatt. I samsvarmed dette er lovutkastet utformet med sikte på ålegge til rette for norsk gjennomføring av EUs nyeinnskuddsgarantidirektiv 2014/49/EU og krise-håndteringsdirektivet 2014/59/EU (begge vedtattvåren 2014). Det nye regelverket er foreslått inn-tatt som nye kapitler 19 og 20 i finansforetakslo-ven. Det er lagt vekt på at hovedlinjene i regelver-ket i direktivene skal fremgå i lov, og tilfelle sup-pleres med detaljregler i forskrift.

EUs nye innskuddsgarantidirektiv videreførerstort sett regler i tidligere EU-direktiver. Finans-foretaksloven kapittel 19 om Bankenes sikrings-fond er allerede tilpasset kravene i disse direkti-vene. Den norske lovgivningen er likevel redak-sjonelt omarbeidet ut fra systematikken i det nyeEU-direktivet, og i samsvar med direktivet er inn-skytervernet til dels utbygget.

Krisehåndteringsdirektivets regler om solidi-tetssvikt og myndighetsstyrt administrasjon avforetak i banksektoren er i hovedsak basert på

prinsipper som også ligger til grunn for gjeldendelovregler i finansforetaksloven kapittel 21. Direkti-vets regelverk fremtrer likevel – ikke minst iomfang og detaljeringsgrad – som ganske for-skjellig fra de forholdsvis knappe norske lovre-glene. Norsk tilpasning til direktivet krever derforførst og fremst en redaksjonell og systematiskomarbeiding og utbygging av lovverket, samt entilpasning til enkelte nye elementer i direktivet.Det vesentlige nye er 1) reglene om beredskaps-og krisetiltaksplaner, 2) regler om nedskrivningeller konvertering til egenkapital av ansvarligkapital og vanlige fordringer («bail-in»), og 3) eta-blering av et nasjonalt krisefond. Når det gjeldersammenhengen mellom direktivene, vises det tilavsnitt 5.6 nedenfor.

I motsetning til finansforetaksloven kapittel 21gjelder ikke krisehåndteringsdirektivet for for-sikrings- og pensjonsforetak eller for holdingfore-tak i forsikringskonsern. Av den grunn har Ban-klovkommisjonen valgt å dele opp utredningsar-beidet, slik at et utkast til et nytt kapittel 21 ifinansforetaksloven om krisehåndtering på for-sikrings- og pensjonsområdet, vil behandles i enegen utredning som etter planen vil bli fremlagt iløpet av første halvår 2017.

Lovutkastet kapittel 19 vil tre i stedet for gjel-dende kapittel 19 i finansforetaksloven. Lovutkas-tet kapittel 20 vil for de foretak som omfattes avlovutkastet kapittel 20 sitt virkeområde, tre i ste-det for reglene i finansforetaksloven kapittel 21, selovutkastet § 20-1. Det er ellers forutsatt at gjel-dende bestemmelser om ikrafttreden og over-gangsbestemmelser i finansforetaksloven §§ 23-1og 23-2, vil gjelde tilsvarende for bestemmelsene ilovutkastet kapitlene 19 og 20. Dette legger ogsåtil rette for at det kan fastsettes særskilte fristerfor når enkelte bestemmelser i lovutkastet, skalkomme til anvendelse. Dette må for øvrig samkjø-res med utarbeiding av forskriftsbestemmelser tilutfylling av enkelte av bestemmelsene i lovutkas-tet. Forskrifter som allerede er fastsatt med hjem-mel i finansforetaksloven kapitlene 19 og 21, gjel-der videre inntil noe annet er bestemt.

10 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

For at Banklovkommisjonen skulle få et bestmulig grunnlag for vurdering av de viktigstespørsmål knyttet til utformingen av utkastet tilden nye lovgivningen på finansområdet, ble dettidlig i lovarbeidet etablert en bredt sammensattarbeidsgruppe med representanter for de berørteinteressegrupperinger.

Det lovutkastet som fremlegges i utredningener i hovedsak enstemmig, men inneholder enkeltealternative forslag og uttalelser, særlig når detgjelder bankenes bidragsplikt til innskuddsgaran-tifondet. Dette har sammenheng med at direkti-vene nå krever at det både skal være et nasjonaltinnskuddsgarantifond og et krisefond, noe som vilfå betydning for bankenes samlede bidragsplikt.Etter lovutkastet er derfor nåværende bidrags-plikt til innskuddsgarantifondet redusert tilomtrent halvparten, slik at reduksjonen for dealler fleste banker i hovedsak vil tilsvare den nyebidragsplikten til krisefondet. Det vises til materi-ale og tabeller som fremlegges i avsnittene 7.2 til7.4.

1.2 Gjennomføring av innskudds-garantidirektivet 2014/49/EU

1.2.1 Innledning

Finansforetaksloven kapittel 19 om Bankenes sik-ringsfond er allerede tilpasset krav som følger avtidligere EU-direktiver om garantiordninger forbankinnskudd, først og fremst direktiv 94/19/EF.I EUs nye innskuddsgarantidirektiv (2014/49/EU) er kravene til nasjonal lovgivning i tidligeredirektiver i stor grad videreført, men en redaksjo-nell omarbeiding basert på ny systematikk gjør atdirektivet likevel fremtrer som nytt. Behovet fornorsk tilpasning har derfor – i tillegg til enkeltematerielle endringer – først og fremst gjort detpåkrevd med lovtekniske og redaksjonelleendringer for at finansforetaksloven kapittel 19formelt og systematisk i hovedsak skal motsvareregelverket i det nye innskuddsgarantidirektivet.Samlet sett representerer reglene i lovutkastetkapittel 19 en videreføring av en del av reglene ogprinsippene i finansforetaksloven kapittel 19, samten gjennomføring av bestemmelsene i innskudds-garantidirektivet 2014/49/EU.

Direktivet stiller krav til medlemsstatenesgarantiordninger som har til formål å harmoni-sere statenes lovgivning om garantiordninger forbankinnskudd, men bygger som nevnt på regler itidligere EU-direktiver. Regelverket om Bankenessikringsfond oppfyller derfor de fleste av de kra-vene som følger av det nye EU-direktivet. Det stil-

les imidlertid nye særlige krav om at de enkeltemedlemsstater skal bygge opp et innskuddsgaran-tifond for å ha midler til å dekke mulig garantian-svar. Uavhengig av dette skal fondets midler fort-satt kunne benyttes til ulike støttetiltak ved solidi-tetssvikt i banker forut for offentlig administra-sjon. For øvrig skal bankinnskudd i tilfelle avinsolvens i banker også sikres prioritet i forhold tilvanlige kreditorer (innskuddspreferanse), jf. kri-sehåndteringsdirektivet artikkel 108. Dette harreelt sett medført en endring i forhold til priori-tetsreglene i dekningsloven, se lovutkastet § 20-29.

Ved siden av at gjeldende regler om inn-skuddsgarantiordningen i stor grad er tilpassetkravene etter det nye innskuddsgarantidirektivet,har behovet for nye tilpasninger også værtbegrenset som følge av at direktivet i stor gradoverlater til den enkelte stat å fastlegge hvordandets innskuddsgarantiordning skal organiseres.Dette har medført at forvaltningen av den norskegarantiordningen fortsatt kan skje i regi av Banke-nes sikringsfond, og at den omfattende kompe-tanse og erfaring som sikringsfondet har byggetopp på dette området fortsatt kan bli utnyttet.

De fleste av bestemmelsene i direktivet gjel-der selve utformingen av garantiordningensgarantiansvar for tilbakebetaling av bankinn-skudd. De krav som følger av det nye innskudds-garantidirektivet har her medført behov forenkelte materielle endringer i gjeldende lov. Uav-hengig av disse forhold er det også lagt vekt på atdet, som ledd i tilpasningen til det nye direktivet,foretas en redaksjonell og systematisk gjennom-arbeiding av helheten i regelverket om innskudds-garantier.

1.2.2 Oversikt over lovutkastet kapittel 19

Hovedformålet med innskuddsgarantiordningener å sikre at innskudd som er mottatt av medlems-foretak, blir utbetalt dersom banken er ute avstand til å tilbakebetale innskudd ved forfall, jf.lovutkastet § 19-3. Banker med hovedsete her iriket, skal være medlemmer av innskuddsgaranti-ordningen, jf. utkastet § 19-1. Dette omfatter ogsåinnskudd mottatt av banken gjennom filial eta-blert i annen EØS-stat og ved annen grensekrys-sende virksomhet innenfor EØS-området. Kreditt-institusjoner med hovedsete i annen EØS-stat somer etablert her i riket gjennom filial, kan bli med-lem av innskuddsgarantiordningen i den gradhjemstatens garantiordning ikke gir innskyternelike god dekning som den norske ordningen, jf.lovutkastet § 19-2 annet ledd.

NOU 2016: 23 11Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

I samsvar med innskuddsgarantidirektivetskilles det i lovutkastet mellom dekkede innskuddog garanterte innskudd. Dekkede innskudd erinnskudd som omfattes av garantiordningen, jf.lovutkastet § 19-5. Garanterte innskudd er begren-set til to millioner kroner av de dekkede innskuddfra den enkelte innskyter. Etter innskuddsgaranti-direktivet kan denne grensen videreføres inntil31. desember 2018, med mindre det ved inklude-ringen av direktivet i EØS-avtalen fastsettes noeannet. Denne grensen er derfor videreført, selvom direktivet har en lavere fullharmoniserendegrense på 100 000 euro.

I norsk rett er det lagt betydelig vekt på åtrygge vanlige innskyterne ved en god og til delsromslig innskuddsgarantiordning. Dette har med-ført at det ved utforming av lovutkastet, er lagtvekt på at det handlingsrom direktivet gir på disseområdene, bør utnyttes fullt ut. Det vises her til atfor en rekke innskudd, blant annet innskudd knyt-tet til klientkonto, overdragelse av fast eiendom,og erstatningsutbetalinger, gjelder ikke den fast-satte beløpsgrensen. Disse innskuddene regnessom garanterte i sin helhet i en periode på inntil12 måneder fra innskuddet er mottatt, jf. lovutkas-tet § 19-6. Det vises til at innskuddsgarantiordnin-gen også omfatter innskudd av midler som erknyttet til individuelle pensjonsordninger ellerkollektive tjenestepensjonsordninger for små ogmellomstore bedrifter, jf. lovutkastet § 19-5 annetledd.

Innskuddsgarantiordningens ansvar oppstårnår foretaket er satt under offentlig administra-sjon eller Finanstilsynet har besluttet at en bankikke har tilbakebetalt et forfalt innskudd, og ban-ken er i en slik økonomisk stilling at den hverkener eller vil bli i stand til å foreta slik tilbakebeta-ling. Hovedregelen er at Bankenes sikringsfondskal gjøre garanterte innskudd tilgjengelig for inn-skyterne innen syv arbeidsdager etter dette tids-punktet – noe som må regnes som en kort frist ien slik sammenheng, jf. lovutkastet § 19-8.

Innskuddsgarantifondets midler skal etterutkastet § 19-9 annet ledd, jf. utkastet § 19-17 før-ste ledd, omfatte eksisterende midler i Bankenessikringsfond. I tillegg skal fondet tilføres et samletårlig bidrag fra bankene med norsk konsesjon på0,8 promille av summen av bankenes samledegaranterte innskudd, jf. lovutkastet § 19-10. Nårdet gjelder fastsettelsen av størrelsen på inn-skuddsgarantifondet og de årlige bidrag, vises dettil drøftelsene og flertalls- og mindretallsoppfat-ningen i Banklovkommisjonen på dette punkt iavsnittene 7.2 og 7.3 nedenfor. Den enkelte banksårlige bidrag skal beregnes av Bankenes sikrings-

fond ut fra forholdet mellom den enkelte banksgaranterte innskudd og summen av garanterteinnskudd i samtlige banker i ordningen. Det skalderetter skje en risikojustering etter blant annetretningslinjer som gis innenfor EØS-området.Denne risikojusteringen gjør beregningen av denenkelte banks årlige bidrag til ordningen merkompliserte enn tidligere. Det vises for øvrig tilbemerkningen om betydningen av to-fondsordnin-gen i avsnitt 1.1 foran.

Innskuddsgarantiordningens midler kan foru-ten å benyttes til dekning av garanterte innskudd,benyttes til alternative tidligtiltak, dersom dette vilgjøre at den aktuelle banken ikke trenger å inn-stille sin virksomhet, jf. lovutkastet § 19-11 annetledd. Det er i tråd med innskuddsgarantidirektivetknyttet en rekke vilkår og begrensninger til slikbruk av ordningens midler.

Ved utbetaling fra garantiordningen vil ordnin-gen tre inn i innskyternes rett overfor medlems-foretaket i samsvar med det garanterte innskuddog med samme prioritet som innskyteren, jf. lovut-kastet § 19-12.

Innskuddsgarantiordningen skal forvaltes avBankenes sikringsfond og styret i sikringsfondetskal også være styre i innskuddsgarantiordnin-gen, jf. lovutkastet § 19-15 første ledd. Dette styretskal oppnevnes av departementet og bestå av syvmedlemmer, der tre styremedlemmer skal haledende stillinger i medlemsbanker og oppnevnesetter forslag fra banknæringen. I tillegg skalFinanstilsynet og Norges Bank være representerti styret, jf. lovutkastet § 19-18. Disse reglene girBankenes Sikringsfond en profil som offentligrettssubjekt i større grad enn hittil.

1.3 Gjennomføring av krisehånd-teringsdirektivet 2014/59/EU

1.3.1 Innledning

Krisehåndteringsdirektivet (2014/59/EU) inne-holder et nytt og meget omfangsrikt regelverk ommyndighetsstyrt krisehåndtering – offentlig admi-nistrasjon – ved solvenssvikt i banker, kredittfore-tak og viktige verdipapirforetak, samt morselskapi finansielle konsern som omfatter slike foretak.Direktivet som er EØS-relevant, stiller megetomfattende og utførlige krav til den nasjonale lov-givning om myndigheters håndtering av insolvensi slike foretak og konsern.

Regelverket i krisehåndteringsdirektivet ermeget omfattende, detaljert og forholdsvis uover-siktlig og komplisert. Lovteknisk er direktivetutformet på en måte som avviker ganske vesentlig

12 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

fra norsk finanslovgivning og regelverket om sol-venssvikt og offentlig administrasjon i finansfore-taksloven kapittel 21. Tilpasningen av norsk lov-givning til de krav som følger av direktivet, harderfor vært en meget viktig del av lovarbeidet her.Det er i den sammenheng lagt vekt på å få fremhovedlinjene i regelverket. En eventuell utbyg-ging og detaljregulering kan fastsettes gjennomforskrift.

I hovedsak inneholder krisehåndteringsdirek-tivet et utførlig regelverk om myndighetsstyrt kri-sehåndtering av banker, kredittforetak, verdipa-pirforetak og finansielle konsern i solvenskrise.Regelverket er utformet med sikte på å begrensede samfunnsmessige skadevirkninger av kriser ibanksektoren, fordele tap som følge av insolvensmellom investorer og långivere i foretaket, ogredusere behovet for statlige støttetiltak til institu-sjoner i krise. De sentrale bestemmelsene angirvilkårene for at en utpekt nasjonal krisehåndte-ringsmyndighet kan beslutte at en institusjon skalundergis myndighetsstyrt krisehåndtering, og girutførlige regler om de ulike typer av krisetiltaksom i så fall kan settes i verk for å legge til rettefor hel eller delvis videreføring av virksomheten.For øvrig er direktivets formål i hovedsak en mini-mumsharmonisering av medlemsstatenes lovgiv-ning om krisehåndtering, og det er derfor ikke tilhinder for at medlemsstatene fastsetter strengereeller supplerende bestemmelser, forutsatt atreglene ikke er i strid med det som er fastsatt ieller i medhold av direktivet.

Under lovarbeidet ble det lagt til grunn at til-pasningen til direktivet vil kreve at det utarbeideset eget lovverk for krisehåndtering av banker, kre-dittforetak, verdipapirforetak og holdingforetak ifinansielle konsern. Det nye lovverket om myn-dighetsstyrt krisehåndtering av slike institusjonerer prinsipielt utformet slik at det i hovedsak vilerstatte ellers gjeldende regler for slike foretak ogkonsern om soliditetssvikt og offentlig administra-sjon i finansforetaksloven kapittel 21 avsnitt II.Dette har medført en omfattende utbygging avnorsk lovgivning på området slik at kravene tilnasjonal lovgivning i det omfangsrike og detal-jerte regelverket i krisehåndteringsdirektivet vilvære oppfylt. Sett i forhold til norsk rett medførerkrisehåndteringsdirektivet vesentlige endringerførst og fremst på to områder. For det første, etviktig element i direktivets regelverk er et sett avregler som gir myndigheten adgang til – som leddi restruktureringen av et insolvent foretak og detskapitalgrunnlag – å treffe vedtak om nedskrivningeller konvertering til egenkapital dels av foreta-kets ansvarlige lånekapital i form av godkjent kjer-

nekapital eller godkjent tilleggskapital, og delsogså av fordringer på foretaket som tilkommerfinansielle kreditorer. Dette såkalte «bail-in»systemet skal imidlertid gjennomføres i samsvarmed prioritetsregler som i hovedsak tilsvarerreglene i dekningsloven. Det vises også til atmange fordringer er unntatt fra «bail-in»-regelver-ket. Forholdet til omfanget av tapsabsorberendekapital er derfor et viktig element i systemet, ogsåsett hen til at risikovektet kapital er en del høyereenn uvektet kapital i foretakene.

For det annet krever direktivet at det etablereset nytt nasjonalt krisefond til bruk ved krisehånd-teringen av insolvente foretak. Krisefondet skalbygges opp ved årlige bidrag fra institusjoner mednorsk konsesjon, det vil først og fremst si dennasjonale banknæring, og direktivet fastsetter etminstekrav til størrelsen av fondet etter ti års inn-betaling av bidrag. Krisefondet og regelverket omfondet er imidlertid uavhengig av det fond til sik-ring av innskuddsgarantiordningen som inn-skuddsgarantidirektivet krever etablert, og det vilsåledes gjelde forskjellige regler både om bereg-ningen av banknæringens årlige bidrag til de tofondene og om bruken av fondsmidlene. Krisefon-det og regelverket om fondet skal forvaltes av kri-sehåndteringsmyndigheten, som også skal treffevedtak om institusjonenes årlige bidragsplikt ogbruk av fondets midler ved krisetiltak.

Deler av direktivet har imidlertid også til for-mål å få gjennomført regler om beredskapsplanerog andre forhåndstiltak som kan hindre at det viloppstå krisesituasjoner i europeiske banker, kre-dittforetak, verdipapirforetak og finanskonsern.Direktivet inneholder også enkelte bestemmelserom tidligtiltak ved soliditetssvikt som er innarbei-det som supplement til de allerede gjeldendebestemmelsene om tidligtiltak i finansforetakslo-ven kapittel 21 avsnitt I. Det har likevel vist segbehov for en gjennomgang av reglene om tidligtil-tak ved soliditetssvikt i finansforetaksloven kapit-tel 21 avsnitt I, blant annet med sikte på moderni-sering og tilpasninger til enkelte bestemmelserom beredskaps- og tidligtiltak i krisehåndterings-direktivet.

Tilpasningen av norsk lovgivning til de krav tilnasjonal lovgivning som følger av krisehåndte-ringsdirektivet har – til tross for direktivetsomfang – i begrenset utstrekning medført prinsi-pielle eller vesentlige materielle endringer i norskrett. Dette skyldes først og fremst at selve tilnær-mingsmåten, de viktigste stadier i krisehåndterin-gen, og hovedlinjene i regelverket i direktivet i detstore og hele stemmer godt med det norske regel-verket om offentlig administrasjon og med norsk

NOU 2016: 23 13Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

insolvensrett for øvrig, herunder dekningslovensprioritetsregler. Direktivet bygger således også påprinsippet om at insolvente banker mv. skal under-gis myndighetsstyrt krisehåndtering og ikke van-lig konkursbehandling. Et annet fellestrekk er atbeslutning om krisehåndtering av en institusjonog valg av krisetiltak i enkelttilfeller ikke er regel-styrt, men beror i hovedsak på krisehåndterings-myndighetens forvaltningsskjønn. Endringene inorsk lovgivning har derfor i første rekke hattsammenheng med regelverkets systematikk,omfang og detaljeringsgrad. Ved utformingen avopplegget er det for øvrig lagt vesentlig vekt på atlovutkastet systematisk og materielt i det vesent-lige skal fremtre som bygget på direktivet.

Krisehåndteringsdirektivets krav til nasjonallovgivning er i stor grad utformet som minstekrav.En stat har da ikke adgang til å opprettholderegler som er i strid med minstekravene, men kansom hovedregel fastsette supplerende eller stren-gere regler, jf. direktivet artikkel 1 nr. 2. Banklov-kommisjonen har ikke generelt sett behov for slikenasjonale tillegg, og har derfor i begrensetutstrekning gjort bruk av dette handlingsrommet,se nærmere avsnitt 5.4.2 nedenfor.

Krisehåndteringsdirektivet gjelder for heleEU-området. For institusjoner i stater utenforeurosonen skal hjemstatens nasjonale myndig-heter fortsatt stå for håndtering av bankkriser.Det er forutsatt at nasjonale myndigheter vedpraktiseringen av regelverket også vil ta i betrakt-ning retningslinjer og anbefalinger utarbeidetinnenfor Den europeiske banktilsynsmyndighet(«European Banking Authority» – EBA) i samsvarmed de arbeidsoppgaver som er overlatt til EBA idirektivet selv og i EBA-forordningen (EU) nr.1093/2010. For banker, kredittforetak og finansi-elle konsern i stater innenfor eurosonen er det – iforlengelsen av Den europeiske sentralbankenstilsyn med banker i eurostater («Single Super-visory Mechanism» – SSM) – etablert en særskiltfelleseuropeisk myndighet («Single ResolutionMechanism» – SRM) som skal forestå krisehånd-teringen av enkeltforetak etter direktivets bestem-melser (forordning (EU) nr. 806/2014).

Direktivet skal være gjennomført i medlems-statens lovgivning med virkning fra 1. januar 2015.For direktivets Del IV kapittel 4 avsnitt 5 om ned-skrivning og konvertering til egenkapital av for-dringer var imidlertid siste frist 1. januar 2016, jf.direktivet artikkel 130 nr. 1 tredje ledd. Krise-håndteringsdirektivet er EØS-relevant, men spørs-mål knyttet til selve inkluderingen av direktivet iEØS-avtalen er formelt ennå ikke fullt ut avklart.For EØS-statene som ikke omfattes av EU, blir i

alle tilfelle en særlig gjennomføringsfrist fastsattav EØS-komiteen når dette er gjort. Forholdet tilEØS-avtalen er nærmere omtalt nedenfor ikapittel 4.

1.3.2 Oversikt over lovutkastet kapittel 20

1.3.2.1 Avsnitt I. Alminnelige bestemmelser

Avsnitt I «Alminnelige bestemmelser» omfatter deinnledende bestemmelser til lovutkastet kapittel20, og dekker først og fremst krisehåndteringsdi-rektivet artiklene 1 til 3. I tillegg gjennomføreskonkursforbudet i direktivet artikkel 86 i lovutkas-tet § 20-2. Dette er en videreføring av gjeldendekonkursforbud for banker og kredittforetak ut frasamfunnsmessige hensyn. Ved insolvens skaldisse underlegges offentlig administrasjon ogmyndighetsstyrt krisehåndtering for blant annet åsikre videreføring av kritiske finansielle tjenesterog begrense skadevirkninger for kunder og detoffentlige.

I direktivet artikkel 2 er det inntatt over 100definisjoner. Sett i sammenheng med vanlig norsklovgivningstradisjon og et antatt behov for et settav definisjoner i lovutkastet, er omfanget av dissebegrenset betraktelig, se lovutkastet § 20-5. Direk-tivets definisjoner vil imidlertid ha betydning forforståelsen av enkelte bestemmelser i direktivetog dermed kunne fungere som veiledning for for-ståelsen av bestemmelser i lovutkastet som gjen-nomfører de ulike direktivbestemmelsene.

Nytt som følge av krisehåndteringsdirektiveter at den offentlige administrasjonen skal gjen-nomføres av en egen krisehåndteringsmyndighet.Etter lovutkastet § 20-3 er det Finansdepartemen-tet som er krisehåndteringsmyndigheten, mendenne myndigheten kan delegeres videre tilFinanstilsynet. Det forutsettes imidlertid da at detskal etableres organisatoriske skiller mellomFinanstilsynets tilsynsmessige virksomhet og detsutøvelse av oppgaver som krisehåndteringsmyn-dighet. Krisehåndteringsmyndigheten er også gittoppgaver og ansvar knyttet til forebyggende ogberedskapsmessige tiltak i form av utarbeidelseav krisetiltaksplaner for de enkelte foretak, og vilsåledes også være i virksomhet forut for krise-situasjoner.

1.3.2.2 Avsnitt II. Beredskapstiltak

Avsnitt II «Beredskapstiltak» bygger på krisehånd-teringsdirektivets regler om ulike forebyggendetiltak som skal ligge klart selv under normale og

14 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

trygge markedsforhold hvor foretakenes soliditetikke er truet.

Hvert foretak og finanskonsern skal utarbeideberedskapsplan som angir hvilke tiltak som kaniverksettes og gjennomføres ved ulike tenkte til-feller av svekket økonomisk og finansiell stillingfor å gjenopprette foretakets soliditet uten offent-lig finansiell støtte. Det siste forbeholdet er forøvrig et formål som krisehåndteringsdirektivetlegger betydelig vekt på. Beredskapsplanen skaloversendes Finanstilsynet for vurdering av om deplanlagte tiltakene vil være tilstrekkelige for ågjenopprette foretakets soliditet. Om nødvendigkan Finanstilsynet kreve revidering av planen, jf.lovutkastet § 20-6.

I tillegg til beredskapsplanene skal krisehånd-teringsmyndigheten ha en krisetiltaksplan for deenkelte foretak som omfatter tiltak som kan iverk-settes for å gjenopprette foretakets finansielle stil-ling uten offentlig støtte eller sentralbankstøtte påsærlige vilkår, jf. lovutkastet § 20-7. I sammen-heng med krisetiltaksplanen skal krisehåndte-ringsmyndigheten gjøre en vurdering av foreta-kets egnethet med tanke på en krisehåndteringetter lovutkastet avsnitt V. Dersom det foreliggervesentlige hindringer for gjennomføring av en kri-sehåndtering, skal det gis en frist for å rette pådisse forholdene, eventuelt med påfølgendepålegg, jf. lovutkastet § 20-8. Det er lagt opp til atkravene om beredskapsplan og krisetiltaksplankan fravikes gjennom forenklede krav ut i fra blantannet foretakets størrelse, jf. lovutkastet § 20-10. Itillegg til dette inneholder beredskapstiltakene ikrisehåndteringsdirektivet kompliserte regler omavtaler om konsernintern støtte. Disse deler avregelverket er forsøkt gjennomført så enkelt sommulig i lovutkastet § 20-11.

1.3.2.3 Avsnitt III. Likviditets- og soliditetsvansker mv.

Lovutkastet avsnitt III «Likviditets- og soliditets-vansker mv.» representerer en sammenslåing avtidligere norske banksikringsregler fra bank-sikringsloven kapittel 3, nå inntatt i finansfore-taksloven kapittel 21 avsnitt I, og krisehåndte-ringsdirektivets regler om tidligtiltak og nedskriv-ning og konvertering til egenkapital av ansvarliglånekapital.

Det er lagt vekt på, så langt som mulig, å sup-plere direktivets regler ved videreføring av gjel-dende prinsipper og regler om tidligtiltak franorsk banksikringslovgivning. Dette er et regel-verk som viste seg svært effektivt og nyttig underbankkrisen på 1980- og 1990-tallet, og som angir

hjemler med tilstrekkelig fleksibilitet for å unngåat likviditets- og soliditetsvansker utvikler seg tilen mer alvorlig solvenskrise. I lovutkastet er detlikevel foretatt en redaksjonell omarbeiding ogmodernisering av reglene om tidligtiltak for å fåavklart foretakets og tilsynsmyndighetenesrespektive roller ved ulike stadier under utviklin-gen av soliditetssvikt i foretaket, og ved gjennom-føring av tiltak for å få gjenopprettet soliditeten iforetaket slik at offentlig administrasjon kan unn-gås.

Deler av reglene i avsnitt III i lovutkastet erbasert på at det skal skje et samråd mellom foreta-ket og Finanstilsynet knyttet til vurdering ogiverksettelse av de ulike tidligtiltakene. Det erogså foretaket som skal gjennomføre disse tilta-kene. Det er lagt til grunn en gradering av tilta-kene slik at jo alvorligere inngrep et tiltak er forforetaket og dets eiere, jo alvorligere må foreta-kets situasjon være. Reglene om tidligtiltak er pådenne bakgrunn knyttet til tre ulike stadier avsoliditets- og solvenssvikt. For det første, dersomforetakets stilling må antas å være vesentlig svek-ket, skal foretaket utarbeide en tiltaksplan somkartlegger hvilke tiltak som er nødvendige for ågjenopprette foretakets soliditet, jf. lovutkastet§ 20-12. Tiltaksplanen vil være knyttet til den kon-krete foreliggende økonomiske og finansielle situ-asjonen i foretaket og de problemer som detteskaper. Dersom foretaket ikke gjør dette på egettiltak, kan Finanstilsynet pålegge at tiltaksplanutarbeides. Finanstilsynet og foretaket skal deret-ter i samråd drøfte planen og finne ut hvilke tiltaksom skal iverksettes, jf. lovutkastet § 20-13.Finanstilsynet kan også kreve at det skal utarbei-des et statusoppgjør, jf. lovutkastet § 20-14. Dettestatusoppgjøret vil gi en oppdatert status for fore-takets aktiva og forpliktelser og vil danne et viktigutgangspunkt for eventuelle videre tiltak.

For det andre vil ytterligere tiltak kunne væreaktuelle dersom det viser seg at det foreliggervesentlig brudd på lovfastsatte krav til ansvarligkapital, likvide midler eller betryggende virksom-het, jf. lovutkastet § 20-15 supplert av utkastet§§ 20-16 til 20-18. Finanstilsynet kan da påleggestyret å iverksette tiltak i henhold til blant annetberedskapsplan og krisetiltaksplan, undersøkemuligheter for forhandlingsløsninger med eiere,kreditorer og andre private parter, sørge for ned-skrivning eller konvertering til egenkapital avforetakets ansvarlige kapital, og kalle inn foreta-kets generalforsamling etter de nærmere reglenesom er beskrevet i de supplerende paragrafene. Itillegg kan Finanstilsynet sørge for oppnevning avmidlertidig administrator, jf. lovutkastet § 20-18. I

NOU 2016: 23 15Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

den utstrekning man overfører styreoppgaver ogbeslutningsmyndighet til midlertidig administra-tor, vil dette medføre tilsvarende begrensninger istyrets kompetanse. Dette kan etter omstendighe-tene ha mye til felles med virkninger av offentligadministrasjon etter utkastet § 20-26.

Det er ikke noe krav om at alle tidligtiltak skalforsøkes. Dette vil bero på en hensiktsmessighets-vurdering fra Finanstilsynets side.

Dersom det ikke lykkes å gjenopprette enbetryggende soliditet i foretaket gjennom tidligtil-tak eller det ikke er rimelig utsikt for at dette villykkes, og Finanstilsynet antar at foretaket somfølge av sin økonomiske stilling er eller må ventesi nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virksom-het, skal Finanstilsynet, som det tredje stadiet, gimelding om dette til krisehåndteringsmyndighe-ten, jf. utkastet § 20-19. Meldingen skal blantannet inneholde en vurdering av om foretaket skalundergis myndighetsstyrt krisehåndtering etterlovutkastet avsnittene V og VI. Den videre håndte-ringen av foretaket vil deretter være opp til krise-håndteringsmyndigheten. Krisehåndteringsmyndig-heten kan for øvrig beslutte at det skal foretas ennedskrivning eller en konvertering til egenkapitalav foretakets godkjente kjernekapital og godkjentetilleggskapital dersom dette er tilstrekkelig til åunngå at foretaket ellers må antas å måtte innstillesin virksomhet, jf. lovutkastet §§ 20-20 og 20-21.

Før myndigheten treffer vedtak etter utkastet§§ 20-20 og 20-21 om nedskrivning eller konverte-ring til egenkapital av ansvarlig kapital, vedtaketter utkastet § 20-27 om at et foretak skal under-gis krisehåndtering, eller vedtak om krisetiltaketter reglene i utkastet avsnitt V, skal krisehåndte-ringsmyndigheten sørge for å få gjennomført enverdivurdering av foretakets eiendeler og forplik-telser, jf. lovutkastet § 20-22. Denne vil være etsentralt grunnlag for krisehåndteringsmyndighe-tens videre vurderinger og beslutninger i saken.

1.3.2.4 Avsnitt IV. Offentlig administrasjon

Avsnitt IV «Offentlig administrasjon» represente-rer på mange måter et slags innledningsavsnitt tilde ulike krisetiltak som kan iverksettes etterdirektivet (lovutkastet avsnitt V). I dette ligger atdersom det ikke er rimelig utsikt til at tidligtiltak,private støttetiltak, tilsynstiltak eller nedskrivningeller konvertering til egenkapital av ansvarligkapital, kan forhindre at foretaket er eller må ven-tes i nær fremtid å bli nødt til å innstille sin virk-somhet, skal krisehåndteringsmyndigheten setteforetaket under offentlig administrasjon, jf. lovut-kastet § 20-23. Det er en forutsetning for vedtaket

at det ikke er rimelig utsikt til at økonomiskgrunnlag for videre virksomhet kan skaffes påannen måte.

Krisehåndteringsmyndigheten skal oppnevneet administrasjonsstyre som vil fungere som styrefor foretaket, jf. lovutkastet § 20-25. De nærmerevirkninger av vedtaket om offentlig administra-sjon fremgår av lovutkastet § 20-26. Dette inne-bærer blant annet at foretakets organer mistersine fullmakter og myndighet og at foretaket skalstoppe innskudd og utbetalinger, med mindreannet fastsettes eller godkjennes av krisehåndte-ringsmyndigheten. Dette forbeholdet er sværtviktig fordi det innebærer at krisehåndterings-myndigheten kan bestemme at kritisk virksomheti banken kan videreføres inntil man får vurdertsituasjonen nærmere. Dette gir således et viktigrom for fleksibilitet.

Etter at foretaket er satt under offentlig admi-nistrasjon, skal krisehåndteringsmyndighetenfatte en beslutning om hvorvidt foretaket 1) skalundergis krisehåndtering med sikte på viderefø-ring av kritiske finansielle tjenester og begrens-ning av virkninger til skade for kundegrupper, detoffentlige eller samfunnsøkonomien, eller 2) skalavvikles fordi det ikke foreligger grunnlag forvidere drift i foretaket, jf. lovutkastet § 20-27. Kri-sehåndteringsdirektivet skiller således mellomkrisehåndtering gjennom iverksettelse av krisetil-tak og vanlig insolvensbehandling som har til for-mål å avvikle foretaket. Et vesentlig vilkår for atdet kan besluttes krisehåndtering er at det fore-ligger offentlige interesser som tilsier at foretaketskal underlegges krisehåndtering etter lovutkas-tet avsnitt V. En avvikling vil i all hovedsak følgekonkursrettslige regler og prinsipper, herunderdekningslovens prioritetsregler.

1.3.2.5 Avsnitt V. Krisehåndtering og krisetiltak

Avsnitt V «Krisehåndtering og krisetiltak» er i detvesentlig en gjennomføring av krisehåndteringsdi-rektivets regler om myndighetsstyrt krisehåndte-ring. Banklovkommisjonen har lagt vekt på å følgesystematikken i direktivet, men har også her lagtvekt på å begrense detaljgraden og omfanget iflere av bestemmelsene, så langt det har værtansett praktisk og hensiktsmessig. Formålet medkrisehåndtering er først og fremst å bevare finan-siell stabilitet og legge til rette for videreføring avkritiske finansielle tjenester, samt å begrense virk-ninger til skade for kundegrupper, se lovutkastet§ 20-31.

Sett i sammenheng med reglene i utkastetavsnitt IV, kommer myndighetsstyrt krisehåndte-

16 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

ring først til anvendelse dersom det er fattet etvedtak om offentlig administrasjon og krisehånd-teringsmyndigheten deretter beslutter etter utkas-tet § 20-27 at foretaket skal undergis krisehåndte-ring og ikke avvikles som insolvent. Formåletmed myndighetsstyrt håndtering av en insolvens-situasjon i et foretak er således enten å få etablertet grunnlag for videreføring av levedyktig virk-somhet, eller å forestå avvikling av foretaket sominsolvent.

Før det iverksettes krisetiltak er en viktig for-utsetning at foretakets ansvarlige lånekapital somomfattes av reglene i utkastet §§ 20-20 og 20-21,blir nedskrevet for å dekke tap og i tilfelle konver-tert til egenkapital før eller samtidig med anven-delsen av krisetiltak som vil medføre tap for kredi-torer, herunder tap som følge av at fordringer ned-skrives eller konverteres til egenkapital, se lovut-kastet § 20-31.

Blant krisetiltakene inngår overdragelse avvirksomhet til annet foretak, en bro-bank eller etforvaltningsforetak, nedskrivning eller konverte-ring til egenkapital av kapitalinstrumenter utstedtav foretaket, nedskrivning eller konvertering tilegenkapital av ansvarlige fordringer («bail-in»),delvis avvikling av virksomheten eller statlige til-tak begrunnet i hensynet til finansiell stabilitet, jf.lovutkastet § 20-30 med supplerende regler iutkastet §§ 20-32 til 20-47. Direktivets regler om«bail-in» er meget omfattende, og gjør nedskriv-ning av alminnelige fordringer og konvertering avfordringene til egenkapital til viktige tiltak ved kri-sehåndteringen.

Det er opp til krisehåndteringsmyndigheten åavgjøre hvilke krisetiltak som skal anvendes i detenkelte tilfellet og krisetiltakene er i hovedsak desamme som i gjeldende lov.

1.3.2.6 Avsnitt VI. Tilleggsbeføyelser

Avsnitt VI «Tilleggsbeføyelser» inneholder bestem-melser som gir krisehåndteringsmyndighetennødvendige tilleggshjemler og -kompetanse til åsørge for at krisetiltakene kan gjennomføres på eneffektiv måte. Det er i hovedsak overlatt til krise-håndteringsmyndigheten å avgjøre ved forvalt-ningsskjønn om det i enkelttilfelle skal gis slikepålegg som tilleggsbeføyelsene omhandler. Deskranker for myndighetsutøvelsen som følger avreglene i utkastet avsnitt VII om vern, må imidler-tid overholdes.

Med hjemmel i reglene i lovutkastet avsnitt VIkan krisehåndteringsmyndigheten blant annetoverdra eiendeler og rettigheter og treffe ulike

beslutninger som vil medføre begrensninger ierververens rettsstilling. Myndigheten kan videreavslutte kontrakter inngått av foretaket eller endrekontraktsvilkårene når dette er nødvendig av hen-syn til gjennomføringen av krisehåndteringen.Det kan også gis pålegg om suspensjon av fordrin-ger og sikkerhetsretter, samt suspensjon av enparts hevingsrett i forhold til kontrakt inngått medforetaket.

1.3.2.7 Avsnitt VII. Vern for eiere, kreditorer og motparter

Avsnitt VII «Vern for eiere, kreditorer og motparter»gir regler om ulike former for rettslig vern foraksjeeiere, kreditorer og motparter ved ulike kri-setiltak. Krisehåndtering er en form for tapsforde-ling mellom ulike parter, og derfor fremstårreglene om slikt vern som viktige. Det dreier segom ulike former for vern av ervervet rett til foreta-kets eiendeler, rettigheter og forpliktelser vedgjennomføring av krisetiltak. Bestemmelsenemedfører således innskrenkninger i krisehåndte-ringsmyndighetens kompetanse, slik at myndig-heten ikke uten videre kan sette i verk de krisetil-tak som utkastet avsnittene V og VI omhandler.

En side av reglene er tapsbegrensning i forbin-delse med overføringer av foretakets eiendeler ogforpliktelser under en krisehåndtering, samt vednedskrivning eller konvertering til egenkapital avkapitalinstrumenter og ansvarlige fordringer(«bail-in»), jf. utkastet § 20-52. Et sentralt prinsippog begrensning i krisehåndteringen er her at detikke kan anvendes krisetiltak som medfører atkreditorer og eiere oppnår en dårligere dekningav sine krav enn den dekning de ville ha oppnåddom foretaket hadde blitt avviklet, jf. lovutkastet§ 20-52 («no creditor worse off»-prinsippet). Der-som en etterfølgende verdivurdering viser at så ertilfelle skal differansen erstattes ved utbetaling frakrisefondet, jf. lovutkastet § 20-53.

En annen side av reglene er vern for ulike sik-rings-, motregnings- og nettingordninger, slik atdet ikke kan foretas oppsplitting eller endring avkontrakter tilknyttet slike ordninger under en kri-sehåndtering, jf. utkastet §§ 20-54 til 20-57. I til-legg er det – etter mønster av krisehåndteringsdi-rektivet – inntatt regler om klage og søksmål i for-bindelse med vedtak om tidligtiltak og krisetiltak,se lovutkastet § 20-59. Dette er regler som sikrereiere, kreditorer, motparter og andre aktører medtilknytning til foretaket rett til klageadgang ogdomstolsprøving.

NOU 2016: 23 17Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

1.3.2.8 Avsnitt VIII. Finanskonsern med grense-overskridende virksomhet

Avsnitt VIII «Finanskonsern med grenseoverskri-dende virksomhet» omhandler regler om krise-håndtering av finanskonsern med grenseoverskri-dende virksomhet. Regelverket bygger på krise-håndteringsdirektivet Del V. I lovutkastet er imid-lertid gjennomføringen av disse reglene begrensettil bestemmelser som omhandler finanskonsern(grupper) med norsk tilknytning og som kan reisespørsmål i forhold til norsk krisehåndteringsmyn-dighet og samarbeidet med myndigheter i andreEØS-stater.

Sentralt står da finanskonsern hvor(hoved)morselskapet er norsk. I så fall foreliggergrenseoverskridende virksomhet dersom grup-pen også omfatter et konsernforetak med filial iannen EØS-stat, eller et konsernforetak som eretablert i annen EØS-stat for å drive virksomhetder. Her oppstår det spørsmål om norsk krise-håndteringsmyndighets rolle i forhold til den nor-ske gruppens virksomhet i annen EØS-stat, i til-legg til de spørsmål som gjelder krisehåndteringav gruppen i sin helhet i Norge.

Grupper med (hoved)morselskap i annenEØS-stat vil i hovedsak bli krisehåndtert i den stathvor morselskapet i finanskonsernet er etablert,og etter lovgivningen der. Her oppstår «norske»spørsmål bare dersom gruppen har virksomhet iNorge som drives gjennom et konsernforetak eta-blert i annen EØS-stat med filial etablert her iriket, eller et norsketablert konsernforetak forvirksomhet her i riket. Norsketablerte konsern-foretak som er morselskap i et finansielt delkon-sern for virksomheten her i riket, vil for øvrigogså reise spørsmål i norsk sammenheng.

1.3.2.9 Avsnitt IX. Finansieringsordning

Avsnitt IX «Finansieringsordning» bygger pådirektivet Del VII om finansieringsordninger forkrisehåndtering og krisetiltak. Direktivet kreverat det etableres et nasjonalt krisefond som tilføresårlige bidrag fra foretakene, og det er fastsatt etmåltall for fondets størrelse etter ti års innbeta-ling. Krisefondet skal utgjøre en finansieringsord-ning for krisehåndteringsmyndigheten til å gjen-nomføre krisetiltak på effektiv måte.

Krisefondet skal først og fremst bygges oppved bidrag fra banker og kredittforetak med norskkonsesjon. Det samlede årlige bidraget skalutgjøre 1 promille av summen av garanterte inn-skudd i bankene, jf. lovutkastet § 20-66. Når detgjelder størrelsen på bidraget vises det til drøftel-

sene i avsnittene 7.2 til 7.4 nedenfor. Beregningenav de enkelte bankenes bidrag skal skje etter for-holdsvis kompliserte regler i samsvar med krise-håndteringsdirektivets krav og kommisjonsfor-ordning gitt i medhold av dette, jf. lovutkastet§ 20-67. Midlene i krisefondet skal forvaltes avBankenes sikringsfond, jf. lovutkastet § 20-72,men disponeres av krisehåndteringsmyndighe-ten. Det vises for øvrig til bemerkningen ombetydningen av at det innføres et krisefond vedsiden av et innskuddsgarantifond i avsnitt 1.1foran.

1.4 Summary

1.4.1 Legislative work

The Banking Law Commission was appointed byRoyal Decree of 6 April 1990 and commissioned toundertake a full review of current financial legisla-tion with a view to modernisation, coordinationand revision of the legislative framework. A draftfor new consolidated financial legislation in con-formity with the assignment and subsequentchanges therein was – after several sub-reports –finally submitted in May 2011 and later enacted asthe Act relating to Financial Institutions andFinancial Groups (Financial Institutions Act).

The legislative work meant that several laws inthe financial services field could be repealed andthe provisions also implemented more recent EU/EEA directives in the financial services field.While awaiting more recent EU directives ondeposit guarantee schemes and resolution ofbanks and groups etc., the regulatory frameworkin the Guarantee Schemes Act of 1996 was largelycontinued in the Financial Institutions Act (Chap-ters 19 to 21). In the assignment from the Minis-try, the intention was that the need to revise andmodernise the regulatory framework in the Guar-antee Schemes Act of 1996 should be based on therelevant EU directives when these were adopted.In accordance with this, the Draft Bill has beenformulated with the aim of enabling Norwegianimplementation of the new EU Directive onDeposit Guarantee Schemes (2014/49/EU) (the«DGSD») and the Bank Recovery and ResolutionDirective (2014/59/EU) (the «BRRD») (bothadopted in spring 2014). It is proposed that thenew regulatory framework be included as newChapters 19 and 20 in the Financial InstitutionsAct. Emphasis has been placed on the main linesof the regulatory framework in the directivesappearing in the Act and, in certain areas, supple-mented with detailed rules in regulations.

18 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

The new EU Directive on Deposit GuaranteeSchemes largely continues the rules in previousEU directives. Chapter 19 of the Financial Institu-tions Act concerning the Norwegian Banks’ Guar-antee Fund has already been adapted to therequirements in these directives. The Norwegianlegislation has still been edited based on theapproach in the new EU directive and, in accord-ance with the directive, depositor protection hasbeen partly expanded.

The BRRD’s rules concerning infringement ofcapital requirements and government controlledadministration of institutions in the bank sectorare largely based on principles that also form thebasis for applicable legal rules in Chapter 21 of theFinancial Institutions Act. The regulatory frame-work in the directive is still – not least in terms ofscope and level of detail – rather different to thecomparatively small number of Norwegian legalrules. Therefore, Norwegian adaptation to thedirective requires, first and foremost, editing andsystematic revision and expansion of the legisla-tive framework and an adjustment to certain newelements in the directive. The most importantnew elements are: (1) the rules governing contin-gency plans and resolution plans, (2) the rulesgoverning the write down or conversion to equityof relevant capital instruments and eligible liabili-ties («bail-in tool»), and (3) the establishment of anational resolution fund.

As opposed to Chapter 21 of the FinancialInstitutions Act, the BRRD does not apply forinsurance and pension institutions or for holdingcompanies in insurance groups. For this reason,the Banking Law Commission has chosen todivide up the reporting work such that a draft for anew Chapter 21 of the Financial Institutions Actrelating to resolution in the areas of insurance andpensions will be addressed in a separate reportwhich is planned to be presented during the firsthalf of 2017.

Chapter 19 of the Draft Bill will apply insteadof the current Chapter 19 of the Financial Institu-tions Act. For the institutions that come under thescope of Chapter 20 of the Draft Bill, this Chapter20 will apply instead of the rules in Chapter 21 ofthe Financial Institutions Act. See Section 20-1 ofthe Draft Bill. It is otherwise expected that appli-cable provisions regarding entry into force andtransitional provisions in Sections 23-1 and 23-2 ofthe Financial Institutions Act will apply corre-spondingly for the provisions in Chapters 19 and20 of the Draft Bill. This also enables separatedeadlines to be set for when certain provisions inthe Draft Bill shall apply. This must otherwise be

coordinated with the preparation of regulatoryprovisions to complement some of the provisionsin the Draft Bill. Regulations that are alreadyestablished pursuant to Chapters 19 and 21 of theFinancial Institutions Act will continue to applyuntil otherwise decided.

For the Banking Law Commission to have thebest possible basis on which to assess the mostimportant issues relating to the formulation of thedraft of the new legislation for the financial ser-vices field, a broadly-composed working groupwas established with representatives of theaffected interest groups at an early stage of thelegislative work.

The Draft Bill that is presented in the reporthas generally been unanimously accepted, butcontains some alternative proposals and state-ments, particularly with regard to the banks’ obli-gation to contribute to the deposit guarantee fund.This must be seen in connection with the direc-tives now requiring that there shall be both anational deposit guarantee fund and a resolutionfund, something that will be of importance to thebanks’ overall obligation to contribute. Therefore,pursuant to the Draft Bill, the current obligationto contribute to the deposit guarantee fund isreduced by about half such that the reduction formost banks will essentially be equivalent to thenew obligation to contribute to the resolutionfund. Reference is made to the documentation andtables presented in sections 7.2 to 7.4 below.

1.4.2 Implementation of Directive 2014/49/EU on deposit guarantee schemes

1.4.2.1 Introduction

Chapter 19 of the Financial Institutions Act relat-ing to the Norwegian Banks’ Guarantee Fund hasalready been adapted to the requirements stipu-lated in previous EU directives on guaranteeschemes for bank deposits. This applies first andforemost to Directive 94/19/EC. In the new EUDirective on Deposit Guarantee Schemes (2014/49/EU) (the «DGSD»), the requirements fornational legislation in previous directives havelargely been continued, but an editing of the textbased on a new approach means that the directivestill appears new. Therefore, the need for a Nor-wegian adaptation – in addition to certain substan-tive amendments – has, first and foremost,required technical and editorial amendments forChapter 19 of the Financial Institutions Act to for-mally and systematically correspond to the regula-tory framework in the new DGSD. On the whole,

NOU 2016: 23 19Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

the rules in Chapter 19 of the Draft Bill representa continuation of some of the rules and principlesin Chapter 19 of the Financial Institutions Act andthe implementation of the provisions in the Direc-tive on Deposit Guarantee Schemes (2014/49/EU).

The DGSD sets requirements for the guaran-tee schemes of the member states which have theobjective of harmonising the legislation of themember states that pertains to guaranteeschemes for bank deposits, but also, as men-tioned, build upon rules in previous EU directives.The regulatory framework relating to the Norwe-gian Banks’ Guarantee Fund therefore satisfiesthe majority of the requirements stipulated in thenew EU directive. However, new special require-ments are set for the individual member states tobuild up a deposit guarantee fund in order to havethe means of covering potential guarantee liabili-ties. Regardless of this, the fund must still be ableto be used for various support initiatives in theevent of capital deficiencies in banks prior to pub-lic administration. Furthermore, in the event ofbank insolvency, bank deposits will also beensured priority in relation to ordinary creditors(depositor preference), cf. Article 108 of theBRRD. This has in actual fact resulted in a changein relation to the priority rules in the CreditorsRecovery Act. See Section 20-29 of the Draft Bill.

In addition to the applicable rules for thedeposit guarantee scheme being largely adaptedto the requirements in accordance with the newDGSD, the need for new adaptations has alsobeen limited due to the directive primarily allow-ing each member state to determine how theirdeposit guarantee schemes should be organised.This has meant that the management of the Nor-wegian guarantee scheme can still occur underthe direction of the Norwegian Banks’ GuaranteeFund and that the extensive expertise and experi-ence that the Guarantee Fund has acquired in thisfield can still be utilised.

The majority of the provisions in the directiveapply to the actual formulation of the guaranteescheme’s guarantee liability for repayment ofbank deposits. The requirements stipulated in thenew DGSD have resulted in the need for certainsubstantive amendments in current law. Regard-less of these factors, emphasis is also placed on,as part of the adaptation to the new directive,carrying out an editorial and systematic review ofthe entire regulatory framework relating todeposit guarantees.

1.4.2.2 Overview of Chapter 19 of the Draft Bill

The principal objective of the deposit guaranteescheme is to ensure that deposits that arereceived by member institutions are paid out if thebank is unable to repay deposits when these falldue, cf. Section 19-3 of the Draft Bill. Banks head-quartered in the Kingdom of Norway must bemembers of the deposit guarantee scheme, cf.Section 19-1 of the Draft Bill. This also includedeposits received by the bank through a branchestablished in another EEA state and other cross-border activities within the EEA. Credit institu-tions headquartered in another EEA state that areestablished in the Kingdom of Norway throughbranches can become members of the depositguarantee scheme if the home state’s guaranteescheme does not provide the depositors with thesame level of coverage as the Norwegian scheme,cf. Section 19-2, paragraph two of the Draft Bill.

In accordance with the DGSD, the Draft Billdifferentiates between covered deposits and guar-anteed deposits. Covered deposits are depositsthat come under the guarantee scheme, cf. Sec-tion 9-5 of the Draft Bill. Guaranteed deposits arelimited to NOK 2 million of the covered depositsfrom each depositors. Pursuant to the DGSD, thislimit can be continued until 31 December 2018,unless the inclusion of the directive in the EEAAgreement means something else is specified.This limit is therefore continued, even though thedirective has a lower harmonized limit of EUR100,000.

Norwegian law places considerable emphasison safeguarding normal depositors through agood and, in part, extensive deposit guaranteescheme. This has meant that when formulatingthe Draft Bill, emphasis has been placed on thatthe scope or flexibility the directive provides inthese areas should be fully exploited. It is notedthere that, for a number of deposits, includingdeposits relating to client accounts, transfer ofreal estate and compensation payments, the stipu-lated limit does not apply. These deposits are con-sidered to be guaranteed in their entirety for aperiod of 12 months from when the deposit wasreceived, cf. Section 19-6 of the Draft Bill. Refer-ence is made to the fact that the deposit guaranteescheme also includes deposits of funds linked toindividual pension schemes or group occupationalpension schemes for small and medium-sizedenterprises, cf. Section 19-5, paragraph two of theDraft Bill.

The deposit guarantee scheme’s liability ariseswhen the institution has been placed under public

20 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

administration or the Financial SupervisoryAuthority of Norway has decided that a bank hasnot repaid a deposit that has fallen due and thebank is in such a financial state that it neither cannor will be able to make this repayment. The gen-eral rule is that the Norwegian Banks’ GuaranteeFund will make the guaranteed deposits availablefor the depositors within seven days of this, –which must be considered a brief deadline in thiscontext, cf. Section 19-8 of the Draft Bill.

Pursuant to Section 19-9, paragraph two of theDraft Bill, cf. Section 19-17, paragraph one of theDraft Bill, the deposit guarantee fund shall coverexisting amounts in the Norwegian Banks’ Guar-antee Fund. In addition, the fund shall also begiven annual contributions from the banks withNorwegian licenses at 0.08 per cent of the total ofthe banks’ combined guaranteed deposits, cf. Sec-tion 19-10 of the Draft Bill. With regard to deter-mining the size of the deposit guarantee fund andthe annual contributions, reference is made to thediscussions and views of the majority and minorityof the Banking Law Commission concerning thisin sections 7.2 and 7.3 below. Each bank’s annualcontribution shall be calculated by the NorwegianBanks’ Guarantee Fund based on the ratiobetween each bank’s guaranteed deposit and thetotal guaranteed deposit in all banks of thescheme. There shall then be a risk adjustmentaccording to, among other things, the guidelinesthat are stipulated within the EEA. This riskadjustment makes the calculation of each bank’sannual contribution to the scheme more compli-cated than previously. Reference is otherwisemade to the comment about the importance of thetwo-fund scheme in section 1.4.1 above.

In addition to being used to cover guaranteeddeposits, the funds in the deposit guaranteescheme can be used for alternative early interven-tion if this will mean that the bank in question willnot need to cease its operations, cf. Section 19-11,paragraph two of the Draft Bill. Pursuant to theDGSD, there are a number of conditions andrestrictions for using the scheme’s funds in thismanner.

When making payments from the guaranteescheme, the scheme will subrogate the deposi-tors’ rights in relation to the member institution inaccordance with the guaranteed deposit and withthe same priority as the depositor, cf. Section 19-12 of the Draft Bill.

The deposit guarantee scheme shall be man-aged by the Norwegian Banks’ Guarantee Fundand the board of the Guarantee Fund shall also bethe board for the deposit guarantee scheme, cf.

Section 19-15, paragraph one of the Draft Bill. Thisboard shall be appointed by the Ministry and con-sist of seven members, of whom three shall holdexecutive positions in member banks and who areappointed based on proposals from the bankingsector. In addition, the Financial SupervisoryAuthority of Norway and Norges Bank (centralbank of Norway) shall be represented on theboard, cf. Section 19-18 of the Draft Bill. Theserules give the Norwegian Banks’ Guarantee Fundmore of a profile as a public legal entity than whathas previously been the case.

1.4.3 Implementation of the Bank Recovery and Resolution Directive (2014/59/EU)

1.4.3.1 Introduction

The Bank Recovery and Resolution Directive(2014/59/EU) (the «BRRD») contains a new andextremely extensive regulatory framework relat-ing to government controlled resolution – publicadministration – in the event of solvency failure bybanks, credit institutions and important invest-ment firms, as well as parent institutions in groupsthat include such institutions. The directive,which is relevant to the EEA, sets very compre-hensive and elaborate requirements for nationallegislation relating to government management ofinsolvency in such institutions and groups.

The regulatory framework in the BRRD isextremely extensive, detailed and relatively com-plex and complicated. In legal terms, the directiveis formulated in a manner that deviates rather sig-nificantly from Norwegian financial legislationand the regulatory framework for solvency failureand public administration in Chapter 21 of theFinancial Institutions Act. Adapting Norwegianlegislation to the requirements stipulated in thedirective has therefore been a very important partof this legislative work. In connection with this,emphasis has been placed on displaying the mainlines in the regulatory framework. Possible sup-plements and regulation of details can be deter-mined through regulations.

The BRRD essentially contains an elaborateregulatory framework pertaining to governmentcontrolled resolution of banks, credit institutions,investment firms and groups during a solvencycrisis. The framework has been formulated withthe aim of limiting the damaging effects to thecommunity of crises in the bank sector, distribut-ing loss caused by insolvency between investorsand lenders in the institution and reducing the

NOU 2016: 23 21Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren Kapittel 1

need for government support initiatives to institu-tions during a crisis. The central provisions stipu-late the conditions for a designated national reso-lution authority to decide that an institution shallbe subject to government controlled resolutionand provide detailed rules on the different typesof resolution actions that may be initiated to ena-ble full or partial continuation of operations. Fur-thermore, the principal objective of the directiveis the minimum harmonisation of the memberstates’ resolution legislation and therefore doesnot prevent member states from setting stricter orsupplementary provisions, provided that the rulesdo not conflict with what is stipulated in or pursu-ant to the directive.

During the legislative work it was acceptedthat adapting legislation to the directive willrequire the preparation of a separate legislativeframework for resolution of banks, credit institu-tions, investment firms and holding companies ofgroups. The new legislative framework for gov-ernment controlled resolution for these types ofinstitutions has been principally formulated insuch a way that it will largely replace otherwiseapplicable rules for such institutions and groupsconcerning capital deficiencies and public admin-istration in Chapter 21 Part II of the FinancialInstitutions Act. This has resulted in the extensivedevelopment of Norwegian legislation in this areaso that the requirements for national legislation inthe extensive and detailed regulatory frameworkin the BRRD will be satisfied. When viewed inrelation to Norwegian law, the BRRD entails sig-nificant changes in two principal areas. Firstly, animportant element in the directive’s regulatoryframework is a set of rules that grant the authoritythe right to – as part of the restructuring of aninsolvent institution and its capital base – makedecisions regarding the write down or conversionto equity, partly of the institution’s relevant capitalinstruments in the form of approved tier 1 capitalor approved tier 2 capital and partly of claimsagainst the institution that accrue to financialcreditors. However, the so-called bail-in systemshall be implemented in accordance with the pri-ority rules that largely correspond with the rulesin the Creditors Recovery Act. Reference is alsomade to that many forms of liabilities areexempted from the bail-in tool. The extent of lossabsorbing capital is therefore an important ele-ment in the system, also in consideration that risk-weighted capital is higher than the unweightedcapital of the institutions.

Secondly, the directive requires the establish-ment of a new national resolution fund to be used

for the resolution of insolvent institutions. Theresolution fund shall be built up through annualcontributions from institutions with a Norwegianlicense, i.e. first and foremost the national bank-ing industry, and the directive stipulates a mini-mum requirement for the size of the fund after 10years of contributions. However, the resolutionfund and regulatory framework for the fund areindependent from the fund for safeguarding thedeposit guarantee scheme which the DGSDrequires is established, and different rules willtherefore apply for the calculation of the bankingindustry’s annual contributions to the two fundsand for the use of the amounts in the funds. Theresolution fund and regulatory framework for thefund must be administered by the resolutionauthority which shall also make decisions regard-ing the institutions’ annual obligation to make con-tributions and use of the fund for resolutionactions.

However, parts of the directive also have theobjective of implementing rules for contingencyplans and other early intervention measures thatcan prevent a crisis situation from occurring inEuropean banks, credit institutions, investmentfirms and financial groups. The directive also con-tains certain provisions regarding early interven-tion measures in the event of capital deficienciesthat are incorporated as a supplement to thealready applicable provisions regarding earlyintervention in Chapter 21 Part I of the FinancialInstitutions Act. There has still proven to be aneed for a review of the rules governing earlyintervention in the event of capital deficiencies inChapter 21 Part I of the Financial Institutions Act,including with the aim of modernising and adapt-ing to certain provisions regarding contingencyand early intervention measures in the BRRD.

Despite the scope of the BRRD, the adaptationof Norwegian legislation to the requirements fornational legislation stipulated in the directive hasresulted in only limited fundamental or substan-tive changes in Norwegian law. This is first andforemost due to the actual method of approach,the most important stages in the resolution, andthe main lines in the regulatory framework in thedirective generally corresponding well with theNorwegian regulatory framework for publicadministration and with Norwegian insolvencylaw in general, including the priority rules in theCreditors Recovery Act. Therefore, the directiveis also based on the principle that insolvent banksetc. shall be subject to government controlled res-olution and not standard bankruptcy proceedings.Another common feature is that the decision

22 NOU 2016: 23Kapittel 1 Innskuddsgaranti og krisehåndtering i banksektoren

regarding resolution of an institution and theselection of resolution action in individualinstances is not governed by rules but largelydepends on the administrative discretion of theresolution authority. The amendments in the Nor-wegian legislation have therefore been primarilyassociated with the approach, scope and level ofdetail in the regulatory framework. When formu-lating this approach, considerable emphasis hasalso been placed on the draft bill appearing, bothsystematically and substantively, as if it is basedon the directive.

The BRRD’s requirements for national legisla-tion are largely formulated as minimum require-ments. A state is therefore not entitled to upholdrules that are contrary to the minimum require-ments, but may, as a general rule, adopt additionalor stricter rules, cf. Article 1, no. 2 of the directive.The Banking Law Commission has not generallyseen the need for such national additions and hastherefore only used this scope or flexibility to alimited extent. See section 5.4.2 below.

The BRRD applies for the entire EU area. Forinstitutions in states outside of the Eurozone, thenational authorities of the home state must still beresponsible for managing bank crises. It isexpected that, when putting the regulatory frame-work into practice, the national authorities willalso take into consideration guidelines and recom-mendations prepared by the European BankingAuthority (EBA) in accordance with the worktasks assigned to the EBA in the directive itselfand in EBA Regulation (EU), no. 1093/2010. As anextension of the European Central Bank’s SingleSupervisory Mechanisms (SSM), a Single Resolu-tion Mechanism (SRM) has been established forbanks, credit institutions and groups in stateswithin the Eurozone that shall be responsible forresolution of individual institutions pursuant tothe provisions in the directive (EU Regulation no.806/2014).

The directive must have been implementedinto the legislation of the member states witheffect from 1 January 2015. However, for Section 5in Chapter IV of Title IV of the directive regardingthe write down and conversion of eligible liabili-ties to equity, the final deadline is 1 January 2016,cf. Article 130, no. 1, paragraph three of theBRRD. The BRRD is relevant to the EEA, butissues associated with the actual inclusion of thedirective in the EEA Agreement have yet to be for-mally clarified. For the EEA states that are notpart of the EU, there will, in all instances, be a sep-arate implementation deadline stipulated by theEEA Joint Committee when this has been done.

The relationship to the EEA Agreement isreferred to in more detail in chapter 4 below.

1.4.3.2 Overview of Chapter 20 of the Draft Bill

1.4.3.2.1 Part I. General provisions

Part I «General provisions» includes the introduc-tory provisions for Chapter 20 of the Draft Bill andprimarily covers Articles 1 to 3 of