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Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible
Desafíos para el desarrollo y la operación de
organismos metropolitanos de servicios públicos en el
Valle de México
Transformando nuestras ciudades
Octubre-Diciembre, Número 79, Año 19
Publicación Trimestral del Instituto Hacendario del Estado de México
Forros 1 al 4 Revista No.79.pdf 3 06/11/19 12:21
El Gobierno del Estado de México, a través del Instituto Hacendario
del Estado de México, otorga el Reconocimiento al Esfuerzo
Hacendario Municipal 2019 en el pleno de la XX Reunión Estatal
de Servidores Públicos Hacendarios constituida en la Asamblea Anual
del Consejo Directivo
Forros 1 al 4 Revista No.79.pdf 4 06/11/19 12:21
Foro Hacendario, Año 19, núm. 79, Octubre-Diciembre 2019, es una publicación trimestral editada por el Instituto Hacendario del Estado de México, con domicilio en calle Federalismo núm. 103, Santiago Tlaxomulco, Centro, C.P. 50280, Toluca, Estado de México. Teléfono: (722) 236 05 40. Sitio web: http://ihaem.edomex.gob.mx Correo electrónico: [email protected]
Las opiniones expresadas por los(as) autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización escrita del Instituto Hacendario del Estado de México.
Disponible para su consulta en:http://ihaem.edomex.gob.mx/revista_foro_hacendario
Impresa con un tiraje de 500 ejemplares.
Consejo Directivo
Secretario de Finanzas y Presidente del Consejo Directivo
del Instituto Hacendario delEstado de México
Subcomité Editorial
Felipe J. Serrano Llarena, PresidenteJoaquín R. Iracheta Cenecorta, SecretarioLaura Marina Hernández Moreno, Vocal
José Ramón Albarrán y Mora, VocalErick Sevilla López, Vocal
Víctor Manuel Verona Gutiérrez, VocalRicardo Peña Rosales, Vocal
Coordinación Editorial
Francisco Curiel Neri
Edición y Diseño
Minerva Ayala Jiménez
Fotografía de PortadaIHAEM
Número de autorización del Consejo Editorial de la Administración
Pública EstatalCE: 207/09/21/19
Créditos Editoriales
El Gobierno del Estado de México, a través del Instituto Hacendario
del Estado de México, otorga el Reconocimiento al Esfuerzo
Hacendario Municipal 2019 en el pleno de la XX Reunión Estatal
de Servidores Públicos Hacendarios constituida en la Asamblea Anual
del Consejo Directivo
Forros 1 al 4 Revista No.79.pdf 4 06/11/19 12:21
Foro Hacendario, Año 19, núm. 79, Octubre-Diciembre 2019, es una publicación trimestral editada por el Instituto Hacendario del Estado de México, con domicilio en calle Federalismo núm. 103, Santiago Tlaxomulco, Centro, C.P. 50280, Toluca, Estado de México. Teléfono: (722) 236 05 40. Sitio web: http://ihaem.edomex.gob.mx Correo electrónico: [email protected]
Las opiniones expresadas por los(as) autores no necesariamente reflejan la postura del editor de la publicación. Queda prohibida la reproducción total o parcial de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización escrita del Instituto Hacendario del Estado de México.
Disponible para su consulta en:http://ihaem.edomex.gob.mx/revista_foro_hacendario
Impresa con un tiraje de 500 ejemplares.
Consejo Directivo
Secretario de Finanzas y Presidente del Consejo Directivo
del Instituto Hacendario delEstado de México
Subcomité Editorial
Felipe J. Serrano Llarena, PresidenteJoaquín R. Iracheta Cenecorta, SecretarioLaura Marina Hernández Moreno, Vocal
José Ramón Albarrán y Mora, VocalErick Sevilla López, Vocal
Víctor Manuel Verona Gutiérrez, VocalRicardo Peña Rosales, Vocal
Coordinación Editorial
Francisco Curiel Neri
Edición y Diseño
Minerva Ayala Jiménez
Fotografía de PortadaIHAEM
Número de autorización del Consejo Editorial de la Administración
Pública EstatalCE: 207/09/21/19
Créditos Editoriales
Con el propósito de fortalecer los cuadros profesionales de servidores públicos, el Instituto Hacendario del Estado de México emite su publicación Foro Hacendario, la cual integra
información especializada para las haciendas públicas municipales, difunde prácticas exitosas, temas
de valor público y conocimiento técnico hacendario.La edición 79 apertura su contenido con la Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo
Sostenible que opera el Instituto Hacendario, estructurada metodológicamente como estrategia holista para el fortalecimiento municipal y la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios; alienada a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, bajo criterios que contribuyen en la toma de decisiones efectivas, formación de cuadros profesionales, creación y fortalecimiento de relaciones intergubernamentales, generación y difusión de conocimiento hacendario, y la armonización legal y técnica que faculte a los municipios cumplir eficientemente con su finalidad pública.
La edición integra temas relacionados con el desarrollo metropolitano y sus implicaciones en los gobiernos locales, derivados de las conclusiones del panel de expertos Hacia la construcción de un nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México.
Se presenta el tópico Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios públicos en el Valle de México, donde se plantea la posibilidad de promover una ley de desarrollo y se argumenta una serie de retos a enfrentar en el diseño del marco jurídico.
Incluye la Normatividad y Diseño Institucional para la Gobernanza Metropolitana, que contribuye a fortalecer las relaciones intergubernamentales de los tres órdenes de gobierno, con la sociedad en la metrópoli e impulsa instrumentos innovadores de gobernanza urbana y administración territorial.
Añade un estudio acerca de los Retos en la gestión metropolitana, donde muestra resultados y dos propuestas estratégicas, una para el desarrollo sustentable de la megalópolis del centro de México, y otra, integral de movilidad para la Zona Metropolitana del Valle de México; cifrando un diagnóstico que busca identificar problemáticas clave, crear una vinculación entre la ciencia y la política pública, y reposicionar la necesidad de coordinación de planes, acciones y estrategias entre los distintos ámbitos de gobierno, y actores significativos del ámbito privado, la academia y la sociedad civil.
Plantea un análisis del Proceso de urbanización en el Estado de México, desde la óptica de modificación en la vida y del entorno social de la población, como detonante de un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano y aumento de la actividad industrial, situación que demanda la implementación de mejores políticas de gobernanza pública.
Compendia esta edición, el tema Transformando nuestras ciudades, que aborda la premisa de que las decisiones de política pública acerca de loS usos de suelo, provisión de vivienda y trazo vial delinean el espacio urbano, bajo el argumento de que las propias ciudades se adaptan a las nuevas necesidades, a través de estos procesos sociales, reconfigurándose por elementos exógenos que aceleran radicalmente la tasa de cambio del propio espacio urbano.
Los textos descritos por los autores en este espacio editorial están a consideración del lector, con la expectativa de interés y profundidad técnica de la argumentación de temas en materia hacendaria.
Felipe J. Serrano LlarenaVocal Ejecutivo
Editorial
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Índice
Editorial 3
Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible.Francisco Curiel Neri
4
Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios públicos en el Valle de México.Ligia González García de Alba
9
Normatividad y diseño institucional para la gobernanza metropolitana.Óscar López Velarde Vega
14
Los retos en la gestión metropolitana.Saira Vilchis Jiménez
18
Proceso de urbanización en el Estado de México.Mario Morales Sánchez
23
Transformando nuestras ciudades.Roberto Ponce López
27
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Con el propósito de fortalecer los cuadros profesionales de servidores públicos, el Instituto Hacendario del Estado de México emite su publicación Foro Hacendario, la cual integra
información especializada para las haciendas públicas municipales, difunde prácticas exitosas, temas
de valor público y conocimiento técnico hacendario.La edición 79 apertura su contenido con la Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo
Sostenible que opera el Instituto Hacendario, estructurada metodológicamente como estrategia holista para el fortalecimiento municipal y la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios; alienada a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, bajo criterios que contribuyen en la toma de decisiones efectivas, formación de cuadros profesionales, creación y fortalecimiento de relaciones intergubernamentales, generación y difusión de conocimiento hacendario, y la armonización legal y técnica que faculte a los municipios cumplir eficientemente con su finalidad pública.
La edición integra temas relacionados con el desarrollo metropolitano y sus implicaciones en los gobiernos locales, derivados de las conclusiones del panel de expertos Hacia la construcción de un nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México.
Se presenta el tópico Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios públicos en el Valle de México, donde se plantea la posibilidad de promover una ley de desarrollo y se argumenta una serie de retos a enfrentar en el diseño del marco jurídico.
Incluye la Normatividad y Diseño Institucional para la Gobernanza Metropolitana, que contribuye a fortalecer las relaciones intergubernamentales de los tres órdenes de gobierno, con la sociedad en la metrópoli e impulsa instrumentos innovadores de gobernanza urbana y administración territorial.
Añade un estudio acerca de los Retos en la gestión metropolitana, donde muestra resultados y dos propuestas estratégicas, una para el desarrollo sustentable de la megalópolis del centro de México, y otra, integral de movilidad para la Zona Metropolitana del Valle de México; cifrando un diagnóstico que busca identificar problemáticas clave, crear una vinculación entre la ciencia y la política pública, y reposicionar la necesidad de coordinación de planes, acciones y estrategias entre los distintos ámbitos de gobierno, y actores significativos del ámbito privado, la academia y la sociedad civil.
Plantea un análisis del Proceso de urbanización en el Estado de México, desde la óptica de modificación en la vida y del entorno social de la población, como detonante de un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano y aumento de la actividad industrial, situación que demanda la implementación de mejores políticas de gobernanza pública.
Compendia esta edición, el tema Transformando nuestras ciudades, que aborda la premisa de que las decisiones de política pública acerca de loS usos de suelo, provisión de vivienda y trazo vial delinean el espacio urbano, bajo el argumento de que las propias ciudades se adaptan a las nuevas necesidades, a través de estos procesos sociales, reconfigurándose por elementos exógenos que aceleran radicalmente la tasa de cambio del propio espacio urbano.
Los textos descritos por los autores en este espacio editorial están a consideración del lector, con la expectativa de interés y profundidad técnica de la argumentación de temas en materia hacendaria.
Felipe J. Serrano LlarenaVocal Ejecutivo
Editorial
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Índice
Editorial 3
Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible.Francisco Curiel Neri
4
Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios públicos en el Valle de México.Ligia González García de Alba
9
Normatividad y diseño institucional para la gobernanza metropolitana.Óscar López Velarde Vega
14
Los retos en la gestión metropolitana.Saira Vilchis Jiménez
18
Proceso de urbanización en el Estado de México.Mario Morales Sánchez
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Transformando nuestras ciudades.Roberto Ponce López
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5
Octubre-Diciembre 2019
tiempo que protegen el planeta. Al efecto, en septiembre de 2015, más de 150 jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en la Cumbre del Desarrollo Sostenible en la que aprobaron la Agenda 2030, misma que contiene 17 objetivos y 169 metas de aplicación universal que, desde el 1º de enero de 2016, rigen los esfuerzos de los países para lograr un mundo sostenible en el año 2030.
En la Agenda se reconoce que las iniciativas para acabar con la pobreza deben ir de la mano de estrategias que favorezcan el crecimiento económico y aborden una serie de necesidades sociales con la expectativa de que los gobiernos adopten los ODS como propios y establezcan marcos nacionales para su logro, actuando éstos como una brújula al armonizar los planes y políticas nacionales con los compromisos mundiales de los países.
El consenso emergente en la búsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo requerirá de estrategias de financiación y movilización de recursos, esfuerzos continuados, consistentes y sostenidos de una variedad de actores, incluidos el Estado y sus instituciones, el sector privado y la sociedad en su conjunto, mediante políticas y planificación con visión de largo plazo.
El gobierno de México, ha mostrado un amplio compromiso con la Agenda 2030, por lo que, el 26 de abril de 2017 expidió el Decreto a través de cual se creó el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible4, como una instancia de vinculación del Ejecutivo Federal con los gobiernos locales, el sector privado, la sociedad civil y la academia… que coordina las acciones para el diseño, ejecución y evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de ésta, e informar sobre el seguimiento de sus objetivos, metas e indicadores5.
4 Este Consejo Nacional es una instancia de vinculación del Ejecutivo Federal con los gobiernos locales, el sector privado, la sociedad civil y la academia, que coordina las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de lo establecido en dicho documento. Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág. 38.
5 Secretaria de Gobernación. Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759&fecha=26/04/2017, 10-09-2019.
Los ODS son el plan maestro para conseguir un futuro sostenible. Se interrelacionan entre sí, e incorporan los desafíos globales como la pobreza, la desigualdad, el clima, la degradación ambiental, la prosperidad, la paz y la justicia. Para no dejar a nadie atrás, es importante que logremos cumplir cada uno de estos objetivos al año 2030.
Agenda Estatal con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible
El gobierno del Estado de México, por su parte, el 29 de noviembre de 2017 emite el Decreto por el que se crea el Consejo Estatal de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, con el que hace patente su compromiso, desde una perspectiva integral, competitiva e incluyente del desarrollo.
Un elemento importante para sentar bases técnicas sólidas en materia de planeación del desarrollo y vinculación del Plan de Desarrollo del Estado de México 2017- 20236 (PDEM) con los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS), fue la firma del Convenio de Cooperación Técnica con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que coloca al Estado de México a la vanguardia del desarrollo nacional7.
Y es bajo esta premisa, en la que se enmarca la Estructura Estratégica del Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, que tiene como objetivo hacer del Estado de México una potencia del siglo XXI que, con base en la innovación y el conocimiento transforme sus actividades sociales, productivas e institucionales para convertirse en un modelo de desarrollo justo, plural, incluyente, equitativo, solidario y con sentido social8.
6 El PDEM 2017-2023 es un instrumento prospectivo con una visión hacia 2030. En él se concentran las bases para la elaboración de los programas sectoriales, especiales y regionales que delinearán de manera más puntual y detallada los pasos para el cumplimiento de los objetivos establecidos, así como los planes específicos de inversión que permitirán realizar la proyección de los recursos financieros. Este esfuerzo colectivo plasma los retos y desafíos de la agenda gubernamental con un profundo sentido de responsabilidad y con el compromiso de lograr un desarrollo democrático.
7 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág.29.
8 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág.23.
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Publicación trimestral
Agenda Institucional con VisiónHacendaria de Desarrollo Sostenible
Francisco Curiel Neri
Resumen
La Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible que opera el Instituto Hacendario del Estado de México, es el resultado de estructurar metodológicamente una estrategia significativa para el fortalecimiento municipal y la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado con sus Municipios.El diseño estratégico institucional del IHAEM en 2019, está alineado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 y al Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, tiene como propósito fundamental aportar de manera directa al desarrollo de las capacidades institucionales de los gobiernos locales que emprenden tareas hacendarias.De esta forma, el Instituto Hacendario, bajo una visión holista, suma líneas de actuación y criterios estratégicos para contribuir en la toma de decisiones efectivas de los gobiernos locales, para la formación de cuadros de profesionales, creación y fortalecimiento de relaciones intergubernamentales, generación y difusión de conocimiento hacendario, y la armonización legal y técnica que faculte a los municipios cumplir eficientemente con su finalidad pública.
La Agenda de Desarrollo Sostenible
El desarrollo sostenible es un modelo de desarrollo, una visión compartida, holista y a largo plazo que las naciones han acordado como el mejor camino para mejorar la vida de las personas en todo el mundo, además de que promueve la prosperidad y las oportunidades económicas, un mayor bienestar social y la protección del medio ambiente1.
Se ha definido como el desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para retribuir sus requerimientos2.
La encomienda exige esfuerzos concertados para construir un futuro inclusivo, sostenible y resiliente para las personas y el planeta, y para alcanzarlo es fundamental armonizar tres elementos básicos (crecimiento económico,
1 Naciones Unidas México. ¿Qué es el desarrollo sostenible y por qué es importante?, Disponible en http://www.onu.org.mx/que-es-el-desarrollo-sostenible-y-por-que-es-importante/ , 23-07-2019.
2 Naciones Unidas, La Agenda del Desarrollo Sostenible: Qué es el desarrollo Sostenible. Disponible en https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/development-agenda/ , 23-07-2019.
inclusión social y protección del medio ambiente) para el bienestar de las personas y las sociedades, buscando la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones como condición indispensable para conseguir el desarrollo sostenible.
Para tal fin, debe promoverse un crecimiento económico sostenible, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida básicos, fomentando el desarrollo social equitativo e inclusivo y promoviendo la ordenación integrada y sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas3.
Agenda 2030: 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para transformar
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son herederos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y buscan ampliar los éxitos alcanzados, por ello, instan a adoptar medidas para promover la prosperidad al
3 Ibidem.
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Octubre-Diciembre 2019
tiempo que protegen el planeta. Al efecto, en septiembre de 2015, más de 150 jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en la Cumbre del Desarrollo Sostenible en la que aprobaron la Agenda 2030, misma que contiene 17 objetivos y 169 metas de aplicación universal que, desde el 1º de enero de 2016, rigen los esfuerzos de los países para lograr un mundo sostenible en el año 2030.
En la Agenda se reconoce que las iniciativas para acabar con la pobreza deben ir de la mano de estrategias que favorezcan el crecimiento económico y aborden una serie de necesidades sociales con la expectativa de que los gobiernos adopten los ODS como propios y establezcan marcos nacionales para su logro, actuando éstos como una brújula al armonizar los planes y políticas nacionales con los compromisos mundiales de los países.
El consenso emergente en la búsqueda de un nuevo paradigma de desarrollo requerirá de estrategias de financiación y movilización de recursos, esfuerzos continuados, consistentes y sostenidos de una variedad de actores, incluidos el Estado y sus instituciones, el sector privado y la sociedad en su conjunto, mediante políticas y planificación con visión de largo plazo.
El gobierno de México, ha mostrado un amplio compromiso con la Agenda 2030, por lo que, el 26 de abril de 2017 expidió el Decreto a través de cual se creó el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible4, como una instancia de vinculación del Ejecutivo Federal con los gobiernos locales, el sector privado, la sociedad civil y la academia… que coordina las acciones para el diseño, ejecución y evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de ésta, e informar sobre el seguimiento de sus objetivos, metas e indicadores5.
4 Este Consejo Nacional es una instancia de vinculación del Ejecutivo Federal con los gobiernos locales, el sector privado, la sociedad civil y la academia, que coordina las acciones para el diseño, la ejecución y la evaluación de estrategias, políticas, programas y acciones para el cumplimiento de lo establecido en dicho documento. Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág. 38.
5 Secretaria de Gobernación. Diario Oficial de la Federación. Decreto por el que se crea el Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. Disponible en http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759&fecha=26/04/2017, 10-09-2019.
Los ODS son el plan maestro para conseguir un futuro sostenible. Se interrelacionan entre sí, e incorporan los desafíos globales como la pobreza, la desigualdad, el clima, la degradación ambiental, la prosperidad, la paz y la justicia. Para no dejar a nadie atrás, es importante que logremos cumplir cada uno de estos objetivos al año 2030.
Agenda Estatal con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible
El gobierno del Estado de México, por su parte, el 29 de noviembre de 2017 emite el Decreto por el que se crea el Consejo Estatal de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, con el que hace patente su compromiso, desde una perspectiva integral, competitiva e incluyente del desarrollo.
Un elemento importante para sentar bases técnicas sólidas en materia de planeación del desarrollo y vinculación del Plan de Desarrollo del Estado de México 2017- 20236 (PDEM) con los Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS), fue la firma del Convenio de Cooperación Técnica con el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) que coloca al Estado de México a la vanguardia del desarrollo nacional7.
Y es bajo esta premisa, en la que se enmarca la Estructura Estratégica del Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, que tiene como objetivo hacer del Estado de México una potencia del siglo XXI que, con base en la innovación y el conocimiento transforme sus actividades sociales, productivas e institucionales para convertirse en un modelo de desarrollo justo, plural, incluyente, equitativo, solidario y con sentido social8.
6 El PDEM 2017-2023 es un instrumento prospectivo con una visión hacia 2030. En él se concentran las bases para la elaboración de los programas sectoriales, especiales y regionales que delinearán de manera más puntual y detallada los pasos para el cumplimiento de los objetivos establecidos, así como los planes específicos de inversión que permitirán realizar la proyección de los recursos financieros. Este esfuerzo colectivo plasma los retos y desafíos de la agenda gubernamental con un profundo sentido de responsabilidad y con el compromiso de lograr un desarrollo democrático.
7 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág.29.
8 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág.23.
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Publicación trimestral
Agenda Institucional con VisiónHacendaria de Desarrollo Sostenible
Francisco Curiel Neri
Resumen
La Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible que opera el Instituto Hacendario del Estado de México, es el resultado de estructurar metodológicamente una estrategia significativa para el fortalecimiento municipal y la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado con sus Municipios.El diseño estratégico institucional del IHAEM en 2019, está alineado a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030 y al Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, tiene como propósito fundamental aportar de manera directa al desarrollo de las capacidades institucionales de los gobiernos locales que emprenden tareas hacendarias.De esta forma, el Instituto Hacendario, bajo una visión holista, suma líneas de actuación y criterios estratégicos para contribuir en la toma de decisiones efectivas de los gobiernos locales, para la formación de cuadros de profesionales, creación y fortalecimiento de relaciones intergubernamentales, generación y difusión de conocimiento hacendario, y la armonización legal y técnica que faculte a los municipios cumplir eficientemente con su finalidad pública.
La Agenda de Desarrollo Sostenible
El desarrollo sostenible es un modelo de desarrollo, una visión compartida, holista y a largo plazo que las naciones han acordado como el mejor camino para mejorar la vida de las personas en todo el mundo, además de que promueve la prosperidad y las oportunidades económicas, un mayor bienestar social y la protección del medio ambiente1.
Se ha definido como el desarrollo capaz de satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para retribuir sus requerimientos2.
La encomienda exige esfuerzos concertados para construir un futuro inclusivo, sostenible y resiliente para las personas y el planeta, y para alcanzarlo es fundamental armonizar tres elementos básicos (crecimiento económico,
1 Naciones Unidas México. ¿Qué es el desarrollo sostenible y por qué es importante?, Disponible en http://www.onu.org.mx/que-es-el-desarrollo-sostenible-y-por-que-es-importante/ , 23-07-2019.
2 Naciones Unidas, La Agenda del Desarrollo Sostenible: Qué es el desarrollo Sostenible. Disponible en https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/development-agenda/ , 23-07-2019.
inclusión social y protección del medio ambiente) para el bienestar de las personas y las sociedades, buscando la erradicación de la pobreza en todas sus formas y dimensiones como condición indispensable para conseguir el desarrollo sostenible.
Para tal fin, debe promoverse un crecimiento económico sostenible, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejorando los niveles de vida básicos, fomentando el desarrollo social equitativo e inclusivo y promoviendo la ordenación integrada y sostenible de los recursos naturales y los ecosistemas3.
Agenda 2030: 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible para transformar
Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son herederos de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y buscan ampliar los éxitos alcanzados, por ello, instan a adoptar medidas para promover la prosperidad al
3 Ibidem.
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Objetivos de Desarrollo Sostenible 4, 8,10,16 y 17 de la Agenda 2030. Por su parte, los tres proyectos y objetivos adjetivos institucionales de información, planeación, control y evaluación de programas; control, seguimiento administrativo y de servicios; y fiscalización,
control y evaluación de la gestión pública interna, aportan directamente a los ODS, 8,10,16 y 17; lo que modela, el alineamiento del accionar material del Instituto Hacendario.
Figura 2Objetivos institucionales que aportan a los ODS y al PDEM 2017-2023
Bajo este escenario, la funcionalidad institucional y los esfuerzos para el fortalecimiento de los gobiernos municipales, están basados en cuatro proyectos y objetivos sustantivos que se enfocan en:
1. Fortalecer el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria y potenciar acciones intergubernamentales, a través de siete metas clave para fortalecer el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado y Municipios, para su operación, desarrollo y actualización, a través de relaciones intergubernamentales entre los
tres ámbitos de gobierno, a fin de impulsar la modernización hacendaria municipal.
2. Actualizar el marco jurídico para impulsar la autonomía financiera y las capacidades institucionales y de gestión, a través de cinco metas clave para intensificar la coordinación con las autoridades hacendarias estatales y municipales para la armonización del marco jurídico-administrativo, por medio de las comisiones temáticas y grupos de trabajo especializados, así como proporcionar asesoría jurídica
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Publicación trimestral
De este modo, se da el alineamiento del PDEM 2017-2023 a la Agenda 2030, donde se distribuyen los Objetivos para el Desarrollo Sostenible en apego a la realidad y necesidades del Estado de México, siendo el Eje Transversal: Igualdad de género, gobierno capaz y responsable, y conectividad y tecnología para el buen gobierno, donde se ubica el Objetivo 5.9. Fortalecer alianzas para lograr objetivos, y de manera específica, la Estrategia 5.9.2. Incrementar la coordinación y apoyo para el desarrollo de las capacidades institucionales de los municipios9, donde se ubica la actividad hacendaria para el fortalecimiento de los gobiernos locales.
Figura 1Objetivos de Desarrollo Sostenible inscritos en el
PDEM 2017-2023 relacionados con la materia hacendaria
Fuente: Elaboración propia con base en los ODS, PDEM 2017-2023, GEM.
9 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág. 304-305.
Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible
El marco de actuación del Instituto Hacendario del Estado de México, como organismo público descentralizado por servicio10, que tiene por objeto operar, desarrollar y actualizar el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios, con pleno respeto a la soberanía estatal y a la autonomía municipal11, se circunscribe al Objetivo 5.9. Fortalecer alianzas para lograr objetivos, y a cuatro estrategias del PDEM 2017-2023 relacionadas con funciones sustantivas: 5.9.1. Desarrollar mecanismos para lograr una coordinación y alineación estratégica en los distintos órdenes de gobierno; 5.9.2. Incrementar la coordinación y apoyo para el desarrollo de las capacidades institucionales de los municipios; 5.9.3. Fortalecer las finanzas públicas municipales; y 5.9.4. Impulsar la profesionalización de los servidores públicos, con lo cual, contribuye de manera directa a los ODS, particularmente en el 10.4, 16.7, 17.6, y 17.9.
En pro de los gobiernos locales mexiquenses, el IHAEM emprende su accionar institucional, a través de cuatro proyectos y objetivos sustantivos, 23 metas sustantivas, y complementariamente gestiona de manera interna, tres proyectos y objetivos adjetivos y 13 metas adjetivas.
Los cuatro proyectos y objetivos sustantivos institucionales para fortalecer el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria y potenciar acciones intergubernamentales, actualizar el marco jurídico para impulsar la autonomía financiera y las capacidades institucionales y de gestión, impulsar la capacitación y la certificación hacendaria de los servidores públicos estatales y municipales, y generar y difundir información, estudios y proyectos, aportan significativa y directamente a los
10 Gobierno del Estado de México. Código Financiero del Estado de México y Municipios 2019, artículo 245.
11 Gobierno del Estado de México. Código Financiero del Estado de México y Municipios 2019, artículo 245.
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Objetivos de Desarrollo Sostenible 4, 8,10,16 y 17 de la Agenda 2030. Por su parte, los tres proyectos y objetivos adjetivos institucionales de información, planeación, control y evaluación de programas; control, seguimiento administrativo y de servicios; y fiscalización,
control y evaluación de la gestión pública interna, aportan directamente a los ODS, 8,10,16 y 17; lo que modela, el alineamiento del accionar material del Instituto Hacendario.
Figura 2Objetivos institucionales que aportan a los ODS y al PDEM 2017-2023
Bajo este escenario, la funcionalidad institucional y los esfuerzos para el fortalecimiento de los gobiernos municipales, están basados en cuatro proyectos y objetivos sustantivos que se enfocan en:
1. Fortalecer el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria y potenciar acciones intergubernamentales, a través de siete metas clave para fortalecer el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado y Municipios, para su operación, desarrollo y actualización, a través de relaciones intergubernamentales entre los
tres ámbitos de gobierno, a fin de impulsar la modernización hacendaria municipal.
2. Actualizar el marco jurídico para impulsar la autonomía financiera y las capacidades institucionales y de gestión, a través de cinco metas clave para intensificar la coordinación con las autoridades hacendarias estatales y municipales para la armonización del marco jurídico-administrativo, por medio de las comisiones temáticas y grupos de trabajo especializados, así como proporcionar asesoría jurídica
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De este modo, se da el alineamiento del PDEM 2017-2023 a la Agenda 2030, donde se distribuyen los Objetivos para el Desarrollo Sostenible en apego a la realidad y necesidades del Estado de México, siendo el Eje Transversal: Igualdad de género, gobierno capaz y responsable, y conectividad y tecnología para el buen gobierno, donde se ubica el Objetivo 5.9. Fortalecer alianzas para lograr objetivos, y de manera específica, la Estrategia 5.9.2. Incrementar la coordinación y apoyo para el desarrollo de las capacidades institucionales de los municipios9, donde se ubica la actividad hacendaria para el fortalecimiento de los gobiernos locales.
Figura 1Objetivos de Desarrollo Sostenible inscritos en el
PDEM 2017-2023 relacionados con la materia hacendaria
Fuente: Elaboración propia con base en los ODS, PDEM 2017-2023, GEM.
9 Gobierno del Estado de México, Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023, pág. 304-305.
Agenda Institucional con Visión Hacendaria de Desarrollo Sostenible
El marco de actuación del Instituto Hacendario del Estado de México, como organismo público descentralizado por servicio10, que tiene por objeto operar, desarrollar y actualizar el Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios, con pleno respeto a la soberanía estatal y a la autonomía municipal11, se circunscribe al Objetivo 5.9. Fortalecer alianzas para lograr objetivos, y a cuatro estrategias del PDEM 2017-2023 relacionadas con funciones sustantivas: 5.9.1. Desarrollar mecanismos para lograr una coordinación y alineación estratégica en los distintos órdenes de gobierno; 5.9.2. Incrementar la coordinación y apoyo para el desarrollo de las capacidades institucionales de los municipios; 5.9.3. Fortalecer las finanzas públicas municipales; y 5.9.4. Impulsar la profesionalización de los servidores públicos, con lo cual, contribuye de manera directa a los ODS, particularmente en el 10.4, 16.7, 17.6, y 17.9.
En pro de los gobiernos locales mexiquenses, el IHAEM emprende su accionar institucional, a través de cuatro proyectos y objetivos sustantivos, 23 metas sustantivas, y complementariamente gestiona de manera interna, tres proyectos y objetivos adjetivos y 13 metas adjetivas.
Los cuatro proyectos y objetivos sustantivos institucionales para fortalecer el Sistema Estatal de Coordinación Hacendaria y potenciar acciones intergubernamentales, actualizar el marco jurídico para impulsar la autonomía financiera y las capacidades institucionales y de gestión, impulsar la capacitación y la certificación hacendaria de los servidores públicos estatales y municipales, y generar y difundir información, estudios y proyectos, aportan significativa y directamente a los
10 Gobierno del Estado de México. Código Financiero del Estado de México y Municipios 2019, artículo 245.
11 Gobierno del Estado de México. Código Financiero del Estado de México y Municipios 2019, artículo 245.
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Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios
públicos en el Valle de México
En el debate metropolitano del Valle de México se plantea la construcción de un
nuevo marco jurídico, en relación a los servicios que brindan los organismos metropolitanos. Se discute si el marco indicado debiera estar sustentado en las previsiones de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, o si debe sustentarse en un instrumento que atienda al desarrollo integral de la metrópoli, y no sólo al ordenamiento territorial.
La discusión tiene sentido dado que la zona metropolitana es el resultado de la acción colectiva de todos los sectores y actores que operan en ésta y no es el resultado de la acción de sólo el sector del desarrollo urbano y territorial. Se ha optado por transitar por el camino de contar con un sustento legislativo orientado al desarrollo metropolitano.
En las sesiones de deliberación, se otorgó un espacio para la reflexión sobre el papel de los organismos metropolitanos. La figura de los organismos metropolitanos es relevante, sin duda, para el desarrollo de las metrópolis y en particular para el de una mega-ciudad como la
Zona Metropolitana del Valle de México, ZMVM, caracterizada por ausencia de un objetivo claro de desarrollo y/o de ordenamiento territorial como unidad metropolitana, y por la fragmentación en la normatividad y en la prestación de los servicios públicos, los equipamientos urbanos y las infraestructuras básicas de temas como la disposición de los desechos, provisión de agua potable, prestación del transporte público, estructura vial primaria, normatividad de la ocupación del suelo, y la localización de vivienda, entre otros.
En la metrópolis, la mayor parte de los servicios urbanos se realiza, diseña, opera y mantiene de forma municipal o alcaldial, fragmentada, ineficiente y costosa.
Los gobiernos de la Ciudad de México, de los estados de México e Hidalgo también organizan, operan y toman decisiones al interior de sus entidades federativas, pero la coordinación permanente, rigurosa y voluntaria no ha sido una constante en la toma de decisiones metropolitanas.
Los organismos operadores son figuras previstas en el marco jurídico mexicano y
Ligia González García de Alba
Resumen
Los gobiernos involucrados en la coordinación metropolitana del Valle de México, discuten la posibilidad de promover una ley de desarrollo. Frente a ello, se presenta una serie de desafíos que debe enfrentar el diseño del marco jurídico, entre los que se encuentra la promoción de organismos proveedores de servicios metropolitanos. Los desafíos se basan en la experiencia de la coordinación metropolitana, en la expectativa de logros y en el deseo de que se aseguren factores cruciales como la continuidad, visión integrada, objetivo de desarrollo, así como las metas a observar en los plazos mediano y largo, y en la distribución de los recursos, entre otros.
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y asistencia técnica para el adecuado desempeño de la función hacendaria.
3. Impulsar la capacitación y la certificación hacendaria de los servidores públicos estatales y municipales, se integran seis metas clave para incrementar los conocimientos, aptitudes y habilidades de los servidores públicos responsables de la operación de las haciendas públicas, mediante la profesionalización con la realización de talleres, cursos, diplomados, evaluación, certificación por competencias y estudios de postgrado.
4. Generar y difundir información, estudios y proyectos, se integran cinco metas clave para fortalecer la gestión y desempeño de la hacienda pública, a través de brindar asesoría y asistencia técnica especializada, así como, definir y desarrollar líneas de investigación, programas y herramientas, que contribuyan a la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México.
Finalmente, se destaca que el Instituto Hacendario bajo una visión hacendaria de desarrollo sostenible, alinea en 2019 su función institucional a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, en congruencia con el Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023; al tiempo de refrendar su compromiso de contribuir e incidir de manera directa al desarrollo de las capacidades institucionales de los gobiernos locales, que emprenden tareas hacendarias, además de coadyuvar con la continuidad hacia la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios, premisa fundamental que promueve que para que las políticas puedan tener éxito, deben realizarse desde lo local y diseñados desde abajo hacia arriba.
Fuentes consultadas
• Gobierno del Estado de México, (2017). Plan
de Desarrollo del Estado de México 2017-2023,
págs. 23; 275-277: 282-284; 294-297; 304-305.
• Gobierno del Estado de México, (2019).
Secretaría de Finanzas. Instituto Hacendario
del Estado de México. Informe de metas por
proyecto y unidad ejecutora, segundo trimestre.
• Gobierno del Estado de México, (2019).
Secretaría de Finanzas. Instituto Hacendario del
Estado de México. Programa Anual: Descripción
del proyecto por Unidad Ejecutora. segundo
trimestre.
• Naciones Unidas México, (2019). ¿Qué es el
desarrollo sostenible y por qué es importante?,
Disponible en http://www.onu.org.mx/que-es-el-
desarrollo-sostenible-y-por-que-es-importante/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: Qué es el desarrollo
Sostenible. Disponible en https://www.un.org/
sustainabledevelopment/es/development-
agenda/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: ¿Cómo se aplicarán los
Objetivos de Desarrollo Sostenible?, Disponible
en https://www.un.org/sustainabledevelopment/
es/development-agenda/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: 17 objetivos para
transformar nuestro mundo, Disponible en
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
sustainable-development-goals/
• Secretaria de Gobernación. Diario Oficial de
la Federación. Decreto por el que se crea el
Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible. Disponible en http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759
&fecha=26/04/2017, 10-09-2019.
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Desafíos para el desarrollo y la operación de organismos metropolitanos de servicios
públicos en el Valle de México
En el debate metropolitano del Valle de México se plantea la construcción de un
nuevo marco jurídico, en relación a los servicios que brindan los organismos metropolitanos. Se discute si el marco indicado debiera estar sustentado en las previsiones de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, o si debe sustentarse en un instrumento que atienda al desarrollo integral de la metrópoli, y no sólo al ordenamiento territorial.
La discusión tiene sentido dado que la zona metropolitana es el resultado de la acción colectiva de todos los sectores y actores que operan en ésta y no es el resultado de la acción de sólo el sector del desarrollo urbano y territorial. Se ha optado por transitar por el camino de contar con un sustento legislativo orientado al desarrollo metropolitano.
En las sesiones de deliberación, se otorgó un espacio para la reflexión sobre el papel de los organismos metropolitanos. La figura de los organismos metropolitanos es relevante, sin duda, para el desarrollo de las metrópolis y en particular para el de una mega-ciudad como la
Zona Metropolitana del Valle de México, ZMVM, caracterizada por ausencia de un objetivo claro de desarrollo y/o de ordenamiento territorial como unidad metropolitana, y por la fragmentación en la normatividad y en la prestación de los servicios públicos, los equipamientos urbanos y las infraestructuras básicas de temas como la disposición de los desechos, provisión de agua potable, prestación del transporte público, estructura vial primaria, normatividad de la ocupación del suelo, y la localización de vivienda, entre otros.
En la metrópolis, la mayor parte de los servicios urbanos se realiza, diseña, opera y mantiene de forma municipal o alcaldial, fragmentada, ineficiente y costosa.
Los gobiernos de la Ciudad de México, de los estados de México e Hidalgo también organizan, operan y toman decisiones al interior de sus entidades federativas, pero la coordinación permanente, rigurosa y voluntaria no ha sido una constante en la toma de decisiones metropolitanas.
Los organismos operadores son figuras previstas en el marco jurídico mexicano y
Ligia González García de Alba
Resumen
Los gobiernos involucrados en la coordinación metropolitana del Valle de México, discuten la posibilidad de promover una ley de desarrollo. Frente a ello, se presenta una serie de desafíos que debe enfrentar el diseño del marco jurídico, entre los que se encuentra la promoción de organismos proveedores de servicios metropolitanos. Los desafíos se basan en la experiencia de la coordinación metropolitana, en la expectativa de logros y en el deseo de que se aseguren factores cruciales como la continuidad, visión integrada, objetivo de desarrollo, así como las metas a observar en los plazos mediano y largo, y en la distribución de los recursos, entre otros.
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y asistencia técnica para el adecuado desempeño de la función hacendaria.
3. Impulsar la capacitación y la certificación hacendaria de los servidores públicos estatales y municipales, se integran seis metas clave para incrementar los conocimientos, aptitudes y habilidades de los servidores públicos responsables de la operación de las haciendas públicas, mediante la profesionalización con la realización de talleres, cursos, diplomados, evaluación, certificación por competencias y estudios de postgrado.
4. Generar y difundir información, estudios y proyectos, se integran cinco metas clave para fortalecer la gestión y desempeño de la hacienda pública, a través de brindar asesoría y asistencia técnica especializada, así como, definir y desarrollar líneas de investigación, programas y herramientas, que contribuyan a la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México.
Finalmente, se destaca que el Instituto Hacendario bajo una visión hacendaria de desarrollo sostenible, alinea en 2019 su función institucional a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, en congruencia con el Plan de Desarrollo del Estado de México 2017-2023; al tiempo de refrendar su compromiso de contribuir e incidir de manera directa al desarrollo de las capacidades institucionales de los gobiernos locales, que emprenden tareas hacendarias, además de coadyuvar con la continuidad hacia la consolidación del Sistema de Coordinación Hacendaria del Estado de México con sus Municipios, premisa fundamental que promueve que para que las políticas puedan tener éxito, deben realizarse desde lo local y diseñados desde abajo hacia arriba.
Fuentes consultadas
• Gobierno del Estado de México, (2017). Plan
de Desarrollo del Estado de México 2017-2023,
págs. 23; 275-277: 282-284; 294-297; 304-305.
• Gobierno del Estado de México, (2019).
Secretaría de Finanzas. Instituto Hacendario
del Estado de México. Informe de metas por
proyecto y unidad ejecutora, segundo trimestre.
• Gobierno del Estado de México, (2019).
Secretaría de Finanzas. Instituto Hacendario del
Estado de México. Programa Anual: Descripción
del proyecto por Unidad Ejecutora. segundo
trimestre.
• Naciones Unidas México, (2019). ¿Qué es el
desarrollo sostenible y por qué es importante?,
Disponible en http://www.onu.org.mx/que-es-el-
desarrollo-sostenible-y-por-que-es-importante/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: Qué es el desarrollo
Sostenible. Disponible en https://www.un.org/
sustainabledevelopment/es/development-
agenda/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: ¿Cómo se aplicarán los
Objetivos de Desarrollo Sostenible?, Disponible
en https://www.un.org/sustainabledevelopment/
es/development-agenda/
• Naciones Unidas, (2019). La Agenda del
Desarrollo Sostenible: 17 objetivos para
transformar nuestro mundo, Disponible en
https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/
sustainable-development-goals/
• Secretaria de Gobernación. Diario Oficial de
la Federación. Decreto por el que se crea el
Consejo Nacional de la Agenda 2030 para el
Desarrollo Sostenible. Disponible en http://www.
dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5480759
&fecha=26/04/2017, 10-09-2019.
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Entre los elementos clave que debe prever la ley de Desarrollo Metropolitano en materia de organismos operadores están la autonomía de gestión, la escala, el mandato de sostenibilidad financiera, incluyendo política tarifaria y la rendición de cuentas y transparencia.
De acuerdo con el análisis realizado por el IMCO, los principales aspectos que deben ser tomados en cuenta en el diseño institucional y los procedimientos de operación de un organismo operador incluyen: consolidar organismos operadores metropolitanos en coordinación estatal y federal; contar con un consejo directivo profesionalizado y ciudadanizado; contar con mecanismos de regulación eficaz, estándares de calidad e indicadores de gestión; tener autonomía tarifaria, con mecanismos transparentes de determinación de tarifa; plazos escalonados de integrantes del consejo directivo, mismo que deberá estar integrado con más del 50 por ciento de participación ciudadana; contar con un servicio civil de carrera; así como tener la obligatoriedad de publicar planes de desarrollo, metas e informes anuales.
En síntesis, el procedimiento para promover los organismos operadores es legalmente factible, el reto reside en generar consenso (entre autoridades), en despolitizar, y en el compromiso de crear empresas públicas de alta calidad.
Sin embargo, como en todo asunto metropolitano, no es posible aislar el caso de los organismos operadores del resto de los desafíos que enfrenta la realidad de la gran ciudad-región.
Desafíos para el desarrollo metropolitano
En materia de desarrollo metropolitano existe un conjunto de retos a los que se
enfrentará cualquier iniciativa de planeación, gestión y operación de prácticamente cualquier asunto metropolitano. La ley debe asegurar su tratamiento para lograr avances efectivos en temas que atraviesan la operación, que no corresponden a un sector de la administración pública en particular y que, de no ser superados, los resultados serán limitados en el futuro de la metrópoli.
Entre los principales desafíos no resueltos están los siguientes:
1. La acción totalmente coordinada y transversal para que intervengan todos los sectores que actúan en el territorio metropolitano. Para lograr esto se requiere que “lo metropolitano” se planifique, determine, presupueste, coordine, concierte y gestione al más alto nivel de los gobiernos involucrados. Las oficinas que promuevan los temas metropolitanos en las entidades debieran pertenecer directamente a las oficinas de los gobernadores y a la jefatura de gobierno correspondientes, de forma tal que sea posible que todos los sectores de cada administración pública cumplan con los objetivos, metas, programación y presupuesto de acciones y que éstas coincidan en el tiempo y el espacio, en particular para las estrategias clave de desarrollo metropolitano.
2. Para asegurar la actuación del conjunto de las administraciones públicas que operan en la ZMVM sería indispensable que la política de desarrollo metropolitana estuviera planteada en los planes de desarrollo de las entidades desde el principio de sus gestiones.
3. La ZMVM es un objeto integral, de nada sirve estudiar y programar acciones para “la parte del Estado de México, Ciudad de México, o del Estado de Hidalgo”. Esto no contribuye al desarrollo metropolitano, y el principal reto es identificarse como una unidad y actuar en conjunto.
4. La definición de un objetivo único de desarrollo, un modelo metropolitano
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son figuras pertinentes para la prestación de algunos servicios metropolitanos, pero su aplicación y grado de éxito es limitada. No se han logrado los resultados que demuestran experiencias internacionales para el manejo del agua, los sistemas de transporte y otros.
Las autoridades municipales y las alcaldías pueden coordinarse entre sí, pero pocas lo hacen, el caso más común se da en materia de agua potable. En un diagnóstico rápido sobre este tema, se registra que las experiencias en agua y transporte son al interior de las entidades federativas y están atomizados; que la mayor parte de los municipios están rebasados, y que en México alrededor de 90% de los organismos operadores de agua son municipales.
No obstante, es importante fomentar organismos operadores metropolitanos que permitan contar con una masa crítica de recursos humanos, financieros y tecnológicos para obtener buen desempeño, para la creación de economías de escala, reducir la inequidad en la provisión de los servicios públicos, y para mejorar la eficiencia y la calidad de los mismos.
En México existen pocos estudios sobre las posibilidades de los organismos operadores, particularmente metropolitanos, lo cual evidencia el poco desarrollo existente. Sin embargo, el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO, 2014), ha revisado la actuación (problemática y potencial) de los organismos operadores, así como, la elaboración de una guía para la creación de organismos metropolitanos de agua potable y saneamiento.
Este centro de investigación indica que el potencial como unidad económica de los organismos operadores de agua debiera ser un activo para las finanzas municipales y no un lastre. Señala que, en México, en el año 2012, cinco organismos tuvieron ingresos que los colocaban entre las 500 empresas más grandes del país.
En el universo de organismos operadores en México, el estudio del IMCO especifica que la rentabilidad es difícil cuando hay diferentes factores como fugas (40%), problemas de cobranza (25% no se cobra regularmente), baja micromedición de tomas (no se mide 40%).
La mayoría de los organismos son pequeños, para aprovechar economías de escala. Existen casos intermunicipales, regulados por el gobierno estatal con contratos, ya sean públicos como los casos de Tijuana-Rosarito y Tampico-Madero, o privados como Cancún-Isla Mujeres. En general, se observan debilidades como la falta de autonomía, suficiencia de escala, falta de mandato de auto-sustentabilidad financiera, ausencia de instrumentos de rendición de cuentas y transparencia, así como escasas capacidades técnicas, humanas y financieras.
En el diseño de una Ley de Desarrollo Metropolitano del Valle de México se debe tomar en cuenta que la ciudad es una zona metropolitana interestatal compleja y que requiere la participación del gobierno federal, de tres o cuatro entidades federativas y varias decenas de municipios y alcaldías. Para el diseño institucional de los organismos operadores, de acuerdo con el IMCO, se requiere una estructura que incluya cinco partes de forma equilibrada (gobiernos federal, estatal, municipales/alcaldias y sociedad civil).
Asimismo, se debe tomar en cuenta que los organismos pueden ser operados por entes públicos y privados. En México, predominan los organismos públicos intermunicipales (por ejemplo, en materia de agua, los casos de San Luis Potosí y Guadalajara), y organismos públicos descentralizados de la administración pública (como Tampico-Madero y Tijuana-Rosarito); por su parte, los descentralizados pueden ser más estables que los intermunicipales por la falta de continuidad, y la modalidad de concesiones a empresas privadas otorgadas por gobiernos.
Se requiere establecer el modelo de gestión recomendable, posible y adecuado y, entonces, proponer arreglos legales, institucionales y de procesos que garanticen la provisión de los servicios a partir del modelo seleccionado.
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Entre los elementos clave que debe prever la ley de Desarrollo Metropolitano en materia de organismos operadores están la autonomía de gestión, la escala, el mandato de sostenibilidad financiera, incluyendo política tarifaria y la rendición de cuentas y transparencia.
De acuerdo con el análisis realizado por el IMCO, los principales aspectos que deben ser tomados en cuenta en el diseño institucional y los procedimientos de operación de un organismo operador incluyen: consolidar organismos operadores metropolitanos en coordinación estatal y federal; contar con un consejo directivo profesionalizado y ciudadanizado; contar con mecanismos de regulación eficaz, estándares de calidad e indicadores de gestión; tener autonomía tarifaria, con mecanismos transparentes de determinación de tarifa; plazos escalonados de integrantes del consejo directivo, mismo que deberá estar integrado con más del 50 por ciento de participación ciudadana; contar con un servicio civil de carrera; así como tener la obligatoriedad de publicar planes de desarrollo, metas e informes anuales.
En síntesis, el procedimiento para promover los organismos operadores es legalmente factible, el reto reside en generar consenso (entre autoridades), en despolitizar, y en el compromiso de crear empresas públicas de alta calidad.
Sin embargo, como en todo asunto metropolitano, no es posible aislar el caso de los organismos operadores del resto de los desafíos que enfrenta la realidad de la gran ciudad-región.
Desafíos para el desarrollo metropolitano
En materia de desarrollo metropolitano existe un conjunto de retos a los que se
enfrentará cualquier iniciativa de planeación, gestión y operación de prácticamente cualquier asunto metropolitano. La ley debe asegurar su tratamiento para lograr avances efectivos en temas que atraviesan la operación, que no corresponden a un sector de la administración pública en particular y que, de no ser superados, los resultados serán limitados en el futuro de la metrópoli.
Entre los principales desafíos no resueltos están los siguientes:
1. La acción totalmente coordinada y transversal para que intervengan todos los sectores que actúan en el territorio metropolitano. Para lograr esto se requiere que “lo metropolitano” se planifique, determine, presupueste, coordine, concierte y gestione al más alto nivel de los gobiernos involucrados. Las oficinas que promuevan los temas metropolitanos en las entidades debieran pertenecer directamente a las oficinas de los gobernadores y a la jefatura de gobierno correspondientes, de forma tal que sea posible que todos los sectores de cada administración pública cumplan con los objetivos, metas, programación y presupuesto de acciones y que éstas coincidan en el tiempo y el espacio, en particular para las estrategias clave de desarrollo metropolitano.
2. Para asegurar la actuación del conjunto de las administraciones públicas que operan en la ZMVM sería indispensable que la política de desarrollo metropolitana estuviera planteada en los planes de desarrollo de las entidades desde el principio de sus gestiones.
3. La ZMVM es un objeto integral, de nada sirve estudiar y programar acciones para “la parte del Estado de México, Ciudad de México, o del Estado de Hidalgo”. Esto no contribuye al desarrollo metropolitano, y el principal reto es identificarse como una unidad y actuar en conjunto.
4. La definición de un objetivo único de desarrollo, un modelo metropolitano
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son figuras pertinentes para la prestación de algunos servicios metropolitanos, pero su aplicación y grado de éxito es limitada. No se han logrado los resultados que demuestran experiencias internacionales para el manejo del agua, los sistemas de transporte y otros.
Las autoridades municipales y las alcaldías pueden coordinarse entre sí, pero pocas lo hacen, el caso más común se da en materia de agua potable. En un diagnóstico rápido sobre este tema, se registra que las experiencias en agua y transporte son al interior de las entidades federativas y están atomizados; que la mayor parte de los municipios están rebasados, y que en México alrededor de 90% de los organismos operadores de agua son municipales.
No obstante, es importante fomentar organismos operadores metropolitanos que permitan contar con una masa crítica de recursos humanos, financieros y tecnológicos para obtener buen desempeño, para la creación de economías de escala, reducir la inequidad en la provisión de los servicios públicos, y para mejorar la eficiencia y la calidad de los mismos.
En México existen pocos estudios sobre las posibilidades de los organismos operadores, particularmente metropolitanos, lo cual evidencia el poco desarrollo existente. Sin embargo, el Instituto Mexicano de la Competitividad (IMCO, 2014), ha revisado la actuación (problemática y potencial) de los organismos operadores, así como, la elaboración de una guía para la creación de organismos metropolitanos de agua potable y saneamiento.
Este centro de investigación indica que el potencial como unidad económica de los organismos operadores de agua debiera ser un activo para las finanzas municipales y no un lastre. Señala que, en México, en el año 2012, cinco organismos tuvieron ingresos que los colocaban entre las 500 empresas más grandes del país.
En el universo de organismos operadores en México, el estudio del IMCO especifica que la rentabilidad es difícil cuando hay diferentes factores como fugas (40%), problemas de cobranza (25% no se cobra regularmente), baja micromedición de tomas (no se mide 40%).
La mayoría de los organismos son pequeños, para aprovechar economías de escala. Existen casos intermunicipales, regulados por el gobierno estatal con contratos, ya sean públicos como los casos de Tijuana-Rosarito y Tampico-Madero, o privados como Cancún-Isla Mujeres. En general, se observan debilidades como la falta de autonomía, suficiencia de escala, falta de mandato de auto-sustentabilidad financiera, ausencia de instrumentos de rendición de cuentas y transparencia, así como escasas capacidades técnicas, humanas y financieras.
En el diseño de una Ley de Desarrollo Metropolitano del Valle de México se debe tomar en cuenta que la ciudad es una zona metropolitana interestatal compleja y que requiere la participación del gobierno federal, de tres o cuatro entidades federativas y varias decenas de municipios y alcaldías. Para el diseño institucional de los organismos operadores, de acuerdo con el IMCO, se requiere una estructura que incluya cinco partes de forma equilibrada (gobiernos federal, estatal, municipales/alcaldias y sociedad civil).
Asimismo, se debe tomar en cuenta que los organismos pueden ser operados por entes públicos y privados. En México, predominan los organismos públicos intermunicipales (por ejemplo, en materia de agua, los casos de San Luis Potosí y Guadalajara), y organismos públicos descentralizados de la administración pública (como Tampico-Madero y Tijuana-Rosarito); por su parte, los descentralizados pueden ser más estables que los intermunicipales por la falta de continuidad, y la modalidad de concesiones a empresas privadas otorgadas por gobiernos.
Se requiere establecer el modelo de gestión recomendable, posible y adecuado y, entonces, proponer arreglos legales, institucionales y de procesos que garanticen la provisión de los servicios a partir del modelo seleccionado.
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metropolitanas de las entidades. Las bases de datos que se generan en todos los estudios e instrumentos metropolitanos debieran estar concentradas, disponibles y ser de uso permanente. Esto, además de facilitar la toma de decisiones y de reducir los gastos que se realizan cada vez que se contrata un estudio, contribuiría a analizar la metrópoli como una unidad. Cada inicio de período gubernamental se ratifican tanto el Consejo como las comisiones, sin embargo, en los cambios de administración, los consejos no entregan el sustento de información básica que apoya la toma de decisiones. A más de veinte años de coordinación metropolitana no se dispone de una base de datos homogénea que registre los avances, el potencial, ni los problemas de la metrópolis, no existe un garante de la información.
9. El ordenamiento territorial es un tema de la mayor prioridad en la ZMVM, es obligadamente transversal al desarrollo metropolitano y los organismos operadores deben responder al ordenamiento territorial. No es conveniente suspender las actividades en la materia.
Cabe señalar que aún cuando se haya optado por la vía de un instrumento para el desarrollo integral, es imperativo no descuidar el ordenamiento territorial, la problemática es de alta prioridad y requiere un esfuerzo constante y continuo para su atención. No es posible detener el trabajo en la coordinación de acciones para detener los procesos que amenazan al territorio metropolitano como la elevada dispersión de la ocupación del territorio en el Estado de México o como la invasión del Área de Conservación de la Ciudad de México.
Ninguna comisión metropolitana debiera dejar de operar mientras que se consolida el nuevo marco legislativo. Todas debieran estar impulsando el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México que está vigente y que es de largo plazo, deben continuar promoviendo sus estrategias,
revisando los avances, gestionando lo que sigue y asegurando su cumplimiento.
Cada día que pasa es una oportunidad de mejorar el desarrollo de la Zona Metropolitana del Valle de México, y en contraste, cada día que no se atiende, se pierde algo en nuestra ciudad.
Fuentes consultadas
• Instituto Mexicano para la Competitividad,
(2014). Guía para la creación de organismos
metropolitanos de agua potable y saneamiento
en México, IMCO, Embajada Británica. México.
• González G., Ligia. (2019), Panel de Expertos
“Hacia la construcción de un nuevo marco
jurídico metropolitano para el valle de México.
Panel de Ordenamiento Territorial, Movilidad y
Agencias Metropolitanas de Servicios Públicos
en el Valle de México. Secretaría de Desarrollo
Urbano y Metropolitano.
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y establecer metas. Al respecto, cabe señalar que, en su caso, los organismos operadores de servicios deben responder al objeto metropolitano.
5. No hay desarrollo sin visión de largo plazo y sin continuidad. De aquí que uno de los principales desafíos estribe en asegurar la continuidad. Los cambios de gobierno han demostrado que en México se vuelve a iniciar y se ignora lo avanzado. Entre otras cosas, las comisiones metropolitanas —que debieran estar concentradas en la gestión y operación— deben tener una agenda permanente. En el escenario que ha prevalecido a través de los años, las comisiones se “reinstalan” con los cambios de gobierno, en lugar de continuar con sus responsabilidades de forma permanente. Por ejemplo, todas las comisiones metropolitanas debieran trabajar de forma permanente para asegurar el cumplimiento de los instrumentos de planeación metropolitana, como es el caso del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México. Existe uno que está vigente, pero que no se ha impulsado de forma permanente y a través de los cambios de administración por las comisiones metropolitanas, los gobiernos (sectores y comisiones) no deben interrumpir las acciones para instrumentar el Programa de Ordenación o cualquier otro instrumento que se proponga en la ley que se está gestando. Es evidente la experiencia reiterada de que cada administración que inicia, realice esfuerzos por actualizar un Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM) que debiera ser de largo plazo, ignorando que existía un instrumento vigente, reconocido y firmado por los gobernadores y publicado en los órganos de difusión oficial de la federación y de los estados de México e Hidalgo. No obstante, la
existencia de un instrumento publicado, las administraciones posteriores a la fecha de su publicación han ignorado las directrices del programa.
6. La obligatoriedad de disponer de metas claras y cuantificables de mediano y largo plazo. En este ámbito es recomendable adoptar las metas de los objetivos de desarrollo sustentable para el Valle de México en materia de pobreza; hambre y seguridad alimentaria; vida sana para todos; educación inclusiva y equitativa; equidad de género; disposición y gestión del agua; saneamiento; energía; crecimiento económico inclusivo y sostenible; infraestructura resiliente; industrialización inclusiva; reducción de desigualdad; asentamientos humanos inclusivos, resilientes, seguros y sostenibles; consumo y producción; cambio climático; uso sostenible de ecosistemas terrestres; así como paz, justicia y rendición de cuentas.
7. En la operación metropolitana es necesario asegurar dos componentes: la acción política y el sustento técnico riguroso. La acción política depende de la capacidad de las autoridades gubernamentales, mientras que el sustento técnico debiera alimentar al componente político (instituto, agencia de planeación, entre otros). La experiencia ha demostrado que la forma de operar en México no asegura la continuidad, no hay servicio de carrera, los cuadros técnicos no acumulan experiencia, los planes no se respetan ni se aplican. Al paso de los años, no existe un sustento técnico suficiente que alimente a la negociación política, por lo que ésta se basa en las ideas de cada administración que poco se fundamentan en la herramienta oficial de ordenamiento y desarrollo metropolitano.
8. La información metropolitana y las bases de datos geo-estadísticos deben ser parte del acervo de las autoridades
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metropolitanas de las entidades. Las bases de datos que se generan en todos los estudios e instrumentos metropolitanos debieran estar concentradas, disponibles y ser de uso permanente. Esto, además de facilitar la toma de decisiones y de reducir los gastos que se realizan cada vez que se contrata un estudio, contribuiría a analizar la metrópoli como una unidad. Cada inicio de período gubernamental se ratifican tanto el Consejo como las comisiones, sin embargo, en los cambios de administración, los consejos no entregan el sustento de información básica que apoya la toma de decisiones. A más de veinte años de coordinación metropolitana no se dispone de una base de datos homogénea que registre los avances, el potencial, ni los problemas de la metrópolis, no existe un garante de la información.
9. El ordenamiento territorial es un tema de la mayor prioridad en la ZMVM, es obligadamente transversal al desarrollo metropolitano y los organismos operadores deben responder al ordenamiento territorial. No es conveniente suspender las actividades en la materia.
Cabe señalar que aún cuando se haya optado por la vía de un instrumento para el desarrollo integral, es imperativo no descuidar el ordenamiento territorial, la problemática es de alta prioridad y requiere un esfuerzo constante y continuo para su atención. No es posible detener el trabajo en la coordinación de acciones para detener los procesos que amenazan al territorio metropolitano como la elevada dispersión de la ocupación del territorio en el Estado de México o como la invasión del Área de Conservación de la Ciudad de México.
Ninguna comisión metropolitana debiera dejar de operar mientras que se consolida el nuevo marco legislativo. Todas debieran estar impulsando el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México que está vigente y que es de largo plazo, deben continuar promoviendo sus estrategias,
revisando los avances, gestionando lo que sigue y asegurando su cumplimiento.
Cada día que pasa es una oportunidad de mejorar el desarrollo de la Zona Metropolitana del Valle de México, y en contraste, cada día que no se atiende, se pierde algo en nuestra ciudad.
Fuentes consultadas
• Instituto Mexicano para la Competitividad,
(2014). Guía para la creación de organismos
metropolitanos de agua potable y saneamiento
en México, IMCO, Embajada Británica. México.
• González G., Ligia. (2019), Panel de Expertos
“Hacia la construcción de un nuevo marco
jurídico metropolitano para el valle de México.
Panel de Ordenamiento Territorial, Movilidad y
Agencias Metropolitanas de Servicios Públicos
en el Valle de México. Secretaría de Desarrollo
Urbano y Metropolitano.
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y establecer metas. Al respecto, cabe señalar que, en su caso, los organismos operadores de servicios deben responder al objeto metropolitano.
5. No hay desarrollo sin visión de largo plazo y sin continuidad. De aquí que uno de los principales desafíos estribe en asegurar la continuidad. Los cambios de gobierno han demostrado que en México se vuelve a iniciar y se ignora lo avanzado. Entre otras cosas, las comisiones metropolitanas —que debieran estar concentradas en la gestión y operación— deben tener una agenda permanente. En el escenario que ha prevalecido a través de los años, las comisiones se “reinstalan” con los cambios de gobierno, en lugar de continuar con sus responsabilidades de forma permanente. Por ejemplo, todas las comisiones metropolitanas debieran trabajar de forma permanente para asegurar el cumplimiento de los instrumentos de planeación metropolitana, como es el caso del Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México. Existe uno que está vigente, pero que no se ha impulsado de forma permanente y a través de los cambios de administración por las comisiones metropolitanas, los gobiernos (sectores y comisiones) no deben interrumpir las acciones para instrumentar el Programa de Ordenación o cualquier otro instrumento que se proponga en la ley que se está gestando. Es evidente la experiencia reiterada de que cada administración que inicia, realice esfuerzos por actualizar un Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del Valle de México (POZMVM) que debiera ser de largo plazo, ignorando que existía un instrumento vigente, reconocido y firmado por los gobernadores y publicado en los órganos de difusión oficial de la federación y de los estados de México e Hidalgo. No obstante, la
existencia de un instrumento publicado, las administraciones posteriores a la fecha de su publicación han ignorado las directrices del programa.
6. La obligatoriedad de disponer de metas claras y cuantificables de mediano y largo plazo. En este ámbito es recomendable adoptar las metas de los objetivos de desarrollo sustentable para el Valle de México en materia de pobreza; hambre y seguridad alimentaria; vida sana para todos; educación inclusiva y equitativa; equidad de género; disposición y gestión del agua; saneamiento; energía; crecimiento económico inclusivo y sostenible; infraestructura resiliente; industrialización inclusiva; reducción de desigualdad; asentamientos humanos inclusivos, resilientes, seguros y sostenibles; consumo y producción; cambio climático; uso sostenible de ecosistemas terrestres; así como paz, justicia y rendición de cuentas.
7. En la operación metropolitana es necesario asegurar dos componentes: la acción política y el sustento técnico riguroso. La acción política depende de la capacidad de las autoridades gubernamentales, mientras que el sustento técnico debiera alimentar al componente político (instituto, agencia de planeación, entre otros). La experiencia ha demostrado que la forma de operar en México no asegura la continuidad, no hay servicio de carrera, los cuadros técnicos no acumulan experiencia, los planes no se respetan ni se aplican. Al paso de los años, no existe un sustento técnico suficiente que alimente a la negociación política, por lo que ésta se basa en las ideas de cada administración que poco se fundamentan en la herramienta oficial de ordenamiento y desarrollo metropolitano.
8. La información metropolitana y las bases de datos geo-estadísticos deben ser parte del acervo de las autoridades
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Por otra parte, las constituciones políticas del Estado de México e Hidalgo no contienen disposiciones que hagan referencia a la zona metropolitana del Valle de México.
La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano en su Título Cuarto, capítulos V y VI, regula los programas metropolitanos y de zonas conurbadas, así como la gobernanza metropolitana. Conurbaciones y zonas metropolitanas que, de conformidad con esa Ley, son de tres tipos: interestatales, como la del Valle de México, intraestatales, como la de Guadalajara, e internacionales, como Tijuana, Baja California, México y San Diego, California, Estados Unidos de América.
Por su parte, el Código Administrativo del Estado de México, en su Libro Quinto, capítulo cuarto, establece las disposiciones generales para las conurbaciones y zonas metropolitanas.
La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de Hidalgo tienen una mínima regulación de las conurbaciones y de las zonas metropolitanas. Desde un punto de vista general y tomando en cuenta las disposiciones constitucionales y las leyes citadas, se recomienda que éstas deben sustentar la construcción del nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México, para evitar conflictos de interpretación y de competencia entre los tres órdenes de gobierno y con los particulares, de normas constitucionales y respecto de la legislación federal y de las entidades federativas respectivas, con objeto de no generar controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y amparos.
Con base en todo lo anterior, se plantean las siguientes propuestas jurídicas:
1. El nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México debe ser la oportunidad para complementar, aclarar, compatibilizar y perfeccionar la normatividad vigente en la materia.
2. Expedir un ordenamiento que se denomine como Ley de Desarrollo, Coordinación y Gobernanza Metropolitana del Valle de
México, para cumplir con lo dispuesto en el artículo 122, apartado C, de la Constitución Federal, cuya iniciativa de consenso y sin precedente, pueda ser presentada por los tres ejecutivos de las entidades federativas -Ciudad de México, Estado de México e Hidalgo-, por conducto de sus legislaturas locales al Congreso de la Unión, de conformidad con sus facultades de iniciativa de ley que les otorgan el artículo 71, fracción III, de la Constitución Federal. Es de señalarse, que el artículo Décimo Transitorio de la modificación a la Constitución Federal dispuso que la Ley en cuestión debió haber iniciado vigencia en la fecha que entró en vigor la Constitución Política de la Ciudad de México, que fue el 17 de septiembre de 2018; lo que representa un incumplimiento a disposiciones constitucionales, con las implicaciones y controversias que se puedan suscitar.
3. En el derecho urbanístico y en el urbanismo, se considera a la zona metropolitana como el espacio urbanizado o por urbanizar que comprende o tiende a formar una continuidad física y demográfica con la influencia dominante de un centro de población y que forma parte de una conurbación. Por ejemplo, la Zona Metropolitana del Valle de México, que actualmente rebasa los 21 millones de habitantes, se integra con las 16 demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los 59 municipios aledaños del Estado de México y un municipio del Estado de Hidalgo y forma parte de la Conurbación del Centro del País, que se integra por la Ciudad de México y 109 municipios de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, con alrededor de 30 millones de pobladores. Sin embargo, se deben aclarar los artículos 31 al 33 de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y los conceptos que se dan en el artículo 3, fracciones IX de Conurbación
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Normatividad y diseño institucional para la gobernanza metropolitana
Para ello, se debe considerar lo que establece el artículo 122 apartado
C, de la Constitución Federal, que faculta al Congreso de la Unión para expedir una ley que establezca los mecanismos de coordinación administrativa entre la Federación, la Ciudad de México, así como sus demarcaciones territoriales y municipios conurbados en la zona metropolitana, en materia de planeación del desarrollo y ejecución de acciones regionales para la prestación de servicios públicos, en términos de esa ley.
Debe tenerse en cuenta, la modificación de 1976 a los artículos 27, párrafo tercero; 73, fracción XXIX-C; y 115, fracciones V y VI (originalmente IV y V hasta antes de la reforma de 1999), que fundamentó la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, abrogada en 1993 y ésta última sustituida por la vigente Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016.
Baste señalar, que el vigente artículo 115, fracción VI de la Constitución Federal, dispone que, cuando dos o más centros urbanos
Óscar López Velarde Vega
Resumen
Construir un nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México es un reto y oportunidad que
contribuirá a fortalecer las relaciones intergubernamentales de los tres órdenes de gobierno y con la
sociedad en la metrópoli, que ya se ha convertido en la quinta megalópolis mundial, impulsando con
ello, innovadores instrumentos de gobernanza urbana y administración territorial.
situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. Tal ley es la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, que para el caso que ocupa, se complementará con la ley que regule la zona metropolitana del Valle de México que se expida.
Es fundamental, lo previsto en la modificación de 2016 a la Constitución Federal sobre la naturaleza jurídica de la Ciudad de México como entidad federativa y su división para efectos de su organización político administrativa en demarcaciones territoriales gobernadas por alcaldías. A su vez, la Constitución Política de la Ciudad de México de 2017, en su Título Tercero, artículo 19, establece las bases de la coordinación metropolitana y regional, con apego a los principios federalistas y respeto a la soberanía de las entidades involucradas.
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Por otra parte, las constituciones políticas del Estado de México e Hidalgo no contienen disposiciones que hagan referencia a la zona metropolitana del Valle de México.
La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano en su Título Cuarto, capítulos V y VI, regula los programas metropolitanos y de zonas conurbadas, así como la gobernanza metropolitana. Conurbaciones y zonas metropolitanas que, de conformidad con esa Ley, son de tres tipos: interestatales, como la del Valle de México, intraestatales, como la de Guadalajara, e internacionales, como Tijuana, Baja California, México y San Diego, California, Estados Unidos de América.
Por su parte, el Código Administrativo del Estado de México, en su Libro Quinto, capítulo cuarto, establece las disposiciones generales para las conurbaciones y zonas metropolitanas.
La Ley de Desarrollo Urbano del Distrito Federal y la Ley de Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial del Estado de Hidalgo tienen una mínima regulación de las conurbaciones y de las zonas metropolitanas. Desde un punto de vista general y tomando en cuenta las disposiciones constitucionales y las leyes citadas, se recomienda que éstas deben sustentar la construcción del nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México, para evitar conflictos de interpretación y de competencia entre los tres órdenes de gobierno y con los particulares, de normas constitucionales y respecto de la legislación federal y de las entidades federativas respectivas, con objeto de no generar controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y amparos.
Con base en todo lo anterior, se plantean las siguientes propuestas jurídicas:
1. El nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México debe ser la oportunidad para complementar, aclarar, compatibilizar y perfeccionar la normatividad vigente en la materia.
2. Expedir un ordenamiento que se denomine como Ley de Desarrollo, Coordinación y Gobernanza Metropolitana del Valle de
México, para cumplir con lo dispuesto en el artículo 122, apartado C, de la Constitución Federal, cuya iniciativa de consenso y sin precedente, pueda ser presentada por los tres ejecutivos de las entidades federativas -Ciudad de México, Estado de México e Hidalgo-, por conducto de sus legislaturas locales al Congreso de la Unión, de conformidad con sus facultades de iniciativa de ley que les otorgan el artículo 71, fracción III, de la Constitución Federal. Es de señalarse, que el artículo Décimo Transitorio de la modificación a la Constitución Federal dispuso que la Ley en cuestión debió haber iniciado vigencia en la fecha que entró en vigor la Constitución Política de la Ciudad de México, que fue el 17 de septiembre de 2018; lo que representa un incumplimiento a disposiciones constitucionales, con las implicaciones y controversias que se puedan suscitar.
3. En el derecho urbanístico y en el urbanismo, se considera a la zona metropolitana como el espacio urbanizado o por urbanizar que comprende o tiende a formar una continuidad física y demográfica con la influencia dominante de un centro de población y que forma parte de una conurbación. Por ejemplo, la Zona Metropolitana del Valle de México, que actualmente rebasa los 21 millones de habitantes, se integra con las 16 demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los 59 municipios aledaños del Estado de México y un municipio del Estado de Hidalgo y forma parte de la Conurbación del Centro del País, que se integra por la Ciudad de México y 109 municipios de los estados de Hidalgo, México, Morelos, Puebla y Tlaxcala, con alrededor de 30 millones de pobladores. Sin embargo, se deben aclarar los artículos 31 al 33 de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano y los conceptos que se dan en el artículo 3, fracciones IX de Conurbación
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Normatividad y diseño institucional para la gobernanza metropolitana
Para ello, se debe considerar lo que establece el artículo 122 apartado
C, de la Constitución Federal, que faculta al Congreso de la Unión para expedir una ley que establezca los mecanismos de coordinación administrativa entre la Federación, la Ciudad de México, así como sus demarcaciones territoriales y municipios conurbados en la zona metropolitana, en materia de planeación del desarrollo y ejecución de acciones regionales para la prestación de servicios públicos, en términos de esa ley.
Debe tenerse en cuenta, la modificación de 1976 a los artículos 27, párrafo tercero; 73, fracción XXIX-C; y 115, fracciones V y VI (originalmente IV y V hasta antes de la reforma de 1999), que fundamentó la expedición de la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, abrogada en 1993 y ésta última sustituida por la vigente Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano de 2016.
Baste señalar, que el vigente artículo 115, fracción VI de la Constitución Federal, dispone que, cuando dos o más centros urbanos
Óscar López Velarde Vega
Resumen
Construir un nuevo marco jurídico metropolitano para el Valle de México es un reto y oportunidad que
contribuirá a fortalecer las relaciones intergubernamentales de los tres órdenes de gobierno y con la
sociedad en la metrópoli, que ya se ha convertido en la quinta megalópolis mundial, impulsando con
ello, innovadores instrumentos de gobernanza urbana y administración territorial.
situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia. Tal ley es la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, que para el caso que ocupa, se complementará con la ley que regule la zona metropolitana del Valle de México que se expida.
Es fundamental, lo previsto en la modificación de 2016 a la Constitución Federal sobre la naturaleza jurídica de la Ciudad de México como entidad federativa y su división para efectos de su organización político administrativa en demarcaciones territoriales gobernadas por alcaldías. A su vez, la Constitución Política de la Ciudad de México de 2017, en su Título Tercero, artículo 19, establece las bases de la coordinación metropolitana y regional, con apego a los principios federalistas y respeto a la soberanía de las entidades involucradas.
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que deberá analizarse y aprobarse en la Comisión de Desarrollo Metropolitano, mediante convenio suscrito por los tres órdenes de gobierno involucrados y deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los órganos de difusión oficial de la Ciudad de México, el estado de México e Hidalgo.
8. Se considera que la principal solución jurídica y de gobernanza para la Zona Metropolitana del Valle de México, en su administración, planeación y gestión, es el fortalecimiento del Federalismo de cooperación, que no sustituya ni ponga en conflicto a los tres órdenes de gobierno que participan en la misma, sino que a través de acuerdos de coordinación y convenios de concertación con los sectores público, social y privado, en ejercicio ante todo de facultades que les son concurrentes, les permita solucionar problemas o cuestiones comunes en la prestación de servicios públicos o la dotación de infraestructura y equipamiento metropolitano, que excedan la capacidad de los gobiernos municipales o de las alcaldías de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México involucrados o que su construcción, prestación u operación asociada sea más eficiente y barata.
9. Es urgente que derivado del nuevo marco jurídico que se comenta y ante la falta de uniformidad conceptual y de precisión demográfica y territorial en los diversos estudios que existen sobre la materia, se delimite el ámbito territorial de la zona metropolitana del Valle de México, de la Zona Conurbada Interestatal de la Región Centro del País y de la Región Socioeconómica del Centro del País.
Como reflexiones finales y tomando como referencia el estudio realizado por el doctorando en urbanismo de la UNAM, Daniel Pérez Torres, intitulado El reto de legislar y administrar las zonas metropolitanas y ejemplos internacionales, publicado en el libro El Legislativo ante la gestión metropolitana,
editado por Miguel Ángel Porrúa, en el 2009, en el cual señala que la organización de las zonas metropolitanas es una cuestión no resuelta, ya que son raras las soluciones en el mundo que se pueden considerar satisfactorias, como gobiernos y/o parlamentos metropolitanos, y por lo tanto, considera que es muy difícil adaptarlas a la realidad mexicana.
Cabe duda, que la cuestión metropolitana es compleja. Beijing fue la primera en llegar a un millón de habitantes en 1800, Londres a 6.5 millones en 1900, Nueva York a 12.5 millones en 1950, la Ciudad de México a 20 millones en el 2000 y Tokio 37 millones en el 2010. El siglo XX fue el acelerado proceso de urbanización y el presente siglo XXI será la metropolización y las megalópolis.
El biólogo escocés Patrick Geddes, que en su libro “Ciudades en Evolución”, escrito en 1915, fue el primero en acuñar el término de conurbación, el cual al observar el fenómeno de expansión de la Gran Londres, señalaba que las conurbaciones son unas nuevas formas de concentración colosal de la población, que están desarrollando subconscientemente, nuevas formas de agrupación social y también de gobierno y administración, convirtiéndose en verdaderas transformaciones de la tradición geográfica de la ciudad.
Por último, es interesante reflexionar sobre lo expresado por el investigador de la Fundación Nueva América, Parag Khana, en un artículo publicado en la Revista Foreing Policy, en el 2010, que concluye, que más allá del límite de las ciudades, la época de las naciones ha terminado, ya que la nueva era urbana ha comenzado con las metrópolis.
Quizás estaremos cambiando con la globalización y la sociedad del conocimiento al Estado-Nación, que se gestó en el Renacimiento, por la Metrópoli-Nación del Siglo 21; regresando y evolucionando con ello, el concepto antiguo de Ciudad Estado.
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y XXXVII sobre Zona Metropolitana en esa Ley reglamentaria del artículo 115, fracción VI de la Constitución Federal, ya que no distinguen con precisión las zonas metropolitanas y las conurbaciones, lo que genera confusiones y en algunas de las disposiciones jurídicas parecen lo mismo. Además, debe establecerse en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México la coordinación del Consejo de Desarrollo Metropolitano con la Comisión de Conurbación Interestatal del Centro del País constituida en 1976, que no funciona actualmente de manera adecuada y eficiente y con la Comisión Ambiental de la Megalópolis.
4. Se debe evitar el error de actuación que llevó al fracaso a las seis comisiones de conurbación interestatales, entre ellas la del Centro del País, declaradas entre 1976 y 1977, con base en la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, que pretendieron tener competencia en todas las acciones, obras y servicios urbanos en las zonas conurbadas, creando serios conflictos de competencia entre los tres órdenes de gobierno involucrados. Trataron de regresar al esquema de las juntas federales de mejoras materiales establecidas en 1947 y liquidadas en 1981, cuyos presidentes de las mismas, en algunos casos, como en las de Veracruz, Acapulco o Tijuana, tenían más presupuesto y poder que los presidentes municipales e incluso, que los gobernadores. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, resolvió ese problema, al disponer en sus artículos 34, 35 y 37, los asuntos son de interés metropolitano y señala que, con la intervención de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, se emitirán los lineamientos para medir y asegurar que los proyectos de interés metropolitano, cumplan con su objetivo de cobertura y guarden congruencia con los distintos ámbitos de planeación.
5. Debe cuidarse que los instrumentos y organismos de gobernanza metropolitana nos sustituyan la competencia de las autoridades de los tres órdenes de gobierno, sino que coadyuven con ellas y se conviertan en eficientes mecanismos de coordinación administrativa en materia de planeación del desarrollo y ejecución de acciones regionales para la prestación de servicios públicos de alcance metropolitano, como lo dispone el artículo 122 apartado C de la Constitución Federal.
6. Se considera de la mayor trascendencia la creación del Instituto de Planeación Metropolitana del Valle de México, como una instancia técnica y de secretariado ejecutivo del Consejo de Desarrollo Metropolitano, en apoyo en la toma de decisiones y su seguimiento ante los tres órdenes de gobierno que participan en esa Comisión en los asuntos comunes. Dicho Instituto, debe ser un organismo autónomo con servicio civil de carrera para garantizar su imparcialidad, permanencia y objetivo ejercicio técnico de sus atribuciones, propiciando la formación de cuadros técnicos y evitando los intereses político partidistas en sus estudios y planteamientos. A su vez, todos los comités o comisiones especializadas, órganos consultivos y grupos interinstitucionales deberán apoyarse técnicamente en el Instituto que se plantea, para evitar duplicidad de atribuciones, evitar burocracias técnicas y las contradicciones en las visiones y alcances de los asuntos metropolitanos.
7. El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana cuyo proyecto deberá ser elaborado y sometido a una amplia consulta de los sectores público, social y privado por el Instituto de Planeación antes referido, convirtiéndose en el instrumento rector e integrador de largo plazo de las políticas, estrategias, acciones, obras e inversiones que deban llevarse a cabo en esa Zona. Programa
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que deberá analizarse y aprobarse en la Comisión de Desarrollo Metropolitano, mediante convenio suscrito por los tres órdenes de gobierno involucrados y deberá publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los órganos de difusión oficial de la Ciudad de México, el estado de México e Hidalgo.
8. Se considera que la principal solución jurídica y de gobernanza para la Zona Metropolitana del Valle de México, en su administración, planeación y gestión, es el fortalecimiento del Federalismo de cooperación, que no sustituya ni ponga en conflicto a los tres órdenes de gobierno que participan en la misma, sino que a través de acuerdos de coordinación y convenios de concertación con los sectores público, social y privado, en ejercicio ante todo de facultades que les son concurrentes, les permita solucionar problemas o cuestiones comunes en la prestación de servicios públicos o la dotación de infraestructura y equipamiento metropolitano, que excedan la capacidad de los gobiernos municipales o de las alcaldías de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México involucrados o que su construcción, prestación u operación asociada sea más eficiente y barata.
9. Es urgente que derivado del nuevo marco jurídico que se comenta y ante la falta de uniformidad conceptual y de precisión demográfica y territorial en los diversos estudios que existen sobre la materia, se delimite el ámbito territorial de la zona metropolitana del Valle de México, de la Zona Conurbada Interestatal de la Región Centro del País y de la Región Socioeconómica del Centro del País.
Como reflexiones finales y tomando como referencia el estudio realizado por el doctorando en urbanismo de la UNAM, Daniel Pérez Torres, intitulado El reto de legislar y administrar las zonas metropolitanas y ejemplos internacionales, publicado en el libro El Legislativo ante la gestión metropolitana,
editado por Miguel Ángel Porrúa, en el 2009, en el cual señala que la organización de las zonas metropolitanas es una cuestión no resuelta, ya que son raras las soluciones en el mundo que se pueden considerar satisfactorias, como gobiernos y/o parlamentos metropolitanos, y por lo tanto, considera que es muy difícil adaptarlas a la realidad mexicana.
Cabe duda, que la cuestión metropolitana es compleja. Beijing fue la primera en llegar a un millón de habitantes en 1800, Londres a 6.5 millones en 1900, Nueva York a 12.5 millones en 1950, la Ciudad de México a 20 millones en el 2000 y Tokio 37 millones en el 2010. El siglo XX fue el acelerado proceso de urbanización y el presente siglo XXI será la metropolización y las megalópolis.
El biólogo escocés Patrick Geddes, que en su libro “Ciudades en Evolución”, escrito en 1915, fue el primero en acuñar el término de conurbación, el cual al observar el fenómeno de expansión de la Gran Londres, señalaba que las conurbaciones son unas nuevas formas de concentración colosal de la población, que están desarrollando subconscientemente, nuevas formas de agrupación social y también de gobierno y administración, convirtiéndose en verdaderas transformaciones de la tradición geográfica de la ciudad.
Por último, es interesante reflexionar sobre lo expresado por el investigador de la Fundación Nueva América, Parag Khana, en un artículo publicado en la Revista Foreing Policy, en el 2010, que concluye, que más allá del límite de las ciudades, la época de las naciones ha terminado, ya que la nueva era urbana ha comenzado con las metrópolis.
Quizás estaremos cambiando con la globalización y la sociedad del conocimiento al Estado-Nación, que se gestó en el Renacimiento, por la Metrópoli-Nación del Siglo 21; regresando y evolucionando con ello, el concepto antiguo de Ciudad Estado.
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y XXXVII sobre Zona Metropolitana en esa Ley reglamentaria del artículo 115, fracción VI de la Constitución Federal, ya que no distinguen con precisión las zonas metropolitanas y las conurbaciones, lo que genera confusiones y en algunas de las disposiciones jurídicas parecen lo mismo. Además, debe establecerse en el caso de la Zona Metropolitana del Valle de México la coordinación del Consejo de Desarrollo Metropolitano con la Comisión de Conurbación Interestatal del Centro del País constituida en 1976, que no funciona actualmente de manera adecuada y eficiente y con la Comisión Ambiental de la Megalópolis.
4. Se debe evitar el error de actuación que llevó al fracaso a las seis comisiones de conurbación interestatales, entre ellas la del Centro del País, declaradas entre 1976 y 1977, con base en la Ley General de Asentamientos Humanos de 1976, que pretendieron tener competencia en todas las acciones, obras y servicios urbanos en las zonas conurbadas, creando serios conflictos de competencia entre los tres órdenes de gobierno involucrados. Trataron de regresar al esquema de las juntas federales de mejoras materiales establecidas en 1947 y liquidadas en 1981, cuyos presidentes de las mismas, en algunos casos, como en las de Veracruz, Acapulco o Tijuana, tenían más presupuesto y poder que los presidentes municipales e incluso, que los gobernadores. La Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano vigente, resolvió ese problema, al disponer en sus artículos 34, 35 y 37, los asuntos son de interés metropolitano y señala que, con la intervención de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano, se emitirán los lineamientos para medir y asegurar que los proyectos de interés metropolitano, cumplan con su objetivo de cobertura y guarden congruencia con los distintos ámbitos de planeación.
5. Debe cuidarse que los instrumentos y organismos de gobernanza metropolitana nos sustituyan la competencia de las autoridades de los tres órdenes de gobierno, sino que coadyuven con ellas y se conviertan en eficientes mecanismos de coordinación administrativa en materia de planeación del desarrollo y ejecución de acciones regionales para la prestación de servicios públicos de alcance metropolitano, como lo dispone el artículo 122 apartado C de la Constitución Federal.
6. Se considera de la mayor trascendencia la creación del Instituto de Planeación Metropolitana del Valle de México, como una instancia técnica y de secretariado ejecutivo del Consejo de Desarrollo Metropolitano, en apoyo en la toma de decisiones y su seguimiento ante los tres órdenes de gobierno que participan en esa Comisión en los asuntos comunes. Dicho Instituto, debe ser un organismo autónomo con servicio civil de carrera para garantizar su imparcialidad, permanencia y objetivo ejercicio técnico de sus atribuciones, propiciando la formación de cuadros técnicos y evitando los intereses político partidistas en sus estudios y planteamientos. A su vez, todos los comités o comisiones especializadas, órganos consultivos y grupos interinstitucionales deberán apoyarse técnicamente en el Instituto que se plantea, para evitar duplicidad de atribuciones, evitar burocracias técnicas y las contradicciones en las visiones y alcances de los asuntos metropolitanos.
7. El Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana cuyo proyecto deberá ser elaborado y sometido a una amplia consulta de los sectores público, social y privado por el Instituto de Planeación antes referido, convirtiéndose en el instrumento rector e integrador de largo plazo de las políticas, estrategias, acciones, obras e inversiones que deban llevarse a cabo en esa Zona. Programa
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Se revela además un territorio con patrones de segregación socio-espacial. Una clara distribución desequilibrada del equipamiento necesario para atender las necesidades básicas de la población, pues amplias zonas del territorio tienen cobertura y accesibilidad limitadas. Este fenómeno urbano, único por sus dimensiones, se traduce en un uso altamente insustentable del suelo y sus recursos naturales.
El desequilibrado sistema intermetropolitano y metropolitano, está caracterizado por la
concentración de actividades productivas y la dispersión de asentamientos humanos periféricos sin servicios ni equipamiento adecuados, genera la ocupación de zonas de valor ambiental y/o agrícola para usos urbanos, altos consumos de agua y energía, y preocupantes niveles de contaminación atmosférica, destacando particularmente los siguientes indicadores en materia ambiental (Figura 1).
Figura 1. Indicadores ambientales en la megalópolis del centro de México.
Fuente: Centro Mario Molina con datos de CONAGUA 2011, INEGI 2007, INE-SEMARNAT-IG-UNAM 2002, SENER 2012, SMAGDF 2011, SMAGEM 2012, SSAOT 2012, SEMARNAT 2012.
Finalmente, pese a que el tema ya se encuentra presente en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), persiste la ausencia de coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno, que evidencia la necesidad de construir esquemas institucionales coherentes con el reto ambiental y territorial de la zona. Esta situación se agudiza particularmente en la ZMVM, la ciudad núcleo de la megalópolis con la mayor concentración de habitantes y por ende, con mayor demanda de recursos -suelo y agua-, vivienda, servicios, fuentes de empleo, entre otros requerimientos.
Partiendo de lo anterior, se identifican las siguientes estrategias que buscan revertir las tendencias negativas que limitan y condicionan la sustentabilidad de la megalópolis y sus zonas metropolitanas:
1. Impulsar de un esquema de coordinación megalopolitano y metropolitano que desarrolle una estrategia de interrelación institucional entre los distintos actores
involucrados en la gestión, pero principalmente para los gobiernos de la ZMVM, con posibilidades de construir, en el largo plazo, una estructura de gobierno metropolitano.
2. Creación de un Programa de Ordenamiento Sustentable para simplificar y coordinar los instrumentos de planeación territorial a través de un único plan en el cual se alinearían todos los instrumentos de planeación territorial (atlas de riesgo, programas de acción climática, programas de desarrollo urbano, planes integrales de movilidad urbana sustentable, etcétera).
3. Desarrollo de un Plan de Coordinación de Incentivos Económicos con el fin de compatibilizar los intereses privados y los sociales dentro de una economía verde. Deben implementarse herramientas de política social que fomenten el desarrollo de la competitividad de espacios marginales, que son zonas sin los
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Los retos en la gestión metropolitana
Saira Vilchis Jiménez
Resumen
Si bien las ciudades constituyen el espacio idóneo para la innovación y facilitan la reproducción
social dada la gran oferta de bienes y servicios que ofrecen, su dinámica acelerada y una mala
planeación urbana también han traído consigo una serie de consecuencias negativas en términos
sociales, económicos y ambientales. Todas las ciudades en el país cuentan con grandes retos como
el abastecimiento de agua potable de calidad, la generación de energías limpias, mejoras en la
calidad del aire, reducción de distancias y tiempos de recorrido, la dotación de vivienda y de áreas
verdes, el manejo adecuado de residuos, la seguridad, así como la adaptación y mitigación de
riesgos provocados por fenómenos naturales, como inundaciones y deslaves asociados al cambio
climático, entre otros.
En el caso de la región centro de México, el proceso de urbanización ha dado
pie a la conformación de una megalópolis soportada por la interacción funcional entre diversas zonas metropolitanas que tienen a la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) como su núcleo. Un ejemplo de ello se presenta en el documento La expansión de las ciudades 1980–2010 elaborado por la SEDESOL (ahora SEDATU), en donde se muestra como la ZMVM expandió su superficie en 3.57 veces, mientras que su población apenas tuvo un crecimiento de 1.42 veces, en el mismo periodo.
Este artículo compila parte de los resultados y propuestas de dos estudios realizados por el Centro Mario Molina. El primero titulado Propuestas estratégicas para el desarrollo sustentable de la Megalópolis del centro de México, desarrollado en 2012, y el segundo Propuesta integral de movilidad para la Zona Metropolitana del Valle de México de 2016. Ambos estudios contienen un diagnóstico que busca identificar problemáticas clave, crear una vinculación entre la ciencia y la política pública, y reposicionar la necesidad de coordinación
planes, acciones y estrategias entre los distintos ámbitos de gobierno y actores clave del ámbito privado, la academia y la sociedad civil.
Del primer estudio, se puede rescatar como parte del contexto general, la falta de sustentabilidad de la megalópolis, fundamentada en su dinámica de crecimiento urbano expansiva, con expulsión de la población hacia la periferia y de baja densidad; y en su estructura institucional, carente de una gestión integral de los recursos y servicios metropolitanos, que afectan notablemente todos los aspectos relacionados con el estado de las condiciones ambientales.
La megalópolis está constituida por 150 municipios, 4,2211 asentamientos humanos y ocho zonas metropolitanas2, que abarcan 15 mil km2 aproximadamente. En esta extensión pasó de alojar a 27.3 millones de habitantes en 2010 a 30.7 millones de habitantes para 20153, de los cuales 68% se asientan en la ZMVM.
1 Incluye localidades rurales, mixtas y urbanas.
2 Zonas metropolitanas: Valle de México, Toluca, Pachuca, Puebla-Tlaxcala, Tula, Tulancingo, Cuautla-Cuernavaca y Tlaxcala-Apizaco.
3 De acuerdo con los Censos de Población y Vivienda 2010 y 2015 de INEGI.
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Se revela además un territorio con patrones de segregación socio-espacial. Una clara distribución desequilibrada del equipamiento necesario para atender las necesidades básicas de la población, pues amplias zonas del territorio tienen cobertura y accesibilidad limitadas. Este fenómeno urbano, único por sus dimensiones, se traduce en un uso altamente insustentable del suelo y sus recursos naturales.
El desequilibrado sistema intermetropolitano y metropolitano, está caracterizado por la
concentración de actividades productivas y la dispersión de asentamientos humanos periféricos sin servicios ni equipamiento adecuados, genera la ocupación de zonas de valor ambiental y/o agrícola para usos urbanos, altos consumos de agua y energía, y preocupantes niveles de contaminación atmosférica, destacando particularmente los siguientes indicadores en materia ambiental (Figura 1).
Figura 1. Indicadores ambientales en la megalópolis del centro de México.
Fuente: Centro Mario Molina con datos de CONAGUA 2011, INEGI 2007, INE-SEMARNAT-IG-UNAM 2002, SENER 2012, SMAGDF 2011, SMAGEM 2012, SSAOT 2012, SEMARNAT 2012.
Finalmente, pese a que el tema ya se encuentra presente en la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), persiste la ausencia de coordinación entre los distintos ámbitos de gobierno, que evidencia la necesidad de construir esquemas institucionales coherentes con el reto ambiental y territorial de la zona. Esta situación se agudiza particularmente en la ZMVM, la ciudad núcleo de la megalópolis con la mayor concentración de habitantes y por ende, con mayor demanda de recursos -suelo y agua-, vivienda, servicios, fuentes de empleo, entre otros requerimientos.
Partiendo de lo anterior, se identifican las siguientes estrategias que buscan revertir las tendencias negativas que limitan y condicionan la sustentabilidad de la megalópolis y sus zonas metropolitanas:
1. Impulsar de un esquema de coordinación megalopolitano y metropolitano que desarrolle una estrategia de interrelación institucional entre los distintos actores
involucrados en la gestión, pero principalmente para los gobiernos de la ZMVM, con posibilidades de construir, en el largo plazo, una estructura de gobierno metropolitano.
2. Creación de un Programa de Ordenamiento Sustentable para simplificar y coordinar los instrumentos de planeación territorial a través de un único plan en el cual se alinearían todos los instrumentos de planeación territorial (atlas de riesgo, programas de acción climática, programas de desarrollo urbano, planes integrales de movilidad urbana sustentable, etcétera).
3. Desarrollo de un Plan de Coordinación de Incentivos Económicos con el fin de compatibilizar los intereses privados y los sociales dentro de una economía verde. Deben implementarse herramientas de política social que fomenten el desarrollo de la competitividad de espacios marginales, que son zonas sin los
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Los retos en la gestión metropolitana
Saira Vilchis Jiménez
Resumen
Si bien las ciudades constituyen el espacio idóneo para la innovación y facilitan la reproducción
social dada la gran oferta de bienes y servicios que ofrecen, su dinámica acelerada y una mala
planeación urbana también han traído consigo una serie de consecuencias negativas en términos
sociales, económicos y ambientales. Todas las ciudades en el país cuentan con grandes retos como
el abastecimiento de agua potable de calidad, la generación de energías limpias, mejoras en la
calidad del aire, reducción de distancias y tiempos de recorrido, la dotación de vivienda y de áreas
verdes, el manejo adecuado de residuos, la seguridad, así como la adaptación y mitigación de
riesgos provocados por fenómenos naturales, como inundaciones y deslaves asociados al cambio
climático, entre otros.
En el caso de la región centro de México, el proceso de urbanización ha dado
pie a la conformación de una megalópolis soportada por la interacción funcional entre diversas zonas metropolitanas que tienen a la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) como su núcleo. Un ejemplo de ello se presenta en el documento La expansión de las ciudades 1980–2010 elaborado por la SEDESOL (ahora SEDATU), en donde se muestra como la ZMVM expandió su superficie en 3.57 veces, mientras que su población apenas tuvo un crecimiento de 1.42 veces, en el mismo periodo.
Este artículo compila parte de los resultados y propuestas de dos estudios realizados por el Centro Mario Molina. El primero titulado Propuestas estratégicas para el desarrollo sustentable de la Megalópolis del centro de México, desarrollado en 2012, y el segundo Propuesta integral de movilidad para la Zona Metropolitana del Valle de México de 2016. Ambos estudios contienen un diagnóstico que busca identificar problemáticas clave, crear una vinculación entre la ciencia y la política pública, y reposicionar la necesidad de coordinación
planes, acciones y estrategias entre los distintos ámbitos de gobierno y actores clave del ámbito privado, la academia y la sociedad civil.
Del primer estudio, se puede rescatar como parte del contexto general, la falta de sustentabilidad de la megalópolis, fundamentada en su dinámica de crecimiento urbano expansiva, con expulsión de la población hacia la periferia y de baja densidad; y en su estructura institucional, carente de una gestión integral de los recursos y servicios metropolitanos, que afectan notablemente todos los aspectos relacionados con el estado de las condiciones ambientales.
La megalópolis está constituida por 150 municipios, 4,2211 asentamientos humanos y ocho zonas metropolitanas2, que abarcan 15 mil km2 aproximadamente. En esta extensión pasó de alojar a 27.3 millones de habitantes en 2010 a 30.7 millones de habitantes para 20153, de los cuales 68% se asientan en la ZMVM.
1 Incluye localidades rurales, mixtas y urbanas.
2 Zonas metropolitanas: Valle de México, Toluca, Pachuca, Puebla-Tlaxcala, Tula, Tulancingo, Cuautla-Cuernavaca y Tlaxcala-Apizaco.
3 De acuerdo con los Censos de Población y Vivienda 2010 y 2015 de INEGI.
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este tipo de infraestructura, de los cuales Nezahualcóyotl, Ecatepec y Chimalhuacán resultan ser los municipios con porcentajes mayores de población con cobertura (alrededor de 18%); en tanto que Naucalpan (0.1%), Cuautitlán Izcalli (0.4%) y Tecámac (2%) presentan los menores porcentajes. Además, se identificó que aproximadamente 70% de la flota vehicular que presta servicio en esta entidad es de baja capacidad (Van) además de presentar un alto índice de rutas irregulares.
En promedio, la población sin acceso directo al servicio de TPE en todos los municipios conurbados de la ZMVM asciende a 84.1%. A nivel de entidad, las cifras son aún más contundentes y muestran un claro desbalance en la distribución de este tipo de transporte. Mientras que en la Ciudad de México el 72.4% de población no tiene acceso directo a una línea de TPE, en los municipios del Estado de México la cifra asciende al 93.3% de la población. Los resultados anteriores denotan la necesidad urgente de expandir el transporte público estructurado.
En general se puede resaltar que sólo 13 alcaldías y 11 municipios conurbados de la ZMVM cuentan con algún tipo de TPE, además se identificaron a los municipios de Chimalhuacán, La Paz, así como la alcaldía de Iztapalapa, como aquellos que presentan los índices más bajos de estratificación socioeconómica (menores ingresos), y con una cobertura más reducida de TPE.
Una de las peores consecuencias de esta problemática es sin duda el incremento en los tiempos de recorrido. De acuerdo con el estudio, por cada hora de recorrido, se cuantificó que los usuarios del transporte público en la ZMVM emplean 25 minutos promedio adicionales por tránsito excesivo.
Como parte del estudio se realizó un análisis de actores, con la finalidad de identificar la postura ante una serie de propuestas necesarias de implementar para mejorar la movilidad en la zona. En dicho ejercicio se identificaron como las principales barreras para la implementación de un Sistema Integrado de Transporte, tanto una nueva definición de los
esquemas tarifarios y de subsidios, así como la débil coordinación metropolitana.
El análisis de la infraestructura del TPE de la ZMVM, conjuntamente con la revisión de variables urbanas y socioeconómicas, la evaluación multifactorial de la ampliación e integración de un corredor metropolitano de transporte público, y la aplicación de mejores prácticas en esquemas de sustitución de unidades, constituyen un soporte necesario para el diseño de estrategias de fortalecimiento de la movilidad urbana, la evaluación de sus beneficios ambientales y económicos, así como la identificación de recomendaciones de política pública para facilitar su implantación exitosa.
Por último, es necesaria la planeación y desarrollo de proyectos inmobiliarios alrededor de las estaciones de transporte estructurado ya existente, principalmente en aquellas zonas que tengan baja densidad, complementados con programas de accesibilidad peatonal y ciclista, así como de mejora urbana, especialmente en las estaciones que tengan una baja demanda de usuarios. Cabe destacar que una política de densificación debe ir acompañada de un análisis previo para determinar la capacidad de carga urbana de la zona, así como identificar acciones concretas para atender el incremento de demandas de los servicios requeridos.
Conclusiones y recomendaciones
Es fundamental continuar y acelerar la expansión e integración del transporte público estructurado en combinación con factores urbanos y socioeconómicos.
Urge considerar al transporte público concesionado como un elemento pendiente de atender, para lograr un adecuado diseño de políticas y estrategias que satisfagan las necesidades de movilidad de los habitantes.
El transporte actualmente en operación en la ZMVM, principalmente en los municipios del Estado de México, no atiende las necesidades de los usurarios, por ello es de vital importancia el generar un cambio en las regulaciones y en el sistema de operación, para dignificar el servicio
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atributos necesarios para la atracción de inversión.
4. Identificación de áreas aptas para la densificación urbana a partir de la oferta de empleo, equipamiento e infraestructura, transporte público, densidad de población, excluyendo zonas de riesgos a deslaves e inundaciones, y áreas de conservación.
5. Recuperación de corredores biológicos a partir de la definición de zonas de amortiguamiento y corredores biológicos para las Áreas Naturales Protegidas y las Áreas Prioritarias para la Conservación, con la doble finalidad de conservar el capital natural y contener la expansión urbana.
6. Homologación y modernización de los sistemas de monitoreo de la calidad del aire con el objetivo de formular e implementar programas de la calidad del aire efectivos.
7. Impulso de la movilidad urbana sustentable con sistemas integrados de transporte público urbano, y con cobertura en toda la zona metropolitana, con el fin de consolidar y densificar la morfología urbana existente.
La movilidad urbana en la Zona Metropolitana del Valle de México.
En esta segunda parte se aborda a mayor profundidad la problemática de la movilidad urbana, al ser un tema prioritario del proceso de metropolización.
Planteada la necesidad de trabajar en conjunto entre distintas entidades, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano menciona como una de las atribuciones de las entidades federativas el “coordinar sus acciones con la Federación, con otras entidades federativas sus municipios o demarcaciones territoriales, según corresponda, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo urbano y desarrollo Metropolitano; así como para la ejecución de acciones, obras e inversiones en materia de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, incluyendo
las relativas a la movilidad y a la accesibilidad universal”. La ZMVM es el claro ejemplo de la urgencia de dicha coordinación, ya que de acuerdo con la Encuesta Origen Destino 2017, realizada por el INEGI en conjunto con la Facultad de Ingeniería de la UNAM, en la ZMVM se realizan diariamente alrededor de 34.5 millones de viajes4. Es por esta razón que la ciudad debería tener la capacidad de atender tal cantidad de viajes mediante una oferta de transporte público cómodo, seguro, accesible y asequible y con capacidad acorde a la demanda, pero además, con una distribución equitativa en todo el territorio y sin importar los limites político-administrativos.
Uno de los principales problemas de la movilidad de la ciudad es la limitada cobertura de transporte y la baja proporción de habitantes que viven cerca de una línea de Transporte Público Estructurado (TPE).
Para este análisis se contabilizó el número de habitantes que se ubican en un radio de influencia de 500 metros a partir de las estaciones de transporte público estructurado. Se utilizaron 720 estaciones que integran los subsistemas de transporte Metro, Tren ligero, Metrobús, Trolebús cero emisiones, Tren suburbano, Mexibús y Mexicable.
Los datos obtenidos mostraron que en la Ciudad de México, las alcaldías centrales y con estratos socioespaciales de mayor ingreso como Benito Juárez y Cuauhtémoc, son las que tienen mayor población cubierta por algún tipo de TPE (poco más de 80%), seguidas de Venustiano Carranza (68%). Por el contrario, las alcaldías con menor cobertura de población atendida son Álvaro Obregón (4%), Tláhuac (8%), Tlalpan (7%) y Xochimilco (8%) , además en dichas zonas, los habitantes de menores ingresos es mayor.
Mientras que en el caso del Estado de México, únicamente 11 de los 59 municipios que forman parte de la ZMVM cuentan con
4 Estimado de viajes totales realizados de lunes a viernes.
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este tipo de infraestructura, de los cuales Nezahualcóyotl, Ecatepec y Chimalhuacán resultan ser los municipios con porcentajes mayores de población con cobertura (alrededor de 18%); en tanto que Naucalpan (0.1%), Cuautitlán Izcalli (0.4%) y Tecámac (2%) presentan los menores porcentajes. Además, se identificó que aproximadamente 70% de la flota vehicular que presta servicio en esta entidad es de baja capacidad (Van) además de presentar un alto índice de rutas irregulares.
En promedio, la población sin acceso directo al servicio de TPE en todos los municipios conurbados de la ZMVM asciende a 84.1%. A nivel de entidad, las cifras son aún más contundentes y muestran un claro desbalance en la distribución de este tipo de transporte. Mientras que en la Ciudad de México el 72.4% de población no tiene acceso directo a una línea de TPE, en los municipios del Estado de México la cifra asciende al 93.3% de la población. Los resultados anteriores denotan la necesidad urgente de expandir el transporte público estructurado.
En general se puede resaltar que sólo 13 alcaldías y 11 municipios conurbados de la ZMVM cuentan con algún tipo de TPE, además se identificaron a los municipios de Chimalhuacán, La Paz, así como la alcaldía de Iztapalapa, como aquellos que presentan los índices más bajos de estratificación socioeconómica (menores ingresos), y con una cobertura más reducida de TPE.
Una de las peores consecuencias de esta problemática es sin duda el incremento en los tiempos de recorrido. De acuerdo con el estudio, por cada hora de recorrido, se cuantificó que los usuarios del transporte público en la ZMVM emplean 25 minutos promedio adicionales por tránsito excesivo.
Como parte del estudio se realizó un análisis de actores, con la finalidad de identificar la postura ante una serie de propuestas necesarias de implementar para mejorar la movilidad en la zona. En dicho ejercicio se identificaron como las principales barreras para la implementación de un Sistema Integrado de Transporte, tanto una nueva definición de los
esquemas tarifarios y de subsidios, así como la débil coordinación metropolitana.
El análisis de la infraestructura del TPE de la ZMVM, conjuntamente con la revisión de variables urbanas y socioeconómicas, la evaluación multifactorial de la ampliación e integración de un corredor metropolitano de transporte público, y la aplicación de mejores prácticas en esquemas de sustitución de unidades, constituyen un soporte necesario para el diseño de estrategias de fortalecimiento de la movilidad urbana, la evaluación de sus beneficios ambientales y económicos, así como la identificación de recomendaciones de política pública para facilitar su implantación exitosa.
Por último, es necesaria la planeación y desarrollo de proyectos inmobiliarios alrededor de las estaciones de transporte estructurado ya existente, principalmente en aquellas zonas que tengan baja densidad, complementados con programas de accesibilidad peatonal y ciclista, así como de mejora urbana, especialmente en las estaciones que tengan una baja demanda de usuarios. Cabe destacar que una política de densificación debe ir acompañada de un análisis previo para determinar la capacidad de carga urbana de la zona, así como identificar acciones concretas para atender el incremento de demandas de los servicios requeridos.
Conclusiones y recomendaciones
Es fundamental continuar y acelerar la expansión e integración del transporte público estructurado en combinación con factores urbanos y socioeconómicos.
Urge considerar al transporte público concesionado como un elemento pendiente de atender, para lograr un adecuado diseño de políticas y estrategias que satisfagan las necesidades de movilidad de los habitantes.
El transporte actualmente en operación en la ZMVM, principalmente en los municipios del Estado de México, no atiende las necesidades de los usurarios, por ello es de vital importancia el generar un cambio en las regulaciones y en el sistema de operación, para dignificar el servicio
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atributos necesarios para la atracción de inversión.
4. Identificación de áreas aptas para la densificación urbana a partir de la oferta de empleo, equipamiento e infraestructura, transporte público, densidad de población, excluyendo zonas de riesgos a deslaves e inundaciones, y áreas de conservación.
5. Recuperación de corredores biológicos a partir de la definición de zonas de amortiguamiento y corredores biológicos para las Áreas Naturales Protegidas y las Áreas Prioritarias para la Conservación, con la doble finalidad de conservar el capital natural y contener la expansión urbana.
6. Homologación y modernización de los sistemas de monitoreo de la calidad del aire con el objetivo de formular e implementar programas de la calidad del aire efectivos.
7. Impulso de la movilidad urbana sustentable con sistemas integrados de transporte público urbano, y con cobertura en toda la zona metropolitana, con el fin de consolidar y densificar la morfología urbana existente.
La movilidad urbana en la Zona Metropolitana del Valle de México.
En esta segunda parte se aborda a mayor profundidad la problemática de la movilidad urbana, al ser un tema prioritario del proceso de metropolización.
Planteada la necesidad de trabajar en conjunto entre distintas entidades, la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano menciona como una de las atribuciones de las entidades federativas el “coordinar sus acciones con la Federación, con otras entidades federativas sus municipios o demarcaciones territoriales, según corresponda, para el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la planeación del desarrollo urbano y desarrollo Metropolitano; así como para la ejecución de acciones, obras e inversiones en materia de infraestructura, equipamiento y servicios urbanos, incluyendo
las relativas a la movilidad y a la accesibilidad universal”. La ZMVM es el claro ejemplo de la urgencia de dicha coordinación, ya que de acuerdo con la Encuesta Origen Destino 2017, realizada por el INEGI en conjunto con la Facultad de Ingeniería de la UNAM, en la ZMVM se realizan diariamente alrededor de 34.5 millones de viajes4. Es por esta razón que la ciudad debería tener la capacidad de atender tal cantidad de viajes mediante una oferta de transporte público cómodo, seguro, accesible y asequible y con capacidad acorde a la demanda, pero además, con una distribución equitativa en todo el territorio y sin importar los limites político-administrativos.
Uno de los principales problemas de la movilidad de la ciudad es la limitada cobertura de transporte y la baja proporción de habitantes que viven cerca de una línea de Transporte Público Estructurado (TPE).
Para este análisis se contabilizó el número de habitantes que se ubican en un radio de influencia de 500 metros a partir de las estaciones de transporte público estructurado. Se utilizaron 720 estaciones que integran los subsistemas de transporte Metro, Tren ligero, Metrobús, Trolebús cero emisiones, Tren suburbano, Mexibús y Mexicable.
Los datos obtenidos mostraron que en la Ciudad de México, las alcaldías centrales y con estratos socioespaciales de mayor ingreso como Benito Juárez y Cuauhtémoc, son las que tienen mayor población cubierta por algún tipo de TPE (poco más de 80%), seguidas de Venustiano Carranza (68%). Por el contrario, las alcaldías con menor cobertura de población atendida son Álvaro Obregón (4%), Tláhuac (8%), Tlalpan (7%) y Xochimilco (8%) , además en dichas zonas, los habitantes de menores ingresos es mayor.
Mientras que en el caso del Estado de México, únicamente 11 de los 59 municipios que forman parte de la ZMVM cuentan con
4 Estimado de viajes totales realizados de lunes a viernes.
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Octubre-Diciembre 2019
Proceso de urbanización en el Estado de México
Mario Morales Sánchez
Resumen
El proceso de urbanización se originó por la preminente industrialización del siglo XIX, y se caracteriza por la transición de la población, del ámbito rural al urbano, es decir, de la agricultura a las manufacturas y servicios, o bien, del campo a la ciudad.Se identifican en dicho proceso una modificación en la vida y en el entorno social de la población, y como consecuencia un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano.El aumento de la actividad industrial, con el consiguiente desarrollo de la economía, resulta determinante en el radical cambio de vida de la población, situación que demanda la implementación de mejores políticas de gobernanza pública, traducidas en una adecuada y eficaz provisión de servicios en los centros de población, y como resultado una mejor calidad de vida de sus habitantes.
Palabras clave: población, urbanización, industrialización, rural.
Introducción
Hablar de urbanización invariablemente nos conduce a los típicos conceptos
como el Derecho a la Ciudad, y la Nueva Agenda Urbana, dos temas que sirven de sustentáculo para que las ciudades tengan un desarrollo más holista en políticas de gobernanza pública, generando condiciones de progreso en las ciudades y posibilitando un impulso en temas ambientales, económicos y sociales, cuyo resultado deriva en una mejor calidad de vida de sus habitantes.
Autores como Luis Unikel (et al., 2016), definen al proceso de urbanización como el incremento de la concentración de la población urbana en las ciudades con respecto a la población total.
Atento a lo cual, podemos concebirlo como un proceso social de cambio, generalmente producido por el desarrollo económico de la zona.
Se identifican dos aspectos importantes que inciden en dicho proceso:
• El poblacional, relativo a la urbanización, la cual está determinada por el
incremento de la concentración de la población en niveles sin precedentes; y
• El ecológico, detonado por la multiplicación de las grandes y numerosas aglomeraciones poblacionales.
El presente artículo permitirá conocer los diversos aspectos del proceso de urbanización con un enfoque teórico descriptivo, a partir de un análisis de temporalidad circunscrito a los ámbitos internacional, nacional y estatal.
El proceso de urbanización
Ahora bien, es menester subrayar que al enfocarnos concisamente en los elementos del proceso de urbanización, podemos inferir de manera coincidente con expertos en el tema, que el proceso de urbanización se originó por la industrialización del siglo XIX, y que se caracteriza por la transición de la población, de la agricultura a las manufacturas y servicios.
De igual manera, es posible indicar que el crecimiento de la industria, con el consiguiente desarrollo de la economía, es un elemento determinante que incentivó la demanda y
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Fuente: Forbes. (2017). Gobierno de la CDMX. [Foto] Recuperado de: https://www.forbes.com.mx/asi-son-los-autobuses-que-circularan-en-la-linea-7-del-metrobus/
Fuente: Jacobo G. (2017). El País. Obras de la Línea 7 en el Paseo de la Reforma. [Foto] Recuperado de: https://elpais.com/internacional/2017/06/29/mexico/1498749737_163710.html
de transporte público en beneficio tanto de usuarios como de transportistas.
Para favorecer la integración entre diferentes modos de transporte, se requiere la homologación del medio de pago, pero además, estructurar redes de servicio alimentadoras para complementar las redes de transporte de mayor capacidad. Se requiere la participación financiera y política del gobierno federal para promover la integración de redes de transporte público. Se necesita considerar el impulso de proyectos inmobiliarios en los alrededores de las estaciones de transporte estructurado con baja demanda, que permita incrementar una mayor densidad habitacional y usos del suelo mixtos.
Por último, algunos incentivos, como los bonos de chatarrización, se deben acompañar de medidas como son algunos incentivos fiscales en la compra de nuevas unidades y tasas de interés preferenciales.
Todas las propuestas mencionadas deben ser atendidas desde un enfoque integral entre los tres ámbitos de gobierno, ya que el fenómeno de la movilidad urbana trasciende límites administrativos, y constituye un elemento clave para mejorar la calidad del aire de la ciudad y la calidad de vida de su población.
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Proceso de urbanización en el Estado de México
Mario Morales Sánchez
Resumen
El proceso de urbanización se originó por la preminente industrialización del siglo XIX, y se caracteriza por la transición de la población, del ámbito rural al urbano, es decir, de la agricultura a las manufacturas y servicios, o bien, del campo a la ciudad.Se identifican en dicho proceso una modificación en la vida y en el entorno social de la población, y como consecuencia un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano.El aumento de la actividad industrial, con el consiguiente desarrollo de la economía, resulta determinante en el radical cambio de vida de la población, situación que demanda la implementación de mejores políticas de gobernanza pública, traducidas en una adecuada y eficaz provisión de servicios en los centros de población, y como resultado una mejor calidad de vida de sus habitantes.
Palabras clave: población, urbanización, industrialización, rural.
Introducción
Hablar de urbanización invariablemente nos conduce a los típicos conceptos
como el Derecho a la Ciudad, y la Nueva Agenda Urbana, dos temas que sirven de sustentáculo para que las ciudades tengan un desarrollo más holista en políticas de gobernanza pública, generando condiciones de progreso en las ciudades y posibilitando un impulso en temas ambientales, económicos y sociales, cuyo resultado deriva en una mejor calidad de vida de sus habitantes.
Autores como Luis Unikel (et al., 2016), definen al proceso de urbanización como el incremento de la concentración de la población urbana en las ciudades con respecto a la población total.
Atento a lo cual, podemos concebirlo como un proceso social de cambio, generalmente producido por el desarrollo económico de la zona.
Se identifican dos aspectos importantes que inciden en dicho proceso:
• El poblacional, relativo a la urbanización, la cual está determinada por el
incremento de la concentración de la población en niveles sin precedentes; y
• El ecológico, detonado por la multiplicación de las grandes y numerosas aglomeraciones poblacionales.
El presente artículo permitirá conocer los diversos aspectos del proceso de urbanización con un enfoque teórico descriptivo, a partir de un análisis de temporalidad circunscrito a los ámbitos internacional, nacional y estatal.
El proceso de urbanización
Ahora bien, es menester subrayar que al enfocarnos concisamente en los elementos del proceso de urbanización, podemos inferir de manera coincidente con expertos en el tema, que el proceso de urbanización se originó por la industrialización del siglo XIX, y que se caracteriza por la transición de la población, de la agricultura a las manufacturas y servicios.
De igual manera, es posible indicar que el crecimiento de la industria, con el consiguiente desarrollo de la economía, es un elemento determinante que incentivó la demanda y
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Fuente: Forbes. (2017). Gobierno de la CDMX. [Foto] Recuperado de: https://www.forbes.com.mx/asi-son-los-autobuses-que-circularan-en-la-linea-7-del-metrobus/
Fuente: Jacobo G. (2017). El País. Obras de la Línea 7 en el Paseo de la Reforma. [Foto] Recuperado de: https://elpais.com/internacional/2017/06/29/mexico/1498749737_163710.html
de transporte público en beneficio tanto de usuarios como de transportistas.
Para favorecer la integración entre diferentes modos de transporte, se requiere la homologación del medio de pago, pero además, estructurar redes de servicio alimentadoras para complementar las redes de transporte de mayor capacidad. Se requiere la participación financiera y política del gobierno federal para promover la integración de redes de transporte público. Se necesita considerar el impulso de proyectos inmobiliarios en los alrededores de las estaciones de transporte estructurado con baja demanda, que permita incrementar una mayor densidad habitacional y usos del suelo mixtos.
Por último, algunos incentivos, como los bonos de chatarrización, se deben acompañar de medidas como son algunos incentivos fiscales en la compra de nuevas unidades y tasas de interés preferenciales.
Todas las propuestas mencionadas deben ser atendidas desde un enfoque integral entre los tres ámbitos de gobierno, ya que el fenómeno de la movilidad urbana trasciende límites administrativos, y constituye un elemento clave para mejorar la calidad del aire de la ciudad y la calidad de vida de su población.
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gestión adecuada de las urbanización con mejoramiento de infraestructuras y servicios básicos, así como de generación de empleos y con ello mayores oportunidades de desarrollo.
Por otra parte, las estadísticas señalan que casi 500 millones de residentes urbanos habitan en zonas costeras, situación que les crea una mayor vulnerabilidad y riesgo ante posibles marejadas ciclónicas y aumento del nivel del mar.
En ese tenor, en los últimos años se han desarrollado discusiones respecto del tema de política urbana, y de cómo la urbanización ha detonado una alteración en los procesos de planeación y gestión de las ciudades en el mundo.
La transformación en la estructura productiva invariablemente implica cambios estructurales en las ciudades, principalmente en las metrópolis, complicando la problemática de los centros urbanos, donde se acentúan cada vez más los temas medioambientales, así como el desempleo y la exclusión social, características de un incontrolable crecimiento del urbanismo, vinculado a un inadecuado proceso de planificación.
La urbanización a nivel mundial presenta grandes desafíos, particularmente a los países en desarrollo. Es así, que se han suscrito planes de acción con el propósito de atender los asuntos que de dicho tema deriven. Uno de ellos es la Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos en 2016, conocida como la Nueva Agenda Urbana derivada de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) (Naciones Unidas, 2016). En esta agenda, se establece el aprovechamiento del potencial del desarrollo urbano sostenible mediante la atención de los aspectos social, económico y ambiental, contemplando los tres ejes transversales como son: el desarrollo urbano sostenible para la inclusión social y la erradicación de la pobreza; la prosperidad
urbana sostenible e inclusiva y oportunidades para todos, y el desarrollo urbano resiliente y sostenible ambientalmente.
Contexto nacional
Para hacer un planteamiento del urbanismo en México hemos de establecer un parámetro temporal, atento a lo cual señalaremos que a principios del siglo pasado y hasta mediados del mismo, el desarrollo poblacional predominantemente rural, tuvo un crecimiento lento, mientras que en los años subsecuentes la urbanización presentó una progresión considerable, siendo hasta la década de los 80, cuando tuvo una moderación, situación que prevaleció hasta los primeros años del siglo actual, ya que de 2005 a la fecha ha tenido un incremento considerable.
Lo anterior permite colegir que es en el siglo pasado cuando se presenta un cambio radical en el tema que nos ocupa, ya que de poco menos de 2 millones de habitantes, a finales de dicho siglo la población se incrementó a más de 10 millones. Estos procesos de cambio, trajeron como consecuencia que entre 2010 y 2015 se incrementaran las zonas metropolitanas en nuestro país, ya que de 59 escalaron a 74, lo que se tradujo en una reclasificación de ciudades que estando contempladas como conurbaciones y/o centros urbanos, por su modificación población y territorial, ahora se consideren zonas metropolitanas.
Otro aspecto que influyó de forma considerable en el ánimo de la población que habitaban en la zona centro de las ciudades o de los municipios, y que fue determinante en la conformación y desarrollo de las denominadas zonas conurbadas, fue lo gravoso que constituía vivir en las zonas céntricas, situación que los motivó a establecer su residencia en la periferia o márgenes de las mismas, lo que generó un mayor crecimiento de asentamientos humanos, que forma parte del proceso de urbanización.
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movilización del trabajador del campo o del ámbito rural, a las ciudades.
Dicha situación transformó el entorno social de las personas, ya que al ocuparse en los sectores económicos, totalmente contrarios a las actividades desarrolladas en el ámbito rural, trajo como consecuencia un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano.
Es importante destacar que, la urbanización conlleva un cambio de vida de la población, ya que paralelamente surgen espacios y lugares de convergencia que permiten la interacción social, el desarrollo personal, político e ideológico.
Lo anterior, aunado a la ocupación permanente de un espacio geográfico o territorial, permite que la población se organice y genere condiciones propicias para un ejercicio pleno de derechos en un ámbito de equidad y democracia.
No podemos soslayar, que de acuerdo con especialistas en el tema, la expansión demográfica constituye un factor determinante para establecer una diferenciación entre lo urbano y lo rural, siempre considerando el contexto en que se estén analizando, ya que las condiciones específicas de una población suelen ser disímiles con las de otras de mayor progreso o cuyas características corresponden de potencialidades de crecimiento o desarrollo económico.
En este orden de ideas, es necesario destacar que en el andamiaje urbanístico sobresalen tres temas necesarios de conceptualizar, como son los centros urbanos, las conurbaciones y las zonas metropolitanas, que se definen:
Los centros urbanos o área urbanizable, de acuerdo con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), es el territorio urbano ocupado por asentamientos humanos con redes de infraestructura, equipamientos y servicios públicos.
La urbanización es el cambio de una sociedad rural a una urbana, lo cual genera una mayor concentración de personas de
los pueblos a las ciudades. Es un fenómeno mundial en la etapa de crecimiento o desarrollo económico. Se considera a las oportunidades económicas una de las principales causas de la urbanización. Estos aspectos en su conjunto resultan fundamentales para establecer la existencia de urbanización.
Respecto de las Conurbaciones, la LGAHOTDU, señala que es la continuidad física y demográfica que se forma con dos o más centros de población.
Finalmente, tenemos que las zonas metropolitanas son: centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para el desarrollo nacional.
A fin de tener una perspectiva más exacta y clara del proceso de urbanización, es necesario abordar el tema desde tres vertientes.
Contexto internacional
De acuerdo con datos del Banco Mundial, en la actualidad existen más de 4000 millones de habitantes en todo el mundo, de los cuales más del 50% viven en ciudades.
En ese tenor, se estima que de mantenerse la tendencia de crecimiento de las ciudades, en 2050, la población urbana se duplicaría, teniendo como resultado que aproximadamente 7 de cada 10 personas vivirían en ciudades.
Ante este panorama, caracterizado por una notoria explosión demográfica que trae consigo una virtual explotación irracional y desmesurada explotación de los recursos naturales, y considerando que las ciudades en el mundo, de acuerdo con datos estadísticos del Banco Mundial, consumen casi dos tercios de la energía del planeta, siendo con ello responsables de más poco más del 70% de las emisiones de gases con efecto invernadero; que consecuentemente nos coloca en un entorno que conlleva un notable aumento de riesgos climáticos generando condiciones propicias para una mayor presentación de desastres naturales, ante lo cual resulta imperioso una
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gestión adecuada de las urbanización con mejoramiento de infraestructuras y servicios básicos, así como de generación de empleos y con ello mayores oportunidades de desarrollo.
Por otra parte, las estadísticas señalan que casi 500 millones de residentes urbanos habitan en zonas costeras, situación que les crea una mayor vulnerabilidad y riesgo ante posibles marejadas ciclónicas y aumento del nivel del mar.
En ese tenor, en los últimos años se han desarrollado discusiones respecto del tema de política urbana, y de cómo la urbanización ha detonado una alteración en los procesos de planeación y gestión de las ciudades en el mundo.
La transformación en la estructura productiva invariablemente implica cambios estructurales en las ciudades, principalmente en las metrópolis, complicando la problemática de los centros urbanos, donde se acentúan cada vez más los temas medioambientales, así como el desempleo y la exclusión social, características de un incontrolable crecimiento del urbanismo, vinculado a un inadecuado proceso de planificación.
La urbanización a nivel mundial presenta grandes desafíos, particularmente a los países en desarrollo. Es así, que se han suscrito planes de acción con el propósito de atender los asuntos que de dicho tema deriven. Uno de ellos es la Declaración de Quito sobre Ciudades y Asentamientos Humanos Sostenibles para Todos en 2016, conocida como la Nueva Agenda Urbana derivada de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y el Desarrollo Urbano Sostenible (Hábitat III) (Naciones Unidas, 2016). En esta agenda, se establece el aprovechamiento del potencial del desarrollo urbano sostenible mediante la atención de los aspectos social, económico y ambiental, contemplando los tres ejes transversales como son: el desarrollo urbano sostenible para la inclusión social y la erradicación de la pobreza; la prosperidad
urbana sostenible e inclusiva y oportunidades para todos, y el desarrollo urbano resiliente y sostenible ambientalmente.
Contexto nacional
Para hacer un planteamiento del urbanismo en México hemos de establecer un parámetro temporal, atento a lo cual señalaremos que a principios del siglo pasado y hasta mediados del mismo, el desarrollo poblacional predominantemente rural, tuvo un crecimiento lento, mientras que en los años subsecuentes la urbanización presentó una progresión considerable, siendo hasta la década de los 80, cuando tuvo una moderación, situación que prevaleció hasta los primeros años del siglo actual, ya que de 2005 a la fecha ha tenido un incremento considerable.
Lo anterior permite colegir que es en el siglo pasado cuando se presenta un cambio radical en el tema que nos ocupa, ya que de poco menos de 2 millones de habitantes, a finales de dicho siglo la población se incrementó a más de 10 millones. Estos procesos de cambio, trajeron como consecuencia que entre 2010 y 2015 se incrementaran las zonas metropolitanas en nuestro país, ya que de 59 escalaron a 74, lo que se tradujo en una reclasificación de ciudades que estando contempladas como conurbaciones y/o centros urbanos, por su modificación población y territorial, ahora se consideren zonas metropolitanas.
Otro aspecto que influyó de forma considerable en el ánimo de la población que habitaban en la zona centro de las ciudades o de los municipios, y que fue determinante en la conformación y desarrollo de las denominadas zonas conurbadas, fue lo gravoso que constituía vivir en las zonas céntricas, situación que los motivó a establecer su residencia en la periferia o márgenes de las mismas, lo que generó un mayor crecimiento de asentamientos humanos, que forma parte del proceso de urbanización.
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movilización del trabajador del campo o del ámbito rural, a las ciudades.
Dicha situación transformó el entorno social de las personas, ya que al ocuparse en los sectores económicos, totalmente contrarios a las actividades desarrolladas en el ámbito rural, trajo como consecuencia un notable incremento en la densidad poblacional del territorio urbano.
Es importante destacar que, la urbanización conlleva un cambio de vida de la población, ya que paralelamente surgen espacios y lugares de convergencia que permiten la interacción social, el desarrollo personal, político e ideológico.
Lo anterior, aunado a la ocupación permanente de un espacio geográfico o territorial, permite que la población se organice y genere condiciones propicias para un ejercicio pleno de derechos en un ámbito de equidad y democracia.
No podemos soslayar, que de acuerdo con especialistas en el tema, la expansión demográfica constituye un factor determinante para establecer una diferenciación entre lo urbano y lo rural, siempre considerando el contexto en que se estén analizando, ya que las condiciones específicas de una población suelen ser disímiles con las de otras de mayor progreso o cuyas características corresponden de potencialidades de crecimiento o desarrollo económico.
En este orden de ideas, es necesario destacar que en el andamiaje urbanístico sobresalen tres temas necesarios de conceptualizar, como son los centros urbanos, las conurbaciones y las zonas metropolitanas, que se definen:
Los centros urbanos o área urbanizable, de acuerdo con la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (LGAHOTDU), es el territorio urbano ocupado por asentamientos humanos con redes de infraestructura, equipamientos y servicios públicos.
La urbanización es el cambio de una sociedad rural a una urbana, lo cual genera una mayor concentración de personas de
los pueblos a las ciudades. Es un fenómeno mundial en la etapa de crecimiento o desarrollo económico. Se considera a las oportunidades económicas una de las principales causas de la urbanización. Estos aspectos en su conjunto resultan fundamentales para establecer la existencia de urbanización.
Respecto de las Conurbaciones, la LGAHOTDU, señala que es la continuidad física y demográfica que se forma con dos o más centros de población.
Finalmente, tenemos que las zonas metropolitanas son: centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revisten importancia estratégica para el desarrollo nacional.
A fin de tener una perspectiva más exacta y clara del proceso de urbanización, es necesario abordar el tema desde tres vertientes.
Contexto internacional
De acuerdo con datos del Banco Mundial, en la actualidad existen más de 4000 millones de habitantes en todo el mundo, de los cuales más del 50% viven en ciudades.
En ese tenor, se estima que de mantenerse la tendencia de crecimiento de las ciudades, en 2050, la población urbana se duplicaría, teniendo como resultado que aproximadamente 7 de cada 10 personas vivirían en ciudades.
Ante este panorama, caracterizado por una notoria explosión demográfica que trae consigo una virtual explotación irracional y desmesurada explotación de los recursos naturales, y considerando que las ciudades en el mundo, de acuerdo con datos estadísticos del Banco Mundial, consumen casi dos tercios de la energía del planeta, siendo con ello responsables de más poco más del 70% de las emisiones de gases con efecto invernadero; que consecuentemente nos coloca en un entorno que conlleva un notable aumento de riesgos climáticos generando condiciones propicias para una mayor presentación de desastres naturales, ante lo cual resulta imperioso una
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Transformando nuestras ciudades
Roberto Ponce López
Resumen
Las ciudades son el resultado de una combinación histórica de esfuerzos colectivos en un proceso dual. Este proceso dual involucra, por un lado, decisiones de planeación de arriba-hacia-abajo por parte de gobiernos; por otro lado, adaptaciones del espacio urbano de abajo-hacia-arriba por parte de los ciudadanos. En otras palabras, decisiones de política pública acerca de lo usos de suelo, provisión de vivienda y trazo vial delinean el espacio urbano.
Adicionalmente, las decisiones de los ciudadanos en la vida diaria, dónde
vivir, dónde comprar, dónde esparcirse van adaptando el ambiente físico construido a través de un proceso lento y gradual, adecuando el espacio urbano a sus necesidades diarias. Típicamente, estos procesos de adaptación y cambio del espacio urbano se desenvolvían en el transcurso de décadas. Un ejemplo para ilustrar el caso: las ciudades coloniales de México surgieron a partir de iniciativas de planeación de la corona española, trazando calles y plazas en lotes vacíos. En algunos casos –como la Ciudad de México- las nuevas ciudades se asentaron sobre elementos físicos de ciudades prehispánicas. Era una planeación jerárquica de arriba-hacia-abajo, existía una La Ley de Indias que estipulaba una serie de regulaciones sobre forma urbana, trazo cuadriculado de calles, ubicación de edificios principales y delimitación de barrios de acuerdo con el origen étnico/social. En el transcurso de siglos, las ciudades crecieron en población y territorio, reconfigurando y apropiándose del espacio a través de lentos procesos sociales. Las actividades diarias fueron adaptando el trazo
original y la forma urbana con el surgimiento de nuevos elementos y el redesarrollo de espacios para nuevos fines o en nuevas densidades. Siempre hay una apropiación social del espacio, cuyo proceso reconfigura sus elementos físicos.
En general, nuestras ciudades se adaptaban a las nuevas necesidades a través de estos procesos sociales lentos y graduales que se podían extender por décadas. Sin embargo, en la segunda mitad del siglo veinte hemos atestiguado una reconfiguración de la forma y función urbanas a una tasa que no habíamos observado con anterioridad. Hay dos elementos exógenos que vendrían a acelerar radicalmente la tasa de cambio del espacio urbano.
Por un lado, la adopción del automóvil como principal medio de transporte; por otro lado, la globalización de cadenas logísticas y el impacto de las tecnologías de la información en la economía. A continuación describo estos dos elementos.
Adopción del automóvil como medio de transporte preferido
La irrupción del automóvil cambió forma y función en la ciudad, facilitando a empresas y
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Publicación trimestral
Contexto estatalCrecimiento Urbano en el Estado de México
En el Estado de México como en el resto del país, el proceso de urbanización se caracteriza por un crecimiento paulatino y desacelerado de una población predominantemente rural y mayoritariamente femenina, el cual se intensifica de 1950 a 1960 de manera tal, que se duplica la población urbana de sus entonces 119 municipios.
Siendo en ese año cuando se identifican 348 más de localidades urbanas que en 1970. Es para 1980 cuando se presenta un cambio radical en el status de la población, al transitar del ámbito rural, al urbano, en sus ya 121 municipios.
Ya para 1990, el 84% de la población habitaba en localidades urbanas y solo el 16% en rurales. Situación que se mantuvo hasta finales del siglo pasado.
Es en 2010 cuando sus municipios se incrementan a 125, como prevalece en la actualidad, mientras que la población urbana crece un 1% en relación con la observada en las décadas anteriores.
En la actualidad, el Estado de México cuenta con 3 de las 74 zonas metropolitanas reconocidas en el país: la Zona Metropolitana del Valle de México, conformada por 59 de los 125 municipios de la entidad, por las 16 demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y por el municipio de Tizayuca, del Estado de Hidalgo; las otras dos son la Zona Metropolitana del Valle de Toluca, integrada por 16 municipios de la región; y la Zona Metropolitana de Santiago Tianguistenco, conformada por 6 municipios.
Es dable resaltar, que la Zona Metropolitana del Valle de México, está considerada como la primer metrópoli del país, integrada como ya se señaló, por tres Entidades Federativas; además, por su alto índice poblacional de 21.95 millones de habitantes, representa la tercera zona metropolitana de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Según estimaciones de especialistas en el tema, se prevé que para el 2024 su población ascienda a 22.6 millones de personas.
Conclusiones
Con base en la información que antecede, es posible señalar que la urbanística ha reflejado un crecimiento desproporcionado en los últimos años. Resulta apremiante atender los problemas en materia de seguridad y procuración de justicia, gestión de recursos hídricos, movilidad, desarrollo humano y medio ambiente, entre otros, mediante la implementación de políticas públicas urbanas que atiendan y/o presenten alternativas de solución al tema del irreprimible crecimiento del urbanismo.
Es por ello, que la urbanización demanda de los gobiernos la creación impostergable de ciudades que sean inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, que permitan el sano desarrollo de competencias y con ello, propicien mayores oportunidades de desarrollo, progreso y mejor calidad de vida de sus habitantes, debiendo considerar además, la creación de normas que regulen su desarrollo.
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Transformando nuestras ciudades
Roberto Ponce López
Resumen
Las ciudades son el resultado de una combinación histórica de esfuerzos colectivos en un proceso dual. Este proceso dual involucra, por un lado, decisiones de planeación de arriba-hacia-abajo por parte de gobiernos; por otro lado, adaptaciones del espacio urbano de abajo-hacia-arriba por parte de los ciudadanos. En otras palabras, decisiones de política pública acerca de lo usos de suelo, provisión de vivienda y trazo vial delinean el espacio urbano.
Adicionalmente, las decisiones de los ciudadanos en la vida diaria, dónde
vivir, dónde comprar, dónde esparcirse van adaptando el ambiente físico construido a través de un proceso lento y gradual, adecuando el espacio urbano a sus necesidades diarias. Típicamente, estos procesos de adaptación y cambio del espacio urbano se desenvolvían en el transcurso de décadas. Un ejemplo para ilustrar el caso: las ciudades coloniales de México surgieron a partir de iniciativas de planeación de la corona española, trazando calles y plazas en lotes vacíos. En algunos casos –como la Ciudad de México- las nuevas ciudades se asentaron sobre elementos físicos de ciudades prehispánicas. Era una planeación jerárquica de arriba-hacia-abajo, existía una La Ley de Indias que estipulaba una serie de regulaciones sobre forma urbana, trazo cuadriculado de calles, ubicación de edificios principales y delimitación de barrios de acuerdo con el origen étnico/social. En el transcurso de siglos, las ciudades crecieron en población y territorio, reconfigurando y apropiándose del espacio a través de lentos procesos sociales. Las actividades diarias fueron adaptando el trazo
original y la forma urbana con el surgimiento de nuevos elementos y el redesarrollo de espacios para nuevos fines o en nuevas densidades. Siempre hay una apropiación social del espacio, cuyo proceso reconfigura sus elementos físicos.
En general, nuestras ciudades se adaptaban a las nuevas necesidades a través de estos procesos sociales lentos y graduales que se podían extender por décadas. Sin embargo, en la segunda mitad del siglo veinte hemos atestiguado una reconfiguración de la forma y función urbanas a una tasa que no habíamos observado con anterioridad. Hay dos elementos exógenos que vendrían a acelerar radicalmente la tasa de cambio del espacio urbano.
Por un lado, la adopción del automóvil como principal medio de transporte; por otro lado, la globalización de cadenas logísticas y el impacto de las tecnologías de la información en la economía. A continuación describo estos dos elementos.
Adopción del automóvil como medio de transporte preferido
La irrupción del automóvil cambió forma y función en la ciudad, facilitando a empresas y
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Publicación trimestral
Contexto estatalCrecimiento Urbano en el Estado de México
En el Estado de México como en el resto del país, el proceso de urbanización se caracteriza por un crecimiento paulatino y desacelerado de una población predominantemente rural y mayoritariamente femenina, el cual se intensifica de 1950 a 1960 de manera tal, que se duplica la población urbana de sus entonces 119 municipios.
Siendo en ese año cuando se identifican 348 más de localidades urbanas que en 1970. Es para 1980 cuando se presenta un cambio radical en el status de la población, al transitar del ámbito rural, al urbano, en sus ya 121 municipios.
Ya para 1990, el 84% de la población habitaba en localidades urbanas y solo el 16% en rurales. Situación que se mantuvo hasta finales del siglo pasado.
Es en 2010 cuando sus municipios se incrementan a 125, como prevalece en la actualidad, mientras que la población urbana crece un 1% en relación con la observada en las décadas anteriores.
En la actualidad, el Estado de México cuenta con 3 de las 74 zonas metropolitanas reconocidas en el país: la Zona Metropolitana del Valle de México, conformada por 59 de los 125 municipios de la entidad, por las 16 demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y por el municipio de Tizayuca, del Estado de Hidalgo; las otras dos son la Zona Metropolitana del Valle de Toluca, integrada por 16 municipios de la región; y la Zona Metropolitana de Santiago Tianguistenco, conformada por 6 municipios.
Es dable resaltar, que la Zona Metropolitana del Valle de México, está considerada como la primer metrópoli del país, integrada como ya se señaló, por tres Entidades Federativas; además, por su alto índice poblacional de 21.95 millones de habitantes, representa la tercera zona metropolitana de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Según estimaciones de especialistas en el tema, se prevé que para el 2024 su población ascienda a 22.6 millones de personas.
Conclusiones
Con base en la información que antecede, es posible señalar que la urbanística ha reflejado un crecimiento desproporcionado en los últimos años. Resulta apremiante atender los problemas en materia de seguridad y procuración de justicia, gestión de recursos hídricos, movilidad, desarrollo humano y medio ambiente, entre otros, mediante la implementación de políticas públicas urbanas que atiendan y/o presenten alternativas de solución al tema del irreprimible crecimiento del urbanismo.
Es por ello, que la urbanización demanda de los gobiernos la creación impostergable de ciudades que sean inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles, que permitan el sano desarrollo de competencias y con ello, propicien mayores oportunidades de desarrollo, progreso y mejor calidad de vida de sus habitantes, debiendo considerar además, la creación de normas que regulen su desarrollo.
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espacio urbano ocurre en Latinoamérica y en otras latitudes, principalmente en el Sudeste asiático en países como China o Vietnam.
Cambios en forma urbana
Uno de los más importantes que nuestras ciudades han experimentado es la transición de una forma monocéntrica a una policéntrica. Las ciudades previas a la irrupción del automóvil eran predominantemente monocéntricas, es decir, había un centro de la ciudad que albergaba la mayor parte de los empleos y servicios.
El gradiente de precios de la tierra tenía un pico en el mismo centro, degradándose y atenuándose del centro hacia la periferia a través de círculos concéntricos. Sin embargo, mencionábamos que la irrupción del automóvil privado como modo de transporte facilitó la reubicación de trabajos y hogares en zonas periféricas (buscando más espacio y tierra más barata). Esto transformó la forma urbana de manera gradual hasta llegar a una estructura policéntrica con diversos sub-centros de actividad además del distrito central (Bertaud, 2018).
El cambio de forma urbana implica adaptaciones en la planeación del transporte y los usos de suelo. La planeación del transporte en la ciudad monocéntrica era más sencilla que hoy en día en un contexto policéntrico: todas las rutas de transporte tenían origen y destino al centro, donde se concentraba la oferta de empleos y de servicios. En la ciudad policéntrica, la planeación del transporte es más complicada porque los desplazamientos ocurren entre varias combinaciones posibles entre diversos subcentros. El problema es que no todas las combinaciones generan la demanda necesaria de viajes para contar con una ruta de transporte público sostenible económicamente.
El crecimiento poblacional en las ciudades también tiene un efecto en las nuevas estructuras policéntricas. El investigador Alain Bertaud (2018) ha documentado que, en promedio, las ciudades con más de 200,000 habitantes tienen un grado importante de policentrismo. Esto se debe a que, bajo concentraciones importantes de población, es económicamente ineficiente (economías de deaglomeración) concentrar todos los empleos y actividad en un espacio geográfico reducido, con altos precios por la tierra (debido a la gran demanda) y con una red vial limitada.
En resumen, la irrupción del automóvil como modo de transporte y el crecimiento poblacional de las ciudades ha generado unas formas urbanas más complejas, donde la actividad se concentra en varias zonas y no solamente en una central. El problema es que esta transformación del espacio ha ocurrido en un lapso limitado. Esto nos plantea una serie de retos que se describen a continuación. La buena noticia en todo esto es que los gobiernos de las ciudades tienen tres herramientas a su disposición para mejorar las condiciones de una ciudad adaptando forma y función: impuestos, obras de infraestructura y leyes de zonificación. Estas tres herramientas, combinadas adecuadamente, son el instrumento para concretar un cambio positivo en las condiciones de vida que una ciudad ofrece a sus habitantes, en términos de vivienda, transporte y acceso a oportunidades de trabajo, consumo y ocio.
Grandes retos de las ciudades contemporáneas-conectividad
El surgimiento de los nuevos centros de actividad conlleva el reto de conectarlos mediante vialidades y transporte público. El reto financiero es considerable para una ciudad expandida territorialmente y con varios centros de actividad. Una ciudad expandida y policéntrica requiere más kilómetros de vialidad y rutas en servicio para proveer movilidad adecuada. Normalmente, los sistemas de transporte público requieren algún tipo de subsidio que se justifica por las externalidades
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hogares le elección de mudarse de los centros de las ciudades a la periferia urbana y favoreciendo un modelo de expansión territorial. La tenencia de un automóvil brindó a los hogares -que pudieran pagarse uno- la elección de mudarse a la periferia para gozar de viviendas más espaciosas y proximidad a espacios verdes. Eventualmente, numerosos puestos de trabajo se reubicaron en la periferia. Las empresas comenzaron a considerar ubicaciones alternas al centro de la ciudad con la finalidad de comprar tierra más barata y tener acceso a un mercado laboral que ya habitaba en los suburbios. En el transcurso de estos procesos en la segunda mitad del Siglo XX, las ciudades se expandieron hacia la periferia, la ubicación de empleos y de densidades se transformó, viejos espacios se abandonaron o transformaron a nuevos usos y nuevos territorios se colonizaron.
Impacto de las tecnologías de la información en la reconfiguración económica
Otro cambio importante que hemos atestiguado en la segunda mitad del siglo XX es la integración de cadenas logísticas globales que facilitan la especialización en torno a un producto, así como el surgimiento de clústeres especializados en manufactura, investigación y desarrollo. Las tecnologías de la información han facilitado la operación de estas complejas cadenas logísticas, revolucionando también nuestra manera de consumir y producir (Castells, 1989). Estos procesos de cambio económico han tenido impactos sobre la forma urbana y las ciudades. Por un lado, los centros neurálgicos de las ciudades han pasado a albergar primordialmente actividades financieras y creativas. Por otro lado, las ciudades dedican espacios físicos a la especialización de clústeres económicos que se vuelven parte de un engranaje global. El resultado de estos procesos tiene varias aristas. En primer lugar, las ciudades se han convertido en los espacios de innovación, consumo, producción y crecimiento económico. Esto atrae mayor migración de personas que llegan a la ciudad buscando oportunidades de vida mejor,
generando mayor densidad y crecimiento. En segundo lugar, el espacio urbano se vuelve más complejo. La ciudad ya no es solamente aquel centro comercial o industrial con una estructura monocéntrica. Surgen formas y funciones más complejas, espacios especializados en distintas actividades económicas localizados en más de un centro de actividad
Existe una explicación económica a la existencia de las ciudades y el agrupamiento de actividades en un espacio: las economías de escala y las economías de aglomeración (Fujita y Thisse, 1996). Las empresas y personas perciben un beneficio económico al concentrarse en un espacio reducido, ya sea porque comparten un mercado laboral, hay intercambios de ideas y el beneficio marginal de producir una unidad adicional de producto supera a su costo marginal (agrupando actividades).
En resumen, los procesos de transformación económica a partir de la adopción de las tecnologías de la información, la revolución en el transporte y la definición de las ciudades como los centros de innovación y crecimiento económico ha replanteado la forma y función urbana, expandiéndolas en población y territorialmente. Este fenómeno ha ocurrido en un tiempo récord. Por ejemplo, entre 1980 y el 2010, las ciudades mexicanas en promedio duplicaron su población y su mancha territorial creció siete veces (SEDESOL, 2010).
Mientras tanto, los procesos sociales de apropiación y reconfiguración de estos nuevos espacios ocurren lentamente. Por esto, el crecimiento urbano da la impresión de ser un fenómeno desordenado y abrupto. Posiblemente, el proceso social de adopción de estas nuevas formas y funciones tome varias décadas en estabilizarse. La infraestructura necesaria para albergar este cambio no se construye de un día para otro. El mismo fenómeno de reconfiguración acelerada del
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espacio urbano ocurre en Latinoamérica y en otras latitudes, principalmente en el Sudeste asiático en países como China o Vietnam.
Cambios en forma urbana
Uno de los más importantes que nuestras ciudades han experimentado es la transición de una forma monocéntrica a una policéntrica. Las ciudades previas a la irrupción del automóvil eran predominantemente monocéntricas, es decir, había un centro de la ciudad que albergaba la mayor parte de los empleos y servicios.
El gradiente de precios de la tierra tenía un pico en el mismo centro, degradándose y atenuándose del centro hacia la periferia a través de círculos concéntricos. Sin embargo, mencionábamos que la irrupción del automóvil privado como modo de transporte facilitó la reubicación de trabajos y hogares en zonas periféricas (buscando más espacio y tierra más barata). Esto transformó la forma urbana de manera gradual hasta llegar a una estructura policéntrica con diversos sub-centros de actividad además del distrito central (Bertaud, 2018).
El cambio de forma urbana implica adaptaciones en la planeación del transporte y los usos de suelo. La planeación del transporte en la ciudad monocéntrica era más sencilla que hoy en día en un contexto policéntrico: todas las rutas de transporte tenían origen y destino al centro, donde se concentraba la oferta de empleos y de servicios. En la ciudad policéntrica, la planeación del transporte es más complicada porque los desplazamientos ocurren entre varias combinaciones posibles entre diversos subcentros. El problema es que no todas las combinaciones generan la demanda necesaria de viajes para contar con una ruta de transporte público sostenible económicamente.
El crecimiento poblacional en las ciudades también tiene un efecto en las nuevas estructuras policéntricas. El investigador Alain Bertaud (2018) ha documentado que, en promedio, las ciudades con más de 200,000 habitantes tienen un grado importante de policentrismo. Esto se debe a que, bajo concentraciones importantes de población, es económicamente ineficiente (economías de deaglomeración) concentrar todos los empleos y actividad en un espacio geográfico reducido, con altos precios por la tierra (debido a la gran demanda) y con una red vial limitada.
En resumen, la irrupción del automóvil como modo de transporte y el crecimiento poblacional de las ciudades ha generado unas formas urbanas más complejas, donde la actividad se concentra en varias zonas y no solamente en una central. El problema es que esta transformación del espacio ha ocurrido en un lapso limitado. Esto nos plantea una serie de retos que se describen a continuación. La buena noticia en todo esto es que los gobiernos de las ciudades tienen tres herramientas a su disposición para mejorar las condiciones de una ciudad adaptando forma y función: impuestos, obras de infraestructura y leyes de zonificación. Estas tres herramientas, combinadas adecuadamente, son el instrumento para concretar un cambio positivo en las condiciones de vida que una ciudad ofrece a sus habitantes, en términos de vivienda, transporte y acceso a oportunidades de trabajo, consumo y ocio.
Grandes retos de las ciudades contemporáneas-conectividad
El surgimiento de los nuevos centros de actividad conlleva el reto de conectarlos mediante vialidades y transporte público. El reto financiero es considerable para una ciudad expandida territorialmente y con varios centros de actividad. Una ciudad expandida y policéntrica requiere más kilómetros de vialidad y rutas en servicio para proveer movilidad adecuada. Normalmente, los sistemas de transporte público requieren algún tipo de subsidio que se justifica por las externalidades
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hogares le elección de mudarse de los centros de las ciudades a la periferia urbana y favoreciendo un modelo de expansión territorial. La tenencia de un automóvil brindó a los hogares -que pudieran pagarse uno- la elección de mudarse a la periferia para gozar de viviendas más espaciosas y proximidad a espacios verdes. Eventualmente, numerosos puestos de trabajo se reubicaron en la periferia. Las empresas comenzaron a considerar ubicaciones alternas al centro de la ciudad con la finalidad de comprar tierra más barata y tener acceso a un mercado laboral que ya habitaba en los suburbios. En el transcurso de estos procesos en la segunda mitad del Siglo XX, las ciudades se expandieron hacia la periferia, la ubicación de empleos y de densidades se transformó, viejos espacios se abandonaron o transformaron a nuevos usos y nuevos territorios se colonizaron.
Impacto de las tecnologías de la información en la reconfiguración económica
Otro cambio importante que hemos atestiguado en la segunda mitad del siglo XX es la integración de cadenas logísticas globales que facilitan la especialización en torno a un producto, así como el surgimiento de clústeres especializados en manufactura, investigación y desarrollo. Las tecnologías de la información han facilitado la operación de estas complejas cadenas logísticas, revolucionando también nuestra manera de consumir y producir (Castells, 1989). Estos procesos de cambio económico han tenido impactos sobre la forma urbana y las ciudades. Por un lado, los centros neurálgicos de las ciudades han pasado a albergar primordialmente actividades financieras y creativas. Por otro lado, las ciudades dedican espacios físicos a la especialización de clústeres económicos que se vuelven parte de un engranaje global. El resultado de estos procesos tiene varias aristas. En primer lugar, las ciudades se han convertido en los espacios de innovación, consumo, producción y crecimiento económico. Esto atrae mayor migración de personas que llegan a la ciudad buscando oportunidades de vida mejor,
generando mayor densidad y crecimiento. En segundo lugar, el espacio urbano se vuelve más complejo. La ciudad ya no es solamente aquel centro comercial o industrial con una estructura monocéntrica. Surgen formas y funciones más complejas, espacios especializados en distintas actividades económicas localizados en más de un centro de actividad
Existe una explicación económica a la existencia de las ciudades y el agrupamiento de actividades en un espacio: las economías de escala y las economías de aglomeración (Fujita y Thisse, 1996). Las empresas y personas perciben un beneficio económico al concentrarse en un espacio reducido, ya sea porque comparten un mercado laboral, hay intercambios de ideas y el beneficio marginal de producir una unidad adicional de producto supera a su costo marginal (agrupando actividades).
En resumen, los procesos de transformación económica a partir de la adopción de las tecnologías de la información, la revolución en el transporte y la definición de las ciudades como los centros de innovación y crecimiento económico ha replanteado la forma y función urbana, expandiéndolas en población y territorialmente. Este fenómeno ha ocurrido en un tiempo récord. Por ejemplo, entre 1980 y el 2010, las ciudades mexicanas en promedio duplicaron su población y su mancha territorial creció siete veces (SEDESOL, 2010).
Mientras tanto, los procesos sociales de apropiación y reconfiguración de estos nuevos espacios ocurren lentamente. Por esto, el crecimiento urbano da la impresión de ser un fenómeno desordenado y abrupto. Posiblemente, el proceso social de adopción de estas nuevas formas y funciones tome varias décadas en estabilizarse. La infraestructura necesaria para albergar este cambio no se construye de un día para otro. El mismo fenómeno de reconfiguración acelerada del
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Sostenibilidad financiera
Cuando hablamos de obras de infraestructura e impuestos entramos a un tema de sostenibilidad financiera. En el caso de México, el reto es encontrar las fuentes de financiamiento de las obras que necesitan nuestras ciudades para mantener el paso con su expansión territorial y crecimiento poblacional, sin depender de la transferencia de recursos federales. Una fuente promisoria es a través de una mejor recaudación del impuesto predial. El cobro del impuesto a la propiedad es una atribución municipal desde 1982. En promedio,
solamente 20% de los ingresos del municipio provienen de los ingresos propios y el restante de transferencias federales (Gutierrez y Jaimes, 2015). De esta forma, hay un margen importante de maniobra para mejorar la recaudación de estos recursos por parte de los municipios.
La Ilustración 1 presenta con un comparativo la recaudación que realizan varios países de la OCDE del impuesto a la propiedad. La barra color gris del lado izquierdo corresponde al porcentaje del PIB que la recaudación del impuesto predial representa. La barra color verde muestra el porcentaje que este impuesto representa de la totalidad de la recaudación.
La ilustración 1 muestra que México recauda el 0.3% del PIB y el 2% del total de los impuestos por concepto del predial. Incluso, Chile recauda el doble de la proporción, mientras que países de Europa ingresan hasta un 4% del PIB por este rubro. La ilustración 2 muestra el porcentaje de los ingresos de los gobiernos de los tres niveles recaudado por concepto predial. Los ingresos federales, estatales y municipales provienen en su mayoría de la recaudación del impuesto al valor agregado y al ingreso. Por concepto predial, México ingresa solamente un 2%.
Resolver los retos que planteamos en esta propuesta requiere de recursos económicos adicionales para las ciudades. Una alternativa es a través del combate a la morosidad del pago predial y de un incremento en las tasas de pago ya que comparativamente con otros países recabamos muy poco en este rubro. El principal reto en este aspecto es político.
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positivas que genera, como menor generación de partículas de carbono y de tráfico. Incluso los sistemas de transporte más eficientes, como Londres, requieren de un subsidio cercano al 40% para su operación (Sumantran y Gonsalvez, 2017).
Segregación económica y asequibilidadde la vivienda
Otro de los grandes retos que enfrentan las ciudades de hoy en día es la construcción de vivienda asequible en proximidad a las zonas con mayor concentración de empleos. La rápida urbanización genera una mayor demanda de vivienda y las regulaciones de la materia muchas veces no responden adecuadamente al mercado. Un fenómeno en la mayoría de las megalópolis en el mundo es que las personas tienen que comprar dónde les alcanza y no dónde quieren vivir. Es necesario adaptar nuestras políticas de uso de suelo para permitir que el mercado genere la oferta de vivienda para clase media en los barrios próximos a los empleos. De igual forma, los hogares de menores ingresos se ven obligados a vivir en la periferia, en muchas ocasiones, en vivienda de autoconstrucción, sin servicios y/o con tenencia irregular de la tierra. La inhabilidad de lograr vivienda asequible a los hogares de ingreso medio y bajo en los centros de la ciudad con accesibilidad a empleo se traduce en una segregación económica más marcada en nuestras ciudades. Algunos autores han denominado a este fenómeno como la ciudad dual: dos ciudades marcadas por su distinto nivel de ingreso, que co-existen, pero cuyos habitantes no se interrelacionan en espacios comunes (Marcuse 2005).
Gobernanza y finanzas
El crecimiento de las ciudades y la expansión territorial de las mismas plantea nuevos retos de gobernanza. Nuestro marco constitucional dota de personalidad jurídica a estados y municipios. Típicamente una ciudad abarcaba un segmento territorial de un municipio. Hoy en día, la definición de todas las zonas
metropolitanas de México involucra a más de un municipio. Esto requiere de adecuaciones en las constituciones estatales y federal para asegurar los mecanismos que permitan a los gobiernos municipales ponerse de acuerdo y resolver colaborativamente problemas de servicios, calidad del aire y transporte. En otras latitudes, son dos los modelos principales que se han implementado para resolver este problema. Por un lado, la amalgamación de varios municipios que conforman una zona metropolitana para crear un nuevo ente administrativo con personalidad jurídica propia, como el gobierno de la zona metropolitana x. Por otro lado, la creación de entes con propósito especial, como la Autoridad Metropolitana de Transporte, a la cual los municipios o gobiernos locales ceden atribuciones en la regulación y planeación de la materia (Bird y Slack, 2007).
Calidad del aire
El transporte contribuye con cerca del 25% de las emisiones de carbono que se emiten al medio ambiente. Es un problema complejo que requiere de acciones en varios frentes. Aquí citamos dos ejemplos. Por un lado, mejores tecnologías de transporte que sean más limpios y transporte público de calidad que sea una alternativa viable al uso del vehículo privado reducirían las emisiones de carbono. Asimismo, la construcción de desarrollos de usos mixtos, donde las personas puedan realizar un número importante de viajes y actividades caminando o en bicicleta, sin la necesidad de un vehículo motorizado. ¿Cómo responder a estos retos? Arriba mencionábamos que los planeadores urbanos y alcaldes disponen de impuestos, infraestructuras y leyes de uso de suelo o zonificación para emplear de manera conjunta e impulsar cambios en el entorno urbano.
A final de cuentas, la planeación urbana se trata de crear comunidades y no de construir lugares. En la medida que seamos capaces de responder a estos retos en las ciudades, estaremos creando comunidades que ofrezcan calidad de vida a sus habitantes (Cervero et al., 2017).
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Sostenibilidad financiera
Cuando hablamos de obras de infraestructura e impuestos entramos a un tema de sostenibilidad financiera. En el caso de México, el reto es encontrar las fuentes de financiamiento de las obras que necesitan nuestras ciudades para mantener el paso con su expansión territorial y crecimiento poblacional, sin depender de la transferencia de recursos federales. Una fuente promisoria es a través de una mejor recaudación del impuesto predial. El cobro del impuesto a la propiedad es una atribución municipal desde 1982. En promedio,
solamente 20% de los ingresos del municipio provienen de los ingresos propios y el restante de transferencias federales (Gutierrez y Jaimes, 2015). De esta forma, hay un margen importante de maniobra para mejorar la recaudación de estos recursos por parte de los municipios.
La Ilustración 1 presenta con un comparativo la recaudación que realizan varios países de la OCDE del impuesto a la propiedad. La barra color gris del lado izquierdo corresponde al porcentaje del PIB que la recaudación del impuesto predial representa. La barra color verde muestra el porcentaje que este impuesto representa de la totalidad de la recaudación.
La ilustración 1 muestra que México recauda el 0.3% del PIB y el 2% del total de los impuestos por concepto del predial. Incluso, Chile recauda el doble de la proporción, mientras que países de Europa ingresan hasta un 4% del PIB por este rubro. La ilustración 2 muestra el porcentaje de los ingresos de los gobiernos de los tres niveles recaudado por concepto predial. Los ingresos federales, estatales y municipales provienen en su mayoría de la recaudación del impuesto al valor agregado y al ingreso. Por concepto predial, México ingresa solamente un 2%.
Resolver los retos que planteamos en esta propuesta requiere de recursos económicos adicionales para las ciudades. Una alternativa es a través del combate a la morosidad del pago predial y de un incremento en las tasas de pago ya que comparativamente con otros países recabamos muy poco en este rubro. El principal reto en este aspecto es político.
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positivas que genera, como menor generación de partículas de carbono y de tráfico. Incluso los sistemas de transporte más eficientes, como Londres, requieren de un subsidio cercano al 40% para su operación (Sumantran y Gonsalvez, 2017).
Segregación económica y asequibilidadde la vivienda
Otro de los grandes retos que enfrentan las ciudades de hoy en día es la construcción de vivienda asequible en proximidad a las zonas con mayor concentración de empleos. La rápida urbanización genera una mayor demanda de vivienda y las regulaciones de la materia muchas veces no responden adecuadamente al mercado. Un fenómeno en la mayoría de las megalópolis en el mundo es que las personas tienen que comprar dónde les alcanza y no dónde quieren vivir. Es necesario adaptar nuestras políticas de uso de suelo para permitir que el mercado genere la oferta de vivienda para clase media en los barrios próximos a los empleos. De igual forma, los hogares de menores ingresos se ven obligados a vivir en la periferia, en muchas ocasiones, en vivienda de autoconstrucción, sin servicios y/o con tenencia irregular de la tierra. La inhabilidad de lograr vivienda asequible a los hogares de ingreso medio y bajo en los centros de la ciudad con accesibilidad a empleo se traduce en una segregación económica más marcada en nuestras ciudades. Algunos autores han denominado a este fenómeno como la ciudad dual: dos ciudades marcadas por su distinto nivel de ingreso, que co-existen, pero cuyos habitantes no se interrelacionan en espacios comunes (Marcuse 2005).
Gobernanza y finanzas
El crecimiento de las ciudades y la expansión territorial de las mismas plantea nuevos retos de gobernanza. Nuestro marco constitucional dota de personalidad jurídica a estados y municipios. Típicamente una ciudad abarcaba un segmento territorial de un municipio. Hoy en día, la definición de todas las zonas
metropolitanas de México involucra a más de un municipio. Esto requiere de adecuaciones en las constituciones estatales y federal para asegurar los mecanismos que permitan a los gobiernos municipales ponerse de acuerdo y resolver colaborativamente problemas de servicios, calidad del aire y transporte. En otras latitudes, son dos los modelos principales que se han implementado para resolver este problema. Por un lado, la amalgamación de varios municipios que conforman una zona metropolitana para crear un nuevo ente administrativo con personalidad jurídica propia, como el gobierno de la zona metropolitana x. Por otro lado, la creación de entes con propósito especial, como la Autoridad Metropolitana de Transporte, a la cual los municipios o gobiernos locales ceden atribuciones en la regulación y planeación de la materia (Bird y Slack, 2007).
Calidad del aire
El transporte contribuye con cerca del 25% de las emisiones de carbono que se emiten al medio ambiente. Es un problema complejo que requiere de acciones en varios frentes. Aquí citamos dos ejemplos. Por un lado, mejores tecnologías de transporte que sean más limpios y transporte público de calidad que sea una alternativa viable al uso del vehículo privado reducirían las emisiones de carbono. Asimismo, la construcción de desarrollos de usos mixtos, donde las personas puedan realizar un número importante de viajes y actividades caminando o en bicicleta, sin la necesidad de un vehículo motorizado. ¿Cómo responder a estos retos? Arriba mencionábamos que los planeadores urbanos y alcaldes disponen de impuestos, infraestructuras y leyes de uso de suelo o zonificación para emplear de manera conjunta e impulsar cambios en el entorno urbano.
A final de cuentas, la planeación urbana se trata de crear comunidades y no de construir lugares. En la medida que seamos capaces de responder a estos retos en las ciudades, estaremos creando comunidades que ofrezcan calidad de vida a sus habitantes (Cervero et al., 2017).
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Conclusión
La transformación económica de las últimas décadas hacia economías más globales donde las tecnologías de la información juegan un rol primordial, ha generado cambios en la forma y función de las ciudades. Asimismo, las nuevas tecnologías de transporte han alentado la expansión urbana de baja densidad. De forma concurrente, las ciudades concentran la innovación y oportunidades, atrayendo mayor migración de hogares buscando mejores condiciones de vida que en sus lugares de origen. El problema es que estos cambios se han desenvuelto en un periodo corto de tiempo, mientras que la adaptación del espacio físico construido de la ciudad ocurre a un ritmo mucho más lento. Esto plantea una serie de retos en nuestras ciudades, en términos de movilidad, segregación, asequibilidad de la vivienda, sostenibilidad ambiental y gobernanza metropolitana. La buena noticia es que tenemos con qué responder al reto, las ciudades cuentan con impuestos, infraestructura y leyes de zonificación, las cuales, empeladas correctamente en torno a un plan común pueden ayudar a plasmar un futuro urbano más razonable para todos. El cuello de botella es el cobro de esos impuestos y la generación de recursos para obras de infraestructura. En México, el impuesto predial es un impuesto que tiene potencial de aumentar la recaudación para estas obras, por ser un impuesto municipal y
porque su recaudación está muy por debajo de lo que recaudan otros países también miembros de la OECD. La generación de estos recursos, combinado con la reelección de alcaldes, puede generar los incentivos y recursos correctos para encaminar nuestras ciudades hacia una mejor ruta de creación de comunidades.
Bibliografía
• Bertaud, A. (2018). Order Without Design: How Markets Shape Cities. MIT Press.
• Bird, R. M., & Slack, E. (2007). An approach to metropolitan governance and finance. Environment and Planning C: Government and Policy, 25(5), 729-755.
• Castells, M. (1989). The informational city: Information technology, economic restructuring, and the urban-regional process (p. 24). Oxford: Basil Blackwell.
• Cervero, R., Guerra, E., & Al, S. (2017). Beyond Mobility: Planning Cities for People and Places. Island Press.
• Fujita, M., & Thisse, J. F. (1996). Economics of agglomeration. Journal of the Japanese and international economies, 10(4), 339-378.
• Gutiérrez, M. U., & Jaimes, C. M. (2015). La recaudación del impuesto predial en México: un análisis de sus determinantes económicos en el período 1969-2010. Revista mexicana de ciencias políticas y sociales, 60(225), 45-77.
• Marcuse, P. (2005). The layered city. In The Urban Lifeworld (pp. 104-124). Routledge.
• Secretaría de Desarrollo Social SEDESOL (2012). La Expansión de las Ciudades 1980-2010. Ecos del Desarrollo Urbano 2012. Columna 151. Marzo de 2012.
• Sumantran, V., Fine, C., & Gonsalvez, D. (2017). Faster, Smarter, Greener: The Future of the Car and Urban Mobility. MIT Press.
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Conclusión
La transformación económica de las últimas décadas hacia economías más globales donde las tecnologías de la información juegan un rol primordial, ha generado cambios en la forma y función de las ciudades. Asimismo, las nuevas tecnologías de transporte han alentado la expansión urbana de baja densidad. De forma concurrente, las ciudades concentran la innovación y oportunidades, atrayendo mayor migración de hogares buscando mejores condiciones de vida que en sus lugares de origen. El problema es que estos cambios se han desenvuelto en un periodo corto de tiempo, mientras que la adaptación del espacio físico construido de la ciudad ocurre a un ritmo mucho más lento. Esto plantea una serie de retos en nuestras ciudades, en términos de movilidad, segregación, asequibilidad de la vivienda, sostenibilidad ambiental y gobernanza metropolitana. La buena noticia es que tenemos con qué responder al reto, las ciudades cuentan con impuestos, infraestructura y leyes de zonificación, las cuales, empeladas correctamente en torno a un plan común pueden ayudar a plasmar un futuro urbano más razonable para todos. El cuello de botella es el cobro de esos impuestos y la generación de recursos para obras de infraestructura. En México, el impuesto predial es un impuesto que tiene potencial de aumentar la recaudación para estas obras, por ser un impuesto municipal y
porque su recaudación está muy por debajo de lo que recaudan otros países también miembros de la OECD. La generación de estos recursos, combinado con la reelección de alcaldes, puede generar los incentivos y recursos correctos para encaminar nuestras ciudades hacia una mejor ruta de creación de comunidades.
Bibliografía
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En temas relacionados con hacienda pública, administración pública, finanzas públicas, derecho fiscal, derecho financiero, derecho presupuestal, recaudación, cobranza, fiscalización, iniciativas de legislación y normatividad hacendaria, planeación, presupuestación, ejercicio del gasto, deuda pública, cuenta pública, generación de información fiscal, catastro, contabilidad gubernamental, proceso presupuestal, sistemas hacendarios, auditoria, entre otros relacionados con la actividad hacendaria de los gobiernos locales.
Las publicación de artículos se realizará con base en lineamientos editoriales internos del Subcomité Editorial del Instituto Hacendario del Estado de México.
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