國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文 - ntnu ·...

國立臺灣師範大學臺灣史研究所碩士論文

帝國之守──日治時期臺灣的郡制與地方統治

指導教授：戴寶村、詹素娟

研究生：藍奕青

中華民國九十九年十一月

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摘要

郡為介於州與街、庄之間的行政層級，在戰後初期改制為區，旋即裁撤。惟縱觀日治時期的地方行政區劃，長期為三級制的構造；即使是 1901-1920 年間的二級制，亦設置虛級的「中間機關」──即中級地方行政區劃。「中間機關」在

戰前地方制度中的存在，反映「日本型地方自治」的官治成份；不論在日本母國，

抑或是作為殖民地的臺灣，皆在「地方自治」中置入監督力極強的「安全裝置」，

圖謀將地方社會的意思限縮在國家意志的框架內，以鞏固國權──亦即天皇大

權。本文內容大要為二：首先，分析郡制的沿革與特色，以明白總督府設置「中間機關」的意圖。與日本本土相較，臺灣的中間機關有其特殊性：自 1898 年（明治 31）辨務署制度以來，便維持警政與一般行政合流的構造。在 1920 年（大正9）以前，由於地方制度為純粹的官制，國家行政幾由作為警察機關的地方官廳貫徹執行；這種做法逐漸無法應付政經環境日益複雜的臺灣情況。惟在這段時間，

總督府將臺灣拓墾以來的街、庄、社自然村，透過「街庄合併」的方式，改造為

制度化的行政村；此舉無疑奠定「地方團體」創出的基礎。街庄地方團體的成立，為 1920 年「地方自治」的目的。唯總督府的真意並非賦予民權，而是藉由地方團體遂行國策，撙節國費的開支。故 1920 年以後，郡役所作為中間機關，較之前的辨務署、支廳扮演更吃重的角色。郡制與「街庄

制」的連瑣關係，使總督府可以透過「地方自治」掌握地方社會的動向，並將之

導向符合「國家公益」的終點，而不致於「脫軌」成民權運動。故透過超然於街

庄團體的郡制，官僚行政得以和地方社會整合，並因郡行政的統合作用而形成郡

域的公共關係。第二，除了釐清郡在「地方行政」上的職權，本文亦探討郡作為「行政區劃」的空間性質。郡行政所產生的公共關係，使得郡界不只是地理界線，更是為人認

知的立體空間。在郡行政的作用下，街庄團體透過郡當局指導的「地方自治」，

逐漸增強行政村的共同體意識；而同郡各街庄的利害關係也獲得調整，使郡域的

同調性為之強化。在此基礎下，郡雖無地方團體資格，仍可透過行政的統合力量，

主導各種地方事業。臺灣郡制始終未地方團體化，惟此不代表郡制為消極的行政監督機關，反而更凸顯「官製自治」的事實。地方團體創出地方財源，並吸收地方社會領導階層；

卻受制於郡行政，被納入官僚體系的支配當中。日治末期，在戰時體制的需求下，

郡又成立各種郡級公共團體，更使街庄淪為官治的輔助機關。要言之，臺灣郡制

若以官治的角度來看，係為日本郡制的改良；而其型塑出的公共空間極具可塑性，

直到戰後才因制度的斷裂而遭到解構。關鍵詞：地方制度、地方自治、官治、日本型地方自治、郡制、町村制、街庄制、

ii

派出機關、獨立機關、中間機關、警察機關、街庄合併、地方團體、公共團體、準自治、假自治、名望家、社會領導階層、官僚體系、置郡運動、地方制度改正、行政區劃、郡守、郡警分離、郡空間、聯絡統制、區署、置縣運動。

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謝誌

大概在論文發表的階段，我終於感到畢業有望，不禁幻想熱騰騰的成品從印刷機口飛出的畫面──那是只有「金榜題名時」才能比擬的美妙時刻吧！不過，

隨著今年夏天的到來與結束，這樣的期待感日趨降低；等到論文終於出爐，最深

的感受不是大喜，而是完成一個人生階段的踏實感──終於可以在別人問起研究

生最不願意聽到的問題時，毫不支唔地說：「我要畢業了」。

仔細回想品味，這四年多的日子有得有失；但可謂充實。雖然時間比當初預

想的多了些，但種種想在此階段做的事情，大抵依著自己的生活步調一一完成。

我繼續爬了一些山，看了比大學時還多的書，盡量唸了日文；而作為一個歷史學

的初學者，儘管論文的構思、成型十分緩慢，也總算從茫然懵懂中獲得一些成果。

不過，我能夠任性而為地選擇這條路，並堅定地走到此時，則有賴大家的幫

助。尤其在唸文科並不甚被看好的當今，爸媽的支持令我由衷感謝；這不只是物

質上的，更是理念與精神的最大支柱。也因為爸媽的容忍，我很珍惜這段生命中

難得的自由時光。而在學習、研究的過程中，戴寶村老師與詹素娟老師的傾囊相

授、悉心指導，我想以「如沐春風」來形容是最好不過了。嘗聞研究生面對與教

授會面的壓力，我倒沒有太深刻的感受；相反地，兩位老師常以亦師亦友的態度，

使得會面的氣氛有如聊天般的輕鬆愉快，給予學生在課業上，以及人生上許多激

勵。感謝戴老師啟發我這篇論文的構思，並總是能快速指引我方向，讓我對研究

不再驚慌失措；感謝詹老師引導我論文寫作上、邏輯上的思辯，時常讓考慮有欠

稹密的我，有當頭棒喝的感受。回想起初入臺史所的我，甚至對史學感到困惑，

而論文的寫作過程亦不乏疲倦、困惑；但我很幸運有這兩位老師的指導，使我小

小的初志得以壯大，也得以在挫折中充電、振作。

口試老師施志汶老師、張素玢老師，亦對我論文的修改、定稿助益良多。施

老師從我論文發表時，便提出許多我忽略的面相，並給予學生許多鼓勵；儘管老

師總謙稱「只是一些心得」，卻是最好的意見了。張素玢老師在短時間內仔細地

看完我冗長的論文，並精準地提出許多寶貴的建議，亦點醒學生甚多。最後的定

稿或許有負兩位老師的期待，還請繼續給予指教。

另外，寫作的過程少不了阿夙的體貼、鼓勵，我才得以更加放手一搏。而臺

史所各位「戰友」的陪伴、切磋，亦是我在無可避免的迷惘中得以不改其志的重

大力量。尤其是「論文共進會」的鎗哥、正偉、文立、文華、佳叡、穎怡，沒有

你們這些志同道合的好友的研究生生涯，我是不敢想像的。

也謝謝東吳大學的王老師、關口老師，以及日文班的同學們，有你們真的讓

日文更有趣，讓我能準備好研究歷史的工具。最後，謝謝在這條路上鼓勵我、協

助我，以及在論文的資料蒐集上、寫作上幫忙過我的所有親朋好友、師長、圖書

館人員等；要感謝的人太多，謹以此文，聊表我微不足道的謝意。

我想似乎有點長的研究所生涯，會是我一生的養分的。

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目次

第一章緒論 ............................................................................................................................. 1

第一節研究動機與目的──「中間機關‧郡」的存在及其意義 ................................. 1

第二節研究回顧與史料應用 ............................................................................................. 2

第三節研究概念與方法 ..................................................................................................... 9

第四節章節安排 ............................................................................................................... 13

第二章變動與定著：設郡以前的中間機關 ........................................................................15

第一節開創警政合一的辨務署制度（1897-1901） ...................................................... 15

第二節警察萬能主義的支廳制度（1901-1920） .......................................................... 24

第三節基層街庄行政空間的整合 ................................................................................... 36

第三章同中存異：日本型的「地方自治」與郡制 ............................................................45

第一節日本郡制的恢復與地方團體化（1873-1899） .................................................. 45

第二節日本郡制的改正、廢止與轉化（1899-1945） .................................................. 52

第三節廢郡與置郡：從屬於官治的臺灣「準自治制」 ............................................... 57

第四章郡制的成立與設定 ....................................................................................................69

第一節郡的區劃與郡役所位置的選定 ........................................................................... 69

第二節郡守的任用方針 ................................................................................................... 81

第三節監督「官製自治」：郡役所的組織與功能 ......................................................... 98

第四節郡守的後盾：郡守警察權問題 ......................................................................... 108

第五章郡行政空間的強化與消失 ......................................................................................121

第一節郡行政空間的形成 ............................................................................................. 121

第二節郡下總動員：團體的統制與郡行政空間的強化 ............................................. 136

第三節戰後郡行政空間的消失 ..................................................................................... 159

第六章結論 ..........................................................................................................................187

附錄一 1920 年 9 月時之郡守人事資料 .............................................................................193

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附錄二 1931 年 8 月時之郡守人事資料 .............................................................................197

附錄三 1941 年 7 月時之郡守人事資料 .............................................................................201

附錄四郡役所各課、係分掌事務及其變動情形 ..............................................................205

附錄五《臺灣新生報》戰後初期置縣、置市運動相關報導 .......................................... 211

附錄六 1946 年 6 月臺灣省各縣行政區劃與後續變動情形 .............................................213

附錄七置郡以前中間機關設置地點對照表 ......................................................................217

參考書目 ................................................................................................................................221

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圖次

圖一 1897 年（明治 30）地方行政機構架構圖 ..............................................................18

圖二 1897 年（明治 30）辨務署區劃圖 ..........................................................................19

圖三 1898 年（明治 31）6 月辨務署分布圖 ...................................................................21

圖四 1901 年（明治 34）二十廳與 1900 年（明治 33）24 辨務署對照圖 ..................26

圖五 1909 年（明治 42）10 月十二廳圖 .........................................................................32

圖六 1909 年（明治 42）地方行政機構架構圖 ..............................................................43

圖七 1920 年置郡、置州運動分布地點 ...........................................................................73

圖八 1920 年（大正 9）5 州 2 廳 3 市 47 郡區劃圖 .......................................................76

圖九 1937 年（昭和 12）5 州 3 廳 9 市 51 郡區劃圖 .....................................................77

圖十 1920 年 9 月郡守具警察經驗者職別比率 ...............................................................84

圖十一初代郡守年齡組成 ....................................................................................................87

圖十二初代郡守來臺時間比率 ............................................................................................88

圖十三 1931 年 8 月郡守年齡組成 .......................................................................................90

圖十四 1931 年 8 月郡守學歷組成 .......................................................................................91

圖十五 1931 年 8 月郡守來臺時間比率 ...............................................................................92

圖十六 1920、1931、1941 郡守年齡組成比較 ...................................................................93

圖十七 1920、1931、1941 郡守郡守來臺時間比率之比較 ...............................................94

圖十八北斗郡交通路線圖（1937 年之情形） .................................................................135

圖十九地方團體及其議事機關 ..........................................................................................136

圖二十部落振興運動組織系統圖 ......................................................................................147

圖廿一部落振興會指導系統 ..............................................................................................149

圖廿二部落振興運動主要人物聯繫圖 ..............................................................................150

圖廿三 1946 年 1 月「區」劃分圖 .....................................................................................168

圖廿四 1948 年 7 月「區」劃分圖 .....................................................................................169

圖廿五高雄縣縣徽 ..............................................................................................................185

viii

表次

表 1-3-1 本文討論之「中間機關」 ....................................................................................12

表 2-1-1 六縣三廳之行政區劃（1897 年 6 月） ...............................................................18

表 2-1-2 三縣三廳之地方行政區劃（1898 年） ...............................................................20

表 2-1-3 臺北縣所轄辨務署長、支署長名（1898 年） ...................................................22

表 2-2-1 警察職員及派出所配置標準（1904~1906） ......................................................27

表 2-2-2 警察支廳制與內地郡役所、警察署之比較 ........................................................31

表 2-2-3 十二廳各廳裁併情形（1909 年） .......................................................................31

表 2-2-4 辨務署、辨務支署數變化情形（1898~1901） ..................................................33

表 2-2-5 二十廳時期支廳數變化情形（1902~1909） ......................................................33

表 2-2-6 十二廳時期支廳數變化情形（1909~1919） ......................................................34

表 2-2-7 支廳裁併、新置情形與原因 ................................................................................34

表 2-3-1 街庄區數變化（1902-1909） ...............................................................................40

表 2-3-2 區及其區域內之街庄社名─錫口支廳（1910） ................................................40

表 2-3-3 支廳、街庄社役場及街庄社數（1905.8.22） ....................................................41

表 2-3-4 區職員國語程度（1916.7.10） ............................................................................42

表 3-3-1 1880、1889 年內地小學校就學率及 1920 年臺灣公學校就學率 ......................64

表 4-1-1 1920 年置郡運動概況 ...........................................................................................71

表 4-1-2 1920 年地方行政區劃 ...........................................................................................74

表 4-1-3 各地設郡原因 ........................................................................................................78

表 4-1-4 新營郡、虎尾郡主要街庄人口變化 ....................................................................80

表 4-2-1 初代郡守卸後任經歷 ............................................................................................86

表 4-2-2 1931 年 8 月郡守「有資格者」卸任後經歷 .......................................................92

表 4-2-3 郡守人事「地方性」與具「警察經驗」者比例變化.........................................94

表 4-2-4 臺人郡守概況表 ....................................................................................................96

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表 4-3-1 1921 年各郡配置員額 ...........................................................................................99

表 4-3-2 郡役所課、係變動情形 ......................................................................................103

表 4-3-3 1926 年郡役所各課分掌事務 .............................................................................104

表 4-3-4 臺、日人街庄長數 ..............................................................................................107

表 4-4-1 七星、羅東二郡警察管轄區域（1944 年） ..................................................... 116

表 5-1-1 日治後期刊物中的市、郡介紹標題 ..................................................................122

表 5-1-2 1940 年新竹水利統制計畫 .................................................................................129

表 5-1-3 1937 年（昭和 12）度岡山郡道路協會歲入預算.............................................130

表 5-1-4 1936 年（昭和 11）訂定州會議員選舉區 .........................................................133

表 5-2-1 新營郡役所文書收發數目 ..................................................................................138

表 5-2-2 新營郡下各街庄役場文書收發數目 ..................................................................138

表 5-2-3 1941 年各郡配置員額 .........................................................................................139

表 5-2-4 岡山郡單位團體一覽（1937 年之情形） .........................................................141

表 5-2-5 「臺南州農會新營郡支會」與「新營郡水利組合」職員（1939 年之情形） ...142

表 5-2-6 新豐郡 1937 年度各項稅外負擔（單位：圓） ................................................142

表 5-2-7 新豐郡 1937 年度每人諸稅及公課負擔額（單位：圓） .................................143

表 5-2-8 臺中州 1942 年 10 月各級團體整合結果 ..........................................................143

表 5-2-9 北門郡報國自治振興會實施要項之指導分擔 ..................................................145

表 5-2-10 1934 年（昭和 9）基隆郡青年團行事預定 .......................................................155

表 5-2-11 鳳山青年道場課程表 ..........................................................................................157

表 5-3-1 臺灣省各縣政府區署編制表 ..............................................................................162

表 5-3-2 區署之分課職掌 ..................................................................................................163

表 5-3-3 臺北縣初代區長簡歷 ..........................................................................................165

表 5-3-4 1946 年 6 月臺北縣行政區劃與後續變動情形 .................................................166

表 5-3-5 1946 年 7 月臺灣省各市行政區劃與後續變動情形..........................................167

表 5-3-6 山地區署所轄山地鄉（1949 年 3 月─1950 年 9 月） .....................................170

表 5-3-7 戰前郡役所與戰後區署之比較 ..........................................................................171

x

表 5-3-8 各地置縣、置市運動概況 ..................................................................................173

表 5-3-9 1950 年 8 月 16 日通過之新行政區劃 ...............................................................178

表 5-3-10 臺北縣議員選舉區劃分（1950 年、2009 年）.................................................180

表 5-3-11 臺南縣地政事務所管轄區劃分 ...........................................................................181

表 5-3-12 農田水利會整併概況 ..........................................................................................183

第一章緒論

1

第一章緒論

第一節研究動機與目的──「中間機關‧郡」的存在及其意義

占北臺灣之地，居島都之東北，控制基隆港市，吾郡不敢稍忘，固防重

責大任。/山一重又一重，地底下出礦產，金銅煤名聲高，白浪拍岸跳躍，漁獲豐無窮盡。/田園雖不廣，新拓有餘地，畜產歷史古，進步有厚望。/處處紀念碑，緬懷皇族跡，十餘萬同胞，振興咱郡勢。1

──這是 1933 年（昭和 8）的「基隆郡歌」，反映臺灣曾經存在「郡」級行政空間的事實；但對今天大部份的人來說，卻已成為消逝的陌生往事了。我國現行的地方行政區劃，相當程度地承襲自日治時期的基礎；2 惟當時的中級地方行政層級─「郡」，在戰後卻只持續 5 年（1946-1950）便全部裁撤。或許因為如此，「郡」的行政地理界線很快地模糊、消失，即使歷史研究者也常忽

略它的存在，導致現有的相關研究寥寥可數。再者，檢視 1920 年（大正 9）地方制度改革時頒布的臺灣地方官官制，以及因應州、市、街、庄地方團體化所實施的臺灣「州制」、「市制」、「街、庄制」

等，也因郡並未公共團體化、法人化，而獨缺「郡制」。也可能是基於此點，又

予研究者郡為「虛級化層級」的誤解。3 事實上，日治時期臺灣的地方制度長期為三級制構造，1920 年成立的「州─郡─街庄」架構，更是在田健治郎總督「確立臺灣統治的永久根本法」的企圖

下成形；當時，甚且視「郡」的成立為「改正重點」。因此，「郡制度」是否「虛

級」，實為有待探討的問題。然而弔詭的是，與臺灣設郡約當同時，日本內地具

有歷史連續性的郡制，卻在防礙町村自治、徒增經費的批判聲中，於 1923 年（大正 12）遭到廢止。對照之下，臺灣郡制度的實施，就更有深入瞭解的特殊性了。換句話說，由於多層級的地方行政區劃，通常易造成行政效率低落、浪費公帑等

問題；4 既然如此，在內地廢郡聲浪正酣之際，臺灣總督府為何要在「州」與「街

1 張炎憲主編、陳存良譯，《基隆、淡水郡彙編》（板橋：臺北縣政府文化局，2001），頁 171-172。 2 如「縣」為日治時「州」的分割，縣轄之「鄉、鎮、市」則大體承襲自過去的「街、庄」。 3 如蔡慧玉認為郡本身無可獨立運用的財源，故郡在日治時期的行政系統上係虛級。蔡慧玉，〈日治臺灣街庄行政（1920-1945）的編制與運作：街庄行政相關名詞之探討〉，《臺灣史研究》3：2（1996），頁 134。 4 地方政府層級多，有利於地方自治的監督，並有助於人民政權行使的訓練；然亦有以下缺點：（1）層級多，阻礙行政效率。（2）權責難釐清，影響地方發展。（3）機關增加，形成浪費。（4）易互相推卸責任。相關評價，參見：薄慶玖編著，《地方政府與自治》（臺北：五南，1998），頁 71-72。又， 1901 年將地方制度簡化為「廳─街庄社」之二級制時，總督府即強調三級制行政效率過低的弊端；而日本內地在 1923 年廢除「郡制」（郡役所仍保留至 1926 年）時，亦言及地方制度層級過多，造成地方政務混亂的弊害。

2

庄」之間嵌入「郡」層級？終戰後的臺灣，又為何獨獨裁撤郡制？對「郡」的研

究，實為了解總督府地方統治政策的關鍵所在。總而言之，本文認為在過往針對地方制度的研究中，郡是一個被忽視、卻在統治上具有實質意義的層級。惟郡到底如何設定、運作？此一不具自治團體功能

的行政層級，何以能夠穩定地存在？在統治體制中又扮演怎樣的角色？凡此皆有

深入探討、釐清的必要。因此，本文試圖回溯臺灣置郡以前的中級地方行政制度

（本文稱為「中間機關」），並與近代日本的郡制相互對照，以究明郡在臺灣的特

殊性及在日本帝國地方統治中的同質性。同時，針對臺灣郡役所的設置、區域選

擇、職掌──特別是警察權、郡守任用等面向加以分析，以明瞭郡制度的「靜態

設定」。最後，考察 1920 年後在政治力量的作用下，郡是否形成具體的行政空間？亦即就郡空間的利用、郡與地方團體的關係、郡在戰後的影響等進行討論，以觀

察郡制度的「實行動態」。

第二節研究回顧與史料應用

一、研究回顧與本研究題旨直接相關的先行研究──如博士論文或專書等，迄未發現；不過，有許多研究成果在議題或問題意識上，或有助於本文在研究上先備知識的理

解，或對本文的論點、構成有所啟發與引導，茲分類、討論如下：

（一）近代日本地方自治制度相關研究

中國學者郭冬梅的《日本近化地方自治制度的形成》，為研究明治時代日本地方制度的通論性著作，也是少數討論戰前日本地方制度的中文論著。5 作者以明治時代為斷限，完整地交待日本近代地方自治制成立的過程，並對於其基本精

神與特殊性，有詳盡與獨到的見解。此書雖關照整個地方制度，但研究重點著重

於底層的町村，在強調日本町村自治的傳統的同時，亦與中國的自治傳統進行對

照。該書附錄翻譯了日本地方制度改正中的若干重要文獻，如「地方自治制意見」、

「市制町村制理由」等，提供了後進研究者重要的史料。惟此研究仍有不足之處，

尤其是一手史料的應用顯得不足，而需轉引日本研究者的豐富成果。回顧日本學者對戰前地方制度的研究，不僅研究者多、著作豐富，且切入角度亦十分多樣，尤其是 1980 年代以後的著作。本文參酌綜合性的研究成果，如大石嘉一郎的《近代日本の地方自治》、山中永之佑的《日本近代地方自治制と

国家》，以及山田公平的《近代日本の囯民囯家と地方自治：比較史硏究》。6

5 郭冬梅，《日本近代地方自治制度的形成》（北京：商務印書館，2008）。 6 大石嘉一郎，《近代日本の地方自治》（東京：東京大学出版会，1990）；山中永之佑，《日本近代地方自治制ラ国家》（東京：弘文堂，1999）；山田公平，《近代日本の囯民囯家と地方自治：比較史硏究》（名古屋：名古屋大学出版会，1991）。

第一章緒論

3

首先，大石嘉一郎的著作把握了日本近代地方制度的基本特質─即官治性、官製性與外來輸入性；但在闡述過程中，亦十分強調該地方制度與日本國內條件

的結合。該書特別側重經濟層面，探討地方財政對於地方自治的影響。其次，山中永之佑的著作屬法制史的研究，對日本近代地方自治制的沿革有鉅細靡遺的分析、討論，為集大成的綜合性著作。山田公平的著作則以明治時代

為主，並帶入了「比較史」的觀點；尤其日本近代地方自治制仿自德國甚多，故

山田公平把制度的形成放入十九世紀世界民族國家形成的大背景中，企圖總結出

日本在國民國家形成的過程中，地方自治所具有的世界意義和獨特性。此書亦特

別注意「外地制度」，並以朝鮮、臺灣在 1920 年以前的地方制度為例，認為殖民地體制是全體帝國體制不可或缺的構成要素──殖民地占有日本帝國主義在亞

洲存亡的決定性位置，必須以強力的統治體制維繫之。在地方制度上，殖民地因

具有相對於日本的後進性，以及在地條件的不同，而與母國體制有所差異；但整

體來看亦是明治地方自治制的「殖民地編成版」。上述觀點，對筆者先備知識的形成裨益良多，尤其山中永之佑的著作有如日本戰前地方制度的百科全書，對郡制的演變有詳盡的敘述。惟這些研究均以整個

地方自治制度為切入點，較著重於地方自治團體的創出過程──尤其是町村制度；

因此筆者試以「郡」級制度的角度切入，考察日本郡制與基層地方團體的關係，

並與臺灣的情況相對照。

（二）「地方制度特例」與「外地地方制度」之研究

臺灣 1920 年地方制度的形成，相當程度是以「地方制度特例」與「外地地方制度」為藍本。山田公平的研究，使筆者注意到整個日本帝國體制的同質性，

故有關地方制度特例與外地地方制度的研究，亦為釐清臺灣制度的借鏡。其中最重要的當屬朝鮮的研究，蓋戰前朝鮮亦有郡廳、郡守的設置，與臺灣的郡役所、郡守性質相似，為純然的中間行政機關；惟朝鮮郡守不掌警察權。兩

地制度的異同，與兩地各自的條件相關，日人的統治政策未必一致。韓國學者姜再鎬的《植民地朝鮮の地方制度》，為研究戰前朝鮮地方制度的開創性著作。7 該書付梓前，韓國有關戰前地方制度的研究不但付之闕如，尚流於意識型態之爭。姜氏透過實證研究，考察韓國從甲午更張（1894 年）到終戰前地方制度的形成與演變，非但補充了對韓國地方制度史的理解，就日本帝國統

治體制的認識來說，也是重要的研究成果。該書對於本研究的重要參考點為：（1）對朝鮮郡制著墨甚多。蓋韓國的郡為自古以來的地方制度，且為地方重要勢力；在「統監府時期」（1905~1910）與「日韓併合」後，郡制皆曾進行整備，以因應近代地方制度的創出。（2）殖民地朝鮮的地方制度，在基層自治團體上有一不同於臺灣的重要特色──即因應各地日本

7 姜再鎬，《植民地朝鮮の地方制度》（東京：東京大学出版会，2001）。

4

人居留人數的多寡，給予不同的「自治」程度。8 （3）在述及 1920 年後朝鮮地方制度的整備時，作者對地方制度特例（樺太、沖繩、北海道等「內國殖民地」

之地方制度）及外地地方制度（臺灣、關東州等）也一併考察。筆者認為這種對

帝國體制的全面性關照，具有相當的研究高度。目前臺灣對於戰前地方制度的研究甚少，即使言及，亦以「從屬性」、「官治主義」簡單帶過，並認為日治時期所謂的地方「自治」，缺乏「自治」的實質。9

這樣的觀察雖無錯誤，但就帝國體制來說，戰前日本的地方制度實有其「共通性」、

「等質性」──即以官治達到國民統合；鈴江英一的著作《北海道町村制度史の

硏究》，即提出應解消「地方制度特例」的「特殊性」。10 因此，本文在探討 1920年地方制度改正的原因時，亦注意同時期日本其他屬地的變化。

（三）戰前臺灣地方制度相關研究

臺灣有關地方制度的研究，由於投入者以行政學方面的研究者為主，戰後的研究成果可謂豐碩；但關於戰前的歷史研究竟然寥寥可數，且無任何綜合性著作

出現。本文的主旨雖在於郡，但因郡與基層街庄自治體的創出有極大關連，故必須對街庄自治體的形成與整合有所了解。基於此因，舉凡保甲、地方團體、街庄‧

土名系統等相關議題，皆與基層行政制度的形成有關，本文自需參考相關成果。承上所述，就保甲而言，洪秋芬的〈台灣保甲和「生活改善」運動：（1937~1945）〉11及〈日據初期臺灣的保甲制度（1895~1903）〉兩文，闡述了保甲制度的創立，以及保甲與領導階層、警察制度的關係，後文更牽涉到國民統合的層面。12 另外，鄭麗玲的〈日治時期台灣戰時體制下（一九三七─一九四五）的保甲制度〉，

則將時間銷定在日治末期，指出保甲與戰時動員體制的關係。13 而蔡慧玉有關保甲書記的研究，提及保甲書記主要職責為戶籍行政──此亦與郡役所的職權有

關。14 有關街庄‧土名系統，則有施添福〈蘭陽平原傳統基層社會空間的形成及其演變〉一文。作者以蘭陽平原為例，對基層地域社會的整合做通史性敘述。15 該

8 筆者在探討郡役所設置地點時，亦發現郡役所所在的街庄，日本人比例高於其他街庄，至於郡以外的「市」更高；不過到底「內地人人數」對臺灣地方制度有無影響，並無法制上的根據。 9 如吳文星在探討日治時期領導階層時，對日治時期地方制度評論如下：日治時期的臺灣地方行政顯現出官治主義和從屬性色彩。也就是說，行政官員實承奉上級機關的指揮與監督，以執行法律命令和管理行政事務，缺乏所謂的自治權和自主性。吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》（台北：五南，2008），頁 176。又例如通史性的著作，如黃昭堂在《臺灣總督府》書中即下了「無實體的地方自治」的評語，見氏著，《台湾総督府》（台北：鴻儒堂，2003）。 10 鈴江英一，《北海道町村制度史の硏究》（札幌：北海道大学図書刊行会，1985）。 11 洪秋芬，〈台灣保甲和「生活改善」運動：（1937~1945）〉，《思與言》29：4（1991.12），頁 115-153。 12 洪秋芬，〈日據初期臺灣的保甲制度（1895~1903）〉，《近代史研究所集刊》21（1992），頁 437-471。 13 鄭麗玲，〈日治時期台灣戰時體制下（一九三七─一九四五）的保甲制度〉《臺北文獻》直字 116 期（1996），頁 23-53。 14 蔡慧玉，〈日治時代台灣保甲書記初探 1911~1945〉，《臺灣史研究》1：2（1994.12），頁 5-24。 15 施添福，〈蘭陽平原傳統基層社會空間的形成及其演變〉，《「宜蘭研究」第二屆國際學術研討會論文

第一章緒論

5

研究認為，蘭陽平原自拓墾時代，經堡和街庄社、街庄社區和街庄社、區和保甲、

街庄和保甲、街庄和部落會，一直到戰後的鄉鎮和村里，基層空間實一脈相承，

未有太大變動；儘管日治時期行政區劃歷經多次變遷，基層行政區域尚須牽就其

固有空間領域。該文雖為歷史地理學的分析，但有助於對街庄地方團體創出過程

─即街庄社合併過程─的理解。而在公共團體的研究上，分別有王世慶有關海山郡郡街庄教化團體的研究，以及蔡慧玉有關「農事實行組合」、「部落振興會」的研究。16 這些研究，不只釐清了基層行政的空間結構，也與國民統合、國家動員有所關聯，實屬日治時期

地方制度的基礎性研究。而在郡層級因設有統合上述團體的裝置，故可由此推敲

郡在地方制度中的特殊角色。至於直接涉及地方制度本身的研究，多集中在街庄行政，如蔡慧玉的〈日治臺灣街庄行政（1920-1945）的編制與運作：街庄行政相關名詞之探討〉17 、李若文的〈日治台灣的自治行政（1920-1934）—─以小梅庄為例〉。18 前文對街庄役場的基本編制、官階屬性、戶稅制度、社會意涵等多所剖析，並利用口述資料；

在耆老逐漸凋零的現在，誠為可貴的史料。李若文的文章則指出：雖然 1920 年的地方自治被批評為「假自治制」，表面上對地方住民的從屬性更為要求；但隨

著地方人士參與地方事務的管道增加，居民的自主性也有所提高。以小梅庄為例，

地方自治的施行不但沒有使庄民化成「忠良的日本人」，反倒促成了「梅山人」

的自我認同。此觀點跳脫了傳統對戰前地方自治的批判，提出地方團體的創出在

歷史上的進步意義，令人耳目一新。最後，林玉茹以東臺灣為範疇，以全面性、通史性的角度論述了花東的地方制度變遷，亦是少數直接觸及地方制度的研究。19 該研究指出，東臺灣在地方制度的設置，有其相對於西部的後進性與邊陲性（東臺灣遲至 1937 年才設郡，並全面實施街庄制）；事實上，臺灣相對於日本也是如此。

（四）戰後初期臺灣地方制度相關研究

坊間有關臺灣戰後地方制度的研究頗多，但與本文相關的歷史性研究──即談及戰後初期郡級行政裁撤過程者，實也屈指可數。主要有鄭梓的〈戰後北臺灣

集》（宜蘭：宜蘭縣立文化中心，1997），頁 332 - 385。 16 王世慶，〈皇民化運動前的臺灣社會生活改善運動：以海山地區為例（1914~1937）〉，《思與言》29： 4（1991.12），頁 5-62；蔡慧玉，〈一九三○年代臺灣基層行政的空間結構分析──以「農事實行組合」為例〉，《臺灣史研究》5：2（1998.12），頁 55-100。 17 蔡慧玉，〈日治臺灣街庄行政（1920-1945）的編制與運作：街庄行政相關名詞之探討〉，《臺灣史研究》3：2（1996），頁 93-140。 18 李若文，〈日治台灣的自治行政（1920-1934）—以小梅庄為例〉，《淡江人文社會學刊》13（2002.12），頁 53-95。 19 林玉茹，〈國家與行政空間的形構：以臺東縣行政區劃的演變為例（1624-1995）〉，《殖民地的邊區：東臺灣的政治經濟發展》（臺北：遠流，2007），頁 26-72。

6

地方政制之變革—以「臺北州」到「臺北縣」為例〉；而許玉芬的碩士論文雖屬

政治學領域，亦引用了許多史料。20 另外，中國學者魏光奇著有《官治與自治：20 世紀上半期的中國縣制》一書，探討中國近代地方制度的建立過程，其中亦言及縣與鄉鎮間的「區署」制度。

戰後初期「中間機關」的撤消，實涉及中、日制度的接軌問題；此書便為釐清戰

前中國制度的重要參考。21

（五）警察制度相關研究

日治時期臺灣的地方行政與警察制度有密切關聯，可說是相輔相成；尤其在1920 年以前，在「警察政治」的氛圍下，警察與地方行政實為一體兩面。而 1920年的改革雖強調民政、警政分離，但偏又創出郡警合一的畸型結構；故實際上地

方行政在實行時，仍須處處與警察系統協調、保持聯繫。基於以上理由，參酌警

察制度的研究成果對本論文的書寫來說，實屬必要。李崇僖的《日本時代臺灣警察制度之研究》，22 探討了警察制度的建立過程，兼及警察在地方制度上的作用，如行政警察如何「助長行政」，思想警察、經濟

警察如何對民眾進行壓制等。該論文亦探討了設郡以來懸而未決的「郡警分離問

題」，對郡警合一所造成的影響有若干提及。郡警分離為石塚英藏總督任內所欲推行的政策，然因霧社事件的爆發而中止。野口真廣的〈石塚英藏の台湾経験──台湾総督府参事官長から台湾総督へ〉一

文，就石塚總督的政治思想探討郡警分離論在統治政策上的意義，論點頗具突破

性。23 蓋郡守是否兼有警察權，牽涉到郡的存廢價值，以及任用臺灣人郡守的可能性──故 1920 年地方制度改正當中，郡守警察權實為改制重點，亦為本文所欲探討的面相之一。

（六）地方領導階層（地方名望家）相關研究24

戰前日本地方制度的成立過程，特別注重拉攏所謂「名望家」，尤其是在郡與町村的層級上。日文中，「名望家」意味著「有名望的人」；山中永之佑進一步

定義如下：「所謂地方名望家，是在一定的地域之中，以富有的財產、經濟力為

基楚，因家世、英雄行動、慈善行為、指導力、活動力等理由，得到地域居民的

信賴與支持。因此，意味著具有成為地域居民代表的資質、能力，且被期待有處

20 鄭梓，〈戰後北臺灣地方政制之變革—以「臺北州」到「臺北縣」為例〉，《臺灣史研究》6：1（1999），頁 93-131；許玉芬，〈戰後初期台灣行政區域調整之研究〉（臺北：東吳大學政治學系碩士論文， 2001）。 21 魏光奇，《官治與自治：20 世紀上半期的中國縣制》（北京：商務，2004）。 22 李崇僖，〈日本時代臺灣警察制度之研究〉（臺北：臺灣大學法律學研究所碩士論文，1996）。 23 野口真広，〈石塚英藏の台湾経験──台湾総督府参事官長から台湾総督へ〉，《日本の朝鮮‧台湾支配と植民地官僚》（京都：国際日本文化研究センター，2008），頁 143-161。 24 「地方名望家」為日文用語，相當於「地方領導階層」、「地方有力者」等。本文述及內地制度時，因多參考日人研究成果，故襲用之。

第一章緒論

7

理地域行政的可能性，受地域居民高度尊重、具人望的人」。不過，地方名望家

的意涵時常隨時勢的變化而轉換；分別從政府與人民的角度來看，名望家的認定

亦不盡相同。25 山中永之佑的《近代日本の地方制度と名望家》一書，認為名望家支配體制的建立，是國家據以統治人民的手段。26 該書以郡為主要的研究課題，並旁及町村，以法制史的觀點考察名望家支配體制的建立與轉變。在日本有關戰前地方

制度的研究成果中，該書不啻為少數與郡制直接相關者，亦提供了大量有關廢郡

過程的史料，頗富參考價值。臺灣的街庄行政，街庄長為「名譽職」制度，無一定經濟實力實難以勝任；而以地方有力者推展地方基層行政，遂將地域社會的領導階層納入國家官僚的支

配體系當中。吳文星的《日治時期臺灣的社會領導階層》一書，27 即為此議題的開創性論著。該書亦有章節對擔任郡守的臺人背景予以討論，惟重點著重在

1920 年代以降參與殖民政治的社會菁英之組成與特色。

（七）其他相關研究

林宜駿以及蔡明志、傅朝卿合撰的論文，對郡役所、支廳的建築規劃、空間意涵有所分析。28 二文皆以建築學的角度，說明地方官署在空間配置上展示的統治權威與功能；以及支廳建築如何在設郡後，從警察機關改造成綜合性的行政

官署。又本研究必須具備對日本官僚體制的先備知識，故亦參酌蔡慧玉有關文官考試制度的論著，以及陳固亭主編的《日本人事制度》──此書為中文著作中，難

得一見將日本戰前、戰後制度予以歸納、整理的工具書。另外，日本學者辻清明

的《日本官僚制研究》，則以近代地方自治的概念，對戰前「日本型」的地方自

治多所批判。29 二、主要史料運用總督府在行政資料的保存上頗有制度，逐年更有各方面的統計書、報告書，或是集大成的沿革誌等，故本研究在地方制度變革的考證上，參考官方文書甚

多。

25 山中永之佑，《近代日本の地方制度と名望家》（東京：弘文堂，1990），頁 215。 26 山中永之佑，《近代日本の地方制度と名望家》（東京：弘文堂，1990）。 27 吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》（臺北：五南，2008）。 28 林宜駿，《日治時期郡市街庄官廳建築之研究──以西元 1920~1945 年為例》（桃園：中原大學建築學系碩士論文，2003）；蔡明志、傅朝卿，〈臺灣日治前期支廳舍建築初探〉，《建築學報》65（2008），頁 175-197。 29 蔡慧玉，〈日治時期臺灣行政官僚的形塑：日本帝國的文官考試制度、人才流動和殖民行政〉《臺灣史研究》14：4（2007.12），頁 1-66；陳固亭主編，《日本人事制度》（臺北：考試院考銓研究發展委員會，1967）；辻清明，《日本官僚制研究》（北京：商務印書館，2008）。

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首先，《臺灣總督府民政事務成績提要》記錄了每年總督府各部會的行政成果，其中民政部、內務局、警務局等部分涉及地方行政。不過，「成績提要」仍

屬粗略的敘述，若要詳及法條的變化，則需參酌各官廳定期出刊的行政簡報，如

《臺灣總督府府報》、《臺北縣報》、《臺北廳報》、《臺北州報》等。另外，有關地方制度法規的彙整，各州廳有自行集結成冊，例如《臺北州例規》。至於全臺性的蒐羅，則可參考《臺灣地方制度法規輯覽》。至於制度的決策過程，則以《臺灣總督府公文類纂》為準。目前有關明治時期官制類的總督府檔案，已有徐國章譯注的中譯本，頗有助於筆者對檔案文意的

了解；然由於未譯出之資料仍占大部分，此就得依靠中研院臺灣史研究所規劃的

「臺灣總督府公文類纂數位化檔案」。惟必須注意的是，總督府檔案在昭和後期

並不如前期包羅完備，多少限制了郡制度的研究參考。不過，由於支廳及郡涉及

警察事務甚多，尚可參考《臺灣總督府警察沿革誌》第一集第六章的「地方警察

機關沿革」。在官署編制及人事的安排、沿革方面，除了總督府檔案、州報等載錄有人事命令外，官方出版的《臺灣總督府文官職員錄》、《職員錄》等亦提供了完整的資

訊。而總督府出版的各回《臺灣總督府統計書》，則對地方行政區劃的人口、地

方團體、組合數量有所記載。上述的官方文獻、檔案、公報，與地方行政的關係尚屬間接，欲得知地方行政施行的動態實狀，則需參考各類報紙、期刊；其中，與本文最直接相關者，當

為《臺灣地方行政》。該刊創於 1935 年（昭和 10），由「臺灣地方自治協會」編輯出版；稿件來源十分多元豐富，舉凡總督府地方課長、警務局長、州廳官吏、

郡守、街庄長等在職官公吏，或是法律學者等，均在該刊撰文發表。既然撰文者

本身就是地方行政推手，字裏行間多少透露出施政意圖，或是對時事、政策的感

受；這些文章不僅具有評論性質，更代表當時對地方制度的研究成果。此外，尚有《臺灣自治評論》、《市街庄協會雜誌》，以及各州自辦的「州時報」（如《臺北州時報》、《新竹州時報》、《高雄州時報》）等。日本內地由「帝國

地方行政學會」出版的《地方行政》，性質類似《臺灣地方行政》，其討論對象以

內地制度為主，可與臺灣的情形進行對照。至於綜合性的《臺灣時報》、討論警

政的《臺灣警察時報》，雖與地方制度無直接關係，但涉及地方行政的文章亦不

少。《臺灣日日新報》為官方色彩濃厚的新聞媒體，從其豐富的地方新聞多少可以得知政策的施行狀況。而 1920 年及 1935 年兩回地方制度改正，可謂總督府統治政策的巨大變動，該報在改正期間予以大篇幅報導。儘管這些報章雜誌的報導、

評論以官方立場居多，但也不乏來自民眾的反映。昭和以後，各郡役所有所謂「郡勢要覽」、「郡勢概要」、「郡大觀」的編輯作業，如同地方的統計書與志書。另外，郡附屬機構亦出版介紹各項事業的專書，

例如《大屯郡社會教化概況》、《大甲郡社會教育要覽》等，以展示政績。本文亦

大幅利用這些郡役所出版的文書，一方面當作史料，一方面當作文本，以觀察郡

第一章緒論

9

行政空間的形塑情形。至於日記、回憶錄、口述資料，本文採用了以下史料：（1）《臺灣總督田健治郎日記》；（2）《楊基銓回憶錄》；（3）蔡慧玉所採集有關街庄行政的口述資料，如《中縣口述歷史》第四輯。30 在田健治郎的日記中，可以發掘田總督對地方制度改正的想法與期許。而曾任宜蘭郡守，並以 24 歲創下最年輕郡守紀錄的楊基銓，其回憶錄雖然對郡守期間的經歷著墨不多，但從當事者的現身說法，可以

讓我們更具體地感受到當時文官生涯的點點滴滴。至於蔡慧玉採集的口述資料雖

全為街庄行政，亦可從隻言片語中了解街庄與郡的一些關係。以上史料概屬戰前臺灣地方制度的範疇，至於戰前日本內地的地方制度，主要參考小早川光郎等學者編集的《史料‧日本ワ地方自治 1》一書。31 該書將明治維新到 1920 年代的地方制度羅列成冊，查閱十分便利。另外，戰後初期的行政制度，本文主要參考《臺灣省行政長官公署公報》、《臺灣省公報》，以及「行

政長官公署檔案」等。這些政府公報、檔案，分別由國史館臺灣文獻館、國家圖

書館建立網路瀏覽系統，為方便利用的一手史料。總而言之，有關地方制度的史料其實並不缺乏，但若範圍限縮於與「郡行政」有直接相關者，則實在不能言多，故必須以徵引的方式，統零為整，才能逐漸明

朗。

第三節研究概念與方法

本文為有關地方制度的歷史研究，不免涉及若干行政學上的概念，因此先就地方制度、地方自治、地方政府與地方行政、地方自治團體等基本名詞的定義

說明如下。地方制度的範圍極廣，包括地方行政區劃、行政組織，甚至涵蓋地方教育制

度、警察制度、財政制度、選舉制度等；因此，採用地方自治者固為一種地方制

度，採用中央集權者亦為一種地方制度，惟兩者在地方政府的構造上有所不同，

前者的地方政府為地方團體，後者則為國家官署。32 地方自治一稱，係清末自日文引譯而來，而日文則譯自英文的 Local

Self-government。由於各國國情不同，地方自治的概念並沒有絕對的定義，而綜合性的通說為：「國家特定區域內的人民，基於國家授權或依據國家法令，在國

家監督之下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共

事務的一種政治制度」。準此，地方機關的公職人員多由地方人民選出，其所為

措施當以人民的意見為依歸；故地方自治實為一種地方民主制度。33

30 吳文星等主編，《臺灣總督田健治郎日記》（臺北：中研院臺灣史研究所，2001-2009）；楊基銓，《楊基銓回憶錄》（臺北：前衛，1996）；蔡慧玉，《中縣口述歷史第四輯日治時代臺灣的街庄行政》（豐原：臺中縣立文化中心，1992）。 31 小早川光郎等編，《史料‧日本の地方自治 1》（東京：創文社，1999）。 32 薄慶玖編著，《地方政府與自治》，頁 11。 33 同上引書，頁 5。

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地方政府與地方行政，前者指「在國家特定區域內，依憲法或中央法令之規

定，自行處理區部性事務，而無主權之地方統治機關」；後者則指「地方政府機

關處理事務、執行政策和推行業務之措施和活動」。34 惟地方政府之組成可以是民主的，也可以是官派的；其存在與實施地方自治與否無關。35

地方團體，指地方人民組織的公共團體。既稱作「地方」，自有一定的區域

才得以確定人民、財源與責任，且必須接受國家的監督。36 地方自治團體，係地方團體的一種，必須具有法人資格才得以實施自治。所謂法人，指非自然人在

法律上具有獨立人格的組織體。地方團體如具有法人資格，則得以為權力義務之

主體，並有表達其意思能力的立法機關，以及表示其行為能力的執行機關；因此，

法人格的作用，在強化自治職權與貫徹自治主旨。37 又，地方之居民為地方自治團體的當然成員，具有享用自治區域內公用設施的權利；惟同時必須負擔遵守

自治法規、繳納自治稅捐等義務。38 上引定義，目的在藉由現今行政學的綜合看法，裨益研究的進行；然而，在釐清觀念的同時，筆者必須強調現今「地方自治」的概念，實與戰前日本有所差

異。以下為 1935 年（昭和 10）時人對地方自治的看法：

所謂自治，是受國家委任的公共團體所為之行政。我國自治採自德國制

度，乃基於皇室中心主義的皇道精神，在國家的統治權下，公共團體保

有自己的財產，以自身費用執行之行政。……一國的行政，雖要分為國家透過官廳所為之官治行政與自治團體受委任之自治行政，然以官治、

自治為兩翼，一個的行政組織才得以完整。……39

在戰前日本官僚的觀念中，並不將實施自治視為落實地方民主的手段，反而

強調官治的效用。當時的總務長官平塚廣義便認為，自治有利於「公共精神的涵

養」，避免民眾「墮入於權利觀念」。40 換言之，當時的統治者較著重民眾在地方自治中應盡的「義務」，其出發點在謀求統治的便宜，如以下所述：

（官治）在政治上，難保不會因阻礙民意而釀成事變。故在給與民眾發

表意見的機會，使政治安定，並預防、緩和事變的同時，促使人民參與

公共事務，為涵養國家奉公的精神與助長犧牲的公共精神的最好方法。41 34 薄慶玖編著，《地方政府與自治》，頁 4-5；10。 35 同上引書，頁 8。 36 同上引書，頁 5。 37 管歐，《地方自治概要》（臺北：三民，1983），頁 208-210。又，以臺灣現行制度為例，具法人格的縣市為有權利能力之人格者，其權利被侵害時，得為訴訟之主體；而損害他人權益時，得為被訴訟之客體。張明貴，《地方自治概要》（臺北：五南，2005），頁 136。 38 管歐，《地方自治概要》，頁 165-166。 39 佐伯迪編著，《臺灣地方自治》（臺北：成文，1999），頁 8。 40 同上引書，頁 1-2。 41 同上引書，頁 9。

第一章緒論

11

不僅在殖民地如此，即便是內地，所謂地方自治同樣具有強烈的官治性格。

辻清明便指出，日本的地方自治是基於中央集權的意圖強制推行的，因此導致畸

型化的結果；甚至，所謂「自治團體」，不如稱之為「官治團體」。42 準此，筆者認為須釐清當時地方自治的真正意涵，才有可能依循歷史脈絡，考察郡制在日

人統治政策中的意義。就郡制而言，由於臺灣並不存在公共團體法的「郡制」，43 故郡役所僅為施行地方行政的地方政府；惟地方政府未必是地方團體，故不能以「郡制」的缺乏，

認定郡役所為虛級的地方政府。換句話說，在州與街庄分別具有地方團體資格的

同時，郡作為純粹施行地方行政的中間機關，實以國家官廳之姿，在「地方自治」

中扮演關鍵角色。在日文中，「中間機關」為一普通名詞，意指「中級行政單位」，其性質是相對性的，指上、下級行政機關之間的中介角色。44 如 1909-1920 年間，全臺劃分十二廳，廳底下置區為廳的輔助機關，「廳」即為「總督府」與「區」之間的「中

間機關」。惟就大多數情形而言，戰前地方制度中所謂的「中間機關」，係指「上

級地方行政機關」與「下級地方行政機關」的中介機關──即「中級地方行政機

關」。因此，「中間機關」的指涉對象除了郡，先後亦含括支廳、辨務署、出張所、

地方事務所等行政官廳。然就制度而言，支廳、地方事務所、出張所等，實為廳

（在臺灣）或縣（在日本內地）的「派出機關」（出先機關），45 其性質為廳或縣在地方上的代表，屬於虛級單位。依行政學的定義，「獨立機關」意味著「具有獨立地位的組織體，其在行政體系中具有確定的地位、等級、單獨的組織法規，構成預算單位，並得對外行文，

以獨立行使其職權」；46 準此，郡並非虛級的派出機關，而是獨立的地方官廳。不過，行政學說眾說紛紜，行政機關種類未必有清楚的界線；故本研究不以「獨

立機關」作為中間機關的必要條件，而以下列四點為準：（1）承上級地方政府之命，有權指揮、監督基層行政的行政機關。（2）介於上、下級之間，有具體管轄範圍的地方行政機關。（3）與郡有沿革關係的行政機關。（4）不論該行政機關是虛級派出單位，還是獨立機關，符合上述條件者即為中間機關。換言之，本文著

重的是中間機關的實質作用、功能；在此依前述定義，將臺灣的中間機關列表如

下：

42 辻清明，《日本官僚制研究》，頁 132、146。 43 在此必須特別釐清：本文或因行文上的方便，未加引號的「郡制」係指「有關郡的各種制度」，僅是郡制度的簡稱；而打引號者則指地方團體法的「郡制」，為專有名詞，切勿混淆。 44 如 1936 年，37 位府縣知事向內務大臣提出「中間機關設置意見書」，表達「在府縣及町村之間設置中間行政機關」的願望。〈中間機關問題〉，《臺灣地方行政》2：9（1936），頁 170。 45 派出機關為總機關的分支，代表總機關在各地執行行政職務，如各地的郵局、海關、營房，或各國使領館等。至於縣、市等地方政府則不能視為中央政府的派出機關，而應視其本身為各級政府的本部組織。左生，《行政學概要》（臺北：三民書局，1968），頁 40。 46 張家洋，《行政法（上）》（臺北：華視文化事業股份有限公司，1992），頁 344。

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表 1-3-1 本文討論之「中間機關」

時間上級地方官署中間機關基層行政單位中間機關性質1895-1896 縣、民政支部（支廳、出張所）各地自行其是因基層地方行政基關未創出，故

不能算是中間機關 1896-1897 縣、廳（支廳）各地自行其是1897-1901 縣、廳辨務署街、庄、社獨立機關（三級制） 1901-1909 廳支廳街、庄、社派出機關（二級制） 1909-1920 廳支廳區派出機關（二級制）

1920-1945 州、廳郡、支廳街、庄郡為獨立機關，支廳為派出機關（設郡地區為三級制）

1946-1950 縣區鄉、鎮區署具獨立機關資格，但其配

置、運作方式卻如派出機關。（設區地區為三級制）

資料來源：筆者整理說明：1895-1897 年的支廳或出張所，由於基層行政制度未備，難以視為中間機關；因此本研究所認定的中間機關以「辨務署」為開端。

本文鎖定郡為主要探討對象，時間起自 1897 年（明治 30）的辨務署制度，迄 1950 年區署的裁撤，以了解中間機關在地方制度中的角色與功用。同時，亦橫向考察日本郡制的演變，以了解中間機關的設置，在帝國統治政策中代表的意

圖。在研究區域上，由於各州制定的「郡事務分掌規程」大抵相同，各郡功能、

職掌無甚差異，加以資料亦難以就某郡為例深入探討，故本文所引文獻不限於某

特定區域，而是闡述制度的普遍情況。又中間機關主要的功能，為監督下級地方行政或地方自治，故本文亦討論街庄團體的形成過程。郡位居基層地方自治團體的上位，其角色往往依據其與街庄

的關係而轉換，有時是街庄的「指導者」、「監督者」、「顧問」，有時則進一步強

化為統制街庄的「世話役」（即事務處理人）。換言之，釐清郡與街庄的關係，以

及郡得以監督、統制街庄的手段，才得以看清郡制的輪廓。回到筆者的研究動機，本文認為「郡」為了解總督府地方統治政策的關鍵所在，實就日本型的「地方自治」立說。近代國家之所以實施地方自治，乃因地方

自治具有鞏固國權、保障民權、溝通中央與地方之意見、融和人民與政府、實現

全民政治等政治面功能；以及發展經濟事業、調和經濟利益、紓減國家對於地方

經濟之負荷等經濟面功能。47 然日本帝國對於「地方自治」，顯然偏重於鞏固國權與紓減國家負擔等功能；是故強調地方團體為「國家的細胞」，並盡力抑制民

權的發達。基於此點，戰前日本的「地方自治」將自治團體定位為官僚行政的「輔

助機關」，地方制度並未賦予街庄足夠的權能，反而將其置於郡的統制之下，成

為創出地方財源的執行單位。而郡作為「地方自治」中「鞏固國權」的官治角色，

並非只是消極地監督街庄，而是透過制度上的機制，積極導引街庄行政與帝國意

志合流。準此，若不就郡制加以剖析，便無法掌握國家行政與地方自治的連結點。本文雖是一個關於地方制度的研究，但無意就法令條文做編年體的展示，以

製作出典章制度般的志書；而是以分析文獻的方式，探討制度的形成、變動，及

47 管歐，《地方自治概要》，頁 70-72。

第一章緒論

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其在殖民地統治史上的意義。此外，行政區劃是國家對空間的人為處置，顯現統

治者觀看統轄地的視角；1920 年後殖民者在臺灣的行政空間中創制了「郡」空間，雖肇因於統治便利的需要，但這樣的行政場域也非隨意切割而來的。因此，

郡做為地方制度的層級之一，對臺灣人文區域的影響亦為探討的面向。總體而言，本文除著眼於制度本身，更意圖探討郡做為一個行政空間的概念，及其背後隱含的統治思維。因此，本文主要有兩個企圖：（1）了解中間機關‧郡創出的原因與意義，以及其在官治主義色彩濃厚的地方「自治」中，所扮演的角

色。（2）基於對中間機關的認識，則衍伸如下問題：街庄地方團體的自治資力實是不足的，必須依靠郡的強大官僚力量加以統合，才得以施行地方事業；如此一

來，作為「行政區劃」的郡，在官方行政力量不斷在此「行政空間」作用的情況

下，是否也型塑出以「郡」為範圍的地域觀念或公共關係？

第四節章節安排

本文以下列章節架構進行探討，除了第一章緒論、終章結論之外，其餘各章分別簡述如下：第二章為設郡以前中間機關的探討。蓋設郡以前的地方制度，就以不同的方式設有中間機關──即使時常為虛級的派出單位。本章目的在釐清設郡以前中間

機關的沿革，以掌握不同時期中間機關在功能、職掌、與上下級關係的演變，進

而理解其對 1920 年郡制的種種影響。由於臺灣的郡制與內地、朝鮮顯然不同，故透過沿革的探討，可以發現此乃肇因於臺灣統治政策上的特殊性──尤其是郡

警合一的制度。本章特別就 1901-1920 年間的支廳設置情形予以分析，以與之後郡役所的設置互相對照。另外，中間機關的變革過程，同時對應於基層地方團體

的創出與改變──尤其 1909 年（明治 42）街、庄、社改制為「區」後，支廳便被賦予監督基層行政的功能。故本章第三節就街庄行政的整合加以探討，如此一

來，對中間機關的地位、角色、功能才能有完整的認識。第三章探討日本近代郡制的沿革，以及郡制在日本近代地方制度中扮演的角色，繼而連結 1920 年的臺灣地方制度改正。蓋日本近代地方自治制的精神頗具官治主義；國家為了在實施「自治」後繼續統制、動員町村，因而設置郡以監督

町村自治。惟隨著民權運動的高漲以及國內外局勢的種種變化，日本郡制在 1899年（明治 32）獲得法人格，卻在 1923 年（大正 12）遭到廢止。相較之下，在日本廢止的郡，在臺灣卻設置之，並且在 1937 年（昭和 12）進一步擴及東臺灣。其原因是殖民地臺灣相對於母國，在制度上有其後進性；又因臺灣人未完全「同

化為日本人」，總督府不能給予太大的自治空間，故官治性必定較母國更為強烈，

此為臺灣在制度上的特殊性。然過於將此「特殊性」視為理所當然，便忽略殖民

母國制度本身的性格。因此，本章透過制度上的參照，強調臺日兩地制度上的「同

質性」，以探究郡制成立在統治上的根本立意。第四章則分析郡的各項「設定」，主要是區劃、組織職掌、警察權，以及郡

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的靈魂人物──郡守。第一節談的是區劃方面，置郡運動及郡役所的選擇是分析

重點；前者表現出地方人民在被動接受改制下，激發而出的能動性；後者則代表

總督府的地方統治藍圖。第二節則分析郡守的任用，就內地郡制來說，郡守必須

是熟知地方民情、經驗豐富者；則臺灣郡守的情況如何？本節就 1920 年、1930年、1940 年全臺的郡守進行考察，以分析其任用情形；又由於台人之中，曾有六人擔任過郡守，48 透過對其背景的認識，更能進一步釐清郡守的地位。第三節談郡役所組織職掌，就法規的內容加以分析，並著重郡役所職權與「街庄制」

精神的聯結關係。第四節談警察權，事實上是第三節的補充與延續。第五章則試圖勾勒出「郡」的地域空間。由於郡在 1935 年後逐漸成為地方事業的主體，許多地方團體以郡為單位成立，以遂行「郡下總動員」。此轉變的

目的在因應臨戰體制，總督府試圖由郡統制、指揮街庄遂行國家事務，以提升地

方產業、應付戰事。本章第一節先連結第四章第一節，闡述「郡部」空間的機能

與特色；接著以郡規模地方團體、「一郡一神社」的現象為例，探討郡空間內的

公共關係。第二節則分析郡成為事業主體後，對公共團體帶來的統制作用。相較

於第一節，此節擬以戰時為主要時間點，觀察「郡下總動員」的過程中，郡係以

何種機制統制郡下團體，並是否對郡行政空間帶來強化效果？最後，郡役所在戰

後改制為「區署」，雖只存續 5 年，但若加上日治的 25 年，「郡」作為行政區劃實存續了 30 年。既然如此，「區署」何以快速遭到撤廢？之後又在今日留下什麼餘緒？此為第三節所要探討的問題，並做為本研究的結束。

48 即李讚生（海山郡守）、劉萬（海山、新高郡守）、林旭屏（竹南郡守）、林益謙（曾文郡守）、楊基詮（宜蘭郡守）、莊維藩（新營郡守）等。參考吳文星，《日治時期臺灣的社會領導階層》，頁 172-173。

第二章變動與定著：設郡以前的中間機關

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日本人初次取得新領土，對於要如何經營，並沒有任何經驗；從這點來

看，實在有不得已的苦衷吧。而其原因之一，不能不舉官署頻繁改廢的

事情……若是與人民無直接關係的縣廳還不打緊，於地方行政第一線的行政機關……領臺以後，數年間如此頻繁地改廢之，對於治績的妨害實在可想而知吧!1

《警察沿革誌》的作者鷲巢敦哉，對領臺初期地方制度的頻繁改易，曾做出如上的批判；其所謂「地方行政第一線的行政機關」，指的是縣廳以下的「支廳」

（1895-1897）、「辨務署」（1897-1901）。日治初期的支廳（1895-1897），雖然在制度上純粹是縣、廳的代理機關，卻

揭櫫地方官擁有警察權的模式。1897 年（明治 30）改制後的地方官官制，則因同時統一了基層街、庄、社長制度，並由辨務署監督基層行政，故可視辨務署的

設立為地方行政制度「中間機關」的開創。 1895 年（明治 28）日本領臺，迄 1901 年（明治 34）為止，地方制度變動無常，可見殖民政府對於臺灣統治仍處於摸索階段。蓋此時期由於治安未靖，非

但反亂頻繁，「殖產興業」的殖民成果也未見──甚至在日本國會中，出現「臺

灣賣却」的言論；直到 1901 年兒玉‧後藤斷然實施「廢縣置廳」，將大權集中於總督府後，地方行政區劃才告穩固。在後藤新平的規劃下，1901 年成立的「支廳」，在性質上屬於虛級的派出機關，而支廳長係由警部擔任，實質上等同於警

察機關。儘管如此，做為警察機關的支廳亦需推行地方行政，且在地方事務日趨繁雜之際，產生了中間機關的功能。支廳設置的數量，隨著總督府行政領域的擴張、

鞏固，而在 1909 年（明治 42）後趨於平穩；同時，配合 1909 年「區」制的成立，支廳權限也獲加強，「中間機關」的機能得以逐漸完備。綜合上述，不但設郡以前的地方制度曾變革多次，中間機關亦不例外。當殖民地統治日趨穩固，基層街庄行政亦整備周全，中間機關的功能（如警察權、監

督街庄等）、配置始告定著。本章的第一、二節，即以 1901 年的「廢縣置廳」為準，分述辨務署、支廳制度的性質，第三節則綜述 1920 年以前基層行政的成立過程。

第一節開創警政合一的辨務署制度（1897-1901）

1897 年（明治 30），乃木希典總督鑒於當時因地方官署不完備、基層行政制度未統一，導致政令難以下達的窘境，決定擴充地方行政予以改善；而其擴充方

1 鷲巢生，〈臺灣地方行政の四十年史話（三）〉，《臺灣地方行政》3：3（1937）頁 50-51。

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針，即普及地方官署，並整備街、庄、社制度。於是，不但對基層街、庄、社長

制度予以統一，同時在「縣、廳」與「街、庄、社」之間置辦「辨務署」，以辨

務署長指揮街、庄、社長，輔助執行轄內的行政事務。2 因此，「縣、廳─辨務署─街、庄、社」的三級地方制度於焉成立，辨務署成了地方官署與街、庄、社

之間的「中間機關」。3 不久，兒玉源太郎總督上任，基於前此的行政組織過於龐雜，遂於 1898 年（明治 31）施行簡化，將中間機關整合成 39 個辨務署，並賦予辨務署長警察權。換言之，1897 迄 1901 年間設置的辨務署，可以 1898 年為斷限，觀察其性質的轉變：即之前在「六縣三廳」制下，辨務署、警察署、撫

墾署三者分立的狀態；以及分劃為「三縣三廳」後，警察署、撫墾署併入辨務署

的改制。一、辨務署的創立與警察機關的普及日本領臺初期，雖曾意圖實施「準照內地」的地方制度，4 但在兵馬倥傯下難以實現，反而相當程度地沿襲清時行政區劃，5 基層街、庄、社行政也未予統一。在此情形下，總督府亟欲平定地方亂事以普及地方行政，遂於 1897 年 5 月27 日發布新「臺灣總督府地方官官制」，進行以下改革措施：（1）縣廳管下置「辨務署」，做為普及下級行政的機關；（2）將若干總督府民政局所轄事務下放地方官廳；6 （3）就基層街庄行政進行制度的整備。各辨務署置署長（奏任或判任）、主記、參事等職員。參事員額定為各署 5人以內，為判任官待遇，由知事、廳長就各辨務署轄區內「具學識名望者」當中

任免之，為署長的諮詢機關，並承署長指揮辦理事務──此為總督府藉由拉攏地

方領導階層，以推行地方基層行政的手段。又依規定，辨務署長上承知事、廳長

之指揮監督，下監督轄內街、庄、社長，並向知事、廳長狀陳其轄內街、庄、社

長之任免及成績。在性質上，辨務署為獨立機關，自成一預算單位：「辨務署費」包括俸給及

2 乃木認為應在現行地方廳下設置下級行政機關（按：此指街庄層級之基層行政），並採用有德望的臺人擔任吏員，藉此疏通上下情意。井出季和太，《台灣治績志》（台北：南天，1937.2），頁 264。 3 「街、庄、社長」並非地方「官廳」或「官吏」，然本文並不依「總督府地方官官制」，對「地方制度」做狹義的分級；換言之，「地方制度」的涵蓋範圍很廣，街、庄、社長既然具基層行政「機關」的實質功能，便可視為一個地方行政層級。 4 如 1895 年 6 月 28 日「地方官假官制」訂定要點所言：「從前本地之地方制度為複級制，府之下有縣、廳，恰如我國之地方制度。然今兵馬倥傯之際，地方行政應以簡易為主。故本案目的是以縣直轄町村，縣之下於必要地點設支廳。譬如，臺北縣之下設宜蘭、基隆、新竹三支廳，舊淡水廳一地由臺北縣直轄，於滬尾設事務所，處理事務。其它則一切準照我國內地制度。」「臺灣島地方官假官制制定之件」明治二十八年永久保存追加第四卷第二門官規官職，《臺灣總督府公文類纂官制類史料彚編（明治二十八年至明治三十三年）》（南投：國史館臺灣文獻館，1999），頁 333（以下簡稱為官制類史料彚編）。 5 如 1886 年全臺劃為「三縣一廳」，下置 12 支廳，在轄區劃分上幾與清時重疊。 6 臺灣總督府警務課編；戴國煇解題，《臺灣總督府警察沿革誌》v.1（東京：綠蔭書房，1986），頁 394（以下簡稱為警察沿革誌）。


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諸給、廳費、修繕費、旅費、雜給及雜費、街庄總代費等。7 相較於過往僅為派出機關的支廳，8 辨務署掌理的事務有了更清楚的交代，依「辨務署辦理事項（辨務署取扱事項）」規定，署內置內務與財務兩科，辦理事務分為：（1）頒布命令；（2）民情報告；（3）戶籍管理；（4）徵稅與保管官有財產；（5）其他知事或廳長特別委任之事項等。9 準此，辨務署不同於過往僅從事委任事務的支廳，而有其自身應辦事務；惟委任事務仍相當繁多。10 承上，辨務署在初創時期，事務以監督街庄基層行政為主，警察權另屬「警察署」──此點與內地郡役所、警察署分立的情況類似。事實上，地方官署與警

察署分立的做法，可上溯到辨務署成立以前的「支廳」，如 1896 年（明治 29）總督府內務局警保課發出如下通諜：本島與日本內地的行政區劃及地方狀況有所不同，因此特別設立支廳

制度，在一縣治內分畫數行政區，各別設支廳長。支廳長以知事代理

的身分掌理百般事務，故支廳長時常受知事的指揮監督，在其轄區內

維護安寧秩序的必要情形上，有行使警察權的權能是可明瞭的事情。11 準此，當時支廳為縣的輔助、代理行政機關，支廳長被視為縣知事的代理人，故擁有管理地方警察署的權力。當時的地方行政架構如下：總督府縣（廳）支廳警察署警察分署撫墾署（蕃地事務）

故 1897 年以前的「支廳」，可視為總督府在地方基層行政機關未建立前，試圖擴散警察機關的節點──以支廳長為縣知事的「分身」，依各地情況快速指揮

警察，以威壓的方式建立起殖民地的支配秩序。 1897 年辨務署制度成立的同時，各地亦配置警察署，警察分署，蕃地則設

7〈辨務署費豫算（各部豫算、嘉義支廳、嘉義縣）〉，《公文類纂》，永久保存，內務門經常部各部豫算類，9859 冊 30 號，1897.1.1。 8 1897 年以前，支廳純粹為縣的派出機關，只在地方官制中簡單規定：「縣內必要之地設支廳，支廳長為奏任官，承知事之指揮監督；知事得將其職權內部分事務委由支廳長代理，支廳長得依法律、命令或就知事委任之事項，發布支廳令」（1895 年「地方官假官制」）。「訂定地方官假官制」明治二十八年開府以降至軍組織前官房甲種永久保存第一卷第二門官規官職，《史料彚編（明治二十八年至明治三十三年）》，頁 357-361。 9 臺灣總督府警務課編，《警察沿革誌》v.1，頁 414。 10 臺北縣委任事務有（1）兵事；（2）徵用；（3）寺廟財物；（4）講社、教務所及說教所之設立；（5）查定街庄社道路、橋梁之新設、變更；（6）賑濟、救急及慈善；（7）無家、失踪者，及年幼者之財產保管；（8）監督私立學校；（9）砂糖樟腦營業之核准；（10）船隻許可證之發放、更換、交還；（11）營業申請；（12）物件之購買及營繕工事；（13）營業證明；（14）發放砂糖、樟腦已繳稅證書；（15）發放契尾。臺北縣，《臺灣臺北縣報》64 號（1897.7.24）。 11 臺灣總督府警務課編，《警察沿革誌》v.1，頁 377-378。

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有撫墾署、撫墾署出張所；12 如此一來，不但達到普及地方行政的目標，警力也較以往更為充足。13 綜前上述，三級制（縣、廳─辨務署─街、庄、社）的地方行政架構如下，辨務署、警察屬配置如表 2-1-1。警察署警察分署總督府縣廳辨務署街庄社撫墾署出張所（蕃地事務）

圖一 1897 年（明治 30）地方行政機構架構圖

表 2-1-1 六縣三廳之行政區劃（1897 年 6 月）

縣廳名（位置）署別所轄署名

臺北縣（臺北）

辨務署臺北、士林、新庄、三角湧、景尾、桃仔園、中壢、滬尾、樹林口、基隆、水邊脚、頂雙溪、金包里等 13 個辨務署

警察署除辨務署所設之 13 個地方外，加上大稻埕、滬尾水上、基隆水上等警察署，共 16 個警察署

新竹縣（新竹）

辨務署新竹、北埔、新埔、頭份、苗栗、苑裡、大甲等 7 辨務署警察署同辨務署所設之地方，共 7 個警察署

臺中縣（臺中）

辨務署南投、臺中、葫蘆墩、犂頭店、牛罵頭、大肚、彰化、和美線、鹿港、二林、北斗、社頭、員林、埔里社、集集等 15 個辨務署

警察署同辨務署所設之地方，共 15 個警察署

嘉義縣（嘉義）

辨務署蕭壠、六甲、中埔、梅仔坑、打猫、嘉義、店仔口、鹽水港、樸仔脚、斗六、西螺、土庫、北港、林圮埔等 14 個辨務署

警察署同辨務署所設之地方，共 14 個辨務署

臺南縣（臺南）

辨務署臺南、關帝廟、灣裡、大穆降、噍吧哖、蕃薯藔等 6 個辨務署

警察署除辨務署所設之 6 個地方外，加上安平、安平水上等警察署，共 8 個警察署

鳳山縣（鳳山）

辨務署鳳山、打狗、阿公店、大湖、內埔、林邊、萬丹、阿猴、阿里港、恒春、楓港等 11 個辨務署

警察署除辨務署所設之 11 個地方外，加上打狗水上警察署，共 12 個警察署宜蘭廳

（宜蘭）辨務署頭圍、宜蘭、羅東、利澤簡等 4 個辨務署警察署同辨務署所設之地方，共 4 個警察署

臺東廳（卑南）

辨務署卑南、水尾舊、奇萊等 3 個辨務署警察署同辨務署所設之地方，共 3 個警察署

澎湖廳（媽宮城）

辨務署媽宮、隘門、小池角、大赤崁、網安等 5 辨務署警察署同辨務署所設之地方，共 5 個警察署

資料來源：臺灣總督府，《警察沿革誌》v.1，頁 399-400、404-413、416-418；臺灣總督府，《府報》號外（1897.6.10），頁 1-4；第 98 號（1897.6.14），頁 17-21

12 各撫墾署因支配地域廣葇，距蕃社遙遠，故於蕃界或蕃社內恰當之地置出張所。臺灣總督府民政局文書課，《臺灣總督府民政事務成蹟提要第三篇》（台北：成文，1985），頁 41（以下簡稱成績提要）。 13 警部的員額較去年底的 190 人增加為 250 之譜；巡查則從 1200 人增為 3020 人。臺灣總督府警務課編，《警察沿革誌》v.1，頁 703、706。


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說明：（1）警察署與辨務署管轄區域幾乎相同，唯大稻埕、安平 2 地為外國人雜居地之故，不屬辨務署管轄。總共設置警察署陸上 80 署、水上 4 署，共 84 署。（2）公布後，署數與各署之管轄區域屢有變動，在此不述。

圖二 1897 年（明治 30）辨務署區劃圖

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