２０１６年１０月第５期

林业资源管理

ＦＯＲＥＳＴＲＥＳＯＵＲＣＥＳＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴＯｃｔｏｂｅｒ２０１６Ｎｏ５

湿地自然保护区调整案例、必要性、原则和依据研究

于一雷，郭　嘉，李胜男，韦　玮（１中国林业科学研究院湿地研究所，北京１０００９１；２中国林业科学研究院湿地生态功能与恢复北京市重点实验室，北京１０００９１）

摘要：湿地自然保护区是我国保护湿地的主要方式。从文献中搜集湿地自然保护区调整的案例，通过对不同自然

保护区调整的原因、范围和功能分区等方面进行对比分析，总结出湿地自然环境变化和人类活动的强烈干扰作

用是自然保护区调整的主要原因。湿地自然保护区调整，要以有利于加强对湿地主要保护对象的保护力度，利

于稳定湿地生态系统结构和发挥生态服务功能为原则；应依据自然保护区相关的条例和法规，实现湿地自然保

护区的调整。

关键词：湿地；自然保护区调整；案例；原则；依据

中图分类号：Ｓ７５９９　文献标识码：Ａ　文章编号：１００２－６６２２（２０１６）０５－００２０－０５ＤＯＩ：１０．１３４６６／ｊ．ｃｎｋｉ．ｌｙｚｙｇｌ．２０１６．０５．００４

ＲｅｓｅａｒｃｈｏｎｔｈｅＣａｓｅｓ，Ｎｅｃｅｓｓｉｔｉｅｓ，ＰｒｉｎｃｉｐｌｅｓａｎｄＢａｓｉｓｏｆＷｅｔｌａｎｄＮａｔｕｒｅＲｅｓｅｒｖｅＡｄｊｕｓｔｍｅｎｔ

ＹＵＹｉｌｅｉ，ＧＵＯＪｉａ，ＬＩＳｈｅｎｇｎａｎ，ＷＥＩＷｅｉ（１ＩｎｓｔｉｔｕｔｅｏｆＷｅｔｌａｎｄＲｅｓｅａｒｃｈ，ＣｈｉｎｅｓｅＡｃａｄｅｍｙｏｆＦｏｒｅｓｔｒｙ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００９１，Ｃｈｉｎａ；２ＢｅｉｊｉｎｇＫｅｙＬａｂｏｒａｔｏｒｙｏｆＷｅｔｌａｎｄＳｅｒｖｉｃｅｓａｎｄＲｅｓｔｏｒａｔｉｏｎ，Ｂｅｉｊｉｎｇ１０００９１，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＷｅｔｌａｎｄｓＮａｔｕｒｅＲｅｓｅｒｖｅｉｓｔｈｅｍａｉｎｗａｙｔｏｐｒｏｔｅｃｔｏｕｒｗｅｔｌａｎｄｓＣａｓｅｓｏｆｗｅｔｌａｎｄｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔａｒｅｃｏｌｌｅｃｔｅｄｆｒｏｍｔｈｅｌｉｔｅｒａｔｕｒｅ，ｔｈｅｃｈａｎｇｅｓｏｆｗｅｔｌａｎｄｎａｔｕｒａｌｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｎｄｈｕｍａｎｉｎｔｅｒｆｅｒｅｎｃｅｉｎｔｅｎｓｅａｃｔｉｖｉｔｙａｒｅｆｏｕｎｄｔｏｂｅｔｈｅｍａｉｎｒｅａｓｏｎｓｏｆｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｂｙｃｏｍｐａｒｉｎｇｔｈｅｒｅａｓｏｎｓ，ｓｃｏｐｅｓａｎｄｆｕｎｃｔｉｏｎａｌｚｏｎｅｓｏｆｔｈｅｄｉｆｆｅｒｅｎｔｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔＴｈｅｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓｏｆａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｉｎｃｌｕｄｅｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇｔｈｅｍａｉｎｗｅｔｌａｎｄｃｏｎｓｅｒｖａｔｉｏｎｏｂｊｅｃｔｓ，ｓｔａｂｉｌｉｚｉｎｇｔｈｅｗｅｔｌａｎｄｅｃｏｓｙｓｔｅｍｓｔｒｕｃｔｕｒｅａｎｄｆｕｎｃｔｉｏｎｏｆｅｃｏｓｙｓｔｅｍｓｅｒｖｉｃｅｓ；ａｎｄｔｈｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔｏｆｗｅｔｌａｎｄｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅｉｓｒｅａｌｉｚｅｄａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅｒｅｌａｔｅｄｒｕｌｅｓａｎｄｒｅｇｕｌａｔｉｏｎｓＫｅｙｗｏｒｄｓ：ｗｅｔｌａｎｄ，ｗｅｔｌａｎｄｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ，ｃａｓｅｓ，ｐｒｉｎｃｉｐｌｅｓ，ｂａｓｉｓ

收稿日期：２０１６－０７－２６；修回日期：２０１６－０９－２７基金项目：中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金（ＣＡＦＩＮＴ２０１４Ｃ１３，ＣＡＦＹＢＢ２０１４ＱＡ０３２）；

国家林业公益性行业科研专项（２０１５０４４１９）作者简介：于一雷（１９８１－），男，山东泰安人，助理研究员，博士，主要从事湿地生态、水文水循环方面的研究工作。

Ｅｍａｉｌ：ｙｕｙｉｌｅｉ１２２２＠１２６．ｃｏｍ，ｙｕｙｉｌｅｉ＠ｃａｆ．ａｃ．ｃｎ

０　引言湿地与森林、海洋并称为全球三大生态系统，在

物质和能量转化、调蓄水量、水源涵养、水质净化、气

候调节、生物多样性保育等多方面发挥着非常重要的

生态服务功能。湿地与人类的生产生活息息相关，为

人类文明起源的摇篮［１］。中国湿地占世界湿地面积

的１０％，属于亚洲湿地类型最丰富、数量最多和面积

最大的国家［２］。在全球变化和人类活动的影响下，我

国天然湿地面积逐渐减少并持续萎缩、生态功能不断

退化、物种多样性逐渐减少，亟须开展湿地的保护和

恢复工作。我国于１９９２年加入《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（《湿地公约》），成立

了“湿地公约履约办公室”，负责我国湿地的保护恢

复、管理和执行等工作。近期，国家林业局表示将采

　第５期 于一雷等：湿地自然保护区调整案例、必要性、原则和依据研究

取最严格的湿地保护措施，划定落实湿地保护“红

线”，确保力争到２０２０年全国湿地保有量达到８亿亩以上，自然湿地保护率达到５５％［３］。

以湿地自然保护区为主体，湿地保护小区和湿

地公园为辅助方式的湿地保护措施为我国湿地主

要的保护制度和管理体系［２］，在湿地保护中发挥着

重要作用。由于自然环境和社会经济的发展，为了

更好地保护湿地，部分自然保护区需要对应的采取

范围和功能区调整。在湿地自然环境演化方面：由

于湿地保护和恢复科学技术的发展和应用，以及严

格的湿地保护措施的实施，部分退化湿地经过多年

的生态恢复和保护后，湿地生态系统结构完整和功

能稳定，成为具有保护价值的湿地资源［４］，需要纳

入保护范围；由于环境的变化，鸟类、爬行类等野生

动物保护对象栖息地发生了改变［５］，之前未纳入保

护范围的，现在则亟须纳入。在人类活动干扰方

面：由于部分湿地的土地和水域权属相对复杂，导

致现阶段湿地自然保护区经常受到如农业开垦活

动［６］、核电站修建［７］、公路修建［４］、国家重点建设工

程［４，８］等人类活动强烈干扰而进行调整；大部分湿

地保护区总体面积表现为减小［９］，主要是由于地方

经济的发展导致湿地保护区管理部门对保护区进

行调整。我国目前经济处于快速发展时期，存在着

自然生态保护与社会经济发展的矛盾。为了协调

保护与发展之间的关系，必须明确在什么情况下，

才需进行湿地保护区的调整。为了减少对湿地自

然保护区的影响，以及优先保护主要保护对象，必

须明确湿地自然保护区进行调整的必要性，调整必

须遵循的原则和重要依据，实现保护优先，兼顾自

然保护与经济发展的目标。

１　概念和定义１９７１年２月２日，在伊朗拉姆萨尔签订《关于

特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》（《湿

地公约》）。按《湿地公约》定义，湿地系指不问其为

天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水

域地带，带有静止或流动、或为淡水、半咸水或咸水

水体者，包括低潮时水深不超过 ６ｍ的水域。《中华

人民共和国自然保护区条例》①中的自然保护区，其

定义为具有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生

动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然

遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，

依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。

自然保护区分为国家级和地方各级自然保护区。

其中，在国内外有典型意义、在科学上有重大国际

影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为

国家级。地方级又包括省市县三级自然保护区。

根据保护的主要对象来划分，自然保护区分为自然

生态系统类、生物物种类和自然遗迹类，共３个类别９个类型［１０］。其中，自然生态系统类包含 ５个类型，分别为森林生态系统类型、草原与草甸生态系

统类型、荒漠生态系统类型、内陆湿地和水域生态

系统类型、海洋和海岸生态系统类型。

内陆湿地和水域生态系统类型自然保护区，是

指以水生和陆栖生物及共生生境共同形成的湿地

和水域生态系统作为主要保护对象的自然保护

区［１０］。湿地自然保护区在生物多样性保育、区域资

源与环境协调发展中具有特殊地位和重要作用。

核心区、缓冲区与实验区为自然保护区的功能分区

模式。 其中，核心区是自然保护区内保存完好的天

然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分

布地区，禁止任何单位和个人进入；核心区外围可

以划定一定面积的缓冲区，只准从事科学研究观测

活动；缓冲区外围划为实验区，可从事科学试验、教

学实习、参观考察、旅游以及驯化、繁殖珍稀、濒危

野生动植物等活动。

２　调整案例通过查阅文献，搜集有关湿地自然保护区调整

的案例（表１）。搜集到７篇正式发表的论文，虽然数量不多，但皆有典型性和代表性。从保护区总面

积调整方面来看，除广东湛江红树林国家级自然保

护区外，其他有数据的保护区面积均为减少；从保

护区调整原因方面来看，湿地自然环境变化、人类

活动强烈干扰和国家重点工程建设活动等是造成

湿地保护区调整的主要原因。

１２

① 中华人民共和国国务院．中华人民共和国自然保护区条例１９９４

林业资源管理 第５期　

１）自然环境变化原因。包括鸟类等野生动物栖息地改变、湿地恢复效果明显且具有保护价值、

新生湿地形成以及干旱引起的湿地功能丧失。表１中具体案例为：黑颈鹤栖息地范围扩大导致需纳入

雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤自然保护区；红树林湿

地恢复效果显著，且具有较高保护价值，需调入广

东湛江红树林国家级自然保护区核心功能区；淤积

作用新形成的滩涂湿地需要划入江苏盐城湿地珍

禽国家级自然保护区，而干旱作用导致生态功能丧

失的湿地部分，则是需调出。２）人类活动干扰原因。包括农业开垦、人口聚集区和建筑活动。农业

围垦湿地导致盱眙县陡湖湿地自然保护区调出部

分区域，农业开垦、大量建筑活动影响导致自治区

级岱海湖泊湿地自然保护部分区域调出，天津古海

岸与湿地国家级自然保护区和江苏盐城湿地珍禽

国家级自然保护区调出部分皆因保护区内的建成

区、城镇和居民集中居住区的原因。３）国家重大工程原因。沿海开发国家重点工程、东海岛至雷州高

速公路国家重点工程、核电站供电工程建设分别导

致江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区、广东湛江

红树林国家级自然保护区和江门中华白海豚自然

保护区中调出部分区域。

表１　湿地自然保护区调整案例总结分析Ｔａｂ１Ｃａｓｅｓｏｆｗｅｔｌａｎｄｎａｔｕｒｅｒｅｓｅｒｖｅａｄｊｕｓｔｍｅｎｔ ｈｍ２　

自然保护区名称 调整原因范围总面积

调整前 调整后

核心区

调整前 调整后

缓冲区

调整前 调整后

实验区

调整前 调整后

自治区级岱海湖泊湿

地自然保护区［６］滩涂土地蚕食开垦，保护区内存在侵占湿地的建筑物。

— １７７４０ — １７９９７ — １５０１ — ３２１２３

雅鲁藏布江中游河谷

黑颈鹤自然保护区［５］山地、人口密集的村庄以及日喀则机场并不是黑颈鹤的

越冬栖息地；黑颈鹤数量的增加和分布范围的扩大，保

护区周边的河谷湿地、湖泊湿地和农田却未划入保

护区。

６１４３５０ ４７３１５３ １３４８７５ １１７３２２ ２０７２２５ １５０００７ ２７２２５０ ２０５８２４

盱眙县陡湖湿地自然

保护区［１１］建立时较为匆忙，保护区内分区未能完全落实至图，范

围划定现已不明朗，无法找到详细资料，而且１０余年来水位持续下降，保护区靠外围的湿地已变成了农业生产

用地，人为干扰越来越大。

４１００ ３３４１ — ３５２ — １２４７ — １１８９

天津古海岸与湿地国

家级自然保护区［１２］前期划定的实验区面积过大，范围不尽合理。保护区内

的建成区、农田、盐池、城镇规划用地、居民聚居区，不具

备湿地自然生态系统的基本功能和特征。９７５８８ ３５９１３ ４５１５ ４５１５ ４３３４ ４３３４ ８８７３９ ２７０６４

江苏盐城湿地珍禽国

家级自然保护区［８］旱化的、失去湿地功能、不具备保护价值的农田、林地等

调整出来；将人口密集、村镇集中、受人为干扰强烈地区

调出保护区；响应国家沿海开发战略，为国家重点工程

提供必要的空间；淤积新形成的滩涂划入保护区范围。

２８４２００ ２４７２６０ ２１８８９ ２２６００ ５５６８２ ５６７４７ ２０６６０８ １６７９１３

广东湛江红树林国家

级自然保护区［４］保护区原总体规划已过实施期限，配合国家重点建设项

目（东海岛至雷州高速公路工程），守护保护区多年来

管护的成果，拟将具有较好的滩涂、较丰富的红树林资

源和生物多样性较高的营仔片区调整为核心区。

２０２７８８１２０２７８８１６６１３００ ７１１０３５ １７１１９５ １７５３６０１１９５３８６ １１４１４８６

江门中华白海豚自然

保护区［７］台山核电站不但有利于解决广东省尤其是江门地区的

用电需求，促进经济发展。 — — — — — — — —

　注：“—”表示无相关数据。

３　调整的必要性 原则和依据３１　调整必要性

根据国务院《关于印发国家级自然保护区调整

管理规定的通知》①，结合实际文献调整案例分析，

存在下列情况的自然保护区，存在调整的必要性。

１）自然环境变化导致湿地主要保护对象生存

２２

① 中华人民共和国国务院．关于印发国家级自然保护区调整管理规定的通知２０１３

　第５期 于一雷等：湿地自然保护区调整案例、必要性、原则和依据研究

环境发生重大改变。

经过多年实施退耕还湿、生态补水、水系联通

等保护恢复措施，缓冲区或实验区中湿地生态系统

逐渐演替后，面积明显扩大、国家重点保护野生动

植物种群数量显著增加、生物多样性显著提高、生

态群落结构更加稳定、湿地生态服务功能明显提

升，有利于鸟类、爬行类和哺乳类等野生动物的栖

息和觅食［４］。因此，为巩固和保护湿地生态系统，

缓冲区或实验区中恢复良好的湿地可以调入到核

心区。但是，若由于干旱的自然灾害作用导致生态

功能完全丧失的湿地，则需要调出保护区范围［８］。

调整有利于优化核心区自然资源和生态系统质量，

有利于加强主要保护对象的保护管理力度，从而提

高保护价值和生态服务功能。

２）解决历史遗留问题，协调保护与发展，改善当地民生。

在批准建立之前区内存在建制镇或城市主城

区的人口密集区，且不具备保护价值；前期湿地保

护区总体规划过程中未充分考虑到当地居民生产

生活的需要，将其划入了保护区［１３］；自然保护区完

整严格的管理制度和条例，导致被划入自然保护区

后，当地居民生产生活受到诸多严格限制。根据国

家有关法律、法规对自然保护区管理的规定，自然

保护区范围的确定应当在保证有效保护和管理的

基础上，兼顾当地经济建设和居民生产生活的需

要。因此，应从尊重历史事实和尽快改善民生的角

度出发，适当调整功能区划。

３）国家重大建设工程。国家重大工程建设需要，包括国务院审批、核

准的建设项目，以及列入国务院或国务院授权有关

部门批准的规划且近期将开工建设的建设项目。

重要公路设施［４］、核电站供电建设工程［７］以及海洋

开发重点战略工程［８］等的实施，需要对湿地自然保

护区范围或功能区进行调整。通过调整，将缓解生

态保护和经济发展之间的矛盾，减弱对湿地生态系

统影响，提高对湿地自然保护区的保护力度。

４）保护区所在地地名发生重大变化。确因所在地地名发生重大变化的，可以申请更

改名称。

３２　调整原则

保护区调整必须以科学发展观为指导，从保护

区湿地生态现状出发，科学合理规划，优先保护湿

地主要保护对象。

１）遵守国家法规、严格依法调整。保护区调整要严格遵守我国各级部门颁布的

有关保护区建立和管理的法律法规，包括《中华人

民共和国自然保护区条例》和《关于印发国家级自

然保护区调整管理规定的通知》等法规。调整要符

合自然保护区的建立、界定、功能区划、管理方面的

规定。进行自然保护区范围调整或根据保护区内

生态功能的不同将功能区进行重新分区时，要坚持

保护生态底线。

２）科学合理分区、保护目标优先。根据保护区资源分布特点，以及保护对象分布

状况和重要程度，进行合理调整，达到保护范围明

确、重点突出、功能区划合理。功能区调整需在优

先考虑对主要保护对象保护的同时兼顾一般保护

对象，保持和维护生态系统的完整性和稳定性。功

能区分区调整要具有科学性、实效性、整体性和连

续性的特点，要有利于湿地生态系统自然原始属

性，以及珍稀和濒危野生动植物物种、水体环境、典

型自然景观的保护；要有利于保持区内湿地生态系

统环境和生物组成的完整性，有利于为国家重点保

护物种提供栖息和觅食环境，有利于珍稀濒危动植

物生存和繁衍和种群数量提高。

３）坚持实事求是、提高管护效率。依据保护区的现状、勘察结论和综合考察数

据，实行实事求是的调整原则。科学评价保护对象

的生存现状、生存环境、种群变化和保护成效，提出

合理的保护区调整论证报告。保护区范围和功能

调整还应从方便保护区的保护管理角度考虑，合理

调整保护区空间。要有利于保护区合理配置湿地

保护资源，要有利于集中有限力量提高保护效率，

以确保保护对象和湿地生态系统的安全。

４）协调保护与利用，促进和谐发展。以科学发展观为指导，立足长远，兼顾当前，科学

保护与合理利用兼顾；坚持促进保护区与当地经济共

同发展，增强保护区的活力。提倡社区共管，让居民

参与保护区管理，实现对资源有效、可持续地利用，通

过各种技术服务和示范开发，激发当地居民保护意

３２

林业资源管理 第５期　

识，提高保护的积极性。与周边社区共同营造新的经

济"

长点，适当开展旅游和民俗特色类的经营活动，

促进湿地生态保护与社会经济的和谐发展。

３３　调整依据湿地自然保护区调整必须严格依据相关法律

法规，结合湿地自然保护区客观实际情况，认真详

细准备相关材料，进行保护区调整论证。同时，调

整还要依据相关的技术规程。现将主要依据的法

律法规和规程规范文件总结如下：

１）法律法规。《中华人民共和国自然保护区条例》（国务院第

１６７号令）；国务院关于印发国家级自然保护区调整管理规定的通知》（国函［２０１３］１２９号）；《中华人民共和国野生植物保护条例》（中华人民共和国国务

院令第２０４号）；《中华人民共和国森林和野生动物类型的自然保护区管理办法》（１９８５年，国务院批准，林业部发布）；《中华人民共和国野生动物保护

法》（中华人民共和国主席令第２４号）；《中华人民共和国森林法》（中华人民共和国主席令第１７号）；中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主

席令第２８号）；《中华人民共和国环境保护法》（中华人民共和国主席令第２２号）；《国家林业局关于进一步加强林业系统自然保护区管理工作的通知》

（林护发〔２０１１）第１８７号）；《国家林业局关于规范林业系统自然保护区范围和级别划分原则》（林护

发（２００８）１６１号）。２）规范规程。《国家级自然保护区范围和功能区调整申报材

料编制规范》（环保部办公厅２０１２年３月３１日印发，环办函（２０１２）４００号）；《自然保护区类型与级别划分原则》（ＧＢ／Ｔ１４５２９－９３）；《自然保护区工程设计规范》（ＬＹ／Ｔ５１２６－０４）；《自然保护区总体规划技术规程》（ＧＢ／Ｔ２０３９９－２００６）；《自然保护区自然生态质量评价技术规程》（ＬＹ／Ｔ１８１３－２００９）；《公路建设项目环境影响评价规范及条文》（ＪＴＧＢ／０３－２００６）；《森林防火工程技术标准》（ＬＹＪ１２７－９１）；《自然保护区工程项目建设标准》（林计发［２００２］２４２号）。

４　结论湿地作为三大重要自然生态系统之一，与人类

的生产生活密切相关。以建立自然保护区的方式

对湿地生态系统进行优先保护和管理。由于自然

环境变化和社会经济发展的原因，部分保护区进行

了相应的范围和功能区调整。

本文通过对收集的湿地自然保护区调整文献

进行分析，明确了调整的原因与原则。调整的主要

原因为自然环境变化和人类活动强烈干扰。其中，

自然环境变化包括鸟类、爬行类等野生动物栖息地

改变、湿地恢复良好并具有较高的保护价值、新生

湿地形成以及干旱引起的湿地功能丧失；人类活动

干扰主要包括农业开垦、人口居住聚集和大量建筑

活动，以及国家重大工程建设。调整的原则为：以

科学发展观为指导，依据国家法规，严格依法调整；

科学合理分区，保护目标优先；坚持实事求是，提高

管护效率；协调保护与利用，促进和谐发展。

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